Modificações orçamentais nos municípios portugueses: análise da magnitude e determinantes

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Marta Alexandra Castro Félix julho de 2020 Modificações Orçamentais nos Municípios Portugueses: Análise da Magnitude e Determinantes Marta Alexandra Castro Félix Modificações Orçamentais nos Municípios Portugueses: Análise da Magnitude e Determinantes UMinho|2020 Marta Alexandra Castro Félix julho de 2020 Modificações Orçamentais nos Municípios Portugueses: Análise da Magnitude e Determinantes Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor Pedro J. Camões Dissertação de Mestrado Mestrado em Administração Pública Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este trabalho académico pode ser utilizado por terceiros, desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do repositório da Universidade do Mindo (RepositoriUM). Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ iii AGRADECIMENTOS “Ninguém escapa ao sonho de voar, de ultrapassar os limites do espaço onde nasceu, de ver novos lugares e novas gentes. Mas saber ver em cada coisa, em cada pessoa, aquele algo que a define como especial, um objeto singular, um amigo, é fundamental. Navegar é preciso, reconhecer o valor das coisas e das pessoas, é mais preciso ainda!” Antoine de Saint-Exupéry ... E porque reconhecer o valor das coisas e das pessoas, é mais preciso ainda, o meu eterno obrigada aquele que é o grande impulsionador desta dissertação, o professor Doutor Pedro Camões. Àqueles que são os meus pilares, A ti Ricardo, A ti Leo, o meu obrigada e o meu mais sincero pedido de desculpas por todo o tempo que vos privei. A todos com quem me cruzei e que são peças do puzzle que é a minha vida, Obrigada! iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v Modificações Orçamentais nos Municípios Portugueses: Análise da Magnitude e Determinantes RESUMO Todos os municípios Portugueses elaboram os seus orçamentos previsionais, mapeando as suas receitas e despesas que esperam executar ao longo do ano fiscal. No entanto, os valores executados pelos municípios podem diferir dos valores que constam nos orçamentos inicialmente aprovados. O objetivo desta dissertação é analisar a magnitude e que fatores influenciam os desvios orçamentais. De acordo com a literatura, consideramse determinantes políticas, financeiras, organizacionais e sociodemográficas. Para proceder com a análise, recolheram-se dados para os orçamentos previsionais (fornecidos pelos respetivos municípios) e para os orçamentos executados (DGAL) dos 308 municípios portugueses para os anos 2016 e 2017. Na primeira parte da análise, estuda-se a frequência e magnitude das modificações orçamentais na despesa e na receita corrente e de capital. Na segunda-parte é formulado o modelo empírico considerado para estudar as determinantes dos desvios orçamentais. Os resultados sugerem que as variáveis políticas, financeiras, socioeconómicas e demográficas estão correlacionadas com os desvios positivos, embora de forma heterogénea. Palavras chave: Desvios orçamentais, determinantes, execução orçamental, orçamento. vi Rebudgeting in Portuguese Municipalities: Analysis of Magnitude and Determinants ABSTRACT All Portuguese municipalities prepare their estimated budgets, mapping the income and expenses they expect to execute during the fiscal year. However, the amounts executed by municipalities may differ from the amounts estimated in the budgets initially approved. The purpose of this dissertation is to analyze the magnitude and to find the factors that influence budget deviations. According to the literature, political, financial, organizational and sociodemographic determinants are to be considered. For this analysis, data were collected for the estimated budgets (provided by the municipalities) and for the executed budgets (DGAL) of the 308 Portuguese municipalities for the years 2016 and 2017. In the first part of the analysis, we study the frequency and magnitude of budgetary changes in current and capital expenditure and revenue. In the second part, we develop the empirical model to study the determinants of budgetary deviations. The results suggest that the political, financial, socioeconomic and demographic variables are correlated with the positive deviations, although in a heterogeneous manner. Keywords: Budget deviations, determinants, budgetary implementation, budget. vii Índice CAPÍTULO 1 - A GESTÃO FINANCEIRA NO SETOR PÚBLICO .................................................................... 3 1.1 ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................................................................................. 4 1.2 EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DA RECEITA .......................................................................................................... 8 1.3 EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DE DESPESA ...................................................................................................... 9 CAPÍTULO 2 - OS DESVIOS ORÇAMENTAIS .......................................................................................... 12 2.1 MODIFICAÇÕES ORÇAMENTAIS ................................................................................................................ 13 2.2 DESVIOS ORÇAMENTAIS ......................................................................................................................... 16 CAPÍTULO 3 - ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO LOCAL ................................................ 20 3.1 FUNÇÕES E CONSTITUIÇÃO DO PODER LOCAL ............................................................................................. 21 3.2. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS E PRINCÍPIOS E REGRAS ORÇAMENTAIS .............................................................. 22 CAPÍTULO 4 - HIPÓTESES E METODOLOGIA ........................................................................................ 26 4.1. HIPÓTESES .......................................................................................................................................... 28 4.2 DESIGN DE INVESTIGAÇÃO ...................................................................................................................... 32 4.2.1 AMOSTRA E DADOS ............................................................................................................................ 32 4.2.2 VARIÁVEL DEPENDENTE: DESVIOS ORÇAMENTAIS ...................................................................................... 32 4.2.3 VARIÁVEIS EXPLICATIVAS ..................................................................................................................... 44 4.2.4 MODELO ECONOMÉTRICO ................................................................................................................... 49 CAPÍTULO 5 - ANÁLISE EMPÍRICA ....................................................................................................... 50 5.1. RESULTADOS GLOBAIS .......................................................................................................................... 50 5.2. RESULTADOS POR NATUREZA DE DESPESA ................................................................................................. 60 5.3. SIGNIFICADO GLOBAL DOS RESULTADOS .................................................................................................... 67 CONCLUSÃO ....................................................................................................................................... 69 REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................... 71 LEGISLAÇÃO ....................................................................................................................................... 75 SITES CONSULTADOS .......................................................................................................................... 76 ANEXOS ............................................................................................................................................. 77 5 político e jurídico (Carvalho, 1996). No campo económico, por um lado, o orçamento constitui uma previsão de receitas e uma fixação de despesas para um determinado ano económico. Por outro lado, incorpora o processo de autorização para cobrança de receitas pelo Estado e de realização de um conjunto de despesas para satisfazer necessidades coletivas, ao mesmo tempo que limita os poderes financeiros do Estado no período a que respeita. Na vertente política, o orçamento constitui a autorização do povo, pela via dos seus representantes na Assembleia da República (AR), para cobrar receitas e realizar despesas durante um ano (Carvalho et al., 2018). Na componente jurídica, o Orçamento do Estado constitui-se como uma Lei da República dotada de força obrigatória geral, ou seja, que vincula tanto os cidadãos como os agentes económicos e os órgãos e serviços do Estado (Catarino, 2016, p.255). O orçamento público é um instrumento para a viabilização das políticas públicas, sendo igualmente importante na política económica. Segundo Musgrave e Musgrave: “(...) o sistema fiscal possui uma flexibilidade própria, que responde às mudanças na economia, mesmo que não ocorram variações na política fiscal (mudanças nas alíquotas ou na legislação dos gastos governamentais). (…) Esta flexibilidade embutida no sistema fiscal é responsável por reações automáticas que, em algumas circunstâncias, auxiliam o alcance das metas visadas pela política do setor público, enquanto que em outros casos atrapalham o alcance dos objetivos governamentais (Musgrave, R.; Musgrave, P. Op. Cit p.13). O processo de elaboração orçamental, segundo Wildavsky (2002), compreende algumas limitações, na medida em que a capacidade de previsão nem sempre corresponde à realidade, podendo ir além do curto prazo e efetivamente ultrapassar o aspeto político. Tendo em conta que nas organizações do setor público os objetivos delineados são pensados para alcançar a longo-prazo os planos ou programas não se podem limitar ao 6 imediato. Neste sentido, quanto maior o período compreendido por determinado programa, mais este se torna experimental (Jones e Pendlebury, 2000). Nicolau et al. (2003) definem o processo de planeamento como a identificação de objetivos e a tomada de decisões numa atitude prospetiva e projetiva, ou seja, considerando