Régimen jurídico de la restauración ambiental en las actividades mineras

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL EN LAS ACTIVIDADES MINERAS ________________________________________________________ Javier Toribio Jiménez Tesis doctoral Universidad de Sevilla Tesis doctoral dirigida por el Dr. D. Antonio José Sánchez Sáez Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla - 2 - ÍNDICE PRESENTACIÓN Y PLANTEAMIENTO 12 CAPÍTULO 1º. - BASES CONSTITUCIONALES DE LA MINERÍA Y LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE: OBLIGACIONES AMBIENTALES SOBRE LOS ESPACIOS MINEROS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA 17 I. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL 17 II. BASES CONSTITUCIONALES DEL “ DERECHO MINERO ” 21 III. RELACIÓN E INTEGRACIÓN DEL “DERECHO MINERO” EN EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE MEDIO AMBIENTE 27 IV. LA IMP RESCINDIBLE COMPATIBILIDAD ENTRE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA EXTRACTIVA EX ARTÍCULO 45 CE. CONSIDERACIONES A LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL SOBRE LOS EMPLAZAMIENTOS MINEROS EN EL MARCO CONSTITUCIONAL 30 V. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MINERÍA ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES 36 1. Introducción 36 2. Las compe tencias de la Administración del Estado 38 A. Las competencias constitucionales del Estado: el Tribunal Constitucional y la delimitación de la competencia estatal 38 B. Las competencias estatales otorgadas por la legislación ordinaria 44 C. Las competencias estatales de ejecución 47 D. Las competencias estatales fijadas por las ley es especiales o sectoriales 47 3. Las competencias de las Comunidades Autónomas 48 4. Competencias de las Entidades Locales 54 - 3 - CAPÍTULO 2º.- DERECHO EUROPEO SOBRE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LA MINERÍA. LA RESTAURACIÓN DE LOS ESPACIOS MINEROS EN EL ÁMBITO COMUNITARIO 56 I. CONSIDERACIONES GENERALES 56 II. EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA MEDIOAMBIENTAL EN EL DERECHO COMUNITARIO. DIFICULTAD INICIAL Y PROGRESIVA RECEPCIÓN POR LOS ESTADOS MIEMBROS 59 III. ALTERACIONES MÁS ESENCIALES EN EL TRATADO CONSTITUTIVO Y ORIGINARIO DE LA EUROPA COMUNITARIA 62 IV. EL AUMENTO DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COMUNITARIA EUROPEA SOBRE LOS ESTADOS MIEMBROS 65 V. LA PROTECCIÓN MEDIOAMBIENTAL EN EL TCE Y EN EL FRUSTRADO TRATADO CONSTITUCIONAL 66 VI. EL TRATADO DE LISBOA Y LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y MINERÍA EN LOS TRATADOS DE LA UNIÓN EUROPEA (TUE) Y DE FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA (TFUE) 71 1. El principio de desarrollo sostenible en el Tratado de Lisboa 74 2. El principio de integración en el Tratado de Lisboa y su interrelación con el principio de desarrollo sostenible en el ámbito ambiental y energético 75 3. Distribución de competencias a partir del Tratado de Lisboa y su repercusión en las actividades con repercusión en el medio natural 78 4. Las competencias en medio ambiente en el Tratado de Lisboa y su repercusión en la restauración ambiental de espacios mineros 81 5. Consideraciones finales 86 VII. LAS COMPETENCIAS MEDIOAMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA Y SU CONFLUENCIA CON EL DERECHO INTERNO DE LOS ESTADOS MIEMBROS. LA POSICIÓN DOCTRINAL EN LA COMPLE JA EJECUCIÓN DEL DERECHO EUROPEO 87 - 4 - 1. Planteamiento general en materia medio ambiental 87 2. La posición doctrinal en la compleja ejecución del Derecho comunitario 93 3. Los programas comunitarios en ma teria medioambiental. Gestación y evolución histórica. Presupuestos de la Decisión 1386/2013/UE. El VII Programa General de Acción de la Unión en materia medioambiental, vigen te desde 17 de Enero de 2014 hasta el año 2020 111 A. Gestación y evolución histórica de los Programas de Acción medioambiental 111 B. Presupuestos de la Decisión nº 1386/2013/UE que aprueba el VII Programa 119 C. El VII Programa General de Acción de la Unión en materia medioambiental, vigente desde 17 de Enero de 2014 hasta el año 2020 122 D. Estructura y contenido del VII PMA. Análisis del Texto Articulado de la Decisión 1386/2013/UE 129 4. El régimen jurídico comunitario vigente sobre la protección del medio ambiente en las industrias extractivas: la gestión de los residuos en el marco de la Directiva 2006/21/CE 132 A. Consideraciones generales 132 B. Objetivos y obligaciones de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/C E DOUE, L 102, de 11 de abril de 2006 135 CAPÍTULO 3º.- EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL EN OTROS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS 148 I. INTRODUCCIÓN 148 II. PERÚ 151 1. Introducción 151 2. Regulación ambiental del sector extractivo 153 3. Normativa sobre los Pasivos Ambientales Mineros 155 III. BOLIVIA 155 - 5 - 1. Introducción 155 2. Regulació n ambiental en el sector extractivo 158 3. Normativa sobre los pasivos ambientales mineros 159 IV. CHILE 161 1. Introducción 161 2. Regulación ambiental del sector extractivo 163 3. Normativa sobre los Pasivos Ambientales Mineros 163 V. EEUU 164 1. Introducción 164 2. La gestió n de los residuos mineros. 167 3. El farm bill estadounidense 170 CAPÍTULO 4º.- LA PROTECCIÓN AUTONÓMICA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA INDUSTRIA EXTRACTIVA 172 I. INTRODUCCIÓN 172 II. GALICIA 172 1. Consideraciones generales 172 2. Desarrollo normativo 174 III. BALEARES 179 1. Consideraciones generales 179 2. Desarrollo Normativo 180 IV. CASTILLA Y LEÓN 190 1. Consideraciones generales 190 2. Desarrollo normativo 191 V. CATALUÑA 193 1. Consideraciones generales 193 - 6 - 2. Desarrollo normativo 194 CAPÍTULO 5º.- LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL DE LOS ESPACIOS MINEROS 196 I. PRECEDENTES NORMATIVOS EN MATERIA DE RESTAURACIÓN AMBIE NTAL. EL RD 2994/1982, DE 15 DE OCTUBRE, SOBRE RESTAURACIÓN DEL ESPACIO NATURAL AFECTADO PO R ACTIVIDADES MINERAS Y LA NORMATIVA CONCORDANTE 196 1. Consideraciones generales 196 2. El Plan de Restauración como novedosa figura administrativa habilitante prevista en el RD 2994/1982. Alcance y contenido del plan de restauración en la normativa precedente 200 II. PRECEDENTES NORMATIVOS EN MATERIA DE GESTIÓN DE RESIDUOS MINEROS. SOBRE LA EXIGUA REGULACIÓN DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS MINEROS 206 1. Consideraciones generales 206 2. Régimen jurídico de aplicación a los residuos mineros en la normativa sectorial de residuos 210 III. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA REGULACIÓN SECTORIAL MINERA: RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL DE LOS ESPACIOS MINEROS EN EL DERECHO ESTATAL. ANÁLISIS DEL RD 975/2009, DE 12 DE JUNIO 214 1. Consideraciones generales 214 2. Sobre el ámbito de aplicación de la norma 216 3. Instrumentos jurídicos sectoriales para la restauración ambiental de los espacios mineros. Planificación de la protección del medio ambiente en la actividad extractiva 220 A. Sobre el Plan de Restauración 220 B. Sobre el Plan de Gestión de Residuos Mineros y su integraci ón en el Plan de Restauración 230 - 7 - C. El Plan de Restauración: aspectos sobre el procedimiento para su aprobación 244 D. La participación pública en Real Decreto 975/2009 248 E. La ejecución del Plan de Restauración 253 F. Las garantías de la res tauración y la recuperación de los emplazamientos mineros 255 G. El régimen sobre infracciones y sanciones por incumplimiento de o bligaciones en materia de restauración ambiental 257 4. Planes de restauración paradigmáticos: Yepes - Ciruelos y los Quebraderos de la Serrana (Toledo) 258 A. Sobre el Plan de Restauración Yepes -Ciruelos 258 B. Sobre el Plan de Restauración de los Quebraderos de la Serrana de Toledo 261 5. Comentarios a algunos conflictos judiciales suscitados en torno al RD 975/2009 264 IV. LA TUTELA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA INDUSTRIA EXTRACTIVA A TRAVÉS DE LAS TÉCNICAS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL 287 1. Evolución y desarrollo de la normativa. Génesis de la evaluación de impacto ambiental y su presencia en la minería 287 2. Actividades mineras sometidas a evaluación de impacto ambiental en el marco normativo precedente 290 3. La evaluación de impacto am biental y l a evaluación ambiental estratégica 293 4. La simultánea exigencia de la evaluación de impacto am biental de un proyecto minero y del plan de restauración minero 303 5. La evaluación de impacto ambiental como técnica de la protección del medio ambiente en los proyectos mineros: el control am biental de los proyectos de abandono definitivo de las labores de aprovechamiento 305 6. Otras actividades extractivas y su cuestionable control ambiental: la tensión entre protección del medio ambiente y la - 8 - fracturación hidrául ica o fracking. Aspectos jurídicos controvertidos. 