La financiación del servicio público de televisión en España

La Financiación del Servicio Público de T ele vi s ión en E s paña Te si s Doctor al de RAFAEL CAMACHO ORDÓÑEZ Dir ector de la T es i s: Dr . D. José V allés Ferr er Departamento de Economía Aplicada III UNIVERSIDAD DE SEVILLA Junio 2004 T OMO I La Financiación del Servicio Público de T ele vi s ión en E s paña A Mª Paula, Paula, Mª José y Mª Gracia, por las horas que no les di y la vida que me dan. La Financiación del Servicio Público de T elevi sión en E s paña Índice 1 III.1. Naturaleza y significado del medio televisión. 18 III.2. El concepto de servicio público y su evolución doctrinal. 27 III.3. La T elevisión, servicio público y mercado. 34 III.4. El servicio público de televisión en España. 41 I. Pr eámbulo. P ag. 7 II. Intr oducción, metodología y fuentes. III. La T elevisión como servicio público. PRIMERA P AR TE: El mar co general. P ag. 11 P ag. 17 2 La Financiación del Servicio Público de T elevi sión en E s paña IV .1. El modelo convergente con las televisiones privadas. 62 IV .2. Las crisis de identidad, legitimidad y financiera. 73 IV .3. ¿Por qué y para qué una televisión pública? 83 IV .4. Evaluación y control de la televisión pública. 92 V. 1. T eoría y actividades concurrentes de una economía excepcional. 117 V. 2. Los problemas distintivos de la industria televisiva. ¿T iene cura la ‘enfermedad’ de Baumol? 136 V. 3. La publicidad en la economía de la televisión. 146 V. 4. La industria de la televisión en España. 165 VI.1. Implicaciones económicas y sociales de la digitalización . 192 VI.2. La experiencia pionera de Estados Unidos. 214 VI.3. El panorama europeo ante la ‘conversión digital’. 229 VI.4. La implantación de la TDT en España: Incertidumbre política e industrial. 254 VI.5. ¿Qué televisión pública en la era digital? 290 Índice V. La T elevisión como industria cultural. VI. La T elevisión en el escenario digital. IV . La crisis del modelo de televisión pública. P ag. 61 P ag. 107 P ag. 191 3 VII.1. ¿Financiación única o mixta? 308 VII.2. Supuestos de la financiación pública. 321 VII.3. El Canon, regla general con excepciones 331 VIII.1. Estrategias: distinción y mercado. 342 VIII.2. Estudio de sistemas de referencia. 363 IX.1. R TVE, historia de un modelo fracasado. 498 IX.1.1. T eoría y práctica de financiación. 501 IX.1.2. El Plan Marco para la V iabilidad. 511 IX.1.3. Las incógnitas sobre el futuro. 531 IX.2. Los Contratos-programa de CCR TV y EiTB. 536 IX.3. V ariantes de otros Entes autonómicos. La R TV A. 558 IX.4. La publicidad, objeto de litigio. 575 La Financiación del Servicio Público de T elevi sión en E s paña Índice VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. VIII Financiación de televisiones públicas en el mundo. IX. Las versiones del modelo español. SEGUNDA P AR TE: El mar co financiero. P ag. 307 P ag. 341 P ag. 497 4 X.1. La Directiva de la “T elevisión sin fronteras”. 594 X.2. Las ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión. 606 X.3. Interpretación de las normas por los T ribunales de la CE. 628 XI.1. Déficit y deuda de las televisiones públicas. 634 XI.2. Condiciones para la financiación pública. 647 XI.3. Estudio sobre una tasa de concesionarios de televisión. 659 XI.4. Limitación de la publicidad en T elevisión. 711 XII.1. Conclusiones. 728 XII.2. Propuestas. 739 Anexo 1: Bibliografía, documentación y legislación. 746 Anexo 2: Glosario de términos y acrónimos. 768 La Financiación del Servicio Público de T elevi sión en E s paña Índice X. Doctrina comunitaria sobr e los sistemas públicos de radiodifusión. XI. Un modelo económico y financier o para España. XII. Conclusiones y r ecomendaciones. TERCERA P AR TE. P ag. 591 P ag. 633 P ag. 727 12 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña II. Intr oducción, metodología y fuentes. El intenso debate económico, político y social suscitado en este tiempo en torno a las televisiones públicas (la presente será, como anti- cipan muchos, la ‘legislatura del Audiovisual’) abona también la oportu- nidad de esta investigación sobre una industria que crece a ritmos del 5% desde 1997, pero que no ha despejado las incógnitas e incertidum- bres que la atenazan, ni configurado un mapa organizado y racional que, cuando menos, dé seguridad y estabilidad a los operadores. En la primera parte de esta T esis, hemos tratado de diseccionar el “marco general” de la televisión, partiendo de las hipótesis que han per- mitido a autores de contrastada solvencia formular teorías sobre el ser- vicio público de televisión, las industrias culturales y el escenario de la te- levisión digital terrestre, que se halla en el periodo de ensayo. En la segunda parte, ofrecemos, primero, la arquitectura de esta T esis, que asienta sus pilares en el método inductivo: la investigación nos ha permitido aflorar los sistemas de financiación de televisiones públicas de veinte países de referencia, pertenecientes a Europa, América del Norte y Oceanía. El criterio seguido para seleccionar los países y opera- dores públicos de televisión más allá de la UE ha tenido en cuenta los sis- temas políticos, modelos de organización, culturas empresariales e ini- ciativas de diversificación mercantil de los países más avanzados, que pueden aportar experiencias aplicables a España, el objetivo de esta T e- sis. De ahí el estudio de la televisión pública en Estados Unidos, Canadá, Australia o Nueva Zelanda. Además, junto al estudio de los sistemas de financiación vigen- tes (en algunos casos notables, en proceso de cambio), la investiga- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña II. Intr oducción, metodología y fuentes. 13 ción se ha extendido a las diversas configuraciones empresariales y modelos de negocio implementados por los sistemas públicos de ra- diodifusión en la actualidad, que les abren nuevas vías, así como a los planes de incorporación a la televisión digital terrestre, que exigirán una aplicación financiera especial o una financiación extraordinaria en los próximos años. De las experiencias observadas hemos extraído conclusiones que permiten establecer algunos principios generales, antes de radiografiar el complejo y desigual sistema de financiación de las televisiones públi- cas en España, que exige perentoriamente una reformulación. El déficit estructural y el importe de la deuda acumulada por las televisiones pú- blicas (que afectan en números muy significativos a las cuentas públicas del Reino de España), así como el litigio planteado, con una tensión cre- ciente, por las televisiones privadas, y la carencia de una legislación ac- tualizada y coherente que regule el Audiovisual en nuestro país, están convulsionando al mercado e imponen la mayor urgencia al Estado. La segunda parte culmina, aplicando el método deductivo, a partir de las hipótesis emanadas del conocimiento de los otros siste- mas foráneos y del ‘supuesto’ español (informe de la IGAE, documen- tos de UTECA, Plan Marco de V iabilidad para RTVE, contratos-progra- mas de CCR TV y EiTB,..), con el estudio encaminado a proponer normas y coadyuvar a la toma de decisiones para formular un nuevo modelo que cumplan todas las restricciones del problema. De ahí emergen el planteamiento sobre las condiciones exigibles para la fi- nanciación pública de la televisión, el estudio sobre la tasa de conce- 14 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña II. Intr oducción, metodología y fuentes. sionarios de televisión y la propuesta de limitar la publicidad en la franja de mayor consumo. Un esquema teórico, una norma y una me- dida efectiva que son fruto del análisis económico y de un sólido aval jurídico, cuya utilidad, una vez acreditada su validez científica, po- dría ser verificada, finalmente, mediante su aplicación, culminando así el esquema de la investigación desarrollada. La tercera recoge las conclusiones y propuestas. Al respecto, de- bemos dos explicaciones: ◆ 1: Se trata, evidentemente, de un trabajo científico, desarrollado a partir de unas observaciones empíricas y de la doctrina más acre- ditada que emana de las aportaciones de muchos investigadores, empleando las herramientas de análisis de la Economía y del pro- pio sector audiovisual. ◆ 2: Aunque el trabajo científico no puede descolgarse absoluta- mente de los ‘juicios de valor’, que condicionan también los mé- todos y las teorías formuladas por las ciencias sociales, las pro- puestas de esta T esis se han procurado desembarazar de cualquier servidumbre política y de los efectos que pudieran derivar de la misma. Son coherentes y defendibles, en el análisis económico. Su implementación corresponde a quienes tienen la facultad de to- mar las decisiones que afectan a la colectividad y a un complejo universo de intereses, es decir , a quienes gobiernan, sopesando un conjunto de variables con múltiples vectores, más extenso que el cuerpo de las aportaciones (principios, hipótesis, modelos y teorí- as) científicas. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña II. Intr oducción, metodología y fuentes. 15 Las fuentes utilizadas aparecen en el Anexo I: A) Bibliografía: hemos consultado y registrado citas de más de un centenar de autores, que avalan con la calidad científica de sus trabajos las posiciones mantenidas en esta T esis. B) Hemos consultado y reflejado en nuestra investigación decenas de documentos, anuarios, informes estadísticos y textos del rico acervo comunitario, imprescindibles para conocer hoy la realidad y la ordena- ción a escala nacional e internacional de las televisiones públicas. C) Las leyes vigentes que regulan hoy el Audiovisual en nuestro país, más de treinta textos del máximo rango normativo, nos han servi- do para construir el edificio jurídico de esta T esis. Asimismo, los marcos legales de los diferentes países investigados nos han servido de referen- cia básica en el análisis de los sistemas de financiación de las televisiones públicas foráneas, junto a la información suministrada por los propios entes y compañías, que nos han permitido ofrecer datos actualizados, proyectos y planes estratégicos de las mismas hasta ahora inéditos. D) Internet ha sido, lógicamente, una fuente muy valiosa también en esta investigación. Hemos capturado información de muchas decenas de sitios W eb, entre los que hemos anotado los más consultados, que son a la vez las direcciones de mayor interés para quienes deseen transitar por esta apasionante línea de investigación. Finalmente, nos ha parecido metodológicamente conveniente in- cluir en la T esis una Glosario de términos y acrónimos (Anexo II), que fa- ciliten a un futuro lector interesado la comprensión de vocablos, tecni- 16 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña II. Intr oducción, metodología y fuentes. cismos, conceptos y siglas propios de la ‘jerga’ del Audiovisual, con los que todavía no todo el mundo está ‘familiarizado’. Sin prejuzgar el acierto y la valoración de nuestra investigación y de sus conclusiones y propuestas, que pueden ser refutables pero, a nuestro juicio, son coherentes, creemos haber puesto a disposición de la ‘comunidad científica’, para eventuales investigaciones presentes o fu- turas, un repertorio de información muy útil, que estaba disperso, inédi- to y , en algunos supuestos, de difícil accesibilidad. PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevi s ión como servicio público. III. La T elevi s ión como servicio público. 18 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. Manuel Castells, uno de los más reconocidos expertos mundiales sobre la Sociedad de la Información (la Sociedad red), recuerda en su re- putada obra ‘La era de la Información’ 1 que en torno al año 700 a.C., tu- vo lugar en Grecia un gran invento: el alfabeto. Destacados estudiosos del mundo clásico, como Havelock 2 , han sostenido que esta tecnología conceptual constituyó el cimiento para el desarrollo de la filosofía y la ciencia occidentales tal y como las conocemos en la actualidad... Este de- cisivo momento histórico fue preparado por unos 3.000 años de evolu- ción en la tradición oral y la comunicación no alfabética, hasta que la so- ciedad griega alcanzó lo que Havelock denomina un nuevo estado mental, “la mente alfabética”, que indujo la transformación cualitativa de la comunicación humana. Sin embargo, el nuevo orden alfabético, aunque permitió el dis- curso racional, separó la comunicación escrita del sistema audiovisual de símbolos y percepciones, tan importante para la plena expresión de la mente humana, como advierte Castells. Luego, Johann Gutenberg refor- zaría con la imprenta, a mediados del Siglo XV , esta posición. “De modo que al establecerse implícita y explícitamente –dice Castells– una jerarquía social entre la cultura alfabetizada y la expresión audiovisual, el precio pagado por fundar la práctica humana en el dis- curso escrito fue relegar el mundo de sonidos e imágenes a los bastidores de las artes, para ocuparse del dominio privado de las emociones y del mundo público de la liturgia. Por supuesto, la cultura audiovisual se tomó III.1. Naturaleza y significado del medio televisión. 1 Manuel Castells . La era de la Inf or mación. V ol. 1 La Sociedad Red, capítulo 5. P ag. 399. Alianza Editorial. Madr id, 1997. Segunda edición, 2000. 2 Eric A. Hav elock. The Literate Re volution in Greece and its Cultur al Consequences. P ags 6-7. Princeton University Press . Princeton. 1982. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 19 una revancha histórica en el siglo XX, primero con el cine y la radio, y des- pués con la televisión, superando la influencia de la comunicación escrita en las almas y los corazones de la mayoría de la gente. En efecto, esta ten- sión entre la comunicación alfabética noble y la comunicación sensorial e irreflexiva subyace en la frustración de los intelectuales opuestos a la in- fluencia de la televisión, que sigue dominando la crítica social de los me- dios de comunicación de masas” 3 . Esta tensión dialéctica entre la cultura literaria o las formas de co- municación escrita, y la audiovisual, subrayando los efectos perversos de la televisión, ha llevado a algunos a hablar apocalípticamente del ‘decli- ve de la cultura verbal y la creación literaria’. Para el escritor Luis Goyti- solo 4 , “la televisión primero, el ordenador después, y ahora la conver- gencia telemática, son los causantes de la muerte de la literatura, o de la creación literaria. Los nuevos medios han terminado con la era de la cul- tura verbal”. La evolución de los medios de comunicación de masas, estructura- dos en torno a la televisión, hacia la globalización y la descentralización fue prevista en los años 60 por McLuhan, el gran visionario que revolu- cionó la teoría de la comunicación con su ‘Aldea global’. La irrupción de la televisión en las tres décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mun- dial alumbró una galaxia de la comunicación, siguiendo la terminología mcluhiana. No es que los otros medios de comunicación desaparecieran, sino que fueron reestructurados y reorganizados en un sistema cuyo nú- cleo lo componían, como apunta Castells, válvulas y cuyo atractivo rostro era una pantalla de televisión 5 . 3 Castells, 2000. Op . cit. P ag. 400. 4 Luis Go ytisolo, El decliv e de la cultura v erbal. El País 3/3/2001. 5 Pa ra conocer el univ erso y el pensamiento de Marshall McLuhan, interesa especialmente The Gutengerg Galaxy .... (1962) y su obra póstuma, M. McLuhan, M., y B .R. P owers (1989): ‘The global village.. ’. 20 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. La televisión se ha convertido hoy en el epicentro cultural de nuestra sociedad (Williams, 1974) y no todo el mundo entiende bien que se trata de un nuevo medio, caracterizado por su capacidad de seduc- ción, su simulación sensorial de la realidad y su fácil comunicabilidad con el menor esfuerzo mental. La hipótesis de Neuman 6 explicaría la preva- lencia y dominio rápido de la televisión: “El descubrimiento clave de la investigación de los efectos educativos y publicitarios, que debemos te- ner en cuenta para comprender la naturaleza del aprendizaje mediocre en lo que respecta a política y cultura, es simplemente que la gente se siente atraída por el camino más fácil”. Basa su interpretación en las te- orías científicas que destacan los costes psicológicos de la obtención y procesamiento de la información, aliada con las condiciones de la vida hogareña tras la jornada de trabajo. Otros lo interpretan simplemente como el “síndrome del mínimo esfuerzo” o la consecuencia del instinto básico de una audiencia perezosa (Castells). Postman 7 , distinguido investigador de los medios de comunica- ción, considera que “la televisión representa una ruptura histórica con la mente tipográfica. Mientras que la imprenta favorece la exposición sis- temática, la televisión se adapta mejor a la conversación ocasional... El entretenimiento es la supraideología de todo discurso en la televisión. No importa qué se represente o desde qué punto de vista, la presunción general es que está ahí para nuestra diversión y placer”. Según el profesor Imbert 8 , “la extensión de los medios audiovi- suales ha traído consigo el paso de una economía de saber a una econo- 6 W. Russell. Neuman. The future of Mass A udience. P ag. 103. Cambridge University Press . Nue va Y ork. 1991. 7 Neil P ostman. Amusing ourselv es to death: public discourse in the age of sho w business. Nue va Y ork, P enguin Books. 1985. P ag. 89. Edición castellana: Diver tirse hasta morir . Barcelona. 1991.) 8 Gérard Imber t. El zoo visual. P ag. 38. Gedisa. Barcelona. 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 21 mía del ver que consagra la primacía de lo visual, como modo de ver de sentir , de representar y percibir/transmitir la realidad. Baudrillard (1990) ha hablado al respecto de ‘hipervisión’ para referirse a esta proximidad total que establece la mirada con lo que se ve y que caracteriza las nue- vas formas de comunicación”. Una de las cuestiones más controvertidas en el estudio de la televi- sión, especialmente sobre la teoría de los efectos y de la audiencia, deriva, como advierte Lorenzo V ilches, de una “cierta visión elitista sobre la tele- visión, debido en parte al origen literario universitario de muchos teóricos y en parte a que la misma teoría crítica (de origen marxista) encierra una visión elitista de la televisión y de la propia realidad social. Una de las ex- presiones más extendidas es aquella que define a la televisión como un sis- tema centralizado para contar historias (storyteller). Con ella se trata de decir algo diferente de una televisión que sólo ha sido visualizada como productora de efectos sociales, casi siempre dañinos, para resituarla en cambio como una expresión cultural acorde a los tiempos de la moderni- dad. Es un concepto vecino del que abandera la escuela de Frankfurt y , en particular Williams, para quien la televisión es un sistema centralizado que relaciona y que une a personas que viven aisladas y que de este modo vi- ven en una comunidad imaginaria. La población se ha convertido en au- diencia de televisión y sobre ella se sustenta la sociedad suburbana” 9 . La televisión como agente socializador , señala Imbert, “cumple una función de refuerzo más que de aprendizaje social; contribuye a consolidar el imaginario colectivo más que a activar mecanismos de dis- tanciación con lo emotivo. (...) Hoy domina la producción televisiva un imaginario de la diversión: hay que pasarlo bien, aunque sea haciendo 9 Lorenzo Vilches . La migración digital. P ag. 190. Gedisa. Barcelona. 2001. 28 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. La evolución de la teoría del servicio público en la doctrina espa- ñola, que con tanto rigor abordó Martínez Marín 20 , desde Adolfo Posada (T ratado de Derecho Administrativo, 1923) a Jordana de Pozas (1924), Royo V illanova (1942) y Alvarez-Gendín (1944), bebe inicialmente de los postulados de la Escuela de Burdeos, rompe con los mismos durante el régimen del general Franco y afianza, en la Constitución Española de 1978, un modelo propio que, con una admitida fórmula de compromiso y cierta ambigüedad, reconoce la libertad de empresa (artículo 38), con- templa el papel de la iniciativa pública en la actividad económica (art. 128) y posibilita al Estado la planificación de la actividad económica me- diante ley (art. 131). Este modelo ha suscitado una notable controversia entre los juris- tas sobre el alcance y las consecuencias de nuestra Carta Magna. Para al- gunos como Martín Rebollo 21 , el artículo 128.2 admite sólo que un servi- cio o sector esencial estatalizado sea gestionado por el Estado, es decir , no es posible la concesión. Para otros, como Garrido Falla 22 , “el concepto tradicional de servicio público económico en monopolio queda reserva- do para aquellos servicios esenciales que la ley reserve al sector público. Se niega con ello una posible clasificación entre servicios públicos esen- ciales, (los nacionalizables) y no esenciales pero concedidos en monopo- lio, estos últimos no están en la Constitución y chocan con el principio de libertad de empresa”. Elevándonos al ámbito europeo, no ha sido fácil para la UE, al abordar sobre todo la actividad industrial de los Estados, armonizar de forma pacífica las distintas concepciones latinas del servicio público, la 20 Re vista de Administración Pública, nº 41. 21 “De nue vo sobre el servicio público”, RAP , nº 100-102, enero-diciembre 1983. 22 “El modelo económico en la Constitución española y la re visión del concepto de ser vicio público”. RED A, abr il-junio , Madr id 1981. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 29 germánica, la que practican los nórdicos y el modelo del Reino Unido, to- das ellas desveladas con maestría por Thiry 23 . El debate es aún tan importante que la Unión Europea anda to- davía tratando de encajar en el acervo jurídico y económico de la Comu- nidad los denominados “Servicio de Interés General”, un término que no figura en el T ratado, aunque deriva de la expresión “servicio de interés económico general” (S.I.E.G.), empleada en el artículo 16, introducido por el T ratado de Amsterdam, y en el apartado 2 del artículo 86. La trascendencia de este empeño comunitario se manifiesta en el documento titulado “Libro V erde sobre los Servicios de Interés Gene- ral” 24 , presentado por la Comisión Europea el pasado mayo de 2003, que pretende ser la antesala de una Directiva marco sobre los mismos. Los servicios de interés general desempeñan, según advierte la Co- misión Europea en el Libro V erde, “un papel cada vez más decisivo, co- mo parte de los valores compartidos por todas las sociedades europeas y elemento esencial del modelo europeo de sociedad. La importancia que revisten estos servicios de cara a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos y la lucha contra la exclusión y el aislamiento sociales es crucial. A la vista de su peso específico en la economía y de su importan- cia de cara a la producción de otros bienes y servicios, su calidad y efica- cia constituyen un factor de competitividad y de cohesión, sobre todo como polo para atraer inversiones hacia las regiones menos favorecidas. La prestación eficaz y no discriminatoria de servicios de interés general es asimismo condición sine qua non para garantizar el buen funciona- miento del mercado único y potenciar la integración económica en la Unión Europea. Además, estos servicios constituyen uno de los pilares de 23 B. Thir y . Ser vices publics: conceptions et realités en Europe, concurrence et ser vice public , Paris, 1995. 24 COM (2003) 270 final. 30 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. la ciudadanía europea, pues forman parte de los derechos que asisten a los ciudadanos europeos y brindan una oportunidad de diálogo con las autoridades públicas en el contexto de la buena gobernanza”. Los servicios de interés general ocupan un lugar destacado en el debate político. En efecto, atañen a una cuestión crucial, la de determi- nar el papel que corresponde a los poderes públicos en una economía de mercado para garantizar , por una parte, “el buen funcionamiento del mercado y el respeto de las reglas del juego por parte de todos los agen- tes implicados y , por otra, para salvaguardar el interés general, especial- mente la satisfacción de las necesidades esenciales de los ciudadanos y la preservación de los bienes públicos, cuando el mercado, por sí solo, no puede asegurar estos aspectos”. Los Servicios de Interés General, que incluyen tanto los de natura- leza económica como no económica, abarcan actividades muy diversas que van desde las grandes industrias de redes (energía, servicios posta- les, transporte y telecomunicaciones), pasando por otros S.I.E.G. como la gestión de residuos, el abastecimiento de aguas o los servicios públicos de radiodifusión, hasta la sanidad, la educación y los servicios sociales, cuya organización, gestión y financiación ha dependido mucho de las tradiciones culturales, económicas, etc. de cada país. Desde la segunda mitad de los años 80, la Comunidad Europea ini- ció un proceso de apertura a la competencia de una serie de sectores que prestaban servicios económicos de interés general. A pesar de estos re- sultados objetivos de este proceso, los primeros pasos hacia la liberaliza- ción no han dejado de suscitar reservas. La Comisión ha explicado en rei- teradas ocasiones las políticas comunitarias en este ámbito. Así, en una La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 31 primera Comuni cación horizontal de 1996 25 describió el modo en que interactúan, en beneficio de los ciudadanos, las medidas comunitarias en los ámbitos de la competencia y la libre circulación, por una parte, y las responsabilidades en materia de servicio público, por otra, al tiempo que proponía que se incluyera entre los objetivos del T ratado la promo- ción de los servicios de interés general. Esta Comunicación fue actuali- zada por otra de 2000 26 , en la que se apuntaba la necesidad de reforzar la seguridad jurídica de los operadores por lo que respecta a la aplica- ción a sus actividades de las normas sobre competencia y mercado inte- rior . En 2001, vino a completar ambas Comunicaciones un Informe al Consejo Europeo de Laeken 27 , con el que se pretendía despejar las du- das formuladas acerca de la viabilidad económica de los operadores a los que se han confiado tareas de servicio público. En dicho Informe se insistía en las garantías que ofrece el apartado 2 del artículo 86 del T ra- tado, en la acción comunitaria y en la responsabilidad de los Estados miembros, sobre todo por lo que respecta a la definición de obligacio- nes de servicio público. Las divergencias terminológicas, la confusión semántica y las di- versas tradiciones existentes en los Estados miembros han provocado no pocos malentendidos en el debate a escala europea. Para describir los servicios de interés general se utilizan en los Estados miembros términos y definiciones diversos, como no podía ser menos si tenemos en cuenta las diferencias históricas, económicas, culturales y políticas que existen entre ellos. La terminología comunitaria procura tener en cuenta estas diferencias. 25 «Los ser vicios de interés general en Europa», DO C 281 de 26.9.1996. 26 «Los ser vicios de interés general en Europa», DO C 17 de 19.1.2001. 27 COM (2001) 598 final de 17.10.2001. 32 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. El término «servicios de interés general» no figura en el T ratado. En la práctica comunitaria, deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que sí recoge el T ratado. Más amplio que este últi- mo, abarca los servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público. La expresión «servicios de interés económico general», utilizada en el artículo 16 y en el apartado 2 del artículo 86 del T ratado, no aparece de- finida ni en el T ratado ni en el Derecho derivado. Sin embargo, en la prác- tica comunitaria, se suele designar con este término aquellos servicios de naturaleza económica a los que los Estados miembros o la Comunidad im- ponen obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. Por consiguiente, entran dentro de este concepto cier- tos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el trans- porte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones. Sin embargo, esta expresión abarca igualmente otras actividades económicas sometidas también a obligaciones de servicio público. El Libro V erde que venimos citando aborda principal, pero no exclusi- vamente, cuestiones relacionadas con los «servicios de interés económico ge- neral», en consonancia con el propio T ratado, que se centra principalmente en las actividades económicas. La expresión «servicios de interés general» sólo se utiliza en el presente documento cuando el texto alude también a los servicios no económicos o cuando no es necesario precisar la naturaleza económica o no económica de los servicios a los que se hace referencia. Los términos «servicio de interés general» y «servicio de interés eco- nómico general» no deben confundirse, en el acervo terminológico comu- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 33 nitario, con la expresión «servicio público», un término más ambiguo que puede tener diversos significados y , por tanto, inducir a confusión. Con es- ta expresión se alude a veces al hecho de que un determinado servicio se ofrece al público en general, mientras que otras veces lo que se quiere re- saltar es que se ha asignado a un servicio una misión específica de interés público o se hace referencia al régimen de propiedad o al estatuto de la en- tidad que presta el servicio en cuestión 28 . Por esa razón, el Libro V erde no se utiliza ese término, aunque sí el de «obligaciones de servicio público», pa- ra aludir a las obligaciones específicas impuestas por los poderes públicos al proveedor del servicio con el fin de garantizar la consecución de ciertos ob- jetivos de interés público, por ejemplo en materia de transporte aéreo, fe- rroviario y por carretera, o en el sector de la energía. El término «empresa pública» también suele utilizarse, por lo ge- neral, para definir el régimen de propiedad del proveedor de un servi- cio. El T ratado CE prevé a este respecto una estricta neutralidad. Con arreglo al Derecho comunitario, es irrelevante que los proveedores de servicios de interés general sean públicos o privados; todos están sujetos a los mismos derechos y obligaciones. Contrasta esta posición comunitaria con la que vimos antes al re- ferirnos al modelo de la Constitución Española, más flexible y ambiguo, al reconocer tanto la libertad de empresa (art. 38) como el papel de la iniciativa pública en la actividad económica (art. 128), posibilitando al Estado la planificación mediante Ley (art. 131). 28 A menudo se confunden los términos “servicio público” y “sector púb lico”. Con este último tér mino , se hace referencia a todas las Administr aciones Públicas y a todas las empresas controladas por autoridades públicas. 34 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. En nuestro entorno europeo, la televisión nace como servicio pú- blico al asentarse, como dice Richeri 29 , en cuatro pilares o ideas funda- mentales, que se han combinado para justificar la presencia del Estado en la actividad televisiva y para orientar las funciones de servicio público. Primer o: Por un argumento de carácter técnico: gestionar ese re- curso escaso que es el espectro radioeléctrico y que la menos avanzada tecnología disponible hace varias décadas imponía como “monopolio natural”, de modo que el servicio público es concebido como una gran infraestructura técnica que debe garantizar el acceso universal. Segundo: Porque al servicio público se asigna la tarea de respon- der a las necesidades informativas, educativas y de entretenimiento de los ciudadanos, además de preservar la cultura nacional y los valores de la civilización. Te r cer o: Por la exigencia democrática de garantizar la participa- ción cívica y el pluralismo. Cuarto: Porque se atribuye a la televisión una función de interés general y de orden jurídico: asegurar el derecho constitucional a la li- bertad de expresión y de información. Una interpretación singular es la que hace, desde una considera- ción jurídica, Muñoz Machado 30 , para quien “el concepto de servicio pú- blico, aplicado a la programación televisiva, tiene bastante poco que ver con la idea tradicional de servicio público a la francesa. Esta última alu- III.3. La T elevisión, servicio público y mercado. 29 Giuseppe Richeri. La transición de la tele visión. P ag. 46. Barcelona. 1994. Richeri es uno de los más sobresalientes inv estigadores en el campo de las comunicaciones, autor también de “La televisión, entre servicio público y negocio” (1983). 30 S. Muñoz Machado (edits): Derecho Europeo del Audio visual. Discurso preliminar . T omo I. pg.XX. Madr id. 1997. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 35 de a una actividad atribuida a la titularidad de la Administración, super- visada y controlada por ésta, y sometida a un régimen jurídico particular , distinto del ordinario de derecho común. Su gestión puede ser directa- mente asumida por la Administración o encomendada a los particulares mediante concesión. El concepto de servicio público aplicado a la televi- sión alude, esencialmente, por el contrario, a los contenidos de la pro- gramación y apenas si tiene ninguna connotación orgánica (pertenencia a la titularidad de la Administración, referencia última al control públi- co, etc.)”. “Lo importante –añade—no es la naturaleza del órgano que emite, sino del programa que se difunde”. El concepto y la cultura del servicio público soldado al medio tele- visión está enraizado desde su origen en Europa. Como señala Blumler 31 , al referirse al “legado del servicio público”, la programación europea, desde el principio, “se ciñe a un modelo de servicio público. Pese a las muchas diferencias constitucionales, lingüísticas, culturales y políticas entre los diversos países, hasta principios de los ochenta, la mayor parte de los servicios de televisión compartían una serie de características que los diferenciaban marcadamente del modelo predominante en los Esta- dos Unidos, más orientado al mercado” (Blumler , 1993. Pag. 21). Entre estas características, Blumler señala, en primer lugar , que los canales recibieron en Europa occidental, desde el comienzo, un manda- to vagamente formulado pero de amplio alcance, en cobertura, diversi- dad y exhaustividad de la programación. Además, en segundo lugar , los sistemas de televisión pública europeos eran pluralistas, al dirigirse a au- diencias múltiples y de todos los perfiles, y procurar una oferta de pro- ducción heterogénea (un modelo que difiere del auspiciado por el siste- 31 Ja y G. Blumler , prof esor en la Universidad de Maryland y en la Universidad de Leeds , donde dirige el Centro de Inv estigación T ele visiva, es uno de los más reputados inv estigadores en esta materia. Su obra ‘T elevisión e interés púb lico’ (1993) es clásica en la doctrina científica sobre el audiovisual público . 36 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. ma de financiación publicitaria, que trata de satisfacer al mayor número posible de una audiencia segmentada). En tercer lugar , la televisión europea había sido estructurada en el conocimiento de las tensiones entre la cultura y el comercio, de ahí que se hiciera “un esfuerzo de mantener a raya a las fuerzas del mercado y asegurarse de que no dominaran indebidamente ni distorsionaran la programación”. Como dice Sepstrup 32 , “mientras en los Estados Unidos la publicidad era tratada como invitada de honor , en Europa era una vi- sita tolerada a la que se asigna un puesto más humilde en la mesa”. Pero la década de los ochenta trajo las televisiones privadas, las desregulaciones y las nuevas tecnologías (cable y satélite, sobre todo), que ampliaron la oferta de canales en progresión geométrica, desesta- bilizaron ese buen equilibrio histórico mantenido por las televisiones de la Europa occidental entre servicio público y mercado. Hasta los más fervientes defensores del modelo de servicio públi- co (alemanes, suecos,...) tuvieron que admitir al menos una mínima in- troducción de las fuerzas del mercado en el sistema reglado de televisión (véanse los capítulos sobre la publicidad y sobre la crisis). Al fin y al cabo, se trataba de empresas, en algunos casos de gran- des corporaciones que, por muchas obligaciones de servicio público que tuvieran, no podían cerrar los ojos como empresas al mercado en el que habitan: el mercado de las audiencias (los usuarios que también pueden ser clientes exigentes), de las tecnologías (que ensanchan las posibilida- des de la oferta y de los servicios), de la publicidad, financieros,.., so pe- na de iniciar un camino descendente hacia la marginalidad. 