O papel das cidades na governança global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Jorge Manuel Fernandes Martinho Cristino março de 2021 O papel das cidades na Governança Global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas Jorge Manuel Fernandes Martinho Cristino O papel das cidades na Governança Global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas UMinho|2021 Jorge Manuel Fernandes Martinho Cristino março de 2021 O papel das cidades na Governança Global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Maria do Céu Pinto Arena Dissertação de Mestrado Mestrado em Relações Internacionais Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-CompartilhaIgual CC BY-SA https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ iii Agradecimentos Nas grandes batalhas da vida, o primeiro passo para a vitória é o desejo de vencer. Mahatma Gandhi A elaboração desta tese atravessou vários momentos de mudança na minha vida, mas também de grandes transformações do mundo. Um desafio crescente à medida que o tempo forjava os nossos hábitos e as nossas vidas, pela imperiosa necessidade de adaptação. Quero por isso agradecer profundamente à minha orientadora pela sua perseverança e tenacidade, por nunca ter desistido de mim. Aos meus amigos que toleraram e suportaram os meus desabafos, que perduravam no tempo, sobre este desafio. E à minha enorme família que sob qualquer forma sei que me apoia em todos os momentos. Por fim, dedico todo este trabalho e todo o tempo que empenhei aos meus filhos, não só pelo facto de me lembrar deles em cada momento de concentração, inspiração e reflecção, mas também pelo facto de querer deixar o meu contributo para que as gerações vindouras vivam mais felizes no futuro. Deixo igualmente uma homenagem a todos os agentes e heróis que combateram diariamente a pandemia provocada pela doença COVID-19, ao nível mundial, especialmente pelo facto deste momento representar neste trabalho a urgência da humanidade mudar os seus hábitos. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v Título O papel das cidades na Governança Global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas Resumo Na era do desenvolvimento sustentável, onde as Organizações Internacionais definem estratégias, agendas, metas e objetivos, como os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, o Acordo de Paris, a Nova Agenda Urbana ou o novo Green Deal , cabe cada vez mais às cidades, através da cooperação multilateral e do trabalho em rede ao nível internacional, transnacional e intergovernamental, o papel de implementar ações e medidas que contribuam para tais compromissos e que envolvam mais os cidadãos. Apesar da realidade pandémica, as projeções de crescimento demográfico global, a concentração da população em áreas urbanas, o crescimento médio dos rendimentos e o consequente crescimento insustentável do consumo têm levado a um aumento da pegada ecológica sem precedentes, provocando impactos devastadores no planeta. Neste contexto, este trabalho apresenta o papel que as cidades podem e devem desempenhar no panorama internacional e na relação com as Organizações Internacionais para que os seus territórios, cada vez mais densamente urbanos, sejam cada vez mais resilientes e mais sustentáveis. Palavras-Chave Alterações climáticas; Cidades; Desenvolvimento sustentável; Governança multinível; Multilateralismo. vi Title The role of cities in Global Governance: a contribution to sustainable development in the context of climate change Abstract In the sustainable development era, with International Organisations defining strategies, agendas, goals and objectives, such as the 2030 Agenda for Sustainable Development Goals, the Paris Agreement, the New Urban Agenda or the new Green Deal, it is increasingly up to cities, through multilateral cooperation and networking, at the international, transnational and intergovernmental level, to implement actions and measures that contribute to such commitments and that engage citizens more. Despite the pandemic reality, the global demographic growth projections, the population concentration in urban settlements, the increase in the median household income and the resulting unsustainable consumption growth, have led to an unprecedented increase of the ecological footprint, causing devastating impacts on the planet. In this context, this work presents the role that cities can and should play in the international panorama and, in articulation with International Organizations, the ways in which territories, increasingly dense and urban, become even more resilient and sustainable. Key words: Cities; Climate changes; Multilevel governance; Multilateralism; Sustainable development. vii Índice RESUMO .................................................................................................................................. V ABSTRACT ............................................................................................................................... VI ABREVIATURAS E SIGLAS ....................................................................................................... XII I. INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 1 II. ENQUADRAMENTO TEÓRICO ........................................................................................... 6 i. Institucionalismo Neoliberal 7 ii. Institucionalismo Neoliberal vs Realismo 9 iii. Institucionalismo Neoliberal vs Liberalismo Clássico 15 iv. Multilateralismo 19 v. Multilateralismo pós-hegemónico 24 vi. Governança Multinível 29 III. CONTEXTO E EVOLUÇÃO DAS CIDADES ..................................................................... 36 i. O contexto urbano e os seus desafios na globalização. 37 a. O que é uma Cidade? ........................................................................................................................... 38 b. A demografia: do planeta às cidades ..................................................................................................... 42 c. Concentração da população .................................................................................................................. 47 d. As emissões ......................................................................................................................................... 54 e. A sobrexploração e o excesso de consumo de recursos ......................................................................... 67 f. A Pegada Ecológica, a Biocapacidade e o Índice de Desenvolvimento Humano ...................................... 72 ii. As Redes de Cidades 83 IV. COMPROMISSOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ................................... 98 i. Evolução estratégica de combate às alterações climáticas 98 ii. Quatro ciclos dinâmicos da sustentabilidade ambiental 100 iii. Novas dinâmicas de proteção ambiental e de combate às alterações climáticas 111 iv. A urbe na senda da sustentabilidade 134 V. IMPACTOS NO PANORAMA GLOBAL E LOCAL .............................................................. 146 i. A espiral de destruição: os principais impactos nos ciclos ambientais 149 ii. Consequências da inação 157 VI. CONCLUSÕES .......................................................................................................... 161 i. As cidades como agentes de Governança 163 ii. As Cidades do Futuro 165 iii. O contributo para o Planeta 167 VII. BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................... 173 1 I. Introdução Ao longo dos últimos 12 anos dediquei-me a analisar, a estudar e a investigar profundamente a relação existente entre diferentes tipos de organizações governamentais e não governamentais, do âmbito local ao global, focadas na temática do desenvolvimento sustentável. Esta impulsiva necessidade e interesse surge, em primeiro lugar, pela paixão que tarde descobri sobre as Relações Internacionais. Uma ciência impressionantemente apaixonante de tão multidisciplinar e transversal que é. O enorme gosto pela ciência política não passou despercebido ao cruzar-me pela Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho, frequentando inicialmente o Mestrado em Estudos Europeus e terminando agora o Mestrado em Relações Internacionais. Em termos motivacionais, a frequência da unidade curricular de Cooperação Multilateral, deu o enquadramento necessário para avançar com a elaboração da tese nesta temática. Neste período em que me dediquei desinteressadamente a esta área, tive a oportunidade de paralelamente exercer funções (de autarquia ao governo, passando por organismos europeus) que me permitiram não só aplicar e ver aplicado muito do conhecimento teórico agora reinterpretado nesta dissertação, como também tive o prazer de conhecer decisores políticos, académicos, dirigentes, técnicos e cientistas fantásticos e únicos, que acreditam, tal como eu, que é possível através da Governança Multinível inverter uma tendência destrutiva da natureza e combater as alterações climáticas e os seus crescentes impactos. Com base nestas variadas experiências indissociáveis, pessoais e profissionais, ao concluir a parte curricular deste mestrado, não podia perder a oportunidade única de investigar mais e escrever sobre aquilo que considero importante para a política internacional nos dias de hoje, aliando a agenda do desenvolvimento sustentável com a governança, áreas nas quais pude trabalhar diariamente e que estão bem presentes na atualidade. Por outro lado, com uma enorme dose de autenticidade e singularidade foi escolhido um tema, cuja correlação de áreas tem sido pouco publicada e que por esse mesmo motivo pode, em primeiro lugar, ter o objetivo de acrescentar conhecimento ao panorama científico e académico através de uma dissertação aplicada a uma realidade bem contemporânea, abordando teorias e artigos existentes, que aplicados darão uma (re)validação científica fundamental. Ao longo deste tempo, paralelamente a este trabalho de investigação, pude elaborar planos estratégicos de âmbito local e nacional, contribuir com medidas para documentos essenciais da agenda europeia ao nível das cidades e do desenvolvimento sustentável, implementar e aplicar muitas dessas 2 ideias ao nível local, bem como criar e gerir um centro de investigação exemplar na área da educação ambiental, da biodiversidade, dos recursos hídricos e da geoecologia, em parceria com a Universidade do Minho e a Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro. Foi ao vivenciar, em pormenor e em tempo real, os desafios, as adversidades e os obstáculos sentidos, em aplicar e contribuir para o atingir das metas definidas internacionalmente, que reconheci que é na relação entre o local e o global que pode estar a chave para podermos ser bem-sucedidos na aplicação das políticas ambientais. Nesta sequência, identificado o problema, quis estudar melhor os principais processos de governança que têm vindo a ser aplicados ao longo do período, desde que existem relatórios e metas para o desenvolvimento sustentável, para o combate às alterações climáticas, para a preservação da natureza e para a proteção do ambiente. Não sem antes, acompanhar simultaneamente, com o processo que as cidades, individualmente e em rede, foram fazendo ao longo do tempo, conquistando hoje um espaço que não deve ser menosprezado. Ao contrário do que temos vindo a assistir, a política local tem vindo a crescer e a desenvolver-se na forma como se relaciona com os Estados, leia-se governos centrais, e as organizações internacionais, exigindo mais da governança multinível e da paradiplomacia. Correntes estas que têm vindo a ganhar cada vez mais lastro nas Relações Internacionais. É neste seguimento que a Governança Multinível é analisada nesta tese, apontando-a como uma ferramenta útil e eficaz no panorama internacional, principalmente numa das áreas (ambiente) em que mais se anseia existirem resultados e possivelmente com menos obstáculos relacionados com a estabilidade e o garante da soberania dos Estados e com a ordem internacional, quando comparado com as áreas de Economia, Defesa ou Justiça. Esta ferramenta, a Governança Multinível, é aqui aprofundada tendo em conta o existente quadro de globalização e numa perspetiva de cooperação multilateral, hoje comummente aceite. Neste sentido, depois de um enquadramento teórico assente essencialmente na comparação entre o institucionalismo neoliberal e as escolas do realismo e o liberalismo clássico, entramos no Multilaterialismo e na Governança Multinível, inicialmente numa vertente mais teórica e depois, ao longo dos capítulos seguintes, numa vertente mais prática, aplicada ao desenvolvimento sustentável. Para o efeito, foi importante relevar os principais impactos que temos hoje no planeta causados pela nossa ação (Humanidade), através das principais variáveis e indicadores. Estes dados são a base do raciocínio e são fundamentais para contextualizar as principais metas e medidas que as Organizações Internacionais, dos Estados e das Cidades têm vindo a apresentar e a decidir, para de seguida responder à questão sobre a importância do papel das cidades para a Governança Global, como também apontar algumas 3 das principais medidas que podem vir a melhorar a eficácia da aplicação dos compromissos assumidos internacionalmente. Desta forma, a pergunta que se impõe e que este trabalho tenta responder é saber, que capacidade as cidades têm ao nível da governança global para contribuir para uma agenda de desenvolvimento mais sustentável no combate às alterações climáticas? Assim, no âmbito do Mestrado em Relações Internacionais apresenta-se este trabalho dissertativo, cujo tema “O papel das cidades na Governança Global: um contributo para o desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas” tem como objeto de estudo o papel das cidades no tempo da globalização e do Multilateralismo, no domínio da governança multinível, utilizando a área do desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas como referência. Tendo como base o já exposto, o trabalho dissertativo estará estruturado em três dimensões: as instituições, onde se inclui as cidades, os Estados e as Organizações Internacionais, como objeto; a governança multinível, baseada no Multilateralismo, como ferramenta; e o desenvolvimento sustentável como contexto aplicado à realidade hodierna e servindo de estudo de caso, como área temática especifica. Desta forma, ao longo da dissertação, pretende-se atingir os seguintes objetivos: o Estudar o papel dos governos locais nas Organizações Internacionais; o Perceber a importância da governança multinível no panorama global; o Aplicar os conceitos teóricos na capacidade de influência dos governos locais na governança global; o Caracterizar medidas ao nível do desenvolvimento sustentável, designadamente nas questões ambientais e alterações climáticas, que advenham do papel das redes de cidades; Com estes objetivos, tendo como pano de fundo a questão principal, atrás referida, pretendemos obter igualmente respostas às questões secundárias como: quais os benefícios das cidades na participação de redes e Organizações Internacionais? Qual o papel das cidades nas Organizações Internacionais? Estarão as cidades a contribuir diretamente para as metas e orientações internacionais do desenvolvimento sustentável? Como podemos assegurar que as metas e os acordos internacionais sejam cumpridos ao nível local? Assim, considerando o objeto de estudo desta dissertação e a formulação da nossa pergunta de investigação, assegurou-se que a metodologia de investigação se coadunou com os objetivos delineados, 4 analisando as três dimensões expostas: organização, governança e temática; em analogia tratando-se do objeto, ferramenta e contexto. Apesar da investigação na área das ciências sociais e políticas ser caracterizada pela diversidade de teorias, conceitos, variáveis e lógicas (Schmitter, 2008), recorreremos a alguns exemplos práticos, por se reconhecer a mais valia, nomeadamente: a validade conceptual que se reflete na capacidade de identificar e medir os diferentes indicadores que melhor representam um determinado conceito; a derivação de novas hipóteses, o que permite que seja mais fácil o surgimento de novos cenários de trabalho e novas variáveis; exploração de mecanismos de causalidade, já que a análise de um sem número de variáveis permite percecionar os mecanismos causais, que possam existir e ajudar a perceber as condições presentes num caso que despoleta o mecanismo causal e a capacidade de documentar relações causais complexas, que com o recurso a outros métodos não seriam identificados (George e Bennett, 2005). A dissertação tem por base referências práticas de dois níveis. Num primeiro nível, em termos de área temática, onde se inserirá a importância das cidades no contexto do desenvolvimento sustentável, tendo como quadro teórico o Institucionalismo Neoliberal através do estudo da governança multinível; num segundo nível, o exemplo concreto da governança local, pelo processo evolutivo ao nível de participação nos processos europeus e nas redes internacionais, assim como referências ao nível nacional e internacional na mesma área temática do desenvolvimento sustentável. Assim, o trabalho dissertativo tem uma abordagem qualitativa com base em três técnicas metodológicas: a análise documental, que incide, em primeiro lugar, num conjunto de fontes primárias, nomeadamente acordos internacionais, protocolos, estatutos e regulamentos de redes e organizações, bem como recomendações ou mesmo atas de conferências, plenários e reuniões internacionais. A análise documental inclui ainda fontes secundárias, tais como livros e artigos científicos, que enriquecerão sobremaneira a análise critica deste trabalho e que fornecem a base teórica fundamental para uma validação científica incontornável para o reconhecimento deste tema. A segunda metodologia, consiste na obtenção de dados e informações sobre as redes de cidades e a sua relação com as Organizações Internacionais, bem como as principais ações tomadas ao nível do desenvolvimento sustentável, a partir de consulta a sites, notícias e artigos de atores, investigadores e outros stakeholders fundamentais, como líderes de Organizações Internacionais, decisores políticos, eleitos de governos locais e city changers , bem como peritos e técnicos pertencentes às principais redes e Organizações Internacionais, que assumiram responsabilidades ou participaram nos vários momentos cruciais de transição para a importância das cidades no mundo global. 5 Por fim, a terceira metodologia consiste na experiência de observação e participação na primeira pessoa, em diversos processos, fóruns, plenários e reuniões, os quais consistem um incontornável momento histórico para o tema em questão, nomeadamente a Conferência Mundial para as Alterações Climáticas, em Paris, 2015 (COP21), a Conferência Basca de onde saiu a Declaração Basca, em Bilbao, 2016, bem como um conjunto de iniciativas governamentais ou no âmbito da Comissão Europeia, do Comité das Regiões, da EUROCITIES, do ICLEI, da CIVITAS ou mesmo da rede nacional Adapt.Local – Rede de Municípios para a Adaptação Local às Alterações Climáticas. 6 II. Enquadramento Teórico Apesar da cooperação bilateral ou multilateral ao nível das cidades, a associação das mesmas em Organizações Internacionais e a sua participação em diversos organismos não ser recente, apenas nos dias de hoje é dado um papel de maior preponderância à governança local, como ação influente nas Organizações Internacionais, nomeadamente no contexto do desenvolvimento sustentável. A acrescentar, as zonas de maior densidade urbana, entendidas como cidades, têm um papel fundamental para a mitigação de danos causados à natureza na globalidade e aos seus recursos, razão pela qual o exemplo escolhido de governança é dirigido à temática específica do desenvolvimento sustentável. Assim, é analisada a forma como as cidades têm evoluído na sua interação no panorama das Relações Internacionais, com base nas teorias científicas que refletem sobre a governança multinível, introduzida por Gary Marks em 1992 no âmbito dos estudos sobre integração europeia, demonstrando esses mesmos factos através de episódios mais recentes da esfera global, contrapondo igualmente o papel dos Estados na assunção de compromissos internacionais. A governança multinível representa uma forma de compreender o desenvolvimento de formas de governança através de diferentes níveis territoriais (Piattoni, 2016), balizando-se numa segunda fase de investigação sobre integração europeia, “na análise tendencialmente organizacional para o domínio mais amplo do processo relacional entre a União Europeia (UE) e os vários sistemas políticos dos seus Estados-Membros. É neste contexto que as fronteiras entre domínio interno e domínio europeu das políticas públicas têm sido progressivamente atenuadas.” (Monteiro e Horta, 2018). É assim visto que a governança multinível é entendida como uma “negociação contínua entre os governos alojados em vários níveis territoriais” (Marks, 1993 cit in Daniell e Kay, 2017) na qual o poder não está disperso apenas verticalmente entre os níveis de governança, “mas também horizontalmente entre diferentes esferas de influência incluindo atores não-governamentais, mercados e sociedade civil” (Bache e Flinders, 2004 cit. in Monteiro e Horta, 2018). Desta forma, a governança multinível pode ser igualmente entendida como uma descentralização nos processos de tomada de decisão, distribuído por vários níveis, assentando no princípio da subsidiariedade, o que implica uma corresponsabilização entre diferentes níveis de governança e a participação alargada dos principais atores na gestão do ciclo da política pública (Monteiro e Horta, 2018). Considerando a participação das cidades no palco regional e mundial, ao nível das Organizações Internacionais e no contexto de cooperação entre si e entre Estados, estas desenvolvem igualmente um 7 papel modelo e inspirador, como também de influência para a determinação de regras e acordos, capaz de alterarem o rumo dos Estados e de uma forma global, a vida dos cidadãos. A presente tese terá como quadro teórico orientador o Institucionalismo Neoliberal, em contraponto ao Realismo e ao Liberalismo Clássico. Isto, considerando que é útil para alertar observadores e decisores políticos para determinadas tendências e expetativas nos assuntos internacionais, além de que este quadro teórico servirá para benchmarking e ponto cardinal, mesmo tendo consciência que, quando se examina detalhadamente um exemplo ou uma política, conseguimos enquadrá-la, por vezes, através de mais do que uma teoria (Forsythe, 2013). Por fim, e porque as cidades de hoje vêm provar ser atores principais no panorama mundial, o trabalho dissertativo fará uma incursão no Multilateralismo Pós-hegemónico, atestando que o tempo da hegemonia dos grandes Estados pós-segunda Guerra Mundial, através do Multilateralismo, tende a perder força para um tempo em que a hegemonia surgirá de atores de base, em novas formas de Multilateralismo, a partir da sociedade civil, através das suas Organizações Internacionais e outros atores não estatais (Acharya, 2013), aplicando-se aos governos locais. i. Institucionalismo Neoliberal Analisando assim o Institucionalismo Neoliberal, este explica de que forma a condição de interdependência é encarada pelos Estados e expõe de que forma a anarquia cria um interesse entre os Estados para a cooperação. Assim, a teoria do Institucionalismo Neoliberal acredita que a cooperação é possível, assim como a obtenção de ganhos mútuos resultantes dessa cooperação. Para tal, esta doutrina procura mostrar de que forma as instituições internacionais (formais e não formais) podem promover tal cooperação. O Institucionalismo Neoliberal deposita assim uma grande importância nas instituições internacionais, encarando-as como instrumentos voluntários com os quais os Estados devem cooperar e assim encontrar soluções para os problemas mundiais mais importantes (Milner & Moravcsik, 2009). Por outro lado, o Institucionalismo Neoliberal centra-se e aprofunda os regimes e normas internacionais, assim como nos princípios, regras e procedimentos de tomada de decisão associados a estes. Desta forma, para o Institucionalismo Neoliberal as instituições internacionais (incorporadas nas organizações internacionais) são o foco dos Estados na procura por cooperação, apontando que desde que os benefícios dessa cooperação sejam superiores aos custos, os Estados vão sempre preferir sacrificar os seus interesses de curto-prazo tendo em vista os benefícios/ganhos mútuos futuros. No entanto, deve ser destacado que o Institucionalismo Neoliberal não assume intrinsecamente que a cooperação é sempre bem-sucedida (Kay, 2015). 