314 V. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA MINERÍA A TRAVÉS DE OTROS CAUCES DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA 328 1. Minería y ordenación del territorio: un tándem adecuado para la correcta planificación de l a actividad minera en su relación con el territorio 328 A. Consideraciones generales 328 B. Plan de ordenación de los recursos minerales de Andalucía (PORMI AN) en su condición de Plan con In cidencia en la Ordenación del Territorio (PI OT) 332 C. Afecciones y limitaciones a la minería en el PORMI AN. 334 2. La minería y el urbanismo: disciplinas especiales condenadas a entenderse 339 A. Introducción y antecedentes 339 B. Las licencias urbanísticas municipales en el sector de la minería 343 C. Panorama actual de la relación entre la minería y el urbanismo 356 3. El régimen jurídico del suelo no urbanizable en la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía y su incidencia en las actividades mineras 359 A. Introducción 359 B. La pro ye cción del suelo no urbanizable en la LOUA 368 C. La minería como Actuación de Interés Público en terrenos clasificados como suelo no urbanizable. 369 D. El planeamiento de aplicación: Plan Especial o Proy ecto de Actuación para las actuaciones de interés público en suelo no urbanizable 379 E. Las Normativas Directoras para la ordenación urbanística 383 F. El régimen del suelo no urbanizable 391 G. Ordenación legal de directa aplicación en el suelo no urbanizable. 396 - 15 - En cualquier caso, no resultaría justo restarle méritos el avance regulatorio que ha representado el Real Decreto 975/2009 en aspectos tales como , los criterios para la planificación de la restauración de los espacios mineros y su ejecución simultánea durante e l desarrollo de las labores mineras, la definición de determinados conceptos que no estaban claros, el acceso a la información y la participa ción pública, los criterios para el diseño de las instalaciones, las técnicas de naturaleza económica para garantizar la ejecución del plan de restauración para la recuperación de los espacios degradados, el llamado cierre y abandono de la actividad y las instalaciones, etc. Todo ello, como se ha dicho, al margen de los aspectos relativos a la actividad de gestión de los residuos mineros, donde la norma va más allá, incluy endo entre los mismos los producidos con ocasión d el desarrollo de las actividades de investigación y explotación de hidrocarburos. Aprovechando el estudio que se realiza en torno al Real Decreto 975/2009, este trabajo ha dedicado un breve apartado en el que se recoge el análisis de determinados pronunciamientos judiciales en cu yos fallos h a estado presente la aplicación del citado Real Decreto. En cualquier caso, los conflictos que se han producido en torno a la aplicación de la norma no han sido numerosos, quizás por lo cercana que se encuentra aún su entrada en vigor o, lo que sería más d eseable, porque la calidad técnica del texto no lo admita , pero lo cierto es que aún no se ha disparado una litigiosidad que nos permita centrarnos en un aspecto concreto de la regulación que resulte especialmente controvertido y de necesario auxilio judic ial . En otro orden de cosas, siendo muy r elevante el papel que ocupa el Real Decreto en el sector regulado de la minería desde la pe rspectiva medioambiental, no resulta menos relevantes el resto de normas que prevén otros cauces de intervención administrat iva para la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de carácter ambiental sobre los proy ectos de las explotaciones mineras. - 16 - En este sentido , se realizan algunas consideraciones en el presente trabajo en torno a la normativa reguladora de la té cnica de la evaluación ambiental sobre planes y programas y, e n especial, sobre los proy ectos de explotación de ya cimientos mineros, descendiendo para ello al estudio de la Le y 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y las disposiciones concord antes. En relación con ello, se aborda un aspecto delicado e importante para la adecuada reparación de los emplazamientos afectados por actividades extractivas, a saber, el control ambiental de los llamados proy ectos de abandono definitivo de los trabajos de aprovechamiento minero. El estudio de estas técnicas de control ambi ental de las actividades mineras nos obliga a realizar un ejercicio con may or amplitud de miras, aludiendo a técnicas que escapan a la normativa minería en sentido estricto, pero que se encuentran incluidas en el sector de las actividades extractivas. Así, por lo novedosa y lo controvertida que ha resultado su implementación, es necesario aludir a la fracturación hidráulica o fracking y, en particular, a las carencias del control ambient al sobre la utilización de la misma, así como al desigual tratamiento normativo que le están otorgando las diferentes autonomías. En la misma línea de estudio de otros sectores donde está presente el control ambiental de las actividades mineras y, en especial, de la restauración ambiental de los emplazamientos donde se ubican las mismas, ha resultado necesario descender a la tradicio nal y tensa relación existente, de un lado, entre el ejercicio de la función pública del urbanismo y las actividades extractivas y, de otro, la que mantienen éstas con los espacios naturales protegidos. Por último, hemos descendido al estudio del marco de la responsabilidad ambiental en el sector de la minería, con el fin de determinar su ubicación en la normativa de aplicación, así como las diferencias y particularidades existentes entre la normativa sectorial de la restauración ambiental y la de la respon sabilidad ambiental. - 17 - Como no podía ser de otro modo, el presente trabajo nos acerca también a estudiar el desarrollo que han realizado diversas autonomías en la materia, centrándonos especialmente en aquellas que han desarrollado una regulación más porm enorizada, Gali cia e Islas Baleares. Seguidamente, desde la perspectiva del Derecho comparado, hemos realizado una aproximación a determinados ordenamientos jurídicos con tradición en el desarrollo de actividades extractivas, centrándonos con especial ded icación en diversos países de América Latina. Como colofón del trabajo, hemos traído a colación el estudio de una iniciativa normativa que sin duda alguna afecta al tema central del presente trabajo. En este sentido, hemos tenido acceso al borrador de ante proy ecto de la l ey de m inas en el que se está trabajando por parte del Ministerio de Industria , Energía y Turismo , lo que nos ha permitido desarrollar algunas consideraciones críticas acerca del articulado que se propone, realizando un ejercicio constructi vo sobre las disposiciones propuestas y, en especial, sobre la regulación prevista sobre la protección del medio ambiente en la norma sectorial minera que se avecina. Finalmente, como es propio de un trabajo de estas características, hemos abordado que tie ne por objeto realizas conclusiones alcanzadas sobre el desarrollo del trabajo y, asimismo, aportar soluciones de lege ferenda para posteriores y eventuales iniciativas normativas sobre la materia. CAPÍTULO 1º.- BASES CONSTITUCIONALES DE LA MINERÍA Y LA PR OTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE: OBLIGACIONES AMBIENTALES SOBRE LOS ESPACIOS MINEROS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA I. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIE NTAL A priori, no parece que se discuta por la doctrina may oritaria que el nacimiento del Derecho ambiental, en su conceptualización más moderna, se sitúe en el año 1972, en la Declaración de Estocolmo adoptada en el seno de la Conferencia de - 18 - las Naciones Unidas sobre el medio humano, celebrada en la citada ciudad sueca entre los días 5 y 16 de junio d e 1972. 1 Ahora bien, como señala JORDANO FRAGA 2 , resulta artificioso y atrevido fijar una fecha concreta o una norma a partir de la cual se pueda situar el nacimiento del Derecho ambiental moderno. En ese contexto, preconstitucional, asistimos en España a una prolija actividad normativa presidida por iniciativas legislativas que tienen presente de forma significativa la protección del medio ambiente. De este modo, además de la ya referida Le y 22/1973 , de 21 de julio, de minas, se aprueban otras normas de carácter ambiental de enorme calado y que han perdurado en nuestro Ordenamiento durante años (v.gr. Le y 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del medio ambiente atmosférico; Texto Refundido de la Le y del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril; Ley de 2 de may o de 1975, de espacios naturales protegidos; Ley de 19 de diciembre de 1975 sobre desechos y residuos sólidos urbanos) 3 . Asimismo, se asiste en ese período preconstituciona l a la constitución de los primeros órganos administrativos ad hoc para la protección del medio ambiente, tales como el Comité Interministerial para el acondicionamiento del medio ambiente y la Comisión Delegada del Gobierno para el medio ambiente, por Dec reto de 13 de abril de 1972. 1 Sin em bargo, resulta interesante conocer las posturas detractoras a las que se refiere JORDANO FRAGA, J. ( La protección del Derecho a un medio ambiente adecuado . Ed. J.M. Bosch, Barcelona 1995. Págs. 50 y ss. ) al señalar que en Estados Unidos, la Environmental Policy Act de 1969 desmiente que el origen del Derecho ambiental moderno se sitúe en la Conferencia de Estocolmo de 1972. Así, refiriéndose a RODGERS ( Environmental Law, St. Paul, Minnesota, West Publishing Company , 1977, p. 697), señala que este autor sostiene que la Environmental Policy Ac t es una norm a fundamental y pionera que introduce por prim era vez en los tribunales federales de USA las cuestiones am bientales comprensivamente, expande el alcance del control jurisdiccional sobre la actuación administrativa, introduce nuevas norm as y va lores en el proceso de decisiones administrativas y refuerza el poder del Congreso en la supervisión de las actuaciones de la Ad mi nistración con efectos am bientales adversos; cuestión distinta es que no tenga el alcance deseado. 2 Idem. 3 Vid. SÁNCHEZ SÁEZ, A.J. Los convenios de colaboración para la protección del medio ambiente . Tesis doctoral dirigida por Alfonso Pérez Moreno. Universidad de Sevilla. IAAP (2002). Cap. 7º - 19 - Como señala JORDANO FRAGA 4 en la obra citada con anterioridad , desde la perspectiva del Derecho interno, lo que resultó más significativo para el Derecho ambiental en ese momento no fue tanto las técnicas jurídicas que se recog ieron en las diversas normas aprobadas, sino en el surgimiento del medio ambiente como objeto de Derecho. De este modo, lo novedoso no radicaba en los instrumentos jurídicos que el nuevo Derecho ponía en carga en el Ordenamiento jurídico, los cuales respo ndían al resultado de experiencias de la normativa sectorial precedente sobre recursos naturales, la lucha contra la contaminación y la conservación de la naturaleza, sino en la aparición de un Derecho ambiental que llegaba a para quedarse con sustantivida d propia. Desde la perspectiva ambiental internacional, la Declaración de Estocolmo constituy ó el inicio de un período a partir del cual se adoptaron numerosos Convenios y Tratados In ternacionales para la protección de la flora y la fauna, la contaminación marina, la atmosférica, etc. Asimismo, la acción comunitaria sufre un desarrollo significativo en materia de medio ambiente. En España, con la llegada de la Constitución de 1978, se configura el medio ambiente en su artículo 45 bajo una fórmula en la que convergen derecho y deber. Así, el mandato constitucional dispone que “1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoy ándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.” 4 Cfr. JORDANO FRAGA, J. La protección del Derecho a un medio ambiente adecuado . Ed. J.M. Bosch, Barcelona 1995. Págs. 50 y ss. - 20 - Además de ese reconocimiento del texto constitucional del medio ambiente co mo derecho y deber, interesante r esulta también la perspectiva adoptada por ESCRIBANO COLLADO y LÓPEZ GONZÁLEZ 5 del medio ambiente como función administrativa, reconociendo y garantizando una función pública de los poderes públicos ordenada a mantener el medio ambiente en un nivel de conservación apto para la existencia. Con posterioridad al período constituy ente, sin entrar por ahora en más detalles, se debe notar que el desarrollo normativo sobre la protección del medio ambiente, tanto a nivel estatal como autonómico, se ha plasmado con una concepción del medio ambiente en un sentido amplio y con una línea integra dora de políticas sectoriales. En este sentido ha sido decisivo para nuestro Ordenamiento jurídico actual, la integración en la entonces Comunidad Económica Europea, actual Unión Europea como se verá en el apartado correspondiente a las políticas comunita rias en materia de medioambiente y su relación con el sector minero. 5 Vid. ESCRIBANO COLLADO, P. y LÓPEZ GONZÁLEZ, J.I.. ”El medio am biente como función administrativa”, REDA , número 26, julio - septiembre de 1980, Págs. 367 - 385. - 21 - II. BASES CONSTITUCIONALES DEL “ DERECHO MINERO ” 6 En el esquema de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas el modelo constitucional de competencias descansa en última inst ancia en lo dispuesto en el artículo 149.1 CE. Este precepto cobra especial relevancia en nuestro Ordenamiento en la medida en que en él se explicita el único ámbito competencial prefijado constitucionalmente de forma imperativa. En este sentido, hay q ue e ntender que ese ámbito se refiere, precisamente, a las competencias estatales constituy endo, además, un límite a las competencias autonómicas, las cuales únicamente quedan configuradas en el texto constitucional mediante el establecimiento de un marco de o bligada observancia para los poderes legislativos autonómicos. Como indica SÁNCHEZ SÁEZ, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias para el desarrollo normativo en materia de régimen minero y energético, pero cuy as bases ha establecido el Est ado 7 . En relación con el enunciado del apartado 1 del artículo 149 CE, conviene precisar que el precepto parte de una construcción equívoca al disponer que el 6 Hem os optado por entrecomillar la expresión Derecho minero en la medida en que consideramos que resultaría harto am bicioso otorgarle carta de naturaleza de disciplina autónoma dentro de nuestro Ordenamiento jurídico. En este sentido, a pesar de que existan autores que sí han defendido dicha autonomía y, por tanto, le atribuyen dicha condición de disciplina jurídica en sentido estricto, en estas líneas nos inclinamos rebajar dicha consideración y reconocer a esta n orm ativa sectorial una condición de singularidad en tanto que pertenece a la parte especial del Derecho Ad mi nistrativo, com o prolongación de la parte general del mismo. Por ello, a diferencia de lo que ocurre con la naturaleza y significación del Derecho ambiental, no hemos dedicado más tiempo a tratar el concepto, la naturaleza y el alcance de la locución Derecho minero . De este mo do, aprovechamos estas líneas para trazar algún paralelismo con otras ramas del Derecho Ad ministrativo con las que guarda un denom inador común. A estos efectos, resulta muy ilustrativo, extrapolar la naturaleza y significación del Derecho minero con otra disciplina jurídica de carácter especial com o es el Derecho urbanístico , sobre la que GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PA REJO ALFONSO, L ( Vid. Lecciones de Derecho Urbanístico. Ed. Civitas, 1981 . Págs. 51 y ss. ) han sostenido que pertenece al Derecho Admi nistrativo y que, a pesar de la singularidad con la que se nos ofrece en nuestro Ordenamiento jurídico , pertenece a la parte especial del mismo, confirmando, precisamente, las diversas categorías dogmáticas ofrecidas por la parte general del referido Derec ho Administrativo. A estos efectos, Vid. ARCENEGUI FERNÁNDEZ, I. Derecho minero. Madrid 2002. Págs. 107 - 118. 