o futuro. No contexto local, o planeamento não deixa de assumir tamanha importância, tendo, também aí, início com a identificação e enumeração das necessidades coletivas e problemas das populações, que podem ser de ordem económica, financeira e social. O planeamento torna-se, como tal, indispensável, já que constitui um instrumento dinâmico e flexível para a programação das atividades, a longo, médio ou curto prazo (Lopes, 2013). Segundo Wildavsky (2002), a tomada de decisão relativa aos valores a orçamentar depende da identificação de problemas e das necessidades, bem como da forma como se relacionam uns com os outros. Também Jones e Pendlebury (2000) fazem referência à enorme complexidade do processo que envolve a preparação do orçamento público, existindo demasiados fatores que afetam a alocação final de recursos, sendo que para conseguir que estes sejam inteiramente considerados, é necessário um trabalho muito rigoroso na elaboração da proposta do orçamento. Para a elaboração do orçamento, todos os departamentos do município são chamados a identificar e quantificar as necessidades para o ano seguinte. No que diz respeito às receitas, segundo Carvalho (1996), nelas devem constar as intenções políticas que se venham a ter, taxas e tarifas a arrecadar, alienação do património, recurso ao crédito e todas as ações que visem a aquisição de receitas. O autor alude ainda aos métodos de previsão de despesas e receitas. No primeiro caso, o método previsional mais corrente em Portugal consiste em comparar as despesas previstas para o ano n+1 com as que foram realizadas previamente em n, aplicando-se a taxa de inflação à dotação orçamental de n. Isto é, o método consiste em realizar um orçamento da despesa por incrementalismo. Os aumentos e diminuições são, portanto, feitos a partir da experiência em anos anteriores e nos valores 7 conhecidos para cada rubrica. Assim, o ano anterior é o ano de base para o orçamento seguinte. Outro método para elaborar orçamentos é a partir da base-zero, isto é, identificando todas as necessidades da população que a entidade se propõe a satisfazer, assim como as receitas de que necessita. A elaboração do orçamento parte do zero, como se estivesse a ser feito pela primeira vez. Os orçamentos são elaborados numa base de caixa e não de acréscimo, o que significa que a contabilidade orçamental assenta numa lógica de reconhecimento de pagamentos e recebimentos. Sousa Franco (2008) refere o orçamento de gerência e do exercício como as suas formas de delimitar o horizonte abrangido pela execução do orçamento. O caso português tratase de um sistema de gerência desde 1930, uma vez que são orçamentadas as receitas a cobrar e as despesas a realizar para o ano em causa. De uma forma geral, é possível distinguir três etapas na preparação do orçamento. A primeira etapa contempla a preparação de estimativas para cada departamento da organização de uma forma individual; a segunda etapa consiste na conjugação das estimativas de todos os departamentos, vendo a organização como um todo; e na terceira etapa, o orçamento elaborado é apresentado ao órgão deliberativo, que o deverá aprovar ou não (Jones e Pendlebury, 2000). Para elaborar o orçamento, um município começa por compilar a informação de todos os serviços, verificando a conformidade dos pedidos orçamentais com os objetivos definidos pelo mesmo, e de seguida avalia o equilíbrio do orçamento, para apresentar a proposta ao órgão executivo e depois ao órgão deliberativo do município. Cabe ao Governo a competência para executar e fazer executar o Orçamento de Estado, aprovando para o efeito o anual decreto de execução orçamental conforme descreve o artigo 53º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) 1 (Carvalho et al., 2018). Segundo o artigo 53º anteriormente mencionado, o Governo define por decreto-lei as operações e as normas de execução orçamental da competência dos membros do Governo e dos dirigentes dos serviços sob a 1 Lei 151/2015, de 11 de setembro. 8 sua direção ou tutela. Em cada ano, o Governo estabelece normas de execução do Orçamento do Estado, incluindo as relativas ao orçamento dos serviços e entidades dos subsetores da administração central e da segurança social respeitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas da presente lei que sejam exequíveis por si mesmas. O decreto-lei relativo à execução do orçamento contém a indicação das despesas ou pagamentos, cuja autorização depende da intervenção das entidades gestoras dos programas pertencentes à mesma missão de base orgânica, e os prazos para autorização de despesas. Contém ainda as demais normas necessárias para a execução do Orçamento do Estado e de cada um dos orçamentos por ele abrangidos. Este decreto-lei deve ser aprovado até ao décimo quinto dia após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado. 1.2 Execução orçamental da receita Independentemente do grau de rigor aplicado na elaboração das estimativas na preparação do orçamento, é compreensível que no decurso da execução orçamental surjam despesas cuja natureza não se encontre prevista em orçamento, ou mesmo estando prevista, a respetiva dotação disponível seja insuficiente para acomodar o montante de novas despesas inesperadas. Em relação à receita, pode surgir a necessidade de se proceder à liquidação de receita cuja natureza também não esteja prevista em orçamento ou a necessidade de se proceder à atualização da previsão de determinada natureza de receita para a adequar à execução orçamental. Podemos definir receita pública como “qualquer recurso, em princípio em uma soma de numerário, obtido durante um determinado período, em benefício de um sujeito público, orientado para a satisfação das despesas públicas que estão a seu cargo” 2 . As receitas são contempladas em função da sua natureza corrente ou de capital. As receitas correntes incidem sobre o património não duradouro da entidade, provêm de ganhos do período orçamental e esgotam-se no período de um ano. São aquelas que, regra 2 Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996, volume VII:28. 9 geral, se renovam em todos os períodos de relato. As receitas de capital são aquelas que alteram o património duradouro da entidade e são cobradas ocasionalmente. Em regra geral, estão associadas a uma diminuição do património duradouro ou aumento dos ativos e passivos de médio e longo prazo (Nunes et al., 2019). O regime jurídico da receita pública assenta no princípio da legalidade e como tal, a receita só pode ser liquidada ou cobrada se cumulativamente for legal, tenha sido objeto de correta inscrição orçamental e esteja devidamente classificada. Contudo, segundo o artigo 52º da LEO, a liquidação e a cobrança de receitas podem ser efetuadas para além dos valores previstos na respetiva inscrição orçamental sem que esteja previamente inscrita. A inscrição é a primeira fase do ciclo da receita seguida da liquidação e da cobrança. A liquidação consiste no direito que se constitui em contas a receber do qual se esperam influxos de caixa futuros. A cobrança (ou recebimento) são os influxos de caixa ou entradas em espécie no património da entidade (Nunes et al., 2019). 1.3 Execução do orçamento de despesa No que se refere ao orçamento de despesa, este é composto pela despesa corrente e despesa de capital. A despesa corrente corresponde a um dos subagregados da despesa pública e reflete genericamente os gastos em bens e serviços a consumir no período orçamental, com vista à satisfação de compromissos e necessidades sociais e coletivas 3 . As despesas de capital são despesas efetivas que alteram o património duradouro da entidade, assumem um caráter pontual, contribuem para a formação bruta de capital fixo e para o bem-estar coletivo, como por exemplo os investimentos em infraestruturas. A despesa não pode ser autorizada sem que, cumulativamente: o facto gerador da obrigação respeite as normas legais aplicáveis; disponha de inscrição orçamental no programa e no serviço ou na entidade; tenha 3 A despesa corrente pode incluir bens de equipamento materialmente irrelevantes. 10 cabimento e identifique se os pagamentos se esgotam no ano ou em anos futuros no período previsto para o programa; e satisfaça os requisitos de economia, eficiência e eficácia. Nenhuma despesa pode ser paga sem que o compromisso e a respetiva programação de pagamentos previstos sejam assegurados pelo orçamento da tesouraria da entidade. Este princípio estabelece ainda que o montante anual de um programa é o teto máximo de pagamentos que podem ser feitos. As operações de execução do orçamento das despesas obedecem ao princípio da segregação das funções entre diferentes serviços ou entre diferentes agentes do mesmo serviço: de liquidação e de cobrança no caso das receitas e de autorização da despesa e do respetivo pagamento no caso das despesas. O quadro jurídico que regula a execução do orçamento de despesa prevê o cumprimento de um conjunto de normas e princípios: a legalidade da despesa no que respeita à natureza do encargo a incorrer; o cumprimento do princípio da segregação de funções; a regularidade financeira; os requisitos de economia, eficiência e eficácia da despesa; e outros enquadramentos normativos, nomeadamente o código dos contratos públicos. As fases do ciclo orçamental da despesa segundo o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, são executadas de forma sequencial: inscrição de dotação orçamental seguida do cabimento; conversão do cabimento em compromisso que, por sua vez, dá origem à obrigação; e pagamento. A execução destas fases pode ocorrer sem prejuízo de eventuais reposições abatidas aos pagamentos que, para além de alterarem o seu valor, originam comumente correções em todas as fases até ao cabimento. O SNC-AP surgiu para colmatar a desatualização, fragmentação e inconsistência da normalização contabilística das administrações públicas em Portugal e veio revogar todos os planos setoriais da Administração Pública, incluindo o POCAL. Este sistema foi aplicado na Administração Central em 2018 e, um ano mais tarde, na Administração Local. É constituído 11 pelos subsistemas de contabilidade orçamental, contabilidade financeira e contabilidade de gestão, aplicando-se a todos os serviços e organismos da Administração Central, Regional e Local, ao subsetor da Segurança Social e às entidades públicas reclassificadas (art.