8 A abordagem neoliberal às instituições internacionais, foca-se, tradicionalmente, na cooperação económica e ambiental, onde os riscos de desistência da cooperação são baixos; ao contrário da cooperação ao nível da segurança onde os riscos de evasão são elevados. A teoria Neoliberal afirma ainda que os Estados compartilham o interesse de estabelecer princípios e normas de forma a facilitar a cooperação e a promover a clareza na anarquia internacional. Estes princípios e regras das instituições ajudam os Estados a lidar com a incerteza relativamente ao futuro (Axelrod & Keohane, 1985). A partir desta interação, acredita-se que as instituições aumentem os custos de evasão enquanto, ao mesmo tempo, promovem a socialização entre Estados e o conceito de comunidade internacional. A teoria do Institucionalismo Neoliberal sugere que, uma vez que o Estado procura coordenar as políticas, as instituições vão diminuir os custos de transação da cooperação de maneiras que não seriam possíveis se não houvesse instituições disponíveis. Esta conclusão sobre os custos de transação advém da suposição de que os Estados irão comparar os custos de cooperarem com as instituições com os custos das políticas alternativas. A partilha de informação é vista como algo que ajuda os Estados a ultrapassarem os obstáculos da cooperação, enquanto que as regras e os procedimentos das instituições internacionais aumentam a eficiência da segurança das cooperações (Martin, 1999). A capacidade dos Estados para comunicar e cooperar depende das instituições em causa, variando de acordo com a sua natureza (as políticas que incorpora) e com a sua força (em termos do grau em que as suas regras são claramente especificadas e obedecidas). Assim, o Institucionalismo Neoliberal questiona o impacto das instituições nas ações do Estado, assim como as causas das mudanças institucionais. De acordo com Hughes e Lai (2011), o Institucionalismo Neoliberal é relevante para um sistema internacional apenas quando se verificam duas condições: • Primeiro, os intervenientes devem ter algum interesse mútuo, isto é, a cooperação deve resultar num potencial ganho para ambos; • Segundo, o comportamento do Estado varia substancialmente de acordo com o nível de institucionalização (no mundo político a institucionalização é uma variável e não algo fixo para todos). Ora, temos assim que, dadas estas condições, a cooperação é possível, mas deve ser tida em consideração os efeitos das instituições. Lucarelli (2000) acrescenta ainda que os interesses do Estado são determinados pela presença de instituições internacionais eficientes, as quais: 9 • Criam restrições e oportunidades para o Estado; • Instituem normas e regras coletivas; • Impactam as perceções do Estado sobre seu papel e sobre as motivações dos outros. Assim, por outras palavras, temos que embora o impacto dos Estados sobre as instituições internacionais seja mais forte do que ao contrário (isto é, o impacto das instituições sobre os Estados), a institucionalização tem a capacidade de desafiar algumas das implicações decorrentes da falta de um “governo mundial”: as dificuldades de cooperação e o conflito decorrente das políticas mundiais de natureza divergente. Aliás, as instituições internacionais, para além de pressuporem uma complementaridade de interesses, os quais promovem a cooperação, também facilitam a cooperação através da sua dinâmica consolidadora e positiva. Verificamos então que numa perspetiva de institucionalismo neoliberal, uma vez que o nível de institucionalização varia de acordo com os diferentes Estados e com as diferentes áreas de atuação, os impactos das instituições internacionais na cooperação também variam de acordo com o nível de institucionalização dentro de uma região geográfica e de acordo com a área de atuação em questão. Quando o nível de institucionalização é maior, as instituições internacionais ajudam a promover a cooperação, o que, por sua vez, influencia os interesses e as preferências dos Estados (Lucarelli, 2000). No entanto, Lucarelli (2000) aponta que o Institucionalismo Neoliberal falha em captar o impacto assimétrico das instituições internacionais nos Estados. Isto porque os Estados mais fortes são normalmente menos afetados pelas instituições internacionais do que os Estados mais fracos. Para além disso, os Estados mais fortes têm a capacidade de usar as instituições internacionais como meios onde podem exercer influência. ii. Institucionalismo Neoliberal vs Realismo O Realismo é uma teoria política que tem predominado nos estudos das relações internacionais desde os finais da 2ª Guerra Mundial. O Realismo considera três premissas básicas (Grieco, 1990): • Os Estados são os atores principais nos assuntos mundiais, sendo que as instituições internacionais apenas refletem os interesses dos seus Estados-membro; • O mundo é anárquico, sendo que a anarquia internacional é a principal condicionante das preferências externas e das ações dos Estados; • O ambiente internacional penaliza fortemente os Estados quando estes falham em proteger os seus interesses ou quando procuram atingir objetivos que estão para além dos seus meios. 10 De notar que os Estados, atuando como atores principais nos assuntos mundiais, são funcionalmente indistintos uns dos outros, comportam-se como decision makers unitários e racionais. No entanto, isto não significa que todos os Estados sejam iguais, mas sim que, independentemente das suas diferenças em termos de dimensão, recursos, etc., têm as mesmas funções. Para além disso, é considerado pelo Realismo que os Estados são considerados como atores unitários, pois o impacto que as suas políticas domésticas têm no seu comportamento externo é negligenciável dada a influência predominante das variáveis ao nível do sistema nas suas preocupações de política externa. Os Estados são também racionais no sentido de que o seu comportamento toma em consideração os ganhos e os custos associados às suas possíveis decisões (Lucarelli, 2000). Também como mencionado, a estrutura do sistema internacional é considerada o fator que mais influência o comportamento dos Estados, isto porque o carácter do sistema anárquico (isto é, a ausência de uma autoridade central superior aos Estados) conjugado com a distribuição do poder a nível internacional, explica os interesses e as preferências dos Estados, assim como o seu comportamento nas relações internacionais (Grieco, 1990). O facto de a anarquia ser a característica central da cooperação internacional significa que nenhum Estado tem o direito de liderar, assim como nenhum Estado é obrigado a obedecer. Na realidade, uma anarquia implica muitos acordos, convenções, tratados, entendimentos, e outros instrumentos que têm por objetivo facilitar a cooperação entre os Estados. No entanto, como se trata de organizações internacionais, estes acordos apenas refletem os interesses dos Estados que os subscrevem. Quando deixa de ser do interesse do Estado comportar-se de acordo com uma determinada convenção, o Estado retira-se da convenção (motivo pelo qual a maioria das provisões considera tal possibilidade, tomando medidas quanto a possíveis afastamentos). No entanto, e mais praticado ainda, o Estado poderá achar mais útil simplesmente ignorar a convenção, continuando a fazer parte da cooperação. De acordo com os Realistas, as instituições e os acordos têm várias vantagens: aumentam o conhecimento dos Estados quanto às capacidades dos outros Estados; facilitam as negociações; e facilitam as trocas e as interações. No entanto, são apenas estas as utilidades das instituições e dos acordos, até porque nenhum Estado sacrifica os seus interesses, isto é, põe em perigo a sua segurança, debilita o seu bem-estar, ou compromete o seu futuro, por meio a favorecer uma maior sociedade (Frankel, 1996). 17 pode ser contra o interesse de outros. Ora, quando se fala em sacrificar o interesse pessoal de uma pessoa em prol do interesse coletivo, o que acontece na realidade é que se está a sacrificar o interesse de uma pessoa para o benefício do interesse de outras. Para além disso, os liberais clássicos apontam ainda que as sociedades são extremamente complicadas e encontram-se em constante mudança, pelo que seria muito complexo uma única autoridade (o governo) saber o que é o melhor para todos. Como tal, os indivíduos têm uma capacidade muito superior de decidir aquelas que consideram ser as melhores decisões para si próprios, pelo que devem ser livres de tomar essas decisões. Também no sentido da manutenção da liberdade, e apesar do Liberalismo Clássico atribuir o monopólio do uso da força às autoridades governamentais e judiciais, estas também defendem que não devem ocorrer abusos deste poder, sendo apenas usado minimamente quando necessário. Para tal, qualquer uso de força que tenha por intenção limitar as ações das pessoas, a sua liberdade, direitos e garantias, deve ser devidamente justificado. Assim, os liberais clássicos acreditam que a melhor razão, e talvez a única razão, que valida a interferência das autoridades na liberdade dos indivíduos passa por evitar que esses indivíduos sejam uma ameaça para os outros. Por outro lado, não devem ser considerados motivos válidos o simples facto de não concordar ou de achar ofensivo ação do individuo. Como tal, a tolerância e o respeito mútuo revelam-se fatores essenciais para a convivência em sociedade. Indo de encontro ao mencionado, o Liberalismo Clássico aponta que a existência de uma democracia representativa e constitucional é o melhor meio para manter os legisladores responsáveis pelos cidadãos. Para além disso, de acordo com esta teoria, as eleições não têm propriamente por objetivo escolher os melhores líderes, mas sim retirar os piores. De notar que da mesma forma, que embora a democracia seja uma forma favorável de tomar algumas decisões, estas deverão ser poucas, devendo a maior parte de as decisões serem tomas pelos indivíduos de acordo com as suas próprias escolhas. Relativamente à aplicação da democracia, uma forma de restringir o poder e transmitir uma maior segurança para a população, passa pela governação baseada em leis. Assim, uma sociedade deve ser governada através da aplicação de leis de conhecimento público, e não através de decisões arbitrárias dos oficiais do governo. Estas leis devem ser aplicadas igualmente a todos os indivíduos independentemente do género, raça, religião, etc. Da mesma forma, também os próprios oficiais do governo estão sujeitos a estas leis, pelo que ninguém se encontra “acima da lei”. 18 Os Liberais Clássicos acreditam que a riqueza não deve ser criada pelos Governos, mas sim deve resultar da cooperação mútua entre os indivíduos que atuam no mercado. Assim, a prosperidade é o resultado das ações livres dos indivíduos no mercado, processos esses que podem passar por inventar, criar, poupar, investir, ou trocar voluntariamente bens e serviços. Estas ações têm sempre por objetivo a obtenção de ganhos mútuos. Todo este processo de criação de riqueza assenta no princípio do respeito pela propriedade privada e pelos contratos. Para além disso, o mercado económico e a riqueza que este gera, está sujeito à liberdade de movimentos de pessoas, bens, serviços, capitais e ideias. O Liberalismo Clássico diz-nos ainda que a maioria da propriedade é criada (por exemplo, os edifícios são construídos), não podendo ser adquirida por via da força. Para além disso, a propriedade deve beneficiar o seu proprietário, embora os seus benefícios sejam globais uma vez que promovem uma maior prosperidade. Além disso, temos que o Liberalismo Clássico adota a visão de Adam Smith e aceita uma igualdade natural entre as pessoas, aberta a mudanças consensuais; enfatiza a responsabilidade individual; e acredita que os valores são subjetivos (Holt, 2008). De relembrar que Adam Smith ofereceu a primeira exposição sistemática da teoria económica liberal, apontando que a riqueza social é gerada não pela ação direta do Estado, mas por uma “mão invisível” resultante da livre concorrência entre os produtores e os consumidores. Para além disso, Adam Smith aposta num plano liberal de igualdade, liberdade e justiça, que conecta a liberdade comercial às liberdades civis e políticas (Gutmann, 2001). De acordo com Adam Smith: “All systems either of preference or of restraint, therefore, being thus completely taken away, the obvious and simple system of natural liberty establishes itself of its own accord. Every man, as long as he does not violate the laws of justice, is left perfectly free to pursue his own interest his own way, and to bring forth his industry and capital into competition with those of any other man, or order of men.” (Sally, 2002, p. 18). Passando agora a uma comparação do Liberalismo Clássico com o Institucionalismo Neoliberal, verificamos que é possível chegar a diversas conclusões. Enquanto o Liberalismo Clássico retrata uma conceção negativa do poder estatal, onde as decisões individuais são tomadas livremente sem que haja uma intervenção do Estado; o Neoliberalismo apresenta uma visão positiva do papel dos Estados, com estes a contribuir para a criação adequada dos mercados através do estabelecimento das condições, leis e instituições necessárias para a sua operação (Olssen, 2011). 19 No Liberalismo Clássico, os indivíduos caracterizam-se por serem autónomos e livres nas suas ações. Já no Neoliberalismo, o Estado tenta “moldar a ação” dos indivíduos de forma a que estes sejam empreendedores e competitivos. Temos assim que na teoria clássica, o objetivo do Estado passa por limitar e minimizar o seu papel, tendo por base os seguintes princípios (Kupchik et al., 2009): • O egoísmo universal, isto é, os indivíduos preocupam-se com os seus próprios interesses; • A teoria da “mão invisível”, que mostra que os interesses dos indivíduos são também os interesses da sociedade como um todo; e • A máxima política do laissez-faire (evitar a regulação), que nos diz que os mercados se autorregulam. O laissez-faire , doutrina mencionada acima, mas ainda não abordada, foi primeiramente referida por Adam Smith e por David Hume, sendo considerado um mecanismo para forçar a especialização e incentivar a eficiência dos produtores de forma a que estes consigam rivalizar a concorrência com mais sucesso. De relembrar que os Liberais Clássicos defendiam a “liberdade sob a lei”, de modo a que os contratos fossem vinculativos e a riqueza pudesse ser desfrutada em paz. Ainda na visão de Adam Smith, o Governo desempenhava um papel que não estava ao alcance dos comerciantes e dos fabricantes, nomeadamente no que respeita a proteger a sociedade dos comerciantes estrangeiros, e proteger os indivíduos da opressão e da injustiça, além de fornecer e manter obras e instituições públicas (Davies, 2009). Burchell (1996) aponta ainda que, enquanto para o Liberalismo Clássico o governo se comporta de forma natural, praticando uma conduta motivada pelos interesses particulares dos indivíduos; para o Neoliberalismo, o Governo desempenha um papel limitado, atuando como regulador, tendo esta intervenção o intuito de incentivar a conduta livre, empreendedora e competitiva dos indivíduos. Ora, temos assim que na perspetiva Neoliberalista, os objetivos de liberdade de escolha, de soberania do consumidor, de concorrência e de iniciativa individual, são resultado das ações do Estado, que intervém desempenhando um papel positivo na sociedade através do desenvolvimento de técnicas de auditoria, contabilidade e gestão. iv. Multilateralismo O Multilateralismo consiste numa tendência estratégica cujas ações dependem de um conjunto múltiplo de participantes, em vez de depender apenas das ações de um único Estado. Assim, a tomada 20 de decisão ( decision making ) é presumivelmente partilhada. Ora, uma vez que o resultado advém da tomada de decisão de múltiplos atores, é previsto que o acordo possa ser mais amplamente aceite pela comunidade internacional (Zartman & Touval, 2010). O multilateralismo foi amplamente implementado nos séculos XX e XXI devido à crescente interdependência global, à globalização, mas também devido a questões transfronteiriças, tais como o terrorismo internacional, o tráfico de pessoas, o contrabando, a pirataria, o assalto à mão armada contra navios, etc., que geraram uma maior procura por soluções multilaterais para esses problemas. De acordo com Ruggie (1992), o Multilateralismo consiste: • No princípio da indivisibilidade: relativo à segurança coletiva, onde o ataque a um membro da aliança é assumido como um ataque a todos os seus membros; • No princípio da não discriminação: que considera que todos os membros são “iguais perante a lei”, devendo, como tal, ser tratados da mesma forma; • No princípio da difusão da comunicação: que aponta que os membros devem adotar uma visão de longo prazo na tomada de decisões; devem olhar para todos os argumentos na balança, e não olhar separadamente para os argumentos de cada um dos membros individuais. Também Abdul Rahman (2014) aponta no mesmo sentido, afirmando que o multilateralismo é composto por três princípios principais: os princípios generalizados de conduta, a indivisibilidade e a reciprocidade difusa, sendo estes três princípios que diferenciam o multilateralismo do unilateralismo ou bilateralismo. Hampson (2010) argumenta que o conceito de Multilateralismo assenta na simples noção de que quando três ou mais Estados escolhem cooperar uns com os outros, essa decisão é tomada com a expetativa de que esse acordo cooperativo gere benefícios iguais para todos os integrantes. Assim, se três ou mais Estados concordarem em formar uma aliança, é com a expetativa de que as garantias de segurança que oferecem aos outros membros seja recíproca, pelo que, perante um ataque contra um dos membros da aliança, os restantes irão sair em sua defesa. Touval (2010) surge também com uma abordagem semelhante, apontando que o multilateralismo pode ser definido como: “the practice of coordinating national policies in groups of three or more states, through ad hoc arrangements or by means of institutions.” (Touval, 2010, p. 5). No entanto, verificamos que esta definição limita aquilo que é o Multilateralismo. Posto isto, de acordo com Newman, Thakur, e Triman (2006), o Multilateralismo pode ser definido de duas formas 21 diferentes. A definição que é mais consistente do que o seu uso habitual, consiste no Multilateralismo como a ação coletiva (institucionalizada) de um determinado conjunto de estados independentes. As organizações verdadeiramente multilaterais são abertas a todos os Estados que cumpram com determinados critérios. Neste sentido, as regras das organizações multilaterais são publicamente conhecidas, e mantêm-se inalteradas durante um substancial período. O facto de definir o Multilateralismo em termos estritamente institucionais em vez de o fazer em termos normativos, torna possível colocar perguntas causais sobre se as instituições multilaterais promovem normas como as de reciprocidade difusa. Esta definição também tem a vantagem de permitir analisar se as normas estritamente institucionais são normativamente legítimas. A segunda definição de Multilateralismo apontada por Newman et al. (2006) vai de encontro à definição de Hampson (2010) e de Touval (2010), limitando o Multilateralismo como sendo a ação entre três ou mais estados com base em princípios generalizados de conduta, como a reciprocidade difusa. Esta última definição, no entanto, é mais valiosa para estudar possíveis transformações na política mundial, uma vez que a maior parte dos casos existentes de Multilateralismo foi acompanhado de discriminação entre Estados, tendo em consideração o seu poder, status, riqueza ou outras características. Adicionalmente, Touval (2010) aponta que é possível identificar na literatura a existência de duas dimensões do Multilateralismo internacional, sendo elas: • O Multilateralismo institucional, onde o envolvimento e a participação nas organizações internacionais (governamentais, não governamentais, regionais ou globais) constitui uma importante forma de praticar o Multilateralismo; • As práticas políticas influenciadas por esse envolvimento. Temos assim que o Multilateralismo permite desenvolvimentos ao nível das relações internacionais, da economia e das políticas estrangeiras que outros métodos diplomáticos não são capazes de alcançar. Assim, o Multilateralismo teve e tem a capacidade de ser utilizado como: • Uma estratégia de desenvolvimento económico na era da globalização; • Uma forma conveniente de contrabalançar o poder hegemónico (isto é equilibrar o poder mundial); • Uma medida para melhorar a imagem do Estado perante a sociedade internacional; • Uma medida efetiva para abordar os problemas de segurança (leia-se todo o tipo de ameaças, mesmo catástrofes, eventos de alterações climáticas e outros riscos naturais, tecnológicos ou epidemiológicos). 22 De notar que as instituições multilaterais de forma alguma substituem os Estados ao atuarem como atores principais na política mundial. Pelo contrário, as instituições multilaterais são criadas pelos Estados, e são os Estados que influenciam as suas tomadas de decisão. Assim, estas instituições multilaterais desempenham funções valiosas para os Estados: diminuem os custos relativos ao cumprimento dos acordos; ajudam a fornecer informações sobre as políticas dos outros Estados; e aumentam os custos de abandonar os compromissos, aumentando assim a credibilidade dos acordos (Newman et al., 2006). Uma das explicações pelas quais o Multilateralismo é utilizado até pelos maiores Estados, de acordo com Martin (1992), prende-se ao facto de que este permite evitar os elevados custos de transação inerentes às negociações. Neste contexto, Zartman e Touval (2010) aponta-nos que o Multilateralismo é bastante complexo uma vez que depende de cada estratégia. Por exemplo, para os Estados mais pequenos, o Multilateralismo é desejável uma vez que cria uma posição na política estrangeira para o Estado. No entanto, também para estes Estados mais pequenos, o Multilateralismo revela-se um fardo, uma vez que arrasta estes Estados para grandes responsabilidades, tais como compromissos de apoio ou de manutenção de paz, encargos estes que eles prefeririam evitar. Por outro lado, no que concerne aos Estados maiores, o Multilateralismo pode ser encarado como algo desejável, uma vez que facilita a concordância política, embora também possa ser visto como um problema quando se torna mais difícil fazer com que todos concordem com uma determinada política. Taylor (2013) refere assim que o Multilateralismo é considerado como o método mais apropriado para combater os recentes e emergentes problemas de segurança, como é o caso do terrorismo transnacional, das ameaças associadas a doenças, dos desafios relacionados com a segurança ambiental (como as alterações climáticas), com armas, ou com a proliferação da destruição em massa. Uma vez que estas ameaças apresentam uma natureza transnacional, atuando além-fronteiras, o Multilateralismo é encarado como benéfico no sentido em que possibilita a estruturação de uma solução conjunta. Por outro lado, o Multilateralismo apresenta também dificuldades: o facto do consenso ser cada vez mais difícil de alcançar quantas mais forem as partes envolvidas, como acontece cada vez mais frequentemente no Conselho Europeu ou nas Nações Unidas com as propostas de metas conjuntas para mitigar o aquecimento global e por esta via combater as alterações climáticas. A literatura existente sobre o Multilateralismo tem também em consideração as questões levantadas pelos Realistas, enfatizando a concorrência entre Estados, as guerras, o protecionismo e a 23 anarquia. Assim, destacam-se os seguintes pontos no que concerne às perguntas colocadas pelos Realistas ao Multilateralismo (Telò, 2012): • Perante certas condições, a Teoria Clássica estabelece que o interesse de um Estado como motivo suficiente para o estabelecimento de uma relação contratual com um ou muitos outros estados: esquemas repetidos, pagamentos paralelos e negociações no curto e no médio prazo podem permitir que a cooperação bilateral funcione. No entanto, aprofundar os acordos Multilaterais e consolidá-los a longo prazo precisa de mais condições prévias, que vão além dos interesses próprios dos Estados: um certo nível de confiança entre as partes (recíproca), reputação, o apoio da procura doméstica (económica e não-económica), ideias, e objetivos comuns dos Estados. Em alguns casos, é necessário ainda uma perceção comum sobre as ameaças externas; uma cooperação entre os Estados que não esteja limitada apenas aos objetivos/ganhos no curto-prazo, mas sim em compromissos de médio e longo-prazo; e uma boa-vontade dos Estados em aceitar limitar ou partilhar a soberania nacional. • Os acordos multilaterais põem em causa o clássico “Dilema de Segurança”. A saída da anarquia é baseada em vários conceitos e práticas de segurança coletiva e da indivisibilidade da paz, sendo que o princípio básico do Multilateralismo “todos por um” desempenha um papel fundamental. A história do Multilateralismo expõe exemplos de progressos concretos além da anarquia, primeiro sob a forma de compromissos bilaterais, que foram aumentando para compromissos multilaterais. O Multilateralismo, analisado como uma forma institucional, tem sido objetivo de escrutínio académico, principalmente nas últimas três décadas, desde o final da Guerra Fria, em diferentes perspetivas como referido por Cox (2016, p.21) “ The nature of the world is viewed differently in the perpectives of civilisations, social strata, gender, ethnicity, religion, nationality, and perphaps other forms of identity. These different perspectives shape the way people understand and interpret their world. The late twentieth century has witnessed an affirmation of distinct, self-conscious identities, alongside an erosion of the political and ideological alignments of preceeding decades. This can be taken as symptom of declining hegemony. On the world scale, the assertion of the identities of civilisations, long consigned to the realms of archeology and specialised historical scholarship, now calls for recognitionas an essential component in world politics.” 