7 Cfr. SÁNCHEZ SÁEZ, A.J. “ Un enfoque teleológico de la distribución de las competencias am bientales entre el Estado y las Comunidades Autónomas e n España” Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. Nº 5. ( 2004). Pág. 125. - 22 - Estado tiene competencia exclusiva en la relación de materias que a continuación enumeran en 32 a partados. Así, en contra de ese enunciado inicial que apela con carácter general a una pretendida competencia exclusiva del Estado en numerosas materias, resulta necesario apostillar que dicha construcción no atribu ye al Estado una competencia exclusiva en sentido de competencia plena y excluy ente de protagonismo autonómico, ya que el propio artículo 149.1 CE admite en muchos casos la participación competencial de las Comunidades Autónomas. Así lo ha determinado el Tribunal Constitucional en sucesivos pronu nciamientos 8 . De este modo, a lo largo del citado artículo 149.1 CE resulta posible identificar competencias exclusivas o plenas del Estado, donde no ha cabido, ni cabe, la participación de las Comunidades Autónomas, y competencias sobre materias donde se admite esa participación por parte de las diferentes autonomías bajo las dos fórmulas que nos plantea el propio precepto objeto de comentario en estas líneas: en primer lugar, los supuestos en los que el Estado dicta ley es básicas, bases o normativa básica , donde las Comunidades Autónomas pueden realizar un desarrollo de las mismas mediante su propia legislación; en segundo lugar, los supuestos en que el Estado legisla y las Comunidades Autónomas únicamente ejecutan y aplican esa legislación estatal. En lo que hace al objeto del presente trabajo, que pivota sobre el tándem minería y medio ambiente, quedémonos por el momento con esta última idea al prever la Constitución española en su artículo 149.1.25 que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las base s del régimen minero y energético y, en su artículo 149.1.23., que el Estado tiene competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, eso sí, en este caso, según reza el precepto, sin perjuicio de las facultades de las Comu nidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. 8 Sobre el carácter marcadamente equívoco de la cláusula de exclusividad a favor del Estado véanse a título meramente ilustrativo las Sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981, 16 de noviembre de 1981, 28 de enero de 1982, 8 de febrero de 1982 . - 23 - Así, la articulación de esas competencias en minería y medio ambiente bajo la fórmula de la relación bases estatales - desarrollo autonómico, obedece a unas pautas acuñadas por el Tribunal Co nstitucional en sus pronunciamientos al respecto: a) es al legislador estatal a quien corresponde definir lo básico como marco normativo común que han de respetar las Comunidades Autónomas al legislar; b) el legislador estatal no puede agotar la materia al regular las bases pues ha de dejar un margen para que las Comunidades Autónomas lleven a cabo una política propia. De este modo, lo básico tiene por objeto crear una marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional, pero excede de lo b ásico, en palabras del propio Tribunal Constitucional, toda aquella ordenación que por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo; c) la definición de lo básico es susceptible de recurso ante el Tribunal Constitucional, que adoptará una decisión final de obligada observancia; d) el alcance de lo básico no es necesariamente lo abstracto o principal sino todo lo necesario para asegurar un mínimo denominador normativo común, los aspectos centrales de una institución o de una materia, que pueden exigir previsiones normativas concretas 9 ; e) inicialmente el Tribunal Constitucional configuró un concepto material de bases que significaba que no era preciso que estuvieran formuladas como tales. Con posterio ridad, el Tribunal Constitucional fue construyendo un concepto formal de bases que implica que, como regla, y salvo excepciones, han de venir identificadas y formuladas como tales en ley es. Ello no obstante, de vez en cuando se observa alguna relajación en la exigencia del carácter formal de las bases; f) pero el Tribunal Constitucional ha admitido también que las bases pueden comprender regulaciones detalladas o que incluy an incluso la posibilidad de realizar actos de ejecución. Esta posibilidad tiene su f undamento en exigencias derivadas de la unidad del sistema económico, para cu ya preservación no bastan los denominadores comunes de naturaleza normativa, y la necesidad de actuaciones de urgencia para prevenir perjuicios 9 Vid. S entencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. - 24 - irreversibles al interés general 10 ; g) lo básico puede ser modificado por el Estado con el eventual efecto de desplazamiento de la normativa autonómica de desarrollo disconforme 11 ; h) las Comunidades Autónomas no han de esperar a que el Estado apruebe la normativa básica para poder legislar. Lo h arán en el ámbito de lo que consideren no básico, inferido de la legislación preexistente, y el Estado podrá impugnar las iniciativas autonómicas con el efecto de que será el Tribunal Constitucional quien entonces defina lo que hay que considerar básico 12 . En este contexto, como señala ARCENEGUI FERNÁNDEZ 13 , se debe notar que han transcurrido más de cuarenta años sin que el legislador estatal hay a hecho uso de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.25ª de la CE aprobando una Ley regulado ra de las Bases del régimen minero. 14 10 Vid. S entencias 133/1997 y 31/2010 del Tribunal Constitucional. 11 Vid. S entencia del Tribunal Con stitucional 162/2009. En esta Sentencia, el Tribunal Constitucional considera que una Ley autonómica legítimamente aprobada incurre en inconstitucionalidad sobrevenida cuando se mo difica por el Estado la legislación básica que le sirvió de sustento y la nu eva legislación estatal resulta incompatible con la precedente legislación autonómica. 12 A título ilustrativo, véase el Decreto - Ley 9/2013, de 17 de diciembre, por el que se articulan los procedimientos necesarios para la reapertura de la mina de A ZNALCÓL LAR . Resulta interesante en relación con este punto el conflicto com petencial que se ha producido entre la Ad ministración General del Estado y la Junta de Andalucía en relación con la convocatoria del concurso minero para la explotación de las minas de A znalcóllar, que finalmente, en un ejercicio de responsabilidad al que no estam os acostumbrado en las relaciones entre Ad mi nistraciones de diferente color político, han conseguido solventar. Así, el Gobierno planteó dos acciones, un recurso de inconstituci onalidad y un conflicto de competencias. Todo ello quedaba justificado en que el Decreto andaluz sobre la convocatoria otorgaba facultades a la Junta que "corresponden exclusivamente al Estado". En concreto, el Gobierno de España sostuvo que la Ley de Mina s de 1973 atribuye al Estado "la facultad de reservarse zonas de cualquier extensión en el territorio en las que el aprovechamiento de recursos mi nerales pueda tener especial interés para el desarrollo económico y social o para la defensa nacional". En su Decreto, era la Junta la que realizaba la "reserva minera" para poder sacar a concurso la explotación. Afortunadamente, am bas Administraciones consiguieron llegar a un acuerdo que satisfizo a ambas partes. 