º 3º). Este sistema baseia-se no cumprimento de objetivos relacionados com a gestão, a análise, o controlo e a informação. Deste modo, evidencia a execução orçamental e o respetivo desempenho face aos objetivos da política orçamental; permite uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira e das respetivas alterações, do desempenho financeiro e dos fluxos de caixa de determinada entidade; proporciona informação para a determinação dos gastos dos serviços públicos e para a elaboração de todo o tipo de contas, demonstrações e documentos que tenham de ser enviados à AR, ao Tribunal de Contas e às demais entidades de controlo e supervisão; proporciona informação para a preparação das contas de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais; permite o controlo financeiro, de legalidade, de economia e de eficácia dos gastos públicos; e, por fim, proporciona informação útil para efeitos de tomada de decisões de gestão (Decreto-Lei 192/2015, art.º 6º). Este novo normativo assenta em cinco pilares: a estrutura conceptual, as normas de contabilidade pública, o plano multidimensional, os modelos de demonstrações orçamentais e os modelos de demonstrações financeiras. Assim, o processo de relato orçamental revela-se um instrumento que permite verificar o cumprimento da lei em termos de finanças públicas. A comparação entre a informação previsional e a executada permite avaliar a extensão com que as administrações públicas cumprem os seus objetivos financeiros. 12 CAPÍTULO 2 - Os Desvios Orçamentais Os municípios portugueses visam a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, através de órgãos representativos (Carvalho et al., 2018), e gozam de autonomia financeira conferida pela Constituição da República Portuguesa (CRP) nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 238.º. Deste modo, as autarquias locais têm património e finanças próprios para o desempenho das atribuições que lhes são constitucional e legalmente atribuídas. Em termos gerais, as autarquias locais têm o direito de arrecadar e dispor de receitas próprias e efetivar despesas sem necessidade de autorização de terceiros, respeitando o equilíbrio orçamental. No entanto, o desequilíbrio financeiro municipal é uma preocupação crescente a nível central, uma vez que o desequilíbrio local pode potenciar o desequilíbrio financeiro nacional. Note-se que o equilíbrio financeiro passa por manter um orçamento equilibrado. Segundo o art.º 40.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais 4 (RFALEI), as receitas devem cobrir todas as despesas e a “receita corrente bruta cobrada deve ser pelo menos igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos de médio e longo prazo”. Caso esta regra orçamental não se verifique, estamos perante uma situação de desequilíbrio orçamental, colocando em causa a estabilidade financeira municipal. Lobo e Ramos (2011) defendem que o desequilíbrio financeiro municipal pode manifestar-se em dois planos. Por um lado, temos o desequilíbrio financeiro vertical, caracterizado pelo facto de uma parte significativa de despesa dos governos locais ser suportada por transferências do Governo central, levando a défices, despesas excessivas e endividamento (Lobo e Ramos, 2011). Por outro lado, temos o desequilíbrio financeiro horizontal, que segundo Rocha (2014), assenta nas assimetrias entre os municípios. O equilíbrio financeiro é atingido quando se verifica a correção das desigualdades resultantes da diferente capacidade de arrecadação de 4 Lei n.º 73/2013 de 3 de setembro. 13 receitas ou de diferentes necessidades de despesa, entre autarquias do mesmo grau. A coordenação entre finanças locais e finanças do Estado, assegurada pelo Conselho de Coordenação Financeira, contribui para o desenvolvimento equilibrado do país e para uma maior capacidade de atingir as metas orçamentais traçadas no âmbito das políticas europeias de convergência a que Portugal se vincule. 2.1 Modificações Orçamentais Sem prejuízo do rigor na elaboração do orçamento, é possível que se verifiquem alterações às verbas inicialmente descritas e previstas no orçamento de despesa e de receita ao longo da execução orçamental, sempre que as circunstâncias assim o justifiquem. Estas alterações designam-se por “modificações orçamentais” e podem ser do tipo permutativas, caso não alterem o valor global do orçamento, verificando-se apenas alteração da composição do orçamento de receita ou de despesa, ou do tipo modificativas caso resultem num aumento do valor global do orçamento, uma vez que procedem à inscrição de uma nova natureza de receita. As modificações são fundamentais para atribuir ao orçamento a flexibilidade necessária a um instrumento previsional, desde que não sejam, naturalmente, usadas abusivamente. As alterações orçamentais permutativas não necessitam de orçamento retificativo. Em contraste, as alterações orçamentais modificativas necessitam de orçamento retificativo, uma vez que criam novas despesas e levam a um aumento do total do orçamento, exigindo, dessa forma, aprovação pelo órgão deliberativo. Segundo Carvalho (1996), as modificações orçamentais deveriam surgir apenas pela imprevisibilidade, insuficiência de previsão ou urgência na satisfação de determinadas necessidades, uma vez que estas podem significar incoerência política ou ausência de rigor na elaboração da previsão inicial. O autor refere ainda que as modificações desvirtuam o orçamento inicial, podem levar à perda de eficácia do mesmo e à falta de credibilidade perante os agentes económicos. 14 Mayper et al. (1991) definem as modificações orçamentais como a diferença entre o que foi inicialmente orçamentado e os resultados atuais, não fazendo distinção entre receitas e despesas, mas sim numa base total. Neste estudo, os autores analisam a magnitude e a direção das modificações orçamentais de cidades norte-americanas e identificam os fatores políticos, económicos, demográficos e organizacionais determinantes destas variações. Os resultados sugerem que os municípios são tendencialmente conservadores, sub-orçamentando sistematicamente receitas e sobre-orçamentando despesas. Os resultados sugerem também que as alterações não são aleatórias, mas dependem de características específicas das cidades, nomeadamente do grau de competição política e dos subsídios intergovernamentais. Forrester e Mullins (1992) analisam as determinantes das modificações orçamentais em municípios dos EUA. Os autores identificam três fatores: necessidades de gestão, pressões do meio envolvente e motivos políticos. As necessidades de gestão estão relacionadas com a dificuldade em estimar as necessidades e recursos; as pressões do meio envolvente estão associadas a alterações no contexto dos serviços a que se destinam; e as razões políticas prendem-se com a natureza política da distribuição dos recursos do setor público. Dougherty et al. (2003) investigam o processo de rebudgeting nos EUA e encontram um padrão “aumento-diminuição”, com diferenças médias estatisticamente significativas entre as dotações iniciais e as dotações corrigidas e entre as dotações corrigidas e as dotações efetivas, mas não entre as dotações iniciais e as dotações efetivas. Este padrão reflete a estratégia adotada pelos municípios para garantir proteção contra eventos inesperados e manter a despesa abaixo dos níveis previstos. Anessi-Pessina et al. (2012) estudam as modificações orçamentais em municípios italianos entre 2003 e 2007 e concluem que as modificações orçamentais são influenciadas por fatores políticos e económicos. Os autores consideram, entre outros, o partido no poder (esquerda ou direita), o número de partidos nas assembleias municipais, a área geográfica, as condições 21 Portugal, juntamente com as suas duas regiões insulares - Açores e Madeira, dispõe de 308 municípios, legalmente definidos como autarquias locais, que agrupados por categorias distintas quanto à sua dimensão em número de habitantes, correspondem a 186 municípios muito pequenos (<20 000 habitantes), 98 municípios pequenos (>20 000 < 100 000 habitantes) e 24 municípios de grande dimensão (>100 000 habitantes) (Carvalho et al., 2018). 3.1 Funções e Constituição do Poder Local As administrações públicas locais têm como objetivo central assegurar uma afetação eficiente de recursos através da provisão de bens e serviços de âmbito local. A Administração Central assume as funções de prossecução da equidade e da estabilização económica, tendo em conta as assimetrias entre os municípios (Cunha e Silva, 2002). Os órgãos do poder local municipal são a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal. O primeiro tem uma função deliberativa e o segundo tem uma função executiva. A Assembleia Municipal é o órgão que toma as decisões mais significativas e define as orientações estratégicas do município. É a esta que compete apreciar e fiscalizar a atividade da Câmara Municipal, designadamente através da aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento, da autorização da contratação de empréstimos e da apreciação do relatório de atividades e os documentos de prestação de contas que refletem o comportamento financeiro do município 5 . A Assembleia Municipal é composta por membros eleitos diretamente e pelos presidentes de junta de freguesia. A Câmara Municipal é o órgão responsável pela gestão corrente dos assuntos do município, nomeadamente a execução das deliberações do órgão deliberativo, a elaboração, submissão e aprovação das opções do plano e o orçamento e a elaboração e aprovação do relatório de atividades e dos documentos de prestação de contas 6 . A Câmara Municipal é constituída pelo 5 Artigo 25º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. 6 Artigo 33º da Lei 75/2013, de 12 de setembro. 22 Presidente da Câmara e por Vereadores, cujo número pode variar em função do número de eleitores do respetivo município. Estas entidades desenvolvem uma atividade complementar. As decisões e os resultados da gestão dos recursos públicos locais resultam da ação conjunta dos dois órgãos, uma vez que à primeira compete aprovar as principais linhas de orientação das políticas públicas locais, e à segunda fazer executar tais políticas (Furtado, 2016). 3.2. Princípios Fundamentais e Princípios e Regras Orçamentais A Lei das Finanças Locais (LFL) 7 estabelece que o regime financeiro dos municípios e das freguesias deve obedecer a um conjunto de princípios, nomeadamente ao princípio da coerência no quadro de atribuições e competências que lhes são atribuídas (art.º 2.