24 v. Multilateralismo pós-hegemónico O maior desafio da conceptualização hegemónica do Multilateralismo surgiu no período após a Guerra Fria, tendo surgido por via do conceito de “Novo Multilateralismo”. Este “Novo Multilateralismo” distinguia-se da noção de Multilateralismo por via de três características diferentes: • O Multilateralismo é algo que evolui com o tempo, pelo que os seus pressupostos não são constantes; • O Multilateralismo é um fenómeno ascendente, pelo que em vez de ser centrado no Estado, deverá ser visto de forma transversal, pelo que o papel dos Estados tem de ser encarado em conjunto com o papel de outras instituições, nomeadamente das forças sociais, em especial com os grupos da sociedade civil; • O “Novo Multilateralismo” é organizado pós-hegemonicamente. Assim, antes de analisarmos o Multilateralismo Pós-Hegemónico, vejamos de que forma se caracteriza os Multilateralismo Hegemónico: “A hegemonic approach to multilateralism takes a dominant set of assumptions about social life and then attempts to universalize these principles through expanding key institutions. For example, hegemonic assumptions might include the primacy of free markets in the allocation of recourses or the naturalness of patriarchal social relations. A post-hegemonic approach to multilateralism must begin with far more modest assumptions. It acknowledges the differences in assumptions about the social world and attempts to find common ground for cooperation. In the place of universalistic principles of neoclassical economics, one is aware of alternative methods of social organizing and cultural diversity.” (O'brien, Goetz, Scholte, & Williams, 2000, p. 148) O termo “Multilateralismo pós-hegemónico” refere-se de forma ampla a interações formais e informais entre os Estados e outros atores, a nível global ou regional, com base em princípios, objetivos e instituições comuns, que não são submetidos a um único poder ou grupo de poderes. Em vez disso, a liderança é difundida e compartilhada entre os vários atores, os quais não se encontram vinculados a um relacionamento hierárquico onde cada um é dotado de diferentes capacidades (Weiss & Wilkinson, 2013). Este conceito difere não apenas da Teoria da Estabilidade Hegemónica, mas também dos pressupostos mais semelhantes a esta que incluem a noção do Multilateralismo como o resultado único da hegemonia americana pós-guerra: 25 • Os Institucionalistas Neoliberais defendiam que as instituições originalmente criadas num ambiente de hegemonia, iriam continuar no pós-guerra, após a hegemonia; • A ideia de uma ordem constitucional sob a qual um hegemónico cria e controla instituições hierárquicas definidas legalmente, para negociar os seus limites em prol da defesa e do cumprimento por parte dos atores mais pequenos. O conceito de Multilateralismo pós-hegemónico leva-nos aos debates que ocorreram entre os Liberais e os teóricos críticos do futuro do Multilateralismo. Os Liberais acreditavam que os regimes multilaterais criados pelos Estados Unidos da América (EUA), como o poder hegemónico, poderiam sobreviver ao declínio da força dos interesses comuns e dos benefícios contínuos (como o fornecimento de informações, a diminuição dos custos de transação, evitar fraudes e a redução da incerteza geral). Já os críticos ao Multilateralismo, tais como Cox (1992), argumentam que as instituições que promovem os valores e os objetivos de ordem capitalista, podem ver-se seriamente desafiadas devido aos seus papeis profundamente anti igualitários, coercivos e exploradores, independentemente de se encontrarem numa situação de declínio do poder hegemónico ou não. Neste sentido, Weiss e Wilkinson (2013) aponta que não existe, necessariamente, nenhuma correlação entre o declínio do poder hegemónico e o surgimento do Multilateralismo pós-hegemónico, pelo que não se deve presumir que o primeiro provocará automaticamente uma maior resistência às suas regras e instituições. Pelo contrário, se o Multilateralismo for encarado como um instrumento legítimo, o declínio do hegemonismo pode suavizar essa resistência. O Multilateralismo pós-hegemónico pode emergir mesmo quando o hegemonismo permanece fisicamente dominante, comprometido com uma conduta pacífica e cooperativa, e, portanto, não provocando muita resistência, fazendo com que domine. Assim, independentemente do declínio hegemónico, o Multilateralismo pós-hegemónico surge por via de outras forças, nomeadamente o aumento dos problemas transnacionais, dos atores não estatais, e de novos centros de influência não regionais. Na realidade são estas as forças que desafiam e derrubam a estrutura governativa do Multilateralismo hegemónico (Weiss & Wilkinson, 2013). Assim, analisando o que catalisou o Multilateralismo pós-hegemónico, temos que muitos analistas apontam que este foi motivado por alterações na distribuição do poder, sendo apontado como um dos aspetos da mudança o aumento do número de poderes. No entanto, justificar este movimento como simplesmente motivado pela redistribuição do poder é ilusório, uma vez que este também compreende uma reformulação fundamental das forças ideológicas e das redes de socialização. Portanto, ao contrário do que muitas teorias sugerem sobre a mudança no sistema multilateral, os 26 catalisadores do multilateralismo pós-hegemónico repousam não apenas, ou principalmente, nas alterações e na distribuição do poder, mas também nas mudanças ao nível da busca por: • autonomia e identidade; • uma política central relativamente às formas regionais de multilateralismo no mundo em desenvolvimento; • mudanças políticas na esfera doméstica dos atores (tais como o nacionalismo e a democratização). Outros importantes fatores que poderiam levar os Estados a questionar a sua continua submissão num ambiente hegemónico incluem a necessidade de dar resposta a determinados desafios transnacionais, tais como as alterações climáticas, a migração (nomeadamente laboral), o terrorismo, etc. Alguns destes problemas são inclusive frequentemente induzidos ou agravados pelo paradigma ideológico hegemónico (Neoliberal, por exemplo). Assim, como resultado, os atores podem ser conduzidos em direção a um novo senso de propósito e identidade multilateral, mesmo sob as condições materiais de uma hegemonia contínua. Assim, os atores, por diversas formas, podem ser incitados a redefinir e a ampliar o seu espaço multilateral para além do que era permitido de acordo com o Multilateralismo Hegemónico. Temos então que o Multilateralismo Pós-Hegemónico trata-se de uma ordem onde o Multilateralismo, aplicando as normas, as estruturas de liderança e os processos de tomadas de decisão desenvolvidos através de processos de socialização, é usado para procurar alcançar as prioridades locais, e onde as entidades fora da estrutura do paradigma hegemónico reconhecem a importância deste objetivo (Acharya, 2014). Ora, a noção de Hegemonia captura a capacidade do hegemonismo de manter a sua autoridade num ambiente que mistura os sentimentos de coação e de consentimento, sendo o consentimento o elemento mais importante. Por sua vez, o Multilateralismo Pós-Hegemónico aponta que o hegemonismo já não controla todos os recursos necessários para a coação sem que para isso precise de recorrer a uma guerra definitiva. O poder coesivo enfrenta agora crescentes constrangimentos normativos e materiais, motivados nomeadamente pela situação de interdependência originada pela estrutura económica, como a globalização, e pela estrutura de segurança. Adicionalmente, no pensamento do Multilateralismo Pós-Hegemónico, os outros Estados (ou grupos da sociedade) não consentem necessariamente a posição material dominante do hegemonismo na economia global e na ordem de segurança. De destacar que neste contexto o consentimento é entendido como um gesto mais voluntário e pró-ativo do que apenas o reconhecimento de tal posição. 33 • Neste contexto de mudança, também se verificou uma mudança na natureza da responsabilidade democrática. Assim, a Governança Multinível é definida pelo facto do poder ser flexível, variando entre múltiplos níveis, o que limita o poder da administração central nas tomadas de decisões e na implementação de processos, proporcionando uma participação mais ampla, envolvendo universidades, organizações não-governamentais, cidadãos, e organizações supranacionais. Assim, é necessário que na Governança Multinível os atores que desempenham um papel fundamental na sociedade e no Estado soberano negociem, reconciliem e cheguem a um acordo mútuo em relação às questões sociais, ambientais e económicas. Os Estados devem agir da forma que bem entenderem por forma a alcançar, através de uma comunicação eficaz e ativa, uma variedade de atores não estatais e assim conseguir gerenciar toda a sociedade com mais eficiência, maior participação e maior responsabilização. Para além do entendimento da responsabilidade do governo nos diferentes níveis, é necessário ainda fazer referência à noção de que diferentes níveis de governo retêm ou usam diferentes alavancas de políticas e terem perspetivas diferentes. O ponto de vista do governo está assim exclusivamente vinculado ao nível dos governos nacionais ou supranacionais que possuem uma visão mais macro do mundo (em comparação com as autoridades locais). O ponto de vista do governo está ainda relacionado com a escala espacial e com a avaliação e implementação das políticas. Intimamente alinhado com os diferentes níveis de governo, está também a forma como o financiamento é alocado entre os diferentes níveis para a implementação da política. Para tal, o federalismo ou regionalismo fiscal analisa a distribuição do financiamento nos diferentes níveis do governo. De notar que, num governo nacional, é provável que uma região implemente políticas diferentes das outras regiões e de outras cidades. Isto acontece, pois, o ponto de vista nacional preocupar-se-á com uma visão mais abrangente das necessidades do país, em contraste com uma região ou cidade que planeará as suas ações com base num nível de análise mais micro, preocupando-se mais com problemas relacionados ao local ou regional e com um nível de proximidade muito maior, adaptando-se, provavelmente, mais facilmente aquela realidade. Neste contexto, os diferentes pontos de vista, para além de originarem diferentes políticas, também originam diferentes procedimentos de avaliação, uma vez que o que importa será avaliado em diferentes escalas espaciais, pelo que variará (Veeneman & Mulley, 2018). Desta forma, ainda que possam existir políticas diferentes e abordagens diferentes para o mesmo problema, será importante que exista uma monitorização, uma avaliação e regulamentação mais abrangente e equitativa, isto é, mais macro. 34 Para além disso, temos também que a Governança Multinível deve ser abordada em conjunto com o fenómeno de modernização do Estado. Assim, no modelo de Governança Multinível, o papel do Estado começou a mudar e converteu-se numa estrutura que coopera com outros atores socialmente conscientes, em vez de ser o Estado o único poder soberano. Desta forma, o Estado moderno tem em si inerente a ideia de uma administração e comunicação partilhada, cada vez mais presente e mais aberta, mas também mais vulnerável. Analisando a literatura no que respeita às críticas apontadas à Governança Multinível, temos que a estrutura inerente à Governança em rede transfere a autoridade de tomada de decisão das instituições democráticas e dos políticos eleitos para os atores não públicos, levantando assim questões acerca da equidade, representação, responsabilidade e legitimidade. Para além disso, uma perspetiva crítica da economia política sugere que os principais interessados económicos influenciam as elites políticas nos processos de tomada de decisão a nível global e nacional. Para além disso, há uma grande probabilidade de surgirem tensões associadas aos interesses comerciais e de investimento, assim como tentativas de priorizar o desenvolvimento económico local (Bäckstrand, 2008). Westman et al. (2019) faz referência ainda ao facto da Governança Multinível desviar as atenções da contingência das relações sócio materiais que moldam as possibilidades de transição, uma vez que se foca essencialmente nas interações, relações e colaborações nas redes, criando assim a impressão de que as práticas e as soluções são transferíveis entre escalas e entre contextos, assemelhando-se a ações de desresponsabilização sucessivas. Abordando agora a temática no contexto da União Europeia, temos que, tal como já mencionado, o sistema de Governança Multinível foi originalmente desenvolvido como parte do estudo da integração europeia. Em poucas palavras, este postulou uma descentralização das competências, um afastamento dos poderes jurisdicionais da administração por parte dos Estados-Membros, e elevou o nível supranacional e subnacional da formulação de políticas europeias (Marks, 1993). Esta abordagem atraiu uma enorme atenção e inspirou vários estudos acerca da integração europeia, como é exemplo os estudos de Bache (2008) e de Benz e Kohler-Koch (2015). 35 Figura 1 – Sistema básico de Governança Multinível da Comissão Europeia para as Políticas de Coesão, no âmbito da integração europeia. Fonte: Comissão Europeia (2013) A estrutura da Governança Multinível vai além das simplistas conceptualizações acerca das relações entre os Estados-Membros e as instituições europeias. Nesta perspetiva, a autoridade política reside não apenas no nível dos governos nacionais, mas também nas instituições subnacionais (federais, regionais e locais), bem como nos organismos europeus, em particular a Comissão e o Parlamento Europeu. Isso não quer dizer que os Estados europeus sejam substituídos por uma entidade supranacional ou por um conglomerado de regiões. Em vez disso, os principais investigadores do sistema de Governança Multinível reconhecem a autoridade permanente dos Estados-Membros, apesar de se concentrarem mais na interação das regiões, da Comissão e dos Estados-nação (Rüffin, 2020). Estas questões são atualmente de extrema relevância na abordagem do tema do desenvolvimento sustentável no quadro das alterações climáticas, pois não só se tornou na agenda ao nível global, interagindo entre as organizações internacionais (Nações Unidas, Comissão Europeia, Parlamento Europeu e outras instituições), os governos nacionais, Estados-nação, subnacionais (regiões, municípios, organizações locais), comunidade cientifica e sociedade civil, como também se tornou relevante pela emergência e monitorização permanente da ação. Esta ação, cada vez mais necessária e urgente, tem sido o centro do relacionamento multinível ao nível global, sem ser necessariamente estruturado. Pelo que, se impõe, à luz da Governança Multinível que possamos responder à questão colocada. 36 III. Contexto e evolução das cidades Na era do desenvolvimento sustentável, onde as Organizações Internacionais definem estratégias, agendas, metas e objetivos, como são Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável 1 (Nações Unidas, 2015), o Acordo de Paris 2 (COP21, 2015), a Nova Agenda Urbana 3 (Nações Unidas, 2016), o novo Green Deal 4 (Comissão Europeia, 2019) ou até a Carta Encíclica Laudato Si 5 sobre o Cuidado da Casa Comum (Santo Padre Francisco, 2015), cabe cada vez mais às cidades, através da cooperação multilateral e do trabalho em rede ao nível internacional, transnacional e intergovernamental, o papel de implementar ações e medidas que contribuam para tais compromissos, envolvendo mais os cidadãos. Não só pelas características que confinam os espaços urbanos, com elevados impactos no ambiente, mas também porque é nas cidades que tendencialmente existe uma maior concentração da população ao nível mundial. Estes fatores combinam um dos maiores desafios para a Humanidade, nas décadas do início do século XXI. Neste contexto, o papel que as cidades podem e devem desempenhar na relação com as Organizações Internacionais para que os seus territórios, cada vez mais urbanos, sejam mais sustentáveis e mais seguros, deve ser considerado de extrema relevância. São vários os dados que nos devem fazer refletir sobre a forma como as políticas ambientais, dirigidas ao combate às alterações climáticas, são desenhadas e implementadas, rumo a uma neutralidade carbónica e ao desenvolvimento sustentável. Muitas delas sem efeitos práticos nos territórios e nas pessoas ou com impacto praticamente nulo, ficando aquém dos resultados que se pretendem atingir e acordados internacionalmente. Na verdade, sem o envolvimento do patamar do poder local e sem o compromisso direto das comunidades, cidadão-a-cidadão, muito dificilmente veremos as medidas a serem bem-sucedidas e a terem o impacto e o resultado que se pretende. Além das questões socioculturais, de desenvolvimento da sociedade, nomeadamente com efeitos de condenação social ou de denúncia dos poluidores/infratores, que levam mesmo à criação de uma forte consciência ecológica, existem também questões práticas de descentralização ou desconcentração e adaptação à realidade local, que permitem uma maior eficiência e maior otimização 1 Agenda 2030, UN, Outubro de 2015. [Em linha]. Consultado em 29 de novembro de 2019. Disponível em: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf 2 Acordo de Paris, COP21, Dezembro de 2015 [Em linha]. Consultado em 29 de novembro de 2019. Disponível em:- https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf 3 Nova Agenda Urbana, UNHabitat, Outubro 2016 [Em linha]. Consultado em 9 de dezembro de 2019. Disponível em:- http://habitat3.org/wpcontent/uploads/NUA-Portuguese.pdf 4 European Green Deal ou o Pacto Ecológico Europeu da Comissão Europeia [Em linha]. Consultado em 10 de junho de 2020. Disponível em: - https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_pt 5 Carta Encíclica Laudato Si, Vaticado, Santo Papa Francisco, Maio 2015. [Em linha]. Consultado em 9 de dezembro de 2019. Disponível em: - http://w2.vatican.va/content/dam/francesco/pdf/encyclicals/documents/papa-francesco_20150524_enciclica-laudato-si_po.pdf 37 de recursos, com aplicação de metodologias de monitorização e recolha/fornecimento de dados, que por sua vez possibilitam uma prestação de contas às entidades suprarregionais e nacionais, mas também à população. Para o racional até agora exposto, contribui em primeiro lugar a forma como a Humanidade se está a desenvolver, em segundo a forma como os territórios estão a ser usados, em terceiro a forma como os Estados se correlacionam e por fim a forma como o planeta se está a transformar. Infelizmente, de década em década, os objetivos para um desenvolvimento sustentável vão sendo reajustados e as metas adiadas. Se nada for feito, de forma eficiente com uma ação urgente nos próximos dez anos, como é dito no sexto relatório sobre o estado do ambiente 2020 6 da Agência Europeia do Ambiente (EEA), “A Europa não alcançará as suas metas para 2030 sem ação urgente nos próximos 10 anos para enfrentar a taxa alarmante de perda de biodiversidade, o aumento dos impactos das mudanças climáticas e o consumo excessivo de recursos naturais.” Este relatório da Agência Europeia do Ambiente (EEA) publicado em dezembro de 2019, afirma que a Europa enfrenta desafios ambientais de escala e urgência sem precedentes. Assim, ainda neste mesmo capítulo, de forma a acompanhar a simultaneidade da evolução das cidades e a transformação do contexto da cooperação multilateral e a governança multinível, será importante conhecer as organizações internacionais criadas ou dinamizadas pelas próprias cidades. Por outro lado, será fundamental perceber como a ausência de respostas e de medidas que cumpram com as soluções para os seus principais desafios, levam a que as cidades se afirmem neste mesmo espaço de Governança Multinível. i. O contexto urbano e os seus desafios na globalização. Pelo mundo inteiro sabemos da existência de milhares de cidades e vilas, chamados de aglomerados urbanos. Várias fontes baseadas no World Urbanization Prospects (Nações Unidas, 2016) estimam que tivemos no planeta 4.416 cidades, acima de 150 mil habitantes. Todas elas diversas. Cada qual com a sua história, com a sua identidade, com as suas tradições, hábitos, dimensões, desenhos e interstícios. Uma cidade é como uma pessoa, tem um ADN próprio e singular, não repetível, porque é resultado de um próprio pulsar diário composto por um conjunto de fatores e variáveis, como também de experiências, que por sua vez são resultado da própria interferência e vivência humana. Esta variedade na exclusividade da identidade de cada cidade faz com que os 6 Europe’s state of the environment 2020: change of direction urgently needed to face climate change challenges, reverse degradation and ensure future prosperity [Em linha]. Consultado em 10 de junho de 2020. Disponível em: https://www.eea.europa.eu/highlights/soer2020-europes-environment-stateand-outlook-report 38 territórios se desenvolvam de forma também ela diferenciada e por isso as cidades, ainda que consideradas todas urbanas, têm diferentes escalas e dimensões, diferentes recursos e consequentemente diferentes desafios e diferentes respostas para esses mesmos desafios. a. O que é uma Cidade? Apesar da antropologia estimar a existência do Homo sapiens há mais de 300.000 anos, sem contar com a sua história e evolução de 4 milhões de anos, a verdade é que as primeiras cidades no planeta Terra, como civilização, estrutura concentrada e em vida comunitária, julga-se datar apenas entre 9.000 e 4.500 anos a.C., depois da revolução neolítica (ou revolução agrícola), localizadas algures na Mesopotâmia. Mas ainda assim, numa perspetiva mais global, esta evolução do universo, que inclui a formação do nosso sistema, planetas e espécies até à evolução humana, traduz bem o curto tempo desta nossa existência, bem como a nossa dependência da natureza, em contraponto à grandeza do impacto da nossa ação, em simultâneo que verificamos que afinal o planeta em si não precisa de nós. Figura 2 – Perspetiva cronológica dos principais momentos de evolução planetária e humana. Conceptualizar uma cidade, parece ser um exercício simples, mas na realidade há vários autores a definir de diferentes maneiras. Atualmente, uma Cidade é uma parte do território, integrada num Estado (País), com limites definidos, constituído por habitantes, que independentemente do número, goza de autonomia administrativa e financeira e é reconhecida como entidade administrativa local no seu próprio Estado, isto é, um governo de âmbito local. 39 Segundo as Nações Unidas, no artigo intitulado “Conceitos, definições e fontes de dados para o estudo da urbanização: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”, 7 uma cidade é uma área urbana que pode ter várias dimensões, consoante os Estados em que estão incluídas, e existem múltiplas definições para áreas urbanas, que não são comparáveis. Aliás, o mesmo artigo afirma que os países têm sempre mais do que dois critérios para definir uma cidade, e que cerca de dois terços utilizam definições administrativas que assentam em critérios de proporção da população, densidade, tamanho, ocupação económica ou função urbana. Apenas 49 países definem uma cidade com base apenas no critério do número de habitantes e densidade populacional. Para as Nações Unidas e outras Organizações Internacionais esta definição e a forma como é atribuído o estatuto de cidade é de extrema importância, considerando que é através deste nível administrativo que são medidos e monitorizados um conjunto de dados estatísticos relevantes para verificar a sua própria evolução e compará-la. Dentro da própria definição de cidade, pode ainda subdividir-se em Cidade, propriamente dita, Aglomerado Urbano ou Área Metropolitana. A Comissão Europeia (CE) e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), em 2012, decidiram, através de um short paper intitulado “Cidades na Europa: A nova definição da OCDE-CE” 8 , harmonizar a definição de cidade, precisamente para comparar e credibilizar os dados estatísticos existentes, sendo que identificaram “828 (grandes) cidades com um centro urbano de pelo menos 50.000 habitantes na União Europeia (EU), Suíça, Croácia, Islândia e Noruega. Além disso, essa metodologia identificou outras 492 cidades no Canadá, México, Japão, Coreia e Estados Unidos. Metade dessas cidades europeias são relativamente pequenas, com um centro entre 50.000 e 100.000 habitantes. Apenas duas são cidades globais (Londres e Paris). Estas cidades acolhem cerca de 40% da população da EU a viver em cidades”. Estas cidades não incluem os subúrbios que cobrem outros 30% da população urbana da UE. O mesmo estudo afirma que cada país tem os seus próprios critérios para definir o que é cidade, tendo como frequência os critérios do tamanho, do número de habitantes e a densidade. A diversidade e mesmo a antiguidade destes critérios de definição de cidade é de tal ordem que por exemplo no Reino Unido é o mesmo critério desde o século XVI. 7 Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. [Em linha]. Consultado em 29 de novembro de 2019. Disponível em: https://www.un.org/en/development/desa/population/events/pdf/expert/27/papers/II/paper-Moreno-final.pdf 8 OCDE-CE. [Em linha]. Consultado em 5 de julho de 2020. Disponível em: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf 40 Tabela 2 – Número de cidades por país (da OCDE) e por dimensão do centro urbano, em 2006. Fonte: OCDE/CE – Cities in Europe: The new OECD-EC definition – Lewis Dijktra and Hugo Poelman (2012, p 4-5) A propósito desta definição da OCDE-EC, em julho de 2019, noutro short paper 9 , de Lewis Dijkstra, Hugo Poelman e Paolo Veneri, decidiram definir como Áreas Funcionais Urbanas constituídas por: • centro urbano, em que são locais de alta densidade com uma população acima de 50.000 em território urbano contíguo; 9 OCDE-CE. [Em linha]. Consultado em 10 de julho de 2020. Disponível em: https://www.oecd.org/cfe/regionalpolicy/THE%20EUECD%20DEFINITION%20OF%20A%20FUNCTIONAL%20URBAN%20AREA.pdf 41 • a cidade propriamente dita, sendo como “uma ou mais unidades locais que possuam pelo menos 50% de seus residentes”; • e uma commuting zone , como um conjunto de unidades locais contíguas em que 15% dos residentes trabalham na cidade, dentro de um centro urbano. Assim, definiram para efeitos estatísticos que uma cidade consiste em uma ou mais unidades locais com pelo menos 50% da sua população a viver num centro urbano. Uma unidade local pode ser administrativa ou estatística. Exemplos de unidades administrativas incluem um município, um distrito, um bairro ou área metropolitana. Algumas dessas unidades administrativas também desempenham um papel político como distritos eleitorais ou áreas do governo local. As unidades estatísticas podem ser áreas de enumeração, blocos censitários, setores censitários, alas, áreas de superprodução, locais nomeados ou pequenas áreas. Figura 3 – Algoritmo para identificar uma área urbana funcional para fins estatísticos Fonte: OCDE – The EU-OECD Definition of a Functional Urban Area – Lewis Dijktra, Hugo Poelman & Paolo Veneri (2019, p8) Tabela 3 – Terminologia em função das áreas urbanas. Fonte: OCDE – The EU-OECD Definition of a Functional Urban Area – Lewis Dijktra, Hugo Poelman & Paolo Veneri (2019, p17) A EUROSTAT tomou a iniciativa, em 2018, de fazer uma publicação que reflete o regulamento (UE) 2017/2391 do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita às tipologias territoriais (Tercet), 42 adotado em 12 de dezembro de 2017, seguido de 18 de janeiro de 2018 por uma versão consolidada e alterada do Regulamento (CE) n.º 1059/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho sobre o estabelecimento de uma classificação comum das unidades territoriais para estatística (NUTS). Neste manual sobre a Metodologia das Tipologias de Territoriais 10 , definem que uma Unidade Administrativa Local, é um grau de urbanização classificada como cidades, vilas e subúrbios ou áreas rurais com base numa combinação de contiguidade geográfica e densidade populacional. Para este cálculo contribui o esclarecimento entre área urbana e rural em que “o grau de classificação da urbanização fornece definições simplificadas e harmonizadas para vários conceitos espaciais semelhantes, mas não idênticos. Por exemplo, todos os centros urbanos com pelo menos 50.000 habitantes - cidades - são incluídos no exercício de coleta de dados estatísticos da cidade, enquanto áreas rurais identificadas pelo grau de urbanização e regiões predominantemente rurais (da tipologia urbano-rural) ambos são baseados na parcela da população que vive em células da rede rural.” b. A demografia: do planeta às cidades Para esta relação de cooperação multilateral entre organizações, muito contribui a forma como temos evoluído, como territórios, como sociedade, mas sobretudo como espaço global. A globalização contribui sobremaneira para que as cidades entrem em competição na conquista do seu desenvolvimento e sustentabilidade. Nesta perspetiva, em primeiro lugar, abordarei os dados demográficos globais, pois sem pessoas (cidadãos/habitantes), o que são afinal as cidades? Além disso, as pressões criadas globalmente pelas evoluções demográficas são naturalmente exacerbadas pelo impacto das alterações climáticas e da degradação ambiental. O business a usual significará um aumento enorme e simultâneo da necessidade global nas próximas décadas, com mais 60% mais alimentos, 50% mais energia e 40% mais água até 2050. 