Identificação e fragmentação no sistema partidário brasileiro: o pluralismo polarizado na Câmara dos Deputados

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Vitor Hugo Pereira da Silva abril de 2020 IDENTIFICAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO NO SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: O PLURALISMO POLARIZADO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS Vitor Hugo Pereira da Silva IDENTIFICAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO NO SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: O PLURALISMO POLARIZADO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS UMinho|2020 Vitor Hugo Pereira da Silva abril de 2020 IDENTIFICAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO NO SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: O PLURALISMO POLARIZADO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor José Antônio Passos Palmeira Dissertação de Mestrado Mestrado em Ciência Política Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS. Este é um trabalho acadêmico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condicões não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-CompartilhaIgual CC BY-NC-SA https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Dedico este trabalho a Benício e Evla. Temos um elo de coragem e força para atravessar o Atlântico e superar as adversidades do desconhecido. A inspiração para este projeto acadêmico tem uma fonte cristalina: minha mãe, Jasete. A meu pai, Clóvis, por estar sempre de prontidão. Aos meus irmãos, Rodolpho e Camila, pela compreensão permanente. Este ciclo acadêmico foi construído com o apoio de pessoas e instituições indispensáveis a sua conclusão. Registro, portanto, minha sincera gratidão: Ao Professor Doutor José Antonio Passos Palmeira, pela orientação sábia, paciente e sempre atenciosa; Aos meus familiares pela proteção e cuidado com os nossos; Aos meus amigos de sempre e fontes de aprendizado para a vida; Aos companheiros de jornada Synara, Pedro e Luiz, uma amizade que se estendeu para além das fronteiras acadêmicas; Ao corpo docente e administrativo da Universidade do Minho pela excelência na produção do conhecimento; A Prefeitura Municipal de Batalha, por ter compreendido a importância deste ciclo e permitido o trabalho à distância. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho acadêmico e confirmo que não recorri a prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente a sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v IDENTIFICAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO NO SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: O PLURALISMO POLARIZADO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. RESUMO Este trabalho analisa a conexão entre a ausência de identificação partidária e a elevada fragmentação do sistema de partidos brasileiro. Apresentamos uma revisão da literatura sobre partidos políticos e sistemas partidários, dando enfâse ao conceito de pluralismo polarizado desenvolvido por Sartori. A hipótese nuclear é que o desalinhamento da sociedade com os partidos políticos é uma das causas de fragmentação do sistema partidário brasileiro. Por consequência da acentuada fragmentação desenvolveu-se na Câmara dos Deputados um pluralismo polarizado que dificulta a governabilidade no Brasil. Metodologicamente, colhemos dados sobre preferência partidária no Brasil e à composição parlamentar na Câmara dos Deputados entre 1994 e 2018. Utilizamos, também, como balizadores da pesquisa o número de deputados federais filiados aos partidos dos Presidentes da República e o número efetivo de partidos (NEP) durante o mesmo lapso temporal. Diante desses dados, apresentamos o arcabouço constitucional do sistema partidário e o cenário estrutural da identificação e fragmentação partidárias no Brasil com uma breve exposição do modelo de coalização que sustentou a governabilidade nos últimos anos. O contributo da pesquisa é um indicador para mensurar o número efetivo de partidos para uma maioria simples (NEPMAS) na Câmara dos Deputados e, desse modo, averiguar se a referida casa legislativa adentrou ou não no modelo de pluralismo polarizado desenvolvido por Sartori (1982). Palavras-chave: fragmentação; governabilidade; identificação; partidos políticos; sistemas partidários. vi IDENTIFICATION AND FRAGMENTATION IN THE BRAZILIAN PARTY SYSTEM: POLARIZED PLURALISM IN THE CHAMBER OF DEPUTIES. ABSTRACT This paper analyzes the connection between the absence of party identification and the high fragmentation of the Brazilian party system. We present a review of the literature on political parties and party systems, emphasizing the concept of polarized pluralism developed by Sartori. The nuclear hypothesis is that the misalignment of society with political parties is one of the causes of fragmentation of the Brazilian party system. As a result of the sharp fragmentation, developed in the House of Representatives or polarized pluralized that destabilizes and hinders the governability in Brazil. Methodologically, we collected data on party preference in Brazil and on the parliamentary composition in the Chamber of Deputies between 1994 and 2018. We also used, as research indicators, the number of federal deputies affiliated to the Party of Presidents of the Republic and the effective number of parties (NEP) during the same period time period. Given these data, we present the constitutional framework of the party system and the structural scenario of party identification and fragmentation in Brazil with a brief exposition of the coalition model that sustained governability in recent years. The research contribution is an indicator to measure the effective number of parties for a simple majority (NEPMAS) in the Chamber of Deputies and, thus, to verify whether the Legislative House has entered or not has a model of polarized pluralism developed by Sartori (1982). Keywords: fragmentation; governability; identification; political parties; party systems. vii ÍNDICE DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS........ ii AGRADECIMENTOS ........................................................................................................................ iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE .................................................................................................. iv RESUMO ........................................................................................................................................... v ABSTRACT ....................................................................................................................................... vi LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................................................................ ix LISTA DE FIGURAS .......................................................................................................................... x INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 1 CAPÍTULO I – ENQUADRAMENTO TEÓRICO: EXPOSIÇÃO CONCEITUAL SOBRE PARTIDOS POLÍTICOS E SISTEMAS PARTIDÁRIOS ...................................................................................... 6 1.1. PARTIDOS POLÍTICOS ............................................................................................................. 6 1.1.1. Perspectiva conceitual e histórica ........................................................................................ 6 1.1.2. Funções dos partidos políticos na sociedade ...................................................................... 10 1.1.3. As tipologias clássicas ....................................................................................................... 12 1.1.4. Partidarismo ou identificação partidária ............................................................................. 13 1.2. SISTEMAS PARTIDÁRIOS ....................................................................................................... 17 1.2.1. Definições teóricas e institucionalização dos sistemas partidários ....................................... 17 1.2.2. A questão númérica e a classificação dos sistemas partidários........................................... 21 1.2.3. O fenômeno político da fragmentação partidária: o pluralismo polarizado como efeito. ....... 24 1.2.4. A fragmentação do sistema partidário em indicadores matemáticos ................................... 26 CAPÍTULO II – ENQUADRAMENTO DA INVESTIGAÇÃO .......................................................... 28 2.1. Focos da investigação ........................................................................................................... 28 2.2. Metodologia e dados ............................................................................................................. 28 2.3. Abordagem teórica e limitações ............................................................................................. 29 2.4. Hipóteses de investigação ..................................................................................................... 30 CAPÍTULO III – IDENTIFICAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO PARTIDÁRIA NO BRASIL: CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS POLÍTICAS. ................................................................................................... 32 3.1. Aspectos constitucionais do sistema partidário brasileiro. Algumas intervenções legislativas e judiciais no funcionamento do sistema. ............................................................................................. 32 3.2. Identificação e confiança nos partidos políticos brasileiros. .................................................... 40 viii 3.3. Fragmentação e governabilidade no Brasil: o presidencialismo de coalizão............................. 50 3.4. A fragmentação partidária na composição da Câmara dos Deputados do Brasil. .................... 54 3.5. O pluralismo polarizado na Câmara dos Deputados do Brasil: O indicador NEPMAS – NÚMERO EFETIVO DE PARTIDOS PARA UMA MAIORIA SIMPLES. ..................................................................... 58 CONCLUSÕES ............................................................................................................................... 64 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................... 68 5 Nesse contexto político é necessário analisar as características estruturais do sistema partidário brasileiro para responder as seguintes questões: 1) Há conexão entre a ausência de identificação do corpo social com os partidos políticos e a elevada fragmentação do sistema partidário brasileiro? 2) A fragmentação partidária no Brasil gerou um pluralismo polarizado na Câmara dos Deputados do Brasil? O pluralismo polarizado ou extremado é um multipartidarismo de alta polarização ideológica caracterizado por tendências centrífugas, oposição irresponsável e competição desigual. (Sartori, 1982) A dissertação está estruturada em três capítulos. No primeiro capítulo realizaremos uma breve revisão bibliográfica sobre partidos e sistemas partidários, apresentando a origem, conceitos e classificações dessas duas instituições clássicas da ciência política. Na segunda parte, traçaremos o enquadramento da investigação expondo o foco, metodologia, abordagem teórica e as hipóteses de investigação. No terceiro capítulo, avaliaremos o sistema partidário brasileiro à luz da Constituição Federal de 1988 e das últimas reformas constitucionais. O capítulo apontará o grau de confiança e identificação dos eleitores com os partidos políticos e trará os contornos da fragmentação partidária brasileira entre 1994 e 2018, analisando as consequências desse fenômeno na Câmara dos Deputados do Brasil. Obviamente que a presente investigação não pretende abordar todas as questões inerentes ao funcionamento do sistema partidário brasileiro. Entretanto, o objetivo central é buscar compreender se a engrenagem de partidos no Brasil adentrou em um ciclo vicioso onde a desconfiança nos partidos gera mais fragmentação e se esta, por sua vez, impõe um cenário de pluralismo polarizado no parlamento federal. 