32 Preen Sepstrup. The Electronic Dilemma of T ele vision Advertising. European Jour nal of Communication, 1 (4). P ag. 383. 1986. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 37 Pierre Musso 33 vaticinaba en 1989 que “el fenómeno de la desre- gulación en el audiovisual se va a desarrollar en lo sucesivo fuertemente en Europa, a tal punto que se vuelve hacia la ‘re-reglamentación’ o a que se interrogue sencillamente sobre ‘’la regulación de la televisión’. Fran- cia como Italia muestran, por vías diferentes, que la regulación en curso del audiovisual conduce a nuevas divisiones de zonas de influencia. No se trata sólo de un reparto de las cuotas de mercado sino de una redis- tribución de cartas, de naturaleza político-económica. Es por lo que se puede hablar de una ‘economía política’ del audiovisual, hasta aquí pi- lotada por el Estado vía sector público y , en adelante, entrenada por el mercado, vía empresas de comunicación. La televisión se encuentra en el tránsito de una regulación con dominio estatalista hacia otra con lide- razgo empresarial. Del Estado a la empresa”. Los monopolios de radiodifusión con responsabilidades de servi- cio público se establecieron, como recuerdan el danés Karen Siune y el sueco Olof Hultén 34 , sobre todo en Europa Occidental y , a través de los años, la definición de servicio público fue cambiando llegando a ser más amplia, en sintonía con los cambios políticos y sociales en Europa, aun- que ha habido siempre diferencias de opinión en los distintos países a la hora de precisar el concepto y las funciones. El ‘viejo orden’ de la radio- difusión pública en Europa en los primeros años 90 se encarnó, según el esquema de Siune y Hultén, en los siguientes elementos para definir el servicio público: A) Una cierta forma de responsabilidad ante el público, más allá de las fuerzas del mercado, y realizada a través de alguna forma de or- ganización administrativa. 33 P. Musso y G. Pineau. La télévision entre l’ État et le marché. Mediaspouv oirs, nº 14. 1989. 34 K. Siune y O . Hultén. Does Public Broadcasting Ha ve a Future?, pags, 24-25, en Denis McQuail and Karen Siune . Media P olicy . Con v ergence, Concentr ation and Commerce. Sage 1998. 44 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. La gestión del servicio público de radiodifusión (se refiere a la so- nora) y televisión se encomienda por la Ley 4/1980 al ente público R TVE, que la lleva a cabo a través de las Sociedades estatales Radio Nacional de España y T elevisión Española, cuyos capitales sociales pertenecen en su totalidad a R TVE y que operan con sometimiento al Derecho privado. Ley del Estatuto de la Radio y la T elevisión concretó, como vere- mos más adelante, en su capítulo sobre “Presupuestos y financiación” cómo debía financiarse el Ente Público R TVE y cómo Radio Nacional de España y T elevisión Española. Mientras el Ente se financiaría “con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y mediante los ingresos y rendi- mientos de las actividades que realice”, la financiación de RNE se cubri- ría con “subvenciones consignadas en los Presupuestos Generales del Es- tado e ingresos comerciales propios”, y la de T elevisión Española se llevaría a cabo “mediante subvenciones consignadas en los Presupuestos Generales del Estado, la comercialización y venta de sus productos, una participación limitada en el mercado de la publicidad y , en su caso, me- diante una tasa o canon sobre la tenencia de receptores que inicialmen- te sólo gravará la de los televisores en color”. La calificación de servicio público esencial de titularidad estatal de las radios y televisiones públicas se subraya tanto en el artículo 2.2 de la Ley 4/1980, como en el artículo 1 de la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del T ercer Canal de T elevisión y en las leyes autonómicas de creación de las radios y televisiones autonómicas. Por su parte la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de T elevisión Privada, establece con claridad que: “Es objeto de la presente Ley regular la gestión indirecta del servicio pú- blico esencial de televisión, cuya titularidad corresponde al Estado”. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 45 Sin embargo, la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de T elevisión Lo- cal por Ondas T errestres, califica a la televisión local tan sólo de servicio público sin determinar su titularidad. La calificación de la radio y de la televisión de servicio público in- cluye todas las modalidades de radio y televisión sea cual sea la tecno- logía utilizada por las mismas, a excepción de la televisión vía satélite. Y lo mismo puede decirse de la radiotelevisión por cable 42 . Sin embar- go, la Ley 37/1995, de 12 de diciembre, reguladora de las T elecomuni- caciones por Satélite de modo expreso establece que: “Los servicios de telecomunicaciones para cuya prestación se utilicen de forma principal redes de satélites de comunicaciones no tendrán la consideración de servicio público”. Pero en todo caso (y dejando al margen la televisión vía satélite), de modo inequívoco, mediante ley , como exige el artículo 128.2 de la Constitución, se reservó a la titularidad pública la radiodifusión y la tele- visión, a los que se ha calificado de servicios públicos esenciales. Esta ca- lificación tiene una considerable importancia pues siendo la radiodifu- sión un servicio público esencial puede ser prestado por el Estado directamente, o a través de otros entes o por Comunidades Autónomas y A yuntamientos y , en su caso, por los particulares a través de concesión administrativa. La caracterización de la radiodifusión y la televisión como servicios públicos que luce en el Estatuto de la Radio y la T elevisión de 1980 será objeto de polémica desde el primer momento y sigue siéndolo en lo que se refiere a televisión. 42 De acuerdo con el ar tículo 1 de la Ley 42/1995, de 22 de diciembre, de T elecomunicaciones por Cab le. 46 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. La doctrina del T ribunal Constitucional (Sentencia de 31 de marzo de 1982) fue clara desde el primer momento, como advierte Linde de Pa- niagua 43 . Por una parte, considera que los fines a los que la radiodifusión sirven como instrumento “están incluidos en lo que podíamos denomi- nar canon de razonabilidad que debe darse en una actividad servicial pa- ra que pueda merecer la calificación de servicio público”. La cuestión tiene cierta trascendencia en la medida en que, a partir de dicha juris- prudencia, “no se puede aceptar la calificación por los poderes públicos de una actividad como servicio público cuando no se acredite que la mis- ma atienda necesidades de carácter general”. Esto es, visto el tema des- de otra perspectiva, la libertad de los poderes públicos para calificar una actividad como servicio público puede ser objeto de revisión judicial, que podrá entrar a considerar si la actividad en cuestión justifica la califica- ción de servicio público. En segundo lugar , el T ribunal es concluyente en que el sentido de que la circunstancia de que concurran en una actividad los requisitos materiales para que sea calificada de servicio público no significa que necesariamente deba ser calificada como tal. En efecto, del artículo 128.2 de la Constitución, ya citado y único que trata este tema, no se desprende para los poderes públicos la obligación sino la facultad de constituirlos que exigirá la ley cuando suponga la reserva de la activi- dad al sector público. No obstante, la jurisprudencia constitucional en materia televisiva ha ido evolucionando, adaptándose a los tiempos y al entorno. De he- cho, a partir de la Sentencia del T ribunal Constitucional 31/1994, el T ri- bunal coloca un contrapunto o matiz muy importante en esta situación al considerar que la calificación de la televisión como servicio público no 43 Enrique Linde P aniagua y J . M. Vidal Beltrán. Derecho Audio visual. P ags. 226. Cole x. Madr id, 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 47 puede ser un pretexto para eliminar la creación libre y el funcionamien- to de empresas privadas fruto de las libertades de expresión y comuni- cación, cuando determinadas tecnologías, por ejemplo la televisión local por cable, no hacen imprescindible un régimen de servicio público. De modo que puede concluirse: el T ribunal Constitucional no ha objetado la caracterización de la radiodifusión y la televisión como ser- vicios públicos, si bien establece cautelas y admite otras posibilidades de futuro a disposición del legislador . Una de las cuestiones más polémicas en relación con el servicio pú- blico es la r elacionada con su contenido: ¿existen contenidos necesa- rios del servicio público, o los contenidos son indiferentes a la califica- ción de una actividad como servicio público? La respuesta la dio parcialmente, como recuerda Linde 44 , la sentencia citada del T ribunal Constitucional de 31 de marzo de 1982 al considerar justificada la con- figuración de la televisión como servicio público en razón a su condi- ción de “vehículo esencial de información y de participación política de los ciudadanos, de formación de la opinión pública, de cooperación con el sistema educativo, de difusión de la cultura española y de sus na- cionalidades y regiones y de medio de contribución para que la liber- tad y la igualdad sean efectivas”. Caracterización que luce en el pre- ámbulo de la Ley 4/1980, que el T ribunal Constitucional considera plenamente justificada, que alcanza a todas las televisiones públicas o privadas (a salvo de las televisiones vía satélite). La controversia jurídica y empresarial ha venido activando en los último años el debate sobre la necesidad de reformar la normativa vigente para ajustarla a los nuevos tiempos (el Estatuto de Radio y T e- 44 Ibidem, pag. 227. 48 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. levisión tiene ya más de dos décadas, en las que se han registrado cambios vertiginosos) y para eliminar las incoherencias y defectos téc- nicos que sufre. Dicha reforma ha sido objetivo y compromiso de sucesivos Go- biernos en la última década, anunciando una Ley General del Audiovi- sual, sin que hasta la fecha, mayo de 2004, ninguno la haya llevado a ca- bo. T an sólo se han acometido reformas parciales de la legislación sobre telecomunicaciones y sobre el audiovisual. La reforma más importante, a los efectos de este Capítulo y de la propia T esis doctoral, vino impulsada por la interpretación hecha por la Comisión Europea del Protocolo sobre el Sistema de radiodifusión públi- ca de los Estados miembros, anexo al T ratado de Amsterdam, mediante la Comunicación sobre “la aplicación de las normas en materia de ayu- das estatales a los servicios públicos de radiodifusión” 45 , donde se apun- ta “que es preciso establecer una definición oficial de misión de servicio público. Sólo cuando se proporciona una definición oficial podrá la Co- misión evaluar si la excepción del apartado 2 de artículo 86 (del T ratado CE) es aplicable a sus decisiones con seguridad jurídica suficiente. La de- finición de misión de servicio público incumbe a los Estados miembros, que pueden tomar decisiones en la materia en el ámbito nacional, re- gional o local. En general, esta competencia debe ejercerse teniendo en cuenta el concepto comunitario de ‘servicios de interés económico ge- neral’. Sin embargo, dada la naturaleza específica del sector de la radio- difusión, y teniendo en cuenta las disposiciones interpretativas del Pro- tocolo, cabe considerar legítima con arreglo al apartado 2 del artículo 86 45 COM (2001) 598 final, titulada “Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las nor mas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión”. Documentos de la Comisión Europea. Bruselas. 17 de octubre de 2001. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 49 una definición “amplia”, que confíe a un operador determinado la tarea de ofrecer una programación equilibrada y variada, acorde con su fun- ción, manteniendo al mismo tiempo un cierto nivel de audiencia. Dicha definición sería coherente con el objetivo de atender las necesidades de- mocráticas, sociales y culturales de la sociedad y garantizar el pluralismo, incluida la diversidad cultural y lingüística. Del mismo modo, la misión de servicio público podría incluir ciertos servicios que no son “progra- mas” en el sentido tradicional, por ejemplo, los servicios de información en línea, en la medida en que atienden –teniendo también en cuenta el desarrollo y la diversificación de actividades en la era digital– las mismas necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad”. Impelido por la doctrina comunitaria, el Gobierno español se aprestó a dar cobertura legal a las ‘advertencias’ de la Comisión Euro- pea. Por ello, incluyó en la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado para 2002 46 , una modificación de la Ley 4/1980, de 10 de enero, que, por su interés, transcribimos a continuación: ■ Disposición adicional decimosexta. Uno. Se modifica el apartado 3 del artículo 2 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, de Estatuto de la Radio y la T elevisión, que queda redacta- do de la siguiente manera: “3. La organización, la atribución y definición de la función de ser- vicio público y el control parlamentario del tercer canal regional previs- to en el párrafo anterior , así como de la radiodifusión sonora y televisión 46 Ley 24/2001, de 27 de diciembre de Medidas fiscales , Administrativas y del Orden Social. 50 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. en el mismo ámbito territorial, se articulará orgánica y funcionalmente de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos 5 a 12 y 26 del presente Estatuto, y según Ley de la Comunidad Autónoma”. Dos. Se modifica el apartado 1 del artículo 5 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la T elevisión, que queda redacta- do de la siguiente manera: “1. La gestión directa de los servicios públicos de radiodifusión so- nora y televisión se ejercerá a través del Ente Público R TVE, al cual se le encomienda, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior , la fun- ción de servicio público que queda definida de la siguiente manera: A) La producción y emisión de un conjunto equilibrado de pro- gramaciones y canales, generalistas y temáticos, de radio y televisión, que integren programas diversificados, de todo tipo de géneros, con el fin de atender las necesidades democráticas, sociales y culturales del conjunto de los ciudadanos, garantizando el acceso de la ciudadanía a información, cultura, educación y entretenimiento de calidad. A estos efectos, las programaciones de R TVE, compatibilizando el objetivo de rentabilidad social con el principio de eficiencia económica, deberán: ❏ Impulsar el conocimiento de los valores constitucionales. ❏ Promover activamente el pluralismo, con pleno respeto a las minorías, mediante el debate democrático, la información objeti- va y plural y la libre expresión de opiniones. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 51 ❏ Promover el respeto de la dignidad humana y , especialmente, los derechos de los menores, la igualdad de sexos, la no discrimi- nación por motivos de raza, ideología, religión y cualquier otra circunstancia personal o social. ❏ Impulsar la diversidad cultural y lingüística. ❏ Ofrecer calidad, diversidad, innovación y exigencia ética. ❏ T ener por objetivo atender a la más amplia audiencia, aseguran- do la máxima continuidad y cobertura geográfica, social y cultural. ❏ Propiciar el acceso de todos a los distintos géneros de progra- mación y a los eventos institucionales, sociales, culturales y depor- tivos, dirigiéndose a todos los sectores de la audiencia, edades y grupos sociales, incluidas las minorías con discapacidades. ❏ Favorecer la educación, la difusión intelectual y artística y de los conocimientos cívicos, económicos, sociales, científicos y técnicos, y su desarrollo por medios audiovisuales. ❏ Asegurar la protección de los derechos del consumidor . ❏ Fomentar la producción audiovisual española y europea. B) El conjunto de las producciones y emisiones de radio y televi- sión efectuadas por R TVE deberán cumplir con las obligaciones integra- das en la función de servicio público definida en el presente artículo, tanto en sus programaciones de ámbito nacional, como en aquellas otras que se dirigen a los ámbitos territoriales de las correspondientes Comunidades y Ciudades Autónomas, que estarán orientadas al fomen- 52 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. to, promoción y conocimiento de las diversidades culturales, lingüísticas y sociales de cada una de ellas. C) Asimismo, forma parte de la función de servicio público ofrecer emisiones internacionales, que coadyuven a la proyección hacia el exte- rior de las lenguas, culturas y realidades del Estado español y a la ade- cuada atención a los ciudadanos españoles residentes o desplazados en el extranjero. D) El Ente Público R TVE promoverá activamente el desarrollo de la Sociedad de la Información, participando en el progreso tecnológi- co, utilizando todas las vías y medios de distribución y difusión, así co- mo las nuevas técnicas de producción y de difusión de programas y servicios de comunicación audiovisual, y desarrollando nuevos servi- cios, incluidos los digitales y en línea, susceptibles de enriquecer o completar su oferta de programación, y acercando las diferentes Ad- ministraciones Públicas a los ciudadanos”. Tr es. Se modifica el artículo 26 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, de Es- tatuto de la Radio y la T elevisión, que queda redactado del siguiente modo: “Se constituirá una Comisión Parlamentaria del Congreso de los Diputados de conformidad con lo que dispone el Reglamento de la Cá- mara. Esta Comisión ejercerá el control de la actuación del Ente Público R TVE y sus Sociedades, de tal modo que no impida el funcionamiento de los medios, velando especialmente por el cumplimiento efectivo de la función de servicio público, definida y encomendada al Ente Público R TVE en el artículo 5.1 de esta Ley , y controlando su correcta aplicación. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. 53 A estos efectos, el Ente Público R TVE remitirá, con carácter anual, a dicha Comisión Parlamentaria, un informe sobre la ejecución de la función de servicio público encomendada, referido al conjunto de sus actividades, programaciones, servicios y emisiones. Asimismo, presentará a la citada Comisión Parlamentaria la información que le sea solicitada para valorar el cumplimiento efectivo de dicha función de servicio público”. Dicha reforma, emulada por las mismas razones por las televisio- nes autonó micas 47 tuvo por objetivo principal una redefinición de la función de servicio público, encomendada al Ente Público R TVE, y ha significado, en la interpretación de Linde Paniagua, que donde existía una sola función de servicio público para todos los operadores audio- visuales, han aparecido dos modelos de servicio público: el que presta la R TVE y los gestores del tercer canal, y el que gestionan los demás operadores a los que no es de aplicación el nuevo apartado 1 del artí- culo 5 de la Ley 4/1980. Además, la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Genera- les para 2003 acometió otras reformas de alcance. Por una parte, modi- ficó la Ley de T elevisión Privada permitiendo que el capital de las socie- dades concesionarias pueda estar en manos de un único socio, al suprimir la limitación existente en el artículo 19 de la Ley 10/1988 que fi- jaba en el 49% el límite capital de las sociedades concesionarias que po- día ser titularidad, directa o indirecta, de una persona física o jurídica. No debe olvidarse que la limitación inicial de dicha Ley , antes de su re- forma por la Ley 50/1998, era del 25%. 47 Destacadamente, Le y 20/2001, de 28 de diciembre, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el 2002, que ob liga al Gobier no catalán a establecer un contrato-progr ama con la Cor poración Catalana de Radio y T elevisión, donde debe definir los contenidos y de los objetiv os de la misión de ser vicio público; la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, de 21 de diciembre, que modificó la Le y 8/1987, de 9 de diciembre, de creación de la Empresa Pública Radio y T ele visión de Andalucía, definiendo con detalle la función de ser vicio público que encomienda a la R TV A; y la aprobación el 29 de octubre de 2002, por el Gobier no V asco de un contr ato-programa con EiTB, la r adiotele visión vasca, cumpliendo una Resolución del P ar lamento V asco de f ebrero de ese año . 60 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. III. La T elevis ión como servicio público. ❏ Función guía: Aportar información al ciudadano sobre los me- canismos para seleccionar con criterio el alud de programas y servicios que se le ofrecen a través de la oferta de los medios digitales, suminis- trándole una guía electrónica de programas y el acceso orientado y có- modo, hasta donde sea posible, a todo tipo de servicios. Marc Carrillo, Catedrático de Derecho Constitucional de la Univer- sidad Pompeu Fabra, profundiza en las funciones y obligaciones del ser- vicio público en su trabajo ‘Los medios públicos de comunicación’ 50 . En su opinión, “cuando el ordenamiento jurídico opta por atribuir la condi- ción de servicio público a los medios de comunicación audiovisuales, el legislador está demandando a los medios públicos un plus de exigibili- dad sobre sus obligaciones de ejercer la comunicación de acuerdo a unos parámetros de interés colectivo”. A partir de ahí, repasa si este “plus” se cumple tanto en el ámbito comunitario europeo, como en el español a través de R TVE, como el autonómico, pese al estrecho margen del que disponen todas las comunidades, menos el País V asco, para regular de manera distinta a la estatal. Para Carrillo, la condición de “servicio pú- blico” sólo puede seguir teniendo sentido si las radios y televisiones pú- blicas sirven a los intereses generales y se olvidan de la lucha por las au- diencias y por la rentabilidad económica. 50 En Joaquín T or nos Mas (Coord.). Democracia y medios de comunicación. Pag. 117. Tirant Lo Blanch, V alencia, 2002. PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cri s i s del modelo de televi s ión pública. IV . La cri s i s del modelo de televi s ión pública. 62 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. Cuando en la década de los 80 se extiende por Europa el fenóme- no de la desregulación que había asomado en Italia a finales de los 70, comienza el desmantelamiento progresivo de los monopolios públicos de televisión con la apertura del audiovisual a la iniciativa privada y a la competencia. El nuevo entorno televisivo encierra también un cambio cualitativo en la ‘doctrina’ que había legitimado hasta entonces a la te- levisión pública, según la cual monopolio era igual a (o garantía de) plu- ralismo. Supone también la flexibilización de las normas que regían la actividad comercial, destacadamente, las referentes a la publicidad. El nuevo modelo europeo es incorporado a cada país según la idiosincracia económica, social y cultural, de modo que mientras Francia, por ejemplo, privatiza en subasta la primera cadena pública, España pre- cipita la naturaleza comercial de su televisión pública apostando, como se verá más adelante, por la financiación publicitaria de TVE antes de que fueran autorizadas en 1988 las televisiones privadas. El efecto general de la llegada de la competencia es la conver- gencia de modelos o la emulación por parte de las cadenas públicas, sal- vo excepciones, de determinados contenidos de la programación y de ciertas fórmulas comerciales de las privadas. La nueva situación impuso, como explica Richeri 1 , que las televi- siones abandonaran progresivamente el carácter de ente público para asumir cada vez más el carácter de empresas en competencia con el res- to de empresas. Las mayores dificultades nacieron del hecho de que, a IV .1. El modelo convergente con las televisiones privadas. 1 G. Richeri. La transición de la tele visión. P ag. 49. Barcelona. 1994. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 63 pesar de esta transformación, las televisiones públicas no se convirtieron en empresas como las otras, sino que mantuvieron al menos cuatro ele- mentos distintivos: ❏ La naturaleza de la actividad que tradicionalmente comprende de manera indistinta la producción, la programación y , en algunos países, la emisión de los productos y programas audiovisuales; ❏ Las obligaciones a respetar en términos de contenidos de los programas, de cobertura técnica del territorio, etc.; ❏ Las fuentes de financiación; y ❏ Las relaciones con el poder político. Las consecuencias de esta situación se dejarían ver enseguida, co- mo analizamos en el siguiente epígrafe. Blumler , profesor de la Universidad de Leeds, donde dirige el Centro de Investigación T elevisiva, alerta sobre la desafortunada situa- ción para la televisión pública, considerando perentorio que recupere la orientación y defina su papel para dejar de estar , frente a las cadenas privadas, “a la defensiva: reaccionando ante los caminos competitivos de forma que reduzca y desdibuje sus diferencias, concediendo a los empresarios privados el prestigio de llevar la batuta de la novedad y la diferencia, y , finalmente, perdiendo el control de sus metas organizati- vas” 2 . Más adelante, añade: “Cuando la programación de los canales co- merciales sea variada, los proveedores públicos se verán obligados a de- finir con precisión la razón de ser de sus propias contribuciones” 3 . Y , por 2 Blumler , J G: Nuev as funciones para la tele visión pública, en T elevisión e interés púb lico . P ag. 260. Barcelona, 1993. 3 Ibidem. P ag. 261. 64 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. último, apunta algunas recomendaciones y aporta una buena idea: “A partir de ahora, la televisión pública debe establecer una relación tanto competitiva como complementaria con la privada. Sus respectivas polí- ticas deben plantearse de modo que establezcan un equilibrio entre di- chas relaciones sin subordinar una parte a la otra, sino enjaezándolas (....). Por ello, los canales públicos deberían interesar y apoyar el esta- blecimiento de foros activos de responsabilidad pública, en los cuales los canales, tanto privados como públicos, tuvieran que responder por su actuación a la luz de criterios múltiples” 4 . Por otro lado, el sociólogo Souchon, a la sazón director de Estu- dios e Investigación en Antenne 2, se preguntaba en 1989 si hay que des- enganchar a las cadenas públicas de la “course à l'audience”, la carrera por la audiencia, y aporta dos reflexiones 5 al respecto: ❑ La primera advierte que si bien la denuncia sobre la carrera (competencia) por la audiencia que practican las cadenas públicas ema- na de personalidades del mundo político, intelectual y cultural sin rela- ciones aparentes con los responsables de las cadenas privadas, es natural que satisfaga enteramente a estas últimas. “Las televisiones comerciales abogan por un reparto de roles que se resume en: para vosotros (las te- levisiones públicas), la cultura; para nosotros, la audiencia. Esta suerte de connivencia ente las élites culturales y las mercanti- les debería hacer reflexionar . Si a eso se añade la propuesta de reservar los recursos publicitarios a las cadenas privadas, la satisfacción de los res- ponsables de las televisiones comerciales llegaría al colmo”. 4 Ibidem, pags. 262-263. 5 Michel Souchon. “Qu'attend le public de la télévision et du ser vice public?”, en Médiaspouv oirs”, nº 14. P ag. 98. P arís. 1989. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 65 ❑ La segunda reflexión advierte: decir que la carrera por la au- diencia es sinónimo de renuncia a la calidad, de “nivelación por abajo”, es vertir sobre los telespectadores un juicio peyorativo, presumiéndoles incapaces de elegir la calidad cuando son situados antes dos emisiones igualmente atrayentes e interesantes. El servicio público demostrará la calidad de sus emisiones no haciendo huir a los telespectadores, sino de- mostrando que es capaz de interesar y de divertir a un amplio público, de hacerle jugar , reír y llorar , de inducirlo a reflexionar , de ayudarle a comprender el mundo y los hombres. Pedirle al servicio público que renuncie a la carrera por la audien- cia, es prepararle un porvenir difícil: mañana se le reprochará que no tiene bastante público. Se conocen bien estos mecanismos del “doble apremio o constreñimiento (contrainte)”: si tiene audiencia, está mal porque emula a las cadenas comerciales y drena sus ingresos; si no la tie- ne, está mal porque es nulo e incapaz de satisfacer a los telespectadores. Hay una línea de pensamiento más radical (Paracuellos,1993, La- guna de Paz, 1994), que adjudica a las televisiones públicas sólo un pa- pel complementario de las televisiones privadas o comerciales y , según la cual, aquéllas deberían proponer y ofrecer al público sólo lo que éstas no quieren o no pueden ofrecer . Incluso, fervientes defensores de la televi- sión pública como el citado Blumler sostienen que esta función comple- mentaria surge, por un lado, de los imperativos implacablemente limi- tantes del mercado y , por otro, del significado para los telespectadores, realizadores de programas y la sociedad en su conjunto, de preservar los valores que los canales privados tienden a dejar de un lado. 66 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. Como apunta Doglio 6 , “se ha producido un descenso de identidad del servicio público debido a la dificultad de satisfacer todas las exigencias del público, cada vez más fragmentadas en un mosaico confuso de individuos, grupos, cada uno de ellos con diferentes gustos y actitudes morales, de for- ma que aunque siempre existe una audiencia de masas a la que se puede lle- gar , también hay otras audiencias que en cambio tienden a escapar”. Para Richeri 7 , la crisis de los servicios públicos televisivos se debe principalmente al hecho de que la actividad de la televisión pública, a falta de competidores, se basaba en una lógica de la oferta: la gran pre- sunción de la televisión pública era la de ‘darle al público lo que necesi- taba’, mientras que con la competencia, la actividad pública televisiva se ha organizado sobre la base de una lógica de la demanda”. Reviste especial interés la interpretación que realiza Dominique Mehl 8 , que dirige la investigación en el ya citado CNRS francés, analizan- do las discusiones parlamentarias celebradas en la Asamblea Nacional y en el Senado de Francia entre 1974 y 1989 sobre el audiovisual público. “La historia de la noción de servicio público es la historia de una noción camaleón que cambia de color según el periodo y los ribetes políticos. Es también la historia de un abandono puesto que, de debate en debate, pierde su sitio central hasta ser oficialmente eliminada de los textos le- gales a partir de 1986. Es, en fin, desde esta fecha, la historia de una no- ción fantasma que resurge en cada cita parlamentaria, de manera rei- vindicativa y afirmada en el discurso comunista y de un modo nostálgico en el discurso socialista”. 6 D. Doglio . El futuro de los ser vicios públicos, en Richeri, G. (edit.), La T elevisión: entre ser vicio público y negocio”. P ag. 150. Barcelona, 1983. 7 G. Richeri, 1994. Op. cit. P ag. 51. 8 Dominique Mehl. A udiovisuel: le ser vice public, naufr age d’ une notion. P ag. 8. Mediaspouv oirs, nº 19. 1990. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 67 Mehl va pasando por ‘la época del consenso’ (1974), ‘la era de las polémicas’ (1982) y ‘el tiempo de la ruptura’ (1986), para concluir que “el recurso a la noción de servicio público reviste, en consecuencia, aspectos más simbólicos que reales (...). Las grandes misiones culturales han des- aparecido en provecho de una definición más puntiaguda. El sector pú- blico es entonces concebido como un espacio suplementario consagrado a la formación de los espíritus, al pluralismo y a la acogida de los crea- dores. El respeto a las diversidades y el apoyo a la creación forman el nuevo núcleo de estas misiones. Que, recordémoslo, valen también para las cadenas privadas. La referencia al servicio público tiene tendencia, cada vez más, a revestir una consonancia moral. El servicio público en- carnaría la ética contra el privado manchado por el dinero (...). Final- mente, el servicio público, poco definido por sus contenidos o por sus misiones, mandado a permanecer en pista en la concurrencia con las ca- denas comerciales, deviene un simple estandarte” 9 . Por lo que se refiere a España, cuando apenas se había cerrado el mapa de los seis primeros entes autonómicos de televisión (del País V as- co, Cataluña, Madrid, V alencia, Galicia y Andalucía), primer ensayo de competencia para TVE, se promulga la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Re- gulación de la T elevisión Privada. A partir de ahí, TVE comenzó a sufrir una imparable pérdida de audiencia y , sobre todo, de su abrumadora cuota en el mercado publicitario, saltando todas las alarmas y provocan- do como acto reflejo una respuesta de emulación del ‘modelo’ privado que, a medio plazo, le abocaría a la crisis. No fue ajena, desde primera hora, a este desencadenante de la crisis el hecho de que las televisiones privadas ignoraran básicamente sus 9 Ibidem, pags. 11-12. 68 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. obligaciones de servicio público cuya gestión indirecta les había sido otorgada vía concesión por su único titular , el Estado. De la Ley 10/1988 de la T elevisión Privada se desprende, según Alejandro Perales 10 , que “tampoco en el caso español los términos servi- cio público y televisión pública pueden considerarse equivalentes. La percepción tan extendida de dicha identidad es un producto de un vie- jo malentendido en el que incurren no sólo muchos detractores de la televisión pública, sino también muchos de sus partidarios. Los prime- ros, con afán de eliminar del mercado televisivo a un competidor im- portante e incluso dominante, permitiendo de paso a las privadas ha- cer dejación de sus obligaciones sociales. Los segundos, con un planteamiento bienintencionado de defensa de la televisión pública que a la postre acaba por escamotear a los espectadores el derecho a exigir el cumplimiento de la obligación legal de las televisiones priva- das de atender al servicio público”. Un estudio 11 realizado bajo la dirección de José Luis Ibáñez en la Uni- versidad del País V asco y publicado en Linde Paniagua, E. (edit.), Las radio- televisiones en el espacio europeo, V alencia, 1990, analizó el porcentaje de- dicado por cada cadena a la tipología de programas catalogada en la “Metodología para el estudio de la circulación internacional de los progra- mas y de las noticias por televisión”, elaborada y propuesta a instancias de la XXI Conferencia General de la UNESCO, a saber: informativos, educati- vos, culturales, infantiles, religiosos y de entretenimiento. El estudio de Ibáñez, realizado cuando las cadenas privadas aca- baban de aparecer y no había comenzado la feroz lucha por la audien- 10 Alejandro P erales Alber t. T elevisión y servicio público . Documento de la Asociación de Usuarios de la Comunicación. Madrid 1999. 11 ”Estado actual de la programación de las tele visiones públicas y priv adas españolas”. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 69 cia, revelaba que TVE 1 dedicaba el 55% de su programación a entrete- nimiento, el 28% a informativos, 9% a infantiles y apenas un 5% a cul- turales y educativos. Y La 2 no estaba muy lejos de esa distribución aun- que ponía más acento en los programas deportivos. Para Colomina 12 , el proceso de “contaminación” de las televisio- nes públicas por imperativos comerciales ha provocado las siguientes transformaciones: ❑ El aumento de horas de programación tanto en los canales pú- blicos como en los privados. ❑ El debilitamiento y marginación a bandas horarias fuera del pri- me time de funciones tradicionales de la televisión pública en el ámbito cultural y educativo. ❑ El crecimiento espectacular en las horas de máxima audiencia potencial de los programas de cine, telefilmes, series, variedades y con- cursos, tanto en las televisiones públicas como privadas. ❑ La concentración de la producción propia de las emisoras en programas de bajo coste y su dependencia de la oferta norteamericana para comprar programas de ficción. A juicio del profesor Linde Paniagua, “una de las alternativas sería una televisión pública diferenciada de la televisión privada, no competi- tiva con ésta. El problema que suscita esta alternativa es que una televi- sión no competitiva, que organice sus programas al margen de la au- diencia real, sería según todos los indicios de que disponemos en la 12 M. Colomina. El nue vo paisaje audio visual en España, en Linde Paniagua (edit), Las radiotele visiones en el espacio europeo . Pag. 232. V alencia, 1990. 76 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. presas privadas orienten sus propias actividades dentro de objetivos de interés general (espacios informativos, cuotas de producción nacional, lí- mites publicidad, etc.). “La crítica y la puesta en crisis de las principales ideas en que se basaban la televisión pública y el monopolio, aunque en ciertos aspectos pueden ser discutibles, producen, como efecto directo, una crisis de identidad debida a la pérdida de legitimación y de rol que, en general, debe reorientarse respecto de la nueva configuración del sistema televi- sivo público-privado y en particular respecto tanto de la naturaleza de las televisiones privadas, como de las nuevas dimensiones y de las nuevas tareas que asuma la actividad televisiva durante los años 80 (internacio- nalización, desarrollo tecnológico, creación cultural, etc.)” 19 . En tercer lugar , también en los años 80, las televisiones públicas europeas tienen que apr ender vetiginosamente a adaptarse al nuevo escenario competitivo replanteándose sus esquemas empresariales y las claves de sus operaciones (audiencias, publicidad, administración de los recursos propios, aprovisionamientos, posición en el mercado de los de- rechos, etc.). De entrada, la nueva situación afecta a sus cuentas de re- sultados y , como respuesta reflejo, les impele a abdicar progresivamen- te de las pautas que definían su naturaleza de ente público para acentuar su condición de empresas que deben competir en un mercado abierto (es cierto que con fuertes barreras de entrada, pero al fin y a la postre en competencia). No obstante, esa reconversión estaba lastrada por un conjunto de restricciones inevitables: 19 Ibidem, pag. 49. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 77 ❑ Una actividad acotada a su objeto social, que seguía siendo la producción y programación de contenidos, y el transporte y difu- sión de la señal. ❑ Las obligaciones de servicio público que, en mayor o menor me- dida, determinaban la programación y exigían la cobertura técni- ca total en su ámbito de difusión, es decir , la garantía del acceso universal. ❑ La financiación pública parcial que las vinculaba al Gobierno o al poder público establecido. Como hemos apuntado, la incidencia del nuevo escenario en las cuentas de resultados no se hizo esperar: fueron necesarios más recursos de explotación y de capital, las partidas de los gastos empezaron a cre- cer debido al aumento de las horas de emisión y en muchos casos de ca- nales para captar y fidelizar audiencias, y al efecto inducido por la com- petencia en los costes del ‘talento’ (profesionales, artistas,..), de los derechos (ficción, eventos deportivos y musicales, cine, etc.) y de la amortización de las nuevas y necesarias inversiones en equipamiento tecnológico. Enfrente, las partidas de ingresos no crecían al ritmo necesario pa- ra absorber la inflación de los costes. Por un lado, el canon, todavía prin- cipal fuente de financiación de la mayoría de las televisiones públicas en Europa estaba casi estancado. Al tratarse de una forma de financiación para-fiscal, sus aumentos dependían de decisiones gubernamentales tan difíciles y lentas como impopulares. Allí donde la financiación pública 78 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. provenía directamente de los Presupuestos del Estado, el problema era similar . Como señala Bustamante 20 , los Gobiernos se lanzaron a la desre- gulación pero no dotaron a las televisiones públicas de los recursos ne- cesarios para afrontar sus consecuencias: “reaccionan así por la ruptura del consenso sobre las televisiones públicas, a veces frente a la puesta en cuestión de su control o censura sobre ellas. Lo que no les impide exigir un mayor control y productividad sobre recursos relativamene cada vez más escasos, ni medir la ‘eficacia política’ en términos de cuota de mer- cado como en las televisiones privadas (...). Pero esa deslegitimación des- de la política se apoya en el descenso de audiencias de las televisiones públicas que, en términos de medios, pasan, en menos de diez años (de mediados de los 80 a mitad de los 90), de controlar de forma cautiva a la inmensa mayoría de los ciudadanos a porcentajes del 40-50% de sus pú- blicos nacionales”. La otra fuente de ingresos, la publicidad, estaba también sujeta a limitaciones: primero, las derivadas de la normativa vigente, que cons- treñía la duración, las modalidades y los contenidos, con el fin de pre- servar el servicio público de los imperativos comerciales. Pero, además, la multiplicación de los canales estaba fragmentando las audiencias y pro- vocando asimismo la merma de los recursos publicitarios, dependiente de los niveles de audiencia. La reacción de los mecanismos empresariales de las televisiones públicas las precipitó a la carrera por la audiencia (recuérdese a Sou- chon), a reducir los costes de producción propia más gravosos y a susti- tuir productos o derechos de alto coste por otros más baratos (magazi- nes, concursos, producción ajena de saldo), etc. 20 Enrique Bustamante. La tele visión económica. Pag. 59. Barcelona, 1999. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 79 La conclusión de este inexorable proceso es que las televisiones públicas se han visto atrapadas en lo que podríamos llamar un ‘círculo vicioso’ económico-financiero, que ha desnaturalizado y deslegitimado su propia identidad y razón de ser , abocándolas a un triple frente de amenazas provenientes, primero, técnicamente, de su inviabilidad em- presarial; segundo, de sus competidores, que aspiran a eliminarlas del mercado; y , tercero, de quienes desde trincheras intelectuales y/o ideo- lógicas, impugnan un modelo del televisión pública que apenas se dife- rencia del privado. En cuarto lugar , la transición, que más bien es un salto, del mono- polio a la concurrencia con otras empresas de televisión provoca, como dijimos, una crisis de identidad de la televisión pública. “Una crisis debi- da esencialmente al hecho de que la actividad de la televisión pública, a falta de competidores, se basaba en una lógica de la oferta: la gran pre- sunción de la televisión pública era la de ‘darle al público lo que necesi- taba’. Desde esta lógica la producción y la programación eran las fun- ciones soberanas de la televisión. Con el paso a una pluralidad de empresas concurrentes, la actividad televisiva se ha organizado en base a una lógica de la demanda. La función en base a la cual se organiza la actividad televisiva es ahora la del consumo: la formación, el comporta- miento y la consistencia de la audiencia están ahora en el centro de la atención, los índices de audiencia se convierten en la medida del éxito desde el momento en que, desde un entorno competitivo, el público que mira un programa ya no es un dato secundario, sino el resultado a con- quistar y comparar . El problema es que la television pública ha debido medirse rápidamente con una situación competitiva sin tener los me- 80 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. dios, la experiencia y las estrategias necesarias. Su identidad ha perma- necido ligada durante mucho tiempo a las funciones de servicio público que en parte son, sin embargo, contradichas por la necesidad de hacer frente a la concurrencia” 21 . Raboy lo explica así: “La radiodifusión pública es un bien público, pero lo que la define así no es evidente por sí mismo y a primera vista, que es lo que Y ves Achille (1994) quiere decir cuando escribe que la ra- diodifusión pública está sufriendo una crisis de identidad. Achille hace referencia a una triple crisis: identidad, financiación y funcionamiento. Si la crisis de identidad se pudiera resolver , el problema de la financia- ción –que es esencial– se podría encarrilar . En cuanto a la cuestión del funcionamiento, en los países con una tradición de servicio público de radiodifusión ya establecido, nada, excepto una revisión de las estructu- ras institucionales existentes que partiera desde cero, podría llevar al servicio público de radiodifusión al siglo XXI, con la esperanza de cons- truir un soporte público y político para su nuevo papel” 22 . Decíamos al principio de este epígrafe que entre los factores des- encadenantes de la crisis de las televisiones públicas estaba la renova- ción de las aspiraciones y las expectativas de los ciudadanos en relación a los medios de comunicación públicos. El informe McKinsey para la BBC así lo detectaba en 1999 23 : “Las sociedades tienen grandes aspiraciones para sus mercados te- levisivos. Sin embargo, puesto que estos mercados han evolucionado de monopolios TSP a complejas “ecologías” con múltiples participantes, a 21 Richeri, 1994. Op. cit. P ag. 51. 22 Rabo y , 1996. Op. cit, P ag. 9. 23 McKinsey & Compan y . “Public Service Broadcasters Around The W or ld”. A. McKinsey Report for the BBC . 1999. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 81 los gobiernos, y a las sociedades en mayor medida, se les ha puesto más difícil influir directamente sobre ellos. Aunque otras industrias pueden ser importantes desde una pers- pectiva puramente económica, solamente la televisión llega a los hoga- res de la gente y modela su percepción del mundo de una manera pene- trante e incluso subconsciente. La televisión tiene un papel esencial en la percepción que tiene el ciudadano de la sociedad y del mundo que le ro- dea. A causa del estatus especial de que goza la televisión, los gobiernos y, de manera más extensiva, las sociedades muestran un especial interés en la variedad y en la calidad del mercado televisivo local. Los más ambiciosos tienen grandes aspiraciones para un mercado televisivo que: ❑ Ofrezca una amplia y variada programación de calidad: al- canzando niveles aceptados de gustos y decencia y facilitando noticias, programación factual y educativa de naturaleza infor- mativa e imparcial. ❑ Se asegure de que todos reciban la programación completa: los servicios y los programas de importancia nacional y cultural no están restringidos a grupos particulares (a menudo se excluye a los menos favorecidos). ❑ Refleje los gustos del gran público y también los minoritarios: ayudando a crear cohesión social y un sentido de afinidad para las minorías. 82 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. ❑ A yude a mantener la cultura nacional: ayudando a definir y a mantener la identidad y la cultura nacionales. ❑ Apoye una fuerte base de producción nacional: reflejando los valores nacionales mejor que una programación importada, al tiempo que se estimula este sector de la economía, y ❑ Genere beneficios razonables en el sector privado: fortalecien- do la economía local dentro de unos niveles aceptados de compe- titividad”. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 83 A la pregunta que titula este apartado, se podría responder sim- plemente : para satisfacer las aspiraciones de los ciudadanos. Más o me- nos, las que detectaba el informe McKinsey que acabamos de citar . Pero, naturalmente, la respuesta tiene más alcance. La más elocuente, sencilla y directa, definición de la radio y televisión pública está recogida en un documento del Consejo Mundial de Radio y T elevisión, auspiciado por la UNESCO 24 : “Es la radio y televisión del público; se dirige a cada persona en su calidad de ciudadano. Se define como un lugar de encuentro don- de todos los ciudadanos están invitados y son considerados sobre una base igualitaria”. Quien mejor ha sistematizado, a nuestro juicio, la respuesta a la pregunta formulada ha sido W olton 25 , al ofrecer cinco argumentos muy fundamentados a favor de la televisión pública que, resumidos pero res- petando la literalidad del texto original, explicamos a continuación: ◆ 1: La naturaleza de la actividad. En primer lugar , la escala de difusión de masas del mensaje crea obligaciones específicas. En segundo lugar , el éxito inmenso logrado con el público que ha- ce de ella el principal instrumento de acceso a la información y al ocio y tiempo libre. IV .3. ¿Por qué y para qué una televisión pública? 24 La Radio y la T elevisión Púb lica. ¿P or qué? ¿Cómo? Documento del Consejo Mundial de Radio y T elevisión (vinculado a la UNESCO), elaborado por el Centro de Estudios sobre los Medios de Comunicación, dependiente de la Univ ersidad Lav al de Quebec (Canadá). 2001. 25 Dominique Wolton. 1989. Op . cit. Pags . 91 a 94. 84 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. En tercer lugar , el carácter polisémico de la imagen vuelve imposi- ble el dominio completo de su interpretación. Esta libertad es favorable al espectador pero implica, por el contrario, una cierta responsabilidad. En cuarto lugar , es una actividad a domicilio: se recibe en el lugar más privado y si todo el mundo ve los mismos programas, nadie ve ni in- terpreta la misma cosa. Es pues su propio éxito el que obliga a mantener una televisión pública fuerte. Es la importancia del público ‘tocado’ lo que impone conservar una cierta orientación pública. El papel de unificación cultural jugado por la televisión en los pla- nes de ocio y de información no tiene nada de conservador . Es, por el contrario, necesario en un universo cultural cada vez más extenso y he- terogéneo. Contrariamente a lo que se piensa a veces, la sociedad mo- derna está menos amenazada por la homogeneización que por el simple ‘apilamiento’ de minisociedades. La televisión de masas pública o privada hace partido de los prin- cipios de unidad de una sociedad en la que los factores de división y de jerarquía sociales y culturales son hoy , sin duda, más fuertes de lo que se cree, en relación con la elevación del nivel de vida, de la educación y de la apertura al mundo. ◆ 2: Escapar a la tiranía de la audiencia. La fuerza de la televisión pública reside en el hecho de poder te- ner en cuenta a la audiencia, sin estar por ello totalmente sometida. Si no hay televisión sin audiencia, al menos la televisión pública puede te- nerla en cuenta sin depender totalmente de ella. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 85 Esto quiere decir que la lógica de la oferta puede superar a la de la demanda que se impone con la tiranía de la audiencia. Es necesario ofrecer una programación correspondiente a la demanda más amplia (diversa); pero en materia de televisión como en la de producción cultu- ral, la demanda es conservadora. La televisión pública, valorando una lógica de la oferta, puede re- sistir más fácilmente al conformismo inherente a la televisión de masas que tiene por obligación satisfacer el gusto del mayor número. Dicho de otra forma, garantiza una programación más amplia ofreciendo emisio- nes diversas correspondiendo a los gustos de los públicos en sí mismos di- versos. Su fuerza es jugar con una política global de la programación y mantener una diversidad que no esté obligada sistemáticamente a justi- ficarse por una gran audiencia. Porque la consecuencia evidente de la ti- ranía de la audiencia es reducir la programación a un número limitado de géneros, cuyo público está asegurado. La televisión pública permite igualmente acoger más fácilmente programas no rentables o destinados a un público más restringido, por- que su justificación primera no es la audiencia sino la satisfacción de las aspiraciones de “todos” los públicos y no sólo del gran público. ◆ 3: El medio de r esistir a las sirenas de la televisión fragmentada o temática. El principio básico de la televisión fragmentada es la especialización de los canales por géneros de programas. Los argumentos son simples: la televisión de masas es demasiado homogénea, no tiene bastante en cuen- 92 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. El denominado “Informe anual de cumplimiento de la función de servicio público 2002” por la R TVE 31 fue la respuesta formal del Ente Pú- blico a las exigencias de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, que, como vimos en el Capítulo anterior , modificó el Estatuto de Radio y T elevisión de 1980 y disponía al final de su articulado que el Ente Público R TVE re- mitirá, con carácter anual, a la Comisión Parlamentaria “un informe so- bre la ejecución de la función de servicio público encomendada, referido al conjunto de sus actividades, programaciones, servicios y emisiones. Asimismo, presentará a la citada Comisión Parlamentaria la información que le sea solicitada para valorar el cumplimiento efectivo de dicha fun- ción de servicio público”. El Informe es un loable intento de justificar el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada, pero revela la insuficiencia de indicadores objetivos y de criterios para evaluar efectivamente el grado de cumplimiento de dicha misión. A nuestro juicio, la definición de la función de servicio público que efectúa la Ley 24/2001 es tan prolija co- mo imprecisa, porque ¿cómo se evalúa “la producción y emisión de un conjunto equilibrado de programaciones y canales, generalistas y temá- ticos” o realizar “emisiones internacionales” o “promover activamente el desarrollo de la Sociedad de la Información”? ¿Cuántos y qué progra- mas y con qué frecuencia y duración? ¿Qué emisiones, a qué destinos, durante qué tiempo y en qué franjas? ¿Qué inversión en desarrollo de servicios digitales y a cuántos usuarios potenciales beneficia? IV .4. Evaluación y contr ol de la televisión pública. 31 Editado como Inf or me 2002 de Ser vicio Público de R TVE. Madrid. 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 93 No se trata de cuantificar derechos y valores intangibles, abusan- do de una posición economicista, sino de advertir la carencia de herra- mientas aplicables hasta ahora para instaurar un sistema efectivo de control por parte de los operadores de la función de servicio público en- comendada y financiada con fondos públicos. La validación de la intervención pública en la actividad televisiva depende, en el plano formal, de la posibilidad de controlar la corres- pondencia entre las funciones que legitiman explícitamente la presencia pública en el sector (y en los objetivos operativos conectados) y la efecti- va práctica de las empresas de televisión públicas. Los sistemas de valo- ración de la actividad televisiva, cuando existen, no están homologados en los distintos países. Cuando se analizan los procedimientos y meca- nismos en el marco europeo se detecta, según Richeri 32 , la prevalencia de cuatro utilizados preferentemente para valorar las prestaciones en el campo televisivo: ◆ 1: La eficacia valora en qué medida se han alcanzado los objeti- vos. Por ejemplo, en el caso de reglas y objetivos que afectan a la pro- gramación, se puede tratar de valoraciones cuantitativas para las cuales basta con una herramienta tecnológica apropiada para la recogida de datos como la que emplea el Conseil Supérieur de l´Audiovisuel francés para valorar el porcentaje de programas de ficción de origen nacional que cada cadena de televisión ha emitido. ◆ 2: La eficiencia valora los recursos empleados para realizar los objetivos o los resultados alcanzados. Normalmente, se trata de indi- cadores cuantitativos que permiten valorar tanto los recursos emplea- dos para alcanzar los resultados, que en este caso tienen sobre todo 32 Richeri, 1994. Op. cit. P ags. 55 a 59. 94 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. una función comparativa (por ej., la relación entre los ingresos, el nú- mero de empleados y las horas de programas producidos o emitidos), como el grado de utilización de instalaciones y estructuras (por ej., la relación entre horas de estudio de edición o de montaje disponibles y horas utilizadas), etc. ◆ 3: La pertinencia valora en qué medida el logro de algunos ob- jetivos produce efectos colaterales, o derivados, indeseables. Por ejem- plo, una cuota excesiva de coproducciones ‘nacionales’ que no satisfa- gan el interés de los telespectadores tendrá efecto negativo en la audiencia, en los ingresos publicitarios y en la disposición de las opera- dores a seguir invirtiendo en producción audiovisual autóctona. ◆ 4: La equidad valora en qué medida la aplicación de las mismas reglas y objetivos indistintamente a sujetos dotados de recursos y de oportunidades diferentes provoca discriminaciones. La aplicación del cri- terio de equidad en ciertos aspectos hace parecer impropia la compara- ción entre los resultados cuantitativos de una empresa de televisión pú- blica y los de una privada, desde el momento en que responden a un sistema de ventajas y cargas muy diversas entre sí. En los mayores países europeos como Alemania, España e Italia, el problema de la eficacia de la televisión pública no ha sido nunca discuti- do y afrontado directamente, también porque antes habría que definir los objetivos sociales y culturales del servicio en términos más precisos para determinar y valorar los equivalentes de dichos objetivos en térmi- nos de programación, v . gr . La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 95 Siempre hay en la elección de los indicadores y su comparación, ló- gicamente, una alta dosis de subjetividad. Pero si se quiere medir la efi- ciencia de la televisión pública, no vale recoger los éxitos de público y de crítica obtenidos, según Richeri. Los expertos ingleses sostienen que es preciso utilizar indicadores que midan la relación entre el servicio pro- porcionado por el radiodifusor y los recursos utilizados para producir di- cho servicio. Esto implica claramente que tanto el output (volumen de producción) como el input (dinero invertido) deben poder medirse con gran aproximación, posibilidad que en el caso de las televisiones públi- cas europeas no siempre está al alcance, al faltar aplicaciones de conta- bilidad adecuadas para este fin. En el caso de la televisión pública puede ser interesante compa- rar las tendencias en la cantidad de input con las tendencias en el out- put: por ejemplo, la tendencia de los salarios con la tendencia de las horas emitidas, o de las horas de producción original emitidas, o bien con las horas de producción propia emitidas. Otros indicadores podrí- an medir las variaciones en la relación entre el número de empleados en la actividad televisiva (facturación televisiva y/o inversiones por ac- tividad televisiva) y el número de horas originales emitidas, o el núme- ro de periodistas que trabajan en los telediarios y el número de horas de noticias emitidas, etc. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya, en el documento ya citado en el capítulo precedente 33 , apunta a los siguientes indicadores, concebidos para la programación televisiva, que permitirían ir más allá de la mera su- pervisión presupuestaria, los resultados de audiencia o el genérico juicio de 33 La definición del modelo de ser vicio público en el sector audio visual. CAC , 2001. 96 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. valor sobre la calidad de las programaciones. Estos indicadores se contem- plarían y cuantificarían en un Contrato-programa, modalidad a la que nos referiremos en un capítulo posterior y podrían ser los siguientes: Índice de variedad pr ogramática general: T odos los estudios so- bre la oferta programática internacional muestran un grado de con- centración en muy pocos géneros, lo cual supone un empobrecimien- to cultural notable. Una de las misiones de la televisión pública debe ser favorecer la diversidad, fomentando así el enriquecimiento del pú- blico en general y adaptándolo a una variedad de gustos, mayorita- rios o minoritarios. Índice de variedad genérica por franjas horarias. El tiempo televi- sivo se divide en diferentes segmentos que tienen que ver con los hábi- tos de los usuarios y de su uso del tiempo. La diversidad debería estar ga- rantizada en todas ellas, a fin de no discriminar ningún segmento del público, pese a que se podrían establecer correctivos en función de su homogeneidad en una franja concreta. Índice de diversidad informativa. Aceptada la información como una prioridad de los medios públicos, hay que garantizar un uso am- plio de los géneros que componen el macrogénero Información. No basta con una oferta abundante del género T elenoticias, por ejemplo, sino que se debe complementar con la utilización del repertorio de gé- neros informativos: Debate, Documental, Current Af faires, Contene- dor , Reportaje, Entrevista, Cara A Cara, Magazine, Mini Magazine, News Magazine... Índice de pluralismo político y social. Complementario del ante- rior , es preciso consolidar la legitimidad de los medios públicos con un La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 97 tratamiento efectivamente independiente y atento a los criterios de má- xima exigencia profesional, para garantizar el pluralismo político, social y cultural, y disponer de los mecanismos necesarios para controlar su cumplimiento así como para denunciar sus violaciones. Índice de valor es. Se trata de medir los valores cívicos, democráti- cos, sociales y culturales presentes en los contenidos audiovisuales. Se pueden tomar como referencia, entre otras, la violencia, los derechos humanos, el sexismo, el racismo o la tolerancia. Índice de r espeto a la audiencia. A partir del cumplimiento escru- puloso de la parrilla anunciada con antelación, tanto por lo que respec- ta a los horarios de emisión como a los contenidos y programas anuncia- dos. Este compromiso solamente puede ser alterado por motivos justificados, ya sea por acontecimientos imprevisibles, ya sea por necesi- dades de prestación de un servicio social excepcional, ya sea por causas técnicas debidamente justificadas. Índice de cuantía y diversidad de audiencia. La cuota de audiencia a alcanzar será uno de los parámetros marcados, pero es necesario liberar la televisión pública de la tiranía absoluta del share, que conduce a opcio- nes uniformizadoras. En la oferta generalista de la televisión pública será necesario comprobar el grado de diversidad del público, de tal manera que el éxito de la cantidad sea complementado por el éxito de la calidad, es decir llegar a todos los segmentos de la sociedad. Índice de éxito de target. La televisión pública tiene como función satisfacer los gustos de las mayorías y de las minorías, por eso la cuota de audiencia absoluta no ha de ser el único indicador de éxito. Al tratar de 98 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. satisfacer un gusto minoritario, el share general de la cadena puede re- sentirse, pero quedará compensado por el éxito alcanzado entre el pú- blico que se había marcado como objetivo de aquel programa. Índice de innovación. Las condiciones de competitividad exacer- bada, característica del sistema audiovisual, actúan en la práctica, como un potente freno a la innovación. El audiovisual público ha de asumir el reto de la experimentación para promover la innovación de la oferta programática y los formatos. Por eso se deben destinar recursos a la in- novación y transferir los resultados a las parrillas. Índice de saturación publicitaria. T anto por razones de respeto a las obras y a la audiencia como para liberar efectivamente de los con- dicionantes homogeneizadores que impone en la oferta audiovisual la dependencia de los recursos publicitarios, es preciso limitar la duración de los bloques publicitarios y regular su inserción mayoritariamente entre programas. Índice de motor de la industria audiovisual. El protagonismo de la televisión pública como componente de la industria audiovisual le exige una función permanente de estímulo y arrastre. Para evaluar su impacto real podemos tomar en consideración no sólo el volumen de las copro- ducciones, la producción por encargo, o la compra a productoras del ám- bito territorial de la operadora, sino también su contribución al estable- cimiento de productoras con capacidad para la promoción de proyectos de producción autónomos y destinados a otras cadenas. Índice específico de cumplimiento de las cuotas en cuanto a pr o- gramación. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 99 Finalmente, para cerrar esta relación orientativa de índices de re- ferencia, citaremos el relativo al cumplimiento por parte de los medios públicos de cuotas específicas que en el ámbito de la programación po- drían agruparse en parámetros como los siguientes: – Cuota de penetración marcada como objetivo. – Cuota de producción propia. – Cuota de producción externa. – Cuota de compra de programas. – Cuota de programas informativos. – Cuota de programas infantiles y juveniles. – Cuota de programas para minorías. – Cuota de programas sobre cultura. – Cuota de programas de debate. En todo caso, como alertaba el informe McKinsey 34 , “nuestro es- tudio ha mostrado que la distinción en sí misma no es suficiente. La TSP (televisión de servicio público) en Estados Unidos tiene una programa- ción extremadamente distintiva, con especial énfasis en la educación, las artes y los acontecimientos de actualidad. De igual manera, TR T en Tu rquía tiene una programación extremadamente no comercial. Sin embargo, ambas cadenas tienen índices de audiencia realmente bajos, y las programaciones de las cadenas comerciales en sus mercados no 34 McKinsey&Compan y . Public Service Broadcasters Around the W orld. 1999. 100 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. son distintivas. Por consiguiente, los espectadores estadounidenses y turcos no se benefician de una programación rica y rigurosa en sus principales canales. Las TSP más eficaces son aquéllas que consiguen combinar au- diencia y distinción, como ARD y ZDF en Alemania, SVT en Suecia y la BBC en el Reino Unido. Han triunfado en la difícil tarea de alcanzar un equilibrio adecuado entre audiencia y distinción. El público sintoniza programa populistas, pero es fiel a aquellos programas que son tanto distintivos como accesibles. Aunque conseguir que estos programas sean accesibles no es tarea fácil, las TSP que lo han logrado han elevado el ni- vel televisivo en sus mercados obligando a sus competidores a imitarles. Por ejemplo, una TSP puede cumplir con su misión de manera muy efectiva programando productos más distintivos a continuación de un “evento” de masas que atrae a la audiencia. De esta forma, pueden es- timular a los espectadores a ver programas que de otra forma, proba- blemente, no sintonizarían. Así, pueden encontrar en las principales ca- denas programas de interés minoritario de canales temáticos”. Sobre la calidad de la televisión pública, Rowland y T racey 35 ponen el énfasis así: “La televisión pública no puede ser un mero programador . La éti- ca particular del servicio público exige que sus programas sean concebi- dos con especial cuidado. Esta exigencia supone que el servicio público participe también en el ámbito de la producción audiovisual. Aunque la radio y televisión pública pueda comprar o encargar algunos de sus pro- 35 Williard D . Rowland Jr . y Michael T race y , Lessons from Abroad: A Preliminar y Repor t on the Condition of Public Broadcasting in the United States and Elsewhere . Reunión conjunta de la Inter national Communication Association y del American Forum of the American University . W ashington, D .C . Ma yo 1993. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. IV . La cris is del modelo de televi s ión pública. 101 gramas, la existencia de una producción “de la casa”, que le es propia, no sólo garantiza que los programas respondan a lo previsto por el servicio pú- blico, sino que asegura también la perennidad de una competencia –algu- nos dirían de una cultura de creación– propia del servicio público. Esta ma- nera de actuar se expresa especialmente en el afán de investigación, de innovación y de creatividad que debe caracterizarlo. La producción de la casa permite asimismo establecer las normas de calidad que debe impo- nerse el servicio de difusión pública y que servirán de estímulo a los demás. Rowland y T racey expresan así esta búsqueda de calidad y la aplicación de normas elevadas para la televisión pública: “Desde esta perspectiva, la ín- dole de la televisión pública exigiría que toda emisión propuesta, cualquie- ra que fuese su género, fuera la mejor de su especie, la mejor posible”. Sobre la evaluación de la televisión pública por parte del público, es muy interesante, a nuestro juicio, la aportación de Souchon 36 , quien comienza recordando que, desde que la televisión existe, se repite que no hay uno sino públicos de la televisión. “Si diciendo que hay varios pú- blicos se quiere decir que la televisión reúne a personas diferentes, vie- jos y jóvenes, rurales y urbanos, más formadas y menos, se enuncia una evidencia. Pero si se sobreentiende que toda esta gente ve emisiones di- ferentes, entonces se está equivocado”. Contrariamente a las ideas recibidas, la estructura del tiempo pa- sado delante de la televisión por los 'pequeños consumidores' (usuarios) no es muy diferente de las de los 'grandes consumidores'. Los 'pequeños' dedican, en términos relativos, una menor parte de su tiempo de televi- sión a las emisiones de cultura y conocimiento y una parte más impor- tante, por ejemplo, a la ficción. El público de las emisiones de 'poco pú- 36 Michel Souchon, 1989, op . cit. pags. 99-100. 108 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. Considerar a la televisión como industria cultural responde a la acuñación de esta última expresión por Adorno y Horkheimer (en origen con ciertas connotaciones peyorativas), para superar un cierta resistencia del pensamiento occidental que se había bloqueado en la posición dog- mática y excluyente de Malraux, para quien el cine sólo podía ser arte y no industria, atribuyendo a ésta un cierto poder contaminante de la pu- reza creativa. Hoy las industrias culturales definen a las actividades capaces de transformar el trabajo creativo, a través de un proceso industrial con ba- se tecnológica crecientemente avanzada, en productos susceptibles de ser distribuidos masivamente. Zallo define las industrias culturales como “un conjunto de ramas, segmentos y actividades auxiliares productoras y distribuidoras de mercancías con contenidos simbólicos, concebidas por un trabajo creativo, organizadas por un capital que se valoriza, y destinadas finalmente a los mercados de consumo, con una función de reproducción ideológica y social” 1 . Las industrias culturales son el centro en las últimas décadas de un intenso debate teórico, que se sostiene sobre todo en la sociología y la economía, que trata de explicar las claves de la producción y el consumo de la cultura por un público masivo. Básicamente, como señala Busta- mante, los investigadores coinciden en que “los productos y servicios cul- turales están compuestos por prototipos reproductibles, marcados por una renovación permanente, de valorización aleatoria (alto riesgo eco- nómico), con costes fijos elevados (la creación y fabricación del máster) y costes variables débiles (la reproducción y distribución)” 2 . 