º). O regime financeiro deve também obedecer aos princípios fundamentais contemplados no art.º 3º, que impõem condicionantes e regras no processo de elaboração e aprovação dos documentos previsionais. O princípio da legalidade estabelece que toda a atividade financeira das autarquias locais deve ser exercida no quadro da Constituição, da lei, das regras de direito da UE e das restantes obrigações internacionais assumidas pelo Estado Português. O princípio da estabilidade orçamental pressupõe a sustentabilidade financeira das autarquias locais e uma gestão orçamental equilibrada. O princípio da autonomia financeira prevê que os municípios tenham património e finanças próprios, sendo a sua gestão da competência dos seus órgãos. Estes devem elaborar, aprovar e modificar as opções do plano, orçamentos e outros documentos previsionais; elaborar e aprovar os documentos de prestação de contas; exercer os poderes tributários que legalmente lhes estão atribuídos; arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes sejam destinadas; ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas; e gerir a possível contração de obrigações financeiras. A atividade financeira das autarquias locais rege-se pelo princípio da transparência, que se traduz no dever de 7 Aprovada na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro. 23 informação mútuo entre estas e o Estado, entre entidades participadas por autarquias locais e entidades intermunicipais que não integrem o setor local; e no dever de informação às concessões municipais e às parcerias públicoprivadas. As autarquias têm o dever de divulgar aos cidadãos de forma acessível e rigorosa toda a informação sobre a sua situação financeira. O princípio da solidariedade nacional recíproca entre o Estado e as autarquias locais obriga à contribuição proporcional do setor local para o equilíbrio das contas públicas nacionais, com o objetivo de assegurar a consolidação orçamental das contas públicas. Em situações excecionais e transitórias podem ser estabelecidos, através da Lei do Orçamento do Estado, limites adicionais à dívida total autárquica e à prática de atos que determinem a assunção de encargos financeiros com impacto nas contas públicas pelas autarquias locais. O princípio da equidade intergeracional assegura o equilíbrio dos benefícios e custos entre gerações, salvaguardando as suas expetativas através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual, de modo a não onerar excessivamente as gerações futuras. O princípio da anualidade e plurianualidade e o princípio da unidade e universalidade também são princípios fundamentais. O primeiro define que os orçamentos das autarquias são anuais, correspondendo o ano económico ao ano civil, enquanto o segundo define que os orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais compreendem todas as receitas e despesas dos seus órgãos e serviços sem autonomia financeira. De acordo com o princípio da não consignação, não é possível afetar receitas à cobertura de despesas, à exceção de, por exemplo, receitas provenientes de fundos comunitários. O princípio da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais está relacionado com o princípio da estabilidade das relações financeiras entre estes, devendo ser garantidos os meios adequados e necessários à prossecução do quadro de atribuições e competências que lhes são atribuídos nos termos da lei. O artigo 11º da LFL estabelece a coordenação entre as finanças locais e as finanças do Estado para salvaguardar o desenvolvimento equilibrado do país e a necessidade de atingir os objetivos e metas orçamentais traçados no 24 âmbito das políticas de convergência a que Portugal se tenha vinculado no seio da UE. O Conselho de Coordenação Financeira foi criado com a missão de promover esta coordenação e garantir a troca de informação entre os seus membros, nomeadamente entre os representantes da administração central e das autarquias locais, podendo estabelecer deveres de informação e reporte adicionais para dotar as autoridades nacionais com a informação agregada relativa à organização e gestão de órgãos e serviços das autarquias locais 8 . Por fim, o princípio da tutela inspetiva decreta que o Estado exerce tutela inspetiva da gestão patrimonial e financeira das autarquias locais e restantes entidades do setor local. Juntamente com os princípios fundamentais, surgem os princípios e regras orçamentais. A Lei 151/2015, de 11 de setembro, estabelece as regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, apresentação, discussão, votação, alteração e execução do OE. A Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, aprova a Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, em que vigoram os princípios da subsidiariedade, da descentralização administrativa e da autonomia do poder local. Desta forma, os municípios passam a ter novos domínios e competências, embora acompanhados de recursos escassos, levando os municípios a recorrer a diversas formas de financiamento (Lobo e Ramos, 2010; Ribeiro et al., 2013), aumentando o seu passivo (Cabral, 2003). Neste contexto, gera-se alguma contenda entre os diferentes órgãos do poder, uma vez que a insuficiência de recursos próprios por parte de muitos municípios tem implicado o esforço acrescido da administração central, sendo os municípios portugueses de pequena dimensão aqueles que mais dependem das transferências recebidas do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) 9 . Por sua vez, os municípios de grande dimensão dispõem de receitas próprias que assumem um maior peso relativo nas receitas totais (Carvalho et al., 2018). 8 Art.º 12.º da LFL. 9 Transferências do OE e provenientes da repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios (nos termos do art.º 25.º da LFL, Lei 73/2013 de 3 de setembro) com o objetivo de providenciar, através de subvenção criteriosa, o equilíbrio financeiro horizontal e vertical entre o exercício do poder central e dos poderes locais. 25 Quando as receitas próprias de um município representam pelo menos 50% das receitas totais na análise global do universo autárquico municipal, considera-se que o município dispõe de independência financeira. As receitas próprias de um município correspondem às receitas totais deduzidas das transferências e dos passivos financeiros (Carvalho et al., 2018). De acordo com Carvalho et al. (2018), em 2018, o município de Lisboa liderava o ranking de independência financeira, com um rácio de 92,1%, seguido dos municípios de Lagoa (Algarve), Albufeira, Lagos, e Loulé que apresentavam valores acima dos 85%. Por outro lado, Corvo, e Nordeste eram, à data, os municípios com menor captação de receitas próprias e com valores de independência financeira inferiores a 6%. 26 CAPÍTULO 4 - Hipóteses e Metodologia Neste capítulo descrevem-se os dados e a metodologia empírica considerados na análise das determinantes das alterações orçamentais nos municípios portugueses. O orçamento municipal é um dos documentos financeiros mais importantes dos municípios. Todas as receitas e despesas dos municípios são sujeitas a uma classificação de acordo com o estabelecido do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro. As receitas e despesas mantêm a desagregação entre correntes e de capital, de acordo com a sua incidência sobre o património e a regularidade com que se renovam. A Tabela 1 apresenta a desagregação das receitas e despesas públicas associadas ao classificador económico. Tabela 1: Classificação económica das receitas e despesas públicas. Receitas Despesas Correntes 01 Impostos diretos 02 Impostos indiretos 03 Contribuições para a Segurança Social, a Caixa Geral de Aposentações e ADSE 04 Taxas, multas e outras penalidades 05 Rendimentos da propriedade 06 Transferências correntes 07 Vendas de bens e serviços 08 Outras receitas correntes 01 Despesas com pessoal 02 Aquisição de bens e serviços 03 Juros e outros encargos 04 Transferências correntes 05 Subsídios 06 Outras despesas correntes» Capital 09 Venda de bens de investimento 10 Transferências de capital 11 Ativos financeiros 12 Passivos financeiros 13 Outras receitas de capital 14 Recursos próprios comunitários 15 Reposições não abatidas nos pagamentos 16 Saldo de gerência anterior 17 Operações extra-orçamentais 07 Aquisição de bens de capital 08 Transferências de capital 09 Ativos financeiros 10 Passivos financeiros 11 Outras despesas de capital 12 Operações extra-orçamentais Fonte: Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro. As receitas correntes incidem sobre o património não duradouro da entidade, provêm de ganhos do período orçamental e esgotam-se no período de um ano. São aquelas que, regra geral, se renovam em todos os períodos de relato. Receitas provenientes da tributação dos rendimentos de capital e do trabalho, como o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) ou Coletivas (IRC), Imposto Único de Circulação (IUC), Imposto sobre Imóveis 27 (IMI), ou ainda receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes (material de escritório, livros e documentação técnica, reparações, entre outros), são exemplos de receitas correntes. As receitas de capital têm carater transitório e, em regra, estão associadas a uma diminuição do património. São exemplos de receitas de capital as que resultam da alienação de imóveis e as receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a médio e longo prazo. Do mesmo modo, as despesas dividem-se em correntes e de capital. As despesas correntes são despesas efetivas que assumem caráter regular e correspondem à aquisição de bens e serviços a consumir no período orçamental. São exemplo de despesas correntes as despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços (bens de consumo, duráveis ou não) ou ainda juros e outros encargos. As despesas de capital são também despesas efetivas, mas alteram o património duradouro da entidade, assumem um caráter pontual e contribuem para a formação bruta de capital fixo, como por exemplo, investimentos na aquisição de imóveis, terrenos, máquinas ou na aquisição de computadores. De acordo com a Norma de Contabilidade e Relato Orçamental 26 (NCP 26) as alterações orçamentais constituem um instrumento de gestão que permite a adequação do orçamento à execução orçamental, caso ocorram despesas imprevistas, despesas de caráter inadiável, insuficientemente dotadas, ou ainda receitas inesperadas. Quando há necessidade de integração de uma natureza de receita ou despesa não prevista no orçamento ou o incremento de uma previsão de receita ou dotação de despesa, estamos perante uma alteração orçamental de inscrição ou reforço. O processo inverso à inscrição ou reforço é o processo de alteração orçamental de anulação ou diminuição. Este processo consubstancia a extinção de uma natureza de receita ou despesa prevista no orçamento que não terá execução orçamental ou a redução de uma previsão de receita ou dotação de despesa. A alteração por crédito especial 10 corresponde a um 10 Crédito especial é aquele que é inscrito em adição aos créditos ordinários. 