6 CAPÍTULO I – ENQUADRAMENTO TEÓRICO: EXPOSIÇÃO CONCEITUAL SOBRE PARTIDOS POLÍTICOS E SISTEMAS PARTIDÁRIOS 1.1. PARTIDOS POLÍTICOS 1.1.1. Perspectiva conceitual e histórica O processo democrático é construído a partir da participação do povo nas escolhas coletivas. O marco inicial de democracia no mundo antigo é Atenas no século 5 a.C. Nessa quadra histórica, o poder passou dos palácios para a praça pública e adquire transparência e visibilidade. Nasce, assim, a democracia, um novo modo de pensar e praticar o poder. (Ribeiro, 2002). Desde os gregos até nós, a ideia de que a democracia significa “governo do povo” ou “governo da maioria” tem um significado que via de regra denota um governo voltado para a distribuição mais equitativa do poder e da riqueza social. Todavia, entre a cidade-Estado e o Estado moderno, o conceito de democracia sofreu deslocamentos importantes que proporcionam grande diversidade de abordagens que ora se aproximam, ora se distanciam, de seu modelo inicial. (Menezes, 2010, p. 21) Para Duverger (1970) o desenvolvimento dos partidos aparece associado ao da democracia com a extensão do sufrágio popular. Na democracia representativa, os partidos políticos funcionam como um elo entre o cidadão e o futuro governo. Quanto mais o direito de voto se estende e se multiplica, tanto mais se faz necessário enquandrar os eleitores por comitês capazes de tornar conhecidos os candidatos e de canalizar os sufrágios em sua direção. Os primeiros agrupamentos políticos remontam ao século XVII. Os mais antigos são os dois ingleses Tory e Wigh. O primeiro defendia a ideia de prerrogativas reais e a Igreja Anglicana. Já o Wigh atacava o anglicanismo e promovia os direitos do Parlamento contra as regalias reais. Eram, portanto, movimentos de opinião distantes do exercício do poder. Mais tarde, tranformaram-se nos partidos conservador e liberal. (Fernandes, 2010) Há mais de cem anos, os estudiosos da política reconhecem a importância e a necessidade dos partidos políticos para o funcionamento dos regimes democráticos. É por meio deles que 7 as democracias se estruturam e a competição política se organiza. Embora exista muita divergência sobre como as agremiações políticas funcionam e se comportam, há praticamente um consenso em torno de sua importância para a viabilidade das democracias representativas. Nesse sentido, ainda no final do século XIX, James Bryce concluiu o seguinte: “Os partidos são inevitáveis. Nenhum país livre não conta com eles. Ninguém até agora demonstrou como os governos representativos podem funcionar sem eles. Eles ordenam o caos para a multidão de eleitores. (Amaral, 2013, p. 12) O conceito de partido vem do latim, do verbo partire, que significa dividir. Mas não faz parte, de nenhuma maneira expressiva, do vocabulário político até o século XVII. (Sartori, 1982) Em 1770, Burke definiu o partido político como “um corpo de pessoas unidas para promover, mediante esforço conjunto, o interesse nacional, como base em algum princípio especial, ao redor do qual todos se acham de acordo”. (Bonavides, 2000, p. 397) Em escritos de 1925, Michels (2001) descreve o partido político moderno, no sentido político do termo, como uma organização de combate. [...] A lei sociológica fundamental que rege inelutavelmente os partidos políticos [...] pode ser formulada assim: a organização é a fonte de onde nasce a dominação dos eleitos sobre os eleitores, dos mandatários sobre os mandantes, dos delegados sobre os que os delegam. (Amaral, 2010, p. 13) A definição de Duverger (1970) considera que um partido não é uma comunidade, mas um conjunto de comunidades, uma reunião de pequenos grupos disseminados através do país (secões, comitês, associações locais etc), ligados por instituições coordenadoras. Por fim, Bonavides (2000) conceitua o partido político como uma organização de pessoas que inspiradas por ideias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e nele conservar-se para a realização dos fins propugnados. Quanto à origem, Duverger (1970) distingue os partidos de origem eleitoral e parlamentar e de origem exterior. Na primeira, a origem dos partidos está na criação de grupos parlamentares, depois no surgimento de comitês eleitorais. A partir da ligação e coordenação dessas duas células, nascem os partidos políticos. Enquanto os grupos parlarmentares coordenavam a atividade dos deputados, os 8 deputados se esforçavam para consolidar seu próprio comitê eleitoral e garantir a renovação do mandato. Como os comitês estavam conectados pelos deputados eleitos havia, naturalmente, colaboração para a formação dos grupos parlamentares. Quando essas relações trasmudam-se do plano pessoal para o institucional surgem os partidos. (Duverger, 1970) Os primeiros grupos parlamentares se transformaram em grupos ideológicos. Além dos fatores locais e ideológicos, esses grupos eram movidos pelos interesses individuais. A ocupação de espaços ministeriais foi fator de aglutinação de energias parlamentares. Grupos nas assembleias francesas formavam coalizões de ministeriáveis. Na Inglaterra, os ministros asseguravam maiorias mediante compra dos votos, tendo na própria câmara um lugar para pagamento de prêmios aos parlamentares após o escrutínio. (Charlot, 1982) Os comitês eleitorais surgem pelo enquadramento de novos eleitores em decorrência da extensão do sufrágio popular. Além disso, sentimentos igualitários e a oposição às elites sociais movem a criação dos comitês. A criação dos comitês eleitorais pretende formar e tornar conhecidas novas elites políticas. (Charlot, 1982) Já origem exterior dos partidos está vinculada a uma instituição preexistente com atuação distante das eleições e do parlamento. Agrupamentos, associações e sindicatos são os exemplos mais comuns. O Partido Trabalhista britânico surgiu após congresso das Trade-Unions de 1899 de criar uma organização eleitoral e parlamentar. Na origem exterior dos partidos políticos há uma influência das sociedades de pensamento, dos agrupamentos estudantis e de intelectuais, bem como das igrejas. Além desses organismos, os agrupamentos industriais e comerciais (bancos, indústrias, empresas, instituições patronais, etc) também foram responsáveis, ao longo da história, por criação de partidos. (Duverger, 1970) Os partidos de criação externa apresentam características distintas dos partidos criados no ciclo eleitoral e parlamentar. Os primeiros são geralmente mais centralizados que os segundos. Os de criação externa nascem a partir da cúpula, ao passo que no ciclo eleitoral e parlamentar partem da base. Os partidos de criação externa são geralmente mais coerentes e mais disciplinados que os partidos de criação eleitoral e parlamentar. Os primeiros dispõem de uma organização preexistente que une naturalmente todas as suas células de base, enquanto que o partido de origem eleitoral e parlamentar são obrigados a estabelecer esses laços de todas as peças a partir da coexistência de alguns deputados no seio do mesmo parlamento. (Duverger, 1970) 9 Duverger (1970) observa que a criação eleitoral e parlamentar corresponde a um tipo antigo, enquanto que a criação externa a um tipo moderno. Até 1900 a maioria dos partidos seguia o modelo eleitoral e parlamentar. A partir do início do século XX a criação parlamentar assume caráter de exceção. Em outra perspectiva, Sartori (1982) descreve a transição de facções para partidos apresentando as concepções de três teóricos: Bolingbroke, Hume e Burke. Bolingbroke acentua que o governo pelo partido deve terminar sempre no governo de uma façção, sendo o partido um mal político, e a facção é o pior de todos os partidos. O referencial de Hume seguiu semelhante ao de Bolingbroke, expressando quer percebia um desejo universal de abolir essas distinções de partido que mantinham posições opostas em relação ao que é essencial no governo. Os defensores da monarquia sustentavam que todas as ligações políticas são, pela própria natureza, facciosas. Burke, em sentido contrário, afirmava que as ligações políticas são necessárias ao dever público. A ideia de partido político de Burke parte da premissa que a diversidade e a dissenssão são compatíveis com a ordem política. Assim, os partidos ultrapassam as facções porque se baseiam não apenas em interesses e afetos, mas, principalmente, em princípios comuns. Enquanto nos partidos há uma generosa luta pelo poder, nas facções há uma luta mesquinha e interessada por cargos e emolumentos. Essa elaboração tinha um alvo bem definido: os homens do rei. Estes defendiam que o partido deveria ser totalmente eliminado. (Sartori, 1982) É indispensável registrar que quando os juristas constitucionalistas começaram a se ocupar da teoria constitucional, os partidos foram mantidos no limbo e só adquiriram definição legal depois da segunda guerra mundial. Isto porque, os partidos não eram partidos, mas partes contra o todo e não partes do todo. (Sartori, 1982) Até serem reconhecidos constitucionalmente como instituições inseridas no sistema democrático, os partidos políticos passaram da clandestinidade à constitucionalização. A inserção dos partidos políticos nas constituições é consequência da atuação dessas organizações no corpo social como instrumentos de canalização de interesses. Apesar dos fortes ataques aos partidos políticos nas democracias contemporâneas, estes ainda seguem sendo reconhecidos constitucionalmente como essenciais ao pleno funcionamento do Estado Democrático de Direito. 10 1.1.2. Funções dos partidos políticos na sociedade. O alvo primodial dos partidos políticos é o exercício do poder. Esse fim condiciona todas as outras funções dos partidos e os distingue dos grupos de interesses e grupos de pressão. Os partidos políticos são, portanto, a manifestação política especializada da sociedade. Há duas funções próprias dos partidos políticos: a articulação e a agregação de interesses. A função de articulação consiste em expressar e vocalizar os interesses, transferindo-os para a arena político-institucional. Já a agregação de interesses move-se nos esforços de representação para que os partidos somem demandas diversas, de maneira a dar-lhes peso e significação. (Almond et al ., 1966) De acordo com a sistematização das funções das legendas elaborada por Key (1964), pode-se estudar os partidos no eleitorado, os partidos como organizações e os partidos nos governos. As funções dos partidos entre os eleitores seriam educar os cidadãos, mobilizá-los para a participação, criar símbolos para identificação e fidelidade e simplificar a escolha do voto. Enquanto organizações, os partidos deveriam recrutar as lideranças para a ocupação dos governos, treinar a elite política, articular e agregar interesses políticos. (Veiga, 2007, p. 342). Aguiar (1990) enumera três funções dos partidos no que se refere à ação política. A primeira função, relacionada à especialização, obriga o partido a refletir criticamente sobre suas rotinas, sobre a evolução da sociedade e sobre suas condições de eficácia. A segunda, inerente à dinâmica de competição interna, impõe um modo de seleção dos dirigentes tendente a eliminar os que se mostram incapazes de se ajustar às novas condições de ação política. A última funcionalidade decorre da competitividade dos sistemas partidários nas democracias pluralistas que, nesse ambiente, empurra para eliminação os partidos que se revelarem presos a concepções de ação política que se tenham revelado inoperantes. O exercício das funções sociais partidárias tem como alvo a concretização de três finalidades: tradução, socialização e canalização. Na tradução, os interesses e expectativas sociais assumem um significado político expressado pelos responsáveis e dirigentes. A socialização corresponde ao processo de difusão dos interesses e expectativas da agenda política ao público, explicitando as condições da ação política, os limites à satisfação desses objetivos e a necessidade de estabelecer e de respeitar os processos de negociação política. A canalização é a passagem ordenada desses objetivos e interesses para decisões políticas pelos canais democráticos apropriados. O conjunto formado por estes papéis 11 sociais e por estas