1 R. Zallo . Economía de la comunicación y la cultura. 1988. 2 E. Bustamante. La tele visión económica. Pag. 24. Gedisa. Barcelona. 1999. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 109 Hay coincidencia también en la investigación internacional en di- ferenciar los “productores editoriales” y de la llamada “cultura de flu- jo”. Los primeros se caracterizarían por ser prototipos aislados, de alto riesgo unitario, pagados directamente por el usuario, y de prolongada vida comercial. Por su parte, la cultura de flujo, de la que sería paradig- ma la televisión, se basaría en una multiplicidad de productos ofrecidos en una secuencia continua (programación) y , por tanto, con menor ries- go pero mayor obsolescencia comercial, y financiada indirectamente por la publicidad, el Estado, el mecenazgo privado, etc. La distribución es en este último caso la fase estratégica, que determina la viabilidad de la in- dustria. Flichy 3 advertía que era indispensable distinguir claramente la cultura de flujo de las mercancías culturales: “Los productos pertene- cientes a este ámbito –cultura de flujo– se pueden caracterizar por la continuidad y la amplitud de difusión: eso implica que cada día hay nue- vos productos que convierten en obsoletos a los del día anterior . La se- gunda característica específica de este ámbito es el hecho de hallarse en la intersección entre los campos de la cultura y la información”. La televisión, paradigma de la cultura de flujo, no sólo ha llegado a ser la industria cultural por antonomasia y líder por la dimensión de su oferta y su consumo, o por el papel que desempeña en la promoción y comercialización de las restantes industrias culturales, sino porque “es la única industria cultural en sentido estricto, ya que el término no con- cierne sólo a la estandarización del producto mismo o a la racionaliza- ción de las técnicas de distribución (caso del libro o del disco) sino al con- junto del proceso de producción. En ella, la técnica es parte inseparable del proceso de producción y los medios técnicos y económicos no pue- 3 P atr ice Flich y . Les industries de l’ imaginaire pour une analyse économique des média. Grenoble . PUG, Collection Communication et Médias , 2ª edición. 1991. Tr aducción española: Las multinacionales del audio visual. Gustav o Gili. Barcelona, 1992. 110 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. den separarse de los recursos intelectuales”, explica el citado Bustaman- te, apoyándose en Flichy y Sauvage (1991). Ha sido precisamente Bustamante 4 quien más recientemente ha actualizado las investigaciones sobre las industrias culturales, que se re- montan a los 70 con Huet y otros (1978), Lacroix y otros (1979), Flichy (1980), Miège y Salaum (1986), Bustamente y Zallo (1988), Garnham y Locksley (1989), Herscovici (1994), Getino (1995 y 1996) y , de nuevo, Miè- ge (1999 y 2000). A estas alturas del trabajo investigador , se tiene claro que el ‘eje’ de las industrias culturales es su “reproductibilidad, la inserción de un trabajo simbólico en un proceso mecanizado que permite su conversión en mercancía, porque sólo la copia realizada a escala relativamente am- plia materializa establemente la secuencia de comunicación en un obje- to adquirible (...), genera también un público de potenciales adquiren- tes, forma una demanda y un precio difuso” (Pilati y Richeri, 2000). Y habría que añadir dos características más de este modelo: una significa- tiva inversión de capitales y la división del trabajo consiguiente a toda industrialización (Lacroix y T remblay , 1997). Definidas en estos términos, las industrias culturales se diferen- cian de los restantes procesos industriales, como resume Bustamante 5 , en las siguientes variables: ❑ La importancia del trabajo simbólico que constituye su materia prima misma. ❑ Un valor de uso ligado estrechamente a la personalidad de sus creadores. 4 E. Bustamante (coord.). Hacia un nue vo sistema m undial de comunicación. Las industrias culturales en la era digital. Pags . 19-38. Gedisa. Barcelona. 2003. 5 Bustamante, 2003. Op . cit. pag. 23. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 111 ❑ Un requerimiento ineludible de transformar el valor simbólico en valor económico. ❑ El alto riesgo de su valorización (consecuencia de la aleatorie- dad de su valor de uso simbólico). ❑ Su imperiosa necesidad de renovación constante, que choca con la estandarización obligada de toda industria. ❑ Una estructura económica particular , caracterizada por los ele- vados costes fijos del prototipo (máster) y los relativamente redu- cidos costes variables (distribución y comercialización), así como por unos costes marginales (por consumidor complementario), re- ducidos o nulos. ❑ Una presencia intensiva, consecuencia de lo anterior , de las eco- nomías de escala (ahorros y beneficios crecientes por incremento del mercado) que impulsan espontánea y continuamente hacia la concentración nacional e internacional. Al abordar las formas de valorización (es decir , de añadir o aumen- tar el valor) de las industrias culturales, una cuestión clave para entender el sistema actual y sus modalidades, se advierte que la variable determi- nante es la gestión de derechos de los productos o símbolos aunque, al estar pendiente la generalización social del acceso a las redes, van a se- guir jugando un papel decisivo los operadores y distribuidores de comu- nicaciones. “Esta tendencia ya se ha dado plenamente en torno a los de- rechos de edición de obras de éxito o en la adquisición de derechos 112 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. audiovisuales por los voraces –y multiplicados en pocos años– canales te- levisivos, lo que ha supuesto una clave definitiva en la configuración del audiovisual. T ambién parece que se producirá en lo informacional” 6 . La gestión de derechos como variable determinante es peculiar según las mo dalidades tradicionales de valorización: edición discontinua (libro, disco, cine), edición continua (prensa diaria y periódica) y emisión continua (radio y televisión). En la primera, el centro estratégico es menos la propiedad de los derechos de autoría que su gestión y aprovechamien- to. En la segunda, la información se rentabiliza en distintos soportes im- presos a lo largo del tiempo. En la tercera, del productor -programador que definía el servicio público de los 60, se pasó en los 80 a múltiples ope- radores que, en los 90, ensayan operar en múltiples servicios y redes, mientras que los gestores y distribuidores de derechos ocupan un papel estratégico central. Bernard Miége 7 , uno de los primeros ‘apóstoles’ de la necesidad de aplicación del análisis económico a la comunicación, la información y la cultura, había anticipado ya a finales de los 80 que estaba empezando a producirse una innovación importante, que “ofrecía perspectivas de renovación a las industrias de la cultura y la información: la conexión de redes permite de ahora en adelante el consumo de imágenes y/o soni- dos, y/o textos, ya sea mediante pagos en el acto (por ejemplo, televisión de pago por programa, consumo de un servicio videotex...), mediante suscripciones (por ejemplo, suscripciones a Canal Plus o a cadenas temá- 6 “Las industrias culturales en la economía inf or macional: Evolución de sus f or mas de trabajo y v alorización”. Un e xcelente trabajo fir mado por Azpillaga, P .; Miguel de Bustos, J .C.; y y Zallo , R., que apareció en la Re vista de Estudios de Comunicación nº 5, nov . 1998, que se puede encontrar en la web de la Univ ersidad del P aís V asco: www .ehu.es 7 Ber nard Miège. La société conquise par la communication. Grenoble , Presses Universitaires de Grenob le (PUG), 1989. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 113 ticas de redes por cable), o mediante fórmulas en las que se combinen uno u otro de los sistemas precedentes”. En la década de los 90, en efecto, junto a las anteriormente ci- tadas tres formas tradicionales de valorización, van emergiendo dos formas nuevas, genéricas y mixtas de valorización: las redes de pago (una forma híbrida de edición/emisión con predominio de la emisión y representada por los sistemas de cable de abono mensual) y , por otro lado, la gestión de fondos de información (otra forma híbrida edi- ción/emisión con predominio de la edición mediante consulta a base de datos). Esas dos formas genéricas vienen dando paso, desde finales de la década de los 90, a cuatro nuevas modalidades de valorización: la edición informática, las televisiones de pago, el audiovisual interac- tivo y las comunicaciones/servicios. A medio plazo, y aparte de las tres formas tradicionales que continuarían (edición continua, edición dis- continua y emisión), aquellas nuevas cuatro tenderían a integrarse probablemente hacia dos modelos básicos –edición informática y re- des– e incluso hacia un sólo modelo: una red polivalente desde la que se accedería a toda la información y cultura digitalizable (Azpillaga y otros, 1998). El modelo editorial estricto se ha visto ampliado con la edición in- formático/audiovisual (CD-Rom, CDI, videojuegos y , sobre todo, el video- disco digital DVD) cuyos rasgos son similares a los de edición discontinua, pero incorporando fuertes peculiaridades tanto en los productos pro- pios nuevos como en los modos de uso del libro, el disco o el cine 8 . 8 En la edición inf or mática conv ergen, o pueden hacerlo , una buena par te de las industrias culturales: un CD-Rom, por ejemplo , puede estar confeccionado a partir de contenidos de libros o discos. Esta mezcla de contenidos está presente en la edición off-line (CD-Rom) u on-line (bases de datos, tele visión interactiv a, etc.), pudiéndose esta última caracter izar como un bien red. Cfr . A. P errot. L ’economie des réseaux. P ag. 8. Problèmes Economiques, nº 2456. P arís. 1996. 114 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. Comoquiera que, junto al modo de acceso editorial –adquisición de CD Roms o videojuegos en el mercado– se puede también acceder a ellos a través de las redes y en la forma de valorización que hemos ca- racterizado como “audiovisual interactivo” o de las “comunicaciones- servicios” (otra ventana), es previsible que se intensifique la competen- cia entre los gestores de ambas vías de acceso a la cultura y la información. Sin embargo, por su función estructurante sobre el con- junto del sector cultural –papel que, hasta ahora, ostentaba la televi- sión convencional– los capitales culturales se asegurarán a medio plazo su presencia en ambas vías, con un enfoque inevitable de necesaria complementariedad dado el dominio que ejercen sobre la clave, como hemos dicho, del negocio comunicativo y cultural: la tenencia y gestión de derechos culturales y la capacidad de utilización eficaz de las redes de distribución, en este caso tanto en edición informática como en te- lecomunicaciones. Otra importante novedad en las formas de valorización vincula- das a las redes es la televisión de abono que, aun difundiendo el mismo producto que la televisión convencional y manteniendo muchas carac- terísticas de ésta, registra claras diferencias desde el punto de vista eco- nómico y social. Las más visibles se derivan de su oferta más selecta, am- plia, atractiva y distintiva de la televisión de servicio público o de la generalista privada. En términos del medio televisivo, la principal peculiaridad de este producto deriva de la multiplicación de programadores y de la búsqueda de la diferencialidad por géneros, programas o temáticas en las ofertas, de modo que se aseguren unas heterogéneas y amplias programaciones. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 115 En la televisión de abono, la digital vía satélite (como veremos en el siguiente capítulo de esta T esis) ha ido ganando terreno, sobre todo en España, tras la fusión de las dos plataformas existentes hasta 2003: Vía Digital y Canal Satélite Digital. Y , en esta modalidad, en la medida que hay un abono fijo o variable según los paquetes de programas ac- cesibles (básico, premium, etc.) –incorporando a este ámbito lo que Tr emblay y Lacroix 9 definen como lógica de club, la distinción que otor- ga pertenecer a un club privado–, se quiebran los principios de recep- ción universal y para una demanda ilimitada –propia del concepto de servicio público– y el principio de gestión por unanimidad. Un principio por el que para unos menores costes y un mejor , libre e igualitario ac- ceso al servicio conviene algún tipo de modelo de financiación colecti- va. En cambio, bajo el nuevo modelo general que se abre, prevalece el principio de exclusión, privado: para acceder hay que pagar (Azpillaga y otros, 1998. Op cit.). Se da, en todo caso, una fuerte competencia con las televisiones generalistas y , además, entre las propias redes de pago (por cable o sa- télite), entre los canales y programas, de cuyos resultados derivará la ‘re- tribución’ de los productores y programadores que proveen a los opera- dores del ‘club privado’. Se da también una elevada concurrencia entre poseedores de derechos audiovisuales de productos distintivos, de cali- dad, que de hecho filtran la creciente e indiscriminada oferta de los pro- ductores. Sin embargo, realmente, esa competencia no beneficia al usuario, que tiene pocas o ninguna (v . gr ., en TV digital por satélite) al- ternativas para cambiar de operador . Al analizar , desde la perspectiva y con la información disponible 9 Gaetan T rembla y y Jean-Guy Lacroix. Télévision, deuxième dynastie. Montreal. Presses de l’Univ ersité du Quebec, 1991. 116 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. en 1992, el conflicto con los nuevos medios de comunicación, Miège 10 sostenía que “en la tendencia actual de industrialización de la cultura y la información parece difícil ceñirse a un enfrentamiento editores/pro- gramadores/difusores. Los intereses son múltiples y los retos complejos; y los consumidores no son los últimos en manifestarse. Resultaría equí- voco, no obstante, que los medios impropiamente calificados como nue- vos no nos ofrecieran una nueva versión del enfrentamiento entre edi- ción y flujo, actualmente tan insertos en las sociedades industriales contemporáneas”. Por todo lo anterior , la teoría económica convencional tiene difi- cultades para asimilar las peculiaridades de las mercancías culturales e informativas, así como para explicar y justificar , en términos de eficien- cia económica, la existencia y necesidad de un espacio privado/público en la televisión. 10 B. Miège. Las industr ias de la cultura y de la inf or mación. Conflicto con los nue vos medios de com unicación. TELOS nº 29. Marzo-ma yo 1992. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 117 La investigación sobre la economía de los medios de comunicación no se ha comenzado a realizar de forma sistemática, con escasas y nota- bles excepciones, hasta las décadas de los años 80 y 90. El predominio de un pensamiento jurídico y político venía sosla- yando el análisis de un mercado que se veía como contaminante del ‘ar- te’ incluso cuando sus diversas actividades y expresiones cada vez más in- dustrializadas estaban comenzando a dominar los productos culturales, como hemos visto antes. La hegemonía de este pensamiento que podrí- amos calificar de paternalista sobre la televisión explicaría este retraso de la investigación y el pensamiento (mucho más que en la prensa o en la radio), a pesar de que la realidad iba exhibiendo fenómenos nuevos, e insuficientemente analizados, como el desmoronamiento de los mo- nopolios estatales y la hegemonía de los principios mercantiles cuya apli- cación imponía la extensión de la televisión privada y por necesidad las propias televisiones estatales. Los trabajos presentados en un Encuentro organizado en Milán por el Istituto di Economia di Media de la Fundación Roselli, en 1994, fueron recopilados por Antonio Pilati y Giuseppe Richeri, dos destacados investigadores italianos en el campo de la economía de la comunicación masiva y de las nuevas tecnologías de información, alumbrando el que ha sido quizá el primer libro 11 , que reúne algunas de las investigaciones más interesantes abordadas hasta ese momento. 11 A. Pilati y G. Richeri (Eds.), L'Economia dei media. Questioni teoriche. Istituto di Economia dei Media. Fundazione Roselli. Milán. 1994. V .1. T eoría y actividades concurr entes de una economía excepcional. 124 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. la dificultad de la cobertura (alcance del último reemisor , problemas de orografía, interferencias de otras señales por la mala gestión pública del espectro radioeléctrico, etc.), que, en el caso de la televisión públi- ca, no se olvide, viene determinada por la obligación de asegurar el ac- ceso universal. Estamos, en todo caso, ante un supuesto de economías de escala ilimitadas, que reduce costes unitarios (por usuario) de forma exponen- cial en la medida que maximiza audiencias. Por lo que la tendencia a la concentración es muy marcada, es decir , finalmente al monopolio natu- ral. Por eso, la televisión ha de sustraerse a las reglas normales de una economía de mercado, como dice Bustamante 14 . Esta singularidad económica de la televisión ha generado intere- santes líneas de investigación sobre cómo conjugar la mayor eficiencia de los recursos y la satisfacción del usuario. “ La teoría económica convencional tiene problemas para admitir las peculiaridades de las mercancías culturales e informativas y para ex- plicar , en términos de eficiencia económica el problema del estableci- miento y expansión de un espacio mixto privado/público en televisión. Las mercancías culturales, entre ellas la televisión tienen, según Azpilla- ga y Zallo 15 , muchas particularidades que no se ajustan a los supuestos implícitos de la teoría económica convencional: ◆ 1: El carácter prototípico y diferencial de los productos culturales dificulta una perfecta sustituibilidad y acentúa la imprevisibilidad de las demandas. 14 E. Bustamante. La televisión económica. P ag. 19. Gedisa.1999. 15 P atxi Azpillaga, J.C . Miguel de Bustos y Ramón Zallo . Las industrias culturales en la economía inf or macional. Re vista de Estudios de Comunicación nº 5. 1998. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 125 ◆ 2: La imposibilidad de abordar , desde una economía cuantitivis- ta, la variable calidad que, sin embargo, es un elemento sustancial para una economía de la comunicación y que no es equiparable a costes ni a demanda. ◆ 3: La diferenciación entre óptimos individuales y óptimos socia- les, lo que contradice el corazón mismo de la teoría del equilibrio de Pa- reto 16 . ◆ 4: La variable renta (los recursos) hace que no parezca pertinen- te desaprovechar los recursos publicitarios tanto desde el sistema públi- co como privado. ◆ 5: En la industria de la televisión, pública o privada, interfiere un mercado muy particular como es el mercado de la publicidad. ◆ 6: La presencia de la variable “cambio técnico” es determinante en la posición y comportamiento de los agentes. ◆ 7: Existen grupos de comunicación potentes capaces de imponer sus productos y precios. ◆ 8: Interviene el Estado al menos en ámbitos reguladores que van desde la asignación de frecuencias (creación de barreras de entra- das), la habilitación de redes y la definición de límites para los conte- nidos al tratarse de bienes y servicios sensibles en la reproducción e in- tegración social. 16 Una situación es eficiente, en el sentido de P areto , cuando no es posible mejor ar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de alguna otra. El concepto de eficiencia en el sentido de P areto es restr ictiv o , porque no se puede utilizar para comparar muchas situaciones del m undo real, ya que con frecuencia una determinada actuación sólo puede mejorar el bienestar de algunas personas a costa de empeorar el de otras . En otras palabras , el cr iterio de Pareto no entr a en el problema del para quién. P odemos estar ante situaciones que impliquen una e xtrema desigualdad y que, sin embargo , sean pareto-eficientes. Y para elegir entre puntos eficientes en el sentido de P areto , debemos abordar explícitamente la cuestión de la equidad o la justicia. Véase, entre otros , F . Mochón. Introducción a la Microeconomía. McGra w Hill. 1997. Pags . 230-231. 126 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. Algunos autores (Kopp, 1990, Miége, 1990) admiten que, excep- cionalmente y para los casos de bienes colectivos, es decir de bienes o servicios cuyo disfrute individual no interfiere el disfrute ajeno –no va- riando prácticamente el coste tanto si lo disfrutan mil personas como diez millones– como es el caso de la TV convencional, los precios carecen de sentido como factor de regulación. De la caracterización, entonces, de la TV hertziana no codificada como “monopolio natural” y de la apli- cación del principio de unanimidad, siguen que el monopolio público fi- nanciado a cuenta de los presupuestos resultaría ser el modelo de orga- nización del sistema más eficiente. Azpillaga, Miguel de Bustos y Zallo señalan, no obstante, que aun estando en buena parte de acuerdo, no parece que el principio de unanimidad haya que identificarlo sólo con la financiación colectiva del coste por la vía de los presupuestos públicos, habida cuenta que hay otras modalidades como la publicidad y el canon que también se orientan hacia ese mismo principio. La microeconomía convencional de la televisión tradicional sostie- ne, por su parte, que, en el plano de la teoría, la TV privada comercial es más eficiente que la pública. Esto no es necesariamente cierto, advierten los mismos autores. Primero, porque no se da una libre movilidad de ca- pitales, sea por problemas de concentración (como se verá más adelan- te) o, de forma más básica, por la existencia de un mecanismo adminis- trativo y excluyente de concesiones limitadas, sin que sea muy convincente la teoría de los mercados accesibles (contestable markets). Y, segundo, porque la financiación dominante se realiza en un mercado imperfecto como el de la publicidad. La programación de la TV herziana es una mercancía específica La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 127 con una eminente carga simbólica y cultural, de fuerte impacto social, de consumo generalizado, no apropiable en sentido estricto (por cuanto la titularidad continúa siendo de quien ostente los derechos), de utilidad conocida a posteriori (una vez que se ha consumido) e inmediatamente obsoleta, sin mercado directo, de oferta indivisible, de consumo parcial- mente divisible (se puede saltar de cadena) y cuya producción más valo- rada socialmente no es forzosamente la de más calidad y , sobre todo, se trata de un bien público no rival, al que se acomoda bien, en teoría, el sistema de servicio público. Pero si la capacidad de la teoría económica convencional para ex- plicar la irrupción de la economía privada en la televisión hertziana co- mercial ya fue limitada lo es también para explicar lo que ocurre en la codificada, la televisión por cable y el pay per view . La capacidad de elección del consumidor sobre una variedad de programaciones emitidas por TV por cable y el pay per view revela me- jor , sin duda, las preferencias de los consumidores. Pero el modelo de pa- go no tiene por qué ser necesariamente más eficiente que otros sistemas de financiación. Los costes marginales de la distribución –una vez cable- ados los centros urbanos– siguen siendo casi nulos y los precios que se es- tablezcan pueden ser muy superiores al coste marginal (como es el caso, por ejemplo, de Canal Plus en España). Además, las redes de cable se configuran con carácter monopolista o casi monopolista en cada espacio territorial. En el caso intermedio de una cadena hertziana codificada puede darse, también, una oferta ineficiente de programas: bien una falta de satisfacción de los públicos más selectos (si se tiende a reducir los costes globales para hacer frente a una demanda limitada) o bien de los 128 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. públicos amplios deseosos de incorporarse a una cadena criptada. En fin, su eficiencia está más vinculada a parámetros ajenos a las propias cade- nas (a la oferta global de cadenas, a la inexistencia de una teledistribu- ción desarrollada, al carácter de signo externo que el abono implica en Europa,...). Y, en cualquier caso, difícilmente se puede responder a las nuevas cuestiones que se abren con la introducción del pago en la televisión to- mando en cuenta únicamente argumentaciones acerca de la mayor o menor eficiencia económica este sistema, sin tener en consideración otros aspectos sociales o institucionales muy relevantes. Otra perspectiva en el análisis nos la brinda el profesor malague- ño Juan T orres 17 , quien señala, primero, que el consumo de televisión es “no rival” 18 , es decir que su consumo por parte de alguien no impide que también los realice otra persona. No se puede excluir del consumo a quien no hubiera pagado un eventual precio impuesto para financiar la televisión o para la producción y emisión de un determinado programa (salvo en el caso de la televisión de pago, aún minoritaria). De ahí que el sistema de precios como catalizador del intercambio no garantice soluciones eficientes en la industria televisiva. El coste mar- ginal de la producción-emisión televisiva es, según T orres, nulo, es decir , no hay coste adicional por el incremento en el consumo de un televi- dente más (que consume el bien sin necesidad de pagar). La teoría eco- nómica predice que no se alcanzará el necesario nivel de eficiencia cuan- do el precio sea diferente del coste marginal y eso determina, según lo señalado, que para alcanzar soluciones eficientes de intercambio el pre- cio de las emisiones de televisión debería ser también cero. 17 J uan T orres López. ‘Economía de la televisión: nuev os horizontes de la industria audiovisual’. Re vista de Economía nº 10. 1991. 18 Cfr . Richeri, 1994. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 129 La cuestión central de la economía de la televisión es, en el análi- sis del referido catedrático de la Universidad de Málaga, que se requiere una producción muy costosa y se busca la rentabilidad, pero el producto debe proporcionarse gratuitamente a los consumidores. Aunque el cos- te marginal de la producción-emisión televisiva es nulo, los costes tota- les son, por el contrario, muy elevados, debido a las complejas infraes- tructuras y a las altas inversiones necesarias. Por eso, existen altas barreras de entrada a los mercados y por eso hay una fuerte tendencia a conformar monopolios u oligopolios para conseguir las economías de es- cala necesarias. Hay otra característica de las industrias culturales que soporta también la televisión: su realización está sujeta a una alta dosis de incer- tidumbre al tratarse de productos muy dependientes del trabajo creati- vo y de su aceptación por la demanda. Según Juan T orres, las anteriores consideraciones dan lugar a que la industria televisiva no pueda generar un mercado propio (entendido como un sistema de intercambio a través de los precios) y que, por tan- to, las fuentes de financiación deban ser de “no mercado”, asumidas por el Estado o grupos privados de capital, procedentes de otro mercado aje- no al ámbito estricto del intercambio comunicacional, como es el merca- do publicitario, o derivadas de sistemas híbridos (como el canon) que tampoco son expresión fiel del sistema de precios. En estas condiciones, el Estado protagoniza una función esencial en la ordenación de los intercambios que se generan en torno a la pro- ducción y distribución de espacios televisivos, bien porque las asume ín- tegramente como asunto de dominio público, bien porque establece las 130 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. condiciones de entrada al mercado concediendo licencias de emisión, bien porque determina el alcance con que el mercado publicitario pue- de afectar a la industria. “La aplicación de las tecnologías de la información a los procesos productivos ha dado mayor versatilidad y la competencia por medio de los precios se ha sustituido por la competencia mediante la imagen del producto. De modo que la publicidad se convierte en un recurso estraté- gico, muy necesario para rentabilizar y , por tanto, altamente rentable. Es- to brinda la posibilidad de financiar más espacios audiovisuales como so- porte de mensajes publicitarios, lo que hacía más atractiva la inversión en la industria televisiva. En definitiva, se han multiplicado las posibilidades de beneficio en el sector audiovisual que, en las primeras décadas del ne- gocio, no se basaron más que en la venta de aparatos”, apunta T orres. Por otro lado, la puesta en entredicho del modelo de televisión de servicio público se ha basado en gran medida en la aseveración de que ésta comporta la ineficiencia en la provisión del servicio público típica de los monopolios, mientras que la competencia de emisiones privadas lle- varía consigo la diversificación, la libre elección y , por tanto, la mejor sa- tisfacción de la demanda. La teoría económica demuestra que cualquier mercado de competencia proporciona soluciones de provisión caracteri- zadas por una mayor eficiencia, puesto que, a medida que el poder del monopolio es mayor , se logra una menor provisión del servicio y a un mayor precio. Sin embargo, esta predicción, como advierte Juan T orres, es aceptable sólo cuando se trata de sistemas de intercambio regulados por el mecanismo de los precios que, como se ha dicho, no funciona en el caso de los bienes públicos. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 131 Los criterios para valorar la eficiencia y la optimalidad en la satis- facción de la demanda en la industria televisiva deben ser necesaria- mente otros. Habrá que investigar “en qué condiciones se alcanza una provisión del servicio efectivamente más diversificada, a menor coste pa- ra el consumidor , con menores costes sociales y sin generar mecanismos de exclusión que den lugar a una subprovisión de la demanda”. Por otro lado, tampoco la televisión de pago o por suscripción ase- gura la provisión más eficiente del servicio televisivo. De hecho, aunque este sistema puede revelar con claridad las preferencias de los usuarios, es el menos eficiente de los sistemas de financiación. Aunque comporta exclusión, ésta no es total, y siendo nulos asimismo en este caso los cos- tes marginales, al establecerse un precio se da la mayor divergencia en- tre este y el coste marginal. Salvo que el emisor tenga un conocimiento perfecto de las curvas individuales de demanda, el mercado proporcio- nará soluciones de infraprovisión, asegura T orres, independientemente de que se trate de una oferta competitiva o monopólica. Los análisis realizados muestran, tal y como predice la teoría, que la televisión de pago ofrece una mayor variedad de programas a costa de niveles de consumo subóptimos (es decir , de mayores franjas de de- manda sin acceso al servicio). Al igual que en el caso de la financiación por ingresos publicitarios se tiende a reducir el coste de los programas y a dejar insatisfechos a grupos de audiencia no mayoritarios o con de- manda más selectiva. Sumando a lo anterior el coste mismo de la exclusión, se puede predecir que el precio (siempre más elevado que el correspondiente a una hipotética solución de equilibrio competitivo) no será realmente la 132 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. expresión de la preferencia de la demanda, que el alcance de la provi- sión del servicio por este sistema dependerá de otras variables como la calidad del producto ofertado, y que su provisión dependerá más bien del coste de otros servicios sustitutivos (cine, video doméstico, etc.). Sin embargo, la televisión de pago puede proporcionar soluciones de provisión eficientes si la oferta de canales es muy elevada, lo que per- mite aventurar que la televisión pública pudiera ofertar eficientemente determinados servicios de pago, tal vez especializados, aprovechando las economías de escala y de integración que le son propias, y sin que ello tenga que suponer , en un futuro en que este sistema dispondrá ne- cesariamente de infraestructuras de exclusión menos costosas, una re- nuncia a la vocación de servicio público mayor que la que comporta, por ejemplo, la financiación publicitaria. En definitiva, “la cuestión no puede estribar en dilucidar simple- mente si la oferta televisiva debe ser pública o privada, porque ambos sistemas pueden comportar la misma ineficiencia, idéntica insatisfacción y semejante supeditación a los intereses comerciales. En teoría, la con- cepción de la televisión como servicio público no tiene por qué llevar consigo menor gama de elección, siempre que la producción, en lugar de tender a maximizar la audiencia, trate de maximizar la satisfacción de las diferentes franjas y segmentos de ésta, diversificando los programas sin depender de ingresos ajenos que la condicionan”. Un paradigma digno de consideración, a nuestro juicio, en la apli- cación de las herramientas que puede aportar la investigación econó- mica al estudio de la televisión pública podría ser el Análisis Coste-Be- neficio (ACB), como instrumento de Política Económica que, con la La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 133 ayuda del bagaje científico de la teoría económica y la Hacienda Públi- ca, se basa en los principios de eficiencia (entendida como la mejor asig- nación de recursos) y equidad (definida como la más igualitaria distri- bución de la renta) 19 . Las teorías que contempla provienen, como se sabe, del campo de la Economía Política conocido como Economía del Bienestar y gozan de una larga tradición doctrinal jalonada por autores como A. Prest y R. T urvey (1965), R. Sugden y A. Williams (1978), y J.T . Campen (1989), entre otros. El Análisis Coste-Beneficio podría interesar , en el plano de la Ha- cienda Pública, para medir los efectos del Gasto Público en la televisión pública por su incidencia en los objetivos de la política económica ( con- cretamente, en la política fiscal) y , en el plano de la Economía del Bien- estar , para medir la utilidad social de la televisión pública. A la hora de definir la “función objetivo”, que es la primera herra- mienta del ACB para evaluar los costes y beneficios de una decisión de gas- to o inversión determinados, habría que comenzar por una planificación que marque los objetivos (soluciones), a partir de las necesidades o pro- blemas detectados (recuérdese el contenido de los epígrafes de capítulos anteriores referidos a las razones y utilidad de la televisión pública hoy). En este paradigma, los objetivos tienen que ser definidos por el “Decision maker”, el encargado de tomar las decisiones (el Gobierno o el responsable político de un Departamento del mismo), siendo conse- cuente con los objetivo de Política Económica cuya prioridad determina- rá el grado de equidad y de bienestar socioeconómico y cultural. La eficacia aparece aquí con una meta alcanzable con eficiencia, 19 Una impor tante apor tación al Análisis Coste-Beneficio se puede encontrar en la T esis Doctoral del prof esor P edro Cantero Desmar tines. 1992. F acultad de CC . Económicas y Empresar iales. Universidad de Se villa. 