28 incremento do orçamento de despesa com compensação no aumento da receita cobrada. A literatura 11 documenta que as alterações orçamentais se devem em larga medida a necessidades de gestão e a razões políticas, financeiras, organizacionais, socioeconómicas e geográficas (Forrester e Mullins, 1992; Dougherty et al., 2003; Anessi-Pessina et al., 2012; Baleiras e Costa, 2004; Veiga e Veiga, 2007). As alterações orçamentais resultam em desvios orçamentais positivos ou negativos, que podem ser definidos como a variação percentual entre o orçamento corrigido e o orçamento inicialmente previsto (Anessi-Pessina et al., 2012). 12 4.1. Hipóteses Nesta subsecção formulam-se as hipóteses de investigação desta dissertação. Com base na literatura empírica, identificaram-se as variáveis que podem ser relevantes para explicar os desvios orçamentais dos municípios portugueses. Assim, definiu-se um conjunto de hipóteses com base em fatores políticos, financeiros, organizacionais, socioeconómicos e demográficos. O grupo de variáveis políticas permite testar se o desempenho dos municípios é influenciado pelas contingências da conjuntura e decisão política (Pereira e Almeida, 2016) e avaliar de que forma a organização, ideologia, e interesses políticos podem influenciar os desvios orçamentais. O grupo de variáveis financeiras caracteriza as opções de gestão do órgão executivo dos municípios e o estado das finanças municipais. Com estas variáveis pretende-se testar se as disparidades, quer ao nível da realização de receitas próprias, quer ao nível das necessidades de realização da despesa pública local, são relevantes para explicar os desvios orçamentais. O grupo de variáveis organizacionais permite testar de que modo o rácio de 11 Ver Tabela 1 em anexo. 12 Garrison et al. (2003) definem o desvio orçamental como a diferença entre o valor efetivamente executado e o valor previsto no orçamento. 29 trabalhadores municipais influencia os desvios orçamentais. Por fim, o grupo de variáveis socioeconómicas e demográficas permite analisar o impacto da dimensão, localização geográfica, estrutura etária e rendimento do município nos desvios orçamentais. Determinantes políticas A literatura sugere que os desvios orçamentais são influenciados por variáveis políticas, nomeadamente pela ideologia política do executivo camarário, pelos ciclos eleitorais 13 e pelo grau de fragmentação do sistema político. Mulas-Granados (2003) e Tavares (2004) sugerem que os partidos de esquerda são mais suscetíveis de aumentar as receitas fiscais, enquanto os partidos de direita preferem cortar na despesa. Logo, havendo necessidade de modificações orçamentais durante a execução do orçamento, os reforços na receita são mais frequentes nos partidos da esquerda, enquanto as diminuições nas rubricas da despesa são mais frequentes nos partidos de direita. Alesina e Perotti (1994) documentam que o número de parceiros num processo de tomada de decisão afeta o timing da decisão, sendo que governos fragmentados terão menor capacidade de resposta a alterações inesperadas. A probabilidade de alterações orçamentais serem adiadas em governos mais fragmentados é maior, uma vez que nenhum partido quer ser responsabilizado por tal decisão (Alesina e Drazen, 1991). Este facto conduz à hipótese de que os défices e as dívidas aumentarão mais em governos fragmentados do que no caso de governos de um partido maioritário 14 . Desta forma, são formuladas as seguintes hipóteses: Hipótese 1: A ideologia política do presidente da câmara está correlacionada com os desvios orçamentais. 13 Os ciclos eleitorais não são analisados neste estudo uma vez que o período temporal da amostra são apenas dois anos. 14 Anessi-Pessina et al. (2012) e Ribeiro et al. (2013) não encontram relações estatisticamente significativas entre a fragmentação política e os desvios orçamentais. 30 Hipótese 2: A fragmentação política e a existência de maioria absoluta nos executivos municipais estão correlacionadas com os desvios orçamentais. Determinantes financeiras A situação financeira dos municípios e os recursos que estes possuem para fazer face às suas obrigações correntes podem afetar os desvios orçamentais. Anessi-Pessina et al. (2012) documentam que os municípios que apresentam independência financeira em relação ao poder central gozam de maior liberdade na elaboração do orçamento previsional e têm, portanto, menor necessidade de revisões orçamentais ao longo do ano fiscal. Nos municípios portugueses a autonomia financeira é determinada pela capacidade de arrecadação de receitas próprias 15 , representando cerca de 50% das receitas totais. A rigidez da despesa tem em consideração o peso das naturezas económicas de despesas com pessoal e juros, das quais não podem resultar encargos por pagar no final de cada ano económico. Estando perante duas componentes da despesa pública mais rígidas 16 , difíceis de controlar por parte dos municípios, esta variável permite estudar se a discricionariedade orçamental dificulta ou não a execução orçamental, ou seja, que margem tem o executivo municipal para alterar a dotação inicialmente prevista em orçamento. Por último, espera-se que municípios mais endividados registem maiores desvios orçamentais. Hipótese 3: A autonomia financeira dos municípios está associada a desvios orçamentais. Hipótese 4: O peso das despesas com pessoal e juros está correlacionado com os desvios orçamentais. Hipótese 5: A capacidade de endividamento está correlacionada com os desvios orçamentais. Determinantes organizacionais 15 Segundo a CRP, no número 3, do art.º 238, receitas próprias “incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços”. 16 As despesas públicas mais rígidas incluem as despesas com pessoal, as prestações sociais e os juros. 37 é maioritária. No entanto, nas receitas correntes, na classificação económica transferências correntes, a percentagem de municípios a recorrer a alterações orçamentais positivas ou negativas foi cerca de 54,23%. Nas receitas de capital, as rubricas onde as alterações orçamentais acontecem mais frequentemente são as transferências de capital (77,61%), os ativos financeiros (61,20%), e os passivos financeiros (75,49%). 38 Tabela 5: Distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais e pelas rubricas das receitas. Valor Médio (2016 e 2017) Valor Médio (2016 e 2017) Receitas correntes Impostos diretos Impostos indiretos Contribui ções Taxas, multas e outras Rendime nto de proprieda de Transferê ncias correntes Venda de bens e serviços Outras receitas correntes Receitas de capital Venda de bens de investimento Transferê ncias de capital Ativos financeiros Passivos financeiros Outras receitas de capital Desvio positivo (>0) 11,36% 12,99% 0,00% 16,08% 15,75% 37,99% 12,50% 10,88% Desvio positivo (>0) 13,31% 41,08% 57,79% 66,56% 20,94% Desvio negativo (<0) 12,18% 7,80% 0,00% 9,26% 10,88% 16,24% 16,89% 13,15% Desvio negativo (<0) 10,23% 36,53% 3,41% 8,93% 11,36% Sem desvio (=0) 76,46% 79,22% 100,00% 74,68% 73,38% 45,78% 70,62% 75,98% Sem desvio (=0) 76,46% 22,41% 38,80% 24,52% 67,70% Fonte: Orçamentos previsionais dos 308 municípios de 2016 e 2017. 39 No entanto, existem exceções. Nas receitas correntes, na classificação económica transferências correntes a percentagem de municípios a recorrer às alterações orçamentais, quer positivas quer negativas, foi de 54,23%. Nas receitas de capital, as rubricas onde as alterações acontecem com mais regularidade são: transferências de capital, onde 77,61% dos municípios recorreram às alterações orçamentais, ativos financeiros, com a previsão inicial alterada por 61,20% dos municípios, e passivos financeiros, com 75,49% dos municípios a necessitar de ajustar o orçamento inicial. Alterações orçamentais na despesa Despesa corrente A Tabela 6 apresenta a distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais das despesas correntes em 2016 e 2017. Aproximadamente 100% dos municípios reportaram alterações orçamentais em todas as rúbricas que compõem as despesas correntes 19 . Tabela 6: Distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais nas despesas correntes em 2016 e 2017. Valor Médio (2016 e 2017) Despesas Correntes Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços Juros e outros encargos Transferência s correntes Subsídios correntes Outras despesas correntes Desvio positivo (>0) 39,94% 82,96% 31,50% 73,22% 61,53% 65,59% Desvio negativo (<0) 57,79% 16,23% 58,28% 25,33% 18,18% 31,33% Sem desvio (=0) 2,27% 0,81% 10,23% 1,46% 20,29% 3,09% Fonte: Orçamentos previsionais dos 308 municípios de 2016 e 2017. Em média, as dotações inicialmente alocadas à aquisição de bens e serviços registaram alterações orçamentais em 99,19% dos municípios, as dotações iniciais de juros e outros encargos foram alteradas por 89,77% dos municípios e os subsídios correntes foram ajustados por 79,71% dos 19 À exceção da rúbrica juros e outros encargos cuja dotação inicial foi alterada por 89,77% dos municípios, e da rubrica subsídios correntes cuja dotação inicial dos foi alterada por 79,71% dos municípios. 40 municípios. As dotações iniciais das rubricas despesas com pessoal, transferências correntes e outras despesas correntes, foram alteradas em pelo menos 96% dos municípios. A Tabela 7 apresenta a distribuição dos municípios por variação percentual dos desvios orçamentais por naturezas económicas que compõem a despesa corrente nos anos 2016 e 2017. Ao longo do decurso da execução orçamental em 2016, as dotações iniciais da natureza económica aquisição de bens e serviços foram alteradas por cerca de 99% dos municípios, a dotação inicialmente afeta às transferências correntes registou alterações orçamentais em cerca de 98 % dos municípios, a rubrica despesas com pessoal foi alterada em aproximadamente 97% dos municípios, a natureza económica juros e outros encargos foi alterada por cerca de 89% dos municípios, os subsídios correntes registaram alterações em cerca de 78% dos municípios e a rubrica outras despesas correntes foi alterada por aproximadamente 96% dos municípios. A percentagem de municípios com alterações orçamentais em 2017 é virtualmente igual à de 2016. 