13 ARCENEGUI FERNÁNDEZ, I.E. DE, Derecho minero , C ivitas Ediciones, 1ª Edición. Madrid 2002. Págs. 107 - 121 14 Parece que el viejo texto preconstitucional de 1973 tiene los días contados. Tratarem os y analizaremos a lo largo del presente trabajo y en un ulterior apartado específico sobre ello, la única ini ciativa normativa que ha trascendido y que se ha llevado a cabo desde la aprobación y entrada en vigor en el año 1973 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, esto es, el borrador de anteproyecto de la nueva ley de m inas cuya tram itación parlamentaria se encuentra actualmente paralizada. - 31 - CE, se impone en nuestro Ordenamiento pues, una suerte de control del, hasta ese momento, incondicional desarrollo de la industria extractiva, el cual resultaba al mismo tiempo tan necesario. En este sentido, aparecen determinadas disposiciones que obligarán a proteger y tener en cuenta no sólo la defensa de la productividad y la creación de riqueza en el marco del interés general ex artículos 38, 40, 128.1,130 y 131 de la CE, sino los costes ambientales y sociales que comporta dicho objetivo. Y, todo ello, con el fin de buscar la fórmula equilibrada y de síntesis entre el desarrollo y la protección del medio ambiente. Nótese que en el momento en que se incorpora a nuestro Ordenamiento la obligación de cumplir con el mandato del artículo 45 de la CE, cuy a observancia e imp lementación obligaba a buscar el equilibrio con los principios rectores de una economía de mercado, se inicia una senda de exigencias que finalmente han sido dirigidas y fiscalizadas por las políticas europeas que se han ido desarrollando en el marco del e ntonces Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, e n la actualidad, en el marco del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Desde la llegada del texto constitucional asistimos, pues, a la integración del medio ambiente en la economía y en los principios rectores que la dirigen. En este sentido, señala el T ribunal C onstitucional que la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones de muy d iferente signo. Y, también, que en ella existen una serie de normas que están destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica; el conjunto de todas ellas compone lo que suele denominarse la Constitución económica. 25 25 Vid. S entencia del T ribunal C onstitucional 11/1982, de 8 de abril. - 32 - Señala JUN CEDA MORENO 26 que de la lectura del Título I, C apítulo III, de la CE, - De los principios rectores de la política social y económica -, y especialmente de lo dispuesto en el artículo 45 de la misma, se divisa con claridad que la opción que escogió el constitu yent e se dirigió hacia objetivos preferentemente cualitativos, hacia unas metas superadoras del perjudicial desarrollismo del pasado. Ello no obstante, conviene dejar sentado que han sido numerosas las críticas que ha recibido la redacción del artículo 45 de la CE; voces críticas que han tildado el precepto de abstracto y general y, en consecuencia, de escasa virtualidad práctica. En este sentido, no debemos olvidar la ubicación del artículo 45, esto es, su situación en el texto constitucional entre las ll amadas normas programáticas de la CE, lo que a juicio de algunos autores en su momento supuso una limitación a su efectiva aplicación, más aún si se tiene en cuenta la construcción imprecisa 27 y la ausencia de la una Le y de Bases que, sin duda alguna, hubie se contribuido a plantear los medios a través de los cuales se puede lograr la c onstrucción del principio de protección del medio ambiente que la CE alberga. Sobre este aspecto, ya señaló el TC, en Sentencia 102/1995, de 26 de junio, “ qué sea el medio amb iente resulta más difícil de discernir con la exactitud y el rigor que exigen las categorías jurídicas (...) no resulta ocioso insistir en el hecho inconcuso de que la Constitución Española, como las demás, utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocu parse definirlos, por no ser misión suya y cuyo significado hay que extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores semánticos ante todo y jurídicos en definitiva, con un contenido real procedente a 26 Cfr. JUNCEDA MORENO, J. Minería, medio ambiente y ordenación del territorio, Ed. Civitas. Madrid 2001. Págs. 111 -151 27 Cfr. MA RTÍN MATEO, R. Derecho ambiental, Trivium, Madrid, 1991. Págs. 45 - 53 Según señala este autor, el artículo 45 de la CE está concebido en términos de abstracción y generalidad que resulta problemático extraer con trascendencia práctica su significado y alcance. - 33 - su vez de distintos saberes y también de la expe riencia (...) éste es el caso del medio ambiente, que ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, pluridisciplinar. ” Ello no obstante, el alcance y la definición del artículo 45 de la CE hay q ue considerarla conjuntamente con el artículo 53.3 de la propia CE, el cual proporciona a la cuestión ambiental un carácter básico y principal de nuestro sistema constitucional, lo que atribuy e a la protección del medio ambiente una suerte de virtualidad y ap licación práctica directamente desde el propio texto constitucional. Tan es así, que el precepto en cuestión determina la obligación de que todos los principios previstos en el Capítulo III informen la práctica judicial, es decir, que la protección del med io ambiente, entre otros, resulte directamente aplicable por los órganos judiciales. Sobre este punto se ha ido originando una interesante corriente jurisprudencial en la que el TS donde se avala la aplicación directa del artículo 45 de la CE, debiendo de controlar los Tribunales los sucesos que repercutan en el medio ambiente. 28 En nuestra opinión, consideramos que este debate ha perdido fuerza con el p aso de los años, quedando este t alón de Aquiles muy d iluido por el prolijo desarrollo del Derecho ambienta l a través de las numerosas disposiciones que se han ido desarrollando a lo largo de los años, lo cual constituy e, precisamente, una clara apuesta por la concreción de los medios que han servido para elevar la protección del medio ambiente a un principio c onstitucional consolidado y de plena aplicación. Nótese que la simple invocación o aplicación del artículo 45 de la CE per se, dificulta la efectividad del fin último de su propio contenido. De este modo, la doctrina generada por el TC se convirtió, con el paso del tiempo, en la máxima aliada para la aplicación de todos los principios recogidos en el referido Capítulo III de la CE. 28 Sentencias de l a Sala de lo Contencioso - Ad ministrativo del T ribunal S upremo de 11 de julio de 1986, 11 de julio de 1987, de 25 de abril y 26 de diciembre de 1989, 7 de noviembre de 1990, 17 de enero de 1991, de 9 de mayo 1996. - 34 - Así, en lo que hace al objeto del presente trabajo, debemos referirnos necesariamente a la iniciativa que impulsó el Parlamento catalán al aprobar la Le y 12/1981, de 24 de diciembre, de protección de espacios de especial interés afectados por actividades extractivas. 29 Dicha iniciativa fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad promovido por la Presidencia del Gobierno que f inalizó con la conocida Sentencia del TC 64/1982, de 4 de noviembre. En la referida Sentencia el TC determinar que no puede considerarse como objetivo primordial y excluy ente la explotación al máximo de los recurso naturales, el aumento de producción a tod a costa, sino que se ha de armonizar la “utilización racional” de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. Como se insistirá en ello de nuevo más tarde, de sde esa concepción el TC no ha tratado de eliminar más que cualquier tentación del legislador, o de la iniciativa privada, en solapar la protección ambiental en el marco del mero interés industrial y económico del sector minero, lo que no ha significado an dando en el tiempo una absoluta subordinación de este sector a las variables ambientales, sino una apuesta por la armonización de ambos intereses en busca del desarrollo económico cualitativo al que nos hemos referido. La solución final por la que se ha id o decantando la doctrina del TC radica en el estudio ad casum de cada situación, lo que a nuestro juicio consideramos una postura acertada en la medida en que garantiza que todas las variables e intereses en juego en cada iniciativa permita un estudio razo nado que identifique los elementos susceptible de protección o de recuperación como consecuencia del desarrollo de una actividad extractiva. En este sentido, el TC señaló en la meritada Sentencia 64/1982 que, “ La conclusión que se deduce del examen