140 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. Junto a estos problemas naturales y generales de la televisión, las cadenas públicas sufren los efectos de un mayor apalancamiento finan- ciero, un ratio de liquidez más bajo que las privadas y un menor índice de eficacia comercial publicitaria (relación entre cuota de audiencia y cuota publicitaria), como veremos más adelante en el último epígrafe de este Capítulo, además de condicionantes que por su propia naturaleza dificultan la toma de decisiones encaminada a mejorar sus resultados: reducción de los gastos de personal, disminuyendo la plantilla; externa- lización progresiva de la producción o de aquellos servicios corporativos cuyos costes se abaratarían con un outsourcing (recursos humanos, in- formática, contabilidad, comercialización..), etc. ¿Se ha curado la ‘enfermedad’ de Baumol? La industria cultural y , en particular , la audiovisual, como ha expli- cado muy bien Giuseppe Richeri 24 , se caracteriza por requerir una aplica- ción intensiva del trabajo (labor intensive) y menos inversiones fijas, frente a otros sectores industriales que necesitan una aplicación intensi- va de capital (capital intensive). En las actividades industriales, un au- mento de la inversión en bienes de capital (como la tecnología, la ma- quinaria,..) genera normalmente un incremento de la productividad del trabajo. Por el contrario, en la industria cultural, si se hace lo mismo, la productividad no crece (o crece lentamente) porque el trabajo no es ‘sus- tituible’. De ahí que mientras en otras ramas de la industria, el aumento de los salarios y de los precios suele estar determinado por los incremen- tos de productividad, en la industria audiovisual crece la remuneración del factor trabajo sin que se eleve la productividad. En consecuencia, la 24 Richeri, 1994. Op. cit, pag. 78. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 141 producción televisiva sufre una inflación constante de los costes. En pri- mer lugar , por la retribución creciente del personal artístico y creativo, de los intérpretes, de los personajes y , en general, de los que “salen en pantalla”, cuya fama y cotización elevan el precio de sus contratos, sien- do muy reducido el margen de automatización de los procesos de pro- ducción televisiva. En cualquier producto televisivo, la parte más rele- vante del valor añadido está constituida por el trabajo artístico y profesional de concepción, diseño, realización, puesta en escena y co- municación. Por ello, la productividad del trabajo no puede seguir el rit- mo de crecimiento de los costes laborales. En segundo lugar , porque en un entorno crecientemente compe- titivo (por el aumento de la oferta de operadores y de canales), es nece- sario aumentar las horas diarias de programación y el número y la diver- sidad de los productos para no perder a una audiencia cada vez más fragmentada e intentar sostener el nivel de rentabilidad. Como señala Richeri, las empresas de televisión deben hacer frente además a las in- versiones técnicas y comerciales que exige un mercado donde la compe- tencia se ha multiplicado desde los años 80 del pasado siglo. Con el concluyente análisis anterior coincide también el informe de McKinsey para la BBC 25 , al señalar que “los costes en el sector aumen- tan más rápidamente que el ritmo de la inflación. Esto se debe en parte al aumento de los costes de los derechos pero se ve agudizado por el he- cho de que la mayoría de los empleados de las cadenas están altamente preparados y trabajan en un mercado competitivo. Además, a pesar de que crece la competencia por los derechos y por profesionales cualifica- 25 “Public Service Broadcasters Around The World”. A. McKinsey Report for the BBC , 1999. 142 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. dos, serán, inevitablemente, más caras las nuevas formas de producción para las nuevas funciones (ej. interactividad) que las tradicionales. Si las TSP pretenden hacer de contrapesos eficaces de las cadenas comerciales, su financiación tendrá que seguir el ritmo de los costes”. Por su parte, Robert G. Picard 26 , uno de los más destacados espe- cialistas en economía y gestión de los medios de comunicación actuales (media), al enumerar las cuatro fuerzas económicas que afectan con mayor intensidad a los media (fuerzas del mercado, fuerzas de costes, fuerzas reguladoras y barreras de entrada), tras subrayar la aportación fundamental a la cadena de valor que tienen los contenidos en la tele- visión, destaca su alta contribución a los costes totales que cifra en tor- no a un tercio en el caso de la televisión, y la mitad prácticamente en los sistemas de cable, frente a porcentajes muy bajos para los medios impresos. Por el contrario, cuando se refiere a los costes de distribu- ción, de marketing y publicidad y costes de las transacciones, son los otros media (Internet, cine, prensa, etc.) los que soportan mayores pe- sos en sus costes totales. Picard analiza también el carácter diferencial de los altos costes fi- jos que soporta la televisión, frente a otros medios, por sus “instalacio- nes, estudios, transmisores (habría que añadir ‘personal’, sobre todo en el caso de las televisiones públicas) que no cambian significativamente si las estaciones emiten dieciséis horas o veinticuatro al día”. Y aunque es- te reputado profesor de la T urku School of Economics and Business Ad- ministration, de Finlandia, no repara especialmente en ello, habría que llamar la atención también sobre la importancia en la economía de la te- levisión de los costes variables asociados a las horas de emisión (más pro- 26 Rober t G. Picard. The Economics and Financing of Media Companies. F ordham University Press. USA. 2002. P ags. 54 y ss. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 143 gramación, por tanto), a la creación de nuevos canales, etc., que, como respuesta a la creciente competencia, se han ido implantando progresi- vamente en las televisiones en los últimos años. Es cierto, como remarca Picard, que al llegar a estar creciente- mente digitalizados, los media operan en un entorno donde la estra- tegia para reducir los costes variables pasa por la eficiencia de la pro- ducción derivada de economías de escala, de unificar actividades comunes de áreas diversas (economies of scope) y de integración. En este nuevo entorno digital, los costes fijos ya no serán un factor dife- rencial para competir , pues todos los competidores procuran igualarlos incorporando equipamiento y tecnología similares. Los medios sólo po- drán competir ahora sobre la base de la calidad, el servicio y la marca, según Picard. Hace más de 30 años, William J. Baumol 27 demostró que la pro- ductividad en muchas industrias de servicios está ‘condenada’ (obligada) a ir retrasada (to lag behind) sobre la productividad de otros sectores de la economía. El resultado de esta apreciación es que los precios de estos servicios crecen en términos relativos sobre los precios de otros sectores industriales porque los salarios en los sectores de baja productividad de- ben seguir , no pueden quedarse a atrás de los salarios en los sectores de alta productividad. Esta tesis es conocida como “el mal o la enfermedad de los costes de Baumol” (Baumol´s cost disease). La esencia del ‘mal de Baumol’, también llamada por algunos ‘ley de Baumol’, es que los costes laborales unitarios del sector servicios cre- 27 Baumol, H., Baumol, W . J . “The mass media and the cost disease”, en W .S .Hendon, H.Horowitz, C .R.W aits (eds.), Economics of cultur al industries. Akron, Ohio , Association for Cultur al Economics.1976. El primer trabajo de Baumol en esta línea data de 1967 y se titulaba “Macroeconomics of Unbalanced Growth: the Anatomy of Urban Crises”. American Economic Revie w 57. 144 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. cen más debido a que los salarios aumentan en este sector a una veloci- dad parecida a la de la economía en su conjunto, mientras que la pro- ductividad del factor trabajo es más o menos constante. Pese a su lógica y consistencia durante muchos años, la ‘ley de Baumol’ ha sido criticada desde diversos frentes. Recientemente, Jack E. T riplett y Barry P . Bosworth 28 , dos economistas norteamericanos, vin- culados a The Brookings Institution, de W ashington D.C., después de advertir un crecimiento notable de la productividad del trabajo en las industrias de servicios en USA desde 1995, como consecuencia de la aplicación de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs), han explicado y demostrado empíricamente que esta expansión de la productividad del trabajo, creciendo a un ritmo similar al resto de la economía ha tenido como mayor contribuyente una aceleración sin precedentes en la llamada Productividad Multifactorial (Multifactor Productivity , MFP). La Productividad Multifactorial refleja en el output los efectos comunes de factores como la innovación tecnológica, la I+D, economías de escala, las mejoras introducidas en la gestión y la or- ganización de las empresas, etc. T riplett y Bosworth concluyen que “in recent years, services indus- tries no longer suf fer from Baumol’ s disease”. Sin embargo, en el estudio de estos dos economistas norteameri- canos, el servicio de Radio y T elevisión aparece entre los diez subsectores que registraron en USA entre 1995 y 2000 peores resultados en la evolu- ción de su productividad del trabajo (LP , Labor Productivity), la mitad de ellos con resultados negativos en este periodo (concretamente, en esta 28 J. E. T r iplett, Jac k E., y B.P . Bosworth (2002). “Baumol’ s disease has been cured: It and multif actor productivity in U.S . ser vices industr ies”. The Brookings Institution. W ashington D .C . La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 145 última relación aparecen el transporte local e interurbano, el cine, los servicios de la industria del ocio y recreo, los servicios educativos y los se- guros del transporte). Se debe añadir que en el caso de la Radio y T elevisión, la investi- gación de T riplett y Bosworth revela que la contribución de la MFP (Mul- tifactor Productivity) al aumento de la LP (sólo un +1,2% en ese quin- quenio) fue negativa (-5,5%). 146 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. Ha quedado para la historia la famosa frase del empresario de Fi- ladelfia John W anamaker 29 , pronunciada en 1885 (es cierto que unos 60 años antes de que apareciera la televisión y cuando aún no había ni ra- dio comercial): “Sé que la mitad de mi publicidad es un despilfarro, pero no sé qué mitad”. Once años después, en 1896, Sigmund Freud escribía que “si pu- diera dar una completa explicación de las características psicológicas de la percepción y de los registros de la memoria, habría descrito una nue- va psicología”. Y es sabido cómo la psicología cognitiva y de la memoria, junto a la psicología de las motivaciones, juegan un papel fundamental en sostener la eficacia de la publicidad moderna. La publicidad ha tenido un papel determinante en la historia de la televisión, al punto que no podría hoy entenderse la financiación del medio sin el concurso de la publicidad, aunque existan modelos singula- res que la tienen prohibida como fuente de ingresos. “La televisión es, desde mitad del siglo XX, el medio publicitario por excelencia. Las empresas de televisión han permitido que los mensa- jes publicitarios alcancen una cobertura total del mercado concentrada en un breve periodo de tiempo. A esta singularidad añaden otras venta- jas: bajo coste de los impactos publicitarios, al menos en comparación con otros soportes; excelentes posibilidades expresivas, particularmente eficaces en el ámbito más emocional de las decisiones humanas; y pro- V. 3. La publicidad en la economía de la televisión. 29 Citado en ‘La fuerza de la pub licidad’, de Marçal Moliné. Cuader nos CINCO DÍAS. Madrid. 1999. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 147 porcionan a los anunciantes audiencias con una actitud relajada y recep- tiva”, como dice Sánchez-T abernero 30 . De hecho, cuando intentamos definir la “la base del negocio” en la empresa de televisión, como ya hemos señalado en un epígrafe ante- rior , podríamos decir que se podría simplificar en invertir en programas (producidos y ordenados en la rejilla) para obtener audiencias que inte- resen a los anunciantes. La cadena fabrica públicos para los anunciantes, éstos pagan por hacer llegar sus mensajes a unos telespectadores que consumen (regalan) su tiempo no tanto en calidad de clientes como de condición necesaria para culminar la cadena de valor . Es interesante a este respecto la reflexión del filósofo norteameri- cano John Rawls 31 , citado por Bernard Cache 32 , que desarrollamos más adelante, cuando al referirse a la financiación del servicio público televi- sivo contempla una especie de impuesto o tasa sobre los ingresos de las televisiones privadas, que justifica como compensación a los telespecta- dores por el tiempo, bien primario, que éstas les toma (prélèvement) o les sangra (ponction). El análisis económico de la publicidad revela un mercado cuya di- mensión está condicionada por la riqueza (PIB) del territorio (ámbito de co- bertura), por la evolución económica y por las decisiones de los anuncian- tes, primero, sobre el reparto de publicidad entre los medios y , segundo, sobre las modalidades de publicidad a las que se destinarán los recursos. El gasto publicitario es casi siempre uno de los capítulos de gasto 30 A. Sánchez-T aber nero . Dirección estratégica de empresas de comunicación. P ag. 232. Ediciones Cátedra. Madr id.2000. 31 J. Rawls . Théor ie de la justice, traducida en 1987. Ed. Le Seuil, Collection Empreintes. 32 B. Cache. Rawls regarde la télévision: un système d’év aluation pour le ser vice public. Mediaspouv oirs nº 14. 1989. P ar is. 148 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. recortables o prescindibles en las compañías cuando la economía se es- tanca y las ventas se resienten. Al explicar cómo los cambios del ciclo económico afectan a los medios de comunicación, Robert Picard señala, en primer lugar , a su incidencia en las propias ventas en los productos y servicios de comunicación (televisores, ordenadores, receptores de satélite, equipos de estéreo, CDs, DVDs, etc.); y , en segundo, a su fuerte influencia en las ventas de publicidad. De hecho, su- braya Picard, los productores y distribuidores de automóviles, artículos de lujo y aparatos más caros resultan significativamente afectados porque los consumidores tienden a reducir las compras de los mismos durante los pe- riodos de economía ’pobre’. Estas compañías responden reduciendo sus pre- supuestos de publicidad y comprando pocos anuncios en revistas, periódicos y operadores de televisión. Además, la publicidad de las ventas inmobilia- rias, agencias de viajes y sobre empleo se reducen significativamente. “Los efectos de la recesión varían dependiendo de la profundidad de la crisis y de la amplitud de los sectores de la economía implicados. Es claro, sin embargo, que cuando el PIB cae a cifras negativas, produce un movimiento a la baja en los gastos de publicidad. La tasa de disminución es más alta con una pe- queña cifra de caída del PIB mientras se ralentiza cuando la bajada del PIB se acentúa. Hay evidencia de que las reducciones de la publicidad en los pa- íses desarrollados afectan con más intensidad a los medios impresos que a los medios electrónicos, especialmente a la televisión”, asegura Picard 33 . La sensibilidad de la publicidad a la situación económica es, pues, muy alta, de modo que las crisis desde la primer mitad de los setenta y los ciclos de crecimiento de la segunda mitad de los 80 y último años de los 90 se dejaron notar , en nuestro caso, en las tasas de inversión publi- 33 Rober t G. Picard. The Economics and Financing of Media Companies. P ags. 83-85. F ordham University Prees. New Y or k. 2002. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. V. La T elevis ión como indu stria cultur al. 149 citaria en España. Si se observa la evolución de ésta en televisión en la década de los 90, se observa cómo la evolución del mercado publicitario es paralela a la evolución del PIB y del consumo privado, aunque tam- bién se observa que el crecimiento del mercado publicitario (T otal y TV) es considerablemente superior al de la economía a partir del año 1998, debido a que ciertos sectores (telecomunicaciones, automoción, distri- bución, etc.) crecieron de forma importante en beneficios, y los procesos de liberalización, las nuevas tecnologías y las alianzas desataron una eu- foria inversora que ha favorecido a la publicidad. INVERSIÓN PUBLICIT ARIA vs ECONOMÍA Mercado TV Mercado Publicidad Consumo Priv ado PIB 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 T asas de variación interanual: Actividad publicitaria vs V ariables Macroeconómicas 21 16 11 6 1 -4 -9 Fuente: INFOADEX y BBV A. 252 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. Juegos Requieren un set-top-box de elevada calidad gráfica, capacidad de proceso, alamace- namiento de información y acceso a la Red. Nivel de interacción: Distintas posibilidades V oto/Feedback /Participación Emisión de opinión por parte del usuario. Generalmente de forma sencilla (Si-No). Permite la participación en programas tipo Quiz-show , conocer la opinión de la audiencia sobre al- gún programa. Nivel de interacción: Envío de información al emisor . Interactive Betting/Combling Interacción en directo con el canal de televisión que permite participar en la realización. El usuario puede optar por ver planos distintos –elegidos de entre un abanico– de los pro- porcionados de forma directa por el canal. Este servicio se usa generalmente en retransmi- siones deportivas. Nivel de interacción: Entre la oferta actual de servicios, supone un grado alto. Banca Aplicación que permite al usuario la utilización de servicios bancarios desde casa. Nivel de interacción: Alto. Inter net/ E-mail Acceso a internet que inclue servicio de correo electrónico y posibilidad de chat. Nivel de interacción: Alto. T -commer ce Compra de productos que el usuario selecciona con el control remoto (merchandising, ven- ta de productos, tiendas virtuales, banners interactivos y portales de venta). Nivel de interacción: Generalmente combina distintos medios. Publicidad interactiva O metapublicidad. Los oyentes pueden, a partir de un spot, solicitar información adi- cional –catálogos, demostraciones...–. Se propone acceso directo a las páginas web de las empresas. Nivel de interacción: Generalmente combina distintos medios. IPDC (IP DA T ACASTING CONTENT) –Planteado para su próxima implementación– T ecnología usada en redes DVB y DAB para servir audio, vídeo, datos, gráficos y otro tipo de información de ancha banda basada en IP directamente a los usuarios. Esta tec- nología permite transmitir simultáneamente a numerosos usuarios. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 253 Acerca de los servicios interactivos de futuro, en Europa se han pronunciado distintos ámbitos, entre los cuales es indispensable encon- trar sinergias y acuerdos que permitan el avance sólido de esta nueva oferta. Según la industria, los tres pilares básicos de la oferta de servi- cios de TDT que en un futuro serán rentables son: los juegos, 87%; el e- mail, 67%; y los servicios informativos, 57%. Y , difiriendo del punto de vista de la industria, los productores de contenidos establecen el ran- king de éxito de la siguiente manera: juegos, video on demand y ban- ca. Sirvan para ello de ejemplo mercados como el británico, el español, el francés y el alemán que sitúan el video on demand como segunda opción preferida 31 . 31 M. Delgado y G. Larrègola. 2003. 254 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. España fue el tercer país de la UE en introducir el sistema de TDT (año 2000). En el modelo español de implantación de la TDT se ha teni- do en cuenta, además de los aspectos anteriormente mencionados, la or- ganización territorial del Estado español, que exige atender a las necesi- dades que tengan en esta materia las comunidades autónomas y los municipios. T odo ello se recoge, desde el punto de vista técnico, en el Plan aprobado por el Real Decreto 2169/1998 de 9 de octubre. El Plan Técnico Nacional de T elevisión Digital T errenal (PTNTDT) establece el número de canales múltiples de ámbito estatal, autonómico y local que puede haber . La aplicación del mismo en sus sucesivas fases ha determinado que la planificación del despliegue de la TDT en España se diseñara de la forma siguiente: El plan reserva cuatro canales múltiples en la parte alta del UHF , canales 66 a 69 (830 a 862 MHz) para redes SFN de cobertura estatal. Estos cuatro canales múltiples se distribuyeron de la siguiente manera: 3 múltiplex y medio (14 programas) se otorgaron al operador de TV de pago Quiero TV (canales 67, 68, 69 y dos programas del canal 66). La gestión de la otra mitad del canal múltiple 66 se concedió a dos nuevos operadores de TV en abierto, V eo TV y Net TV , que tienen un progra- ma cada uno. Por otra parte, el plan disponía que algunas frecuencias libres de los canales 57 a 65 (758 a 830 MHz) se dedicaran a la confección de un VI.4. La implantación de la TDT en España: Incertidumbr e política e industrial. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 255 múltiplex de ámbito estatal con posibilidad de desconexiones territoria- les que, posteriormente, el Gobierno dispuso que lo ocuparan las cinco cadenas de TV analógica de cobertura estatal, cada una con un progra- ma que dispone de un quinto de la capacidad de transmisión del múlti- plex (4 Mb/s). Esas cadenas son TVE1, TVE2, Antena 3, T ele 5, y Canal Plus. Los operadores privados de televisión analógica por ondas de ám- bito estatal estaban obligados, como se verá con detalle más adelante, a comenzar a emitir en digital en un plazo máximo de dos años partir de la renovación de sus concesiones (es decir , el 3 de abril de 2002, fecha en la que iniciaron sus servicios); en caso contrario, hubieran podido ser pri- vados de dichas concesiones. De acuerdo con el Plan, se puso también en marcha un múltiplex autonómico en frecuencias geográficamente libres de la banda de 830 a 862 MHz, correspondiendo a las autoridades autonómicas otorgar el tí- tulo habilitante para su explotación. T odo ello supone que en la actualidad están disponibles 21 pro- gramas de TDT de ámbito estatal, y potencialmente 4 programas en ca- da comunidad autónoma. Se prevé la puesta en marcha de otros canales múltiples (hasta tres de ámbito autonómico, y hasta dos de ámbito lo- cal), aunque no será posible hasta que no se lleve a cabo la planificación adicional necesaria para ello. El PTNTDT establece como fecha final del plan de migración el 1 de enero de 2012 (el switch of f). Una vez que se abandonen las emisio- nes analógicas, los operadores tradicionales de televisión por ondas, a favor de los cuales el PTNTDT reserva algunos programas, podrán pasar a gestionar un canal múltiple completo cada uno. 256 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. En lo que se refiere a los aspectos legales, la prestación de servi- cios de TDT ha sido considerada por el legislador como servicio público. Este servicio público puede ser gestionado de forma directa por el Ente Público R TVE o por los entes públicos de radiotelevisión autonómicos, o de forma indirecta por particulares. La explotación de los servicios de TDT requerirá el correspondiente título habilitante. La TDT es un servicio de difusión en el sentido del artículo 25.1 de la Ley de Ordenación de las T elecomunicaciones, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto por ese ar- tículo, la gestión indirecta de este servicio requiere la obtención de una concesión. Las concesiones pueden ser de ámbito estatal (en cuyo caso las otorga el Gobierno) o de ámbito autonómico o local (correspondien- do entonces a los gobiernos autonómicos proceder a su otorgamiento). El plazo de vigencia de la concesión será de diez años, y podrá ser reno- vada por el órgano que la otorgó por períodos sucesivos iguales. El Legislador ha optado por no regular la figura del gestor del ca- nal múltiple ni la del gestor de la interactividad. De acuerdo con la nor- mativa vigente, la entidad que en la práctica desempeñe estos cometi- dos no necesita un título habilitante para ello. Si estas figuras no aparecen como independientes de los operadores de programa de la TDT , corresponde a éstos hacerse cargo de esas labores técnicas. En algunos casos, por ejemplo en los programas de televisión lo- cal, resultará imprescindible que los distintos operadores locales lleguen a un acuerdo para la gestión del múltiplex. Las autoridades autonómicas podrían optar por definir esta figura en el ámbito de su competencia. La normativa general de TDT no determina qué servicios adicio- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 257 nales de TDT podrán prestarse, ni en qué condiciones. Sin embargo, con- viene recordar al respecto que estos servicios digitales adicionales son, en todo caso, servicios de telecomunicaciones, cuya prestación está so- metida a la obtención del título habilitante exigido por la Ley General de T elecomunicaciones. Si los licitadores incluyen en su oferta la presta- ción de estos servicios y carecen de título para prestarlo, deben compro- meterse a solicitar y tramitar los correspondientes títulos habilitantes (normalmente, autorizaciones generales o, en su caso, autorizaciones provisionales). No obstante, y a la espera de técnicas de compresión de la señal más potentes, no parece que los operadores que sólo disponen de un cuarto o un quinto de múltiplex puedan ofrecer apenas servicios adicionales, por lo que se limitan, como se verá más adelante, a emitir en digital la misma programación que en analógico. La normativa española que regula la televisión digital nada esta- blece sobre la forma en que deberá presentarse la información sobre los programas, las llamadas guías de programación electrónica (EPGs), primer paso conceptual de la interactividad. La única disposición que trata sobre las EPGs se limita a establecer un sistema de coordinación que garantice que todos los receptores de TDT puedan proceder a la correcta identifica- ción de todos los programas de TDT estatales, autonómicos y locales, en particular en lo que se refiere a los navegadores básicos y las EPGs. Por lo que respecta a las normas anticoncentración, en principio el Legislador se limitó a aplicar a los concesionarios de TDT los mismos lí- mites previstos para los concesionarios de TV analógica por la Ley 10/1988, de T elevisión Privada, hasta que “flexibilizó” la normativa al 258 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. modificar la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado para 2004 32 , que estableció en su Disposición Adicional T rigésimo Segunda que “ninguna persona física o jurídica que, directa o indirecta- mente, participe en el capital o en los derechos de voto, en una propor- ción igual o superior al 5% del total, de una sociedad concesionaria de un servicio público de televisión de ámbito estatal, podrá tener una par- ticipación significativa en otra sociedad concesionaria de ámbito de co- bertura autonómico o local, siempre que la población de las demarca- ciones cubiertas en cada uno de estos ámbitos por sus emisiones exceda del 25% del total nacional. Igualmente, las personas físicas o jurídicas no incluidas en el pá- rrafo anterior que, directa o indirectamente, participen en el capital o en los derechos de voto, en una proporción igual o superior al 5% del to- tal, de una sociedad concesionaria de un servicio público de televisión de ámbito autonómico no podrán tener una participación significativa en ninguna otra sociedad concesionaria de un servicio público de televisión local cuyo ámbito esté incluido en el anterior , siempre que la población de las demarcaciones cubiertas por sus emisiones exceda del 25% del to- tal autonómico. En ningún caso se podrá tener una participación significativa en el capital o en los derechos de voto, de sociedades concesionarias de servicios públicos de televisión de ámbito estatal, autonómico y local en caso de que coincidan simultáneamente en el mismo punto de recepción de la emisión”. La modificación legal permite así, aunque le ponga límites, que los grandes grupos de comunicación puedan participar o tener el domi- nio de operadoras de ámbito estatal y local, simultáneamente. 32 Ley 62/2003, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativ as y del orden social. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 259 Los operadores de TDT de pago deben cumplir , por su parte, además los límites impuestos con carácter general a todos los opera- dores que prestan servicios de acceso condicional para televisión di- gital (TV digital de pago). La actual situación del mercado de la difu- sión audiovisual, al que se han incorporado nuevos agentes (sistemas de difusión por satélite y por cable, o televisiones locales) sometidos a normas anticoncentración distintas, hace conveniente la revisión de dichas normas. En cuanto a la normativa sobre contenidos, ésta es de carácter ho- rizontal, es decir , se aplica por igual a los programas de televisión cual- quiera que sea la tecnología o medio de transmisión empleado (ondas, cable, satélite; en abierto o codificado; digital o analógico). La principal disposición es la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento español la Directiva 89/552/CEE (“T elevisión sin Fronte- ras”). Algunos de los artículos de la Ley 25/1994 necesitan de desarrollo reglamentario para su aplicación. Ese desarrollo se ha llevado a cabo a escala estatal (RD 1462/1999 y RD 410/2002) y en algunas comunidades autónomas (Cataluña, Navarra). Cr onología de la legislación sobre TDT El proceso de transición de la televisión analógica hertziana a la digital terrestre arranca con la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de me- didas fiscales, administrativas y de orden social, cuya Disposición adicio- nal cuadragésima cuarta apuntaba el régimen jurídico de los servicios de televisión digital terrenal. 260 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. En el año siguiente, por Real Decreto 2169/1998, de 9 de octu- bre, se ponía en marcha el Plan técnico nacional de la televisión digi- tal terrestre (PTNTDT) que regulaba las características técnicas del servicio, la coordinación internacional y las fases de introducción de la tecnología. En este Real Decreto, cuatro Disposiciones adicionales fijaban las condiciones del cambio analógico-digital para las entidades que ya eran concesionarias de televisión; las características que definirían la interac- ción entre el usuario final y el programador de los nuevos servicios, y re- ferencias para la contratación de infraestructuras portadoras y transmi- soras de señal. T res Disposiciones transitorias concretaban los plazos de ejecución del PTNTDT . En el preámbulo del Decreto, se explicaban los principios que inspiraron el PTNTDT : el desarrollo de la tecnología digital permitía implementar la TDT a gran escala; multiplicaría la oferta televisiva, mejoraría la calidad de las imágenes, y posibilitaría un mejor aprove- chamiento del espacio radioeléctrico. Para facilitar el desarrollo de la televisión digital en España, las autoridades consideraban, como advierten Soto y Ribes i Guàrdia 33 , que era “preciso partir , desde el primer momento, de un escenario cierto” que permitiera “a todos los agentes involucrados conocer los plazos y el marco normativo con arreglo a los cuales” se produciría la “sustitución de la tecnología analógica por la digital en la emisión de televisión”. El Reglamento técnico para la prestación del servicio de televisión 33 Véase el trabajo de Mª T eresa Soto Sanfiel y F rancesc Xavier Ribes i Guàrdia, titulado “Del impulso a la inercia. Evolución de la TDT en España”. TELOS nº 57. Oct-dicbre. 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 261 digital terrenal 34 aclaró aspectos sobre la gestión que había apuntado con escasa precisión la Ley 66/97. Después de la formulación del PTNTDT y su Reglamento técnico, la Orden de 4 de diciembre de 1998 clarificaba las dudas que la formula- ción del Plan técnico había sembrado. Mediante esta Orden, se apremia- ba a las proveedoras del servicio esencial de televisión, tanto públicas co- mo privadas, de cobertura estatal y autonómica, a que completaran los procedimientos para comenzar a emitir en los programas que el PTNTDT había reservado expresamente para ellas. Las concesionarias debían dis- poner de sus programas a partir del 31 de octubre de 1999 e iniciar sus emisiones digitales (en pruebas) antes del 31 de junio de 2000, so pena de que sus licencias de explotación, próximas a extinguirse (3 de abril de 2000), no fuesen renovadas. De esta manera, el Gobierno perseguía, se- gún Soto y Ribes, que el Estado español tuviese una oferta digital terre- nal de 24 horas de programación. A través de la citada Orden, el Gobierno hacía pública asimismo la resolución de que todas las proveedoras del servicio público esencial de televisión de cobertura estatal (Antena 3 TV , Canal Plus, La Primera, La 2 y T elecinco) compartirían un mismo canal múltiple, lo cual significaba que un mismo canal debía dividirse en cinco programas. UTECA (Unión de T elevisiones Comerciales Asociadas) manifestó a continuación su des- acuerdo y reivindicó un mayor ancho de banda. Además, como el PTNTDT no había regulado la figura del gestor del múltiplex, no se sabía a qué atenerse y cómo afrontar ese vacío normativo. Antes de acabar 1998, la Administración competente publicó las localidades a cubrir en las fases de introducción e implantación de la te- 34 BOE de 16 de octubre de 1998. 268 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. nario pretendía disponer del espectro hertziano para optar en un futu- ro a la adjudicación inmediata del espectro digital correspondiente, La Rioja comprometía a terceros en el desarrollo de su sistema de televisión autonómica, reservándose el derecho de solicitar el canal analógico que, de acuerdo con la ley , todavía puede reclamar . La Rioja convocó el 17 de febrero de 2001 el concurso público pa- ra la adjudicación de dos concesiones para la explotación de dos progra- mas cada una (uno en abierto y el otro mediante acceso condicional o en abierto –a elección del concesionario–) que formarían parte del mismo canal múltiple, de frecuencia única, con cobertura autonómica y sin des- conexiones territoriales. El 16 de noviembre de 2001 adjudicó las conce- siones a las empresas “Radio Popular , SA COPE” (COPE) y “Rioja T elevi- sión, SA” (Grupo Correo, SA), que pondrían en funcionamiento las analógicas “Rioja 4” y “T elevisión Rioja”, respectivamente, y que, a fina- les de 2003, aún no emitían en digital. A las convocatorias de La Rioja le siguieron las de Navarra, a fina- les de 2002 (pendiente de resolución a finales de 2003) y las de Cataluña en 2003, resuelto a favor de Emissions Digitals de Catalunya, SA –Cata- lunya Comunicació, del Grupo Godó, 62,5%; Beat About, SL, 20%; Difu- sió Digital Societat de T elecomunicacions, SA (T radia), 10%–). La T elevisión Digital local Con un notable retraso sobre las previsiones y con un resultado que dejó insatisfechas a muchas Comunidades Autónomas, el Gobierno aprobó el 12 de marzo de 2004 44 el Plan Técnico Nacional de la T elevisión 44 Real Decreto 439/2004. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 269 Digital Local, que asigna los canales múltiples para obtener la cobertura de las capitales de provincia y autonómicas y de los municipios con una población de derecho superior a 100.000 habitantes, en la medida que la capacidad del espectro lo permita. Define también, conforme a la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres, el ámbito de cobertura de cada canal múltiple, que estará constituido por los términos municipales de una o más localidades. Se gún se advierte en el preámbulo del Real Decreto 439/2004, “algunas comunidades autónomas solicitaron más de un canal múlti- ple para la cobertura de determinadas localidades; sin embargo, en general, esta demanda no ha podido ser atendida por el impacto so- bre estaciones de televisión analógica que tendrían que modificar su canal de emisión en zonas de fuerte congestión radioeléctrica mien- tras subsistan ambas tecnologías. En estas situaciones, un cambio de canal en una estación provocaría otros cambios de canal encadena- dos en otras estaciones, incluso más allá del ámbito geográfico de la demarcación solicitada”. “Aunque las necesidades de coberturas de ámbito local plantea- das por las comunidades autónomas –añade– superan la capacidad del espectro radioeléctrico disponible en las bandas de frecuencias atribui- das internacionalmente al servicio de televisión, debido a su utilización actual por estaciones de televisión analógica, se ha pretendido satisfa- cer , en el mayor grado posible, los objetivos de cobertura local teniendo en cuenta la orografía del terreno y considerando las peculiares caracte- rísticas de esta tecnología, que permite agrupar a localidades relativa- mente próximas para ser cubiertas con el mismo canal múltiple. Las ne- 270 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. cesidades no satisfechas pueden ser reconsideradas cuando se produzca el cese de las emisiones de televisión con tecnología analógica”. Según la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, cada canal múltiple ten- drá capacidad para la difusión de, al menos, cuatro programas de televi- sión digital, incluidos los datos asociados a cada programa. En definitiva, el Plan técnico nacional de la televisión digital local “se basa en las necesidades presentadas por las comunidades autóno- mas, considerando la capacidad actual del espectro de frecuencias ra- dioeléctricas atribuidas al servicio de televisión, habida cuenta de su am- plia ocupación por estaciones de televisión analógica legalmente establecidas, y las limitaciones derivadas de la coordinación internacio- nal, así como la compatibilidad radioeléctrica entre comunidades autó- nomas adyacentes, preservando el derecho al acceso equitativo a los re- cursos espectrales de todas ellas”. En ejecución de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 41/1995, las estaciones de televisión digital local no podrán ponerse en funciona- miento hasta después de que se produzca el cambio efectivo del canal de emisión en las estaciones de televisión analógica legalmente estable- cidas con arreglo a la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Ra- dio y la T elevisión, a la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del tercer canal de televisión, y a la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de televisión privada, y cuya calidad del servicio pudiera verse afectada. Se trata, pues, de garantizar la cobertura de las televisiones públicas y privadas de ámbito nacional y de las autonómicas. Además, de acuerdo con el apartado 5 de la Disposición transito- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 271 ria segunda de la Ley 41/1995, las televisiones locales sujetas a esta últi- ma podrán seguir emitiendo en analógico durante 2 años (se supone que, habiéndose incumplido los plazos previstos, se contarán a partir de la obtención de la licencia para la televisión digital, aunque la Ley 41/1995 citada fijara como punto de partida el 1 de enero de 2004). En cuanto a la titularidad de la concesión de dominio público ra- dioeléctrico, aneja a la concesión del servicio de televisión digital local, se- rá compartida entre las entidades que accedan al aprovechamiento de pro- gramas dentro de un mismo canal múltiple. Las entidades que accedan al aprovechamiento de programas dentro de un mismo canal múltiple de te- levisión digital local, sin perjuicio del derecho exclusivo a su explotación, es- tablecerán de común acuerdo entre sí la mejor gestión de todo lo que afec- ta al canal múltiple en su conjunto o las reglas para esa finalidad. La decisión sobre el modo de gestión y el control de la gestión di- recta o de los concesionarios del servicio público de televisión local, en los supuestos de canales reservados con arreglo a lo señalado en el artí- culo 3.3 de la Ley 41/1995 (supuestos que contemplan, siempre que exis- tan frecuencias disponibles, atender conjuntamente a varios municipios colindantes cuya población sea superior a 25.000 habitantes o cuya co- bertura incluya a todos los municipios en un radio de, al menos, 25 kiló- metros), corresponderá a los municipios incluidos dentro de la demarca- ción, atendiendo a criterios de población, por cualquiera de los medios de colaboración entre Administraciones previstos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, sin perjuicio de los requisitos adicionales que pueda establecer la normativa de las comuni- dades autónomas. 272 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. En los supuestos de canales reservados de conformidad con lo dis- puesto en el artículo 3.2 de la Ley 41/1995 (capitales de provincia y munici- pios con población superior a 100.000 habitantes), la decisión sobre el mo- do de gestión y el control de la gestión directa o de los concesionarios corresponderá al pleno del ayuntamiento a cuyo favor se hubiese efectua- do la reserva, salvo cuando incluyan dentro de la demarcación municipios cuya población de derecho sea superior a los 100.000 habitantes, en cuyo caso será de aplicación lo dispuesto en el apartado anterior . Por otra parte, las entidades públicas que disponen de la oportu- na concesión para explotar el servicio de televisión de ámbito autonó- mico con tecnología analógica, de conformidad con la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del tercer canal de televisión, y que se en- cuentren habilitadas para prestar el servicio de televisión con tecnología digital, deberán iniciar las emisiones empleando esta tecnología antes del 1 de enero de 2005, utilizando los programas reservados al efecto en el apartado 3 de la disposición adicional primera del Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Plan técnico nacio- nal de la televisión digital terrenal. Dichos programas estarán integrados en los canales especificados, y deberán alcanzar una cobertura del 50% de la población de su ámbito territorial a los seis meses del inicio de emi- siones, del 80% de la población de su ámbito territorial a los dos años y del 95% de la población de su ámbito territorial antes del 31 de diciem- bre de 2011. Finalmente, el Real Decreto 439/2004 modifica también el Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Plan técni- co nacional de la televisión digital terrenal, con el fin de 'suavizar' las La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 273 obligaciones de cobertura relacionadas con la extensión de la tecnología digital. De modo que las entidades concesionarias del servicio público de televisión digital terrenal de ámbito nacional, que no sean titulares de otra concesión obtenida conforme a lo previsto en la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de televisión privada, quedan exentas del cumplimiento de las obligaciones que derivaban de la aplicación del artículo 7 del Plan técni- co nacional de la televisión digital terrenal, limitando su obligación de cobertura al 25% de la población nacional, hasta que por resolución del Secretario de Estado de T elecomunicaciones y para la Sociedad de la In- formación, se considere que a la vista del grado de penetración de la tec- nología digital, procede que, en el plazo que se les fije, se incorporen a la fase de introducción que en aquel momento sea de aplicación. Proce- derá la incorporación a la fase de introducción señalada anteriormente en todo caso el 31 de diciembre de 2006 o, con anterioridad a esta fecha, si el grado de penetración de la tecnología digital alcanza el 20%. El Plan Técnico Nacional de la T elevisión Digital Local contempla un total de 266 demarcaciones en España, cada una de las cuales dis- pondrá de un canal múltiple con capacidad para cuatro programas. Po- drán operar , por tanto, 1.064 emisoras de televisión local. En resumen, se asigna, como se ha apuntado, una demarcación a los municipios de más de 100.000 habitantes, mientras los de población inferior dependerán de la disponibilidad de frecuencias. Y las Comunidades Autónomas ten- drán la competencia, como se señaló, para convocar los concursos públi- cos y otorgar las concesiones y adjudicar las licencias. Mientras los muni- cipios tendrán la competencia, como se ha visto, para decidir sobre el modo de gestión y su control. 274 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. Según la Asociación de Investigación de Medios de Comunicación (AIMC), en España operaban en 2002 algo más de 900 estaciones locales de televisión. Andalucía, con más de 160, y Cataluña, con alrededor de 100, son las Comunidades Autónomas más saturadas de televisiones lo- cales. En este sector , se da una gran diversidad de titularidades, presu- puestos, tecnología, equipos humanos y dimensiones. La principal difi- cultad que se encuentran las Administraciones de las Comunidades Autónomas es la desordenada o inexistente planificación hasta ahora de las reservas de frecuencias hertzianas por parte de la Administración central, competente en la materia. Hoy , en el sector de la televisión local se observan tres tendencias dominantes, según los investigadores: un proceso de industrialización creciente, la estrategia de los operadores por ampliar su ámbito de co- bertura más allá del municipio, y la presencia expansiva de los grandes grupos de comunicación, que se posicionan en el sector local por tres ra- zones fundamentales, según los analistas: ◆ 1: El valor potencial de mercado de sus audiencias, en especial cerca de las zonas más pobladas, dinámicas y con mayor renta; ◆ 2: La localización les abre también puertas para introducirse en la industria audiovisual, y ◆ 3: El posicionamiento estratégico ante un futuro reparto de li- cencias 45 . Los grupos mediáticos más poderosos consiguieron, como ya he- mos apuntado, que el Gobierno modificara la Ley 10/1988, de 3 de ma- yo, de T elevisión Privada, a través de la Ley de Acompañamiento de los 45 Prado y Moragas , 2002. Op. cit. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 275 Presupuestos del Estado para 2004 46 , para permitir a los concesiona- rios privados de televisión con cobertura estatal ser accionistas de emisoras locales o autonómicas que no se extiendan a más del 25% de la población. En las estrategias de los grandes grupos para posicionarse en el desarrollo de la televisión local, destacan Prisa y V ocento (antiguo Gru- po Correo-Prensa Española). El primero se organiza fundamentalmente a través de su empresa Pretesa que se encarga, utilizando la marca Loca- lia, de gestionar televisiones (propias o de terceros) y comercializar pa- rrillas de programación para su venta. El segundo viene desplegando una estrategia de multimedia regional (cada uno de sus diarios gestiona una televisión local), y en la distribución de contenidos para televisiones locales, siendo además accionista en televisiones de distinta cobertura (de referencia en la analógica estatal T elecinco, con presencia en las di- gitales terrenales V eo TV y Net TV , y en la autonómica Rioja 4). A pesar de que la Ley limita la emisión de contenidos en cadena a un 25% del to- tal de la programación, ambos grupos aprovechan sus redes para supe- rar la cobertura local, rozando, en ocasiones, la ilegalidad. El Plan técnico nacional de TDT local tiene que afrontar pro- blemas como el de tratar de conciliar , en nombre del interés general, los intereses de las pequeñas empresas de los operadores locales, que aspiran a hacer valer sus derechos de permanencia en el sector tras años de negocio alegal, con los intereses y capitales de los grupos de comunicación que desembarcan en el negocio, tras la modificación de las leyes que les impedían participar en más de una concesionaria de televisión. 46 Ley 62/2003, de 30 de diciembre . 276 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. El comienzo de las emisiones de TDT Las emisiones de TDT en España comienzan oficialmente el 5 de mayo de 2000, cuando Quiero TV empieza a ofrecer televisión digital terrenal en la modalidad de televisión de acceso condicionado (Espa- ña se convertía, de este modo, en el tercer país europeo que ofreciera servicios comerciales de TDT). En diciembre de ese mismo año, la pla- taforma contaba, según sus propios registros, con unos 100.000 abo- nados y al mes siguiente (después de la campaña publicitaria de Navi- dad), prácticamente el doble. Quiero TV aportaba una novedad, en principio competitiva: ade- más de los contenidos audiovisuales, ofrecía acceso a Internet desde el televisor . Su estrategia de negocio se cimentaba en dos circunstancias: A) En 1999, el año de gestación del proyecto, el 18,63% de los ho- gares estaba suscrito a alguna de las ofertas audiovisuales de pago, se- gún el informe 2002 de la CMT . Era razonable esperar que el mercado crecería, a menos a largo plazo, cuando creciera la demanda y se des- arrollaran servicios complementarios, y B) El número de hogares conectados a la Red era todavía escaso 47 . La novedosa integración de Internet y contenidos audiovisuales brinda- ba nuevas formas de relación del usuario con la televisión y su consumo. Así, Quiero TV ofrecía: guía electrónica de programación; acceso a com- pra electrónica; envío de mensajes a móviles; correo electrónico; chat y juegos. Además, su decodificador contenía un navegador , que permitía acceder a una Extranet. A la vista de lo anterior , la concesionaria podía apostar , sin dema- siado triunfalismo, por la viabilidad de Quiero TV pero lo cierto es que la 47 Según la AIMC , en marzo de 1999, los usuarios de Inter net en España eran 2.747.000. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 277 empresa tuvo dificultades desde el primer momento. Parte de sus deu- das, curiosa y paradójicamente, eran con Retevisión, su mayor accionis- ta. Los altos costes que Retevisión le cobraba 48 habían sido aprobados antes de que finalizara el primer plazo del concurso por el que obtuvo esta concesión. Luego, Retevisión, siguiendo un plan de reorientación de sus inversiones, decidió vender sus acciones 49 . En abril de 2002, los clien- tes de Quiero TV se habían reducido a 100.000 y la compañía había afrontado inversiones adicionales y extraordinarias por importe de 900 millones de euros; y la empresa acumulaba ya una deuda de 400 millo- nes de euros 50 . Finalmente, la junta de accionistas decidió su liquidación y Quiero TV cesó sus emisiones el 30 de junio de 2002, poniendo en ma- nos del gobierno las licencias de explotación. Pasó un año antes de que el Consejo de Ministros formalizara y decretara su desaparición oficial (4 de mayo de 2003). Al tiempo que Quiero TV agonizaba, las otras concesionarias ago- taban el plazo permitido por la legislación para emitir en digital terre- nal. A dos meses de la muerte de Quiero TV , el 3 de abril de 2002, los con- tenidos “promocionales” autorizados por el gobierno ocuparon la señal de los programas de TDT . R TVE, llamada a servir de ejemplo en la innovación televisiva, de- cidió transmitir simultáneamente la misma programación de sus canales analógicos generalistas La Primera y La 2 en sus dos programas digitales. En 2003, esta programación “promocional” era la misma, a pesar de que 48 Rete visión cobraba a Quiero TV 42 millones de euros anuales por distribuirle la señal frente a los 3 millones de euros que f acturaba a los operadores de TV en abier to por el mismo ser vicio, según Expansión directo , 15-6-2002. 49 Los accionistas habían desembolsado más de 318 millones de euros y se pre veía una in v ersión superior a los 240 millones de euros para 2000. Rete visión manifestó que iba a apostar por el cab le. 50 Expansión Directo , 15-6-2002. 284 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. gundo, la existencia de Set-T op-Boxes y T elevisores Digitales Integrados en el mercado, como lo demostraron los fabricantes en el “Stand de TDT”; ter- cero, los contenidos son los reyes. En España, la oferta está pendiente, y que- dan 14 canales por adjudicar , con los que conseguir un desarrollo normal de la TDT . En el Reino Unido, Freeview con su oferta de 20 canales de TV y 10 de radio, además de interactividad, es muy atractivo para la gente. Sony es- tá vendiendo alrededor de 20.000 STB cada semana. La mayoría de los apa- ratos van a parar a hogares que nunca habían tenido televisión multicanal anteriormente, y para los usuarios los beneficios del digital sobre el analó- gico están muy claros. Hay en el mercado de TDT en UK, con cerca de 30 fa- bricantes distintos de STB, no grandes marcas, sino receptores de bajo coste de alrededor de 100/120 euros. Esto muestra cómo ha crecido de rápido el mercado de la TDT en Reino Unido: durante el año pasado 1-1,6 millones de hogares se convirtieron en digitales con STB e IDTV”. Para el country manager para España y Portugal de Nokia Home Communications, AlbertoY onte, parece que “somos más los que camina- mos en la misma dirección. El reciente lanzamiento oficial de la TDT en Ca- taluña, un evento organizado por la Generalitat, en el que estaban pre- sentes fabricantes, distribuidores e instaladores, o la iniciativa del ‘Stand de TDT’, patrocinada por Retevisión, son buenas para todo el sector”. Para el DVS marketing manager audio & video de Samsung Elec- tronics, Ernest Badosa, el mercado de la TDT en España va a evolucionar “según el Gobierno central marque el ritmo. Para instalar un STB en una comunidad de vecinos se necesita modificar la antena terrenal muy le- vemente y hasta que el Gobierno no impulse este proyecto dando facili- dades, la implantación de la TDT va a ser muy lenta”. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 285 En una línea similar , el marketing manager digital group de la di- visión de electrónica de consumo de Philips Ibérica, Jesús Casado, es po- sitivo con respecto al desarrollo de la TDT en España: “Si el Ministerio de Ciencia y T ecnología toma decisiones, con el respaldo de la industria, esas decisiones pueden ser audaces, ya que el producto está en el mer- cado. La industria pide al Gobierno que tome ya una decisión sobre la adjudicación de las frecuencias de los 14 canales de Quiero TV y que do- te de una marco de financiación adecuado a R TVE, para la gestión de sus 2 múltiplex y para que asuma su liderazgo y responsabilidad. Los opera- dores públicos son pieza clave del desarrollo de la TDT , ya que está pre- sente en el despliegue tecnológico, en la comercialización y en aportar canales para la TDT . T ambién pedimos un mercado libre y no subvencio- nado, y que el regulador facilite con coherencia el camino, con excep- ciones fiscales por ejemplo, para la adaptación de las antenas colectivas, que es necesaria”. Según el broadcast B.U. director de Intelsis, Julio J. Lorenzo, la TDT “ha empezado, técnicamente hablando, pero al gran público todavía no ha llegado. El fracaso de Quiero contribuye al desconocimiento sobre la TDT . Creo que el Gobierno tendría que impulsar la implantación de la TDT al consumidor final. Son necesarios set-top-boxes y televisores con sintoni- zador digital integrado baratos, y que los canales de Quiero los trasladen a la gestión de las cadenas nacionales y autonómicas. Es necesario también que las televisiones locales se enganchen al tren de la TDT”. Las televisiones locales que quieran pasar a TDT necesitan, según el directo gerente de Athenas, Víctor M. Rodríguez Argibay , “una cabe- cera que genera la trama múltiplex, una radioenlace para enviarlo al 286 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. centro emisor , y un transmisor que lo difunda. Creo que, de momento, para las televisiones locales, con la tecnología actual y al precio que es- tá, es un tanto prohibitivo. La relación precio/servicio es aún muy dispar y es muy caro, por los precios desorbitados que se han barajado en lo ins- talado hasta ahora, tanto en la red RGN de R TVE, T elecinco, Antena 3 y Canal Plus, como en la difunta Quiero”. Por su parte, el Gobierno ha venido declarando durante 2003 su intención de impulsar la digitalización de la radio y la televisión. La rea- signación de las frecuencias de Quiero T elevisión se presenta como una de las bazas para impulsar la TDT , reclamadas tanto por operadores pú- blicos y privados como por los industriales y distribuidores, así como la propia patronal del sector . El juicio del profesor Bustamante 56 es inclemente: “Los efectos de la política de los gobiernos del Partido Popular son bastantes nega- tivos hasta el momento, y parecen haberse realizado a golpe de decre- to-ley , sin unas reglas de juego estables, por criterios políticos coyun- turales y sin estudios de mercado ni de viabilidad económica. (...) En cuanto a la TDT , parece evidente que la apuesta por un paquete codi- ficado y de pago como motor esencial ha fracasado rotundamente, y que el intento de generar nuevos competidores en el mercado publici- tario se enfrenta a serios handicaps. La crisis y cierre de Quiero TV da la oportunidad de rectificar los errores previos, para permitir un diseño equilibrado de la TDT entre televisiones públicas y privadas, nacionales y regionales e incluso locales. En su conjunto, sin modelo financiero claro y viable, esta política ha creado una muy fuerte incertidumbre so- bre el desarrollo de lo que debía ser el soporte fundamental de la te- levisión digital y de su servicio universal en la era digital, pero también 56 E. Bustamante (coord.). Comunicación y cultura en la er a digital. Op. cit. P ag.257. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 287 sobre la arquitectura general del audiovisual futuro. Mientras que la modernización española en todos los ámbitos de la era digital pasaría justamente por incentivar el desarrollo de los nuevos soportes, garan- tizando el equilibrio entre televisión pública y privada, generalista y gratuita (como motor de la TDT) y temática y de pago”. Por su parte, el presidente de la nueva patronal del sector , AETIC (Asociación de Empresas de T ecnologías de la Información y las Comuni- caciones, conformada a partir de la fusión, a comienzos de 2004, de Aniel y Sedisi), Jesús Banegas, advierte que “en nuestro país nos encon- tramos en una fase de estancamiento, pendientes de solucionar algunos problemas de partida. La tecnología, por sí misma, no puede resolver to- dos los problemas. Y aunque la industria fabricante de equipos e in- fraestructuras está preparada y dispuesta para dar el gran salto cuanti- tativo que se requiere, faltan actuaciones concretas de los otros agentes implicados: gobierno, radiodifusores e industria de contenidos”. 57 En resumen, las circunstancias y factores que justifican la situación actual de la TDT son diversas. Algunas ya han sido manifestadas por los actores directamente implicados. La TDT , como cualquier fenómeno lla- mado a sustituir a uno anterior , es multidimensional y requiere de mo- mentos de gestación y maduración. Aunque el Gobierno central ha tratado de acelerar , como se ha visto, el desarrollo del marco legislativo que había de impulsar la TDT en España, lo ha hecho de forma dispersa y desordenada, como apuntan Soto Sanfiel y Ribes i Guàrdia. Además, ha ido demorando la aprobación de leyes tan importantes como la del Audiovisual, que afectarán, sin du- da, al desarrollo de la TDT . T ampoco ha respondido, en la medida que 57 Jesús Banegas. La TDT en España: un reto superable . TELOS nº 57. Oct.-dcbre. 2003. 288 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. hubiera sido deseable, a las demandas de los agentes implicados que, en definitiva, son los encargados de acercar la TDT a los ciudadanos. Algunos gobiernos autonómicos se han apresurado a confirmar derechos que ya tenían, otros a ejecutar y otros a desarrollar su propia TDT con cautela antes de convocar concursos. Evidentemente, una u otra forma de actuar de los gobiernos autonómicos se han ajustado a dere- cho y responden también a variadas circunstancias (como las caracterís- ticas audiovisuales de cada Comunidad o la mayor o menor indepen- dencia del sistema respecto al marco legal estatal). No obstante, la situación actual de la TDT es “responsabilidad de las altas esferas de la Administración, en tanto que garantes del cumpli- miento de las normas y de los bienes colectivos. De cualquier manera, el proceso de implantación es imparable y , aunque pudiera parecerlo, no está detenido. Con mayor o menor retraso y con los ajustes que sean ne- cesarios, y a pesar de que las demoras e incongruencias en la aplicación de la ley (o su formulación) perjudiquen el avance de ciertos sectores de la industria audiovisual española, la transición de la televisión analógica hacia la digital terrestre se llevará a cabo” (Soto, op. cit.). Se constata que en el terreno autonómico y local de la TDT se lle- van a cabo ágilmente alianzas y posicionamientos estratégicos de gru- pos de comunicación, amparados por un marco legal obsoleto y permisi- vo, a la espera de los beneficios que una futura regulación de “hechos consumados” les puedan aportar . Los siguientes movimientos regulado- res, fundamentalmente, del próximo Gobierno central y de algunos au- tonómicos, conformarán el mapa final de la TDT en el Estado. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 289 “Llegados a este punto, podemos hablar de un círculo vicioso de la TDT en España, del que forman parte la escasez de espectro radioe- léctrico, la carencia de contenidos y servicios específicos, la inhibición de las televisiones públicas sobre el tema, el retraso en la concesión de li- cencias por parte de las Comunidades Autónomas y el retraso en la pu- blicación de la necesaria Ley Audiovisual que regule el sector . Sólo una decidida actuación pública puede romper esta dinámica. La oferta de contenidos digitales, por otra parte, tiene mucho que ver con la finan- ciación de la TV pública, que sigue siendo un problema sin resolver”. 58 58 J. Banegas. Op . cit. TELOS nº 57. 290 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. El que hemos denominado escenario digital reclama una refor- mulación de los servicios que presta o serán susceptibles de ser prestados por la televisión pública. Hay que replantearse, pues, el papel de la tele- visión pública, que va a tener que asumir nuevas responsabilidades. “En el nuevo entorno audiovisual, configurado por la tecnología di- gital, se abren más oportunidades de servicio público para la televisión, desarrollando ofertas temáticas ligadas a la salud, educación, medio am- biente, cultura, juventud, tercera edad, ocio, esos temas básicos para los ciudadanos que, por razones de audiencia, van a resultar ‘negocios menos atractivos’ para las cadenas comerciales. (...) Concretamente, la televisión digital terrestre cambiará radicalmente en los próximos años la oferta de los tradicionales operadores de radio y televisión. El mundo de la televi- sión digital provocará profundos cambios en la industria cultural de la co- municación, en las audiencias, en los hábitos de los consumidores: el teles- pectador pasa a ser espectador -usuario de múltiples servicios (desde Internet, videoconferencia, etc. a la amplia gama de teleservicios: trabajo, medicina, compra, educación, comercio,...), pasando por el pay per view , el video bajo demanda o las guías electrónicas de programación, auténti- co navegador de televisión que convierte al telespectador en un cliente se- lectivo y exigente” 59 . En efecto, la T elevisión Digital T errestre, TDT , significa, como se ha explicado en epígrafes anteriores, además de más cadenas, mejor ima- VI.5. ¿Qué televisión pública en la era digital? 59 Extraído de la conf erencia titulada “La Radio y T ele visión de Andalucía, una empresa pública estr atégica”, pronunciada por quien suscr ibe esta T esis doctoral en las VI Jor nadas de Economía Española y Andaluza 'Empresas Públicas', celebr adas en la F acultad de CC. Económicas y Empresariales de Sevilla. 24 de abr il de 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 291 gen y audio, y EPG (navegador), la posibilidad de ofrecer los llamados Servicios Digitales Adicionales (SDA), que son servicios de datos con ca- pacidad multimedia e interactiva que convierten al televisor en un pri- vilegiado terminal de la Sociedad de la Información y que forman par- te de la definición y de la misión de servicio público de la televisión en España 60 . Los SDA exigirán desarrollo e implementación de aplicaciones, creadores de contenidos, proveedores de contenidos, gestores de cabe- ceras, empaquetadores, suministros de servicios complementarios; ges- tión de control, acceso, calidad, atención al usuario, gestión comercial, marketing, etc. Los SDA son servicios de teleeducación, formación, em- pleo, salud, información de las Administraciones Públicas, noticias on-li- ne, telerreservas, telebanca, telecompra, comunicaciones entre usuarios, juegos, etc. González Pacheco 61 ha esquematizado en un cuadro muy didácti- co los modelos de negocio posibles en los diferentes tipos de televisión en el escenario digital: financiación pública, publicidad, cuotas fijas, cuo- tas variables, negocios inducidos y servicios interactivos. 60 Según la Disposición Adicional Décimose xta. Dos. 1.d. de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre , de Medidas Fiscales, Administrativ as y del Orden Social, que modifica la Ley 4/1980, de 10 de enero , de Estatuto de la Radio y T ele visión. 61 J. M. González P acheco . Otras formas de financiación. En vv .aa., “El futuro de la tele visión en España. Análisis prospectiv o 2000-2005”. Madrid. 2000. 292 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. Por otro lado, Steven M. Bass, presidente de la Asociación de Esta- ciones de T elevisión Pública de USA, definió bien con pocas palabras el significado y utilidad social de la televisión digital: “La televisión digital es la llave para abrir la puerta a todo el potencial de servicio que tiene la televisión pública” 62 . Moragas y Prado sostienen que “las transformaciones de la era di- gital representan grandes oportunidades para el desarrollo de la comu- nicación, pero también representan nuevos riesgos de concentración y de desequilibrio con múltiples disfunciones probables. Muchos de estos desequilibrios tienen que resolverse en el marco de la regulación gene- ral de los sistemas de comunicación, públicos y privados, todos ellos “ser- vicios públicos”. Pero, en este nuevo contexto, la iniciativa pública tiene un rol y una responsabilidad especial: hacer , y prever para el futuro, to- MODELOS DE NEGOCIO TELEVISIVO MODELOS DE NEGOCIO TELEVISIVO Modelos de negocio Financiación pública Publicidad Cuotas fijas Cuotas variables Negocios inducidos Servicios interactivos Pública Principal Objetivo Posible Posible Analógica en abierto Principal Incipiente Pago Multicanal Complementario Principal Principal y Complementario Objetivo (cable, satélite en aumento o terrenal) Digital en abierto Principal Posible Complementario Objetivo 62 S. M. Bass. Tr ansmisión digital: opor tunidades para las estaciones de transmisión púb licas. 2002. www .atscf or um.org. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 293 do lo que sea necesario para el desarrollo democrático y del bienestar social, y que no quedaría cubierto por las iniciativas reguladas única- mente por el mercado. A comienzos del año 2001 ya disponemos de suficiente experien- cia para poder evaluar los resultados políticos y culturales de la ruptura de los monopolios televisivos y de la privatización de la televisión (y pos- teriormente de las telecomunicaciones) en Europa. En los años 80 se afir- maba la necesidad y conveniencia de la privatización como una garantía de pluralidad (contra los monopolios). Dos décadas más tarde, los argu- mentos vuelven a repetirse, pero ahora a favor de la conveniencia de le- gitimar unos servicios públicos de comunicación (contra los oligopolios) que garanticen esta pluralidad, en el marco de unos espacios públicos para la cohesión social y para la participación democrática. Las televisiones públicas, en un sistema competitivo y abierto, han de ser la garantía de un sistema de comunicación para todos, han de evitar la existencia de un sistema de voces limitado, han de ser el contrapeso del gran proceso de concentración que determina la nueva convergencia entre los sectores financieros, las telecomunicaciones y los mass media” 63 . Añaden Moragas y Prado que “la defensa de la televisión pública en la era digital tiene que basarse en el cumplimiento de su misión (po- lítica, social, económica y cultural). Pero esta misión no puede ser inter- pretada aisladamente sino en un conjunto formado por cuatro pilares: la misión, la financiación, el control de una autoridad independiente y la supervisión parlamentaria. La financiación, que será extraordinaria, no 63 Miquel de Moragas y Emili Prado . “Repensar la televisión púb lica en el contexto digital”. Una amplia inv estigación encargada por el Consell de l’A udiovisual de Catalun ya (CA C) a estos autores, que dirigieron un amplio equipo de la Univ ersitat A utònoma de Barcelona, fo rm ado por Gemma Larrègola, Bernat López, Matilde Delgado , Núr ia García, Carles Llorens, Laura Bergés y Belén Monclús . 2001. 300 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. Esta sería la mejor contribución de la televisión pública a la con- solidación de una industria audiovisual competitiva con capacidad de suministrar la producción que piden los canales disponibles en la era di- gital y que se plantea conquistar mercados exteriores con posibilidades de éxito. En definitiva, la televisión pública asumiría una cierta función de capital riesgo 69 para estimular el talento creativo que es la mayor garan- tía del éxito de una industria de contenidos audiovisuales. Mas la consolidación del entramado industrial audiovisual depen- de también del compromiso de las instituciones y , especialmente, de las políticas europeas de apoyo a las industrias culturales en general y al au- diovisual en particular . Por otra parte, en el escenario digital, la televisión pública tiene un papel crucial frente a la tendencia dominante y ‘natural’ en el mer- cado que será la televisión de pago y la sociedad de la “comunicación de peaje”. T ras esta nueva lógica mercantil, se esconde un aspecto clave: la producción de información por encargo. Si en la Sociedad de la Infor- mación, se impusiera sólo la lógica mercantil, no se podría disponer por la colectividad más que de aquellas informaciones previamente finan- ciadas o cuyos costes fueran comercialmente rentables, lo cual no siem- pre coincide con las necesidades sociales. Es por esta razón que la nueva y principal función de los servicios públicos de información tendrá que ser la producción de contenidos de acceso para todos y para todas las necesidades sociales básicas. 69 Un estudio en profundidad sobre capital riesgo fue desarrollado por el doctorando que suscribe esta T esis en su trabajo de inv estigación, titulado “Capital inv ersión y capital riesgo para p yme de Andalucía en la Unión Monetaria Europea”, presentado en la F acultad de CC. Económicas y Empresariales de Sevilla. Dic. 1998. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 301 El informe de McKinsey&Company para la BBC 70 lo veía así: “El cami- no que tienen por delante las televisiones públicas no es sencillo. Las pre- siones sobre la financiación, la competitividad y los costes no harán más que aumentar , y el amanecer de la era digital conlleva más co mplejidad aún. En la era digital, los productores de los programas de mayor calidad seguirán afrontando importantes demandas de inversión por adelanta- do. Aunque podría existir la capacidad para lanzar canales muy especia- lizados, estos sólo podrán permitirse un coste de programa por hora re- lativamente bajo. Estas cuotas (de inversión) no podrán financiar la clase de programas de masas que es popular en cada mercado y que los anun- ciantes necesitan con el fin de llegar a audiencias más grandes. Es pro- bable que los productores sigan necesitando a las grandes cadenas ge- neralistas para financiar sus programas. Sin embargo, al proliferar el número de canales –en particular con la transición a lo digital–, es pro- bable que se continúe fragmentando la audiencia y que se produzca la consiguiente reducción de audiencia para los canales de las grandes ca- denas. Y a existen pruebas de esto: los hogares multicanales del Reino Unido ven menos los principales canales terrestres que el hogar medio, y la cuota de audiencia de las grandes cadenas está en continúo declive en los Estados Unidos”. La responsabilidad de la producción de contenidos para todos se- rá, a partir de este momento, una responsabilidad de todas las institu- ciones públicas y privadas que, gracias a las nuevas tecnologías, tienen la posibilidad de crear sus propios sistemas de información. T odas las insti- tuciones, y especialmente aquellas de carácter público, sean o no mass media, tienen ahora la posibilidad –y la responsabilidad– de explotar los 70 McKinsey&Compan y . Public Service Broadcasters Around the World. 