Crónica de un error: el recurso previo de inconstitucionalidad contra leyes orgánicas

CRÓNICA DE UN ERROR: EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS (*) JAVIER PÉREZ ROYO SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. GÉNESIS DEL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD: «RACIONALIDAD LIMITADA PERO CONTROLABLE».—III. EL DEBATE PARLAMENTARIO SOBRE EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD: DE «CONSULTA» A «RECURSO».—IV. EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA PRÁCTICA.— V. UN PUNTO A FAVOR: EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY ORGÁNICA DE ARMONIZACIÓN DEL PROCESO AUTONÓMICO (LOAPA).—VI. EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA REFORMA DE LA LEY DE ELECCIONES LOCALES.—VII. EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA DESPENALIZACIÓN DEL ABORTO.—VIII. LA DIMENSIÓN TEMPORAL DEL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD.—IX. LA PROPOSICIÓN DE LEY DE REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: LA SUPRESIÓN DEL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD.—X. UN PUNTO DE SENSATEZ: LA SENTENCIA 66/1985, DE 23 DE MAYO. I. INTRODUCCIÓN Cuando a mediados del siglo pasado C. F. VON GERBER se enfrenta con la tarea de iniciar lo que posteriormente ha sido reconocido como el proceso de constitución del Derecho público como ciencia, procedió de la manera que suele ser usual en estos casos: delimitando lo nuevo respecto de aquello que había existido inmediatamente antes, es decir, el Derecho público del Estado Constitucional respecto de la materia homologa en los últimos momentos de la Monarquía Absoluta (1). (•) Este trabajo ha sido redactado para el Libro-Homenaje al Proj. Dr. Héctor Fix Zamudio. (1) Aunque el desarrollo de forma sistemática de un sistema de Derecho público lo haría VON GERBER en sus Crundzüge des deutschen Staatsrechts (Aalen, 1969), la 137 Revista Española de Derecho Constitucional Año 6. Núm. 17. Mayo-Agosto 1986 IAVIER PÉREZ ROYO El juicio de VON GERBER era tajante (2) y las razones en las que lo apoyaba variadas (3). Pero hay una que me interesa destacar especialmente. Según él, el Derecho público del Estado Constitucional se diferenciaba de la reflexión jurídico-pública de finales del siglo xvm por su pretensión de constituir un auténtico sistema, en el que los distintos elementos mantienen una relación de coherencia recíproca y todos son deducibles a partir de principios generales sobre los que se basan. Esto es lo que constituye su carácter científico (4) y es algo que lo diferencia esencialmente de la reflexión jurídicopública anterior, que carecía de tal carácter y se tenía que limitar a ofrecer una simple «estadística» (5) de las relaciones jurídico-públicas, sin poder presentarlas como «formas de manifestación de un principio fundamental único» (6). El Derecho público del Estado constitucional es, pues, desde sus mismos orígenes, un Derecho con pretensión de racionalidad, sistemático, en el que debe darse una relación de coherencia lógica entre sus diferentes componentes. Con esta vocación nace y ésa ha sido la orientación que ha presidido su diferenciación más neta del nuevo Derecho público respecto del anterior la formula VON GERBER en Über ójjentliche Rechte (Tübingcn, 1913, reimpresión de la edición de 1852), especialmente en las páginas introductorias del trabajo. (2) C. F. VON GERBER, Über ójfentíiche Rechte, pp. 1-2: «El Derecho público alemán ha pasado a ser un Derecho completamente nuevo; los fundamentos anteriores del mismo han sido destruidos e incluso el terreno sobre el que dichos fundamentos descansaban ha sido modificado y renovado; el abismo entre el presente y el siglo pasado es más profundo que el que suele separar normalmente a una serie de siglos.» (3) C. F. VON GERBER utiliza fundamentalmente dos argumentos: el primero, el del carácter privado del poder político frente al carácter objetivo y despersonalizado del mismo característico del Estado constitucional, y segundo, consecuencia del anterior, imposibilidad de reproducir ese objeto unitariamente a partir de unos principios generales y abstractos que serían sus elementos reguladores (Über ójfeníliche Rechte, pp. 3 y ss.). (4) Pues para VON GERBER sólo es ciencia la comprensión unitaria de todos los fenómenos jurídicos en su forma de manifestación a partir de los elementos más generales y abstractos contenidos en dichos fenómenos, como se desprende con toda claridad DE LA VORREDE en los Grundzüge de deutschen Staatsrechts, p. v. En este terreno VON GERBER no hace más que conectar con la tradición racionalista en las ciencias sociales, que resumiría de forma magistral HEGEL en la Rechtsphilosophie al afirmar en relación con la economía política que es «una ciencia que hace honor al pensamiento, porque descubre las leyes para una masa de acontecimientos fortuitos» (WERKE, Bd. 7, p. 347. Frankfurt am Main, 1970). (5) C. F. VON GERBER, Über ójjentliche Rechte, p. 9. (6) C. F. VON GERBER, Grundzüge..., p. v. 138 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS desarrollo a lo largo de estos dos siglos. Y de ahí la alergia del sistema a la introducción de cualquier mecanismo, de cualquier institución «ilógica», «incoherente» respecto del mismo, aunque pueda parecer inicialmente de escasa importancia. Bien es verdad que el Derecho es un instrumento para resolver lo más pacíficamente posible los conflictos que se producen en la sociedad y que la lógica del sistema jurídico se ve influenciada necesariamente por la forma en que históricamente se manifiestan esos conflictos. Desde este punto de vista el elemento histórico tiene que ser tomado muy en consideración a la hora de establecer o modificar un sistema jurídico, así como en el momento de efectuar una exposición del mismo (7). Este es el motivo de que la evolución del Derecho Público europeo contemporáneo para convertirse en un auténtico sistema lógico y coherente no haya sido lineal y de que en el proceso de imposición definitiva de la sociedad civil y su forma política, el Estado Constitucional representativo, dicho sistema haya tenido que convivir a lo largo de muchos decenios con elementos procedentes de épocas anteriores, que han jugado un papel no pequeño condicionando su desarrollo. La historia del Derecho Constitucional está jalonada de tales ejemplos. Baste pensar en la disputa sobre el concepto de soberanía y el poder constituyente a lo largo de muy buena parte del siglo xix, en la organización dualista del poder ejecutivo con la separación entre Jefatura del Estado y Presidencia del Gobierno, en la subsistencia durante mucho tiempo de las Segundas Cámaras privilegiadas, en las dificultades de afirmación de la Constitución como norma jurídica y en la resistencia al control de constitucionalidad, etc. Pero si el desarrollo no ha sido lineal e inmediato, la dirección del mismo sí ha sido inequívoca, imponiéndose, por lo general, como dirían nuestros constituyentes de 1837 (8), la razón a los obstáculos históricos y afir- (7) Ya HEGEL en su Rechtsphilosophie, p. 35, resalta expresamente la importancia del «elemento histórico» en todo Derecho positivo y afirma de manera expresa que «la legislación en general y sus determinaciones particulares no