de vari os preceptos constitucionales (Preámbulo, artículos 45, 129.1 y 130.1) lleva a la necesidad de compaginar en 29 BOE de 4 de febrero de 1982. - 35 - la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de dos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico . (...) La elección de las técnicas para llevar a cabo la protección del medio ambiente corresponde al legislador. La técnica de la restauración está expresamente reconocida en la Constitución .” Así, resulta interesante la postura que se adopta al dejar sentado no dar prevalencia a ningunos de los dos intereses en juego, lo ambiental y lo económico, al señalar el TC expresamente que “ El artículo 128.1 CE supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considera de i nterés general, aduciendo otras finalidades como la protección del medio ambiente. Ello supone que, si bien la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí lo es la prohi bición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C) y D) , que son las de mayor importancia económica.” Aunque la importancia de la doctrina constitucional que se instaura a partir de la Sentencia 64/1982 ha resultado indiscutible , no fue sino más tarde cuando el TC consigue dotar a nuestro Ordenamiento de criterios y pautas más adecuadas. En efecto, andando en el tiempo, las resoluciones del TC fueron confeccionando una definición del alcance del artículo 45 con may or nitidez; may or nitidez del TC que ha sido tildado por un sector de la doctrina como tendente a una inclinación de la balanza en favor del aprovechamiento de los recursos mineros de may or interés económico aun a costa de la degradación de la naturaleza. Sobre este extr emo volveremos en el apartado que dedicamos al régimen jurídico de la restauración ambiental en sentido más estricto. Finalmente, nótese a estos efectos que el marco constitucional descrito y, m ás aún, el que se va perfilando con posterioridad en la búsq ueda de ese equilibrio entre desarrollo y medio ambiente, se desarrollará teniendo en cuenta el ingreso de - 36 - España en la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) 30 , lo que sin duda alguna fue influy endo significativamente en el desarrollo del Derecho ambiental y la protección del medio ambiente en el sector de la industria minera. En este sentido, con posterioridad al contexto descrito, fue determinante en las políticas adoptadas en el seno de la UE el papel que jugó – y juega en la actualidad - la protecció n del medio ambiente, resultando este aspecto una de las piezas claves del Derecho europeo en su máximo nivel. Así lo ha sostenido recientemente MORA RUIZ 31 al señalar que puede afirmarse que la actual consideración de la tutela ambiental como política tra nsversal y necesaria a la realización del resto de políticas europeas, junto a la específica ordenación de la misma, es un punto de llegada a la evolución y consolidación de esta política en el nivel de los Tratados (Tratado de la Unión Europea y Tratado d e Funcionamiento de la Unión Europea), consideración a la que nos unimos y que creemos extrapolable, sin fisuras, a la inescindible relación entre la protección del medio ambiente y el desarrollo de una industria minera sostenible. V. DISTRIBUCIÓN DE COMPETEN CIAS EN MINERÍA ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES 1. Introducción Las competencias administrativas en el régimen jurídico aplicable a la industria minera, aun ponderando que la Le y estatal entra en vigor con más de cinco años de an telación a l a CE – la cual implanta el nuevo modelo de organización territorial en su título VIII – , están concebidas constitucionalmente como atribuciones exclusivamente estatales en la legislación básica, sin perjuicio de 30 La adhesión del Reino de España a la CEE surtió efectos a partir del 1 de enero de 1986. 31 Cfr. MORA RUIZ, M., “La com petencia estatal para la aprobación de normas adicionales de protección am biental en ám bitos arm onizados en el nivel com unitario: estudio jurisprudencial de los artículos 114 y 193 del TF UE”, Libre mercado y protección ambiental. Intervención y orientación ambiental de las actividades económicas, obra colectiva dirigida por SANZ LARRUGA, F., GARCÍA PÉREZ, M. PERNAS GARCÍA, J.J., INAP. Madrid, 2013. Págs. 79 - 104 - 37 - transferencias de facultades de desarrollo de esa legislación básica que se hay an operado a través de los respectivos Estatutos de Autonomía o cualesquiera de las vías permitidas por el artículo 150 de la CE. Así, también, en el texto constitucional se establece que el Estado tiene competencia exclusi va en el establecimiento de las bases del régimen minero y en ergético (Artículo 149, 1, 25ª) . No obstante en el desarrollo ulterior de esta legislación básica pueden participar y así ha acontecido – como se ha dicho ya, conforme establece la CE – las Comunidades Autónomas que tienen asumidas o transferidas competencias para ello. Hemos de advertir, a priori, que lo anterior no obsta a que puedan existir siempre competencias concurrentes con las Entidades locales, bien vía de licencias urbanísticas o au torizaciones municipales en actividades clasificadas, como se ha encargado de aclarar la Jurisprudencia con profusión. La L ey d e Minas de 22 de Julio de 1973, a través del Título XI II se ocupa de regular – como se comenta e n siguientes apartados – las c omp etencias que correspondían a los diversos Órganos del Ministerio de Industria y del ámbito de actuación profesional de los titulados de Minas, Ciencias Geológicas, Físicas y Químicas, así como otros titulados universitarios a los que se les reconozca la es pecialización correspondiente. De la misma forma, se regulaba el régimen sancionador, estableciendo los límites mínimo y máximo de las multas aplicables a las infracciones que no estén específicamente sancionadas con la caducidad de los derechos mineros re gulados en la Ley . Realizadas estas consideraciones entremos en el análisis competencial de las distintas Administraciones Públicas, recordando las inherentes a la Unión Europea que se analizan en otro lugar del presente trabajo. - 38 - 2. Las c ompetencias de la Ad ministración del Estado A. Las c ompetencias constitucionales del Estado : el Tribunal Constitucional y la delimitación de la competencia estatal La primera de estas competencias , como ya se ha insistido en otros apartados precedentes, es de rango constituciona l, es decir el establecimiento de las bases del r égimen minero y energético (149. 1. 25ª CE). En la creación y formulación de estas bases el Estado posee competencia exclusiva, correspondiéndole delimitar y definir lo que ha de ser una normativa uniforme y homogénea de aplicación en todo el territorio nacional. No obstante lo anterior esta competencia exclusiva estatal puede – en su ejercicio y desarrollo – ulteriormente asumirse por las Comunidades Autónomas con el control, alcance, limitaciones y en los 2 su puestos concretos contemplados en el artículo 150 de la C.E: 1º. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marc o de los principios, bases y directrices fijados por una ley e statal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley m arco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Au tónomas. 2º. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley o rgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. En este último sentido, en lo atinente a las Comunidad Autónomas, en los mismos Reales Decretos de transferencias se suele hacer mención a las competencias que se transfieren y, también a las que son objeto de reserva, como por ejemplo ocurrió en la Comunidad Autónoma de Andalucía. - 39 - Podemos constatar que, en el caso de esta última Comunidad Autónoma, las competencias, servicios y fu nciones que se reservó la Administración del Estado, a tenor de las previsiones contenidas en el Real Decreto 4164/1982, de 29 de d iciembre y que permanecieron e n el Ministerio competente, que en el momento de la transferencia era el de Industria y Energí a y seguirán siendo de su competencia para ser ejercitadas por el mismo, sin perjuicio de las competencias generales sobre planificación u ordenación económica general del sector industrial a que hacen referencia los artículos 135 y 149.1. 