finalidades é específico dos partidos, constitui o seu código de diferenciação em relação às outras entidades sociais. (Aguiar, 1990) Fernandes (2010) acentua que os partidos desempenham funcões de articulação de interesses, manutenção e de responsabilidade política. A articulação de interesses funciona para construir uma base de apoio na sociedade. A função de manutenção modula a máquina partidária, as conjunturas políticas, enquanto que a responsabilidade política desenha a participação nas esferas de poder. Os partidos políticos, como variáveis independentes, desempenham a função tribunícia e a função da crítica política. Na primeira, exploram os descontentamentos para alargar as bases de apoio. Na segunda, apresentam alternativas pela formulação de programas políticos e a renovação dos quadros partidários. No exercícios dessas funções os partidos identificam a agenda política e gerem os conflitos por mediação. Depois, orientam politicamente a sociedade e interferem na produção legislativa com a finalidade de implementarem políticas públicas alinhadas com o conteúdo programático. Outra função essencial aos partidos políticos é a comunicação. A capacidade de comunicar, seja nos meios tradicionais quanto nas mídias virtuais, é indispensável à atividade partidária, vez que mobiliza um público definido. O público, por seu turno, expressa as posições programáticas e assegura a orientação e parte da identidade do partido. Os partidos precisam reduzir o custo da informação, provendo os eleitores com informações importantes e de fácil assimilação. Eles devem ainda propor discussões políticas junto à opinião pública e evidenciar determinados temas, a respeito dos quais também devem se posicionar e justificar sua postura. Os partidos devem envolver os cidadãos no processo eleitoral e motivá-los para o voto, o que pode ser de maneira direta ou indireta. A maneira direta consiste em fazer um apelo para o voto. Já indiretamente, o partido pode investir em despertar ou reforçar a simpatia ou fidelidade entre os eleitores. (Veiga, 2007, p. 342) Entretanto, há mudanças nesse cenário. Para expandir o eleitorado, os partidos políticos acabam por criar uma indiferenciação programática que destrói a identidade partidária e acarreta movimentos desencontrados de partidos e eleitores. (Aguiar, 1990) 12 1.1.3. As tipologias clássicas. São inúmeras as tipologias dadas aos partidos. Isto porque, as classificações partem do contexto histórico-político a partir do qual o sistema de partidos é constituído. Essas razões peculiares impedem tipologias padronizadas. Assim, avaliaremos as tipologias sem, contudo, atribuir juízo de correção a essas classificações. A utilidade de cada tipologia depende da formatação social e política que está inserida. A classificação mais difundida e analisada pelos teóricos é a de Duverger (1970). Trata-se da distinção entre partidos de quadros e partidos de massa. Enquanto o partido de quadros reúne individualidades com influência e prestígio sócio-econômico, o partido de massas procura reunir uma quantidade expressiva de filiados para construir a substância existencial do partido. Essa ideia associa os partidos de quadros ao sufrágio censitário da democracia iniciante e os partidos de massas à sociedade industrial e ao sufrágio universal. Nesse sentido, ao partido de quadros corresponde de fato o “partido de representação individual”, ao partido de massas, o “partido de integração”. Os partidos de massas exercem atração sobre o público contribuinte que permite o funcionamento partidário e o desenvolvimento de campanhas eleitorais. Esse público, por meio de educação política, aprende que a mobilização é a forma de intervir na vida do Estado. Os partidos de quadros atendem a premissas diferentes, reuném pessoas ilustres para preparar e conduzir eleições. São elementos influentes, com alguma distinção técnica e notável poder econômico, que servirão caução ao partido e ao movimento político. Utilizam o financiamento capitalista de doadores privados, industriais, banqueiros, ou grandes comerciantes para cobrirem as despesas de campanha. (Duverger, 1970) Entretanto, essa tipologia apontada por Duverger, mesmo com as modificações estruturais posteriores, não preencheu lacunas. Assim, Otto Kirchheimer propõe o partido de reunião ou catch-all party . Não são partidos de representação individual, como também não são partidos de integração social. São partidos de intensidade ideológica frágil e situados tanto à esquerda, quanto à direita ou no centro. O autor criticou Duverger por consagrar sua preferência ideológica e antecipar a decadência dos partidos de quadros, revelando com seu catch-all party uma visão ideal da democracia do consenso, tendo nessa tipologia um arcabouço moderno de partido. (Charlot, 1982) Charlot (1982), por sua vez, propõe a seguinte trilogia: partidos de notáveis, partido de militantes e partido de eleitores. Essa classificação tem substrato no perfil daqueles que escolhem os 13 partidos políticos. Pode-se, assim, distinguir os partidos voltados basicamente para os notáveis, o que vêem prioritariamente seus militantes e os que se baseiam primeiramente em seus eleitores. A classificação contemporânea sugerida por Fernandes (2010) insere os partidos de integração social, junto com os partidos de quadros e os partidos de massa. No primeiro estão os sociaisdemocratas e trabalhistas. No partido de quadros os conservadores e liberais e nos partidos de massas os socialistas especializados em uma dimensão democrática e os totalitários (comunistas e fascistas) noutra ponta autoritária. As mutações políticas atingiram os partidos e várias são as distinções dos partidos de massas e de quadros do século passado. A busca por novos seguimentos eleitorais gerou um alargamento das posições dos partidos em questões estratégicas. Assim, as posições ideológicas ficaram mais frágeis para atender um público diverso e viabilizar a sobrevivência eleitoral. Noutra seara, as inúmeras formas de comunicação social transformaram a ação dos partidos para concorrem com grupos de pressão e entidades políticas da sociedade civil. Essas alterações estruturais atingiram a atividade política e minaram o protagonismo das siglas no embate político. E por essas razões, as novas tipologias devem considerar as circunstâncias sócio-políticas contemporâneas, incluíndo como critério a construção de uma identificação partidária. 1.1.4. Partidarismo ou identificação partidária. A ligação dos eleitores com os partidos políticos é um dos indicadores mais relevantes de uma democracia representativa. Essa conexão pode revelar a força de um sistema partidário, bem como a relevância de um governo e dos atores políticos. Esse fenômeno pode ser denominado de partidarismo ou identificação partidária. Quando os eleitores conseguem enquadrar suas preferências a partir de um referencial partidário, o partidarismo pode ser visto como uma atitude política estável e efetiva. (Druckman, 2001) A identidade partidária pode ser entendida como uma associação psicológica que as pessoas travam com um partido a partir de suas percepções, valores ou comportamentos (CAMPBELL et al, 1960). (...) Ainda de acordo com a corrente psicológica do comportamento político, na medida em que um eleitor se identifica com um partido, ele passa a ver a política a partir da perspectiva partidária. Isso quer dizer que ele tende a se simpatizar mais com os líderes desse partido do que com os das demais legendas, tende a preferir as políticas propostas pela 14 agremiação frente às defendidas pelas demais e, diante de um assunto novo, a respeito do qual ainda não tenha opinião formada, busca se informar sobre a orientação do partido com que tem afinidade. (Veiga, 2007, p. 342 – 343) A análise científica da manifestação político-eleitoral é marcada por três modelos de investigação: a) modelo sociológico; b) modelo psicossocial e c) modelo econômico. A escola sociológica, frequentemente identificada como Escola de Columbia, tem como a principal referência o Bureau of Apllied Social Research da Universidade de Columbia. O modelo psicossocial desenvolvido na Escola de Michigan, tendo como referencial o trabalho de Campbell, Converse, Miller e Stokes (1960), que faz da identificação partidária o principal factor explicativo do comportamento político. E, por fim, a teoria da escolha racional, denominada como modelo de voto económico, cujo marco fundador é o trabalho de Anthony Downs (1957) e que coloca a ênfase em variáveis como racionalidade, escolha, incerteza e informação. (Antunes, 2008). As investigações sobre o comportamento político inseriram os partidos no núcleo de estudos da Escola de Michigan para compreender a continuidade do comportamento eleitoral nos contextos socioeconômicos e nas avaliações dos cidadãos em relação aos candidatos. Para captar esse alinhamento do eleitorado norte-americano com os partidos políticos, que se manifesta em escolhas relativamente consistentes e estáveis, a Escola de Michigan introduziu o conceito da identificação partidária. (Speck et al., 2015) Para este trabalho o modelo da Escola de Michigan e o desenvolvimento do conceito de identificação partidária são de crucial importância para elucidar como o comportamento político atinge o sistema partidário. Esse conceito tem dificuldade de esclarecer como sujeitos identificados com um partido se abstem ou até votam em outra sigla. A justificativa para essa conduta política é que a identificação partidária funcionaria como um mero atalho cognitivo e não como uma identidade social, inexistindo, portanto, uma ligação sólida entre os eleitores e os partidos políticos. De modo contrário, a identificação partidária é concebida como uma afinidade psicológica, estável e duradoura em relação a um partido político, que não se traduz necessariamente numa ligação concreta, designadamente, inscrição, militância ou votação consistente e sistemática nesse partido. Nesta perspectiva, a identificação partidária é uma forma genuína de identificação social (Antunes, 2008) Para Almond (1965) a socialização política e a regularidade de expressão dos padrões interiorizados explicam a estabilidade dos padrões agregados de votação. Ao votar, o eleitor expressa 21 A literatura internacional aponta que os vínculos entre eleitores e candidatos são mais personalistas na maioria dos regimes democráticos imaturos do que nas democracias industriais avançadas. Nos primeiros, a escolha política tem como base características pessoais, desprezando partido, ideologia ou questões programáticas. O grau de personalismo é um critério indispensável para avaliar a dimensão institucional dos partidos dentro do sistema. Segundo Mainwaring et al . (2005) há quatro dimensões da institucionalização do sistema partidário. A primeira situa-se na considerável estabilidade nos padrões de competição entre partidos. A segunda reside no enraizamento partidário na sociedade. Se a maioria dos cidadãos tem raízes partidárias há menos eleitores flutuantes e, portanto, menor probabilidade de mudanças eleitorais em massa que refletem alta volatilidade. A legitimidade é a terceira dimensão da intitucionalização do sistema partidário e consiste em reconhecer os partidos como parte necessária da política democrática. A última dimensão é a impessoalidade dos partidos, ou seja, em sistemas mais institucionalizados as organizações partidárias não estão subordinadas aos interesses de uns poucos líderes ambiciosos, sendo a institucionalização partidária limitada quando um partido é instrumento pessoal de um líder ou de um pequeno grupo. Assim, uma classificação dos sistemas partidários tem que considerar, para além do número de partidos e do nível de polarização, o grau de institucionalização do sistema partidário. Isto porque, sistemas partidários institucionalizados permitem o desenvovimento do processo político de forma menos turbulenta. De modo contrário, o ambiente com insitucionalização precária propicia sistemas partidários fluídos e desestruturados. 