41 Tabela 7: Distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais e respetivas naturezas económicas de despesas. 2016 2017 Despesas correntes Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços Juros e outros encargos Transferências correntes Subsídios correntes Outras despesas correntes Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços Juros e outros encargos Transferências correntes Subsídios correntes Outras despesas correntes Desvio positivo (>0) 36,69% 82,14% 29,87% 72,73% 60,06% 61,36% 43,18% 83,77% 33,44% 74,03% 63,31% 70,13% Desvio negativo (<0) 60,39% 16,88% 59,42% 25,65% 18,18% 34,74% 55,19% 15,58% 56,82% 24,68% 17,86% 27,60% Sem desvio (=0) 2,92% 0,97% 10,71% 1,62% 21,75% 3,90% 1,62% 0,65% 9,74% 1,30% 18,83% 2,27% Fonte: Orçamentos previsionais dos 308 municípios em 2016 e 2017. 42 Despesa de Capital A Tabela 8 apresenta a distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais das despesas de capital. Nesta natureza de despesas, à exceção dos ativos financeiros, a percentagem de municípios com desvios positivos é substancialmente superior à percentagem de municípios com desvios negativos, com cerca de 60% dos municípios a reforçar as despesas de capital em relação ao valor inicialmente previsto nos anos 2016 e 2017. As naturezas económicas aquisição de bens de capital e as transferências de capital destacam-se com alterações orçamentais positivas ou negativas em cerca de 98% e 94% dos municípios, respetivamente. Tabela 8: Distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais nas despesas de capital. Valor Médio (2016 e 2017) Despesas de capital Aquisição de bens de capital Transferências de capital Ativos financeiros Passivos financeiros Outras despesas de capital Desvio positivo (>0) 60,55% 65,91% 16,56% 60,39% 65,91% Desvio negativo (<0) 37,66% 28,09% 16,56% 22,24% 11,53% Sem desvio (=0) 1,79% 6,01% 66,88% 17,37% 22,57% Fonte: Orçamentos previsionais dos 308 municípios em 2016 e 2017. Na Tabela 9 é apresentada a distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais das naturezas económicas das despesas de capital em 2016 e 2017. Cerca de 98% dos municípios procederam a alterações orçamentais nas rubricas aquisição de bens de capital e transferências de capital. Na natureza económica passivos financeiros verificou-se uma ligeira diminuição na percentagem de municípios com desvios orçamentais nas despesas de capital em 2017 face a 2016 (89% em 2016 e 76% em 2017). A rubrica outras despesas de capital teve alterações em cerca de 79% dos municípios em 2016 e em cerca de 76% em 2017. A percentagem de municípios com alterações orçamentais na natureza económica ativos financeiros é a mais baixa (o orçamento inicial foi alterado por cerca de 34% dos municípios em 2016 e por cerca de 32% em 2017). 43 Tabela 9: Distribuição dos municípios pela variação percentual dos desvios orçamentais nas despesas de capital. 2016 2017 Despesas de capital Aquisição de bens de capital Transferências de capital Ativos financeiros Passivos financeiros Outras despesas de capital Aquisição de bens de capital Transferências de capital Ativos financeiros Passivos financeiros Outras despesas de capital Desvio positivo (>0) 62,66% 59,09% 17,21% 65,26% 69,16% 58,44% 72,73% 15,91% 55,52% 62,66% Desvio negativo (<0) 35,06% 34,09% 17,21% 23,70% 9,74% 40,26% 22,08% 15,91% 20,78% 13,31% Sem desvio (=0) 2,27% 6,82% 65,58% 11,04% 21,10% 1,30% 5,19% 68,18% 23,70% 24,03% Fonte: Orçamentos previsionais dos 308 municípios em 2016 e 2017. 44 4.2.3 Variáveis Explicativas Nesta subsecção descrevem-se os indicadores considerados na análise empírica para caracterizar o contexto político, financeiro, organizacional, socioeconómico e demográfico dos municípios e que podem estar correlacionados com os desvios orçamentais. É com base nestes conjuntos de indicadores que são testadas as hipóteses de investigação formuladas na secção 4.1. O conjunto de variáveis que caracteriza o contexto político inclui a ideologia política, a existência de maioria absoluta no executivo camarário e o número de partidos com representação na Assembleia Municipal. A variável binária presidente de câmara de direita assume o valor 1 quando o executivo municipal é ideologicamente de direita, e 0 caso contrário. As câmaras de direita são lideradas pelo PSD, CDS/PP ou por coligações de direita. São consideradas câmaras de esquerda as lideradas pelo PS, CDU e por outros partidos de menor dimensão ou listas independentes. Para analisar o impacto das maiorias absolutas dos executivos camarários nos desvios orçamentais construiu-se a variável binária maioria absoluta no executivo camarário que assume o valor 1 se existe uma maioria absoluta no executivo camarário e 0 caso contrário. Para controlar para a fragmentação política municipal introduziu-se a variável número de partidos com pelo menos um vereador 20 . O conjunto de variáveis financeiras inclui a autonomia financeira, a rigidez e o endividamento do município. A autonomia financeira avalia o grau de independência financeira dos municípios, considerando a composição das suas receitas. Um município tem autonomia financeira quando as receitas próprias representam pelo menos 50% das suas receitas totais. A variável rigidez mede o valor necessário de receitas correntes para fazer face às despesas com pessoal e juros e o endividamento do município é medido como o rácio da dívida total das operações orçamentais reportada pelos 20 Esta variável baseia-se no número de partidos que conseguiram pelo menos um vereador nas eleições autárquicas de 2013. 45 municípios à DGAL e da média das receitas correntes cobradas nos três anos anteriores, refletindo, assim, a capacidade de endividamento municipal. Para caracterizar o contexto organizacional considera-se a percentagem de trabalhadores municipais. Por um lado, municípios com mais trabalhadores podem ter mais recursos para afetar ao planeamento e elaboração do orçamento e, portanto, necessitar menos de recorrer a alterações orçamentais. Por outro lado, o número de trabalhadores municipais pode contribuir para mais alterações orçamentais, dado, por exemplo, o seu poder de persuasão junto dos decisores, induzindo o executivo ao conservadorismo de redução dos gastos públicos. O contexto socioeconómico e a estrutura demográfica dos municípios são caracterizados pela dimensão do município, que se baseia nas estimativas anuais da população residente elaboradas pelo INE 21 ; pela localização geográfica, que é uma variável binária igual a 1 se os municípios ocupam a faixa litoral de Portugal e ilhas, onde o grau de concentração do poder de compra é maior (INE), e 0 caso contrário; pela dependência da população, definida como o rácio entre o somatório de pessoas com idades compreendidas entre os 0 e os 14 anos e as pessoas com idade igual ou superior a 65 anos, e o número de pessoas com idades compreendidas entre os 15 e os 64 anos 22 ; e pelo PIB per capita das NUTS II a que pertence o município, medido em milhares de euros. 21 De acordo com estas estimativas, os municípios são classificados como pequenos se tiverem uma população inferior ou igual a 20 000 habitantes, médio se a população for superior a 20 000 habitantes e inferior ou igual a 100 000 habitantes, e grande se a população for superior a 100 000 habitantes. 22 Esta á a definição de dependência da população considerada pelo INE. 46 Na Tabela 10 é apresentado o resumo das variáveis explicativas consideradas na análise, a sua definição e a respetiva fonte dos dados. Tabela 10: Descrição das variáveis explicativas. 23 Dívida total (inclui dívidas SM, AM, SEL e de entidades participadas) excluindo dívidas não orçamentais, conta 268126 (FAM) e exceções previstas na Lei n.º 73/2013 e no OE/2017. Fonte: DGAL. Tipo Variável Medida Fonte Variáveis políticas Presidente de câmara de direita Variável binária igual a 1 se o partido do presidente de câmara for de direita e 0 caso contrário. CNE Maioria absoluta no executivo camarário Variável binária igual a 1 se o presidente de câmara detém uma maioria absoluta e 0 caso contrário. CNE Número de partidos com pelo menos um vereador Número de partidos com pelo menos 1 vereador por município. CNE Variáveis financeiras Autonomia financeira (Somatório das rubricas da receita corrente exceto transferências correntes / Valor total das receitas corrente) x 100 DGAL Rigidez (Soma das despesas com pessoal e com juros / Valor total das receitas correntes) x 100 DGAL Endividamento (Dívida23 / Média das receitas correntes dos três anos anteriores) x 100 DGAL Variáveis organizacionais Percentagem de trabalhadores municipais (Número dos trabalhadores municipais / População total do município) x 100 SIIAL Variáveis socioeconómicas e demográficas Dimensão Variável categórica: 1 se o município tiver uma população inferior ou igual a 20 000 habitantes; 2 se o município tiver uma população superior a 20 000 habitantes e inferior ou igual a 100 000 habitantes; e 3 se o município tiver uma população superior a 100 000 habitantes. INE Localização geográfica Variável binária igual a 1 se o município se localiza no litoral e 0 caso contrário. --- Dependência da população (População jovem e idosa / População em idade ativa) x 100. INE PIB per capita das NUTS II Valor em milhares de euros do PIB por habitante das regiões que compõem as NUTS II. INE 53 Os resultados da análise empírica do impacto das variáveis explicativas nos desvios percentuais da despesa de capital são apresentados na Tabela 14. De acordo com os resultados reportados na coluna (2), as principais determinantes dos desvios orçamentais positivos nas despesas de capital são a autonomia financeira e a maioria absoluta no executivo camarário 28 . Em média, um aumento de um ponto percentual na autonomia financeira está associado à redução de 1,01 pontos percentuais nos desvios orçamentais positivos, ceteris paribus. Adicionalmente, mantendo tudo o resto constante, nos municípios em que o presidente detém maioria absoluta, os desvios orçamentais positivos são, em média, 40,95 pontos percentuais mais baixos do que os dos restantes municípios. De acordo com os resultados reportados na coluna (4), o peso dos trabalhadores municipais, a autonomia financeira e a dimensão do município são as principais determinantes dos desvios negativos nas despesas de capital 29 . Em média, um aumento de um ponto percentual no número de trabalhadores municipais, está associada a uma redução de 2,35 pontos percentuais nos desvios orçamentais negativos, ceteris paribus. O aumento de um ponto percentual na autonomia financeira está associado à redução de 0,19 pontos percentuais nos desvios orçamentais negativos, ceteris paribus. Os coeficientes estimados para as categorias de dimensão dos municípios indicam que os municípios de média (grande) dimensão apresentam, em média, desvios orçamentais negativos 9,61 (7,58) pontos percentuais superiores aos dos municípios de pequena dimensão, ceteris paribus. De acordo com os resultados para os desvios nas despesas de capital, o efeito temporal não é estatisticamente significativo a 10% de significância. 