1999. 302 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. recursos de la digitalización para producir , almacenar y distribuir la in- formación. No obstante, el liderazgo de este proceso tiene que corresponder aún a los grandes media o instituciones de comunicación, que son las que están más especialmente preparadas para esta función de produc- ción y distribución de información. Como ha empezado a hacer la BBC, corresponde a las televisiones públicas un papel destacado y de lideraz- go en estos procesos. Según Emili Prado 71 , “este es un segmento (el de los servicios de la Sociedad de la Información) muy interesante y en el que la TDT tiene fuertes posibilidades de creación e innovación. En caso de desarrollar servicios adicionales de utilidad y atractivos que conecten con los intere- ses del público, esto tendrá un efecto estimulador de la demanda de nuevos servicios, que está en la base del desarrollo de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. La TDT , en tanto que servicio de acceso universal, podría tener un efecto de estímulo sobre el conjunto de la po- blación de forma socializada, no sólo sobre el segmento de iniciados que accede a los servicios de la SI por medio de Internet”. Desde luego, nadie puede ignorar el extraordinario potencial de cambio que ha de significar Internet para los medios de comunicación, en general y para la televisión pública, en particular . Por esta razón, se- ría necesario y muy conveniente impulsar un plan estratégico de des- arrollo y de presencia de las televisiones públicas en este nuevo escena- rio de la comunicación. La primera consecuencia de esta actitud tendría que ser la consti- 71 Emili Prado . Vir tudes, funciones y futuro de la TDT en la Sociedad de la Inf or mación. Re vista TELOS, nº 57. 2003. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 303 tución d e u n a nueva línea de producción de los entes públicos, como ha hecho la BBC creando la BBC On Line. Es decir , crear un nuevo sec- tor o línea de comunicación, o si se quiere, un nuevo meta media en el que han de converger las diferentes tecnologías y soportes de comuni- cación: radio, agencias de noticias, vídeo, bases de datos, periodismo electrónico, etc. La televisión pública en Internet tendría que ejercer un nuevo li- derazgo, similar al que ahora se le pide en relación a la industria audio- visual: hacer de motor del sistema público de información en la era digi- tal y de los procesos de convergencia entre sectores como la cultura, la educación, la salud, el bienestar social, etc. Esto significa algo más que participar en la creación de holdings, significa liderar el proceso de co- ordinación de las diversas instituciones, sobre todo de las públicas, en la gestión de la memoria digital, fuente de la información del futuro. Advierte V ilches 72 que “el modelo que se seguirá en la convergen- cia de televisión e Internet será parecido al que se desarrolló en las redes comerciales de los productos materiales. Sólo que ahora las compañías de las redes producirán, envasarán y comercializarán el tiempo y las ex- periencias de los propios usuarios”. En definitiva, a las funciones tradicionales de la televisión pública, habría que añadir , en la nueva era digital, otras funciones derivadas de las nuevas circunstancias abiertas por la transformación tecnológica y la globalización propia de la Sociedad de la información. Entre éstas, des- tacaríamos: ❑ Función estratégica de desarrollo de las comunicaciones. 72 Lorenzo Vilches (2001). La migración digital. P ag. 41. Gedisa editorial. Barcelona. 304 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. ❑ Función de garantía del acceso universal al servicio de televisión. ❑ Función de producción de la información socialmente necesaria. ❑ Función de guía y mediación ante la multiplicidad de la oferta de información, asegurando los derechos que recoge el artículo 20 de la Constitución, en su apartado 1, letras a y d, a saber: derechos de expre- sión, de difusión, a informar y a ser informado. ❑ Función de fomento de la industria audiovisual, asumiendo una filosofía de capital riesgo. ❑ Función de equilibrio y contrapeso a los nuevos oligopolios que dominan la comunicación en España y en el mundo. ❑ Función de motor de los procesos de convergencia entre el sec- tor de la comunicación y otros sectores sociales (cultura, educación, sa- lud, bienestar social, etc.). Arnanz 73 resume la responsabilidad de las televisiones públicas en el nuevo escenario así: “La evolución digital del escenario manifiesta con mayor intensidad algunas de las contradicciones más polémicas de las entidades estatales de difusión, como la definición del interés público, la doble financiación, la legitimidad de algunas prácticas populares de pro- gramación, los verdaderos términos de la compensación de las deficien- cias del libre mercado o su presunta labor de cohesión social. (...) El re- pertorio de oportunidades de futuro de los canales públicos es tan amplio como el que corresponde a cualquier jugador importante que se halle en disposición de obtener ventajas de la operación integrada sobre 73 Carlos M. Ar nanz. Negocios de televisión. Op . Cit. P ags. 92-93. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. 305 la cadena de valor . A partir de una definición social y políticamente con- sensuada de la identidad y sus objetivos asociados de rentabilidad social, los medios digitales públicos deberían estar presentes en todos los siste- mas de distribución y quizá adoptar un papel especialmente activo y ejemplar en la migración hacia la TDT . Si además contribuyen a promo- ver el acceso universal a la nueva televisión y participan activamente en la disolución de la brecha digital, estarán haciendo lo que se espera de ellos sin perjudicar ningún interés (más bien al contrario) del mercado competitivo”. Como conclusión de conclusiones, Moragas y Prado 74 sustentan la necesidad de la televisión pública en la era digital en los siguientes ar- gumentos: ❑ Para garantizar una producción informativa de interés social y no sólo la que responda a los intereses y a las lógicas comerciales. ❑ Para facilitar el acceso a estos servicios de información a la tota- lidad de la población sin discriminaciones. ❑ Para garantizar los valores clásicos de las políticas democráticas de comunicación (pluralismo, acceso, identidad) y , ahora también, para favorecer los procesos de bienestar social. ❑ Para mantener la garantía del servicio universal de telecomuni- caciones. ❑ Para favorecer la sinergia y planificar el futuro de forma soste- nible, en beneficio de la colectividad y no de los intereses coyun- turales de las iniciativas privadas sin responsabilidad colectiva. 74 Moragas y Prado . Op. cit. 306 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña PRIMERA PARTE: El mar co gener al. VI. La T elevis ión en el escenario digital. ❑ Para mantener , también en la era digital, los espacios públicos de comunicación, como espacios compartidos por todas las perso- nas de una misma sociedad, sin discriminaciones. Aunque revelando escasa confianza, Bustamante apunta el cami- no que debiera seguir , poniendo remedio a sus males, en la nueva era di- gital, las televisiones públicas de nuestro país: “...todo hace pensar que las televisiones públicas españolas, comenzando por TVE, se encuentran tan presas en su crisis política, gerencial y financiera en el mundo analó- gico que difícilmente son capaces de enfrentarse al desafío digital. El problema es que esta pasividad no puede dejar de mermar el papel de la televisión y del servicio público en el futuro, en cualesquiera escenarios que se barajen. La recuperación del servicio público exigiría, por el contrario, no sólo la solución de las asignaturas pendientes del mundo analógico, sino también recursos financieros suplementarios y reserva de soportes sufi- cientes, además de una coordinación fuerte de recursos entre todos los canales públicos. R TVE, en concreto, tendría que contar , como Inglate- rra, Francia o Alemania, con un múltiplex completo a escala nacional, de la misma forma que los entes autonómicos en su ámbito regional” 75 . 75 Enrique Bustamente (coord.) (2002). Comunicación y cultura en la er a digital. Industr ia, mercados y diversidad en España. Gedisa. Barcelona. P ag.256. SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 308 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. En el intenso y prolongado debate sobre la financiación de las te- levisiones públicas convergen desde el análisis económico a las interpre- taciones jurídicas, pasando por los intereses cruzados en mercados com- petitivos y las posiciones ideológicas de los propios investigadores y de los grupos sociales. Es difícil, por tanto, encontrar una fórmula que con- cite la aceptación y el reconocimiento unánimes, siendo además diversas y dispares los modelos y las prácticas extendidas por nuestros países de referencia. Sistemas de financiación que durante años parecían incuestiona- bles (canon, publicidad, subvenciones directas del Estado,...) están some- tidos hoy a revisión tanto desde la iniciativa política como desde el ám- bito de la investigación más adelantada. La discusión se centra en si lo más conveniente y ajustado a Dere- cho, a las economías nacionales y a las condiciones del mercado audiovi- sual de hoy es la financiación exclusivamente pública de las televisiones públicas o si es admisible la participación de las mismas en la ‘tarta’ de las inversiones publicitarias (financiación mixta). Sobre esta disyuntiva, el debate aborda también la idoneidad de las distintas modalidades y cuantía de la financiación pública. Las alternativas serían básicamente las siguientes: ◆ 1: T elevisiones públicas financiadas íntegramente por los Presu- puestos públicos y televisiones privadas financiadas en el mercado. Es VII.1. ¿Financiación única o mixta? La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 315 ción o limitación en las televisiones públicas. Y parece claro que en el es- quema actual el protagonismo de la publicidad condiciona la programa- ción y , por tanto, interfiere en la adecuación de los contenidos de la te- levisión pública a la misión que tienen encomendada. Por eso Carreras opina que “si estamos de acuerdo en que la pro- gramación de calidad puede garantizarse más con la televisión pública que con la privada, convendrán conmigo que fortalecer el sistema de fi- nanciación de la televisión pública haciéndola menos dependiente de la publicidad es, socialmente, una defensa ante el condicionamiento de la programación por parte del sector de los anunciantes” 10 . Y Clark trae a colación el ejemplo de EE.UU.: “Las cadenas de te- levisión americanas obtienen sus ganancias no vendiendo sus programas a los telespectadores, sino vendiendo sectores de espectadores a los anunciantes, y en esta situación quien realmente dirige el negocio es el anunciante. La televisión dominada por los anunciantes significa que és- tos prefieren por lo general un producto blando, no polémico, con toda seguridad no susceptible de irritar a cualquier potencial clientela” 11 . Sin embargo, la antecitada Fernández Soriano cree que las televisio- nes públicas tienen mecanismos suficientes para evitar esta servidumbre: “Incluso considerando que la publicidad supone un despilfarro so- cial de recursos porque impone un incremento del precio de los produc- tos, que se podría destinar a otros fines, su utilización como medio de fi- nanciación de la televisión es una forma de reducir la ineficacia de la publicidad, por una parte, y de reducir el costo público, por otra. Y este 10 Lluís de Carreras i Serra. Financiación de las tele visiones públicas y financiación de una programación púb lica, P ag. 38. Ente público R TVV . 1991. 11 Eric Clar k. La publicidad y su poder . Técnicas de prov ocación al consumo . Colección Sociedad Económica 1989. Editorial Planeta. 316 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. doble objetivo sólo está al alcance de la televisión pública porque a di- ferencia de la televisión privada, la publicidad financia pero no condi- ciona la estructura de la programación. Es cierto que desde la televisión pública también puede (y de hecho ocurre) caerse en el vicio de elegir programas susceptibles de captar publicidad, pero la televisión pública tiene la posibilidad y la obligación a través de sus Consejos de Adminis- tración, emanados de los Parlamentos, de impedir que la publicidad mande en la programación” 12 . Y añade otra consideración de alcance desde el punto de vista fiscal y su consecuencia social: “Como la publicidad acude a las cade- nas en función de la audiencia, toda esa polémica está encubriendo desde mi punto de vista la incapacidad de competir de la televisión privada con las fórmulas actuales de programación. T odo ello sin olvi- dar que la pretensión de que la financiación de la televisión pública sea exclusivamente presupuestaria es social y políticamente regresiva porque acarrearía un incremento de la presión fiscal que recaería so- bre todos los contribuyentes sin darles posibilidad de que éstos elijan o no utilizar el servicio público”. Linde Paniagua da valor a la publicidad como herramienta asocia- da al cumplimiento de la misión por parte de las televisiones públicas, que deben tener vocación mayoritaria: “Aunque quizá sea casual y la búsqueda de audiencia en las televisiones públicas tuviera como única causa los ingresos publicitarios que de ella se derivan, puede llegarse a la conclusión de que las televisiones públicas tienen que atender funda- mentalmente los gustos de la mayoría, porque en otro caso no se justifi- caría su naturaleza pública, lo que no quiere decir que no deban respe- 12 E. F er nández Sor iano . 1991. Op. cit. P ag. 29. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 317 tar y atender los gustos de las minorías. En definitiva la publicidad sería un procedimiento fiable de medición de la audiencia (con todos los fac- tores correctores para cada caso) y , por consiguiente, un procedimiento para verificar el cumplimiento del objetivo de atender los gustos de la mayoría que sería, en una sociedad democrática, la razón de ser de la te- levisión pública. A mayor audiencia, mayor cumplimiento de los objeti- vos, y a menor audiencia, menor cumplimiento” 13 . Abundando en su defensa de la financiación mixta, el propio Lin- de ofrece otra razón concluyente: “Una financiación exclusivamente pú- blica conduce casi sin remedio, en la práctica, a una excesiva burocrati- zación, al alejamiento del mercado al que se dirige la televisión, a sustituir la lucha por la audiencia y los ingresos publicitarios por la lucha en los despachos para obtener incrementos de las subvenciones. Esa ver- sión determinaría probablemente la excesiva funcionarización y exigiría, en el caso español, por la trascendencia del hecho televisivo, reconstruir el entero edificio audiovisual. Por eso, a mi juicio, esta modalidad, en es- ta precisa coyuntura histórica, lejos de suponer una tesis avanzada, su- pondría dar un paso atrás” 14 . Una propuesta dirigida a concretar cómo se puede evitar la de- pendencia publicitaria de las televisiones públicas es la que plantea el profesor López Lita, reduciendo los ingresos privados al patrocinio y mecenazgo: “Como consecuencia de las valiosas aportaciones que dis- tintos ámbitos han ido surgiendo en los últimos tiempos, aparece la idea de la mayor especialización de canales públicos en cuestiones educativas y culturales, introduciendo ofertas de programas de tal ti- 13 E. Linde P aniagua. La financiación de las radiotele visiones y la publicidad, en La nue va perspectiv a audiovisual. Pag. 22. Ediciones T elemadr id. 1995. 14 Ibidem, pag. 24. 318 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. po en las horas de máxima audiencia, para hacer posible una más rica gama de programas que suponga elevar el grado de libertad de elec- ción de la población, actualmente, casi inexistente, dada la similitud de los programas ofrecidos en cada momento. Simultáneamente, el esquema financiero de tales canales debería evolucionar hacia un mo- delo nada dependiente del mercado publicitario, fundado en una es- tricta economía de gastos, consecuencia inmediata de la naturaleza de los programas emitidos, en una política de subvenciones desde el sector público y en el recurso al sector privado a través de políticas de patrocinio e incluso de mecenazgo. La limitación de la concurrencia a los mercados publicitarios clásicos de tales canales, asociada a una po- lítica equilibrada de contención del gasto en los restantes, tanto pú- blicos como privados, puede contribuir básicamente al logro de una nueva posición de equilibrio, esta vez estable, que pueda obtener de los ingresos publicitarios la adecuada financiación” 15 . Finalmente, en este catálogo de opiniones expertas, es intere- sante conocer la posición de la Asociación de las T elevisiones Comer- ciales Europeas (ACT), que fijó en un documento su postura sobre el servicio público y sus misiones. No se oponen a la TV pública siempre que se determine con claridad el contenido de su misión y que se ase- gure que las empresas encargadas de la misma sólo obtendrán una fi- nanciación privilegiada en compensación de los gastos en que incu- rran como consecuencia de las obligaciones específicas de interés público que les sean particularmente impuestas. Para ACT , podría con- siderarse misión de servicio público las emisiones “at peak wiewing ti- mes, given that the public service mission is clearly not fulfilled by 15 Raf ael López Lita. Propuesta de un modelo de financiación de las radiotelevisiones en función de la segmentación de audiencias, en Financiación y pub licidad de las r adiotele visiones públicas y privadas . P ag. 84. Edita: Ente público R TVV . 1991. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 319 broadcasting cultural or educational programmes in the small hours” 16 . Aceptan, por tanto, que las televisiones públicas puedan competir con las privadas incluso en las franjas de mayor consumo, prime time, para completar su misión de servicio público. André Lange 17 compara el crecimiento de los ingresos publicitarios de los organismos de radio y televisión de servicio público europeos con el de las inversiones publicitarias en televisión y radio, como puede ana- lizarse a partir de los datos publicados en 1998 por The European Ad- vertising and Media Forecast. Con una tasa de crecimiento del 20,7%, los ingresos publicitarios del sector público europeo crecieron claramente con menos rapidez que las inversiones publicitarias en televisión (44%) y en radio (37%). Eso se explica, según Lange, por el hecho de que el servicio público sueco no ha aprovechado del todo la apertura del mercado publicitario en radio y te- levisión y por el hecho de que los ingresos publicitarios del sector públi- co fueron en retroceso en ese periodo en Alemania, España, Países Bajos, Portugal y se estancaron en Austria. El fuerte crecimiento de Dinamarca se explica por la inclusión a partir de 1997 de los ingresos publicitarios de las estaciones locales asociadas a TV2. En el cuadro siguiente, no apare- cen Suecia, por las razones ya explicadas, ni Luxemburgo, una televisión de naturaleza esencialmente europea y comercial. 16 Asociación de las T elevisiones Comerciales Europeas . “P osition paper on redefinition of missions of the public service in the european television sector” .1999. 17 André Lange. Diversité et div ergences dans le financement des organismes de radiotélévision de ser vice public dans l’Union européenne . Communications & Stratégies , nº 35. P ag. 192. 1.999. 320 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. TOT AL RECURSOS PUBLICIT ARIOS DEL SECTOR PÚBLICO EN LA UE (En millones de ecus) 1995 1996 1993 1994 1997 1997/93 CRECIMIENTO DE LAS INVERSIONES PUBLICIT ARIAS 1997 / 1993 TV Radio A 298,3 317,2 302,4 289,4 306,7 2,8% 63% 47% BE 54,2 83,5 94,5 92,6 95,2 75,5% 85% 15% DE 643,7 604,6 582,5 619,3 587,1 -8,8% 76% 31% DK 64,1 66,4 70,1 67,7 142,1 121,6% 9% 9% ES 583,6 521,1 523,2 517,4 532,1 -8,8% 76% 34% FI 27,9 37,2 50,9 47,3 47,5 70,0% 28% 1% FR 435,1 491,7 585,3 629,0 668,7 53,7% 58% 128% GB 423,2 507,9 540,5 602,6 744,1 75,8% 4% 29% GR 10,6 17,0 10,7 13,8 14,0 31,9% 52% 36% IE 82,5 90,0 94,9 103,1 115,9 40,6% 25% 214% IT 605,5 645,7 619,9 726,1 826,8 36,5% 33% 71% NL 199,1 230,7 229,6 162,6 157,9 -20,7% 31% 86% PT 132,7 87,8 75,2 63,0 60,5 -54,4% 89% 1.274% EUR15 3.560,7 3.701,0 3.779,9 3.933,9 4.298,5 20,7% 44% 37% Fuente: The Eur opean Media and Advertising Forecast, NTC, Henley-on Thames, noviembr e 1998. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 321 La financiación de la televisión por los presupuestos públicos pue- de comportar problemas diversos, además de los apuntados al comienzo del epígrafe anterior , en relación con la naturaleza del servicio, su cali- dad y el nivel de satisfacción colectiva que logra. Hay un riesgo cierto de que los responsables de la gestión no sean capaces o no se esfuercen pa- ra identificar y atender las expectativas de los usuarios a la hora de la provisión del servicio para satisfacer la demanda; de que no evalúen con rigor o ignoren el nivel óptimo de los costes asociados a la producción televisiva y , en general, de que no aplique criterios de racionalidad eco- nómica a la gestión televisiva. Pero la financiación por los Presupuestos del Estado tiene sus ventajas, según Juan T orres 18 : ◆ 1: Evita recurrir predominantemente a otros sistemas, especial- mente el publicitario, cuyos efectos pueden ser más negativos pa- ra la comunicación libre y abierta a todos. ◆ 2: Garantiza la producción y emisión de programas que no serí- an realizados si sólo se atendiera a criterios de rentabilidad. ◆ 3: Permite hacer frente a los costes de la descentralización, de la segmentación de la producción y , en suma, de acercar al especta- dor a las instancias de decisión. “Cuando la producción y emisión televisiva se financia con la pu- blicidad (necesaria cuando la televisión no sea de pago), la recuperación de la inversión y la realización de beneficios requiere tender a maximi- VII.2. Supuestos de la financiación pública. 18 J. T orres. 1991. 322 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. zar la venta de impactos publicitarios, lo que sólo puede hacerse obte- niendo la mayor audiencia posible”, afirma T orres. Y añade que “el ob- jetivo de maximizar la audiencia tiende a banalizar el producto, a emu- lar al de los competidores, a devaluar su calidad, condiciona la programación e impide que está equilibre la información, la cultura y entretenimiento por la necesidad de ‘espectacularizar’ los contenidos para atraer al mayor número posible de telespectadores (clientes poten- ciales de las marcas publicitadas)”. Los criterios económicos y financieros ocupan hoy una posición central como baremos para evaluar el rendimiento de la televisión pú- blica, cuestión que ya abordamos en el Capítulo IV .4. La parte más im- portante del famoso Comité Peacock (1986) sobre la política británica en esta materia, que aparece en el Informe bajo el título de “El Duopolio confortable”, sostenía que ni en la BBC ni en la ITV se aplicaba la sufi- ciente disciplina financiera para mantener los costes bajos. De este diag- nóstico derivaron severas recomendaciones, como señala Blumler 19 . El Informe del Comité presidido por el profesor Alan Peacock, que debía revisar la financiación de la BBC, a pesar de pronunciase contra la introducción de publicidad en los canales de la BBC, arremetía contra el sistema existente calificándolo de “acogedor y excesivamente cómodo duopolio”, cuestionaba el orgullo con que los profesionales hablaban de su historial televisivo y , como recuerda Blumler (Ibidem, pag. 100) pro- ponía la soberanía del consumidor como criterio definitivo y concluyen- te para la calidad de la televisión. El Informe contemplaba la introduc- ción de un mercado de programaciones competitivas como un paso adelante en el logro de la soberanía del consumidor en materia de tele- visión, arguyendo que: 19 J. C. Blumler . T elevisión e interés púb lico. P ag. 33. Barcelona, 1993. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 323 “Es un buen principio general el que todo servicio pensado para el público sea diseñado con miras a promover la satisfacción del mismo. Si dicho principio ha de regir la prestación de un servicio, puede demos- trarse que, siempre que se cumplan ciertas condiciones, el público será mejor servido si tiene la capacidad de comprar la cantidad de servicios requeridos a proveedores que compitan por el cliente sobre la base del precio y la calidad. Además, el estímulo competitivo proporciona mayo- res beneficios al público a través del incentivo presentado para ofrecer servicios nuevos y mejores... El propósito fundamental de la política te- levisiva debería ser , por consiguiente, el de aumentar tanto la libertad de elección del consumidor como las oportunidades de los productores de programas para ofrecer al público materiales alternativos” 20 . La compañía McKinsey sostiene que existe un claro vínculo de la ‘salud’ financiera y el modelo de financiación de las televisiones públicas con la calidad de la programación en los mercados que ana- lizó en su informe realizado para la BBC en 1999, ya citado en capí- tulos precedentes. Sin embargo, el examen de las fuentes de finan- ciación de los organismos de radio y televisión de servicio público, que ofrecemos en el Capítulo siguiente, pone de manifiesto, como advierte Lange 21 , “una tal variedad de situaciones que todo intento que tendiera a definir el servicio público por la modalidad de finan- ciación estaría destinado a fracasar”. Algún investigador ha encontrado también correlación entre el modelo de financiación y la cuota de mercado de las televisiones públi- 20 P eacock Committee . Repor t of the Committee on Financing the BBC . P ag. 28. London. 1986. 21 André Lange. Diversité et div ergences dans le financement des organismes de radiotélévision de service public dans l’Union européenne. Communications & Strategies , nº 35. P ag. 193. 1999. 324 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. cas. Así, Robert G. Picard 22 cree demostrar , en un interesante artículo pu- blicado en 2001, que “las televisiones públicas que dependen de los fon- dos del Gobierno estarán menos enfocadas a agradar y generar audien- cias que a contentar a los Parlamentos mientras las que dependen del canon tienen un incentivo para mantenerse fieles a los intereses y nece- sidades de su audiencia”. Para determinar si hay relación entre las fuentes de ingresos y los resultados, Picard estudió los ejemplos de los países europeos, compa- rando las expectativas de share de cada televisión en su mercado nacio- nal, en función lineal del número de canales existentes (Picard parte de la base de la reducción ‘proporcional y continua’ de cuota que sufre ca- da canal con la incorporación de uno más al merca do), y anotó los resul- tados, a modo de grado de cumplimiento de las expectativas (performance), y luego, conociendo los respectivos modelos de financiación, les aplicó el análisis de correlación. Picard encontró una pequeña relación negativa entre los resulta- dos y la financiación estatal, una altamente negativa relación entre los ingresos por canon y por fondos estatales y otros ingresos, y una cierta pero débil relación entre financiación estatal y financiación por otros in- gresos distintos del canon y de los estatales. 22 R.G. Picard. A udience Economics of European Union Public Ser vice Broadcasters (Assessing perf or mance in competitive markets). Media Group , Business Research and Dev elopment Centre. Tu r ku School of Economics and Business Administration. T ur ku (Finland). 2001. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 331 Canon, licence fee, redevance o il canone,... el canon es la princi- pal fuente de financiación en las televisiones públicas, especialmente en las europeas, aunque también existe en América, Africa y Asia (por ejem- plo, en la potente NHK japonesa). Se puede definir como una tarifa (una tasa parafiscal sui generis, según Massimo Merola 26 ), que grava la tenen- cia (que se sobreentiende implica el uso y disfrute) de receptores de te- levisión y radio, aunque en algunos países se recauda a través de una prima sobre el consumo de energía eléctrica. Es una licencia que el ciu- dadano paga por acceder al servicio, con independencia del uso del mis- mo y de su frecuencia. Las experiencias conocidas permiten precisar el alcance de este sis- tema de financiación de las televisiones públicas. Lo pagan, como se ha dicho, los usuarios, que posean receptores de televisión, en tanto que potenciales telespectadores en el caso de la televisión. Se paga, según los casos, por aparato o por hogar , periódicamente o sólo en el momen- to de su adquisición. Se paga por un servicio concreto, la programación, y queda así ligado a una contraprestación, no a una signo de capacidad contributiva como se articuló en algún momento en España al configu- rarlo como impuesto de lujo. Su fin concreto es contribuir al funcionamiento de la radiotelevi- sión pública. Su implantación es técnicamente ardua, exigiendo una or- ganización y gestión compleja y costosa derivadas, sobre todo, del cobro de la tasa y de la investigación de los usuarios ‘incumplidores’ (la evasión del canon alcanza en algunos casos porcentajes muy notables). El coste VII.3. El Canon, r egla general con excepciones. 26 M. Merola. T elevisión púb lica y pr ivada en Italia, en Derecho Europeo del A udiovisual. P ag.334. Madrid, 1997. 332 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. de recolectarlo es variable entre el 2,5% de Noruega y Finlandia, el 11% de Italia y el 12% de Irlanda. El peso del canon sobre la financiación total en aquellos entes pú- blicos que se benefician del mismo va desde el 100% de Japón (para la NHK) y el 96% de Noruega (para NRK) hasta el 42% de Austria (para ORF) y el 52% de Grecia (para ER T). En cuanto al importe del canon, alcanza en algunos países cifras muy elevadas, como los casi 300 euros equivalentes al año en Islandia. En general, en nuestro entorno europeo oscila entre los algo menos de 100 euros en Italia y los casi 300 euros en Dinamarca, por hogar o aparato, según los casos. A la vista de los datos e informaciones sobre las entidades públi- cas de televisión analizadas en nuestra investigación (capítulo siguien- te), se puede observar que: A) Predomina el canon como principal fuente de financiación de las televisiones públicas de la mayoría de los países europeos. B) Se aprecian, como hemos adelantado, movimientos de cambio en el sistema de canon, pues, a pesar de su gran implantación, no deja de ser un tributo directo muy impopular , de costosa recaudación, y que pierde su sentido original ante el presente y futuro escenario de televi- sión con multiplicación de la oferta en diversos soportes. Un cambio de la naturaleza jurídica del canon aseguraría a las entidades de televisión unos ingresos igualmente estables y previsibles, pero sin tener que so- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 333 portar la ‘erosión’ de la impopularidad del gravamen directo. La conver- sión del canon en impuesto indirecto ya se está aplicando en países co- mo Holanda, Bélgica, Portugal y Nueva Zelanda. En el Reino Unido, se baraja la posibilidad de convertir el clásico ‘canon por hogar’ en tarifas de suscripción por cada televisor . De materializarse ese cambio en el mercado británico, en verdad se estaría inaugurando, a nuestro juicio, la ‘era de la televisión pública terrestre de pago’. C) El canon también lo pagan, en algunos casos, las televisiones privadas como mecanismo de compensación a las televisiones públicas que limitan o prohíben la publicidad en sus emisiones. Esto ocurre en Finlandia, país en el que existe un Fondo (nutrido con las aportaciones económicas de todos los operadores) para sufragar parte de los gastos que supone la producción de programas de televisión de servicio públi- co. Este Fondo también se ha constituido recientemente en Estados Uni- dos (‘Digital Universal Service Fund’), creado como ayuda para que los operadores públicos con menor capacidad financiera (sobre todo los de ámbito local) puedan acometer inversiones en servicios adicionales de televisión digital. Para Miquel de Moragas, que propone “repensar la televisión públi- ca en el contexto digital” 27 , abogando por una financiación de origen com- puesto, la parte de financiación pública no puede ser un canon, por invia- ble. Aparte de dificultades administrativas y de competencias, “es –dice– una modalidad obsoleta y difícilmente adaptable al nuevo escenario tec- nológico. La fusión de las funciones de los ordenadores y la televisión com- portará dificultades insalvables para identificar los equipos sobre los que se 27 M. Moragas y E. Prado , 2001. 334 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. tiene que aplicar el canon. No hay que descartar la recaudación de impues- tos finalistas sobre el consumo de comunicación de pago como fórmula pa- ra constituir la aportación pública al presupuesto de estas televisiones”. En opinión de Richeri 28 , el recurso constituido por el canon repre- sentará inevitablemente una cuota decreciente de los recursos totales destinados a la actividad televisiva. Su evolución está bloqueada y su existencia es puesta en cuestión por una serie de observaciones más o menos precisas que, en general, están encontrando una amplia verifica- ción en la opinión pública y política. Entre éstas las más difundidas son: A) se hace difícil cualquier aumento del canon por el hecho de que se trata de una financiación para-fiscal cuyo nivel depende de decisiones políticas que suscitan críticas porque son impopulares; B) el canon es una forma de financiación sometida a fuertes críti- cas también porque favorece a las televisiones públicas excluyéndolas, como en el caso de la BBC inglesa, de una confrontación competitiva que evitaría parasitismos, despilfarros e ineficiencias, o bien distorsionando la concurrencia entre empresas que operan en el mismo mercado publi- citario (como ocurre, por ejemplo, en Italia, Francia y Alemania); C) es cada vez más difícil encontrar una correlación directa entre el pago del canon y el servicio suministrado por las televisiones públicas; D) la multiplicación de los canales y de las fuentes y la emancipa- ción de la mayor parte del público de las necesidades informativas y cul- turales debilitan fuertemente las razones de existencia del canon. 28 Richeri, 1994. Op. cit. P ags. 20 y 21. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 335 V istas esas consideraciones ya predominantes en Europa a media- dos de los 90, el canon, entendido como contribución obligatoria desti- nada a financiar actividades de servicio público, empieza a ser conside- rado desde distintos sectores como “una forma arcaica, herencias de una época televisiva ya superada”. “En realidad, el canon televisivo ha llegado a ser una forma de fi- nanciación pública indirecta. ¿Por qué digo esto? Porque con la expan- sión del televisor , principal y más generalizado electrodoméstico del mundo actual, ¿qué diferencia existe en la práctica entre una suerte de tributo, el canon, que todas las familias tienen que pagar en los países en que existe, porque en todos los hogares hay , al menos un televisor , y unas aportaciones públicas directas que, evidentemente, provienen de los tributos que pagan los ciudadanos?. Por ello, comenzar ahora en Es- paña con el “clásico” canon por uso y tenencia de aparatos de televisión no tendría lógica de ser , dadas las dificultades de implantación, recau- dación y , más que probable, altísima defraudación si no se contara con un costosísimo sistema de control” 29 . Para Garnham, “las ventajas que presenta la financiación por canon son: la conexión directa con el consumidor; su naturaleza de tarifa unifor- me que reconoce el fenómeno del coste marginal nulo y maximiza el bien- estar del consumidor; y la capacidad de proveer una cierta protección de la interferencia gubernativa. Las desventajas principales del canon son cua- tro: es regresivo, característica ulteriormente subrayada si la programación satisface más a la familia de renta elevada que a la de renta baja; tiende a producir una baja provisión, es decir , recauda menos ingresos que lo que el consumidor estaría presto a desembolsar por el servicio suministrado si pu- 28 J. Buhigas, Op . cit. P ag. 291. 