11 Assim, o crescimento demográfico no mundo é dos principais desafios para a sustentabilidade do planeta. Os dados das Nações Unidas, nomeadamente na 26ª edição oficial para as projeções e estimativas da população, 12 apontam para um crescimento demográfico no mundo. Tendo sido exponencial nas décadas 60 e 70, com uma taxa de crescimento de 2,1% ao ano (média), cifrando-se nesta década, até 2020, em 1,1% de crescimento ao ano, o que ainda assim significa um abrandamento, com tendência a ser mais acentuado. De qualquer das formas, para os números absolutos em questão, 10 EUROSTAT. Methodological manual on territorial typologies [Em linha]. Consultado em 8 de janeiro de 2020. Disponível em: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/9507230/KS-GQ-18-008-EN-N.pdf 11 Global Perspectives Studies . [Em linha]. Consultado em 14 de junho de 2020. Disponível em: http://www.fao.org/global-perspectives-studies/en 12 World Population Prospects 2019 . [Em linha]. Consultado em 14 de junho de 2020. Disponível em: https://population.un.org/wpp/Publications/Files/WPP2019_Highlights.pdf. 49 Figura 8 – Percentagem da população nas áreas urbanas e rurais em Portugal Fonte: Nações Unidas, Departamento Económico e Assuntos Sociais, Divisão População (2018) Figura 9 – Percentagem da população urbana em Portugal e Europa Fonte: Nações Unidas, Departamento Económico e Assuntos Sociais, Divisão População (2018) 50 Figura 10 – População urbana por classe e aglomerado urbano, em Portugal Fonte: Nações Unidas, Departamento Económico e Assuntos Sociais, Divisão População (2018) O crescimento da população urbana é impulsionado por um aumento geral da população e pela ascendente alteração da percentagem de pessoas que vivem em cidades. Juntos, esses dois fatores, devem aumentar 2,5 mil milhões à população urbana do mundo até 2050, com quase 90% desse crescimento em África e na Ásia. Ainda assim, verificam-se que algumas cidades estão em declínio populacional nos últimos anos. A maioria destas está localizada nos países de baixa fertilidade, nomeadamente na Europa, onde o tamanho total da população está estagnado ou em declínio. Além disso, a contração económica, nas recentes crises, e nalguns casos os desastres naturais, contribuíram para as perdas populacionais. Viver mais em cidades pode representar um maior abandono das áreas rurais, com claras consequências negativas para o desenvolvimento humano, ao nível da agricultura, mas também em termos de impacto climáticos. Este fator de desertificação deve também representar uma preocupação para os decisores políticos, considerando que aumenta assim os custos de gestão e manutenção com essas mesmas áreas onde efetivamente estão grande parte dos recursos naturais essenciais e que além de terem de ser ordenados e organizados, necessitam obrigatoriamente de ser renovados. Ainda assim, o tradicional fenómeno de êxodo rural em massa que vivíamos no século passado, por força da atratividade das cidades em crescimento, hoje já não se verifica, pois, a concentração da população em cidades não se verificará pela mobilização/migração, mas antes pelo crescimento da própria população dessas mesmas cidades, nomeadamente das regiões já assinaladas anteriormente, como a África Subsariana e a Ásia, locais esses onde se verificará maior crescimento. A provar isso, é o facto de a população rural no mundo ter crescido lentamente desde 1950 e devendo atingir o seu pico dentro de 51 alguns anos. A população rural global está agora perto de 3,4 mil milhões e deve aumentar ligeiramente e depois diminuir para cerca de 3,1 mil milhões em 2050. Curiosamente, África e Ásia, as regiões com maior crescimento urbano, são as que têm quase 90% da população que vive em meio rural no mundo. A Índia tem a maior população em meio rural (893 milhões), seguida pela China (578 milhões). Esta concentração e migração da população em cidades leva a uma excessiva urbanização do território com variadíssimos impactos na sociedade, mas também no ambiente, não só ao nível do uso do solo, com excesso de impermeabilização e densidade construtiva, mas também ao nível de um conjunto vasto de áreas de elevada complexidade. Esta urbanização, adensada pela globalização e o capitalismo, impossibilita o equilíbrio e a sustentabilidade dos ecossistemas, como é exemplo o uso de recursos naturais, energéticos e outros, o tratamento de resíduos, o abastecimento de água e respetivo tratamento, a agricultura, a alimentação, a mobilidade, a biodiversidade, a qualidade do ar, entre outros. Mas, o que significa afinal a “urbanização” do planeta? A urbanização é um processo socioeconómico complexo que transforma a paisagem, o ambiente existente, convertendo as anteriores áreas rurais em aglomerados urbanos construídos. Além de mudar a distribuição espacial de uma população de áreas rurais para áreas urbanas, inclui mudanças nas ocupações dominantes, estilo de vida, cultura e comportamento e, portanto, altera a estrutura demográfica e social das áreas urbanas e rurais. Uma consequência importante da urbanização é um aumento da área de território e de tamanho da população, alterando a tipologia do solo, valorizando-o ou desvalorizando-o. A urbanização é moldada pelo planeamento, bem como por investimentos públicos e privados em edifícios e infraestruturas. Uma parcela crescente da atividade económica e da inovação concentrase nas cidades, e as cidades desenvolvem-se como polos do fluxo de logística, transporte, comércio e informação. As cidades tornam-se também lugares onde os serviços públicos e privados da mais alta qualidade estão disponíveis e onde os serviços básicos geralmente são mais acessíveis do que nas áreas rurais. Se por um lado há vantagens na concentração da população em cidades, do ponto de vista socioeconómico, por outro representa também maiores desafios do ponto de vista ambiental e social, muitas vezes criando mais e maiores desigualdades e insegurança. Interessa, por isso, expor que o crescimento urbano está intimamente relacionado com as tradicionais três dimensões do desenvolvimento sustentável: social, económico e ambiental (Shaker, 2015; Tang & Lee, 2016). 52 Figura 11 – Desenvolvimento Urbano Sustentável — definido como capacidade em 3 aspetos Fonte: Tang & Lee (2016, p10) A concentração urbana, em cidades, bem gerida, informada e compreendida, com visão para as tendências da população a longo prazo, pode ajudar a maximizar os benefícios de altos níveis de densidade, minimizando a degradação ambiental e outros possíveis impactos adversos de um número crescente de habitantes concentrado em cidades. Assim, para garantir que os benefícios das cidades sejam compartilhados e para que ninguém fique para trás, as políticas de gestão de crescimento urbano precisam garantir o combate às desigualdades, nomeadamente no acesso às infraestruturas e aos serviços sociais para todos, com foco nas necessidades especiais da pobreza e isolamento, bem como outros grupos vulneráveis, nomeadamente em setores como na habitação, educação, saúde, emprego e segurança. Apenas a título de exemplo, segundo a Organização Mundial de Saúde, ter acesso a espaços verdes pode reduzir as desigualdades ao nível da saúde, melhorar o bem-estar e ajudar no tratamento de doenças mentais, como a depressão ou a ansiedade. Essa visão, implica que saibamos interpretar o desenvolvimento humano e o incremento de qualidade de vida. Para isso há necessidade de atualizar a estrutura conceptual do desenvolvimento sustentável, mais inclusivo, plural e útil para delinear políticas específicas para a sustentabilidade, assente antes em cinco dimensões, em que o “lugar” contém as três dimensões do espaço (x, y e z), a “permanência” é a quarta dimensão do tempo e as “Pessoas” representa uma quinta dimensão humana (Seghezzo, L., 2009). 53 Figura 12 – As cinco dimensões da sustentabilidade Environmental Politics, 18:4, 539-556 - the new five-dimensional sustainability triangle. Place: the three dimensions of space (x, y, and z); Permanence: the fourth dimension of time (t); Persons: the fifth, human dimension (i) Fonte: Seghezzo, L. (2009, p10) Dorota We"ziak-Białowolska (2016) indica 6 aspetos a ter em conta no planeamento urbano para uma boa qualidade de vida numa cidade: (1) Características físicas, como tamanho e localização dos edifícios, ruas, vias pedestres e espaços verdes; (2) Acessibilidade entendida como acesso a estabelecimentos públicos; (3) Vivência e Habitabilidade percebida em termos de cuidados de saúde, ambiente e segurança (efetiva e percecionada); (4) Comunicação compreendendo tecnologias de telecomunicações e transporte; (5) Caráter refletido pelo senso de lugar e tempo, estabilidade, clima e estética; (6) Liberdade pessoal que compreende liberdade de expressão, privacidade e acessibilidade. Este estudo assentou na análise das 3 dimensões potencialmente relacionadas à qualidade de vida na cidade: (i) disponibilidade de serviços, ambiente e aspetos sociais nas cidades; (ii) fatores sociodemográficos; e (iii) características da cidade, como desenvolvimento económico, pressões do mercado de trabalho, tamanho, localização, qualidade das instituições e segurança. À medida que a população no mundo cresce e continua a concentrar-se em cidades, o desenvolvimento sustentável depende cada vez mais da gestão bem-sucedida do crescimento urbano, especialmente em países de baixo e médio rendimento, nomeadamente os Países em desenvolvimento, onde se espera que a urbanização seja mais rápida entre 2020 e 2050. 54 São necessárias políticas integradas e transversais, para melhorar as vidas dessa população, quer em meios urbanos e rurais, fortalecendo os vínculos entre as áreas urbanas e rurais e construindo ligações económicas, sociais e ambientais sustentáveis e de coesão. Mas face a esta evolução, como estamos a tratar o planeta e a nossa saúde? Que emissões estamos a colocar na atmosfera? E os nossos Recursos? Como estão a ser explorados? Qual a nossa Pegada Ecológica e a nossa Biocapacidade? d. As emissões Expostos estes dois fatores demográficos, crescimento da população ao nível mundial e a sua concentração em cidades, leva a que, em consequência, possamos introduzir um terceiro raciocínio, relativo à forma como os recursos nos diferentes territórios estão a ser usados para satisfazer as necessidades e o consumo dos cidadãos, isto é, começando por apresentar os dados das emissões de gases com efeito de estufa, a exploração de recursos naturais e a nossa respetiva pegada ecológica e biocapacidade. A concentração da população em cidades, os estilos e padrões de vida e o consumo num contexto de globalização têm feito com que as emissões de gases com efeito de estufa no planeta aumentem continuamente, com base na exploração ou sobreexploração de recursos naturais, aumentando consequentemente a nossa pegada ecológica, que tem vindo a tornar-se insustentável para o Planeta, colocando em risco a própria Humanidade. Mas afinal o que são os gases com efeito de estufa? O que são as emissões? O que as compõe? Que setores de atividade contribuem? Para que serve medir as emissões? Porque surgiram? As Emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE) é uma das principais causas para o efeito de alterações climáticas, provocando o conhecido impacto climático. Atualmente, é já uma das variáveis ambientais/climáticas mais conhecida e mais utilizada ao nível global, quer pelas principais Organizações Internacionais, quer pelos Estados. Esta variável é usada como uma ferramenta de monitorização de performance/desempenho ambiental e de comparação entre Países e Regiões do Mundo. As Emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE) são usadas por terem uma relação direta entre a atividade económica e as alterações climáticas, considerando que são um dos principais fatores conhecidos para o aquecimento global do planeta. Os GEE são um conjunto de gases que na atmosfera funcionam de forma parecida com o vidro de uma estufa, isto é, deixa passar a energia e o calor do Sol e da Terra que são irradiados e refletidos, conserva-os na atmosfera, evitando assim que escapem para o espaço. De forma mais técnico-científica 55 estes gases que criam o efeito de estufa têm a capacidade de absorver os raios infravermelhos irradiados pelo Sol (radiação solar) e pela Terra (radiação terrestre), bem como os refletidos na Terra e na atmosfera. A energia solar incidente sobre a atmosfera e a superfície terrestre pode ser refletida, absorvida ou transmitida. Da energia que atinge o Sistema Terrestre (na atmosfera) apenas 51% atinge a superfície da Terra (valores médios, pois nos polos e nos oceanos a reflexão da radiação solar incidente varia), isto significa que dos restantes 49%, cerca de 19% da energia solar é absorvida na estratosfera pelas moléculas de ozono (O3) e oxigénio (O2) e que retêm uma parte significativa da radiação ultravioleta, 6% é perdida por difusão da luz solar de menor comprimento de onda, dando a cor azulada ao céu e 24% é refletida nas nuvens e na superfície. A energia perdida por estes dois efeitos, de difusão e reflexão, que representa 30%, é chamado por albedo. Destes três processos, reflexão, absorção e transmissão, a absorção atmosférica é a que regula a temperatura terrestre e é o principal motivo por detrás do efeito estufa que mantém a temperatura do planeta mais quente, permitindo assim a vida na Terra. Este processo é a diferença entre a irradiação do Sol e a energia que atinge a superfície da Terra. Esta absorção é seletiva, atingindo o seu máximo em torno dos pontos centrais dos espectros de absorção dos gases atmosféricos. A maior absorção atmosférica é feita pelo ozono (O3) na banda dos ultravioletas e no efeito do vapor de água (H2O) e do dióxido de carbono (CO2). Assim, o efeito de estufa é um processo físico que ocorre quando uma parte da radiação infravermelha é emitida pela superfície terrestre e absorvida por determinados gases presentes na atmosfera, os chamados gases do efeito estufa, contribuindo assim para o aquecimento global. Mas o equilíbrio energético do planeta é feito também da energia radiada pela superfície da Terra. Aliás, na gama infravermelhos que cria o aquecimento, estamos a falar do correspondente a 117% da energia solar que atinge o sistema terrestre, sendo que 6% é perdida para o espaço como emissão terrestre e os restantes 111% é absorvida pelos gases de efeito de estufa. Esta energia entra em ciclo ao atingir atmosfera e reincide sobre a superfície da Terra em cerca de 96%. No total, entre a radiação solar e terrestre, existe um excedente de 30%, ou seja, a superfície absorve mais radiação da que emite e a atmosfera radia mais energia do que a que absorve, que é o que faz com que o sistema terrestre esteja equilibrado em termos energéticos. Como consequência disso, parte do calor é irradiado de volta para a superfície, não sendo libertado para o espaço. O efeito estufa dentro de uma determinada faixa é de vital importância pois, sem ele, a vida como a conhecemos 56 não poderia existir. Isto é, sem os gases de efeito de estufa, o planeta teria menos 33º Celsius, o que não permitiria a existência de vida terrestre. Feitas as contas a energia absorvida pela superfície terrestre é de 147% (51% do Sol + 96% da atmosfera) e a energia absorvida pela atmosfera é de 130% (19% ultravioleta/Sol + 111% emissão terrestre). Figura 13 – três fatores da absorção da energia Fonte: UNEP-GRID, Arendal (1995) As emissões atmosféricas podem assumir a forma de partículas sólidas, gotículas ou gases. As emissões atmosféricas podem ser classificadas de acordo com o seu impacto no meio ambiente: a) Gases de efeito de estufa; b) Gases acidificantes; c) Gases responsáveis pela poluição fotoquímica; d) Gases supressores da camada de ozono; e) Metais pesados. Muito dos gases com efeito estufa são libertados de forma natural na atmosfera, mas a atividade humana acrescenta enormes quantidades, aumentando assim o efeito estufa que contribui para o aquecimento global. A estas emissões acrescentadas pela atividade humana chamam-se emissões atmosféricas antropogénicas e decorrem da produção de energia, dos transportes, da agricultura, dos processos industriais ou dos resíduos, e produzem gases, partículas e metais pesados que poluem o ar. Resultam na introdução na atmosfera, pela atividade humana, de químicos, partículas suspensas ou materiais biológicos que causam lesões ou desconforto nos seres vivos ou causam danos no meio ambiente. 57 Atividades humanas como o consumo de combustíveis fósseis, o uso de fertilizantes, a desflorestação e o desperdício de alimentos, têm entre os seus resultados e impactos o crescimento dos níveis atmosféricos de gases com efeito de estufa, intensificando sobremaneira o importante efeito estufa e destabilizando o equilíbrio energético no planeta, e aumentando o efeito de aquecimento global. Figura 14 – Alterações climáticas: processos, características e ameaças. Fonte: UNEP/GRID – Arendal (2005, p4-5) Os investigadores do IPCC (Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas), estabelecido pelas Nações Unidas e pela Organização Meteorológica Mundial, que representam a maior autoridade internacional sobre este tema, no seu Quinto Relatório , publicado em 2014, afirmam que estas emissões deveriam parar de crescer nos cinco anos seguintes (até 2019) e serem reduzidas em 70% até 2050 e reduzidas a zero até 2100, a fim de que os efeitos dessa intensificação não produzam 58 consequências catastróficas para a preservação dos sistemas vitais do planeta, com repercussão direta na biodiversidade e consequentemente na sociedade humana. Ainda de acordo com este relatório, o Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas (IPCC) afirma que é extremamente provável que as atividades humanas nos últimos 50 anos tenham aquecido o nosso planeta. “As evidências científicas relativas à influência da atividade humana sobre o sistema climático são mais fortes do que nunca e o aquecimento global do sistema climático é inequívoco” (IPCC, 2014). Desta forma, importa, por isso, monitorizar e verificar o nível de emissões e sequestro dos gases com efeito de estufa de origem humana em todos os sectores da economia, tendo sido convencionado internacionalmente a utilização do ano de 1990 como ano de referência. Assim, as emissões antropogénicas de Gases com Efeito de Estufa (GEE) são avaliados anualmente, em todos os sectores da economia, com o ano de 1990 como referência, face aos compromissos internacionais assumidos no quadro da partilha de esforços a realizar pelos Estados, a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de GEE da União Europeia (UE) e das Nações Unidas, até 2020. A necessidade da contabilização de emissões de gases com efeito de estufa surgiu pela primeira vez através do Protocolo de Quioto 15 , negociado em 1997, naquela cidade Japonesa que lhe deu o nome. O Protocolo de Quioto é o único tratado jurídico internacional que, até ao momento, que explicitamente limita as emissões quantificadas de gases com efeito de estufa dos países desenvolvidos. O processo para a intenção da limitação de emissão de gases com efeito de estufa por cada país através da contabilização do mesmo inicia em 1988, com a conferência internacional “ Changing Atmosphere ”, em Toronto, Canadá, seguindo-se a apresentação do 1º Relatório de Avaliação do IPCC (Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas), em Sundsvalia, na Suécia, em 1990 e da ECO-92, Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (UNFCCC), no Rio de Janeiro, no Brasil, 1992. No entanto, depois da sua ratificação 1999, só mesmo em 2005 o Protocolo de Quioto ficou a vigorar, com a ratificação de 55 estados que emitem 55% dos gases com efeito de estufa de todo o planeta, ficando conhecido pelo facto dos Estudos Unidos da América nunca o terem ratificado. Apesar de desenvolver mais à frente, em capítulo próprio, o conjunto dos acordos internacionais nesta matéria, releva-se para a questão da limitação das emissões que o Protocolo de Quioto é o que 15 KYOTO PROTOCOL REFERENCE MANUAL ON ACCOUNTING OF EMISSIONS AND ASSIGNED AMOUNT. [Em linha]. Consultado em 25 de julho de 2020. Disponível em: https://unfccc.int/resource/docs/publications/08_unfccc_kp_ref_manual.pdf 65 associado ao aumento da procura de energia e da mobilidade na década de 90, e à situação de estagnação e recessão verificada entre 2011 a 2013, e respetiva retoma desde então. Segundo o Relatório do Estado Ambiente de 2019 18 , publicado pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA), as tendências de estabilização/redução das emissões tiveram, contudo, início antes da crise, fruto das melhorias tecnológicas relativas a sistemas de controlo de poluição e eficiência energética; da introdução de combustíveis menos poluentes, com destaque para o gás natural a partir de final da década de 1990 do século passado; do crescimento significativo da energia produzida a partir de fontes de energia renovável (com especial relevância da energia eólica); da implementação de medidas de gestão de resíduos, visando o aumento da deposição seletiva; da reutilização e reciclagem; e do incremento e aproveitamento energético das quantidades de biogás geradas nos sistemas de gestão de resíduos. De acordo com o referido Relatório do Estado Ambiente, de 2019, o qual apresenta os valores submetidos ao Inventário Nacional de Emissões de 2019, realizada em finais de abril/início de maio de 2019 (para o período 1990-2017), as emissões de GEE, sem contabilização das emissões de LULUCF ( Land Use, Land Use Change and Forestry ), são estimadas em cerca de 70,7Mt CO2eq. para 2017, representando um aumento de 19,5% face a 1990 e um crescimento de 7,0% relativamente a 2016. As emissões registadas em 2017 confirmam uma trajetória de cumprimento das metas nacionais e europeias de redução de emissões para 2020 e 2030. As emissões totais, representando uma redução de cerca de 18% face aos níveis de 2005, situam-se no intervalo da meta do Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) de 2020. Resumindo, a China tem o nível mais alto de emissões de CO2, produzindo 11255,9 Mt CO2, em 2018. Os Estados Unidos têm o segundo maior de 5275,5Mt e uma das mais altas taxas de emissões de CO2 per capita de 16,14 ton/ano. Dos países mais populosos o Qatar (38,19 ton/ano), o Kuwait (23,91 ton/ano), os Emirados Árabes Unidos (22,44 ton/ano) e a Arábia Saudita (18,63 ton/ano) tem as maiores emissões de CO2 per capita. A seguir, está representado graficamente o peso das emissões de CO2 por país e regiões, em percentagens. 18 Portal do Estado do Ambiente em Portugal. [Em linha]. Consultado em 9 de Março de 2020. Disponível em: https://rea.apambiente.pt/?language=pt-pt 66 Gráfico 1 – Percentagem de emissões de CO2 nos maiores países emissores em 2019 Fonte: Union of Concerned Scientists (2020) – (https://www.ucsusa.org/resources/each-countrys-share-co2-emissions) A imagem que sobressai destes números é aquela em que, em geral, os países desenvolvidos e alguns dos principais países da economia emergente lideram as emissões totais de dióxido de carbono (CO2). No entanto, e apesar disso, os países em desenvolvimento e os restantes países de economias emergentes lideram a taxa de crescimento das emissões de CO2 per capita. No contexto de crise climática, essas contribuições desiguais estão no centro dos desafios que a comunidade internacional enfrenta para encontrar soluções eficazes e equitativas para o aquecimento global, agravado pelas projeções demográficas de algumas dessas regiões. Constata-se, portanto, segundo a comunidade científica, que hoje estamos perante uma nova Era Geológica, denominada de “Antropoceno”, em virtude do impacto global significativo que as atividades humanas começaram a ter no sistema climático terrestre e no funcionamento dos ecossistemas e dos seus serviços. Esta nova Era seguida do “Holoceno” na qual o planeta por si estabilizou no maior período de equilíbrio climático, pode significar um revés da presença da Humanidade na Terra, como também se aplicará no caso em que o Homem seja capaz de inverter a tendência verificada cientificamente neste momento, comprovando-se assim a sua capacidade de interferir em tal complexo sistema. 67 Figura 15 – Variações dos níveis de CO2 atmosférico ao longo dos últimos 650.000 anos. Fonte: NASA (https://climate.nasa.gov) e. A sobrexploração e o excesso de consumo de recursos Diretamente associado às emissões de gases com efeito de estufa (GEE), em particular às emissões de CO2, está a exploração e o consumo recursos naturais. Não só os combustíveis fósseis, como explanado detalhadamente anteriormente, mas nos mais diversos tipos de materiais. Por isso, um dos dados também relevantes e preocupantes é o excesso de consumo e a respetiva sobrexploração de recursos naturais, principalmente quando o ritmo da extração e consumo é superior ao da sua regeneração natural, quando possível, explicando mais à frente. Tudo o que temos, tudo o que consumimos e em tudo o que fazemos envolve materiais que foram extraídos, processados, transformados e comercializados, e muitas vezes, ou mesmo maioria das vezes, viajaram vastas distâncias. A atual economia está assente neste modelo de uso de matériasprimas, com base em recursos naturais, como a madeira, combustíveis fósseis, metais e outros minerais, água e solo fértil, de tal modo que de 1970 a 2010, o nosso consumo de recursos naturais mais do que triplicou. Este consumo excessivo cria uma procura dos recursos naturais que o Planeta não consegue suportar, tanto mais, se olharmos ao crescimento demográfico previsto para as próximas décadas. Por outro lado, a preocupação do excesso de consumo não está apenas no uso e respetivo esgotamento dos recursos naturais, mas também no excesso de emissões de gases, já apresentado, que acabam por se concentrar na atmosfera, bem como a respetiva produção de resíduos que acabam por se depositar no solo e nos oceanos, nomeadamente quando falamos do excesso do uso de químicos, para os fertilizantes ou nos recursos fósseis, como o petróleo, que, como exemplo, dando por finalidade 68 ao plástico tem vindo a criar um problema de poluição grave, considerando a sua entrada na cadeia alimentar dos seres vivos. Este modelo económico, como consabido, só pode ser alterado se introduzirmos em todos os processos um modelo de economia circular, mas não sem antes pensar em reduzir o consumo e combater o desperdício, como atitude de referência e inspiradora para os países em desenvolvimento que se confrontam com um crescimento rápido de população e com um desenvolvimento económico acentuado. Devemos ter em conta que há dois tipos de recursos naturais, os renováveis e os não renováveis. Os primeiros são inesgotáveis, como a radiação solar, ou nalguns casos a sua renovação é relativamente rápida, como é o caso da biomassa. Os não renováveis são os recursos que existem na natureza de forma limitada, uma vez que sua regeneração demora muitos anos, milhares ou até milhões, tais como os minerais e os combustíveis fósseis (petróleo, gás natural e carvão). O Fundo Mundial para a Natureza (WWF) tem vindo alertar para a atual sobrexploração dos recursos naturais. Anualmente, são consumidos 20% mais recursos naturais do que a quantidade regenerada pela natureza. Associado a esta sobrexploração está a perda de biodiversidade e alta diminuição da população de variadas espécies consumidas pela Humanidade, estimando-se que este ano, em 2020, diminuam em 67% (WWF, Living Planet Report 2020). Neste indicador particular, existe uma grande diferença entre países ricos e pobres, ou países desenvolvidos e em desenvolvimento. Os países desenvolvidos consumem 10 vezes mais recursos naturais que os países em desenvolvimento. Assim, dados relevantes como o facto de um terço dos alimentos produzidos em todo o mundo serem desperdiçados, que 50% de solo disponível no planeta é usado para a produção de alimentos, estimando-se que haja um aumento de 35% de consumo alimentar até 2030, que apenas 7% das garrafas plásticas produzidas são recicladas e que o plástico depositado nos oceanos corresponde a um camião por minuto. Segundo o relatório das Nações Unidas, Global Resources Outlook (2019), a extração e o processamento de recursos naturais representaram mais de 90% dos impactos globais da perda de biodiversidade e de stress hídrico e aproximadamente metade das emissões globais de gases com efeito de estufa (GEE) e de impactos na saúde e bem-estar dos cidadãos. Em 2010, as alterações do uso do solo provocadas pela extração de recursos naturais causaram uma perda de espécies globais de aproximadamente 11%. O relatório Global Resources Outlook, preparado pelo Painel Internacional de Recursos, fornece uma análise global do uso e gestão dos recursos naturais do mundo e descreve uma evolução de 69 crescimento incessante e com ligações cada vez mais graves entre o bem-estar humano e a saúde ambiental. O uso global de recursos naturais aumentou de maneira geral, empurrando para além do razoável os limites da sustentabilidade. Só nos últimos 50 anos, a extração e o consumo de recursos materiais triplicaram, sendo que a população global dobrou e o PIB global cresceu quatro vezes. Nesta proporção a procura per capita de recursos quase duplicou, passando de 7,4 toneladas, para 12,2 toneladas por pessoa/ano (1970-2017). O mesmo relatório constata que houve, assim, um grande aumento na capacidade de produção de eletricidade através de combustíveis fósseis, aumentando o acesso à energia a preços acessíveis, é certo, mas com altos custos para o ambiente e para a saúde dos cidadãos, obstaculizando o investimento para o desenvolvimento de tecnologias amigas do ambiente. Também este relatório das Nações Unidas, afirma que se estima que as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) aumentem em 43% até 2060. Em termos de dados relevantes, por material, este impacto do consumo de recursos vai mais longe e entre 1970 e 2017, em Biomassa passámos de 9 mil milhões de toneladas de consumo para 24 mil milhões de toneladas (2.7 vezes mais), principalmente para alimentos, matérias-primas e energia, o que representa atualmente 17% dos impactos globais das alterações climáticas, 85% de stress hídrico e 80% da perda da biodiversidade; passámos de 2,6 mil milhões de toneladas de extração de metais para 9,1 mil milhões de toneladas, no mesmo período (3,5 vezes mais), representando 10% de impacto nas alterações climáticas e 12% nos problemas associados à saúde e bem-estar, duplicando esses mesmo impactos entre 2000 e 2015; o uso de carvão, petróleo e gás natural (combustíveis fósseis) aumentou de 6 mil milhões de toneladas por ano em 1970 para 15 mil milhões de toneladas por ano em 2017 (2,5 vezes mais), representando 16% no total do impacto nas alterações climáticas; e os minerais não metálicos passaram de 9 mil milhões de toneladas para 44 mil milhões de toneladas (quase 5 vezes mais), no mesmo período, representando 10% dos impactos globais das alterações climáticas e 50% dos impactos paisagísticos do território, mas também com forte impacto ambiental. Globalmente, os impactos nas alterações climáticas relacionados com o consumo de recursos estão a convergir, entre regiões de alto impacto global, no qual têm menores impactos per capita e as regiões do mundo de baixo impacto global e maior impacto per capita. Os rácios per capita de impactos nas alterações climáticas mostram que algumas regiões causam consistentemente impactos acima da média através do consumo, enquanto que outras regiões, como particularmente África, que têm menores impactos ambientais per capita relacionados com o consumo. 