deben ser consideradas aisladamente y en abstracto, sino más bien como momento dependiente de la totalidad, en conexión con todas las demás determinaciones que constituyen el carácter de una nación y de una época». (8) En relación con las Segundas Cámaras hereditarias o privilegiadas y en clara referencia a la Cámara de los Lores inglesa, el dictamen de la Comisión de Constitución dice: «La historia, que ha recogido las pruebas de los bienes que haya podido procurar por cierto tiempo semejante institución en tal cual país, la historia misma la juzgará un día (y quizá no esté muy distante) más de acuerdo con la razón, que con- 139 JAVIER PÉREZ ROYO mandóse de manera bastante precisa el sistema jurídico-público como un sistema lógico, coherente, en el que las piezas encajan. Las excepciones, cuando las ha habido, han sido eso, excepciones, motivadas casi siempre por circunstancias políticas coyunturales, aunque importantes, que las justificaban y que, precisamente por ello, tendían a diluirse, perder importancia o incluso desaparecer, una vez superadas las circunstancias a las que debían su existencia. En realidad, esto es algo tan obvio, tan evidente, que causa sonrojo casi el recordarlo. Si lo hago aquí, es para intentar poner de manifiesto sobre un ejemplo concreto, hasta qué punto puede llegar a ser nocivo la ruptura de la lógica en el sistema jurídico, aunque pueda parecer de no demasiada importancia al principio, y la cantidad de acciones incoherentes que puede desencadenar, incluso por parte de personas e instituciones cuya preparación técnica y buen sentido jurídico está por encima de toda sospecha. El ejemplo es el Recurso Previo de Inconstitucionalidad (RPI) contra leyes orgánicas, no previsto en la Constitución, introducido por la LOTC y suprimido por la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio, por la que se derogaba el capítulo II del título VI de la LOTC, tras haber sido resuelto de forma negativa el pintoresco RPI promovido en su día por cincuenta y tres diputados del Grupo Popular (STC 66/1985, de 23 de mayo). II. GÉNESIS DEL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD: RACIONALIDAD LIMITADA PERO CONTROLABLE Como es sabido, el constituyente español optó por un control de constitucionalidad exclusivamente represivo, a posteriori, como habían hecho la mayor parte de sus homólogos europeos, con la notable excepción del de la V República Francesa. Nada había en la Constitución que permitiera, en principio, introducir el control previo de constitucionalidad, ya que el apartado d) del artículo 161 CE admitía la posibilidad de extender el conocimiento del TC a las «demás materias que le atribuyan la Constitución y las Leyes Orgánicas», y con el control previo no se ampliaban las materias sometidas al conocimiento del TC, pues ya la Constitución le había atribuido el conocimiento de los Estatutos de Autonomía y demás Leyes Orgánicas, sino cluye siempre por triunfar de todas las anomalías que el tiempo suele presentarnos» (DIEGO SEVILLA ANDRÉS, Constituciones y otras leyes y proyectos políticos de España, tomo I, Madrid, 1969, p. 311). 140 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS que, como se puso inmediatamente de manifiesto en el debate parlamentario y posteriormente en la doctrina (9), se modificaba la naturaleza del contrtol efectuado por dicho órgano, que pasaba de ser un control exclusivamente represivo a otro también preventivo. En consecuencia, la interpretación del artículo 161.1, d), CE efectuada por la LOTC resultaba en sí misma de constitucionalidad más que dudosa (10). Pero no es esto lo que me interesa resaltar en estos momentos, pues el tema ya ha sido suficientemente estudiado (11). Sobre lo que me interesa llamar la atención es sobre la configuración inicial del RPI en el proyecto de LOTC remitido en su día por el Gobierno de UCD al Congreso de los Diputados, porque no es una cuestión irrelevante a la hora de formular un (9) PEDRO CRUZ VILLALÓN, «El control previo de constitucionalidad», Revista de Derecho Público, núm. 82 (1981), pp. 15 y ss. Las referencias al debate parlamentario se reflejan exhaustivamente en notas posteriores. (10) Este argumento es utilizado en el debate parlamentario sobre la LOTC por el diputado PECES-BARBA fundamentalmente: «...esta materia que aquí se pretende introducir no es distinta, sino que es una forma diferente, una técnica diferente para establecer el control de constitucionalidad» (El Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamentarios, Madrid, 1980, p. 224). Posteriormente, en el debate sobre la proposición de ley socialista de reforma de la LOTC, sería el diputado PÉREZ ROYO quien volvería sobre el argumento, afirmando que el Recurso Previo «es una institución que desnaturaliza el modelo que la Constitución establece» y que afecta «a la esencia de la función del Tribunal Constitucional» (BOC, Diario de Sesiones, núm. 144, sesión de 18 de septiembre de 1984, pp. 6513-6514). Por lo demás, la mayor parte de los autores se han manifestado contrarios al instituto en cuanto que representa una desnaturalización del sistema de control previsto por el constituyente: J. GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho Procesal Constitucional, Madrid, 1980, pp. 269 y ss.; S. DOMÍNGUEZ, «El Tribunal Constitucional y su entorno europeo», en El Tribunal Constitucional, I, Madrid, 1981, pp. 844 y ss.; J. ALMAGRO NOSETE, Justicia constitucional, Madrid, 1980, pp. 351 y ss.; M. ALBA NAVARRO, «El Recurso Previo de Inconstitucionalidad contra proyectos de ley orgánica», en Revista de Derecho Político, núm. 16 (1982-1983), pp. 167 y ss.; FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ, «Problemas del Recurso Previo de Inconstitucionalidad», en Revista de Derecho Político, núms. 18-19 (1983), p. 179,'lo tacha abiertamente de inconstitucional, encabezando el apartado segundo con el título «Inconstitucionalidad del Recurso Previo» y afirmando al respecto: «Es evidente que este ensanchamiento de competencias no resulta admisible cuando el mismo se hace en contradicción con otros preceptos constitucionales. La ampliación de materias nuevas sólo debe ser posible en cuanto no se oponga a los límites constitucionales», pues «un extremo tan importante como el Recurso Previo debería estar reconocido en la propia Constitución, o cuando menos resultar armonizable con sus disposiciones. Sin embargo, no sucede ni una cosa ni otra». (11) Véase la nota anterior. 