1.2.2. A questão númérica e a classificação dos sistemas partidários. A noção de sistema partidário implica a existência de uma pluralidade de partidos e, a partir dessa premissa, a literatura apresenta classificações pelas quais tais sistemas podem ser abordados. ... se quisermos identificar mais precisamente os parâmetros de um sistema partidário, precisamos atentar para pelo menos três linhas distintas de investigação. Em primeiro lugar, obviamente, precisamos distinguir entre os conjuntos de partidos que compõem sistemas propriamente ditos e os que seriam mais bem compreendidos como atores mais ou menos autônomos entre si, que simplesmente compartilham um cenário político comum. Em segundo lugar, precisamos explorar até que ponto qualquer sistema político [polity] dado pode ser 22 associado a um sistema de um único partido, por um lado, ou à existência concorrente de uma pluralidade de diferentes sistemas partidários, por outro, sejam estes definidos por limites territoriais, divisões funcionais, ou o que quer que seja. Finalmente, e como decorrência dessas investigações, precisamos determinar o que faz e o que não faz parte do sistema partidário, e explorar onde e sob que condições o sistema partidário se entrelaça com, ou permanece distinto de, outros subsistemas no interior do sistema político. Isso também deveria permitirnos identificar os tipos de questões que podem ser respondidas quando se analisam sistemas partidários e, ao mesmo tempo, as classes de questões que não podem ser respondidas quando se analisam sejam os próprios partidos individuais, sejam os sistemas de governo mais amplamente considerados. (Bardi et al ., 2010, p. 233). De partida, os sistemas partidários foram classificados em três tipos: monopartidismo, bipartidismo e multipartidismo. Essa tipologia foi criada por N. Holcombe em 1933. (Fernandes, 2010). Duverger (1970) descreve um sistema partidário a partir do número de partidos. Nessa abordagem, a contagem de partidos é o critério predominante. Trata-se da distinção básica entre sistemas bipartidários e aqueles como mais de dois partidos. Para este teórico, a sociedade movimenta-se, de forma natural, para o bipartidarismo. Blondel (1982) apresenta uma classificação que considera o número de partidos, bem como o tamanho relativo das siglas dentro do sistema. Nesse sentido, faz uma distinção entre quatro tipos de sistemas partidários: sistemas de dois partidos, sistemas de dois partidos e meio, sistemas multipartidários com um partido dominante e sistemas multipartidários sem partidos dominantes. Para essa classificação assevera cinco váriaveis: “If undertaken on a world basis, the analysis of party svstems would require a consideration of the number of parties, of their strength, of their place on the ideological spectrum, of the nature of their support, and of their organization and type of leadership”. Sartori (1982) alerta que a questão real não se o número de partidos é importante – ele é – mas se o critério numérico de classificação nos permite deitar mão no que realmente importa. Até agora, a resposta é, claramente, não. E a razão é igualmente clara: nenhum sistema contábil pode operar sem regras de contagem. Se recorrermos à contagem, devemos saber como contar. A abordagem desenvolvida por Sartori importa-se com os padrões de interação dos partidos e preocupa-se menos com o número de partidos. (Bardi et al ., 2010) 23 A classificação de Sartori (1982) identificou duas dimensões desses sistemas como sendo de particular importância: o número de partidos relevantes e o grau de polarização ideológica. A classificação adequada do sistema partidário inclui não somente o critério númerico, mas também o critério relevância. Dentro desse último, deve-se avaliar duas variáveis qualitativas. A primeira a capacidade fazer parte de coligações de governo, a segunda a capacidade de intimidação, ou poder de chantagem, que se traduz na capacidade de influenciar na formação das coligações e na formulação de políticas governamentais. Nesse sentido, quanto maior a fragilidade ideológica dos partidos que compõe um sistema, mais fácil será compor governos de qualquer espectro ideológico, porquanto os compromissos com a base política não são claros. A capacidade de movimentação dentro do sistema é flexível e, desse modo, o poder de chantagem é acentuado. Nohlen (2007), na mesma linha, adverte que a importância de um partido não advém, necessariamente, de sua existência e tamanho, mas na função que exerce dentro do sistema partidário para formação de coalizões e maiorias. Nesse panorama, Sartori (1982) explora uma distinção entre polos e polaridade, sendo o primeiro critério o número de partidos e o segundo a distância ideológica entre eles. Por essa terminologia, o pluralismo simples é bipolar não polarizado. O pluralismo moderado tem por base até cinco partidos, bipolarizado e centrípeto e, por fim, o pluralismo extremo é multipolar, polarizado e centrífugo. Bipolar significar dizer que o sistema gira em torno de dois polos, em que pese haver outros partidos no circuito. Polarizado é um indicador de distância onde a ausência de consenso produz divergências insuperáveis. Assim, os sistemas bipolares tendem a convergir para o centro e, portanto, são centrípetos. Os sistemas multipolares polarizados, decorrentes de um processo de radicalização crescente, tendem a ser centrífugos. Quando a tendência é centrípeta a moderação é o vetor e, de modo contrário, a tendência centrífuga reflete um estilo político extremista. (Sartori, 1982). A primeira vista, sistemas bipartidários são mais estáveis, mas Lipset e Rokkan (1969) asseguram que existem condições nas quais um sistema bipartidarista serve muito menos para manter a ordem democrática que um sistema pluripartidarista. Quando as linhas de forças políticas se apresentam paralelamente com os conflitos sociais, um sistema bipartidarista pode acentuar os conflitos internos ao invés de promover a integração da sociedade. Tendo em conta os pólos, a polaridade e tendência do funcionamento do sistema partidário, Sartori (1982) ordena sete classes de sistemas partidários: a) sistema de partido único; b) sistema de 24 partido hegemônico; c) sistema de partido dominante; d) sistema bipartidário; e) pluralismo limitado; f) pluralismo extremado e g) sistema atomizado. Nessa estrutura de classes o poder se molda entre o monopólio e a dispersão, na seguinte ordem: 1) monopólio; 2) hierarquia; 3) concentração unimodal; 4) concentração equilibrada; 5) baixa fragmentação; 6) fragmentação com polarização e 7) dispersão. Fernandes (2010) apresenta uma tipologia contemporânea lastreada em função do número de partidos, da dimensão eleitoral e da importância parlamentar: a) monopartidismo; b) bipartidismo imperfeito; c) bipartidismo imperfeito; d) multipartidismo integral; e) multipartidismo de partido dominante e f) multipartidismo bipolar. O critério númerico tem peso relevante na interação entre os partidos. Entretanto, a produção científica tem se ocupado em comparar e classificar os sistemas partidários em outras dimensões. O que se pode extrair das classificações é que o número de partidos é relevante, mas não isoladamente. É indispensável analisar qualquer sistema de partidos tendo em vista critérios numéricos, ideológicos e interativos entre os partidos. 1.2.3. O fenômeno político da fragmentação partidária: o pluralismo polarizado como efeito. O número de partidos políticos é umas das características essenciais análise dos sistemas partidários, sendo este número um indicador da fluidez do sistema. (Lindberg, 2007) A fragmentação apresenta-se tanto na elevada quantidade de siglas competindo em uma dada eleição, como na composição dos parlamentos. A literatura internacional aponta que sistemas políticos fragmentado podem ser prejudiciais ao sistema partidário, bem como ao funcionamento democrático. (Sartori, 1982). No campo eleitoral, a pulverização partidária produz instabilidade na competição partidária e, por consequência, no sistema partidário. Lindberg (2007) alerta que um sistema partidário estável possui um número relativamente constante de partidos políticos disputando eleições e ocupando cadeiras ao longo do tempo. No campo da governabilidade, a alta fragmentação do parlamento aumenta os custos de formação e manutenção de maiorias estáveis. A fracionalização excessiva dificulta o processo de montagem, durabilidade e efetividade de governo. (Lane et al ., 2007) Outra consequência da fragmentação partidária no parlamento é que o tamanho legislativo do partido do presidente tenderá a ser pequeno e, tal condição, enfraquece a governação e acentua a 25 instabilidade política. A fragmentação excessiva reduz o tamanho de todos os partidos e gera problemas de ação coletiva no parlamento, podendo levar o chefe do executivo a abusar de suas prerrogrativas em nome da governabilidade. (Neto, 2016) Essa fragmentação excessiva pode se transformar no que Sartori (1982) denominou de pluralismo polarizado. Em sua teoria sobre sistemas partidários, o autor enumerou oito caracterísiticas desse fenômeno: 1) a presença de partidos antissistema; 2) a existência de oposições bilaterais incompatíveis; 3) interações triagulares entre os partidos, ao invés de bipolares, fazendo com que os partidos de centro tentem superar os extremos e aumetem a escalada de extremização; 4) opinião pública em dois polos extremos com diferenças máximas de posição, consenso muito baixo e legitimidade do sistema político questionada; 5) Enfraquecimento do centro pelo predomínio da tendência centrífuga; 6) Aumento do espaço ideológico, onde os partidos discordam não só em programas, mas também em príncipios fundamentais; 7) Presença de oposições irreponsáveis em permanente recusa de serem identificadas com o sistema político e 8) Desequilíbrio da política competitiva, onde os partidos com o objetivo de arrancar partidários dos outros prometem ações que são fraudes políticas. Assim, enquanto uma competição partidária mais limitada inibe uma maior discrepância no desempenho dos partidos, uma maior fragmentação exige montagem de governos de coalizão. E, nessa hipótese, a existência de muitas coalizões governamentais dificulta a visão sobre quem é governo. (Rebello, 2016) Rebello (2016) assevera que a construção de coalizões é caracterítica do modelo consensual de democracia. A divisão de poder entre diversas autoridades é vista como positiva por representar um maior número de pessoas. Dessa forma, segundo tal modelo, a construção de coalizões seria aconselhável em locais de fortes disputas étnicas, culturais e sociais. Nesse sentido, a forma mais recomendável de um sistema fragmentado funcionar com estabilidade política é a por meio de coalizões capazes de minimizar a diferenças entre os atores que atuam em posições distintas. As coalizões, portanto, podem ser freios aos efeitos da fragmentação partidária. E o efeito mais nefasto da pulvezição de partidos é a polarização como alertou Sartori (1982). 