70 Figura 16 – Impactos ambientais per capita relacionados com o consumo Fonte: Nações Unidas/IRP - Global Resources Outlook 2019 – Summary for Policymakers (2019, p18-19) A maior parte do crescimento na extração de recursos ocorreu em países de riqueza média, que aumentaram o seu peso global no consumo de recursos de 33% em 1970 para 56% em 2017. Os níveis per capita de consumo direto de recursos desses países superaram os dos países muito ricos em 2012. Ainda assim, na mesma base, per capita, o grupo de países muito rico mantém níveis de consumo treze vezes mais que o nível dos países pobres. Assim, por exemplo, cada europeu consome em média 20 toneladas por ano de recursos naturais, a passo que cada africano consome em média 3 toneladas por ano. 71 Figura 17 – Top 10 dos países exportadores e importadores de materiais, em 2017 Fonte: Nações Unidas/IRP - Global Resources Outlook 2019 – Summary for Policymakers (2019, p23) Segundo o projeto Material Flows , da Universidade Viena, cujo objetivo é facultar uma análise de dados mundiais sobre extração de recursos, em que é atualizado e aprimorado continuamente, baseado na base de dados de fluxo de recursos do Painel Internacional de Recursos das Nações Unidas, em 2017, a extração de biomassa foi maior na China com 4 mil milhões de toneladas, seguida pela Índia e pelo Brasil com 2,7 mil milhões de toneladas, cada um. A região da Ásia e Pacífico teve a maior participação na extração global de Biomassa, com uma representação de 45%, seguida pela América Latina e as Caraíbas com 19% e África com 13%. De 1970 a 2017, o comércio de biomassa aumentou 384%. Da mesma forma, a quantidade de biomassa, que não foi comercializada, aumentou 17%. Em 2017, 8% da biomassa extraída globalmente foi comercializada, isto é, não foi para consumo no próprio 72 local. Assim, por volume de comércio de biomassa, em 2017, as importações líquidas foram maiores na China e o maior exportador líquido foi o Brasil. Desde 2000, o crescimento da extração de recursos acelerou 3,2% ao ano, impulsionado em grande parte por grandes investimentos em infraestrutura e altos padrões de vida material nos países em desenvolvimento e em transição, especialmente na Ásia. No entanto, os países mais ricos ainda consumiam, em 2017, 9,8 toneladas de recursos per capita, arrastando outras partes do mundo, o que também continua a impulsionar essa tendência exponencial. Em 2013, em Portugal, a sua pegada material (RMC – Raw Material Consumptio n) era de 193.172.453 toneladas, enquanto o seu consumo doméstico de material ( DMC – Domestic Material Consumption ) era de 122.420.914 toneladas. Num mundo globalizado, Portugal depende da extração de recursos externos. Alimentado pelas cadeias de suprimentos globais, os principais países de origem do RMC em Portugal foram a China, a Espanha e a Arábia Saudita. Esses países contribuíram com 14 Mt, 12 Mt e 9 Mt, respetivamente, para a pegada geral. Comparando seu RMC com outros países, Portugal ocupa 125ª posição e está 31,1% acima da média global, com 18,5 toneladas per capita. O cenário desenvolvido pelo Painel Internacional de Recursos, com base nas tendências históricas, mostra que o uso de recursos continuará a crescer, entre 2015 e 2060, o uso de recursos naturais deverá crescer 110%, passando de 92 mil milhões toneladas (2015) para 190 mil milhões de toneladas, significando mais de 18 toneladas per capita, em 2060. Além disso, as emissões de gases com efeito de estufa aumentaram em 43% entre 2015 e 2060, as captações industriais de água aumentaram em até 100% em relação aos níveis de 2010 e a área de uso do solo para terras agrícolas aumentará em mais de 20% nesse período, reduzindo as florestas em mais de 10% e outros habitats (como pastagens e savanas) em cerca de 20%. f. A Pegada Ecológica, a Biocapacidade e o Índice de Desenvolvimento Humano Um outro indicador relevante, em que podemos medir a performance ambiental da ação provocada pelo homem e compará-la entre diferentes regiões do mundo e entre países, é a Pegada Ecológica. O planeta, no sentido lato, e principalmente a Humanidade na generalidade, nomeadamente a sua atividade económica, depende fundamentalmente da capacidade dos ativos ecológicos do planeta 73 para fornecer recursos naturais, como matérias-primas e serviços ecológicos de apoio, como o sequestro das emissões de carbono (Mancini et al., 2018). Para um determinado país, a Pegada Ecológica (PE) mede os bens ecológicos usados (isto é, as áreas continentais e marinhas biologicamente produtivas) pela população desse país para produzir os recursos e serviços naturais que consome. Incluem-se, por exemplo, alimentos e fibras à base de plantas, animais e peixes, madeira e outros produtos florestais, a capacidade de tratamento e absorção de resíduos (CO2 da queima de combustíveis fósseis) e espaço para infraestruturas urbanas (Borucke et al., 2013). O total é comparado com o biocapacidade (BC) daquele país, que é uma medida dos bens ecológicos disponíveis dentro das fronteiras nacionais (inclui áreas florestais, de pastagens, de cultivo, de pesca e de áreas urbanizadas) e a sua capacidade de produção de recursos renováveis e serviços ecológicos (Mancini et al., 2018). Assim, a Pegada Ecológica associa e alia todos os restantes fatores e indicadores, como a demografia, as emissões de gases com efeito de estufa, o uso do solo e a extração e consumo de recursos naturais, e quando associada à biocapacidade, pode dar uma “radiografia” real do território quanto ao seu desempenho ao nível da sustentabilidade ambiental, isto é, uma balança ecológica que nos dá uma ideia de deficit ou crédito (superavit ou reserva) dos recursos necessários para o Homem e o equilíbrio do Planeta (Baabou, 2017). Se a Pegada Ecológica de uma população exceder a biocapacidade da região nela instalada, ela terá um défice ecológico. Se a biocapacidade de uma região exceder a sua Pegada Ecológica, ela terá uma reserva ecológica ou crédito ecológico (Galli, 2018). 74 Figura 18 – Representação de todos os países do mundo com défice ecológico (tons de vermelho) e crédito ecológico (tons de verde). Fonte: Global Footprint Network (2019 Edition National Footprint and Biocapacity Accounts - data year 2016) O défice ecológico, pode ocorrer em três modos diferentes: 1) um país pode importar os recursos naturais renováveis que consome, mas não os produz; 2) um país pode sobreexplorar os seus próprios recursos por algum tempo através de práticas insustentáveis e de sobreexploração agrícola, piscatória ou desflorestação e 3) um país pode emitir mais CO2 para a atmosfera do que a capacidade que esta tem para o sequestrar. Como tal, importando biocapacidade de outros países e sobreexplorando os recursos globais, os países podem consumir mais do que os seus ecossistemas locais podem renovar, sem degradar ou esgotar a sua biocapacidade local a curto prazo, mas comprometendo claramente a biocapacidade de médio e longo prazo, quer ao nível local como global. A sustentabilidade pode se compreendida, em última análise, como a capacidade de gerirmos o planeta para suportar a sociedade humana. Viver bem e dentro dos limites do único planeta conhecido com vida é o ponto de partida para a criação de uma sociedade futura onde todas as pessoas possam prosperar. A Pegada Ecológica é um dos indicadores de sustentabilidade amplamente utilizado e já reconhecido e que avalia, de forma integrada, a pressão do Homem sobre os ecossistemas. Assim, a Pegada Ecológica mede os recursos naturais renováveis e os serviços de ecossistema necessários para suportar as atividades de consumo de uma população, comparando-os com que os ecossistemas são capazes de fornecer, renováveis ou não. 81 Figura 23 – Resultados do cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano Sustentável, por país e região do mundo (cores) Nas abcissas o IDH e nas ordenadas a PE em nº de Planetas. O Gráfico demonstra que no quadrante ideal do desenvolvimento sustentável global não se encontra assumidamente nenhum dos países. Fonte: Global Footprint Network (2019) O desenvolvimento económico e social, ou o bem-estar humano, é assim reconhecidamente medido pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) considera que o IDH de 0,7 ou superior representa um “desenvolvimento humano elevado”. O gráfico acima IDH-PE compara então o desenvolvimento humano com a procura dos seus recursos. Além disso, mostra a dificuldade do desafio de criar globalmente um alto nível de bem-estar humano e qualidade de vida, sem sobrecarregar os recursos ecológicos do planeta. Assim, interessa para esta tese referir que a Pegada Ecológica, a Biocapacidade e o Índice de Desenvolvimento Humano Sustentável são hoje mensuráveis não só ao nível global, região e país, mas também aplicáveis a cidades, empresas, ações ou indivíduos. Este método demonstra por um lado a possibilidade de medir a performance do desenvolvimento sustentável ambiental, social, económico e humano, mas por outro a inevitabilidade de estabelecer rankings comparativos indiferenciados no qual podemos estabelecer correlações independentemente da dimensão do objeto/sujeito (aldeia, cidade, país ou região). Através do conjunto de unidades de valor de vários indicadores, nomeadamente estatísticos, acaba por ser justa a forma como avaliamos a pegada ecológica de determinado território. Por outro lado, como unidade de medida, com a desagregação de vários indicadores, pode ajudar a estabelecer objetivos e inclusive ser uma ferramenta de monitorização, mas também de apoio à decisão na implementação de políticas e de ações, no sentido majorativo ou minorativo. A Pegada Ecológica é a 82 única métrica que compara a procura de recursos de indivíduos, governos e empresas com o que a Terra pode renovar (Galli, 2020). O modelo de extração, a produção, a transformação de recursos naturais, o consumo e o desperdício torna necessário que este desafio global e transversal deva ser monitorizado de forma holística e integrada, e abordado através de uma forte cooperação internacional multinível, com esforços necessariamente globais. Assim, através da apresentação de todos estes dados e indicadores, fica bem evidenciado que ao longo dos séculos e em especial a últimas décadas, temos vindo a crescer ao nível demográfico, aumentando a concentração da população em territórios urbanos, temos vindo a desenvolver economicamente com um aumento desmesurado de exploração de recursos e de consumo, exercendo um mau uso do solo comprometendo e diminuindo a capacidade regenerativa do planeta. A Globalização é um dos fenómenos que têm vindo a acelerar e a alimentar este sistema, no entanto pode também ser visto como uma possível ferramenta para a resolução de alguns problemas, numa lógica de inversão de destruição da Humanidade e degradação do Planeta. É neste sentido que as Cidades, através dos Governos Locais, podem e devem representar uma força motriz para a mudança, disponibilizando-se não só para apoiar os Estados a atingir as metas necessárias, como também responsabilizando-os para as atingir, através de políticas, medidas e ações práticas adaptadas e aplicadas aos seus territórios, permitam não só desenvolvê-los de forma sustentável, como também aumentar a qualidade de vida dos seus cidadãos. Para isso, o trabalho em rede de cooperação nacional e internacional é fundamental, de modo a permitir não só a partilha de conhecimento e a troca de boas e más praticas ( lessons learned ), mas também para assumir igualmente, como os Estados, compromissos internacionais, de forma a aplicar uma paradiplomacia legitima e eficaz (Tavares, 2016), ganhando assim um espaço para uma Governança Multinível no futuro próximo. 83 ii. As Redes de Cidades Ao longo dos tempos, as Organizações Internacionais existentes vieram reconhecer a importância das cidades e admitir um papel crescentemente determinante, verificando-se este reconhecimento através da integração estruturada e organizada das redes de cidades, entretanto formadas, nomeadamente através nos processos de consulta ou negociação. Este processo de reconhecimento advém dos anos de experiência de cooperação entre Estados e atores não estatais, sejam eles organizações não governamentais, sejam outro tipo de organizações de âmbito setorial. Desta forma, as Organizações Internacionais, constituídas por Estados, vieram apenas mimetizar proporcionalmente aquilo que os Países já faziam internamente, embora saltando níveis hierárquicos de organização administrativa territorial, considerando que os Municípios e as Regiões gozam, em norma, autonomia política, administrativa e financeira, criando relações de cooperação multinível e com representações internacionais espalhadas nos maiores centros de decisão (Tavares, 2016). Exemplo disso é o Comité das Regiões, 21 na União Europeia (UE), criado em 1994 e constituído atualmente por 350 membros dos 28 países da UE. O Comité das Regiões é um órgão consultivo da União Europeia que representa as autoridades regionais e locais, constituída por representantes eleitos. É através do Comité das Regiões Europeu que as cidades têm uma voz ativa e uma dinâmica participativa na consulta do processo legislativo europeu, representando e defendendo assim os interesses daquele nível administrativo. Os vários órgãos da União Europeia, desde o Parlamento, à Comissão, passando pelo Conselho, devem consultar o Comité das Regiões nos processos legislativos que visem matérias em que as autoridades regionais e locais estejam integradas, como é o caso da maioria das áreas desde o emprego, política social, coesão regional, mobilidade, alterações climáticas e mesmo energia, realizando pareceres através de avaliações de impacto territorial. Da mesma forma, sendo o Comité das Regiões uma instituição oficial da União Europeia, pode recorrer aos Tribunais Europeus, em caso de não ser consultado ou por outro motivo relevante. Apesar desta autonomia, existe ainda assim uma dependência desta “rede” de cidades em regiões, considerando que os seus representantes são eleitos pelo Conselho para mandatos de cinco anos. Além das habituais reuniões plenárias, cerca de cinco a seis por ano, o Comité das Regiões é organizado por Comissões, sendo uma delas a Comissão do Ambiente, Alterações Climáticas e Energia (ENVE), por Grupos Regionais e participa em várias Redes, da qual destaco a Plataforma multilateral de alto nível para a execução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Esta Plataforma tem 21 Comité das Regiões Europeu - [Em linha]. Consultado em 26 de novembro de 2019. Disponível em: https://cor.europa.eu/pt 84 como missão apoiar e aconselhar a Comissão Europeia e todas as partes interessadas sobre a execução dos ODS e promove reuniões regulares entre stakeholders provenientes dos municípios, regiões, sociedade civil, organizações não governamentais, setor privado e setor empresarial para apoiar e aconselhar a Comissão Europeia no tocante à execução dos ODS a nível da UE. Um dos eventos mais conhecidos e mais relevante ao nível europeu, marcado pela participação das cidades e regiões europeias é a Semana Europeia das Cidades e Regiões, designada por “ European Regions Week, ” sendo mesmo o maior evento anual europeu realizado em Bruxelas, dedicado exclusivamente à política regional. Considerando que no Comité das Regiões não cabem representantes de todas as cidades e regiões europeias, esta representação é feita em proporção da população de cada Estado-membro, tentando refletir os equilíbrios demográficos, geográficos e políticos de cada país. O Comité das Regiões Europeu será, provavelmente, a única instituição autónoma formalmente criada e considerada ao nível global, reconhecida por todos os Estados-membro que gozam de soberania e que integra as estruturas da União Europeia. Apesar deste reconhecimento, antes disso, já as cidades de forma autónoma se tinham organizado em rede, como forma de cooperação multilateral, como é exemplo a EUROCITIES, 22 fundada em 1986, por seis grandes cidades europeias, Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Milão e Roterdão. Este grupo de cidades foi impulsionado por três principais fatores principais: foco claro na urbanidade; pensamento político à medida; e nas relações com as instituições da Comunidade Europeia. O compromisso das cidades em promover um modelo urbano integrado na Europa levou-os a criar grupos de trabalho ad hoc sobre temas económicos e sociais. Hoje, são mais de 140 cidades membro e 45 cidades parceiras (185 no total), representando mais de 130 milhões de habitantes, de 39 países. A EUROCITIES é uma rede internacional de cidades europeias, reconhecida como parceiro oficial da União Europeia, organizada em seis fóruns temáticos, abrangentes, permitindo a troca de ideias e a partilha de boas práticas, sendo eles cultura, economia, ambiente, sociedade do conhecimento, mobilidade, assuntos sociais, governança urbana e cooperação. Dentro de cada fórum, existem ainda grupos temáticos que produzem e partilham conhecimento e boas práticas, como acontece no fórum do ambiente, com grupos dedicados à qualidade do ar, energia e alterações climáticas, à água, aos resíduos, ao ruído, espaços verdes e biodiversidade. Esta rede tem um secretariado permanente e é presidida pelas próprias cidades, eleita entre pares, sendo por isso totalmente autónoma e independente. A EUROCITIES constitui-se por diferentes tipologias de membros. 22 EUROCITIES - [Em linha]. Consultado em 28 de novembro de 2019. Disponível em: http://www.eurocities.eu/eurocities/home 85 Membros completos ( Full Members ) para cidades ou áreas metropolitanas acima dos 250 mil habitantes, Membros Associados ( Associate Member s) para cidades abaixo dos 250 mil habitantes. Parceiros Associados ( Associated Partner ) para cidades que não podendo pertencer a nenhumas das outras categorias, nomeadameente por não serem da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu (EEE). E por fim, a categoria de Parceiro Empresarial Associado ( Associated Business Partner ) para empresas que pretendam participar nos vários fóruns. Apenas os primeiros ( Full Members ) têm direito a voto e podem ser eleitos para os órgãos da EUROCITIES. Esta rede constituiu-se com o objetivo de reforçar o importante papel que os governos locais devem desempenhar numa estrutura de governança multinível, moldando as opiniões das partes interessadas e tornar o foco da legislação da UE de uma maneira que permita que as cidades enfrentem desafios estratégicos em nível local. Ao nível da União Europeia, a EUROCITIES é já vista como uma das redes mais influentes e representativas ao nível da governança local, pelo que a influência que exerce é considerada e respeitada nas instituições europeias, não só pela sua dimensão, mas sobretudo pelo trabalho e conhecimento que produz. A EUROCITIES encara-se como uma rede importante, não apenas pela partilha e troca de experiências e boas práticas entre os representantes das cidades, proporcionado pelos vários grupos temáticos, fóruns e a sua assembleia-geral anual, mas também pelos pareceres que emite, pelos relatórios que apresenta e pelo seu posicionamento estratégico prospetivo, antevendo e planeando os desafios das cidades de grande e média dimensão. Exemplo disso, são os contributos realizados para a Agenda Urbana da União Europeia, um dos documentos mais estrutural da última década, assim como outros planos, documentos estratégicos e diplomas específicos na área da biodiversidade, do clima, da energia, da mobilidade, etc. Ainda em 2020, em pleno contexto de pandemia, a EUROCITIES tomou a posição oficial para a um novo acordo entre cidades e a União Europeia, na qual consideram que a governança multinível e o princípio de parceria devem ser totalmente implementados, garantindo que as cidades sejam envolvidas no desenvolvimento de planos de recuperação nacionais e prioridades de investimento para a política de coesão, em que as políticas de financiamento e recuperação da União Europeia aumentam o potencial da transformação verde e digital das cidades e apoiam os esforços locais para uma recuperação justa e inclusiva (Eurocities, 2020). No entanto, uma das redes de cidades com mais história e talvez a maior, remonta a 1913, a United Cities and Local Governments (UCLG) 23 , iniciada a partir da cidade de Ghent, na Bélgica, chamada na altura Union Internationale des Villes . Ao longo de mais de cem anos, esta instituição tem vindo a 23 United Cities and Local Governments (UCLG) [Em linha]. Consultado em 29 de novembro de 2019. Disponível em: https://www.uclg.org/en 86 crescer e a sofrer modificações através de fusões e alterações, fruto das complicadas fases da história que já atravessaram, como as duas Guerras Mundiais, períodos de guerras civis e de revoluções contra ditaduras, entre outros fenómenos, que são vividos intensamente nas cidades e que muitas vezes são encabeçados por lideres políticos também eles com responsabilidades ao nível dos governos locais e que tomam a dianteira nas transformações globais, através da cooperação entre municípios e através de acordos e documentos de entendimento, a partir da transição nas cidades. Este movimento, Union Internationale des Villes foi, anos mais tarde, unido entre duas organizações, International Union of Local Authorities (IULA) e a United Towns Organization (UTO), o que traduz bem a dinâmica, a capacidade e a potencialidade do movimento internacional municipal nas Relações Internacionais e na relação com as tradicionais Organizações Internacionais ao nível dos Estados. A UCLG é uma rede bastante alargada, que conta com a participação de mais 175 associações de governos locais e regionais, representando mais 240 mil vilas, cidades, regiões, áreas metropolitanas e associações de municípios, com o objetivo de representar, defender e amplificar os interesses dos governos locais e regionais de todo o mundo, representando cerca de 5 mil milhões de pessoas de todo o mundo, cerca de 70% da população mundial, em 140 Países, dos 193 Estados-membros das Nações Unidas, de 7 regiões do mundo (África, Ásia, Europa, Euroásia, América Latina, Médio Oriente e América do Norte). À semelhança de outro tipo de organizações constituídas entre pares, é através da cooperação, do diálogo e da partilha de conhecimento, experiências e boas práticas que exercessem o seu espaço de influência e que produzem os seus documentos. A UCLG está organizada por secções, dividida pelas várias regiões do mundo, com representantes eleitos de cada uma dessas mesmas regiões, sendo que é constituída por um Conselho Mundial e um Conselho Executivo, com um Presidente, vários Co-Presidentes ou Vice-Presidentes (atualmente 6), um representante da cidade que acolhe o Secretariado Permanente, um Secretário-Geral, 114 membros dos quais se destacam alguns que são enviados especiais responsáveis por áreas especificas ou organizações das quais a UCLG faz parte e vários representantes de organizações internacionais membros da UCLG, eleitos entre pares no Conselho Mundial. O Conselho Mundial reúne em Assembleia-Geral, uma vez por ano e o Conselho Executivo, com cerca de 200 participantes (atrás referidos), reúne duas vezes por ano. Além da organização geográfica dos vários representantes, a UCLG constitui mecanismos de funcionamento, o qual permite trabalhar para a realização de consultas e pareceres. Assim, desde logo a UCLG tem 4 Conselhos Políticos com apenas 15 representantes por conselho, nas áreas “Direitos das Cidades e Territórios Inclusivos”, “Oportunidades para Todos, Cultura e Diplomacia de Cidade”, 87 “Governança Territorial Multinível e Financiamento Sustentável” e “Cidades Seguras, Resilientes e Sustentáveis, capazes de enfrentar crises”. A UCLG tem ainda 4 Comités nas áreas temáticas Cultura; Inclusão Social, Democracia Participativa e Direitos Humanos; Planeamento Urbano Estratégico e Desenvolvimento Socioeconómico Local, além de vários Grupos de Trabalho, dois deles permanentes, sendo o Grupo de Trabalho da Capacitação e Construção Institucional e o Grupo de Trabalho de Gestão de Crises e Prevenção Territorial. Por fim, existem ainda seis comunidades práticas e três fóruns. As comunidades práticas são constituídas por técnicos e peritos membros da rede e que realizam reuniões para partilha de conhecimento e elaboram pareceres, estudos e relatórios que reportam aos Conselhos Políticos e aos Comités, em proximidade com o Secretariado. Este trabalho de base desenvolve-se nas áreas da Inovação Urbana, Mobilidade, Economia Social, Segurança Alimentar, Gestão e Transparência e Cidades Digitais. Os fóruns são órgãos consultivos para processos de desenvolvimento de políticas, estruturados em Cidades Intermédias, Cidades Periféricas e Associações de Governos Locais, cujas ações culminam em iniciativas temáticas, de 2 em 2 anos. Por norma, resulta desse encontro recomendações e atividades que serão posteriormente discutidas e incluídas no plano em AssembleiaGeral anual, apresentado pelo Conselho Mundial. Das 7 secções regionais que constituem a UCLG, destaca-se a europeia, representada por outra organização igualmente importante, o Conselho de Regiões e Municípios Europeus (CEMR – Council of European Municipalities and Regions ), isto apesar da secção Africana (UCLG África) ser umas das organizações “chapéu” do movimento local em África, com mais de 2 mil cidades e de 40 associações nacionais, representando mais de 350 milhões de cidadãos ou mesmo a seção Ásia-Pacífico (UCLG ASPAC) que é a maior secção regional com mais de 7 mil governos locais, representando 50% da população mundial, cerca de 3,76 mil milhões de pessoas. O CEMR 24 foi fundado em 1951 sob o princípio da subsidiariedade e da cidadania participativa, e intitula-se como a rede de cidades europeia mais antiga. Instalada em 42 países europeus, de um total de 47 estados-membro do Conselho da Europa, representa 130 mil regiões e municípios e 60 associações nacionais de governos locais e tem por missão influenciar a política e a legislação europeia, nas áreas que têm impacto nas áreas urbanas, e providenciar fóruns de debate entre governos locais e regionais, através das suas associações nacionais. O CEMR concentra a sua organização nas seguintes cinco áreas-chave: Governança, democracia e cidadania; Ambiente, clima e energia; Cooperação e Compromisso Internacional; Economia e Coesão Territorial e Social e Gestão de serviços públicos regionais e locais. Como organização democraticamente 24 Council of European Municipalities and Regions (CEMR) [Em linha]. Consultado em 1 de dezembro de 2019. Disponível em: https://www.ccre.org 88 representativa do poder local e regional, assenta a sua estrutura política em dois órgãos de governo principais: o Comité Político e o Conselho Executivo. O Comité Político do CEMR é composto por 170 membros representativos de cada país, em função da respetiva população e com mandatos de 3 anos, eleitos entre pares. O Conselho Executivo é eleito pelo Comité Político, com igual período de mandato, sendo constituído por um Presidente, dois CoPresidentes, quatro Presidentes Executivos e Vice-Presidentes. Além destes dois órgãos, o CEMR é composto ainda por um Comité de Gestão Financeira, constituída por 3 membros e o Secretariado Geral, responsável pela gestão executiva constituída por um quadro de 30 técnicos e peritos que aconselham e recomendam os órgãos de governo. Esta organização realiza um conjunto position papers , estudos e relatórios úteis aos governos locais e regionais, enquanto tentam realizar lobby nas instituições europeias, no sentido da cooperação e colaboração construtiva. Em termos de organizações mundiais de cidades e regiões, a UCLG é uma rede cuja adesão e a participação são realizadas de forma indireta, através de um modelo de democracia representativa. No entanto há outras, que na sequência da cooperação multilateral direta entre cidades, criam redes de forma livre, cuja adesão e a participação é direta e autónoma, dependendo apenas dos órgãos de governo do cada município ou região. Essas redes ganham um posicionamento de destaque e preponderância no panorama global, sem estarem dentro de um qualquer “chapéu” organizacional de união de Estados. Exemplo disso, é a criação da rede “ICLEI 25 – Local Governments for Sustainability ”, fundada em Nova York em 1990, como Conselho Internacional para as Iniciativas Ambientais Locais, na altura com mais de 200 governos locais de 43 países, por ocasião do Congresso Mundial de Governos Locais, nas Nações Unidas. Hoje, a ICLEI tem mais 1750 membros, de 124 países, representando mais de 20% da população mundial e mais de 25% da população urbana. Este é um dos exemplos que interessa relevar, entre outros, uma vez que se insere na temática da sustentabilidade e das alterações climáticas. A rede ICLEI está focada no desenvolvimento urbano sustentável, no sentido de promover políticas sustentáveis e territórios mais resilientes, com base em 5 ações locais, nomeadamente desenvolvimento através de baixas emissões, soluções de engenharia natural ( nature-based solutions ), economia circular, resiliência urbana e social e por fim, desenvolvimento equitativo centrado nas pessoas. Estes pilares de desenvolvimento estão assentes na sua visão assinalada num compromisso 25 A ICLEI é uma rede internacional de cidades ao nível global, com células por continente, num total de 22 escritórios, num total de mais de 1700 membros, em 124 países, dedicada essencialmente à Sustentabilidade Ambiental e ao combate às Alterações Climáticas. (http://www.iclei.org/en/About_ICLEI_2.html) 89 de toda a organização e dos seus associados chamada Montréal Commitment and Strategic Vision 20182024 26 . Nos anos 90 a ICLEI dominou, em conjunto com outras organizações, como a Climate Alliance e a Energie Cities , a dinâmica e o ativismo social ao nível global através dos Municípios, com o programa Cities for Climate Protection (Betsill and Bulkeley 2004, Kern and Bulkeley 2009). Assim, uma das maiores referências mencionada por diversos autores, em diversos artigos, usando como exemplo de governança multinível e nas redes municipais transnacionais é o CCP – Cities for Climate Protection , lançado em 1993, pela rede ICLEI, com apoio das Nações Unidas e da International Union Local Authorities . Como interpretado por um dos autores, a Governança nas Alterações Climáticas é um processo multinível complexo e o programa CCP é uma ilustração de como a família das escalas é disruptiva por emergir de diferentes formas de governança ambiental, que transcende ou opera acima dos limites (Betsill, 2003). Ainda assim, noutro momento é apontado que no futuro devem ser analisados os constrangimentos e implicações deste tipo de governança, no que diz respeito à compliance e legitimidade na governança global ambiental, nomeadamente a eficácia (Betsill e Bulkeley, 2006). Além disso, a ICLEI é provavelmente a rede dedicada ao desenvolvimento sustentável, alterações climáticas e à resiliência de territórios urbanos, que como organização internacional de governos locais e regionais tem maior implementação ao nível global, com mais de 20 escritórios divididos em 10 regiões: África, Europa, México, América Central e Caraíbas, Oceânia, América do Sul, Canadá, Estados Unidos da América, Este Asiático, Sul Asiático e Sudeste Asiático, com Coreia e Japão, com instalações destacadas. Em termos de estrutura, esta organização internacional “paradiplomática” tem órgãos eleitos pelos membros elegíveis, elegendo representantes entre pares, isto é, decisores políticos eleitos nas suas cidades e regiões, tratando-se por isso de uma representação indireta dos eleitores das suas cidades e dos órgãos dos governos locais e regionais. O principal órgão executivo, denominado Global Executive Committee , presidido atualmente pelo Mayor da Cidade de Bonn, na Alemanha, é constituído por três Vice-Presidências, oito delegados regionais e cinco delegados de áreas temáticas. Considerando ainda a divisão da rede por regiões no mundo, existem ainda mais nove Comités Executivos Regionais eleito. O número de membros varia consoante a dimensão e o peso da região na estrutura. Além disso, como as restantes organizações faladas até agora, estes executivos são suportados por estruturas de secretariado 26 The ICLEI Montréal Commitment and Strategic Vision 2018-2024. [Em linha]. Consultado em 2 de dezembro de 2019. Disponível em: Montréal Commitment and Strategic Vision 2018-2024 90 profissionais, comandado por um Secretário-Geral e um adjunto, sendo constituída a restante estrutura de staff por 12 diretores regionais e um secretariado global subdividido por quinze departamentos, transversais ou específicos. Esta rede foca a sua ação forjando estratégias de aliança e acordos multilaterais, não só com Organizações Internacionais, como também com os Estados e entre os próprios membros, advogando sempre políticas de desenvolvimento sustentável, de resiliência dos territórios e de combate às alterações climáticas, assumindo assim ser verdadeiramente uma organização de promoção da Governança Multinível. A ICLEI é também a única rede de governos subnacionais acreditada com estatuto de observador na Convenção Quadro para as Alterações Climáticas das Nações Unidas (UNFCCC), na Convenção sobre a Biodiversidade (CBD) e na Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (UNCCD), três pilares que resultaram dos acordos internacionais da Conferência Rio92. Assim, a ICLEI tem contribuído desde essa altura para o desenvolvimento sustentável global, fazendo parte do Major Group das autoridades locais (LAMG), sendo uma das nove entidades criadas na Cimeira da Terra Rio92, na sequência da Agenda 21. Esta rede está igualmente comprometida com o acordo alcançado na Cimeira Rio+20, em 2012, onde os Estados acordaram desenvolver os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, criaram um processo intergovernamental de financiamento para o desenvolvimento sustentável, bem como um Fórum de Alto-nível temático. Mais recentemente, a ICLEI co-fundou o Global Covenant of Mayors for Climate and Energy (GCoM), sendo uma das maiores plataformas de acompanhamento e comprometimento dos governos locais e regionais para a descarbonização dos territórios. Resultante da ação neste vetor, a ICLEI gere o Carbon Climate Registry , uma plataforma oficial de relatório de dados do GCoM, em conjunto com outra organização internacional centrada na contabilização e monitorização de emissões de carbono para cidades e empresas, o Carbon Disclosure Project (CDP). O Sistema de Relatório Unificado do CDP é reconhecido pelo Pacto Global de Autarcas para o Clima e Energia ( GCoM, Global Covenant of Mayors for Climate & Energy ) como plataforma de relatórios oficial e reflete o Common Reporting Framework (CRF) 27 . 27 Global Covenant of Mayors Common Reporting Framework, 2019. [Em linha]. Consultado em 3 de julho de 2020. Disponível em: https://www.globalcovenantofmayors.org/wp-content/uploads/2019/04/Data-TWG_Reporting-Framework_GUIDANCE-NOTE.pdf 97 internacional, mas também ao nível nacional. Neste sentido são inúmeras as redes de âmbito nacional em todos os Países. Portugal não é exceção e para além das organizações formais que juntam as mais diversas vilas e cidades, como é Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) ou a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), em que internamente abordam assuntos relacionados com as temáticas do ambiente, da sustentabilidade e do desenvolvimento urbano, nalguns casos por colégios ou grupos de trabalho, são ainda assim um bom exemplo de existência embrionária de governança multinível à escala nacional. Ainda assim, neste âmbito, destaca-se uma rede recente dedicada à adaptação local às alterações climáticas, criada em 2016, a partir de um projeto financiado pelo programa Adapt do Acordo do Espaço Económico Europeu, conhecido pelo EEA Grants , projeto intitulado ClimAdaPT.Local , que teve como objetivo a realização de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas nas cidades, em 2014 e 2015, com a distribuição de uma cidade por Comunidade Intermunicipal (CIM). Atualmente, em 2020, a rede nacional Adapt.Local conta com a mais de 45 instituições e constitui uma parceria liderada por cidades, mas que envolve também instituições de ensino superior, centros de investigação, organizações não governamentais e empresas, com a finalidade de dinamizar a adaptação local às Alterações Climáticas em Portugal. Esta organização, formalmente constituída, com estatutos e órgãos sociais próprios, assenta numa carta de compromisso com um conjunto de objetivos principais e complementares e tem sido uma alavanca essencial para que em Portugal se reflita e se avance em matéria de alterações climáticas, organizando seminários anuais dedicados à temática e fazendo com que as cidades tenham avançado das suas Estratégias Municiais para os Planos de Ação e consequente monitorização e avaliação integrada permanente, nomeadamente através da cooperação com o CDP, já acima referenciado. Este é um exemplo de rede de cidades de âmbito nacional que se insere numa perspetiva de cooperação e governança integrada, considerando a participação de municípios, organizações não governamentais, empresas e centros de investigação e universidades dedicadas à adaptação às alterações climáticas. Esta perspetiva de governança multinível veio romper com as tradicionais teorias de cooperação e governança que apenas eram centradas nos Estados (Betsill, 2003), ainda que defiram entre elas, considerando se se envolvem entre si apenas Estados (Institucionalista), apenas atores não estatais (Sociedade Civil Global) ou comunidades académicas (Epistémica), ou por fim, mistas (Construtivista). 98 IV. Compromissos para o desenvolvimento sustentável i. Evolução estratégica de combate às alterações climáticas A real preocupação das organizações internacionais e dos próprios governos com um desenvolvimento sustentável e o compromisso de combate ao aquecimento global e às alterações climáticas, de forma transversal, levaram à assunção de compromissos e de posições oficiais, através da elaboração e materialização de documentos estratégicos para que o combate seja efetivo. Além disso, a produção de conhecimento por parte da comunidade científica, de forma generalizada na área da sustentabilidade ambiental, vertida na preocupação da conservação da natureza, na preservação da biodiversidade e nos impactos causados pela ação da Humanidade, levou a uma importância e uma disseminação mais empírica, neste caso não necessariamente negativa, porque se afirmou como difícil para os executivos governamentais enfrentar e negar todas as evidências, em níveis dispares, assim como encarar as alterações necessárias e introduzir mudanças de atitudes e procedimentos já enraizados, nomeadamente a intensidade de transformações necessárias respeitante aos padrões produtivos, de consumo e de comportamento (Metz et al., 2007). Variados esforços, oriundos de múltiplas partes da sociedade, entendem que o elevar da consciência pública sobre os perigos prováveis das alterações climáticas auxiliam a confirmar a contribuição que a atividade humana tem para o aquecimento global (Solomon et al., 2007). Já os variados inquéritos na União Europeia e em Portugal, quer ao nível nacional, quer ao nível local, confirmam que as alterações climáticas e a sustentabilidade ambiental são temas relevantes para a sociedade, revelando uma extrema preocupação com a necessidade de resolução destes problemas, como revela, por exemplo, o Eurobarómetro em 2019, em que 94% dos europeus está preocupado com o ambiente, elegendo as alterações climáticas como a questão mais preocupante (52%). As consequências deste fenómeno ecológico, têm sido acopladas a questões que problematizam um “bem comum” global, e deve ser tratado nos meandros das negociações internacionais entre as nações (Schroeder, 2009; Bulkeley, 2000). Assim, nas últimas décadas os problemas ambientais tomaram a forma de um interesse efetivamente global. Contudo, a natureza prossegue a ser alvo de alguns ataques por parte das consequências e dos desvarios do comportamento e da ação da Humanidade. As preocupações com esta faceta conectada à sustentabilidade, surgiram, de modo mais sério e comprometido, nos séculos XVIII e XIX, através de alguns autores como Thomas Malthus, economista e conhecido como o Pai da Demografia e o William Jevons, igualmente economista britânico e criador da teoria da utilidade marginal. 99 Ambos centraram a sua produção científica na questão da escassez de recursos, face ao crescimento populacional (Baker, 2006). No entanto, o foco na temática da sustentabilidade sofreu um volte face no período que sucedeu à Segunda Guerra Mundial, justificando os impactos ambientais que foram provocados pelos modelos existentes de desenvolvimento industrial. A segunda metade do século XX, testemunhou a confirmação de que o modelo económico seguido pelos países ocidentais subjazia um sistema capitalista agrícola, a uma industrialização em larga escala e à massificação da produção e do consumo (Miller et al., 2005). Esta opção por modelos de produção e consumo massificados, conduziu a um período em que a prosperidade económica se assinalou notoriamente, sobretudo no hemisfério Norte. Desta forma, estas mutações sociais trouxeram impactos ambientais, sociais e culturais perclaros, e que até então nunca tinham sido vistos, expandindo o fosso dos países desenvolvidos relativamente aos países em desenvolvimento, que não tinham estruturas nem qualificações para acompanhar tais crescimentos (Maddison, 2003). Esta características do bem comunitário, conectado com a essência das próprias lógicas ecológicas, fez com que a dimensão humana tenha origem em deficits de desenvolvimento sociais e económicos, sobretudo concentrado nas grandes massas urbanas (Hogan, 2007). A incapacidade dos governos locais e dos governos das grandes cidades europeias e mundiais em garantir a eficiência e a eficácia da sua política ambiental, sustenta-se, também, nas infraestruturas básicas, nos equipamentos públicos e municipais, e nas medidas de prevenção aos riscos e resposta a desastres e catástrofes (Ojima, 2009), designado como capacidade de resiliência urbana, conceito desconhecido na altura. A perceção de uma crise ambiental iminente, criou os alicerces para que o caminho do reconhecimento da necessidade de um desenvolvimento sustentável se relacionou com a própria noção de urbanismo (Lynch, 1999). Ainda assim, foi curto o espaço de tempo através do qual as alterações climáticas e o aquecimento global passaram a assumir-se como o desafio primacial a ser enfrentado em pleno século XXI. As necessidades da humanidade, sem que, com isto, se comprometa o futuro dos recursos existente, obrigam a que as cidades estejam na vanguarda dessa transformação, sendo dotadas das ferramentas para que se asseguram os padrões mínimos da população (Haghtton et al., 2003). A Carta das Nações Unidas, assinada em 26 de junho de 1945, num contexto de final de uma guerra mundial absolutamente destruidora a qual, nenhum dos principais líderes mundiais queria ver repetida, também não pode estar à margem da construção do desejo de um futuro amigo do ambiente. 100 Naquelas circunstâncias a paz mundial era representada pela ausência de conflitos armados entre estados ou, principalmente, entre as principais potências. Desde 1945 até meados da primeira década do século XXI o conceito de paz deu, invariavelmente, lugar ao conceito de segurança com tudo o que isso implica. A segurança da comunidade internacional, tem um espectro muito grande de áreas que foram sendo desenvolvidas por diferentes Organizações Internacionais, como as Nações Unidas, cujo trabalho desenvolvido no que respeita ao apoio em caso de crises humanitárias, provou que em grande parte, as crises humanitárias derivam de catástrofes naturais ou cenários de stress semelhantes a catástrofes naturais, acentuados pelas alterações climáticas. Posto isto, é cada vez mais fundamental procurar entender como é que as estratégias de combate às alterações climáticas foram assimiladas pelas cidades mundiais, tendo algumas tornandose verdadeiras cidades sustentáveis, dentro de uma rede de polos urbanos em que as dinâmicas do quotidiano subjazem a uma vontade endémica de diminuir o nível de degradação ecológica e aumentar a sua descarbonização, até ao máximo possível, mantendo a qualidade de vida dos seus cidadãos. Assim, neste capítulo, procurar-se efetuar uma espécie de síntese acerca dos principais documentos, compromissos e iniciativas, a par dos grandes marcos, que contribuíram para a canalização de informação sobre as alterações climáticas em formato amplificado, consciente e com base científica, tanto pelas populações como nas estruturas de governança multinível, levando a um comprometimento internacional formal ou por compliance . ii. Quatro ciclos dinâmicos da sustentabilidade ambiental Como já referido e demonstrado anteriormente, metade da população mundial, em tempos hodiernos, vivem em círculos urbanos, mais comummente conhecidos como cidades. Esta expansão na era urbanística transmutou a própria vitalidade da cidade que se tornou um imperativo. Por outro lado, a economia humana deveria encontrar-se, atualmente, totalmente subordinada ao serviço dos sistemas e subsistemas da biosfera. A sustentabilidade das cidades não pode ser apenas um objetivo em si mesmo, mas antes um processo de construção continuo e de uma lógica integrada e transversal, a ser levada na aplicação de forma um pouco mais difusa e estruturada, através de três dimensões fundamentais: a economia; a justiça e a equidade; e a integração social e o bem-estar humano e ecológico. A necessidade de integrar as questões relacionadas com o ambiente nesta dinâmica social do desenvolvimento sustentável na política económica, deram o efetivo ponto de partida para a 101 consciencialização por parte das populações, nas famílias, nas empresas e nas organizações e executivos governamentais, para uma temática comum a todos os povos e países, independentemente da sua capacidade produtiva ou força militarizada (Dresner, 2002). Os anos 1960 e 1970 foram décadas de relevo para este aspeto, principalmente porque a política internacional do ambiente iniciou novos passos na defesa de um modelo diferenciado daquele que havia até então. Daí em diante efetuou-se um longo percurso, com avanços e recuos em torno destas questões ambientais, distinguindo-se quatro ciclos diferentes (Quental et al., 2011). O começo destes ciclos tem lugar entre 1962 e 1973, quando se dá uma expansão de obras a alertar para os efeitos nefastos da economia no ambiente. Com a publicação, em 1962, do livro Silent Spring , de Rachel Carson, o ponto de viragem no entendimento das conexões entre ambiente, economia e bem-estar social, materializou-se. Em certas áreas como a toxicologia, a ecologia e a epidemiologia, o livro serve de aglomerador de que os pesticidas estariam na essência de um despoletar de uma catástrofe ao nível agrícola, tendo impactos nefastos em várias espécies de animais e na saúde humana (Duffy, 1995). Seis anos depois, Paul Ehrlich traz a publicação o The Population Bomb , em que entendia que o grande problema da sustentabilidade das cidades assentava no crescimento desmesurado da população humana, e os seus riscos na exploração dos recursos no ambiente, tema esse ainda bastante atual. Da mesma forma, surgem as primeiras infraestruturas das políticas nacionais relativas à temática em causa, e legislação na mesma linha, como no caso do Japão, em 1967, nos Estados Unidos da América (EUA) e na Suécia, em 1969. A água, o solo e o ar puro, aliado com os serviços prestados pelos ecossistemas, constituem tipologias de recursos que se assumem como vitais para a manutenção da qualidade de vida nas cidades. No entanto, a sua disponibilidade veio a cristalizar-se como cada vez mais reduzida e limitada. No ano seguinte é aprovada, nos EUA, a Lei Nacional da Política Ambiental, o que faz da nação ianque a primeira a estabelecer um quadro normativo para a proteção ambiental em regiões urbanas, nomeadamente com a criação de cidades sustentáveis (Bulkeley, 2000). No caso dos EUA, não foi só no campo das infraestruturas e da legislação que se verificou tal mutação, uma vez que em 1970 nascem também os primeiros organismos públicos com a incumbência de se debruçarem sobre a questão da poluição ambiental. Comparativamente, Portugal também se revela um país vanguardista, dado que em 1971 cria a Comissão Nacional do Ambiente (Vieira, 2003). No mesmo ano, em 1971, a União Europeia toma uma atitude fundamental no seu posicionamento face à questão ambiental, e o Conselho da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) implementa o Princípio Poluidor Pagador, que definia, de forma 102 clara, que quem fosse o causador de atos poluentes deveria assumir os custos relacionados a essa prática (Hogan, 2007). Nesta época, foram abordados muitos aspetos da utilização dos recursos naturais e do esgotamento das suas fontes, tendo sido atribuída uma ênfase particular à pressão exercida sobre a natureza, principalmente a provocada pelo crescimento económico e pela poluição industrial. Estas eram particularidades que se centraram muito nas cidades, dado que estes matizes eram um reflexo dos problemas que começaram a aflorar com relativa importância nessas zonas industrializadas (Duffy, 1995). Em Estocolmo, no ano de 1972, encerra-se este primeiro ciclo quando tem lugar a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano , também conhecida por Conferência de Estocolmo. Foi neste lugar que se dá a primeira reunião à escala global e precursora de outras duas, tendo esta primeira estado centrada na necessidade de resolver problemáticas ambientais que ocorreram após o tal impacto económico do período pós-II Guerra Mundial. Mesmo que não tenha apresentado um coletivo de resoluções e acordos concretos, este encontro de Estocolmo teve o condão de provocar a explosão de legislação ambiental e os consequentes convénios internacionais adstritos a esta temática (Vieira, 2003), bem como introduzir como indispensável a sensibilização e educação ambiental da população e a aposta clara na investigação científica. Nesse mesmo ano de 1972 procedeu-se à criação de uma lógica programática denominada United Nations Environment Programme (UNEP), de onde emanou o conceito de Ecodesenvolvimento, criado pela personalidade de Ignacy Sachs, o primeiro ecossocioeconomista, que combinou o crescimento económico, o aumento equitativo do bem-estar social e a preservação ambiental. O Ecodesenvolvimento, que anos depois, daria origem ao conceito de Desenvolvimento Sustentável. No segundo ciclo, dos quatro referenciados, há uma particularidade que lhe atribuiu uma faceta bem marcada. Entre 1973 e 1983 existe uma década de recuo, principalmente porque começou logo com uma crise no setor do petróleo bastante densa, e que despoletou uma instabilidade económica endémica, que tinha implicações diretas no setor do ambiente. Contudo, esta preocupação acometida com o clima é terceirizada e ultrapassada por questões inerentes a uma crise económica, tais como o combate ao desemprego, a recessão e a possibilidade de um colapso económico (Soromenho-Marques, 2005). Em 1974, impulsionado pela Fundação Bariloche, emerge o Latin American World Model . Esta modelagem teve um embrião de resposta aos países do Sul, alertando para o crescimento do chamado 103 Terceiro Mundo, América do Sul e África, e para a necessidade de se alcançar patamares de equidade nessas regiões extremamente depauperadas (Solomon et al., 2007). Mesmo com estas lacunas e rearranjos prioritários, este foi um período que não se concluiu como totalmente negativo, sobretudo porque o tal conceito de desenvolvimento sustentável surge, pela primeira vez, em 1980. A sua materialização centraliza-se na questão da sustentabilidade ecológica e dois anos depois é assinada a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Esta convenção sobre a questão marítima antecede, a um ano simbólico, da primeira representação parlamentar de um partido ecologista, os "Verdes" alemães, na República Federal Alemã (Baker, 2006). Ainda na década de 1980 surge no dicionário global uma expressão que se iria afirmar como fundamental para toda a ecologia, nomeadamente na sustentabilidade. No relatório Towards Sustainable Development, da International Union for Conservation of Nature (IUCN), enquadrado na World Conservation Strategy , dá-se a materialização de uma aproximação estratégica à integração da conservação e do desenvolvimento coerente, com os objetivos de se prosseguir a manutenção do ecossistema, a preservação da diversidade e a utilização sustentável dos recursos existentes no planeta (Hogan, 2007). Dois anos volvidos deste relatório da IUCN, a ONU enraíza a adoção de um princípio de que qualquer forma de vida deve ser respeitada na sua unicidade, sem que se possa definir consoante o seu valor para a Humanidade. A compreensão acerca da dependência dos recursos naturais e da urgência no controlo da exploração tem aqui outro capítulo, na convenção World Charter Nature . Uma terceira fase, que é a mais dispersa no espaço temporal, tem lugar entre 1983 e 1997, e ficou conhecida como o "círculo virtuoso", principalmente porque desperta em força o discurso internacionalista com a incidência ambientalista e ecológica, com imediatas repercussões na profusão legislativa e na criação de ministérios do ambiente na maior parte dos países desenvolvidos. Logo em 1983, a Organização das Nações Unidas (ONU) criou a Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento, com o objetivo de iniciar um movimento mundial com a preocupação ambiental, tendo como principal ação sensibilizar e conseguir uma cooperação mundial, consciencializando pessoas, grupos de voluntariados, empresas, organizações em geral e governos. Quatro anos mais tarde, emerge o Relatório Brundtland, que ficou conhecido com este nome, por ter sido chefiado pela Primeira-ministra norueguesa, Gro Harlem Brundtland, intitulado "O Nosso Futuro Comum", e que procurava estabelecer a definição, ainda que abstrata e normativa, de "Desenvolvimento Sustentável", definindo-o como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades.”