141 IAVIER PÉREZ ROYO juicio sobre el sentido con el que se pensó la institución y el que adquirió al incorporarse, como lo hizo, a nuestro ordenamiento de manera definitiva. Como voy a tratar de poner de manifiesto a continuación, fue el abandono de esa configuración inicial del RPI la causa de prácticamente todos los trastornos originados por el instituto a los que me referiré más adelante. En efecto, el proyecto de LOTC configuraba un RPI que se calcaba en buena medida sobre el modelo previsto para el control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales, sobre cuya adecuación a la Constitución no existen dudas. En especial, por lo que a la legitimación para interponer el RPI se refiere, que es la cuestión decisiva en relación con el mismo, el proyecto de LOTC en el artículo 84 se la confería a «los órganos legitimados según el artículo anterior», que era el que regulaba el control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales. Estos órganos eran, concretamente, el Gobierno y cualquiera de ambas Cámaras. Así pues, aunque el proyecto de LOTC utilizaba en el artículo 84 repetidamente el término «recurso» (12) al referirse al RPI, en realidad se trataba más que de un recurso de una especie de «consulta» al TC sobre determinados textos normativos, de forma similar a como se hace con los tratados internacionales en interpretación relativamente pacífica en la doctrina (13). Ello se desprendía con relativa claridad de la forma en que se regulaba la legitimación para interponerlo ya indicada. El Gobierno y las Cámaras, es decir, la mayoría de estas últimas y, por tanto, la misma fuerza política en un sistema parlamentario, eran los únicos legitimados para interponerlo. Y teniendo en cuenta que en los casos de leyes orgánicas éstas son siempre el resultado de la voluntad mayoritariamente cualificada del Congreso de los Diputados y mayoritaria a secas del Senado, y que en los Estatutos de Autonomía la decisión, en última instancia, también correspondería a las Cámaras, siempre en los que hubieran de tramitarse por la vía del artículo 143 CE y, en todo caso, si no se producía un acuerdo entre la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y la Delegación de la Asamblea de Parlamentarios de la Comunidad Autónoma correspondiente, en los tramitados por la vía del artículo 151 CE, pues resulta bastante claro que el planteamiento de la cuestión no tenía un carácter de recurso, sino de con- (12) Véase la reiteración del término en la redacción del capítulo II del título VI del proyecto de LOTC. (13) Véase por todos A. REMIRO BROTONS, «Controles preventivos y reparadores de la constitucionalidad intrínseca de los Tratados internacionales», en Revista de Derecho Político, núm. 16 (1982-1983), pp. 109 y ss., en especial pp. 116 y ss. 142 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONAL1DAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS sulta. El Gobierno y las Cámaras podían solicitar la intervención del TC no en relación con decisiones ajenas, sino propias. Y esto realmente no es lo que se entiende por recurso, sino por consulta. Esta configuración del mal llamado, en el proyecto de LOTC, RPI deja traslucir perfectamente lo que con él se pretendía: 1.° Se trataba de un instrumento del que previsiblemente no se iba a hacer uso. Dicho con otras palabras, se incluía por si acaso resultaba imposible llegar a un acuerdo en la negociación de algunos Estatutos de Autonomía, los que se tramitaran por la vía del artículo 151 CE. 2.° Era una institución que únicamente tenía sentido en relación con dichos Estatutos de Autonomía, pero en absoluto en relación con las leyes orgánicas, ya que éstas son productos exclusivos de las Cortes Generales y es absurdo pensar que las mismas Cámaras que aprueban una ley recurran al TC contra ella (tampoco, por supuesto, el Gobierno, quien con casi absoluta seguridad será el autor del proyecto aprobado por las Cámaras). La inclusión de las leyes orgánicas junto a los Estatutos de Autonomía como posibles objetos de RPI no tenía otra finalidad que la de no hacer aparecer en toda su desnudez el propósito que se perseguía. 3.° La institución no tenía, por tanto, nada que ver con la protección de las minorías, sino que era, por el contrario, un instrumento de la mayoría parlamentario-gubernamental, que era la que tenía que llevar el peso de la negociación con la Comunidad Autónoma correspondiente para la elaboración del Estatuto de Autonomía. En pocas palabras: estábamos inicialmente ante una institución que, aunque no plenamente congruente con el modelo de control de constitucionalidad diseñado por el constituyente, se apartaba de él de una manera controlada, justificada o susceptible, al menos, de serlo políticamente por las dificultades de la inicial puesta en marcha del Estado de las Autonomías, de constitucionalidad defendible, ya que en principio nada se opone en la Constitución a que el Gobierno y las Cámaras antes de tomar una decisión consulten al TC (14) y, sobre todo, perfectamente inocua una vez que hubie- (14) Obviamente no es que no exista duda alguna sobre la constitucionalidad del control previo incluso en dicha redacción inicial, ya que la intervención del TC en el procedimiento legislativo antes de que se haya producido la fase de integración de la eficacia de la norma y de manera además vinculante, como preveía el apartado 4, a) y b), del artículo 84 del Proyecto, no era algo querido por el constituyente. Pero, en todo caso, de lo que no cabe duda es de que su constitucionalidad resultaba más defendible- que la del RPI que, finalmente, se incorporó a nuestro ordenamiento. 143 IAVIER PÉREZ ROYO ran culminado los diferentes procesos estatuyentes. El RPI estaba destinado a quedar como una suerte de reliquia-histórica, de testimonio normativo adicional de las dificultades que inicialmente planteó la construcción del Estado de las Autonomías y nada más. Sin embargo, en el iter parlamentario del proyecto de LOTC la institución va a experimentar un cambio notable, arrojándose por la borda el único elemento de racionalidad «histórica» en que la institución podía apoyarse y quedando configurada de manera completamente opuesta a como inicialmente había sido pensada (15). Pero no adelantemos conclusiones y veamos el proceso. III. EL DEBATE PARLAMENTARIO SOBRE EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD: DE CONSULTA A RECURSO La introducción del RPI contra Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas sería uno de los temas más polémicos del proyecto de LOTC y de los que centraría la atención de los diversos Grupos Parlamentarios. Con la excepción de UCD y CD, prácticamente todos los demás Grupos Parlamentarios presentarían enmiendas tendentes a la supresión pura y simple del RPI (16), motivadas todas de manera similar: anticonstitucionalidad del instituto, incongruencia jurídica, control anómalo de la acción legislativa, atentado contra la soberanía e independencia del poder legislativo, etc. (17). Dichas enmiendas serían rechazadas por la ponencia, en cuyo informe puede leerse en relación con el artículo 84 del proyecto: «Se han presentado las siguientes enmiendas (enumeración). No se aceptan las enmiendas mencionadas, por lo que se mantiene la redacción que figura en el proyecto» (18). (15) Opuesta por completo a la nuestra es la opinión de MANUEL GERPE LANDÍN, quien considera que la institución es anticonstitucional y que, sin embargo, la regulación que hace de la misma la LOTC es «positiva» («El control previo de constitucionalidad», en Revista Jurídica de Catalunya, núm. 1 [1981], p. 207). (16) Enmiendas 39 y 55 del Grupo Socialista (46 y 51), 71 y 83 de Socialistas de Catalunya (51 y 58-59), 145 y 181 de Minoría Catalana (75-76 y 87), 216 de HERRERO DE MIÑÓN (92), 222 del Grupo Vasco (105), 225 y 228 del Grupo PCE-PSUC (106 y 117). Los números entre paréntesis corresponden a las páginas en el volumen Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamentarios, Madrid, 1980. (17) Las más expresivas, sin duda, en su justificación son las enmiendas 181 de Minoría Catalana y 222 del Grupo Vasco. (18) Tribunal Constitucional..., p. 144. 