26 1.2.4. A fragmentação do sistema partidário em indicadores matemáticos. Essa temática se concentra na forma como a ciência qualitativa se relaciona com a ciência quantitativa. Como as questões do que é trata das questões de quanto. Tal perspectiva significa submeter os conceitos às teorias matemáticas. Portanto, os conceitos como unidades pensamentos se trasmudam em continentes de dados. (Sartori, 1982) Nesse sentido, a ciência quantitativa tem destinado esforços para compreender os sistemas partidários e apresentá-los em números. Para tanto, a aritmética utiliza critérios amplamente explorados, tais como: número de representantes legislativos, número de partidos, tamanho proporcional de cada partido dentro do sistema. Os dados são empregados de forma isolada ou agregada. Essas medidas fazem sentido, porquanto os partidos são estruturas organizacionais dentro do sistema político, seja na disputa eleitoral ou na lógica da ação legislativa. A base de análise é sempre a participação do partido político dentro do sistema eleitoral ou partidário. Os modelos matemáticos são, sobretudo, uma quantificação da fracionalização do sistema partidário. Nesse contexto, apresentaremos dois indicadores que se relacionam com o tema da presente dissertação. O Índice HH de Herfindal-Hirschman é a matriz dos índices de fracionalização e projetado para avaliar a concentração de empresas num mercado. É maior a concentração quanto mais próximo o índice estiver de 1. O índice HH foi concebido com a seguinte fórmula: HH = Σ Vi². A chance de dois consumidores terem escolhido uma mesma empresa é o somatório das probabilidades individuais para cada empresa. (Braga, Romanini e Netto, 2018) Em The Political Consequences of Electoral Laws , Douglas Rae (1967) apresentou uma medida de fracionalização. Por essa interpretação, quanto mais alta a probabilidade de dois eleitores terem votado em partidos diferentes maior é a fracionalização. O trabalho de Rae é, portanto, uma dimensão quantitativa da competitividade dos sistemas partidários. (Santos, 2004) O indicador de Rae é proposto assim: Fe = 1 - (Σ Vi²). Braga, Romanini e Netto (2018) compilam bem essa fórmula: Ao subtrair da unidade (1) a probabilidade de dois eleitores terem votado no mesmo partido, tem-se seu complementar, isto é, a probabilidade de dois eleitores escolhidos aleatoriamente não terem votado no mesmo partido. O índice F de Rae é, portanto, uma extensão 27 relativamente simples do índice HH. É importante ressaltar que a construção matemática de Rae tem um sentido concreto, intuitivo, pois, se forem sorteados aleatoriamente dois eleitores, a chance de que não tenham votado no mesmo partido é igual ao valor Fe. Este aspecto intuitivo é importante e útil na interpretação de uma medida. (2018, p. 104) O cálculo atribui um grau de fracionalização ao sistema partidário calculado de seguinte forma: 1º) o número de cadeiras de cada partido no parlamento é transformado em uma parcela percentual do total de cadeiras que é igual a 100; 2º) o passo posterior é elevar ao quadrado cada uma das porcentagens e 3º) após somar os quadrados das porcentagens será inferior a 100% e o desse novo total diminuído de 1. O resultado é que 1 menos o somatório dos quadrados das porcentagens de cadeiras de cada partido é igual a um número decimal que indica possibilidade de dois eleitores escolhidos ao acaso terem escolhido partidos diferentes. Assim, quanto mais próximo de 1, mais fragmentado é o sistema de partidos. Quanto mais próximo de 0, menos fragmentado. Da perspectiva parlamentar, é dizer que quanto maior a probabilidade que os dois deputados serem de partidos diferentes, mais fracionalizada é a casa legislativa. Depreende-se que a base desse estudo é a agregação do total de cadeiras do partido e o percentual de cada partido no conjunto legislativo. Já Marku Laakso e Rein Taagepera (1979) criaram o NEP – Número Efetivo de Partidos. O somatório das proporções de votos de cada partido elevado ao quadrado e, posteriormente, dividindose por 1 apresenta o número de partidos políticos relevantes no sistema partidário baseando-se em sua força eleitoral. A fórmula foi assim concebida: NEP = 1 / Σvi². O NEP também é uma derivação do índice HH, mas com uma interpretação mais intuitiva. Os valores do NEP podem variar de 1 ao infinito, sendo mais fragmentado o sistema partidário quanto maior for o número encontrado. Esse indicador é amplamente utilizado como medida de fragmentação na literatura internacional e em estudos sobre a crônica pulverização do sistema partidário brasileiro. (Kinzo, 2004) 28 CAPÍTULO II – ENQUADRAMENTO DA INVESTIGAÇÃO 2.1. Focos da investigação A presente dissertação tem dois focos de análise: a) a precária identificação partidária no Brasil e b) a fragmentação do sistema partidário brasileiro, especificamente na Câmara dos Deputados, entre o período de 1994 a 2018. Em nossa perspectiva, a conexão entre esses dois fenômenos políticos deve ser investigada como sendo uma das causas para ocorrência de um pluralismo polarizado na referida casa legislativa. A investigação pretende comparar os índices de identificação partidária (confiança e desconfiança) no Brasil com a evolução da fragmentação do sistema partidário. Após analisar essa relação, a dissertação avaliará se é possível apresentar um indicador partidário que explique o contexto político na Câmara dos Deputados nos últimos 24 (vinte e quatro) anos. Além das duas questões nucleares à investigação, elegemos outras duas que são indispensáveis para compreender o cenário brasileiro: 1º) Descrever o sistema partidário brasileiro à luz da Constituição de 1988 e da legislação infraconstitucional; 2º) Analisar o sistema partidário do Brasil e a composição da Câmara dos Deputados tendo como parâmetro teórico o conceito de pluralismo polarizado. 2.2. Metodologia e dados Esta dissertação utilizará uma abordagem quantitativa e qualititativa. A qualitativa destina-se a avaliar o funcionamento do sistema partidário brasileiro sob o enfoque político-constitucional, apresentando as normas constitucionais que regem as legendas, como os partidos são vistos pela sociedade civil brasileira e as formas de atuação dentro do sistema. A abordagem quantitativa será manejada para demontrar a relação entre os índices de identificação nos partidos políticos e a evolução da fragmentação partidária na Câmara dos Deputados entre 1994 e 2018, analisando a configuração do parlamento nacional após as eleições nacionais. Essa análise poderá apontar se a elevação da desconfiança nos partidos acentua a pulverização do sistema partidário brasileiro. A técnica de seleção e tratamento da informação será a análise dos dados extraídos de fontes primárias (Congresso Nacional, Justiça Eleitoral), juntamente com a coleta e verificação de pesquisas 29 de opinião realizadas ao longo do período fixado nesta investigação. Fontes secundárias serão utilizadas para confirmar ou não as hipóteses deste trabalho. Como o finalidade nuclear da investigação é analisar a fragmentação partidária na Câmara dos Deputados após as eleicões nacionais, será extraído desses cenários o número de partidos com representação legislativa e o peso de cada um deles naquela casa legislativa. Ao fim, a dissertação apresentará um indicador com o número efetivo de partidos para uma maioria simples. 2.3. Abordagem teórica e limitações Como já dito, a fragmentação do sistema partidário brasileiro é o movimento que justificou essa dissertação. A forma como esse sistema vem se transformando desde da redemocratização é tema de constante observação dos pesquisadores. Esse fenônemo não é fabricado pelo acaso. As consequências são verificadas em várias dimensões, principalmente no parlamento federal. A abordagem desta investigação se restringe à composição dos partidos brasileiros dentro da Câmara dos Deputados com o escopo de estabalecer se nesse ambiente político se verifica um pluralismo polarizado. Para tanto, consideraremos a definição de Sartori (1982): Como precisamos de uma demarcação operacional, vamos estabelecer que o ponto decisivo se situa entre cinco e seis partido. É conveniente repetir que os partidos em questão devem ser relevantes, isto é, aqueles que permanecem após a exclusão de partidos aos quais falta o “potencial para coalizão”, a menos que seu “poder intimidação” influa na tática da competição interpartidária. Reconheço que minha regra de contagem ainda deixa margem de dúvidas quanto à inclusão de um partido pequeno e marginal e pode colocar o classificador diante de alguns casos intermediários. Mas isso não chega a constituir uma tragédia. Em primeiro lugar, não há nenhuma mágica nos números cinco e seis, isto é, sua mágica é apenas um artefato operacional. Em termos de conhecimento substantivo, o limite pode – e na verdade, deve – ser expresso de maneira mais flexível, dizendo-se que a interações entre mais de cinco partidos tendem a produzir uma mecânica diferente de interação entre cinco ou menos partidos. (Sartori, 1982, p. 157). Quanto mais elevado o número de partidos dentro do sistema, mais fragmentado este será e tal condição interferirá na formação de bases parlamentares. Entretanto, o número de partidos 30 isoladamente não é suficiente para indicar fragmentação. É indispensável aferir o tamanho de cada partido dentro do sistema e, para esta dissertação, especificamente na Câmara dos Deputados. O indicador de Markku Laakso e Rein Taagepera (1979) funciona para apurar essa fragmentação. Entretanto, não é assertivo para demonstrar se há ou não um pluralismo extremado em determinado ambiente político. Necessário fixar que grande parte dos partidos no Brasil não nutre qualquer estratégia de posicionamento ideológico dentro do sistema. A posição dentro do sistema é circunstancial e formada a partir de coalizações baseadas em divisões de espaço dentro do executivo. Essa pesquisa não pretende indicar a posição relativa de cada partido no sistema na dimensão esquerda-direita, mas averiguar se o pluralismo polarizado pode ser quantificado a partir do referencial numérico de Sartori (1982). Portanto, para apresentar e analisar as complexidades do sistema partidário brasileiro decidimos utilizar critérios objetivos de configuração partidária, especificamente: a) número de deputados no partido do Presidente da República; b) número efetivo de partidos – NEP, o indicador de Markku Laakso e Rein Taagepera (1979); c) número médio de deputados nos partidos efetivos e d) número efetivo de partidos para uma maioria simples - NEPMAS. Este último dado indicará, tendo como referência o conceito de Sartori (1982), se a Câmara do Deputados adentrou ou não em um pluralismo polarizado. Esta decisão é motivada porque o presidencialismo é o sistema de governo Brasil. Nesse modelo o Presidente da República é mais forte quanto maior for o número de parlamentares em seu partido. E, em tese, quanto o menor o número de partidos para “administrar” mais forte é o governo. 2.4. Hipóteses de investigação A decisão de focar na fragmentação partidária deve-se ao fato de que a ausência de identificação e a desconfiança nos partidos políticos podem estar conectadas com criação acentuada de partidos políticos no Brasil. Essas movimentações políticas são de fundamental relevância para compreender a formação política do Brasil redemocratizado. Assim, a hipótese central deste trabalho é que o desalinhamento do conjunto social com os partidos políticos é uma das causas de fragmentação do sistema partidário brasileiro. A hipótese secundária é que a acentuada fragmentação no sistema de partidos culminou com pluralismo polarizado na Câmara dos Deputados. 