28 A autonomia financeira e maioria absoluta no executivo camarário são estatisticamente significativas a 5%. 29 A dimensão média do município é estatisticamente significativa a 1% de significância, a percentagem dos trabalhadores municipais e a autonomia financeira são estatisticamente significativas a 5% e a dimensão grande é estatisticamente significativas a 10%. 54 Tabela 14: Determinantes dos desvios na despesa de capital. Desvios Positivos Desvios Negativos (1) (2) (3) (4) Despesas de capital Despesas de capital Despesas de capital Despesas de capital Percentagem dos trabalhadores municipais -2,274 -2,242 2,350** 2,348** (-0,37) (-0,37) (2,34) (2,33) Autonomia financeira -1,008** -1,013** 0,205** 0,188** (-1,97) (-1,98) (2,33) (2,06) Rigidez 0,348 0,319 -0,192 -0,201 (0,34) (0,32) (-1,36) (-1,41) Endividamento municipal 0,533 0,533 0,035 0,035 (1,41) (1,41) (-1,09) (-1,08) Presidente de câmara de direita 2,805 2,772 -3,040 -2,808 (0,24) (0,24) (-1,55) (-1,43) Maioria absoluta no executivo camarário -40,929** -40,953** -0,701 -0,918 (-2,25) (-2,25) (-0,22) (-0,28) Número de partidos com pelo menos um vereador 1,030 1,059 -2,772 -3,008 (0,10) (0,10) (-1,36) (-1,48) PIB per capita das NUTS II 3,966 4,156 -0,407 0,031 (1,28) (1,42) (-0,62) (0,04) Dependência da população -0,250 -0,266 -0,037 -0,038 (-0,53) (-0,58) (-0,42) (-0,43) Localização geográfica -6,737 -6,922 2,966 2,922 (-0,59) (-0,62) (1,41) (1,39) Dimensão do município (médio) 12,242 11,951 9,123*** 9,613*** (0,93) (0,92) (3,59) (3,68) Dimensão do município (grande) 3,932 3,412 7,371* 7,582* (0,23) (0,20) (1,90) (1,92) Ano 2017 -2,913 -2,467 (-0,32) (-1,19) Constante 34,339 34,781 -6,843 -11,085 (0,58) (0,59) (-0,48) (-0,77) N.º de observações 424 424 209 209 R2 Ajustado 0.093 0,091 0,121 0,123 Teste F de significância global do modelo 1,842 1,727 4,121 3,803 Notas: Nas colunas (1) e (2) reportam-se os resultados da estimação para os desvios percentuais positivos e nas colunas (3) e (4) para os desvios percentuais negativos. Nas colunas (2) e (4) controla-se para efeitos temporais. Estatísticas t reportadas entre parênteses. Desvios-padrão robustos à presença de heterocedasticidade e clustered ao nível dos municípios. *, ** e *** denotam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respetivamente. 55 A Tabela 15 apresenta os resultados da estimação do modelo econométrico considerando os desvios percentuais da receita corrente como variável dependente. Os resultados apresentados na coluna (2) sugerem que as principais determinantes dos desvios orçamentais positivos da receita corrente são a rigidez 30 , o endividamento municipal, a ideologia do presidente de câmara, o PIB per capita das NUTS II, a dependência da população e a dimensão do município 31 . Em média, mantendo tudo o resto constante, o aumento de um ponto percentual nas despesas com pessoal e juros está associado à redução de 0,07 pontos percentuais nos desvios orçamentais positivos. Em média, um aumento de um ponto percentual no endividamento está associado a um aumento de 0,005 pontos percentuais nos desvios orçamentais positivos. Os desvios orçamentais de municípios em que o partido do presidente de câmara é de direita são, em média, 0,45 pontos percentuais superiores aos dos restantes municípios, ceteris paribus. Adicionalmente, os resultados também sugerem que, em média, o aumento de um milhar de euros no PIB per capita da região NUTS II a que pertence o município está associado ao aumento de 0,31 pontos percentuais nos desvios positivos reportados, ceteris paribus. Em média, um aumento de um ponto percentual na dependência da população está associado à redução de 0,04 pontos percentuais nos desvios orçamentais positivos, ceteris paribus. Os coeficientes estimados para as categorias de dimensão dos municípios indicam que os desvios orçamentais dos municípios de grande dimensão são, em média, 1,8 pontos percentuais inferiores aos dos municípios de pequena dimensão, ceteris paribus. As estimativas reportadas na coluna (4) da Tabela 15 sugerem que a autonomia financeira está negativamente correlacionada com os desvios negativos na receita corrente, ou seja, aumentos na autonomia financeira estão associados com desvios orçamentais mais negativos. Os desvios negativos na receita corrente de municípios localizados na zona litoral são, 30 Despesas com pessoal e juros. 31 A rigidez, o PIB per capita das NUTS II, a dependência da população e a dimensão do município (grande) são estatisticamente significativas a 1% de significância, enquanto a ideologia do presidente de câmara e o endividamento são estatisticamente significativos a 10%. 56 em média, 2,32 pontos percentuais superiores (menos negativos) aos dos restantes municípios, ceteris paribus. 32 32 A localização do município é estatisticamente significativa a 5% de significância e a autonomia financeira é estatisticamente significativa a 10%. 57 Tabela 15: Determinantes dos desvios na receita corrente. Desvio positivo Desvio negativo (1) (2) (3) (4) Receita corrente Receita corrente Receita corrente Receita corrente Percentagem dos trabalhadores municipais 0,148 0,144 0,406 0,407 (0,90) (0,88) (0,74) (075) Autonomia financeira -0,020 -0,019 -0,064* -0,065* (-1,61) (-1,58) (-1,69) (-1,69) Rigidez -0,073*** -0,072*** -0,126 -0,128 (-3,17) (-3,13) (-1,07) (-1,07) Endividamento municipal 0,005* 0,005* -0,007 -0,007 (1,72) (1,72) (-1,08) (-1,09) Presidente de câmara de direita 0,453* 0,452* 0,837 0,852 (1,69) (1,68) (1,36) (1,38) Maioria absoluta no executivo camarário 0,161 0,163 0,888 0,876 (0,47) (0,47) (0,54) (0,54) Número de partidos com pelo menos um vereador 0,484 0,483 1,380 1,364 (1,47) (1,47) (1,15) (1,15) PIB per capita das NUTS II 0,317*** 0,308*** -0,002 0,016 (4,10) (4,04) (-0,01) (0,09) Dependência da população -0,039*** -0,038*** 0,000 -0,001 (-2,69) (-2,63) (0,00) (-0,02) Localização geográfica 0,405 0,404 2,336** 2,323** (1,49) (1,49) (2,58) (2,59) Dimensão do município (médio) -0,519 -0,520 -0,121 -0,124 (-1,37) (-1,37) (-0,11) (-0,11) Dimensão do município (grande) -1,810*** -1,800*** 0,931 0,910 (-3,24) (-3,23) (0,72) (0,70) Ano 2017 0,116 -0,299 (0,57) (-0,52) Constante -0,254 -0,249 -0,766 -0,705 (-0,17) (-0,17) (-0,19) (-0,17) N.º de observações 437 437 347 347 R2 Ajustado 0,086 0,084 0.061 0,059 Teste F de significância global do modelo 2,353 2,198 1,069 1,008 Notas: Nas colunas (1) e (2) reportam-se os resultados da estimação para os desvios percentuais positivos e nas colunas (3) e (4) para os desvios percentuais negativos. Nas colunas (2) e (4) controla-se para efeitos temporais. Estatísticas t reportadas entre parênteses. Desvios-padrão robustos à presença de heterocedasticidade e clustered ao nível dos municípios. *, ** e *** denotam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respetivamente. 58 Na Tabela 16 reportam-se os resultados da estimação da equação (1) considerando os desvios percentuais na receita de capital como variável dependente. No caso dos desvios positivos nas receitas de capital, nenhuma variável é estatisticamente significativa a 10% de significância (colunas (1) e (2)). No caso dos desvios negativos nas receitas de capital, os resultados reportados na coluna (4) indicam que estes desvios foram em média 5.1 pontos percentuais mais negativos em 2017 comparativamente a 2016. 33 33 O efeito fixo temporal é estatisticamente significativo a 5% de significância na coluna (4) da Tabela 16. 59 Tabela 16: Determinantes dos desvios na receita de capital. Desvio positivo Desvio negativo (1) (2) (3) (4) Receitas de capital Receitas de capital Receitas de capital Receitas de capital Percentagem dos trabalhadores municipais -100,019 -104,250 1,887 1,759 (-1,08) (-1,10) (1,14) (1,06) Autonomia financeira 1,964 2,854 0,055 0,041 (0,61) (0,76) (0,42) (0,31) Rigidez 25,110 26,878 0,334 0,307 (0,96) (0,99) (1,54) (1,39) Endividamento municipal 2,731 2,749 0,052 0,051 (1,51) (1,54) (-1,45) (-1,40) Presidente de câmara de direita 3,866 2,650 -0,105 0,089 (0,07) (0,05) (-0,03) (0,03) Maioria absoluta no executivo camarário -322,251 -324,858 1,923 1,167 (-1,61) (-1,61) (0,35) (0,22) Número de partidos com pelo menos um vereador -202,852 -212,798 -0,787 -1,458 (-1,37) (-1,38) (-0,22) (-0,40) PIB per capita das NUTS II 1,825 -11,899 0,321 0,798 (0,09) (-0,43) (0,29) (0,68) Dependência da população 5,204 6,157 -0,097 -0,119 (0,85) (0,92) (-0,61) (-0,74) Localização geográfica -108,744 -101,900 4,717 4,262 (-1,14) (-1,12) (1,46) (1,32) Dimensão do município (médio) 166,005 176,851 2,885 3,208 (1,18) (1,21) (0,71) (0,79) Dimensão do município (grande) 52,733 72,679 -4,279 -4,850 (0,41) (0,53) (-0,45) (-0,51) Ano 2017 173,054 -5,097** (1,24) (-2,11) Constante -465,814 -451,940 -39,516* -39,430* (-0,72) (-0,71) (-1,83) (-1,82) N.º de observações 378 378 326 326 R2 Ajustado 0,106 0,113 0,018 0,026 Teste F de significância global do modelo 0,710 0,690 1,258 1,604 Notas: Nas colunas (1) e (2) reportam-se os resultados da estimação para os desvios percentuais positivos e nas colunas (3) e (4) para os desvios percentuais negativos. Nas colunas (2) e (4) controla-se para efeitos temporais. Estatísticas t reportadas entre parênteses. Desvios-padrão robustos à presença de heterocedasticidade e clustered ao nível dos municípios. *, ** e *** denotam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respetivamente. 