144 EL RECURSO PREVIO DE INCONST1TUCIONAL1DAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS- Y exactamente lo mismo ocurriría en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, en la que la única variación que se produciría sería la de que el artículo 84 pasaba a ser el 79, manteniéndose en lo demás inalterable. Al haberse tramitado el proyecto por el procedimiento de urgencia, el debate en el Pleno queda notablemente trastocado, hasta el punto de que, por lo que al RPI se refiere, la discusión no se produce a propósito del artículo 79, sino al principio, en torno al artículo 2 (19), y al final, en turno de explicación de voto. Las enmiendas al artículo 79 son simplemente derro-' tadas por 169 votos contra 140 y tres abstenciones en la sesión de 23 de julio de 1979, sin que ningún Grupo Parlamentario consumiera turno alguno- ni a favor ni en contra de las mismas. Los argumentos que se utilizaron en el debate inicial giraron en torno- a la inconstitucionalidad del RPI, poniéndose de manifiesto que la interpretación efectuada por el proyecto de LOTC del artículo 161.1, d), CE no era aceptable, en la medida en que suponía no extender el conocimiento del TC a otras materias, sino cambiar la naturaleza del control (20), además de que era incompatible con otros artículos de la Constitución (21) e incongruente, en general, con el sistema de control de constitucionalidad diseñado por el constituyente (22). Pero más interés para nosotros tiene el turno de explicación de voto que consumen los diferentes Grupos Parlamentarios en la sesión de 24 de juliode 1979, tras haber sido aprobado el proyecto en votación de totalidad por 179 votos frente a 140 y 10 abstenciones. En dicho turno de explicación de voto el Grupo Parlamentario Socialista y el de los Socialistas de Catalunya, intervendrán para explicar su voto negativo al proyecto, voto que se justifica (19) «Para cumplir en lo posible el mandato de la Presidencia derivado de la declaración de urgencia de este proyecto, voy a intentar, en esta defensa del tema al artículo 2.° que creemos que es suficiente, no intervenir en el actual artículo 79» (diputado- PECES-BARBA, Tribunal Constitucional..., p. 224). (20) Con riesgos notables de politización del TC, como afirma expresamente el diputado ROCA JUNYENT, Tribunal Constitucional..., p. 217. (21) La intervención más completa en este sentido sería la del diputado del Grupo- Socialista, PECES-BARBA, quien pondría de manifiesto la incompatibilidad del RPI con lo que dispone el artículo 164 CE sobre las sentencias del TC, así como con lo establecido en el capítulo II del título III «De la elaboración de las leyes» (Tribunal Constitucional..., p. 226; también la del portavoz del PCE-PSUC, SOLÉ TURA, p. 231). (22) Fundamentalmente las intervenciones de los diputados PECES-BARBA, pp. 225 y 226, y SOLÉ TURA, pp. 230-231. 145- 10 IAVIER PÉREZ ROYO TAOLALLA, quien sostenía que el TC debería haberse limitado a constatar el carácter no orgánico del proyecto y haber esperado para entrar en el fondo del asunto a que se hubiera planteado el Recurso de Inconstitucionalidad ordinario, dado que el proyecto, al no tener el carácter de ley orgánica, no era susceptible de RPI. De esta manera, venía a decir F. SANTAOLALLA, el TC abría la puerta a posibles RPI contra leyes ordinarias, aumentando todavía más los peligros del RPI (40). No parece, sin embargo, que esta crítica deba ser aceptada. Más bien al contrario. En mi opinión, la decisión del TC fue bastante lógica y acertada, justificable desde cualquier perspectiva. Las que calificaron el proyecto de orgánico fueron las Cortes Generales. Para llegar a la conclusión de que no lo era, el TC tenía que entrar a examinar el contenido del mismo. Si en tal examen el TC llegaba a la conclusión de que dicho contenido era además inconstitucional, aunque no tuviera el carácter de orgánico, no parece razonable que tuviera que inhibirse para tener que pronunciarse poco después. Además de motivos de oportunidad política y economía procesal (mucho más dignos de ser tomados en consideración por la forma en que originariamente se le planteó la consulta así como por la propia naturaleza de la materia objeto de la misma), la misma naturaleza general de los procesos ante el TC pienso que amparan perfectamente este tipo de solución (41). (40) F. SANTAOLALLA LÓPEZ, «Problemas del Recurso Previo de Inconstitucionalidad», en Revista de Derecho Político, núms. 18-19 (1983), p. 189. (41) DIETIÍR ENGELHARDT, Die richterliche Prüjungsrecht im modernen Verfassungsstaat, JóR n. F. Bd. 8, 1959, p. 121: «La concentración del control en un Tribunal Constitucional y la extensión de la legitimación para recurrir también a órganos políticos ha conducido a una autonomización del proceso constitucional. Los principios tradicionales del proceso han sido remodelados. La mejor definición del procedimiento de control ante los Tribunales Constitucionales es la de procedimiento objetivo (subrayado por el autor). El objeto del proceso no son ya derechos y obligaciones subjetivas, sino la validez de una norma jurídica. El proceso persigue, ante todo, la finalidad de garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico, y no la de proteger los derechos de individuos o de determinados grupos u órganos.» Ello se traduce, como el propio ENGELHARDT indica, en una posición mucho más débil de los recurrentes ante un Tribunal Constitucional que la de las partes en un proceso civil o la de los afectados por un proceso penal o contencioso-administrativo, ya que en el primer caso el recurrente simplemente actúa como impulsor inicial del proceso, quedando prácticamente desvinculado con posterioridad del objeto en litigio, cosa que no ocurre en los otros casos. De ahí que el margen de maniobra de un Tribunal Constitucional, una vez que se ha iniciado el proceso, sea extraordinariamente amplio y que su actuación en este caso sea perfectamente admisible. 752 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONAL1DAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS En cualquier caso y al margen de esta cuestión discutible sobre un asun- to de indudablemente menor trascendencia, lo que me interesa resaltar es que, mientras el RPI se mantuvo dentro de los límites mencionados —acuerdo prácticamente total de las fuerzas políticas en consultar al TC y sobre un tema tan central como es la construcción del Estado de las Autonomías—, que eran en buena medida los del primer proyecto de LOTC, la institución resultaba aceptable y podría haberse admitido, como excepción que confirma la regla, al lado del Recurso de Inconstitucionalidad ordinario. Sin embargo, en cuanto se traspasan esos límites, cosa que la configuración definitiva del RPI posibilitaba e incluso fomentaba, su utilización provocó trastornos de consideración en el sistema de justicia constitucional e incidió, además, de manera difícilmente tolerable en el juego político. Pero esto pertenece a los siguientes apartados. VI. EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY DE ELECCIONES LOCALES Completamente distinto al que acabamos de analizar es este otro supues- to, en el que el TC