37 uma razão legítima viola o sistema proporcional das eleições, desfalca a representação dos partidos e frauda a vontade do eleitor.7 A partir dessa resposta foi instituída a regra da fidelidade partidária. Por esta regra, o deputado federal eleito que, após o pleito, abandonasse o partido sem justa causa perderia o mandato. A justa causa foi consignada na resolução 26.610/2007 da seguinte forma: “§ 1º Considera-se justa causa: I – incorporação ou fusão do partido; II – criação de novo partido; III – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; IV – grave discriminação pessoal. ”8 Pelos argumentos trazidos a público, a medida pretendia consolidar o sistema de partidos e garantir estabilidade governativa. Isto porque, a mudança injustificada de legenda produzia instabilidade no interior do Legislativo e reduzia a representatividade no regime democrático, sem consulta prévia ao eleitor. Esse fenômeno pode ser atribuído, também, a ausência de identificação do próprio representante eleito com o partido. A conseqüência mais nefasta da ausência de fidelidade partidária teria sido a difusão dos chamados "partidos de aluguel", legendas com mínima expressão eleitoral que serviriam como palanque informal para abrigar dissidentes dos partidos tradicionais. Mainwaring, por exemplo, considera atordoante a freqüência com que os políticos mudam de partido no Brasil. Para ele, nenhuma característica isolada distingue tão agudamente os partidos brasileiros dos partidos de outras nações mais desenvolvidas da América Latina quanto o relacionamento extremamente frouxo entre políticos e partidos. Os políticos percebem os partidos como veículos para se elegerem, mas geralmente não têm com eles vínculos profundos (Mainwaring, 1991, p. 40). Mainwaring também argumenta que os políticos acham que poderão se beneficiar ao trocar de partido, seja porque melhorarão suas próprias perspectivas de carreira em um outro partido ou porque suas propostas político-ideológicas terão mais chance de serem aceitas nesse partido. O custo de se mudar de partido é freqüentemente baixo, tendo em vista a ausência de sanções legais e a tolerância do eleitorado em relação a políticos que mudam de filiação (Mainwaring, 1999, p. 146, tradução do autor). (Schmitt, 1999, p. 129). Entretanto, o que parecia uma medida estabilizadora, acentuou a fragmentação. Após essa modificação no sistema, o número de partidos criados aumentou, porque foi a forma que os deputados 7 http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=74015&caixaBusca=N 8 http://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/normas-editadas-pelo-tse/resolucao-nb0-22.610-de-25-de-outubro-de-2007-brasilia-2013-df 38 encontraram para transitar entre as siglas sem qualquer penalização. Entre 1981 a 2007 havia 25 partidos com registro no TSE. De 2007 a 2018 foram criados mais 7 partidos, totalizando 32 partidos em atividade política.9 ... constata-se que a lealdade partidária entre os deputados federais é mitigada, com um número expressivo de mudanças de legenda (MELO, 1999). Mas, ainda, a prática da migração a partir da década de 1980 adquiriu maior dimensão do que no período pluripartidário anterior, iniciado em 1946; o que existe, na verdade, é uma curva descendente da proporção de parlamentares com a carreira exclusiva em um único partido (SANTOS, 2001). Deve-se ressaltar que o fenômeno da mudança de partidos não é exclusivo do sistema político brasileiro, ocorrendo em diferentes graus também em outros países (O’BRIEN e SHOMER, 2013; JANDA, 2009). Todavia, o volume das migrações no contexto brasileiro não pode ser menosprezado. (Teles, 2015, p. 57 – 58). Essa elevação no número de partidos refletiu, também, no aumento da quantidade de partidos com representação no Congresso Nacional, como bem revela a figura abaixo. Figura 1 - Número de partidos com representação no Congresso Nacional Fonte: TSE 9 http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse 39 O efeito colateral decorrente dessa alteração no sistema de partidos foi o consequente enfraquecimento dos partidos ja existentes e o nascimento de novos partidos com representantes parlamentares sem se submeter qualquer disputa eleitoral. A outra medida nuclear foi a Emenda Constitucional nº 97 de 201710. Esta medida constitucional impôs obstáculos aos recursos do fundo partidário e ao acesso gratuito ao rádio e televisão, antes divididos proporcionalmente entre todos os partidos. Além disso, extinguiu a possibilidade de coligação proporcional. Antes da publicação da Emenda Constitucional 97/2017, os partidos podiam celebrar coligações no Sistema Majoritário e no Sistema Proporcional. Entende-se por coligação como “o consórcio de partidos políticos formado com o propósito de atuação conjunta e cooperativa na disputa eleitoral. Esse ente possui denominação própria, que poderá ser a junção de todas as siglas dos partidos que a integram, sendo com ela que se apresentará e agirá no meio político-eleitoral. (Gomes, 2016, p. 112 apud Ferreira, 2018, p.4). Trata-se de mais uma tentativa de frear a acentuada fragmentação do sistema partidário. Apesar de parecer, à primeira vista, um atentado ao pluripartidarismo, a emenda constitucional não impediu a criação de partidos políticos. A alteração constitucional de 2017 inseriu na Constituição Federal, pela primeira vez, a cláusula de desempenho. Para ter acesso aos recursos públicos e aos espaços midiáticos gratuitos o partido tem que atingir 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em um terço das unidades da federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas ou eleger 15 (quinze) deputados federais em pelo menos um terço das unidades da federação. É cabível explicitar que a emenda constitucional não impôs uma cláusula de barreira própria, mas somente limites de acesso a instrumentos de competição partidária. O objetivo primeiro foi enfraquecer os partidos minúsculos e atrair os deputados federais eleitos por essas siglas para partidos maiores e mais fortes. É cediço que as democracias eleitorais vivem uma crise de representação. O ponto crucial, portanto, parece ser constituído pela questão da representação política, sua justificação ante o ideal clássico da democracia direta e as tarefas das quais ela é sobrecarregada. No entanto, as 10 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc97.htm 40 justificativas e tarefas das instituições representativas são, como é evidente, variáveis dependentes da teoria democrática ou, mais genericamente, da teoria da soberania popular. Para alterar um sistema político é necessário fortalecê-lo. Sem o fortalecimento dos partidos políticos é improvável conseguir governabilidade. Não há como avançar um novo regime sem antes avançar na reforma política. (...) Na prática, parlamentares de legendas diferentes, com votação reduzida, acabam eleitos devido ao desempenho de um candidato, que impede que os deputados com mais votos usem os votos restantes para puxar correligionários, causando o fim das coligações. A provável consequência da EC 97/2017 é a diminuição da vasta quantidade de partidos políticos no Brasil, haja vista a necessidade de limitar a propagação de partidos sem base popular mínima. (Ferreira, 2018, p. 8). Configura-se como uma medida alternativa que desestimula a criação de partidos sem bases políticas sólidas, ao tempo que pode levar a extinção de partidos já existentes. Esta alteração constitucional respeitou o princípio do pluripartidarismo, mas também atacou a pulverização partidária crônica do sistema brasileiro. 3.2. Identificação e confiança nos partidos políticos brasileiros. Os eleitores identificados são, supostamente, aqueles que votam sempre pelo mesmo candidato ou partido, a despeito do que digam ou façam. Isso supõe, porém, que sejam fortemente identificados. As pesquisas distiguem geralmente entre fortemente identificados e fracamente identificados e supõem que os segundos provalvelmente serão eleitores instáveis ou trânsfugas. (Sartori, 1982) No Brasil da década de 1970 as pesquisas encontraram taxas elevadas de identificação partidária com as duas opções permitidas pela ditadura militar. A identificação com a Arena ou o MDB permitiu avaliar o perfil regional e social dos eleitores inclinados a apoiar o regime ou o partido de oposição. (Lamounier, 1980) Com constitucionalização do multipartidarismo em 1988 a análise do fenômeno da identificação partidária no Brasil teve continuidade. Se no período militar o desafio era entender a dinâmica do governismo e do oposicionismono, agora a identificação partidária é usada como um termômetro da consolidação do novo sistema partidário. 41 Os dados sobre a identificação partidária foram explorados por vários pesquisadores nas suas análises sobre a relação entre eleitorado e partidos políticos. No balanço comparativo das taxas de identificação partidária, o Brasil é um dos últimos colocados, tanto na América Latina (Pereira, 2012; Rennó et al. ,2011, p. 141-148) como numa comparação global (Braga e Pimentel Jr., 2011; Plasser e Plasser, 2002, p. 304). (Speck et al ., 2016) Em 2014, segundo o Barômetro das Américas, 35,7% dos latino-americanos declararam possuir simpatia por alguma agremiação política. Em 2018, a percentual caiu para 26,7%. Entre os 21 países pesquisados, o Brasil ocupava, em 2017, o 16º lugar no ranking de identificação partidária da região.11 Nas últimas duas décadas o Brasil, à semelhança da maioria dos países da América Latina, ingressou num processo de restauração democrática com avanços significativos, particularmente na dimensão institucional. Todavia a expectativa gerada a respeito de uma relação mais madura, estável e eficiente entre Estado e sociedade via partidos políticos não tem se materializado. Desse modo, a democracia contemporânea, no que diz respeito a uma das suas instituições-chave de fomento democrático - os partidos - parece ter entrado num processo de estagnação, agravado pelas percepções céticas e negativas dos cidadãos em relação a elas, especialmente em relação à sua capacidade e eficiência como mediadora política. Apesar das tentativas de modernizar estas instituições, o intuito de valorizá-las perante os cidadãos, ganhando sua confiança, não tem ocorrido. De fato, os partidos são as instituições que apresentam os mais baixos níveis de confiança entre os brasileiros. Isto sugere que reformas institucionais per se não são suficientes para introduzir mudanças de caráter estrutural na dimensão cognitiva das pessoas a respeito dos partidos, é preciso ir além dessas iniciativas e pensar em alternativas para alcançar este objetivo. (...) Tais percepções, embora não ameacem a sobrevivência da democracia por retrocessos institucionais ou por golpes de Estado, constituem impedimentos de fomento a sua legitimidade, na medida em que as instituições centrais desse sistema político carecem, geralmente, de credibilidade perante os cidadãos. (Baquero et al ., 2011, p. 90 e 91). 11 Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia – INCT. 2018. A cara de democracia no Brasil. Partidos Políticos. Relatório nº 3. 42 A pesquisa brasileira mais relevante sobre comportamentos e instituições políticas foi desenvolvida pelo CESOP – Centro de Estudos de Opinião Pública e denominada de ESEB. Essas ondas de pesquisas iniciam-se em 2002 e tem a última versão publicada em 2014.12 Para esta investigação, necessários são os dados de identificacão dos entrevistados com os partidos políticos, bem como eventual preferência expressa por um partido específico. Figura 2 - Preferência por algum partido político Fonte: CESOP Figura 3 - Avaliação dos partidos políticos Avaliação dos Partidos Políticos ESEB 2002 ESEB 2006 ESEB 2010 ESEB 2014 Ótima/Boa/Regular para boa 37,1 34,9 46,9 34,8 Regular para ruim/ Ruim/ Péssima 55,9 62,4 45,8 60,3 Fonte: CESOP 12 O ESEB-2014, quarta onda da pesquisa pós-eleitoral de natureza acadêmica realizada no Brasil, associou-se ao Módulo 4 (2011-2016) do Projeto Comparative Study of Electoral Systems (CSES) da Universidade de Michigan. Este módulo teve como tema principal a análise das políticas de distribuição de renda e proteção social, visando conhecer as preferências dos eleitores sobre as políticas que afetam a renda e a distribuição da riqueza no contexto da crise econômica mundial. Nesse sentido, este módulo voltou-se a compreender a capacidade de representação das preferências dos eleitores quanto a esses temas e como as instituições políticas condicionam as reações dos eleitores às políticas de restrição orçamentária. Outro objetivo deste módulo foi compreender, ainda na perspectiva dos cidadãos, como os contatos de partidos e candidatos e relações pessoais podem influenciar a escolha eleitoral. O ESEB -2014 contou também com a participação de pesquisadores e professores associados a universidades e centros de pesquisa do país e do exterior para formular questões específicas destinadas ao aprofundamento do estudo da realidade brasileira, como por exemplo, a avaliação das instituições representativas, o papel do Estado com relação à economia e ao desenvolvimento de programas sociais, o grau de satisfação com serviços públicos, o respeito às leis e à igualdade social, as percepções de mobilidade social, o interesse por política e formas de mobilização política, bem como avaliação dos impostos e da validade das manifestações de rua em prol da melhoria de serviços públicos. Disponível em https://www.cesop.unicamp.br/por/eseb/ondas/8. Gosta de algum partido? ESEB 2002 ESEB 2006 ESEB 2010 ESEB 2014 Sim 47,9 33,1 47,7 31,6 Não 50,3 64,1 51,7 64,5 43 Figura 4 - Preferência entre dois partidos políticos Qual o partido que mais gosta? ESEB 2002 ESEB 2006 ESEB 2010 ESEB 2014 PT – Partido dos Trabalhadores 25,6 21,6 27,7 17,4 PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira. 4,5 4,5 7,8 6,8 Fonte: CESOP Paiva e Tarouco (2011) examinaram o voto para deputado federal em 2010 a partir dos dados do ESEB. Quanto à preferência