. Esta definição 104 popularizou-se com o passar dos anos, e sendo hoje utilizada de forma transversal por governos, empresas, entre outras organizações. Assim, este documento teve como meta o colmatar de algumas necessidades para que seja alcançado um desenvolvimento sustentável, dando o destaque à adoção de um modelo em que o desenvolvimento económico se faça sem a degradação e a exaustão dos recursos naturais, e que haja uma equidade na distribuição dos recursos para que não se verifique uma sobre-exploração (Galdwin et al., 1995). Em 1985, um coletivo de cientistas britânicos e americanos comprova, cientificamente, a existência do buraco do ozono, o que despoleta a iniciativa Responsible Care , estimulada por produtores químicos do Canadá. Estes profissionais químicos providenciam um Código comportamental de conduta para a sua classe, sendo ainda hoje um modelo norteador adotado por várias cidades, não se consignando à área da química porque foi adaptando-se a outras variantes da sociedade urbana (Bulkeley, 2000). Antes do final desse ano, Viena, capital da Áustria, recebe o encontro da World Meteorological Society , e que ficou conhecido como Convenção de Viena, tendo contado com a participação da International Council of Scintific Unions . Assim, em plena Convenção de Viena, a camada do ozono assume-se como uma preocupação fundamental dos ambientalistas. Esta convenção serviu para levar à constatação de que a acumulação de carbono e outros gases de efeitos de estufa e equiparados na atmosfera estavam na base do aquecimento global, com uma incidência mais premente nos aglomerados urbanos, como as áreas metropolitanas e as grandes cidades, pelo que as partes se comprometeram a proteger a saúde humana e o ambiente dos danos causados pela destruição da camada do ozono (Ojima, 2009). Esta preocupação prosseguiu no Protocolo de Montreal de 1987. Este protocolo, consignado às substâncias que empobrecem a Camada do Ozono, em que se entendeu como clarificador a necessidade de proceder a uma limitação da produção e consumo de substâncias que contribuam para a sua destruição, pelo que o conceito de desenvolvimento sustentável é conduzido à consagração pela World Commission on Environment and Development , das Nações Unidas. No relatório daqui emanado deu-se a proposta de que o crescimento populacional deveria ser alvo de uma limitação, garantindo-se a alimentação e a preservação da biodiversidade dos ecossistemas (Metz et al., 2007). Para que este crescimento fosse colmatado, e o aumento da produção industrial recebesse uma adaptação para tecnologias ecologicamente mais sustentáveis, olha-se para este protocolo como uma primeira consciencialização face à urgência em adotar padrões de comportamento propícios a um 105 desenvolvimento sustentado, onde a proteção ambiental é essencial e a viabilidade económica dos espaços de aglomeração populacional é primacial (Lynch, 1999). Todo um vasto processo de debate que nasceu do referido Relatório Brundtland, estas discussões e trocas de ideias deram azo a que, em 1989, as Nações Unidas convocassem a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, realizada em 1992. Este foi, sem dúvida, um dos passos mais importantes da luta contra a destruição ambiental e pela preservação ecológica. Integrar estas dinâmicas dentro das lógicas citadinas e urbanas iam contra ao aumento da produção industrial com base em combustíveis fósseis e o descontrolo do crescimento urbanístico. Ainda em 1989, a Convenção de Basileia inscreve no movimento transfronteiriço a questão dos resíduos perigosos, e em Portugal já tinha vindo à luz a Lei Quadro do Ambiente ou Lei de Bases do Ambiente, que introduziu, de vez, a conceptualização do desenvolvimento sustentável no quadro normativo português. Esta legislação foi considerada como extrema e profundamente inovadora em matérias ambientais, principalmente porque definiu toda a base através da qual a política portuguesa poderia orbitar. Estabeleceu como metas a obrigatoriedade de o governo apresentar à Assembleia da República, anualmente, um relatório sobre o estado do ambiente, referente ao ano transato (Lopes, 2013). Voltando à Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro, o seu principal objetivo firmou-se na intenção de elaborar estratégias e medidas tendentes a terminar com os efeitos da degradação do ambiente, invertendo todos os seus processos de adensamento exponenciais. Esta medida só seria possível caso se verificasse um aumento dos esforços nacionais e internacionais, tendo em vista a promoção de um desenvolvimento sustentável e ecologicamente mais racional (Soromenho-Marques, 2005). A Conferência do Rio, também denominada como Cimeira da Terra ou como ECO 92, Cúpula da Terra ou Rio 92, culminou com a adoção de um Plano de Ação para o Desenvolvimento Sustentável, com a finalidade de elaborar estratégias e um programa de medidas integradas para travar ou mesmo inverter alguns efeitos da degradação ambiental. Ao mesmo tempo procurou-se promover um desenvolvimento compatível com o meio ambiente, sempre com a lógica da sustentabilidade inerente, em todos os locais do mundo. A elaboração de documentação acerca de metas relacionadas com a preservação da biodiversidade, o combate à desertificação e o ataque às alterações climáticas e a conservação das florestas, foram, em parte, o reconhecimento de que os países desenvolvidos era os causadores de maiores danos ambientais do que os países em desenvolvimento. 106 Os principais documentos formulados e discutidos nesta conferência foram: a Carta da Terra, que procurava inspirar todos os indivíduos do mundo à responsabilidade compartilhada; a Agenda 21, um plano detalhado para modificar os padrões de consumo e de produção em escala mundial, para que se minimizassem os impactos ambientais; a “Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento”, que adotava princípios em que os países acordavam que tinham direitos soberanos sobre os seus territórios, mas que deveriam aplicar políticas de preservação do ambiente e sustentabilidade; e a Convenção do Clima, que foi um tratado internacional em que os signatários se assumiram como capazes de estabilizar a concentração de gases com efeito de estufa na atmosfera, para que se evitassem as interferências no sistema climático (Martins, 2012). A grande particularidade do acordo consagrado na cidade carioca, e isso é uma das essências que lhe atribuem tamanha importância na luta climática, é a sua ampla cobertura interdisciplinar, passando pelas áreas económicas, sociais e culturais, tudo tendo como ponto de partida a proteção do ambiente, aceite por 150 países (Wackernagel et al., 1996). Neste terceiro ciclo, a Agenda 21 emanada da Cimeira da Terra, tem a particularidade de interferir ao nível do poder local. Neste âmbito autárquico, a Agenda 21 constitui uma referência intemporal e possui um caráter estratégico e programático eficazmente referenciador da atuação dos governos locais na promoção do desenvolvimento sustentável. A Agenda 21, que iniciou o seu processo em 1989 numa sessão extraordinária da Assembleia Geral das Nações Unidas e viu ser retificado em 1992, na Conferência do Rio, no Brasil. A Agenda 21 tinha como recomendação expressa aos Estados implementar um modelo participativo ao nível nacional, mas sobretudo local, transpondo para a base municipal um processo construtivo de uma agenda para a sustentabilidade. Na altura 179 países aceitaram levar a cabo este novo rumo para a sustentabilidade ambiental e durante quase duas décadas esteve presente no dia-a-dia das cidades. Este momento está consagrado pelo largo envolvimento de todos os stakeholders , com a participação ativa de governos subnacionais, num exemplo de exercício de paradiplomacia e governança multinível, demonstrando ao longo da implementação deste processo que os esforços e as iniciativas do Estados, tornam-se mais fortes quando complementadas pelos governos locais e regionais. Esta visão ficou reforçada na Cimeira da Terra de 2002, em Joanesburgo, quando os representantes das cidades apresentaram a Local Government Declaration (Tavares, 2016: 126). A Agenda 21 é um documento que apesar de ser adotado ao nível da governança local é uma transposição soft law aprovada pelos Estados, tipo top-down , já a Carta de Aalborg é um compromisso político diretamente subscrito pelas cidades e vilas, tipo bottom-up , na qual a partir das recomendações 113 Hamburgo (2011) e Nantes (2013), ambas com polos urbanos que viram na cultura e na criatividade a solução para que conseguissem dinamizar e revitalizar os seus tecidos urbanos, sobretudo através das zonas industriais que lhe estão adstritas, e as adjacentes zonas portuárias desertificadas. Este prémio serve para potenciar as mutações das cidades dentro do espaço comunitário europeu, e é uma celebração do planeamento da vida urbana através das matrizes de inovação sustentável. São consideradas as cidades que demonstrem um comprovado histórico de consecução de medidas e padrões ambientais no seu espaço urbano, inclusive na criação de objetivos consecutivos e ambiciosos para as futuras melhorias ambientais (Duran et al., 2015). Na lógica de se atribuir esta condecoração, o ambiente urbano tem que se inveterar de atividades concretas, como a implementação de soluções de mobilidade sustentáveis, a cooperação e parceria entre os municípios, os seus cidadãos, o setor industrial e demais partes envolvidas para que o desenvolvimento e a melhoria da vida urbana se materialize. A par de tudo isto, são valorizados um conjunto de projetos, medidas, decisões e ações que encaixam num conjunto de áreas, como por exemplo a criação de parques verdes e áreas recreativas, a gestão de resíduos abordada de um ponto de vista mais circular, sustentável, ecológico e inovador, a poluição sonora diminuída, e os efeitos da gestão urbanística visíveis a longo prazo. O prémio CVE, inaugurado por Estocolmo (2010) como eterna referência, é avaliado através de vários júris independentes, em 12 indicadores ambientais, nomeadamente na qualidade do ar, ruído, resíduos, água, natureza e biodiversidade, uso sustentável do solo, crescimento verde e eco-inovação, alterações climáticas: mitigação e adaptação, mobilidade urbana sustentável, performance energética e governança. A Capital Verde Europeia (2020) foi portuguesa, Lisboa, por tornar-se a Capital europeia que maior transformação sofreu em contexto urbano, na área dos espaços verdes, da mobilidade e da adaptação e mitigação às alterações climáticas, o que demonstra o comprometimento da cidade para um desenvolvimento sustentável. A seguir apresenta-se a lista de todas as cidades que já granjearam o título de CVE, desde o início, de 2010 até 2022. 114 Ano Cidade 2010 Stockholm 2011 Hamburg 2012 Vitoria-Gasteiz 2013 Nantes 2014 Copenhagen 2015 Bristol 2016 Ljubljana 115 2017 Essen 2018 Nijmegen 2019 Oslo 2020 Lisbon 2021 Lahti 2022 Grenoble Tabela 4 – Lista das cidades vencedoras do prémio Capital Verde Europeia. Fonte: European Green Capital Award site, 2020 Entretanto, a organização de uma Conferência da ONU sobre o Desenvolvimento Sustentável, na cidade do Rio de Janeiro, em 2012, 20 anos depois da Rio92, com elevadíssimas expetativas, redundou novamente num rotundo fracasso político, quando se esperava que fosse o regresso efetivo dos EUA a este debate e a esta batalha pelo clima, principalmente considerando os sinais da administração Obama, o qual chegou mesmo a remeter para Senado (2009) o Protocolo de Quioto para ratificação, mas sem 116 sucesso. A referida Cimeira contribuía para que se agendasse um plano para o desenvolvimento estável das décadas seguintes, através de práticas e medidas que incentivassem a utilização de energias limpas. A crise financeira e das dívidas soberanas, que atacou tanto os EUA como a Europa, nesta altura, obnubilou e secundarizou a questão ambiental. Em dezembro de 2012, as partes que adotaram o Protocolo de Quioto introduziram a emenda de Doha, cuja a ratificação em 2020 é ainda uma prova de sucesso do exercício de multilateralismo na área climática, tendo atingido as 144 ratificações necessária para entrar em vigor. A emenda de Doha é o instrumento legal para considerar a implementação do segundo período do Protocolo de Quioto, 20132020, em que os países desenvolvidos têm como meta a redução de emissões de GEE em 18%, face aos valores 1990. Um aumento significativo face aos 5% estabelecidos no primeiro período do Protocolo de Quioto, entre 2008-2012. Mais recentemente, nomeadamente em 2015, foram aprovados pela ONU os Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável (ODS), e constituíram o principal documento da política internacional pelo combate às alterações climáticas, tendo como pano de fundo o desenvolvimento sustentável, pelo menos até à Cimeira COP 21, em Paris, Conferência das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, do mesmo ano, que constituiu um verdadeiro assumir de consensos acerca das necessidades de travar o aquecimento global para a salvação da vida humana (Simão, 2017). Este encontro de Paris, a COP 21, conseguiu a proeza notável de criar uma ode universal para reduzir de forma drástica os efeitos das mudanças climáticas, e acabou por ser aclamado pela maioria dos países, praticamente a sua totalidade (Cardoso, 2015), incluindo os Estados Unidos da América, com a Administração Obama. Segundo este Acordo de Paris, a sua faceta terá um caráter jurídico quando pelo menos 55 países, nomeadamente os que representam 55% das emissões de gases com efeito de estufa, aderirem, e tendo o objetivo último de limitar o aquecimento global a menos 2 graus Celsius até 2100, comparativamente com o período industrial. Mas, o Acordo de Paris foi muitos mais do que apenas um acordo ou um compromisso dos Estados. O Acordo de Paris é um marco e uma referência em termos de entendimento internacional, no qual permitiu escancarar a porta para uma paradiplomacia na área do ambiente e do desenvolvimento sustentável, entre governos nacionais, regionais, locais, organizações internacionais e organizações não governamentais, tendo como pano de fundo as evidências científicas. Já relativamente aos ODS, os Estados foram chamados a adotar políticas públicas que orbitassem em redor do desenvolvimento sustentável, e que as plataformas de cidadãos incidissem sobre 117 alguns desafios como o combate à pobreza, a diminuição da mortalidade infantil, o aumento da literacia, a luta pela igualdade de género, a garantia dos direitos do trabalho, a manutenção da paz e da justiça, tendo sempre em conta a tal particularidade de se proteger o ambiente e diminuir de forma drástica o consumo e as emissões de gases com efeito de estufa, aumentando a qualidade de vida das populações, através da promoção do bem-estar individual e comum, a criação de comunidades sustentáveis, com um uso eficiente de recursos, protegendo a biodiversidade na terra e no mar. Figura 26 – Mosaico com os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 Fonte: Nações Unidas, 2016 No pós-2015, a Cimeira de Chefes de Estado e de Governo, culminou num processo em que a própria Assembleia Geral das Nações Unidas adotou uma resolução intitulada "Transformar o nosso mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável". Esta agenda tem em si um caráter universal e está assente nos 17 objetivos para o alcance de um Desenvolvimento de caráter Sustentável, mas também 169 metas a implementar por todos os países. A sua grande particularidade diferenciadora das demais é esta tal faceta de ser universal, e não apenas aplicável aos países desenvolvidos. 118 Figura 27 – Quadro analítico da OCDE para uma abordagem territorial dos ODS. Fonte: OCDE – A Territorial Approach to the Sustainable Development Goals (2020, p6) Também em 2015, foi adotado na cidade de Sendai, no Japão, pelos membros das Nações Unidas, a Estratégia Internacional para a Redução do Risco de Catástrofe, para o período 2015-230, desenvolvida pela unidade United Nations International Strategy for Disaster Risk Reduction (UNISDR). A estratégia internacional de redução do risco de catástrofes assenta no princípio que a mudança é essencial para o desenvolvimento através da redução do risco de catástrofe. As catástrofes naturais representam um enorme atraso para o desenvolvimento sustentável pela perda de centenas de milhares de vidas e de 250 a 300 biliões de dólares anualmente. A tendência de perda aumenta pelo aumento da exposição em países vulneráveis. Por sua vez, o crescimento económico implica o crescimento da urbanização nos polos de dinamização económica e consequentemente ao aumento da concentração populacional em áreas vulneráveis ao risco de catástrofe associado a outros fenómenos como as alterações climáticas, a degradação ambiental e o aumento da desigualdade. Nestas circunstâncias, o sucesso da gestão de risco é um fator de prosperidade e sustentabilidade. Por outro lado, o sistema internacional humanitário está sobre aumento crescente de pressão das necessidades humanitárias em muitas regiões do globo. É cada vez mais claro que não vai ser possível sustentar as necessidades do apoio humanitário pelo que a única variável que resta para ser 119 manipulada é a diminuição significativa do risco. Consideremos a fórmula de Risco como Risco = Probabilidade x Consequência. Se a vulnerabilidade não é uma variável manipulável no caso das catástrofes naturais, então resta a consequência. Dentro da estratégia internacional para a redução de risco de catástrofes estão os quadros de Hyogo (primeiro quadro), de 2005 a 2015 e o quadro de Sendai, em vigor para o período entre 2015 e 2030. Dentro deste último foram elencados sete objetivos globais. O primeiros quatro de redução de: perda de vidas, nº de pessoas afetadas, perdas económicas e danos em infraestruturas. Os últimos três de aumento de: número de estratégias nacionais e locais com públicos alvos específicos, de cooperação internacional e de sistemas de alerta precoce e de avaliação de risco. As grandes mudanças de atitude da comunidade internacional tiveram lugar após o tsunami no oceano Índico em 2004 que se refletem agora em documentos e estratégias parcelares como o Samoa Pathway; Sendai Framework; agenda para ação Adis Ababa para o financiamento do desenvolvimento sustentável e o Acordo de Paris para as alterações climáticas e a Nova Agenda Urbana. Foi com este intuito que foi desenhado o Quadro de Ação de Hyogo (HFA), na segunda Conferência para a Redução do Risco de Desastre, em Kobe, Japão, (cidade afetada pelo sismo), no ano de 2005, no contexto da devastação causada pelo Tsunami do Índico. O Quadro de Ação de Hyogo, vigente de 2005 a 2015, assumiu-se como uma diretriz para a redução das vulnerabilidades aos riscos naturais ajudando as comunidades a tornarem-se mais resistentes e conseguirem enfrentar os perigos que podem advir do seu meio, a fim de o impacto sentido não ser tão marcante. Na operacionalização deste quadro o ponto fulcral é a colaboração/ cooperação dos vários governos e organizações, uma vez que as catástrofes afetam a generalidade da população e, por isso, devem ser uma preocupação comum. “Everyone has a responsibility for disaster risk reduction. Strong partnerships between government agencies, the private sector, civil society organizations are essential to truly develop a culture of risk reduction, and to integrate disaster risk reduction into policies and planning” Mr. Jacky R. Randimbiarison. A UNISDR é a agência da ONU que serve como ponto de coordenação entre as restantes agências internacionais e que de alguma forma contribuem, direta ou indiretamente, para a redução do risco de catástrofes, em áreas tão distintas, que vão desde a organização da resposta humanitária ao desenvolvimento sustentável. Uma das missões desta agência é acompanhar o trabalho desenvolvido pelos estados e pelas organizações internacionais, em apoio da implementação do quadro de Sendai, 120 através de assessoria técnica e coordenação sinérgica. Importa ainda, no âmbito do seu mandato, promover a coerência entre o quadro de Sendai e outros instrumentos internacionais relacionados tais como a Agenda 2030 e os Acordos de Paris para as alterações climáticas. O mandato da UNISDR implica assumir a liderança da coordenação regional e global para revisão dos mecanismos de redução do risco de catástrofe, apoiar e mobilizar os países, através de fóruns intergovernamentais, assim como os principais intervenientes, do sector privado, do sector público, os órgãos soberanos de poder legislativo e a sociedade civil. O objetivo final é o aumento da resiliência das comunidades de acordo com estipulado no quadro de Sendai. As condições para atingir este objetivo, são o caminho, o meio, para chegar ao estado final desejado. Implicam o compromisso da comunidade internacional, incluindo governos e principais agentes políticos, o sistema internacional da ONU e suas agências, bancos regionais e internacionais para o desenvolvimento sustentável, as comunidades académicas e como já foi referido acima, de forma indispensável, a sociedade civil. Implicam, noutro patamar, que os países se alinhem na definição das suas prioridades e estratégias de acordo com os quadros internacionais – em particular o de Sendai. Por último, a estratégia internacional apela a uma mudança no processo de decisão política para que influencie a adoção de práticas do sector público e privado para que todos os intervenientes se tornem, de facto, informados sobre o risco e sobre as medidas de autoproteção que devem adotar para além da sua capacidade de intervenção no processo de gestão de risco, alterando a variável Consequência da fórmula do Risco. O risco do impacto dos desastres ambientais aumenta em consequência de fatores como a alta densidade populacional, a degradação do meio ambiente e o aquecimento global. Desta forma, todos os anos os desastres naturais afetam milhões de pessoas em diversas partes do globo, causando sérias repercussões desde a perda de milhares vidas e respetivos meios de subsistência. No entanto, toda esta devastação pode ser minimizada sendo prevenida através de medidas de redução do risco de catástrofe. Assim, dado este contexto, é no Quadro de Sendai que é apresentado o conceito de Build Back Better . Este conceito, que em tempos hodiernos pandémicos faz ainda mais sentido, foi introduzido pelo Primeiro-ministro Japonês, Shinzo Abe, na terceira Conferência Mundial de Redução de Risco de Catástrofe das Nações Unidas e adotado na Assembleia Geral das Nações Unidas, em 2015, inspirado na cultura oriental de fazer das crises uma oportunidade. Desta forma, além do conceito, Build Back Better é uma forma de tornar os territórios, as sociedades, as economias e os sistemas mais resilientes, através da implementação das fases recuperação, reabilitação e reconstrução após um desastre, 121 catástrofe ou crise, integrando medidas de redução de risco de catástrofes na recuperação de infraestruturas físicas, dos sistemas sociais, e na revitalização dos meios de subsistência, da economia e do ambiente. Figura 28 – Visão geral do conceito Build Back Better Fonte: Mannakkara e Wilkinson, 2013 A 1 de janeiro de 2016 entrou em vigor a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável com os 17 objetivos para transformar o nosso mundo, e foi considerado