resolvió el RPI interpuesto contra el proyecto de ley orgánica que reformaba determinados artículos de la Ley de Elecciones Locales. En él se iban a poner de manifiesto con claridad las inconsecuencias de carácter jurídico a las que la falta de coherencia del RPI con los demás elementos del sistema puede dar lugar. En el voto particular del magistrado RUBIO LLÓRENTE al Auto del Pleno del TC de 21 de marzo de 1983, por el que se admitía definitivamente a trámite este RPI, se hacía referencia a ello, llegando a afirmar dicho magistrado que «la encomiable voluntad de hacer justicia sólo puede actuarse dentro de los límites inmanentes al razonamiento jurídico» (42), afirmación con la que no se puede menos que estar de acuerdo. Pero lo que ocurre en esta materia es que los «límites inmanentes del razonamiento jurídico» se traspasaron al configurar la institución. Y ante esto bien poco es lo que se puede hacer a posteriori. Los datos del caso eran los siguientes. El proyecto de ley orgánica por el que se modificaban determinados artículos de la Ley 37/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, fue aprobado por las Cortes y publicado como (42) Boletín de Jurisprudencia Constitucional, núm. 23, p. 292. 153 JAVIER PÉREZ ROYO Ley 6/1983, de 2 de marzo, en el BOE del día 3. Ese mismo día, cincuenta y cinco diputados pertenecientes a los Grupos Parlamentarios Popular y Minoría Catalana, que no habían anunciado en el debate parlamentario su intención de interponer RPI contra el proyecto, lo interpusieron ahora ya contra la Ley, puesto que se habían recorrido ya todos los momentos de la fase de integración de la eficacia de la norma, recurso que no fue admitido a trámite por la Sección Cuarta del TC con el argumento de que no cabía RPI contra una Ley ya publicada en el BOE. Contra la Providencia de dicha Sección Cuarta se planteó por los recurrentes un recurso de súplica ante el Pleno del TC, el cual mediante Auto de 21 de marzo de 1983 dio la razón a los recurrentes y admitió a trámite el RPI, si bien no suspendió íntegramente la vigencia de la Ley hasta tanto dictara Sentencia, sino que se limitó a suspender la vigencia de los artículos que habían sido objeto de impugnación por los recurrentes. En realidad, nos encontramos ante uno de esos casos en los que, desde una perspectiva lógica, no se salva nadie y en el que jurídicamente se puede contemplar una situación de barullo y de incongruencia más propia de una película de los hermanos Marx que de un procedimiento ante un Tribunal Constitucional. Obviamente ello no tiene nada que ver con circunstancias personales o subjetivas, sino que todo arranca de la propia incoherencia de la institución que finalmente se introdujo en nuestro ordenamiento. Ya en el debate del proyecto de LOTC diversos diputados y de manera muy especial el portavoz del Grupo Parlamentario PCE-PSUC, señor SOLÉ TURA, se habían referido a que el RPI era incongruente con las normas de la Constitución relativas al procedimiento legislativo, haciendo mención expresa del artículo 91 CE (43). Y en efecto, dicho artículo dispone que «el Rey sancionará, en el plazo de quince días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales» y, por tanto, es perfectamente admisible que las sancione al día siguiente. Sin embargo, en la LOTC se establece que en el plazo de tres días desde la aprobación del texto de una ley orgánica por las Cortes Generales se podrá interponer el RPI, abriéndose con ello la posibilidad de una contradicción entre la CE y la LOTC. La Sección Cuarta del TC resolvió esta contradicción en el sentido de dar primacía a la CE sobre la LOTC y no admitió, en consecuencia, a trámite el RPI, mientras que el Pleno del TC optó «por una interpretación (43) Tribunal Constitucional..., p. 231; véase también el voto particular del magistrado TOMÁS Y VALIENTE al Auto de 21 de marzo de 1983 (BJC, núm. 23, p. 293). 154 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS sistemática del ordenamiento que permite integrar ambos preceptos» (44) y que se concreta en entender que «el legislativo no debe proseguir la tramitación del texto definitivo del proyecto hasta que transcurran los tres primeros días desde que dicho texto estuviera concluido» (45). En cualquier caso lo que está claro es que no hubo actuación de ningún órgano en todo el proceso que resulte plenamente defendible: la de la mayoría parlamentaria por someter a la sanción del Rey un proyecto de ley orgánica sin esperar los tres días marcados por la LOTC; la de la minoría por no haber anunciado en el debate parlamentario su intención de interponer un RPI; la de la Sección Cuarta del TC porque, aunque desde un punto de vista jurídico-formal su postura puede ser defendida como coherente desde un punto de vista sustantivo suponía, como diría el Pleno del TC, «la esterilización de un recurso establecido en una ley orgánica, del que se podría privar a los legitimados para interponerlo, reduciendo a letra muerta preceptos merecedores de inexcusable acatamiento» (46), y la del propio Pleno del TC porque, imposibilitado por las conductas anteriores de tomar una decisión jurídico-formal plenamente coherente, opta por una solución de «justicia material», pero incurriendo en otra inconsecuencia adicional, cual es la de suspender parcialmente la vigencia de la ley, para lo cual evidentemente no tiene competencia según su propia ley orgánica, y cayendo en lo que el magistrado RUBIO LLÓRENTE en el voto particular antes mencionado califica de «activismo judicial» susceptible de «trastornar el delicado equilibrio de los poderes del Estado» (47). No es de extrañar, en consecuencia, tras este conjunto de despropósitos, que las opiniones, mayoritariamente contrarias en la doctrina al RPI, se acentuaran todavía más y que las críticas a la institución alcanzaran, al comentar esta sentencia, lo que parecía iba a ser su punto culminante (48). (44) BJC, núm. 23, p. 290. (45) BJC, núm. 23, pp. 290-291. (46) BJC, núm. 23, p. 290. (47) B¡C, núm. 23, p. 292. (48) F. SANTAOLALLA LÓPEZ, op. cit., p. 186: «La confusión y el embrollo creados con este incidente no han podido ser mayores. Todo ello es producto de la ya advertida falta de adecuación del recurso previo con el procedimiento legislativo constitucionalizado y, lo que es lo mismo, de su propia inconstitucionalidad.» 