partidária, menos da metade dos entrevistados da ESEB manifestaram algum tipo ligação identitária com um partido político. O resultado aponta, ainda, que um percentual de 34% (trinta e quatro por cento) não lembrava ou não sabia informar em quem havia votado para a Câmara de Deputados. A despeito de a representação política somente ser viável, atualmente, por meio de um mecanismo instituído, que são os partidos políticos, não há dúvida de que o aprimoramento democrático de um Estado e sua sociedade só será possível respeitando-se adequadamente as preferências e as opiniões da sociedade quando há partidos políticos fortes que tenham em seus programas diferenças fundamentais entre uns e outros, a fim de que o eleitor possa se identificar com as proposições e seus candidatos eleitos passam levar a cabo as políticas públicas propostas, sejam elas legislativas ou administrativas. Não há dúvida de que as agremiações partidárias em nosso país não têm atuado como entes catalizadores dos ideais dos cidadãos, sejam porque os contornos ideológicos dos partidos não se mostram nítidos, seja porque os partidos têm atuado muito mais no interesse de suas lideranças internas do que de seus partidários. (Kim, 2017, p. 326). Nesse cenário, a precária sofisticação política do corpo social brasileiro impede a perenidade da identificação de parte do eleitorado com um partido político. Dados sobre a perenidade da identificação partidária indicam que uma parcela considerável de eleitores mudou sua identificação partidária em poucos meses no Brasil. (Baker et al ., 2015) 44 Entretanto, estudo de Samuels e Zucco (2014) demonstrou que os simpatizantes do PT e PSDB nutrem identificação partidária mais acentuada que os outros partidos. As conclusões desse trabalho encontram congruência com a série de pesquisas elaboradas pelo Datafolha. Figura 5 - Gráfico de identificação partidária Fonte: Datafolha Outro dado histórico relevante é que persiste um sistema partidário desprovido de clivagens ideológicas e programáticas entre os partidos. Esse cenário contribui para tornar difícil a formação de vínculos partidários minimamente estáveis entre os partidos e o eleitorado, conforme alguns estudos têm demonstrado. (Paiva et al ., 2011) Como os partidos não reproduzem as clivagens da sociedade, eles são mais frágeis enquanto canais de representação. Os interesses sociais podem assim encontrar canal de expressão entre membros de vários partidos, formando grupos que, al-gumas vezes, atuam de forma mais efetiva do que os partidos. O exemplo mais típico é a ‘bancada ruralista’. (Kinzo, 1997, p. 18) Com poucas exceções, o sistema partidário pós-ditadura é composto por legendas recémcriadas. Os partidos criados ou recriados desde a volta ao multipartidarismo, não contam com eleitores fidelizados pelo processo de socialização descrito pela literatura internacional, que toma como referência a experiência de países que possuem uma longa tradição partidária ininterrupta. Nessa 45 circunstância histórica, a reduzida taxa de identidade partidária após a redemocratização pode ser consequência das peculiaridades do processo de emergência do novo sistema partidário. (Speck e Balbachevsky, 2016) Kinzo e Braga (2007) apontam que os partidos não são eficientes na consolidação do voto e sugerem que não há um padrão definitivo de apoio partidário no Brasil. Para apresentarem essa conclusão, avaliaram a variação da preferência partidária para o período de 1989 a 2002, medido por pesquisas de opinião pública, encontrando o percentual médio de 46% de preferência por algum partido. A Datafolha, maior instituto de pesquisas do Brasil, publicou uma série histórica sobre preferência partidária. O exame dos percentuais revelados indica que entre os 50% e 60% dos entrevistados não manifesta nenhuma preferência por partidos políticos no período compreendido entre 1994 a 2013. Após 2014 esse percentual supera os 60% e atinge o ápice em 2015 com 69% de nenhuma indicação preferencial. Figura 6 - Gráfico de preferência partidária Fonte: Datafolha A figura indica que o percentual de entrevistados que manifestou alguma preferência partidária variou entre 40% e 50% entre 1994 e 2013. A erosão é acentuada e em 2015 apenas 28% dos 46 inquiridos apresentavam alguma simpatia por um partido político. Em abril de 2018 o Datafolha apontou que 66% declararam não possuir nenhuma preferência partidária13. Somente para registro, o ano de 2013 foi marcado por fortes manifestações populares que levaram as ruas milhares de brasileiros que exigiam melhorias nas condições dos serviços públicos e reformas no sistema político. A queda acentuada na preferência partidária é, portanto, um fenômeno que tem vínculo com esse movimento de 2013. As manifestações em 2013 começaram no mês de fevereiro na cidade de Porto Alegre, lideradas pelo grupo Bloco de Lutas, contra o aumento das passagens do transpor-te urbano. Entretanto, as que irão se alastrar pelo país com a mesma demanda não estavam diretamente ligadas aos acontecimentos de Porto Alegre, elas foram chamadas pelo Movimento Passe Livre (MPL) surgido em São Paulo. As manifestações tomaram um rumo diferente do que previa as convocações do MPL e se tornaram eventos contra a corrupção, os políticos, os partidos políticos, o governo, os serviços públicos. Os participantes eram jovens, alguns pertenciam a grupos organizados, mas a maioria chegou às ruas através das redes sociais, como indivíduos em grupos de amigos e sem militância política anterior em partidos ou movimentos sociais. Se há uma característica capaz de definir as manifestações de rua de 2013 no Brasil é a diversidade de pessoas que delas participavam e que se revela em uma flagrante fragmentação discursiva. (Pinto, 2017, p. 128). Essas manifestações clarificaram os fracos laços entre os partidos e a sociedade. Mas as causas já eram conhecidas há algum tempo. Uma crise dos partidos corresponde à crise no elemento mais importante de um sistema político democrático, pluralista e competitivo. Onde for possível provar que há uma crise generalizada dos partidos ficará provado que se está perante uma crise do sistema político democrático no seu conjunto, que fica então desprovido das condições de regulação e de regeneração que lhe permitam suportar os impactes das questões e pressões políticas. Não há democracia pluralista e competitiva sem partidos. Mas a acumulação de deficiências funcionais dos partidos coloca em risco a continuidade do sistema político democrático. O que se verifica nas sociedades modernas, e em todos os partidos, é a acumulação de deficiências 13 http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2017/05/02/b8d42bb131ff55216cdb7f23071edebe7f3cdab3.pdf 53 A análise de surveys aplicados a parlamentares por mais de vinte anos aponta os próprios eleitores demandam comportamentos clientelistas, especialmente em relação às emendas parlamentares. (Lemos e Ricci, 2011) A fragmentação partidária pressiona o Executivo a adotar um conjunto de práticas para conseguir governar. Há necessidade de construir uma maioria parlamentar, composta por forças políticas distintas e, por vezes, adversárias. O “dilema institucional” brasileiro, portanto, faz do Presidente um permanente refém do Congresso, embora eleito diretamente, ao contrário do que ocorre no parlamentarismo (Abranches, 1988) Para Power (2011) as coalizões atuais são superdimensionadas e desconexas, sendo compostas por partidos sem correspondência ideológica e programática. Há um oportunismo dos parlamentares de se alinharem ao Presidente e, ao mesmo tempo, acendem o alerta do governo em relação à indisciplina. Esses problemas identificados no sistema partidário brasileiro contribuem para que os partidos, enquanto instituições, deixem de ter centralidade na negociação política. Seus líderes encontram dificuldade para fazer com que a bancada de seu partido respeite os termos da negociação e votem de acordo com sua orientação. (Kinzo, 1997, p. 21) Por outro lado, Pereira e Melo (2012) refutam a ideia de que a junção entre presidencialismo e multipartidarismo seria capaz de levar o sistema político à paralisia e a democracia à ruptura. Os autores argumentam que esse arranjo funcionou no Brasil, Chile e Uruguai. Entretanto, essas circunstâncias partidárias demandam um Presidente fortalecido com capacidade bloquear a oposição e garantir a estabilidade do sistema a partir de trocas institucionalizadas. Essas duas condicionantes garantiriam cooperação parlamentar e a redução dos efeitos colaterais da fragmentação. A rigor, os estudos comparativos feitos por cientistas políticos não conseguiram demonstrar que o maior ou menor número de partidos representados no legislativo tenha efeitos negativos sobre a qualidade das políticas públicas ou sobre a estabilidade da ordem democrática. Portanto, pode-se argumentar que a hiperfragmentação é uma característica da democracia brasileira sem graves implicações sobre o funcionamento das instituições. Ainda que este argumento seja plausível e não tenhamos como saber em que medida um quadro menos fragmentado seria melhor para a democracia no Brasil, podemos observar que a alta 54 fragmentação partidária tem incorrido em altos custos políticos para o chefe do Poder Executivo, particularmente o presidente, no momento de organizar a sua base de sustentação no Legislativo. Em um quadro de alta dispersão de poder parlamentar, partidos com bancadas reduzidas acabam aumentando desproporcionalmente sua capacidade de barganha para participar do governo ou para vetar iniciativas governamentais. (Nicolau et al .,, 2015, p. 107) A percepção é que os congressistas são favoráveis ao sistema de coalizão, pois este promove uma democracia de consenso, com representação de diversos interesses sociais, com moderação da polarização ideológica. Como se assemelha ao parlamentarismo, com deputados ocupando cargos no executivo, o julgamento parece ser que o presidencialismo de coalizão funciona, mesmo diante de tanta precariedade. (Pereira, 2017) Em suma, a estabilidade do presidencialismo é fruto da capacidade de construir uma maioria legislativa e não, necessariamente, da rigidez temporal do mandato presidencial. No Brasil a estabilização do governo depende de uma coalizão multipartidária, especialmente da Câmara dos deputados. Logo, se a coalizão se enfraquece ou se desfaz, a estabalidade do mandato presidencial é comprometida. E se o presidente não é derrubado, certo é que não haverá condições de governabilidade. Consequência disso é que aguardará, impotentemente, a conclusão do mandato. (Faria, 2018) 3.4. A fragmentação partidária na composição da Câmara dos Deputados do Brasil. Se tomarmos o Poder Legislativo como âmbito primordial da competição política e analisarmos o número de partidos ali existentes, realizando uma relativa ponderação em função de seu peso diferente (isto é o que vem a ser o conceito de númeto efetivo de partidos), constatamos que a América Latina tende ao multipartidarismo. No Brasil, na década de 90, a média do número efetivo de partidos legislativos era de 7,3. (Sáez e Freidenberg, 2002) No caso brasileiro, a fragmentação partidária é muito evidente. Em seu robusto banco de dados, Pippa Norris (2008) demonstra que a média entre 138 países em todo o globo, no ano de 2000, do número efetivo de partidos parlamentares é de 4,1. Somente três países apresentavam um índice superior ao do Brasil: Israel, Bélgica e Líbano. Rebello (2014) aponta que no Brasil, a média do número efetivo de partidos parlamentares na Câmara dos Deputados, entre 1990 a 2010, foi de 8,8. 55 Atualmente, o Brasil tem 32 (trinta e dois) partidos registrados no TSE e há 30 (trinta) partidos com representação na Câmara dos Deputados. Em 1994 havia 15 partidos com representação na Câmara dos Deputados. Portanto, após 24 anos esse número dobrou. Figura 8 - Composição Partidária da Câmara dos Deputados Fonte: DataFolha Outro dado relevante é o número de deputados eleitos pelo partido do Presidente da República. Em 2018 o partido presidencial elegeu apenas 52 deputados, a menor quantidade desde 1994 quando o PSDB elegeu 63 deputados para a Câmara Federal. As eleições de 1998 demonstraram maior alinhamento entre a composição da Câmara e o Presidente eleito, quando o partido hegemônico elegeu 99 deputados federais. 