13 de la Constit ución, son las que recapitulamos a continuación: 1º.- Las de promover las bases del régimen minero y energético y desarrollar las funciones que las mismas encomienda a la Administración del Estado. 2º.- Normalización y homologación de bienes y productos industriales. 3º.- Ejecutar las competencias del Estado que no corresponden al Ministerio de Defensa y del Interior, en relación con las industrias de fabricación de armas o de explosivos y las que n ormalmente fabriquen material de guerra, así como elementos o productos específicos de la defensa. 4º.- Autorizar los contratos de transferencia de tecnología extranjera sin perjucicio de que la Junta de Andalucía emita informe en los contratos relativos a industrias instaladas en Andalucía. 5º.- Resolver los expedientes administrativos sobre propiedad industrial. 6º.- Dictar o promover la normativa sobre pesas y medidas contraste de metales. Asimismo el Estado podrá dictar ley es que establezcan los prin cipios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por may oría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad (150.3 CE) - 40 - En relación con el marco diseñado por la CE y la competencia que la misma le atribuy e al Estado, resulta obligado hacer referencia a la doctrina implantada por el máximo intérprete de la Constitució n. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de dictar diversas resoluciones en asuntos en los que se ha cuestionado por determinadas Comunidades Autónomas la competencia del Estado en minería. Así, resulta relevante hacer refere ncia a la Sentencia núm. 227/1988, de 29 de noviembre, del Pleno del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre suscitada a partir de los Recurso s de inconstitucionalidad promovidos por, entre otros, el Gobierno Vasco en relación con la Le y 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril de 1986. En este sentido, se cuestiona el alcance del entonces artículo 55 de la Le y de Aguas en el que se preveía que “ 1. Los titulares de los aprovechamientos mineros previstos en la legislac ión de minas podrán utilizar las aguas que capten con motivo de las explotaciones, dedicándolas a finalidades exclusivamente mineras. A estos efectos deberán solicitar la correspondiente concesión, tramitada conforme a lo previsto en esta Ley. 2. Si existi eran aguas sobrantes, el titular del aprovechamiento minero las pondrá a disposición del Organismo de cuenca, que determinará el destino de las mismas o las condiciones en que deba realizarse el desagüe, atendiendo especialmente a su calidad. 3. Cuando las aguas captadas en labores mineras afecten a otras concesiones, se estará a lo dispuesto al efecto de esta Ley .” El Gobierno Vasco trataba de cuestionar la competencia que a favor del Estado alberga dicho precepto para el caso de las aguas afectas a una ex plotación minera. En relación con ello, el Tribunal Constitucional, concluy ó respaldando la constitucionalidad de la disposición en cuestión señalando sin fisuras que el artículo 55 (de la Le y de Aguas), impugnado por el Gobierno Vasco regula un supuesto específico de utilización de las aguas que se capten con ocasión de las - 47 - En todo caso, las operaciones que puedan afectar a la seguridad de los bienes o de las personas o requieran el uso de explosivos habrán de ser dirigidas por titulados de Minas. Por último, el apartado 3 del Artículo 117 dispone que los trabajos de explotación han de ser proy ectados y dirigidos por titulados de Minas, de acuerdo con sus respectivas competencias. En cuanto al régimen sancionador en la Le y de Minas establece (Apartado 6 del artículo 121) que, en el ámbito de la Administración General del Estado, corresponde al Consejo de Ministros la imposición de sanciones muy g raves; al Ministro de Industria, Turismo y Comercio, las graves; y al Director General de Política Energética y Minas, las leves. Cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Le y de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico (Artículo 122 de la Ley de Minas). C. Las c ompetencias estatales de ejecución El Estado sigue manteniendo competencias estatales de ejecución de las c itadas en el apartado 2.1 y aquellas de carácter residual y que en la actualidad son ejercidas por el Ministerio de Economía y sus órganos o, en su caso, por el Consejo de Ministros. D. Las c ompetencias estatales fijadas por las ley es especiales o sectoriales No es objeto de nuestro trabajo entrar en el análisis de las numeros as ley es especiales o sectoriales que puedan establecer atribuciones o competencias al Estado residuales o incidentales, bien sean éstas exclusivas o concurrentes con las Comunidades Autónomas o las Entidades Autónomas. - 48 - 3. Las c ompetencias de las Comunidades Autónomas Las Comunidades A utónomas inicialmente asumieron sus competencias , bien a través de la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía, bien mediante Le ye s Orgánicas de transferencia o bien mediante ejecución a través de Reales Decretos que desembocó en una falta de igualdad y de equilibrio de competencias entre las distintas CCAA según explicaremos más adelante al comentar la Le y Orgánica 9/1992. Primero analizamos lo acontecido en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que accede en el proceso de transferencia por vía del artículo 151 de la Constitución y posteriormente se hará el análisis con las CCAA que accedieron por la vía del 143 de la misma norma fundamental. Efectivamente, como hemos hecho ya referencia en la intro ducción de este capítulo y en el apartado 2, ocupándonos de analizar las competencias estatales, la Constitución, en el artículo 149.1, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económ ica y bases del régimen minero y energético, y en el artículo 149.3 establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. El estatuto d e Autonomía para Andalucía, aprobado por Le y Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, establece en sus artículos 13, apartados 12, 13, 14 y 19 15, apartados 5 y 7; 17, apartados 3 y 6; 18, apartado 1.1º, 1.5º y 1.7º a), las competencias de la Comunidad Autónom a de Andalucía en materia de industria, energía y minas, sin otras limitaciones que las expresamente señaladas en los artículos citados. En Andalucía fue una norma de rango reglamentario, concretamente el Real Decreto 3825/1 982, la que reguló las especialidades y el procedimiento a que han de ajustarse las transferencias de funciones y servicios del Estado a nuestra - 49 - Comunidad Autónoma, que también regula el funcionamiento de la Comisión Mixta de Transferencias prevista en la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Aquella Comisión Mixta de Transferencia, es la que considera su conveniencia y legalidad, y continuando las transferencias que en virtud del Real Decreto 1091/1981, de 24 de abril, se llevaron a cabo en ma teria de industria y energía, según el régimen preautonómico, adoptó en su reunión del día 27 de diciembre de 1982 el oportuno acuerdo, que para su efectividad y vigencia se instrumenta med iante otro Real Decreto (núm. 4164/1982). Mediante esta última nor ma se articula el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de industria, energía y minas. La transferencia de competencias se concreta en los términos que se dice a continuación: Se t ransfieren a la Junta de Andalucía las funciones a que se refiere el acuerdo que se incluy e como anexo del Real Decreto 4164/1 982 traspasando a la misma los servicios, bienes, derechos y obligaciones, así como el personal y créditos presupuestarios que fig uran en las relaciones 1 a 3, adjuntas al propio acuerdo de la Comisión Mixta indicada en los términos y condiciones que allí se especifican. Los traspasos a que se refiere el R eal Decreto de transferencia tienen e fectividad a partir del día 1 de enero d e 1983, señalado en el acuerdo de la Comisión Mixta, convalidándose a estos efectos todos los actos administrativos dictados por el Ministerio de Industria y Energía hasta la fecha de publicación del presente Real Decreto. En lo que se refiere a las bases del régimen minero, se establece, a efectos de transferencia de servicios, la competencia exclusiva de la Junta de Andalucía en: - 50 - 1º.