155 1AVIER PÉREZ ROYO VII. EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA DESPENALIZACIÓN DEL ABORTO Sin embargo, con la Sentencia 53/1985, de 11 de abril, el TC desbordaría ampliamente el nivel de «activismo judicial» alcanzado en la Sentencia recién comentada, dando lugar a una crítica sumamente extendida, en la que manifestaron su opinión, como era lógico esperar dada la naturaleza del tema, no sólo círculos estrictamente académicos, sino también el conjunto de la sociedad a través de prácticamente todos los medios de comunicación social, así como mediante diversas iniciativas ciudadanas, singularmente de colectivos feministas. En esta sentencia se plantean de forma paradigmática los peligros a los que está expuesto el control previo de constitucionalidad cuando se configura un TC con unas competencias tan amplias como las previstas en la CE de 1978, y la dificultad de que el TC no caiga en la tentación de invadir la competencia del legislador desde una doble perspectiva: bien corrigiéndolo, enmendándole la plana e indicándole lo que tiene que hacer, bien imponiéndole, mediante su interpretación, la proyección normativa de. los valores constitucionalmente reconocidos. En realidad, y desde el punto de vista que a nuestro análisis interesa, la crítica de la sentencia se encuentra ya formulada en los diferentes votos particulares que los magistrados discrepantes de la «mayoría» adjuntaron a la misma. En todos ellos, además de manifestar su discrepancia en cuanto al contenido último del fallo, que debió ser, en su opinión confirmatorio de la constitucionalidad del proyecto impugnado, y que es algo que desde nuestra perspectiva resulta irrelevante, se le reprochaban a la sentencia dos cosas que sí interesan a nuestro análisis. En primer lugar se le criticaba a la mayoría la trasgresión de los límites dentro de los cuales el TC tiene que desempeñar su actividad. Este es sin duda el punto más fuerte y de mayor coincidencia entre los magistrados discrepantes. El TC, de acuerdo con la conocida formulación kelseniana, debe limitarse a ser «legislador negativo» y no debe ni intentar sustituir al legislador parlamentario ni aun sugerirle lo que debe hacer, que es justamente lo que hace la sentencia al indicarle al legislador qué cambios tendría que introducir en la norma despenalizadora del aborto para que fuera aceptable para el Tribunal Constitucional. Y en este sentido el magistrado AROZAMENA, ponente inicial del TC en 156 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS esta sentencia, afirmaría que la mayoría con su «pronunciamiento... traspasa los límites jurídico-funcionales de la potestad jurisdiccional que incumbeai Tribunal Constitucional», pues «nuestro cometido... es concretar ésta [la inconstitucionalidad] y el precepto o preceptos constitucionalmente infringidos», estándole al TC «vedado... establecer modificaciones o adiciones al texto impugnado o establecer o adicionar otros preceptos. Esto es lo que hace la sentencia cuando dice al legislador lo que debería hacer para adecuar los preceptos a la Constitución» (49). Afirmaciones parecidas se encuentran en los demás votos particulares. Desde el de DÍEZ PICAZO: «Tampoco creo que sea función del Tribunal colaborar en la función legislativa, orientarla o perfeccionarla» (50), pasando por el de TOMÁS Y VALIENTE: «El juicio de constitucionalidad no es un juicio de calidad o perfectibilidad...», pues «la jurisdicción constitucional es negativa...» no pudiendo «decirle al legislador lo que debe añadir a las leyes para que sean constitucionales» (51), o la de LATORRE Y DÍEZ DE VELASCO: la interpretación de la mayoría conduce a la «inaceptable conclusión de que este Tribunal Constitucional puede actuar como legislador positivo en contra de la naturaleza de su función» (52), hasta la más rotunda de RUBIO LLÓRENTE, según la cual «con esta decisión la mayoría traspasa los límites propios de la jurisdicción constitucional e invade el ámbito que la Constitución reserva al legislador; vulnera así el principio de separación de poderes inherente a la idea de Estado de Derecho y opera como si el Tribunal Constitucional fuera una especie de tercera Cámara, con facultades para resolver sobre el contenido ético o la oportunidad política de las normas aprobadas por las Cortes Generales» (53). En el segundo punto los magistrados discrepantes no coinciden en la misma medida que en el primero, siendo fundamentalmente dos, TOMÁS Y VALIENTE y RUBIO LLÓRENTE, quienes articulan dicha crítica. Para el primero la mayoría incurre en «peligrosas jerarquizaciones axiológicas, ajenas por lo demás al texto de la Constitución», ya que la sentencia habla de la vida humana como «un valor superior del ordenamiento jurídico constitucional» o «un valor fundamental» o un «valor central», confundiendo el concepto de persona como soporte y prius lógico de todo derecho con losvalores realmente reconocidos por la Constitución, que son la «libertad, la (49) BJC, núm. 49, p. 536. (50) BJC, núm. 49, p. 538. (51) BJC, núm. 49, p. 539. (52) BJC, núm. 49, p. 540. (53) BJC, núm. 49, pp. 540-415. 157 IAVIER PÉREZ ROYO justicia, la igualdad y el pluralismo político» (artículo 1.1 CE) y sólo ésos. De ahí que «llame la atención que en la sentencia» se pase por alto el «primero de los que la Constitución denomina valores superiores: la libertad», de donde «deriva quizá la escasa atención que se presta a los derechos de libertad de la mujer embarazada» (54). En esta misma dirección, aunque con más alcance, formula su crítica RUBIO LLÓRENTE, quien condena en términos muy duros el proceder de la mayoría, la cual abstrae determinados valores de los preceptos constitucionales, para imponer a partir de tales abstracciones obligaciones al legislador, suplantando con ello no sólo el cometido propio de éste, sino invadiendo incluso la esfera reservada al poder constituyente. «El intérprete de la Constitución no puede abstraer de los preceptos de la Constitución el valor o los valores que, a su juicio, tales preceptos 'encarnan', para deducir después de ellos, considerados ya como puras abstracciones, obligaciones del legislador que no tienen apoyo en ningún texto constitucional concreto. Esto no es ni siquiera hacer jurisprudencia de valores, sino lisa y llanamente suplantar al legislador o, quizá más aún, al propio poder constituyente», pues «la proyección normativa de los valores constitucionales consagrados corresponde al legislador, no al juez» (55). Poco hay, realmente, que añadir a tales críticas, que subrayan perfectamente los peligros de los que debe huir la justicia constitucional en un Estado democrático y que resultan mucho más difícilmente soslayables para un TC en un control preventivo que en otro a posteriori. Si la casi totalidad de los sistemas de control de constitucionalidad han optado por un control a posteriori, a pesar de las ventajas que aparentemente ofrece el principio de más vale prevenir que curar, es precisamente por esto: por la imposibilidad casi absoluta en la práctica de que un TC no acabe cayendo en la tentación de invadir la esfera del legislador, trastocando el equilibrio entre los poderes del Estado diseñado por el constituyente. Frente a una ley ya vigente la prudencia del TC tiene que ser forzosamente muy superior a la que necesita para enjuiciar un proyecto que todavía tiene que entrar en vigor. Asimismo, la tentación de corregir al legislador es más fácilmente resistible en un caso •que en otro. La experiencia española del RPI no ha hecho sino confirmarlo. (54) fl/C, núm. 49, p. 538. (55) B]C, núm. 49, p. 541. 