336 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. diese pagarlo directamente; siendo obligatorio, da al emisor una débil in- centivo para satisfacer la exigencia del público en vez de la propia; y deja cualquier oportunidad a la interferencia gubernativa” 30 . Contemplando una hipótesis de su introducción en España, Abad 31 subraya “la complicada implantación, compleja organización para su co- bro y para perseguir a los clandestinos”. Y recuerda la reacción de los partidos políticos en 1998 contra la posibilidad de que R TVE pudiera fi- nanciarse con un canon 32 . Las razones antes apuntadas desaconsejan su implantación en Es- paña, según Abad, que se muestra partidario de los denominados “cá- nones alternativos”, como pueden ser el pago de un sobreprecio en la adquisición de un aparato de televisión o vídeo, o una prima sobre el consumo de energía eléctrica. El primero se justificaría por el beneficio de fabricantes, distribuidores y concesionarios (no como impuesto de lu- jo): lógicamente, no es un ingreso estable porque depende del consumo. El segundo sistema tiene antecedentes en Chile, Argelia, Grecia Portugal, y está asociado al notable incremento del consumo eléctrico que genera el televisor por el aparato y por los hábitos de los ciudada- nos (que tiene encendido el televisor a cualquier hora del día y de la no- che). Esta opción tiene la ventaja de su facilidad de cobro a través de las propias empresas eléctricas. La mejor constatación empírica de la revisión a que está sometida hoy la modalidad de financiación por canon se registra en las iniciativas 30 Nicholas Gar nham. L ’economia dei media e il futuro dell’emittenza pubb lica. Istituto di Economia dei Media. Milán. 1994. 31 L. Abad Alcalá. El principio de subsidiar iedad aplicado a la tele visión de titularidad estatal como ser vicio público . T esis doctoral. Madrid. 1998. 32 El P aís, 14/04/1998. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 337 adoptadas en países como Reino Unido, Holanda, Bélgica, Nueva Zelan- da etc., que están estudiando y aplicando ya en algunos casos otras fór- mulas asimiladas a la imposición indirecta. El caso de Holanda es paradigmático, por haber sido acometida su abolición en un país de gran tradición en la utilización de ese veterano mecanismo de financiación. Una Ley del Reino de Holanda 33 abolió el ca- non de televisión pagado por los ciudadanos poseedores de receptores de radio y televisión, mediante los cuales accedían a los servicios de ra- dio y televisión pública. La abolición de este canon, cuya última regula- ción data de 1987, forma parte de la reforma general para la simplifica- ción y modernización del sistema fiscal holandés. Esa reforma fiscal integral es efectiva en Holanda desde el 01/01/2001. El motivo aducido para instar la abolición ha sido la ineficiencia provocada por las tareas de gestión: el alto coste de gestión y adminis- tración generado por la agencia especial de recaudación del canon ‘Dienst Omroepbijdragen –DOB–’. El Gobierno holandés ha cuantificado en un mínimo de 27 millones de euros el ahorro anual por la desapari- ción de esa agencia especial. En sus últimos cinco años de actividad, DOB ocasionó un gasto global de 272,2 millones de euros. Otros motivos de la decisión fueron la pérdida de competitividad de la televisión pública provocada por la reducción de ingresos consiguiente al decremento de audiencia (número de abonados); alto índice de licence dodgers (espec- tadores fraudulentos que no pagaban el canon); y la irrupción de nuevos soportes tecnológicos que permiten ver la televisión pública sin necesi- dad de licencia de espectador . 33 ‘Act of 22 December 1999 amending the Media Act 1987 in connection with new rules concerning the funding of public broadcasting (abolition of licence f ees)’. 338 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. La financiación de la televisión pública de Holanda ahora se efec- túa a través de los Presupuestos Generales del Estado. El Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia consigna una partida presupuestaria anual para financiar (a través de la Autoridad ‘Commissariaat voor de Media’) la actividad de la Fundación pública NOS (Nederlandse Omroep Sti- ching), encargada de la prestación del servicio de televisión pública de ámbito estatal a través de las tres cadenas NED. La financiación consig- nada supone cerca del 70 % del presupuesto de ingresos anuales de NOS. El resto se genera a través de actividades comerciales e industriales. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que pagan anualmente todos los ciudadanos residentes en Holanda soporta la fi- nanciación de la televisión pública que, vía Presupuestos, efectúa el Go- bierno como agente del Estado. Con el antiguo sistema de canon los espectadores holandeses pa- gaban de forma ‘directa’ por ver la TV pública. T ras la reforma fiscal, te- óricamente, no pagan nada por ese concepto. Sin embargo, hay un pa- go ‘encubierto’ del servicio de televisión: con el nuevo IRPF nace una suerte imposición indirecta por consumo de TV pública subsumida en un impuesto directo. Desde un punto de vista jurídico, en Holanda (como en España) el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas es un impuesto per- sonal; subjetivo, por considerar las circunstancias personales del suje- to pasivo; periódico (no es instantáneo), al tener una continuidad en el tiempo basada en devengo temporal; y directo (no es un impuesto indirecto). La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. 339 Esta última distinción (que parte de estudios económicos –y no de los tributarios– basados en ideas fisiócratas que concebían la ri- queza social unida a la propiedad de los recursos naturales) tiene unos perfiles sumamente confusos, como opina la doctrina jurídico-tributa- ria mayoritaria. Es indudable que el IRPF es un impuesto directo. Sin embargo, el Gobierno holandés considera los datos estadísticos de consumo de tele- visión pública por parte de los ciudadanos residentes a la hora de esta- blecer los porcentajes impositivos sobre todos los tramos de tributación del nuevo IRPF . Dicho de otro modo: los nuevos tipos de gravamen del IRPF resultantes de la reforma fiscal de 2001 han sido revisados conside- rando todas las competencias del Gobierno central (Administración de Justicia, Policía, Obras Públicas, Políticas sociales, fomento de la cultura) y los servicios que presta al ciudadano, entre ellos el servicio de la televi- sión pública. En la práctica, la abolición del canon ha dado paso a una implí- cita imposición ‘indirecta’ (que grava el consumo de TV pública), in- cluida en el impuesto directo IRPF . El sistema holandés podría estar creando una nueva doctrina al elevar los servicios de comunicación social de televisión pública al grado de gasto público financiado con impuestos. Al financiar la televisión con el nuevo IRPF se están aplicando (im- plícitamente) todos los principios y derechos que caracterizan a este im- puesto como un tributo basado en la redistribución de la riqueza, gene- ralidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad. 340 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VII. Debate jurídico y económico sobr e la financiación. Al financiar la televisión pública con un mecanismo asociado al IRPF se están considerando también todos los factores que, vía deduc- ciones, dan como resultado un sistema de financiación de la televisión, vía Presupuestos, mediante ingresos por impuestos que pagan progresi- vamente quienes más tienen y quienes más pueden. Las deducciones que contemplaba el derogado sistema de canon no eran ni tan progresi- vas ni tan sociales. La impopularidad del pago ‘directo’ se ha terminado en Holanda. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 347 Periódicamente, la BBC le ha encargado a McKinsey que examine las respuestas de las TSP a estos avances. En la preparación de este infor- me, se examinaron mercados de cuatro continentes. Para cada mercado, se observaron los participantes y el entorno competitivo, la distinción de la producción, la evolución del mercado, etc. T ambién se observaron la posición de la TSP en términos de audiencia, particularidad y modelo de financiación. Aunque los mercados, y dentro de ellos las TSP , varían sig- nificativamente, McKinsey pudo comparar los resultados con los de años anteriores e identificar tendencias y pautas. Asimismo, pudo comparar las estrategias de las diversas TSP a lo largo del tiempo e identificar las características de aquellas TSP que parecían estar mejor preparadas para enfrentarse a los retos de la era digital. Las lecciones clave del informe de McKinsey son: Según su estrategia general, las TSP estudiadas se pueden incluir en alguno de estos tres grupos, basados en su estrategia general: ◆ 1: Las que ponen el énfasis en la diferenciación o distinción (dis- tinctiveness 6 ) por encima de la cuota de mercado (Ej. PBS norteamerica- na, ABC australiana). Estas TSP (a menudo forzadas a esta posición por su rendimiento o por su modelo de financiación) han tenido poco impacto sobre las principales cadenas, puesto que no suponen una seria amena- za financiera para la competencia comercial. ◆ 2: Las que ponen el énfasis en la cuota de mercado por encima de la distinción (Ej. RAI, R TVE). Aunque estas TSP gozan del potencial pa- ra influir potencialmente en el mercado, en la práctica hay poco que las 6 Definida por el porcentaje de f actual programming (documentales, perfiles , temas de actualidad, educación, repor tajes, etc.), culturales e inf antiles. 348 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. diferencia de los operadores financiados comercialmente. La mayoría de TSP de este grupo depende en gran parte de la publicidad. ◆ 3: Una forma de equilibrio entre los dos grupos anteriores (Ej. SVT sueca, ARD alemana). Estas TSP han mantenido una cuota de au- diencia significativa al tiempo que conservan un enfoque distintivo y cumplen la función de servicio público. Una TSP fuerte puede tener un importante papel en los complejos y competitivos mercados televisivos, según McKinsey: en un mundo de muchos canales, una TSP alcanza su máxima eficacia cuando no sólo di- funde una programación diferenciadora sino que ejerce presión sobre sus competidores para hacer lo mismo. Aunque la regulación guberna- mental de las televisiones comerciales puede conseguir algunos de estos objetivos, McKinsey afirma que el modelo TSP es el enfoque preferible: combina presiones creativas y de mercado sobre las cadenas en pro de alcanzar los objetivos de la sociedad para su mercado televisivo, lo que consigue creando un ‘círculo virtuoso’ con sus competidores comerciales. Debido a su papel único y a su método de financiación, una TSP puede popularizar nuevos estilos de programación y , por tanto, animar a los ca- nales comerciales a crear sus propios programas distintivos. De esta ma- nera, los índices de audiencia del mercado entero se elevan. Un ejemplo del Reino Unido ayuda a ilustrar la anterior sentencia. La BBC gasta enormes sumas de dinero y , a menudo, varios años para re- alizar sugerentes dramas de época altamente valorados como Pride and Prejudice. Los canales comerciales competidores, no sólo no le han cedi- La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 349 do el género a la BBC, sino que han creado sus propios dramas de época populares: por ejemplos, Moll Flanders, de ITV , y The Camomile Lawn, de Channel 4. La competencia entre las tres cadenas aumenta la calidad y refuerza el gusto de la audiencia por el género. Para poner en marcha este círculo virtuoso, la TSP ha de mantener una audiencia suficiente conservando su distinción con respecto a sus competidores comerciales. Esto es de vital importancia para el beneficio de la audiencia. Sostiene McKinsey que existe un fuerte vínculo entre la salud y el modelo de financiación de la TSP y la calidad global de cada uno de los mercados nacionales de televisión. Discrepamos, no obstante, como hemos anticipado en el capítulo anterior , de este vínculo determinista que con tanta firmeza establece McKinsey . Porque el examen de las fuentes de financiación de los orga- nismos de radio y televisión de servicio público en Europa pone de ma- nifiesto, como advierte Lange 7 “una tal variedad de situaciones que to- do intento que tendiera a definir el servicio público por la modalidad de financiación estaría destinado a fracasar”. En efecto, el peso de la financiación pública (canon, subvenciones, convenios, etc.) varía –precisa Lange– entre el 96% de Suecia y el 35% de Irlanda, con una media del 67,7% en los países de la UE, donde se apre- cia una cierta estabilidad del porcentaje medio de los ingresos públicos sobre los totales ordinarios de los organismos. Esta estabilidad en las cifras totales medias enmascara la diver- gencia de las evoluciones nacionales. Mientras que el peso relativo de la financiación pública ha caído ligeramente en Francia (del 67% en 1993 7 André Lange. Diversité et div ergences dans le financement des organismes de radio-télévision de service public dans l’Union européenne. Communications & Strategies , nº 35. 1999. 350 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. al 65% en 1997) y en Italia (del 60 al 56%), disminuyó de manera signifi- cativa en España (del 49 al 39%) y en el Reino Unido (del 71 al 66%), mientras que aumentaba en Alemania (del 74 al 78%) y en Portugal (del 35 al 59%, siempre en el periodo señalado). Nos parece, por tanto, precipitada la conclusión de McKinsey , siendo tan notable la diferencia de ingresos entre unas TSP y otras, así como los compromisos financieros de unos y otros Estados o Gobiernos con las mismas. El informe de la repetida consultora detecta, por otro lado, en muchos mercados un reenfoque, en algunos casos renacimiento, de la Impor Impor tancia r tancia r elativa de las diversas for elativa de las diversas for mas de financiación de los mas de financiación de los or or ganismos Públicos de radio y televisión en la UE* ganismos Públicos de radio y televisión en la UE* 1993-1997 - (% sobr e ingresos or dinarios) 1997 Fuente : Observatorio Eur opeo de Audiovisual. 1996 1995 1994 1993 ■ Fondos públicos 67,7 % 68,7 % 68,9 % 68,3 % 67,7 % • Canon 62,4 % 60,7 % 61,2 % 60,8 % 61,5 % • Otros 5,3 % 8,0 % 7,7 % 7,6 % 6,2 % ■ Ingr esos comer ciales 27,0 % 27,2 % 27,0 % 27,5 % 28,1 % • Publicidad 19,4 % 19,2 % 19,3 % 19,3 % 19,1 % • Patrocinios 0,5 % 0,4 % 0,4 % 0,6 % 0,6 % • V entas programas 2,7 % 3,1 % 3,1 % 3,0 % 3,3 % • Otros 4,4 % 4,4 % 4,3 % 4,6 % 5,1 % ■ Otr os 5,3 % 4,1 % 4,1 % 4,2 % 4,2 % *El estudio de A. Lange abarca a 14 países de la UE, al excluir a Luxemburgo por ser la CL T una televisión de natu- ra leza esencialmente europea y comercial. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 351 TSP . El estudio identifica los componentes clave de las estrategias emple- adas por estas exitosas TSP ‘renacidas’: A) Claridad de la misión y de la estrategia de programación que les permite el mantenimiento tanto de la audiencia como de su distinción. B) Modernización de operaciones, especialmente con vistas a re- ducir costes. C) Crecimiento y desarrollo en nuevas áreas a medida que el mer- cado evoluciona. Encuentra, además, “claras evidencias de que el modelo de finan- ciación de una TSP tiene profundas implicaciones para su habilidad en llevar a cabo con éxito estas estrategias”. Como muchas TSP se financian, al menos en parte, a través de la publicidad, el estudio advierte sobre los peligros potenciales de este mo- delo. “Hemos encontrado pruebas de que cuanto más altas son las cifras de publicidad en proporción a los ingresos totales, menos posibilidades tendrá de ser un servicio público distintivo”. McKinsey señala también que el sistema de financiación por ca- non proporciona a las cadenas la financiación más estable y de mayor duración, permitiéndoles invertir en programas de mayor riesgo y distin- ción y en nuevos servicios. Como hemos visto en el capítulo anterior , no es esa la conclusión a la que están llegando muchos países que están re- planteando la modalidad del canon. 352 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. Y, además, como explica André Lange 8 , el análisis estadístico de las fuentes de financiación no es, evidentemente, más que uno de los ele- mentos del análisis de la economía del servicio público. “Encore fau- drait-il comparer la santé financière, les capacités d’ investissements et la manière dont les dif férents organismes entendent affronter les enjeux du siècle prochain: passage au numérique, convergence, stratégies de programmation et de production, sans oublier , bien entendu, ce qui constitue probablement la raison d’etre dernière du service public, la promotion du pluralisme”. En efecto, “mirando hacia el futuro, las mejores TSP continuarán adaptándose, evolucionando con el paso a la era digital, como lo han hecho en el mundo multicanal.(...) Las TSP tienen una gran responsabili- dad dentro de sus mercados. Son ellas, como precursoras, las que tienen que marcar el paso en las emisiones. Unas TSP saludables pueden en gran medida enriquecer potencialmente sus culturas televisivas y , por extensión, las culturas de sus países”, afirma McKinsey . Las televisiones públicas han tenido que asegurarse de no quedar- se atrás por cambios en las nuevas prácticas del mercado. Han tenido que modernizar sus operaciones y reducir sus costes. Las presiones sobre la financiación procedentes del aumento de los costes profesionales y por derechos, y por el aumento restringido en los ingresos hacen de la modernización una obligación para muchas cadenas. Las áreas en las que se han logrado mejoras operacionales incluyen, según McKinsey , un mejor uso de la tecnología, una mejor planificación, un marketing supe- rior , una producción de programación más eficaz, una mejorada flexibi- lidad del personal y un cambio organizacional, particularmente a través 8 A. Lange. Op . cit. pag. 196. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 353 del uso de mercados internos. Muchas de estas iniciativas se inspiraron en decisiones tomadas por las cadenas comerciales. Por otra parte, las televisiones públicas han tenido que desarrollar nuevos servicios y promover nuevas tecnologías que proporcionen una plataforma para el crecimiento. En su estudio sobre la diversidad y divergencias en la financiación de los organismos públicos de radio y televisión en la Unión Europea 9 , acotado en el periodo 1993-97, Lange señala que mientras el crecimien- to de los ingresos de los operadores públicos fue del 22,1%, similar al del parque de abonados al cable (21%) y al del mercado del vídeo (22,6%), el correspondiente a las salas de cine fue del 27,5% y el de las inversio- nes publicitarias en grandes medios alcanzó el 27,7%. Fue la televisión de pago, lógicamente cuando se produce su despegue, la que en dicho periodo registró un incremento más llamativo: con una tasa de creci- miento del número de abonados de un 183%, sin tener todavía en cuen- ta el desarrollo de los abonados a los plataformas digitales, que fue más rápido a partir de 1997. 9 Communications & Strategies , Nº 35. 1999. Op. cit. pag. 190. 354 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. La liberación de espectro procedente de otros usos (fundamental- mente militar) y la creciente penetración de la televisión multicanal –y en breve digital– trae tanto oportunidades como amenazas. V arias ca- denas han lanzado nuevos servicios en los últimos años del siglo XX y pri- meros del XXI y han aprovechado la oportunidad para definir más clara- mente el propósito de los canales individuales (populismo versus más T T ASA ASA DE DE CRECIMIENTO CRECIMIENTO DE DE LAS LAS RAMAS RAMAS DEL DEL SECTOR SECTOR AUDIOVISUAL AUDIOVISUAL EN EN LA LA UNIÓN UNIÓN EUROPEA EUROPEA ENTRE ENTRE 1993 1993 Y Y 1997 1997 Mercado del vídeo Ingresos de salas de cine Abonos a cadenas de pago Hogares abonados al cable Inversiones publicitarias en grandes medios Recursos del servicio público AT 11,6 % 19,4 % 20,9 % 363,0 % 16,3 % 31,0 % BE 26,0 % 32,2 % 3,8 % 8,8 % 16,1 % 32,3 % DE 19,4 % 19,7 % 19,1 % 101,2 % 24,0 % 2,2 % DK 42,7 % 43,3 % 14,0 % 70,6 % 26,8 % 36,0 % ES - 13,7 % 4,4 % 207,7 % 106,5 % 30,0 % 13,8 % FI 26,7 % 59,3 % 16,7 % 19,0 % 27,0 % 63,5 % FR 28,7 % 17,2 % 85,9 % 163,9 % 14,2 % 26,1 % GB 45,2 % 55,3 % 203,1 % 348,2 % 60,9 % 37,9 % GR 37,6 % 31,4 % -- n.c. 57,4 % 40,7 % IE 44,5 % 61,6 % 28,9 % n.c. 53,9 % 33,7 % IT 16,6 % 22,1 % -- 59,6 % 16,3 % - 6,5 % NL 7,4 % 36,3 % 6,7 % 44,6 % 21,5 % 13,0 % PT - 30,8 % 53,6 % 3.730,0 % n.c. 160,3 % 18,6 % SE 18,8 % 46,4 % 19,0 % - 23,7 % 8,9 % 54,0 % EUR15 22,1 % 27,7 % 21,3 % 183,2 % 27,5 % 22,6 % Fuente: Observatorio Eur opeo del Audiovisual. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 355 interés minoritario). Además de echar mano de los archivos propios, es- tos canales suponen una oportunidad para profundizar en la cobertura que hace la televisión pública de un género. Para Bustamante 10 , “parece evidente que una televisión con uno-tres canales como los existentes en Europa difícilmente podrán competir en un mercado multicanal, caracterizado además por la segmentación de los gus- tos y las audiencias, si no es bajando progresiva e indefectiblemente su pe- so específico y su capacidad de referencia en el sistema audiovisual”. En este escenario, Garnham 11 advierte: “En el escenario multicanal del próximo futuro el share de cada una (de las operadoras) resultará re- ducido y , en consecuencia, el consumidor sufrirá un incremento del coste horario de la tv que ve. Por esto, sólo la economía más florida podrá per- mitirse una elección amplia. No el share sino el público potencial llegará a ser importante. La familia que paga el canon y utiliza el servicio público comparará, pensando en términos de oportunidad, el gasto anual con el coste del abono (a una tv de pago). Para garantizar que el canal de servicio público pueda competir en términos de equidad, se deberá fijar el canon teniendo en cuenta la inevitable inflación del coste real en la industria de la radiodifusión, por ejemplo, ligándolo al índice de la industria televisiva”. Siguiendo la estela de este razonamiento, las televisiones públicas europeas han adoptado distintas estrategias, como veremos en el epí- grafe siguiente. Indudablemente, han tomado la delantera aquellas que han gozado de cierto grado de consenso político, estabilidad económica y apoyo financiero para encarar los nuevos proyectos que exige el esce- nario digital. 10 E. Bustamente, 2003. Op . cit. pag. 185. 11 Nicholas Gar nham. L ’economia dei media e il futuro dell’emittenza pubb lica. P ag. 34. Istituto di Economia dei Media. Milán. 1994. 356 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. En términos generales, como señala Bustamente 12 , las televisiones públicas han adoptado las siguientes estrategias: 1. Reforzamiento de una oferta multicanal gratuita. 2. Lanzamiento o consolidación general de su experiencia y su car- tera de derechos. 3. Participaciones accionariales en las plataformas digitales de pago. 4. Consolidación y diversificación de sus misiones educativas cuan- do la televisión pública había sido ceñida a este cometido (CPB en EEUU, la Cinquième en Francia o la NHK en Japón). Desde una visión más global, Campo V idal 13 lo analiza así: “El mapa de la comunicación en todo el mundo se remodela bási- camente por la acción de tres factores: el tecnológico, el económico y el político. Sólo la consideración de la acción combinada –y , en algunos ca- sos, simultánea– de los tres factores explica el profundo seísmo que han vivido los medios de comunicación a lo largo del siglo XX. Y de forma es- pecial en su último tercio, como consecuencia de la aparición de nuevos medios –cable, satélite e Internet– y del proceso de liberalización de los conglomerados públicos formados en los años cincuenta en Europa con la llegada de la televisión. Esos nuevos medios, para su aparición, han re- querido de una nueva tecnología –básicamente, la digitalización– y de grandes sumas de capital inherentes a las propias exigencias de la indus- tria de la comunicación que, por lo general, requiere capital intensivo y 12 E. Bustamante, 2003. Op . cit. pags. 186-187. 13 Manuel Campo Vidal. Concentración de poder en el mapa mediático español. T esis doctoral. F acultad de CC . P olíticas y Sociología. Universidad Complutense de Madrid. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 363 La aplicación de la metodología de esta tesis exigía un estudio de los sistemas de financiación de las televisiones públicas en países de referencia que, para aportar utilidad a nuestra investigación, he- mos considerado los pertenecientes a la Unión Europea, América del Norte y Oceanía. En total, además de España, tratada en el capítulo siguiente, se in- vestigan diecinueve países y más de cuarenta entidades públicas de tele- visión pertenecientes a los mismos. El criterio seguido para seleccionar los países y operadores públicos de televisión más allá del entorno de la UE ha tenido en cuenta los sistemas políticos, modelos de organización, culturas empresariales e iniciativas de diversificación mercantil de los pa- íses más avanzados que pueden aportar experiencias aplicables a Espa- ña, que es el objetivo de esta T esis. De ahí el estudio de países como Es- tados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda o Noruega, además de nuestros socios comunitarios. Aunque la investigación está centrada en el estudio de los siste- mas de financiación vigentes (en algunos casos, en proceso de cambio) en los distintos países analizados, se ha extendido a las diversas arqui- tecturas empresariales y modelos de negocio implementados por los sis- temas públicos de radiodifusión, que les abren nuevas vías, así como a los planes de incorporación a la televisión digital terrestre, que exigirán una aplicación financiera especial o una financiación extraordinaria en los próximos años. VIII.2. Estudio de sistemas de r eferencia. 364 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. La República Federal de Alemania 23 cuenta con dos entidades pú- blicas de televisión terrestre de cobertura estatal: ARD y ZDF . ARD (Arbeitsgemeinschaft der öf fentlich-rechtlichen Rundfunkans- talten der bundesrepublik Deutschland, Comunidad de T rabajo de los Ins- titutos de T elevisión Pública Alemana) fue creada en 1950 tras la asociación de las televisiones públicas de los Länder (Comunidades Autónomas) de Alemania. El Parlamento de cada Land promulga su propia Ley de creación de la Institución Pública de Radiotelevisión de su región (landesrundfunk- gesetz), y otra Ley sobre la radiotelevisión privada (Landesmediengesetz). La prestación del servicio público de televisión corresponde a las llamadas ‘Instituciones regionales de Radiotelevisión’ (Rundfunkstsstsvertrag). Estas Instituciones regionales decidieron cooperar para crear una cadena de exclusiva cobertura estatal. Así, a la emisión nacional de ARD, en 1963 los Länder sumaron las emisiones de una nueva cadena: ZDF (Zweites Deutches Fernsehen, Segunda T elevisión Alemana). T ras la reunificación de Alemania, los Länder firmaron en 2001 un nuevo ‘Acuerdo Estatal sobre Radiodifusión’ que hace las veces de nor- mativa básica de ámbito nacional, regulando aspectos como la financia- ción, acceso a la publicidad, pluralismo político, etc. El control de la acti- vidad de estas entidades públicas de televisión lo realiza el ‘Consejo de Radiotelevisión’ (Rundfunkrat) compuesto por grupos sociales y políticos. La financiación de las entidades públicas de televisión de Alemania A LEMANIA 1 23 Las fuentes utilizadas han sido: • Legislación vigente de la República F ederal de Alemania. • Estudio 2002 del Institute of European Media. CMT . • European A udiovisual Obser vatory ‘Radio and T elevision Systems in Europe 2000/01’. • Embajada de España en Berlin. La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 365 se obtiene mediante el cobro de un canon pagado por cada hogar ale- mán; y mediante la participación limitada en el mercado de la publicidad. El mercado alemán de publicidad en televisión terrestre genera el 61% del total de los ingresos de las cadenas privadas y públicas. La publi- cidad tanto de las T elevisiones públicas como de las privadas es controlada por un órgano regulador (ALM-Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienans- talten) que coordina en el ámbito estatal las competencias atribuidas a los Länder . La televisión pública (con sus tres canales terrestres generalistas: ARD, ZDF y el canal de cada Land –hay once televisiones regionales en to- tal–) es líder en audiencia de la televisión en abierto, con una cuota conjun- ta aproximada del 44% (ARD, un 15%; ZDF , un 14%; y los canales regiona- les, un 15%). Hay que significar que la cadena –privada– de televisión con más audiencia en Alemania es R TL-1, con un 16% de share 24 . Sin embargo, aunque la cuota conjunta de audiencia de las televi- siones públicas alemanas es del 44%, sólo pueden participar en el mer- cado de la publicidad con un 6%. (Como se ve, hay un importante salto, legalmente establecido, entre el llamado share de inversión publicitario y el share de audiencia real). ARD y ZDF , con el límite del 6% de cuota de mercado, sólo pueden emitir 20 minutos de publicidad en los días laborables; no pueden emitir publicidad a partir de las 20 horas (prime time) en los días laborables; y no pueden emitir publicidad los domingos ni los días de fiesta de ámbi- to estatal. Los Canales Públicos terrestres de los Länder (llamados T erceros Canales) tienen prohibida de forma absoluta la emisión de publicidad. 24 Datos de 2002. Fuente: KEK (K ommission zur Er mittlung der Konz entration im Medienbereich). 366 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. En cuanto al sistema de financiación por canon, en Alemania cada propietario de un aparato de radio o televisión tiene que pagar uno mensual (aunque no por los segundos o terceros aparatos que pueda te- ner por hogar) a la ‘Central de Impuestos de Radio y T elevisión’ (GEZ-Ge- bühreneinzugszentrale), si bien se excluyen del pago aquellos hogares cuyos ‘cabeza de familia’ pudieran beneficiarse de una exención (por motivos sociales tasados legalmente, como renta familiar por debajo de determinados niveles, jubilados, discapacitados, etc.). El censo de 1999 (último conocido) cifraba en 37,7 millones el número de hogares alema- nes, de los que el 97,4% tenía servicio de televisión (datos del informe IDA TE de la Comisión Europea). A partir de una resolución de 1994 del T ribunal Constitucional Alemán –que derivó en el ‘Acuerdo entre Länder sobre la financiación de la radiodifusión pública’–, los propios Länder deciden, por unanimidad, la cuantía anual del canon para todo el terri- torio alemán. Para ello toman en consideración las recomendaciones de una Comisión independiente sobre requerimientos financieros (KEF), cu- yos miembros son elegidos por cinco años por los Presidentes de los Län- der . El 2% de lo recaudado por canon se destina a las autoridades regio- nales de radiotelevisión (Rundfunkstsstsvertrag). En 2000, los ingresos percibidos por las televisiones públicas en concepto de canon ascendieron a un total 3.580 millones de euros (lo que supuso el 34% del volumen de facturación del mercado global –abierto y pago– de la televisión en Alemania). En 2001, para ARD los in- gresos por canon representaron el 77% de sus ingresos totales; para ZDF supusieron el 85,5% de su presupuesto. En 2000 el canon de televisión se fijó en 170 euros/año. Con una subida del 14%, en 2003 el canon ascien- de a 193,8 euros/ año (a razón de 16,15 euros/ mes). La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. 367 El marco legal de referencia 25 permite, además del canon y la pu- blicidad restringida, la obtención de ingresos por venta de derechos de programas y patrocinio, pero no autoriza el endeudamiento como fuen- te de recursos. En marzo de 2002, la unión de televisiones públicas de Alemania emitió una decisión acerca de la estrategia para la difusión di- gital (apagón analógico previsto para 2010 gestionado por el Ministerio de Economía y el Bundesländer). En materia de financiación, cabría la posibilidad de acometer un reajuste en el sistema a partir de 2004, in- crementando el canon y el apoyo público para dejar de percibir ingresos por publicidad y patrocinio de espacios televisivos. (Esta información –que en su original no incluye más detalles ni precisiones– ha sido facili- tada por el Institute of European Media Law , de Saarbrücken.) En resumen, el sistema financiero de la televisión pública alemana está compuesto por las siguientes fuentes: 25 El marco legal básico de la tele visión alemana está constituido por : • Sentencia de 28 de f ebrero de 1961 del T ribunal Constitucional de la Repúb lica Federal de Alemania. • Ley Marco de 31 de agosto de 1991 de tele visión. • T ratado Estatal de la RF A sobre radiodifusión de enero de 1997. • Acuerdo Estatal sobre Radiodifusión de 2001. ALEMANIA ALEMANIA Financiación ADR ZDF T itular público Länder alemanes Otras fuentes (venta de derechos, patrocinios) Publicidad Limitada al 6% de cuota de mercado (Prohibida publicidad en TV pública regional) 13% de los ingresos en 2001 6,8% en 2001 10% en 2001 7,7% en 2001 Canon 193,8 euros por año y hogar (2003) 77% de los ingresos en 2001 85,5% en 2001 368 La Financiación del Servicio Público de T elevi s ión en E s paña SEGUNDA PARTE: El mar co financier o. VIII. Financiación de televi siones públicas en el mundo. Dinamarca 26 cuenta con dos entidades públicas de televisión te- rrestre: DR, que emite dos cadenas (DR1 y DR 2) con cobertura estatal; y TV2, que emite dos programaciones de ámbito estatal, y otras ocho de cobertura regional. (TV2 abrió el pasado 2002 un proceso de privatiza- ción parcial que la convierte en una entidad mixta de televisión pública). Estas dos entidades comparten los ingresos generados por el canon de televisión. DR (Danmarks Radio - Danish Broadcasting Corporation) es una institución pública independiente controlada por el Ministerio de Cultu- ra (a través del Consejo de Radio y T elevisión) y por el Parlamento danés. DR TV1 comenzó a emitir en 1951, incorporándose un segundo canal, DR TV2, en 1996. Entre las dos cadenas suman una media del 31% de cuota de audiencia (frente al 37% de las cadenas de la otra televisión pú- blica TV2). DR cuenta con una reciente regulación legal que entró en vi- gor el 1 de enero de este año 2003 (Act 1052 of the Danish Radio and T e- levision Broadcasting) pensada para la prestación de nuevos servicios en el entorno digital de TDT . El Ministerio de Ciencia, T ecnología y Desarro- llo, y el ‘National IT and T elecom Agency (regulador independiente de las comunicaciones electrónicas) se suman a la acción de supervisión que ejerce el Ministerio de Cultura sobre DR, y que se sustancia en un ‘con- trato-declaración’ de cumplimiento de servicios. Esta nueva ley abre la puerta a DR a establecer acuerdos con otras compañías (incluso privadas) para el desarrollo y prestación de servicios de comunicaciones electróni- D INAMARCA 2 26 Las fuentes utilizadas han sido: • Legislación vigente danesa. • Inf or mación cor porativ a DR y TV2. • European A udiovisual Obser vatory ‘Radio and T elevision Systems in Europe 2000/01’. • Embajada de España en Copenhague. • Escuela de Negocios de Copenhague. • Ministerio de Cultura de Dinamarca. [Document text truncated for crawler view.]