60 5.2. Resultados por natureza de despesa Nesta subsecção apresentam-se os impactos estimados das variáveis explicativas nas diferentes componentes da despesa corrente e de capital. Na Tabela 17 analisam-se as determinantes dos desvios positivos nas naturezas de despesa corrente. De acordo com as estimativas reportadas na coluna (1), o endividamento do município está negativamente correlacionado com a aquisição de bens e serviços e a localização está positivamente corelacionada com esta natureza da despesa, sugerindo que municípios mais endividados recorrem menos às alterações orçamentais nesta rubrica e que municípios do litoral têm maiores desvios nesta natureza da despesa do que os restantes municípios. Os resultados reportados na coluna (4) indicam que a ideologia política e a dimensão do município estão positivamente correlacionadas com as transferências correntes. Os restantes resultados reportados na Tabela 17 não são estatisticamente significativos a 10% de significância. 61 Tabela 17: Determinantes dos desvios positivos nas naturezas de despesa corrente. (1) (2) (3) (4) (5) (6) Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços Juros Transferências correntes Subsídios correntes Outras despesas correntes Percentagem dos trabalhadores municipais -3.031 -3.197 1.122 -4.549 1.2e+05 -7.593 (-0.86) (-1.09) (0.10) (-0.84) (1.05) (-0.36) Autonomia financeira 0.165 -0.178 0.297 -0.347 -7.6e+03 0.426 (0.88) (-1.06) (0.34) (-1.21) (-1.01) (0.25) Rigidez -0.369 0.122 -2.835 1.025 -4.1e+04 0.764 (-0.71) (0.44) (-0.97) (1.08) (-1.14) (0.50) Endividamento municipal -0.026 -0.067** -0.471 -0.023 166.455 -0.048 (-0.98) (-2.05) (-1.47) (-0.57) (0.24) (-0.22) Presidente de câmara de direita -10.407 4.693 -36.534 12.233* 4.9e+05 24.874 (-0.88) (0.92) (-0.66) (1.67) (1.22) (0.56) Maioria absoluta no executivo camarário 2.211 -6.314 92.330 -8.880 5.1e+05 -4.870 (0.83) (-0.52) (0.98) (-0.79) (0.99) (-0.23) Número de partidos com pelo menos um vereador -0.975 3.666 203.766 9.239 4.8e+05 -1.555 (-0.47) (0.74) (1.07) (0.78) (0.96) (-0.05) PIB per capita das NUTS II -1.002 -0.563 -16.742 -1.962 1.7e+05 -4.623 (-0.96) (-0.60) (-1.15) (-0.73) (1.02) (-0.68) Dependência da população 0.191 0.337 -0.356 0.498 -1.1e+04 3.330 (0.83) (1.05) (-0.39) (1.14) (-1.16) (1.21) Localização geográfica 10.042 14.399* 33.598 -1.913 1.3e+05 24.217 (0.95) (1.86) (1.09) (-0.15) (0.99) (0.82) Dimensão do município (médio) -15.910 1.469 -2.175 21.211* -1.9e+05 -7.681 (-0.95) (0.16) (-0.07) (1.76) (-0.55) (-0.16) Dimensão do município (grande) -19.166 -9.903 -152.857 14.988 6.0e+05 -47.839 (-0.93) (-0.90) (-0.70) (1.42) (1.01) (-0.76) Ano 2017 7.604 1.445 -6.016 -3.520 -3.6e+05 -5.681 (1.11) (0.44) (-0.44) (-0.58) (-1.33) (-0.16) Constante 27.940 11.379 -76.492 -1.342 -2.2e+06 -43.600 (0.85) (0.50) (-0.34) (-0.04) (-0.83) (-0.39) N.º de observações 260 516 253 460 231 418 R2 Ajustado - 0.004 0.079 - 0.067 - Teste F de significância global do modelo 0.192 1.752 0.472 1.281 0.166 0.909 Nota: Estatísticas t reportadas entre parênteses. Desvios-padrão robustos à presença de heterocedasticidade e clustered ao nível dos municípios. *, ** e *** denotam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respetivamente. 62 Na Tabela 18 é replicada a análise considerando os desvios orçamentais negativos como variável dependente. Os resultados reportados na coluna (1) indicam que, tudo o resto constante, a autonomia financeira está positivamente correlacionada com os desvios negativos na rubrica despesas com pessoal, ou seja, aumentos marginais na autonomia financeira estão associados com menores desvios orçamentais face à dotação inicial nesta natureza da despesa. As estimativas também indicam que municípios localizados no litoral têm, em média, desvios orçamentais menos negativos na rubrica aquisição de bens e serviços do que os dos restantes municípios. A rigidez está negativamente correlacionada com os desvios negativos nas transferências correntes, contribuindo para desvios mais negativos, e positivamente correlacionada no caso das outras despesas correntes, contribuindo para desvios orçamentais menos negativos. Por fim, aumentos na percentagem de trabalhadores municipais estão associados com desvios menos negativos nos subsídios correntes e desvios mais negativos nas outras despesas correntes. 69 Conclusão O orçamento e as alterações orçamentais são duas componentes de caráter anual, assumindo características específicas em cada município. O orçamento inicial é um instrumento de gestão previsional e, portanto, sujeito a modificações orçamentais. Estas modificações ocorrem de modo a que, por um lado, se ajuste o orçamento às necessidades de execução orçamental ao longo do ano fiscal, e, por outro, se compensem rubricas inicialmente não previstas em orçamento. Estas modificações orçamentais estão na base dos desvios orçamentais, definidos como a variação percentual entre o orçamento corrigido e o orçamento inicialmente previsto. O objetivo desta dissertação é a análise da magnitude e potenciais determinantes das alterações orçamentais nos municípios portugueses. Esta análise é relevante uma vez que os desvios orçamentais podem conduzir ao desequilíbrio financeiro local bem como potenciar o desequilíbrio financeiro nacional. Na primeira parte desta dissertação analisa-se a distribuição dos municípios portugueses pela magnitude da variação percentual dos desvios orçamentais na despesa e receita corrente e de capital, e nas respetivas naturezas. Os resultados sugerem que, em aproximadamente 59% dos municípios que reportaram alterações orçamentais, a magnitude dos desvios nas receitas correntes não excedeu os 5% em relação ao orçamento inicialmente aprovado. No entanto, cerca de 52% dos municípios reportaram alterações orçamentais de magnitude superior a 20% face aos valores inicialmente previstos nas receitas de capital. No orçamento da despesa corrente e de capital, cerca de 97% dos municípios registaram alterações orçamentais, sendo estas de magnitude superior a 20% em cerca de 63% dos municípios. As rubricas da receita onde se verificam mais desvios orçamentais são as transferências correntes, as transferências de capital, os ativos financeiros e os passivos financeiros. No que respeita às dotações inicialmente alocadas às rubricas de despesa corrente, à exceção dos subsídios correntes, as restantes rubricas registaram alterações em mais de 90% dos municípios. 70 Podemos, assim, concluir que as rubricas do orçamento da despesa são consideravelmente mais suscetíveis a alterações orçamentais do que as rubricas das receitas. A segunda parte da análise centra-se nas determinantes dos desvios orçamentais na despesa e na receita corrente e de capital e respetivas naturezas. Divide-se a análise entre desvios positivos e desvios negativos por se considerar que as determinantes podem afetar de forma heterogénea os desvios orçamentais. Em geral, as variáveis socioeconómicas, demográficas e financeiras estão associadas com desvios mais favoráveis na despesa corrente. A fragmentação política e a ideologia política de direita, bem como a autonomia financeira e a dimensão do município estão associadas com desvios mais favoráveis na despesa de capital. No caso da receita corrente, a ideologia de direita do presidente de câmara, a autonomia financeira, o endividamento e o rendimento da região NUTS II a que pertence o município estão associados com desvios mais favoráveis enquanto a rigidez, a dependência da população, a localização no litoral e a dimensão do município estão associados com desvios mais desfavoráveis. Em suma, a grande parte dos municípios portugueses registou desvios orçamentais na despesa e na receita corrente e de capital ao longo de 2016 e 2017. O contexto político e financeiro bem como as variáveis socioeconómicas e demográficas estão associadas com estes desvios, embora de forma heterogénea. 71 Referências Alesina, A., & Tabellini, G. (1990). A positive theory of fiscal deficits and government debt. The Review of Economic Studies, 57(3), 403-414. Alesina, A., & Perotti, R. (1995). The political economy of budget deficits. Staff Papers, 42(1), 1-31. Anessi Pessina, E. (2000). La contabilità delle aziende pubbliche. Contabilità finanziaria e contabilità generale negli enti locali. Egea. Anessi-Pessina, E., Sicilia, M., & Steccolini, I. (2012). Budgeting and rebudgeting in local governments: Siamese twins?. Public Administration Review, 72(6), 875-884. Rodrigues, M., & Araújo, F. (2005). A nova gestão pública na governação local. INA. Baleiras, R. N., & da Silva Costa, J. 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Sites Consultados Comissão Europeia, Portal eletrónico, disponível em https://ec.europa.eu/info/node/4287/. 77 ANEXOS 78 Quadro 1: Estudos e principais conclusões Autores Data de publicação Variável dependente Variáveis Design Método de estimação Conclusões AnessiPessina e Sicilia. 2012 Desvio Percentual entre o orçamento corrigido e o orçamento inicial Grau de incrementalismo no processo de elaboração do orçamento Dados em Painel Fixed-Effects Model; BetweenEffects Model. Ocorrem com mais frequência as alterações orçamentais de aumento/reforço ou inscrição, principalmente nas despesas correntes. O incrementalismo, classificado como um complemento à formulação do orçamento inicial, afere que o facto do orçamento ser “alinhado” com o orçamento corrigido do ano anterior, não leva a uma menor necessidade de alterações orçamentais durante o ano fiscal. Em anos eleitorais, verifica-se um aumento das alterações orçamentais. Financeiramente, nos municípios economicamente debilitados, verifica-se uma maior ocorrência de alterações orçamentais. Nos Municípios com maior autonomia financeira e com excedentes financeiros há uma menor necessidade de revisões orçamentais. Os municípios mais pobres são mais propensos a aumentar as dotações inicialmente previstas e consequentemente são mais propensos a desvios orçamentais. Grau de incrementalismo no orçamento inicial em relação ao orçamento corrigido do ano anterior Variáveis políticas Orientação (direita-esquerda) Fragmentação nos partidos governo local Ciclos eleitorais Variáveis organizacionais Gastos Staff Despesas com o “gabinete de controlo financeiro” Rebudgeting_on_other_title Variáveis financeiras Alterações ao orçamento (n vs. n-1) Alterações ao orçamento (propósito e natureza) Excedente/défice acumulado Excedente/défice atual Autonomia Financeira Rigidez da despesa Net borrowing Revisão do excedente/défice o ano anterior incluído no orçamento Condições socioeconómicas locais PIB per capita Área geográfica (Sul)