56 Figura 9 - Número de Deputados no Partido do Presidente da República (NDPP) FHC 1994 FHC 1998 LULA 2002 LULA 2006 DILMA 2010 DILMA 2014 BOLSONARO 2018 NDPP 63 99 91 83 86 68 52 Fonte: TSE A fragmentação do sistema partidário brasileiro seguiu em linha com o enfraquecimento do partido do Presidente da República. Em 1998 o Brasil experimentou o menor NEP desde 1994 com o índice em 7,1, enquanto que em 2018 o NEP atingiu o pior patamar de sempre com o indicador em 16,57. Figura 10 - Número Efetivo de Partidos (NEP) FHC 1994 FHC 1998 LULA 2002 LULA 2006 DILMA 2010 DILMA 2014 BOLSONARO 2018 NEP 8,1 7,1 8,4 9,3 10,4 13,4 16,57 Fonte: TSE 57 A primeira explicação para esse fenômeno político no Brasil é de natureza histórica. Kinzo (2004) argumenta que os partidos brasileiros não estão alicerçados em clivagens sociais ou políticas e, portanto, o sistema partidário não possui contornos definidos com diferenças estruturais. Por essa razão, a variedade de partidos sem respaldo social impede a criação de vínculos. A segunda linha explicativa tem sido as regras institucionais adotadas. As regras eleitorais e partidárias brasileiras produzem um contexto propenso para a intensa fragmentação. Dentre os principais fatores apontados estão: (1) representação proporcional; (2) lista aberta; (3) coligações; (4) ausência de cláusula de barreira; (5) federalismo; (6) distribuição dos recursos partidários; (7) legislação partidária flexível; (8) magnitude dos distritos; (9) organizações partidárias fracas. (Kinzo, 2003) Atuais críticos do sistema partidário brasileiro sustentam tratar-se de um sistema em que os partidos são destituídos de coerência e disciplina internas, ficando seus representantes no parlamento liberados para votar como lhes aprouver. Desvencilhados do vetor causal derivado da fidelidade partidária, segue a crítica, o comportamento dos parlamentares torna-se presa de outros vetores de causalidade — a corrupção, o carreirismo, o clientelismo. Reduziu-se a ênfase na variável "dispersão", também atribuída ao multipartidarismo, e só longinquamente se aponta a possibilidade de uma crise de governabilidade, à conta da "anomia parlamentar". O argumento crítico, hoje, arma-se na seguinte seqüência: multipartidarismo inconseqüente, "anomia parlamentar" produzida pela ausência de fidelidade partidária, substituição dos programas dos partidos por fisiologismo, corrupção e carreirismo como variáveis causais do comportamento parlamentar. (Santos, 2004) Guilherme dos Santos (1998) adverte que uma das razões para manter a proporcionalidade e uma dada fragmentação é porque o eleitorado possui características distintas e votam de maneira diferenciada e esta característica condiciona o sistema partidário a possuir um grande leque de atores partidários. Por outro lado, não é uma crise que se possa resolver com o lançamento de novos partidos, na tentativa de substituição dos partidos existentes por outros partidos com o mesmo tipo de organização. Isto porque, os partidos novos podem ser mais eficientes em alguns aspectos, mas não podem anular o processo que conduziu à pulverização do campo político e alterou as condições de formação e de exercício do poder. (Aguiar, 1990) 58 3.5. O pluralismo polarizado na Câmara dos Deputados do Brasil: O indicador NEPMAS – NÚMERO EFETIVO DE PARTIDOS PARA UMA MAIORIA SIMPLES. Sartori (1982) enumerou oito características, por ordem de visibilidade, para a configuração do pluralismo polarizado. Esta construção teórica avançou com a premissa que a interação entre mais de cinco partidos produz uma mecânica distinta da interação entre menos de cinco partidos. Portanto, a primeira característica do pluralismo polarizado é a presença de partidos antissistema relevantes. A segunda é a existência de oposições bilaterais, ou seja, oposições que não se unem. A terceira característica é a existência de interações triangulares, ao invés de interações bipolares. A polarização, marcada pela diferença máxima de opiniões entre pólos extremos, é a quarta manifestação desse fenômeno. Seguindo o fio, Sartori (1982) apresenta como quinta característica o predomínio de tendências centrífugas com o enfraquecimento do centro que sofre perdas para os extremos. No pluralismo polarizado o sexto traço é a discordância ideológica quanto a princípios e aspectos fundamentais. A sétima propriedade é a presença de oposições irresponsáveis que geram instabilidade governamental e coalizões oscilantes. A última propriedade é o padrão político da política do dar mais que afeta a competitividade política, porquanto os partidos lutam para atrair eleitores sem qualquer responsabilidade. Esses são, portanto, os traços qualitativos do pluralismo polarizado desenhado por Sartori. Desde de 2010 o cenário político brasileiro conta com partidos antissistema de extrema-direita com discursos inflamados contra a política e com ataques abertos às instituições democráticas. Além disso, o presidencialismo de coalizão permitiu interações triangulares entre os partidos sem afinidades ideológicas e as oposições agiam sem qualquer sincronização. As opiniões extremadas acentuaram a polarização nas eleições de 2014. Nesse mesmo ano os partidos de centro perderam mais espaço para as agremiações periféricas e as divergências ideológicas se tornaram mais evidentes. O acirramento extremado conduziu o PSDB a não reconhecer o resultado da eleição presidencial e a Presidente eleita pelo PT abandonou, já no ínicio do mandato, propostas relevantes do programa eleitoral. Por essa razão, perdeu apoio na opinião pública. Em 2016 os partidos de oposição aplicaram, irresponsavelmente, o impedimento a Presidente eleita agravando a instabilidade política no Brasil. Todas essas circunstâncias, aliadas com as fragilidades do sistema de justiça, permitiram a eleição de um Presidente de extrema-direita e com um 59 discurso contra o sistema político-partidário, apesar de ter exercido mandato parlamentar na Câmara dos Deputados por mais de duas décadas. Nota-se, portanto, que desde de 2014 as características mencionadas por Sartori (1982) estão presentes no sistema de partidos do Brasil. Pelo lado quantitativo, a conceito fixou que a interação entre mais de cinco partidos produz uma mecânica distinta da interação entre menos de cinco partidos. Nesse sentido, a forma mais utilizada para quantificar a interação dos partidos é o NEP (Número Efetivo de Partidos). Compreender com quantificações como a governabilidade pode ser alcançada mesmo com o NEP elevado, sobretudo quando avaliamos a relavância dos partidos políticos, é uma necessidade de todos os sistemas políticos. Destarte, anteriormente à consistência das premissas e das operações matemáticas de cada índice, existe o propósito de interpretar um fenômeno teoricamente construído que, inclusive, serve de motivação para a elaboração de tais medidas. Isso quer dizer que é igualmente importante a consideração de um segundo procedimento na avaliação crítica desses índices, que consiste na explicitação do problema de fundo que levou à sua formulação, e mais ainda, na consideração dos significados teóricos das medidas encontradas e, portanto, das interpretações possíveis e justificáveis para os resultados numéricos obtidos. (Peres, 2013, p. 22). Em sistemas com um número efetivo de partidos políticos inferior a três o resultado da votação do partido do presidente caminha pari passu com sua votação para a Câmara dos Deputados. (Rebello, 2014) No Brasil, essa condição de NEP inferior a 3 nunca foi observada. Como já demonstrado, o NEP com melhor condição foi em 1998 com índice 7,1. Entretanto, para esta investigação a análise isolada do NEP é insuficiente, porquanto esse parâmetro traduz a alta fragmentação do sistema partidário brasileiro, mas não aponta como a governabilidade foi possível diante da alta pulverização partidária. Com o intuito de suprir essa lacuna, criamos o NEPMAS – NÚMERO EFETIVO DE PARTIDOS PARA UMA MAIORIA SIMPLES. A razão desse indicador é quantificar o número efetivo de deputados para que um partido seja considerado relevante e, desse modo, apresentar quantos partidos relevantes são necessários para alcançar uma maioria simples no parlamento. Isto porque, com maioria simples 60 o governo conseguirá aprovar as medidas menos complexas e, também, evitar a descontituição do executivo. Pela lógica da decisão majoritária por maioria absoluta, contém intrinsecamente a propensão a atingir qualquer ponto mínimo acima dos 50%, ou seja, aquele ponto máximo minimamente necessário para formar a maioria ao qual Riker (1962, 1982) reportou-se em sua teoria da formação de coalizões. Isso significa que a parcela considerada minoritária pode corresponder a um máximo, digamos, X, tal que 49% < X < 50% - sem contar os casos de vitória da "maior minoria", garantida pelas decisões por maioria relativa ou pluralidade. (Peres, 2013, p. 28). Para esse indicador utilizamos o número de deputados no partido do Presidente da República e o NEP como parâmetros iniciais. A partir deles conseguimos um número de deputados efetivos para um partido político. Ou seja, qual o número mínimo de deputados que um partido tem que ter para ser considerado importante na xadrez parlamentar. No caso do Brasil, o número de parlamentares na Câmara dos Deputados é de 513. Assim, para se calcular a média de deputados para um partido ser considerado relevante diminui-se 513 pelo número de deputados no partido do Presidente, dividindo o resultado pelo NEP. O resultado final desta operação indicará o número de deputados efetivos por partido dentro do cenário de fragmentação partidária. Esse dado é extraído a partir do seguinte cálculo matemático: NDEP = (513 – NDPP/NEP). Significa dizer que se um partido tem parlamentares na Câmara em número superior ao NDEP a sigla tem capacidade de interferir na formação de maiorias, seja contribuindo ou bloqueando. 61 Figura 11 - Número de Deputados Efetivo por Partido (NDEP) Fonte: TSE Com esse número em vista, o próximo passo é calcular o NEPMAS. Esse indicador é a diferença entre a quantidade de deputados para uma maioria simples do número de deputados no partido do Presidente dividido pelo número de deputados efetivos por partido. O resultado dessa operação aponta quantos partidos, além do partido do Presidente da República, são necessários para se garantir uma governabilidade mínima. O indicador é, portanto, proposto da seguinte forma: NEPMAS = 257 – NDPP/NDEP. 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 NDPP 63 99 91 83 86 68 52 NEP 8,1 7,1 8,4 9,3 10,4 13,4 16,57 NDEP 55,55 58,30 50,23 46,23 41,05 33,20 27,82 62 Figura 12 - Número Efetivo de Partidos para Maioria Simples (NEPMAS) FHC 1994 FHC 1998 LULA 2002 LULA 2006 DILMA 2010 DILMA 2014 BOLSONARO 2018 NDPP 63 99 91 83 86 68 52 NEP 8,1 7,1 8,4 9,3 10,4 13,4 16,57 NDEP 55,55 58,30 50,23 46,23 41,05 33,20 27,82 NEPMAS 3,49 2,71 3,30 3,76 4,16 5,69 7,36 Fonte: TSE A análise desses resultados revela que entre 1994 e 2010 o NEPMAS se manteve abaixo de 5. A partir das eleicões de 2014 esse indicador ultrapassou a barreira dos 5 partidos, atingindo em 2018 a quantia de 7,64 partidos necessários para se atingir uma maioria simples. Ou seja, de 1994 até 2010 para se conseguir uma maioria simples havia um interação necessária entre menos de 5 partidos. A partir de 2014 esse interação envolvia mais de 5 partidos. A premissa númerica de Sartori (1982) foi ultrapassada em 2014. Em 1998 quando esse indicador atingiu o menor patamar (2,71), o NDEP (Número de Deputados Efetivos por Partido) foi de 58 deputados. Em 2018, no pior cenário, o NDEP era de 27,82 deputados, tendo o NEPMAS atingido 7,36. Os dois indicadores (NDEP e NEPMAS), avaliados em conjunto, apontam dois fenônemos que merecem atenção. De 1994 até 2018 o número médio de deputados efetivos por partido foi se movimentando em ordem decrescente de 54 para 26. Uma queda acentuada em direção inversa ao índice de fragmentação. 69 Cardoso, H. (2016). 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