158 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONAL1DAD CONTRA LEYES ORGÁNICASVIII. LA DIMENSIÓN TEMPORAL DEL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD Ahora bien, siendo importantes las inconsecuencias en las que el TC haincurrido en las sentencias a que acabo de referirme, la institución se habría posiblemente mantenido y continuaría formando parte de nuestro sistema de justicia constitucional, si no hubiera sido por la distorsión tan extraordinaria que el tiempo que exigía la tramitación del RPI introducía en el proceso político en general. En efecto, el TC, desbordado por la acumulación de trabajo, estaba necesitando más de quince meses para tomar una decisión en los últimos RPI. Y esto era, desde todos los puntos de vista posibles, demasiado. La dimensión temporal tiene una importancia en el RPI muy superior a la que posee en el Recurso de Inconstitucionalidad ordinario, justamente porque, a diferencia de lo que ocurre en este último, en el primero se suspende la entrada en vigor de la norma hasta que el TC resuelve el recurso. De ahí la importancia de que sea resuelto con extrema celeridad, pues, de lo contrario, la dilación en la entrada en vigor de la ley y el consiguiente retraso en la aplicación, de las decisiones tomadas por el legislador puede tener consecuencias negativas fácilmente comprensibles, además de convertirse en un acicate para que las minorías parlamentarias interpongan RPI, institución que puede convertirse de esta manera en un excelente instrumento de obstruccionismo políticoparlamentario. Un sistema de control de constitucionalidad preventivo sólo es congruente con unos plazos muy breves para dictar sentencia. Y ello es así porque el RPI constituye, en última instancia, un elemento más en el procedimientode elaboración de la ley y, si, como suele ser frecuente en nuestra época de bicameralismo imperfecto, a la segunda Cámara se le fija un plazo, normalmente breve, para que se pronuncie sobre el texto aprobado por la primera (56), con mucha más razón ha de imponerse tal plazo a una institución no parlamentaria, que va a intervenir, sin embargo, en el proceso de elaboración de la ley. En realidad, en el único sistema en que existe el control de constitucionalidad preventivo, en el de la V República Francesa, el plazo que media entre la interposición del recurso y la decisión del Conseil Constitutionnel es de (56) Art. 90.2 CE que fija un plazo de dos meses. 159' JAVIER PÉREZ ROYO un mes como máximo. Y es un plazo que se cumple. En una única ocasión •en más de veinticinco años ha necesitado el Conseil Constitutionnel más de un mes para dictar sentencia. Fue concretamente en la Decisión 76-71, de 29-30 de diciembre de 1976, sobre la constitucionalidad de la elección por sufragio universal del Parlamento Europeo en la única en la que el Conseil Constitutionnel necesitó cerca de dos meses para tomarla. Y dicha excepción fue destacada inmediatamente por la doctrina como uno de los elementos más significativos de la misma (57). Bien es verdad que no han faltado voces que se han interrogado sobre la •conveniencia de ampliar los plazos de los que dispone el Conseil Constitutionnel para adoptar su decisión, ya que a veces dichos plazos se han manifestado como un obstáculo para su actividad y le han impedido profundizar debidamente en el tema (58). Pero, en general, la brevedad del plazo se considera congruente con la naturaleza del control elegido por el constituyente y no hay previsiones de reforma en este punto. Por lo demás hay que resaltar que en este sistema de control preventivo el Conseil Constitutionnel se limita casi exclusivamente a resolver los Recursos Previos de Inconstitucionalidad contra las leyes, sin tener que ocuparse de resolver recursos de amparo, conflictos de competencia y sin que se pueda acudir tampoco al Conseil Constitutionnel por la vía del control concreto o cuestión de inconstitucionalidad, ni residenciar ante él la legislación preconstitucional o posconstitucional, pero en vigor, y ni siquiera la legislación nueva, recurrida antes de ser publicada, que simplemente se limita a reproducir •o desarrollar de manera inmediata legislación anterior vigente sea pre o posconstitucional (59), con lo cual su actividad es mucho menor que la de los demás Tribunales Constitucionales. (57) Louis FAVOREU y Loic PHILIP, Les Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel, 2.' ed., París, 1979, pp. 370-371: «Rarement, une saisine du Conseil Constitutionnel a provoqué autant d'intérét et autant de commentaires divergents et pas- .sionnés. Rarement aussi, la réponse du Conseil Constitutionnel aura demandé une aussi longue réjlexion et delibération de la parí de nos neuf juges constitutionnels: ..., le Conseil Constitutionnel a done eu deux mois pour se prononcer, ce qui est tout á jait inhabituel pour un recours devant lui, puisque le juge constitutionnel doit statuer le plus souvent dans le délai maximun d'un mois.» (58) Louis FAVOREU y Loic PHILIP, op. cit., p. 356. (59) En este sentido resulta decisiva la Decisión 78-86, de 27 de julio de 1978, sobre el monopolio de la radio y la televisión. Comentando dicha Decisión FAVOREU y PHILIP, op. cit., pp. 442-443, escriben: «Cette decisión montre done clairement quelles tsont les limites du controle de la constitutionnalité des Iois en France. Non seulement 160 EL RECURSO PREVIO DE 1NCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS Dicho en pocas palabras: las piezas del sistema francés de control preventivo encajan. Se podrá o no estar de acuerdo con él. Yo personalmente estimo preferible el sistema previsto en la Constitución española de 1978. Pero este es otro tema. Lo que quiero indicar es que el control preventivo tiene su lógica y que no es compatible, sin grandes perturbaciones, con el control represivo o a posteriori. Y esto es, justamente, lo que estaba ocurriendo en España. El control preventivo, inicialmente previsto para no ser utilizado o para serlo en casos tan circunscritos o sobre normas de tal naturaleza —Estatutos de Autonomía del artículo 151 CE—, que hubieran tenido que sustanciarse de forma muy rápida, al introducirse en nuestro ordenamiento de la forma en que finalmente se hizo, empezó a surtir los efectos del control preventivo en tanto se tramitaba como si fuese un control represivo. Las consecuencias resultaron literalmente inaceptables, sobre todo desde la perspectiva de la acción política, ya que esta combinación fomentó la práctica del obstruccionismo de manera inadmisible. A la vista del tiempo que el TC necesitaba para resolver un RPI, todo recurso interpuesto con tal carácter contra una ley orgánica aprobada entre el primer y segundo año de la Legislatura se resolvería casi en vísperas de las próximas Elecciones Generales, y los que se interpusieran a partir de la mitad de la Legislatura se resolverían casi con toda seguridad después. Esto podría impedir que la mayoría parlamentaria desarrollara normalmente su programa político y podría conducir, en última instancia, a que se alteraran gravemente las reglas del juego político. il n'est pas possible de contester la conformité á la Constitution d'une loi qui a été déjá promulguée, mais ¡1 n'est pas non plus possible de consteter la conformité d'une loi qui ne fait que reprendre un principe contenu dans une loi antérieure ou dont l'objet est simplement l'application de cette loi antérieure. II s'agit la d'un principe fondamental qui caractérise notre systéme de controle de constitutionnalité et qui le distingue de la plupart des modeles étrangers.» (60) Ya RUBIO LLÓRENTE y ARAGÓN REYES, «La jurisdicción constitucional», en GARCÍA DE ENTERRÍA y PREDIERI, La Constitución española de 1978, Estudio Sistemático, Madrid, 1980, p. 884, pusieron de manifiesto el carácter posible y desafortunadamente obstruccionista del instituto. Con posterioridad M. ALBA NAVARRO, op. cit., p. 175, ha afirmado de manera rotunda que «el propio Parlamento, al aprobar este artículo 79, ha introducido uno de los mejores y más fáciles medios de hacer obstruccionismo parlamentario», y SANTAOLALLA, op. cit., p. 181, dice en el mismo sentido: «Todo Estado requiere un mínimo de fluidez para la adopción de decisiones, incompatible con supuestas garantías que no son propiamente tales, sino flancos abiertos para el más puro obstruccionismo.» 