um objetivo simultaneamente ambicioso e histórico. Para que tomasse forma, foi importante o contributo da Conferência de Paris sobre as alterações climáticas, ocorrida em novembro e dezembro de 2015, assombrada por um ataque terrorista, vista por muitos como o primeiro teste à vontade política em implementar a Agenda 2030 (UNRIC, 2015). Para o multilateralismo e para o mundo, o Acordo de Paris foi um autêntico triunfo, dado que muitos países se comprometeram, pela primeira vez, em reduzir as emissões de gases poluentes, o reforço da capacidade de resistência às alterações climáticas e em agir, a nível interno e internacional, de forma concertada, para alcançarem esta meta comum. De seguida, por iniciativa da rede de cidades ICLEI e na sequência da Carta de Aalborg e da Declaração de Hanôver, é assinada pelas cidades e regiões a Declaração Basca (ICLEI, 2016), em Bilbao, o penúltimo documento mais recente deste rede, subscrito pelas autoridades locais, cidades e regiões, que novamente relança na agenda das cidades europeias sobre os novos caminhos para criar de forma produtiva, cidades mais sustentáveis e resilientes, para uma Europa mais inclusiva e vivível. É um 122 processo cuja a subscrição continua ainda em aberto, até 2020, fazendo parte 527 cidades e regiões, 207 organizações e 220 individualidades. Também em 2016, sob a tutela dos auspícios do Conselho Económico e Social, o Fórum Político de Alto Nível sobre o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas passou a reunir-se com regularidade para que sejam supervisionadas e avaliadas a mecânicas e dinâmicas de implementação dos objetivos de desenvolvimento sustentável a nível global (UNRIC, 2015). Portugal tomou uma posição de relevo na Agenda 2030, designando como um documento para cumprir durante a próxima década. A sua atitude ativa na elaboração do documento da Cimeira referida atrás, incluindo uma definição acerca da posição da União Europeia, particularizou situações como a necessidade de ser dada uma atenção mais pormenorizada às questões relativas à paz, segurança e boa governação. A par disto, promoveu a defesa, a conservação e a utilização sustentável dos Oceanos, que se assume da maior importância para Portugal. Finalmente, a integração de uma forte dimensão de Direitos Humanos e de combate às desigualdades, particularizou a atenção para questiúnculas como a igualdade de género (Cabaço et al., 2017). Portugal conseguiu defender, ainda, a necessidade desta Agenda assentar numa verdadeira partilha de responsabilidades, tanto entre atores públicos e entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, além da abordagem convencional entre Norte e Sul. Todo este processo surge profundamente associado à revisão da Estratégia Europa 2020 – uma estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo , com um horizonte temporal bastante futurista, que necessariamente refletisse uma implementação, interna e externamente, dos dois marcos internacionais mais assinaláveis da comunidade internacional de 2015: a adoção da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e o Acordo de Paris para as Alterações Climáticas (Simão, 2017). Este processo de adaptação do sistema das Nações Unidas sobre a Agenda 2030, afirmou Portugal como o defensor de um ajustamento que permite acompanhar a escala do compromisso político assumido, sublinhando a necessidade de garantir a eficiência e a eficácia de um sistema que se deverá procurar basear e assentar numa cooperação articulada entre os múltiplos atores, tanto no plano global, como no regional e nacional, explorando as sinergias e interdependências entre as respetivas competências e as estratégias, o que evita duplicações e procura maximizar as capacidades e o impacto. Os esforços desenvolvidos para que a sustentabilidade da União Europeia seja garantida, sobretudo a nível interno, deverá corresponder a um empenho em prol do desenvolvimento sustentável além-fronteira, e nessa medida tem que existir um revestimento da importância primordial que os 129 marcado pela introdução da perspetiva dos custos da inação. Isto é, depois das evidências, do conhecimento cientifico, das metas e dos objetivos, é introduzida a lógica da inevitabilidade para agir rapidamente, em que caso os países, as organizações e as pessoas não o façam, terão custos muito mais avultados e maiores prejuízos do que o investimento e o esforço financeiro a adotar neste momento para a neutralidade carbónica, assente numa transição energética para as fontes renováveis, uma transição para uma mobilidade sustentável que abandone a dependência dos combustíveis fósseis, a transição para uma economia verde e circular ou uma bioeconomia, através do Mecanismo para a Transição Justa e o Plano de Ação para a Economia Circular, que permite introduzir uma justiça financeira, social e económica desde a origem dos produtos e que incentiva a circularidade dos produtos, dos processos e dos sistemas, a fim da sociedade reduzir, reutilizar e reciclar, além da uma preservação e proteção da biodiversidade, assente na Estratégia de Biodiversidade 2030, assegurando a sustentabilidade em termos de recursos agropecuários e agroflorestais com a Estratégia do Prado ao Prato, em que o Pacto Ecológico Europeu é o chapéu. Em termos de metas, a União Europeia tem vindo a evoluir desde a Comissão Barroso até à Comissão von der Leyen, não só devido à pressão dos acordos internacionais, como o Acordo de Paris, mas também pela opção política, algumas vezes imposta pelo Parlamento Europeu, outras pelos estadosmembro, fazendo com que seja a região no mundo que lidera a transformação para o desenvolvimento sustentável. Em 2007, a Estratégia Europa 2020 estabelecia um pacote para o clima e energia para 2020, com as metas de redução de 20% de emissão de GEE face ao ano de referência de 1990, 20% de produção de energia por fontes renováveis e 20% de melhoria de eficiência energética. Já em 2020, através do Pacto Ecológico, a União Europeia compromete-se a reduzir as emissões de GEE em 40%, até 2030, face aos valores de referência de 1990, com os 32% de produção de energia por fontes renováveis e 32,5% de melhoria de eficiência energética, o que perfaz uma redução total de 55% de GEE. Já o Parlamento Europeu, aprovou, entretanto, no fim de 2020 uma meta ambiciosa de corte de 60% de total de emissões de GEE até 2030. A par com o Acordo de Paris e com a Estratégia das Nações Unidas, através da UNFCCC, a União Europeia tem vindo a estabelecer ser neutra em carbono em 2050, requerendo aos governos nacionais a aprovação das suas estratégias de longo prazo e os seus planos nacionais para o clima e energia, como acontece em Portugal com a publicação do Roteiro para a Neutralidade Carbónica (RNC2050) e o Plano Nacional de Energia e Clima 2021-2030 (PNEC2030). 130 Figura 31 – Metas para cumprir os compromissos assumidos pela UE no âmbito do Acordo de Paris Fonte: Comissão Europeia (2020) Ao nível global o relatório Global Resources Outlook (Nações Unidas, 2019) estabelece que para atingir as metas de desenvolvimento sustentável, as emissões de gases com efeito de estufa terão de diminuir em 90%, entre 2015 e 2060. Da mesma forma, as pastagens globais teriam de diminuir em 30%, as terras agrícolas intensivas teriam que diminuir 9% e as florestas precisariam aumentar 11% até 2060 para que o mundo alcançasse a sustentabilidade, designada de decoupling , isto é, atingir o bemestar humano e o crescimento económico com o menor impacto ambiental, a redução do uso de recursos naturais e de emissões de GEE. O decoupling não ocorre espontaneamente e exige pacotes de políticas bem planeados e coordenados. O decoupling do uso de recursos naturais e dos impactos ambientais da atividade económica e do bem-estar humano é um elemento essencial na transição para um futuro sustentável. Conseguir o decoupling é possível, como já foi verificado no ano 2019, em Portugal e em toda a União Europeia, em que nas últimas três décadas, em média, conseguiu-se dissociar o crescimento económico das emissões. Em termos líquidos, as emissões de gases com efeito de estufa diminuíram 25 % entre 1990 e 2019, tendo o PIB crescido 62 % (Comissão Europeia, 2020) A concretização deste objetivo de forma continuada acumula benefícios sociais e ambientais substanciais, incluindo a reparação de danos ambientais, através da integração de tecnologias ambientalmente saudáveis, modelos de financiamento sustentáveis, capacitação e parcerias públicoprivadas. Na ausência de uma ação urgente e concertada, o crescimento rápido e o uso ineficiente dos 131 recursos naturais continuarão a criar pressões insustentáveis e conduzirão a Humanidade a um desastre global. Figura 32 – Processo de decoupling entre o crescimento económico, bem-estar e impactos ambientais Fonte: UNEP/IRP - Global Resources Outlook 2019 (2019, p34) Em conclusão, este modelo que permite o decoupling entre o crescimento económico e a sustentabilidade ambiental, o consumo racional de recursos e a melhoria do bem-estar da população. Esta dissociação absoluta em países desenvolvidos pode diminuir o consumo médio de recursos, distribuir prosperidade equitativamente e manter uma elevada qualidade de vida. A dissociação relativa no desenvolvimento de economias e economias em transição pode aumentar os níveis médios de renda e eliminar a pobreza, isto é, o designado BIGG - Balanced Inclusive Green Growth (Mohan, 2015), que está também na essência do regulamento europeu relativo ao estabelecimento de um regime para a promoção do investimento sustentável (Regulamento UE 2020/852 do Parlamento Europeu e do Conselho de 18 de junho de 2020). O serviço científico interno da Comissão Europeia, designado por Centro Comum de Investigação da Comissão (Joint Research Centre – JRC)) reafirmou que a UE conseguiu dissociar o crescimento económico das emissões que provocam as alterações climáticas (JRC, 2020). As emissões de CO2 de origem fóssil dos Estados-Membros da UE e do Reino Unido diminuíram em 2019, enquanto a nível mundial o aumento prosseguiu em 2019, embora a um ritmo ligeiramente mais lento. As emissões globais de gases com efeito de estufa têm aumentado desde o início do século XXI. No entanto, os Estados-membro da UE e o Reino Unido contrariaram a tendência, com as suas emissões de CO2 com 132 origem nos combustíveis fósseis a cair 3,8 % em 2019, em comparação com o ano anterior. Isto significa que as emissões de CO2 de origem fóssil da UE e do Reino Unido foram 25% inferiores aos níveis de 1990 — a maior redução entre as zonas económicas com mais emissões em todo o mundo, tendo Portugal sido o 5º país que mais reduziu emissões em 2019 (JRC, 2020). Assim, o único caminho para um futuro sustentável é contabilizando os impactos negativos da extração e do consumo dos recursos naturais para o nosso bem-estar. As compensações ambientais e de saúde decorrentes do rápido crescimento e do aumento do consumo de recursos geralmente não são contabilizadas no PIB de um país. Se eles tivessem sido contabilizados, as últimas décadas de crescimento do PIB global teriam sido mínimas (Nações Unidas, 2015). A comunidade internacional comprometeu-se amplamente no combate às alterações climáticas, através da Convenção Quadro para as Alterações Climáticas das Nações Unidas (UNFCCC) e o Acordo de Paris, bem como no combate à perda de biodiversidade através da Convenção sobre Biodiversidade (CBD), contra a degradação do solo através da Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (UNCCD). Estes acordos estão incorporados nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que enfatizam o papel-chave que desempenham na concretização das ambições internacionais para a sustentabilidade. Segundo o Painel Internacional para os Recursos (IRP), a importância dos recursos naturais não tem estado no domínio da implementação dessas convenções acordadas internacionalmente. Os recursos naturais como a biomassa (madeira, plantações, incluindo alimentos, combustível, alimentos para animais e materiais à base de plantas), os combustíveis fósseis (carvão, gás e petróleo), os metais (como ferro, alumínio e cobre), os minerais não metálicos (incluindo areia, cascalho e calcário), a água e o solo, que fornecem a base para os bens, os serviços de ecossistemas e as infraestruturas que compõem nossos sistemas socioeconómicos (IRP, 2017a). O modo como a sociedade usa os recursos naturais hoje determinará o curso dos impactos ambientais no futuro, do bem-estar humano e da prosperidade das economias nacionais e globais, bem como o nosso sucesso para cumprir os compromissos internacionais. Os recursos naturais estão intimamente ligados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Os ODS visam, entre outras ambições, erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades, garantir a prosperidade e intensificar os esforços de combate às mudanças climáticas (Nações Unidas, 2015). A boa governança e o uso sustentável dos recursos naturais pode impactar direta ou indiretamente todos os 17 ODS. A Figura seguinte mostra as relações diretas (contorno azul) e indiretas (contorno amarelo) entre os recursos naturais e os ODS (Nações Unidas, 2019). 133 Figura 33 – Relação direta (a azul) e indireta (a amarelo) entre Recursos Naturais e os ODS Fonte: UNEP/IRP - Global Resources Outlook 2019 (2019, p32) A consistência desta relação de interdependência entre o bem-estar e a exploração de recursos está patente no World Happiness Report 2020 , nomeadamente na análise comparativa com os ODS, como se pode verificar na figura seguinte, verificando que a variação do bem-estar está relacionada com 42% dos ODS ligados às áreas da economia, indústria, infraestruturas, consumo, trabalho e energia. Apesar disso, este relatório demonstra bem e evidencia cientificamente a relação da felicidade e o bemestar humano com os aspetos da qualidade ambiente e do desenvolvimento sustentável, quer ao nível global, quer ao nível das cidades, contrapondo inclusive as áreas urbanas com as áreas rurais, demonstrando que é possível medir a felicidade e o bem-estar, em correlação com outros indicadores. 134 Figura 34 – Importância relativa dos ODS na explicação da variância no bem-estar entre países Fonte: World Happiness Report 2020 de John F. Helliwell, Richard Layard, Jeffrey D. Sachs, and Jan-Emmanuel De Neve Associate Editors: Lara B. Aknin, Haifang Huang, and Shun Wang. iv. A urbe na senda da sustentabilidade Como refere Simão (2017), os objetivos para o Desenvolvimento Sustentável foram aprovados de forma continuada pelas Nações Unidas, no ano de 2015, e hoje são estas linhas doutrinárias que definem o principal documento adstrito à política internacional para a proteção da natureza, do bemestar ecológico e ambiental e para a sustentabilidade do planeta. Ou melhor, da vida do Homem no Planeta Terra. Os estados passaram a ser chamados a adotar as suas políticas públicas em órbita deste mesmo conhecimento globalizante. Esta faceta transversal atribuiu-lhes uma importância que se assume na cena internacional, tendo-lhe sido dedicada bastante atenção. E depois de demonstrado o percurso histórico que se fez, na comunidade internacional, para que se conseguisse alcançar uma lógica de desenvolvimento sustentável e sustentado na ecologia e no combate às alterações climáticas, é preciso afirmar que a maior parte destes documentos estabeleceu metas relativas às cidades, sobretudo porque é nelas que se concentram as massas humanas mais vastas e é delas que emana os maiores níveis de poluição. Regrar os níveis de poluição atmosférica e hídrica das cidades, a utilização sustentável dos recursos naturais e a conservação dos espaços verdes urbanos, consolidaria a aproximação e a inclusão 135 da temática ambiental neste espaço em específico. A inclusão destas matérias surgiu no já referenciado Relatório Brundtland, em que se procurou não comprometer a prosperidade das gerações futuras (Braga, 2006). Em 2002, a questão efetiva da sustentabilidade urbana ganha uma definição mais delineada quando se torneou em redor de uma série de prioridades: a superação da pobreza dos seus habitantes; a promoção da equidade; a melhoria da segurança ambiental e consequente prevenção da degradação dos espaços, vidas e ecologia; manutenção da vitalidade cultural e o capital social; fortalecimento da cidadania e o respeito pela própria cidade (Braga, 2006). A construção das cidades verdes, surge numa intrínseca ligação com a ideia do desenvolvimento e da sustentabilidade urbana. Durante os anos 1990, o desenvolvimento urbano e o controlo da poluição atmosférica dos espaços verdes urbanos, auxiliou a consolidar a aproximação e a inclusão da temática ambiental no espaço urbano. Em tempos coevos, esta noção das redes de cidades ecologicamente preocupadas, conduziram a mutações nos espaços públicos, não correspondendo a uma identificação clara dos seus conceitos, o que requereu o cumprimento de uma diferente tipologia de práticas. As primeiras intervenções preocupadas com a questão ambiental tiveram lugar em pleno século XX, em grandes urbes como Paris e Barcelona, definindo paisagens urbanas racional e ambientalmente coesas, criando os denominados corredores e cinturas verdes e azuis. A sustentabilidade urbana, em que se equilibram as dimensões do espaço construído e do ambiente natural, fez das relações sociais e económicas os considerandos de dispares modos de ocupação e apropriação por uma determinada população do mesmo espaço, gerando consequências ambientais distintamente expressivas (Braga, 2006). A maior parte dos aspetos ambientais conectados com a urbanização tem uma relação direta com fatores mais padronizados, como o desenvolvimento, a localização geográfica, os padrões de exploração das terras, a falta de controlo e a gestão urbana ineficiente. É, sem dúvida, por aqui que as cidades radicam impactos ambientais sérios, porque concentram a população, a atividade económica e a riqueza, tudo isto que resulta num padrão civilizacional que tem de sofrer um abrandamento (Martine, 2007). Ao mudarem a sua configuração, os espaços públicos não se perderam na mundividência hodierna, apenas se começaram a pensar estas realidades através de novos formatos, uns que servissem de plataforma para um futuro evolutivo com um efeito de palimpsesto, através de um paradigma restruturado. 136 A sobrepopulação traz consigo uma asfixia a níveis pouco antes vistos, e as cidades necessitam de encontrar um ponto de balanço equilibrado entre os cidadãos que adotam as condições consideradas como sustentáveis para os acolher, tornando as cidades como as principais responsáveis pela emissão dos gases de efeito de estufa, cerca de 80%. É problemático o impacto ambiental que o urban sprawl contem e a forma como as preocupações em seu redor crescem de forma gradual, porque já é mais de metade o número de pessoas que vivem nas cidades, e prevê-se que este ritmo cresça para os 60%, em 2030, e para perto dos 70%, vinte anos depois, em 2050. Mas para que o pensamento verde se entenda, com vista ao tal desenvolvimento sustentável, é necessária a dinâmica entrosada pelas Nações Unidas e as organizações associadas, ao longo dos tempos. As ações implementadas nas cidades em busca da sustentabilidade adstringiram mecanismos novos que foram desenvolvidos na correspondência direta com aplicabilidade na natureza, aglutinando a relação do Ser Humano com os restantes ecossistemas circundantes. Os pilares através dos quais se subjaz a economia atual, culminam num equilíbrio entre o consumismo desenfreado da procura e a diversidade estratégica da oferta, sempre alimentada pelo esmiuçamento dos recursos existente com o lucro como objetivo único e primordial (Haughtton et al., 2003). Pela positiva podem-se destacar alguns setores fundamentais, como o caso da água, o ar, os resíduos e a energia, que apresentam valores de investimento considerados como robustos no caminho da sustentabilidade e na redução das emissões de gases com efeito de estufa. Para isto, em grande parte, contribuiu a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, em 1986, pois o apoio dos fundos comunitários, com valores significativos, permitiu que estas políticas fossem estruturadas e materializadas através de um patamar de coesão (Lopes, 2013). Outro dos fatores para que a aplicação dos documentos desenvolvidos no período do pósSegunda Guerra Mundial foi a própria evolução do Desenvolvimento Sustentável enquanto fator de aplicação nos momentos de crises económicas. Tantos os chamados indicadores de "Emissão de GEE", a "Produção de Resíduos" e a "Produção e Consumo de Energia Primária", sendo estes os que mais capacidade têm para sofrer mutações e evoluções. Em Portugal esta faceta tem sido de clara evolução, daí dependendo os resultados obtidos na maioria dos indicadores, o que não invalida que exista um percurso bastante longo para alcançar um país neutro em carbono e com um nível de qualidade de vida e de equidade social, em que o ambiente esteja salvaguardado de constantes ataques à sua sustentabilidade. 137 Mas ao nível global, os investimentos aplicados e as políticas desenvolvidas foram, contudo, de caráter claramente insuficiente para alcançar os patamares que os especialistas em políticas de proteção ambiental tinham esquematizado, e mesmo algumas que os principais documentos, agendas e cartas tinham definido, e sido assinados por todos os participantes. Fosse por questões meramente políticas, como é o caso das mutações que os EUA sofreram aquando da entrada em vigor da Administração Trump, ou na desproteção do Brasil, mais especificamente da Amazónia, após a chegada ao poder de Bolsonaro, o que tem feito com que a enorme ambição que a Conferência de Paris apostou nas suas fileiras está a acabar gorada. Define-se, assim, como necessário mais investimento nesta componente, entretanto largamente reconhecido por todos, de forma a serem alcançadas as metas nacionais e internacionais, principalmente para se conseguirem cumprir os valores das componentes hídricas e das condições climatéricas, com a aposta nas componentes fotovoltaicas, que atenuam as variações flutuantes que existem no total produzido de energia eclética e equilibrada, como acontece na UE. A evolução positiva do desenvolvimento sustentável plasma-se, nesta senda, por aquilo que a maioria dos indicadores cumpre como metas tendencialmente positivas, uma vez que para Portugal esses valores estão acima da média. Não obstante, existe um caminho ainda grande a ser percorrido, principalmente em indicadores específicos como o consumo de água, a temperatura, a qualidade do ar, a ocupação e utilização dos solos, a vigilância das áreas protegidas, os incêndios florestais, a perda de biodiversidade, a produção, a gestão e o tratamento de resíduos produzidos (Simão, 2017). Em Portugal, o consumo de energia primária, apesar de tudo, sempre se encontrou abaixo da média da união comunitária, e o contributo de investimentos através da produção de energias renováveis, tanto eólica como hídrica, acumulam valores bem acima da média. O setor da energia apresenta uma constelação de progressos bastante positivos em todos os níveis. A implementação de políticas e medidas destinadas à eficiência energética também vão ao encontro dos indicadores de "Intensidade Energética e Carbónica da Economia" e de "Produção e Consumo de Energia Primária", que encontrou em Portugal um palco de bastante acessibilidade (Cabaço et al., 2017). A acrescentar à já puxante produção eólica e hídrica, implementados entre os finais do século XX e inicio do século XXI, soma-se na última década as licenças e os investimentos na produção de energia elétrica através do fotovoltaico, apresentando recordes de preço/investimento ao nível mundial nos leilões de acesso à rede, assim como no processo de transição energética através da aprovação da Estratégia Nacional para o Hidrogénio (EN-H2), que prevê um investimento de 7 mil milhões de euros, o qual abre a porta para a produção e abastecimento de Hidrogénio Verde em Portugal, em substituição 138 do gás natural. Estas estratégias, planos e investimentos, mesmos os mais contestatários, como é caso de exploração e refinação do Lítio, permitirão a Portugal antecipar muitas das metas de descarbonização, no qual se insere a antecipação do encerramento das centrais a carvão, assim como posicionar-se na linha da frente ao nível climático e energético, face a outros parceiros europeus. Perante estes dados e exemplos, está provada a necessidade de uma política internacional, de facto, que convença os decisores políticos e os investidores a adotarem mecânicas plasmadas nos vários documentos assinados ao longo da história, e que servem para defender o planeta das alterações climáticas que estão a destruir o modo de vida da humanidade e de muitas outras espécies. Muito recentemente, em outubro de 2020, na 9ª Conferência Europeia sobre Cidades e Vilas Sustentáveis, organizada através da rede ICLEI, e um dos maiores eventos internacionais de Governança Multinível para a sustentabilidade durante a pandemia provocada pelo vírus SARS-CoV-2, as cidades e regiões responderam ao Pacto Ecológico Europeu, através da Mensagem de Mannheim, com o nome da cidade que lhe deu lugar. Este documento baseia-se no legado e nos princípios da Carta de Aalborg (1994), dos Compromissos de Aalborg (2004) e a Declaração Basca (2016) e reflete o objetivo de um desenvolvimento urbano e regional sustentável integrado, apoiado pela Carta de Leipzig. Na Mensagem de Mannheim os decisores políticos das cidades e regiões comprometem-se a co-criar e a co-implementar ao nível local o Pacto Ecológico Europeu, em negociação com os seus governos nacionais e num esforço conjunto exortam os vários setores da sociedade a colaborar nesta agenda europeia, apelando a todos a implementação de um verdadeiro sistema de governança multinível que funcione em dois sentidos, bottom-up e top-down , permitindo a participação nos processos de regulamentação, fiscais e financeiros. Esta declaração termina afirmando que o sucesso do Pacto Ecológico depende desta interação e modo de governança e que apenas as cidades e regiões, juntamente com os cidadãos, têm possibilidade de fazer acontecer (ICLEI, 2020). O reconhecimento do diagnóstico climático e os apelos sucedem-se e são transversais na sociedade e no mundo. É o exemplo da Carta Encíclica “Laudato Si” do Papa Francisco, sobre o cuidado da Casa Comum. Nesta sua primeira Encíclica (2015), no terceiro ano do seu pontificado, apela-se a uma alteração de comportamentos face a uma crise ecológica provocada pela ação antropológica, bem patente nas alterações climáticas que são testemunhadas. Para além de um diagnóstico real, o Santo Padre, realça a importância de um diálogo político com a natureza, ao nível global, na defesa da casa comum, o Planeta Terra, apontando a necessidade de uma governança efetiva para a gestão dos recursos naturais. O Santo Padre ao longo dos últimos anos colocou a Igreja no centro das posições internacionais, alertando continuamente para os malefícios que têm vindo a ser feitos contra a natureza,