161 JAVIER PÉREZ ROYO X. UN PUNTO DE SENSATEZ: LA SENTENCIA 66/1985, DE 23 DE MAYO Aunque tras lo expuesto hasta el momento pueda resultar incomprensible a partir de una lógica estrictamente jurídica, 54 diputados pertenecientes al Grupo Popular decidieron interponer un RPI contra esta proposición de ley, recurso que sería resuelto por la sentencia mencionada en el encabezamiento de este apartado. Realmente el recurso sólo se entiende en términos políticos. Espoleados, sin duda, por el tiempo que hasta ese momento el TC venía necesitando para resolver los últimos RPI interpuestos y ante la inminencia de la aprobación de una Ley Orgánica como la del Poder Judicial, para la que el Grupo Popular tenía indudablemente previsto utilizar el RPI, dicho Grupo Parlamentario interpuso éste con la finalidad de ganar tiempo y poder seguir recurriendo preventivamente algunas otras leyes orgánicas y singularmente esa que acabo de mencionar. La naturaleza de la operación era tan evidente que el TC, con muy buen criterio, no se prestó a colaborar en ella, dando a este recurso el trato preferente adecuado e impidiendo, en consecuencia, que se siguiera haciendo uso de la institución, ahora ya, de manera claramente fraudulenta. Por lo demás, la presentación de éste RPI ha tenido al menos la virtud de que ha permitido poner un punto final de sensatez a esta sucesión de incoherencias en que la institución había ido degenerando y le ha dado al TC la oportunidad de liquidar el tema con dignidad. Obviamente, tras haber admitido a trámite y resuelto varios RPI, el TC no podía pronunciarse a estas alturas sobre la inconstitucionalidad del instituto, como lo había hecho buena parte de la doctrina. Antes al contrario, el TC se ve en la obligación de afirmar expresamente la constitucionalidad del RPI, definiéndolo de pasada en el único punto discutible de la sentencia como una institución praeterconstitucional pero no anticonstitucional (82). Pero dejando de lado este momento, comprensible aunque discutible y hasta innecesario para la argumentación del TC, en lo demás la sentencia resuelve de manera acertada el recurso y define con precisión y de manera muy correcta la posición que corresponde respectivamente al legislador y al TC en el ordenamiento constitucional, destacando con claridad que la com- (82) BJC, núm. 50, p. 642. F. J. segundo. 168 EL RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES ORGÁNICAS petencia que tiene el TC para ser juez de la ley aprobada por las Cortes Generales no debe hacer olvidar nunca que éstas son el órgano básico de producción de normas en nuestro ordenamiento, al que, siempre que se respete la Constitución, el TC no puede oponer ningún tipo de resistencia. Este es el hilo conductor de los cinco fundamentos jurídicos de la sentencia, aunque sea en el cuarto en el que el TC lo expresa de manera más rotunda. En efecto, en los tres primeros fundamentos jurídicos el TC rechaza expresamente la posibilidad de llevar a cabo un control de la actividad del legislador a partir de valoraciones teleológicas de la norma legal impugnada (83), de «exigencias implícitas» del texto constitucional (84) o de presuntos «fraudes constitucionales» susceptibles de ser cometidos por el legislador y que se traducirían en «reformas» de la Constitución sin respetar el procedimiento previsto en el título X (85), aprovechando la ocasión para destacar, por un lado, el carácter de «juicio político» que tal control comportaría y en el que el TC no puede entrar (86), y por otro, la «presunción de legitimidad» de que gozan todos los actos o normas que emanan de los poderes legítimos, presunción «tanto más enérgica cuanto más directa es la conexión del órgano con la voluntad popular y llega por eso a su grado máximo en el caso del legislador» (87). Ahora bien, una vez sentados estos principios de carácter general sobre cuál es la función y cuáles son los límites del TC en relación con las normas dictadas por el legislador, la sentencia se enfrenta con el problema desde el punto de vista orgánico, tomando como punto de partida la argumentación de los recurrentes en el sentido de que la supresión del RPI sería «contraria a la necesaria independencia del TC» desde una doble perspectiva: porque dejaría al propio Tribunal «inerme ante una futura reforma de su propia estructura» (88) y porque sería ilegítima una reforma de la LOTC que no viniera impuesta por consideraciones estrictamente objetivas, es decir, porque la actual no cumple los objetivos constitucionales (89). (83) BfC, núm. 50, pp. 641-642. F. J. primero. (84) BfC, núm. 50, p. 642. F. J. segundo. (85) BfC, núm. 50, pp. 642-643. F. J. tercero. (86) B]C, núm. 50, p. 642. F. J. primero. (87) BfC, núm. 50, p. 643. F. J. tercero. (88) BfC, núm. 50, p. 643. F. J. cuarto. (89) BfC, núm. 50, p. 643. F. J. cuarto. 169 JAVIER PÉREZ ROYO Dicho en otras palabras, según los recurrentes la libertad del legislador al hacer uso de la reserva de ley orgánica contemplada en el artículo 165 CE se habría agotado en el momento de dictar la LOTC inicial, no pudiendo introducir ulteriormente ninguna reforma en ella que no viniera avalada por consideraciones «objetivas», es decir, que no fuera en cierta medida solicitada por el propio TC. Es este el momento del que el TC se va a servir para sentar dos afirmaciones evidentes, pero que, a la vista de lo ocurrido hasta la fecha con el RPI, no resultan ociosas: la primera, relativa a la libertad del legislador para reformar la propia estructura del TC, reforma que si es «concorde con la Constitución, no podría este mismo Tribunal Constitucional oponerse a ella» (90), y la segunda, la disponibilidad permanente por parte del legislador orgánico de la LOTC. Pues, como dice el TC con lógica indudable: «Sea cual sea el lugar que la Ley Orgánica de este Tribunal ocupe en el llamado bloque de constitucionalidad, su contenido es disponible para el legislador y, en consecuencia, dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal, puede introducir en ella los cambios o modificaciones que entienda oportunos, sin que haya de limitarse a aquellos indispensables para evitar la inconstitucionalidad o asegurar el cumplimiento de los objetivos constitucionales» (91). Ciertamente no es que el TC esté descubriendo nada nuevo. Pero tras la cadena de despropósitos a los que el RPI había dado lugar y que he pretendido reflejar en los diferentes apartados de este trabajo, poner punto final de manera tan clara y rotunda, restaurando los principios de racionalidad y de lógica que deben presidir el ordenamiento jurídico y las relaciones entre los poderes del Estado, no sólo no está de más, sino que es algo que se recibe con evidente satisfacción. (90) BJC, núm. 50, p. 643. F. I. cuarto. (91) BJC, núm. 50, p. 643. F. J. cuarto. 170