- Aguas minerales y termales, así como las competencias que ejerce el Ministerio competente en materia de i ndustria y en ergía en relación con las aguas subterráneas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.22 de la Constitución. 2º.- Autorización de aprovechamiento de los recursos de la sección A de la Le y 22/1973, de 21 de julio. 3º.- Autorización de aprovecha miento de los yacimientos de origen no natural y de las estructuras subterráneas de la sección B de la Le y citada, salvo las que se destine a almacenamiento de productos energéticos. 4º.- Otorgamiento de los permisos de exploración, de investigación y de las concesiones de explotación de recursos de la sección C de la repetida Le y de 21 de julio de 1973 y de la sección D establecida en la Le y 54/1980, de 5 de noviembre, solicitados en terrenos situados totalmente dentro de su territorio. 5º.- Atribuciones relativas a la autorización, inspección y vigilancia de los trabajos de explotación, investigación, exploración y beneficio de minerales y facultades técnicas correspondientes, incluida su aplicación a otros usos. Igualmente la potestad sancionadora y dec laración de caducidad. Por otra parte existe un enunciado de las competencias, servicios y funciones que se reserva la Administración del Estado a tenor de las previsiones contenidas en el Real Decre to 4164/1982, de 29 de Diciembre y que permanecen en el Ministerio competente, que en el momento de la transferencia era el de Industria y Energía y seguirán siendo de su competencia para ser ejercitadas por el mismo, sin perjuicio de las competencias generales sobre planificación u ordenación económica general del sector industrial a que hacen referencia los artículos 135 y 149.1. 13 de la Constitución. Las Competencias estatales reservadas son las que recapitulamos a continuación: - 51 - 1º.- Las de promover las bases del régimen minero y energético y desarrollar la s funciones que las mismas encomienda a la Administración del Estado. 2º.- Normalización y homologación de bienes y productos industriales. 3º.- Ejecutar las competencias del Estado que no corresponden al Ministerio de Defensa y del Interior, en relación con las industrias de fabricación de armas o de explosivos y las que normalmente fabriquen material de guerra, así como elementos o productos específicos de la defensa. 4º.- Autorizar los contratos de transferencia de tecnología extranjera sin perjucicio de que la Junta de Andalucía emita informe en los contratos relativos a industrias instaladas en Andalucía. 5º.- Resolver los expedientes administrativos sobre propiedad industrial. 6º.- Dictar o promover la normativa sobre pesas y medidas contraste de m etales. La Junta de Andalucía, asimismo, fue receptora de los bienes, derechos y obligaciones del Estado que se recogen en la relación adjunta número 1 del Real Decreto 4164/1 982, de 29 de Diciembre. Por otra parte la Junta de Andalucía quedó subrogada en los derechos y obligaciones de los contratos de arrendamiento suscritos, en su caso, por la Administración del Estado con los propietarios de dichos locales objetos de arrendamiento. En cuanto al personal a dscrito a los servicios e instituciones que se traspasaron, puestos de trabajo y vacantes el Real Decreto que articuló las transferencia establecía: “ El personal adscrito a los Servicios e Instituciones traspasados, y que se refer encia nominalmente en la relación adjunta número 2, seguirá con esta suscripción, pasando a depender de la Comunidad Autónoma de Andalucía en los términos legalmente previstos por el Estatuto de Autonomía y las demás normas en cada caso aplicable y en las mismas circunstancias que se especifican en la - 52 - relación adjunta y con su número de registro de personal. 2. Por la Subsecretaria del Ministerio de In dustria y Energía y demás órganos competentes en materia de personal, se notificará a los interesados el tr aspaso. Así mismo, se remitirá a los órganos competentes de la Junta de Andalucía una copia de todos los expedientes de este personal transferido, procediéndose por la Administración del Estado a modificar las plantillas orgánicas y presupuestarias en func ión de los traspasos operados. Puestos de trabajo vacantes que se traspasan. Los puestos de trabajo vacantes que se traspasan son los que se detallan en las relaciones adjuntas número 2.2, con indicación del Cuerpo al que están adscritos, nivel orgánico y dotación presupuestaria correspondiente”. Comentado el proceso de transferencias inicial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, hemos de decir que en el año 1992 se comprueba y desemboca en una desigualdad de competencias asumidas por las diversas Comunida des Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía – fundamentalmente las que acceden a su autogobierno por la vía del artículo 143 de la Constitución Española – con lo que se negocian unos acuerdos autonómicos consensuados por las fuerzas políticas, en los que se fijan las bases para poner en práctica un proceso de ampliación de competencias teniendo en cuenta criterios racionalizadores que permitieran un ejercicio ordenado de las mismas por todas las Administraciones Públicas. Tal proceso de ampliació n se des arrolla por la Ley Orgánica 9/1 992, utilizando la vía prevista en el artículo 150.2 de la Constitución Española. La Le y incluye a las CCAA afectadas: Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Castilla – La Mancha, Extremadura, Islas Ba leares, Madrid y Castilla y L eón. Esta norma incluy e, para todas las Comunidades Autónomas afectadas, l as materias que son objeto de ampliación, concretando también las adaptaciones geográficas y específicas que para cada Comunidad Autónoma se requiere. - 53 - Se transfieren pues competencias de titularidad estatal y, entre ellas, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución de las del régimen minero y energético. Por lo demás y en lo que se refiere el ámbito materia l de la ampliación de competencias, la Le y basa su contenido, esencialmente, en los siguientes criterios: a) Con carácter general, procura una adecuación de los diferentes títulos competenciales, de tal manera que se evita la proliferación de enunciados que por estar comprendidos en otros más amplios o por responder a simples funciones o actividades administrativas no resultan necesarios. b) Equipara sustancialmente las competencias de las Comunidades Autónomas del artículo 143 con aquellas cuy os Estatuto s han sido elaborados de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2 de la Constitución. c) Respecto de las competencias que aparecen como diferidas en los Estatutos de Autonomía, teniendo en cuenta la falta de coincidencia entre ellos, efectú a un tratamiento homogéneo cuy o resultado es la consideración total del conjunto de materias que aparecen mencionadas, con independencia de que aparezcan en uno o en varios Estatutos. d) Asimismo se incluy en de manera homogénea otras materias que aparecían recogidas en niveles competenciales diferentes y aquellas que por suponer una extralimitación respecto de lo establecido en el artículo 148.2 de la Constitución Española no han permitido el ejercicio de su competencia por la Comunidad. e) Contempla situac iones específicas que afectan a una sola Comunidad Autónoma – casos de Castilla y León, respecto de l as denominaciones de origen – y de Baleares – en materia de protección de menores – o que únicamente afectan a una o varias Comunidades Autónomas en razón de sus condiciones geográficas. - 54 - En lo que atañe a la delimitación, contenido y condiciones de ejercicio de las competencias, la Le y incluy e las interconexiones que se producen en diversas materias, exigiendo una actuación conjunta o compartida que deriva inc luso de otros títulos competenciales; las condiciones y límites que para las mismas materias aparecen incorporadas en los Estatutos de Autonomía e laborados de acuerdo con lo establecido en el artículo 151 de la Constitución Española; y por último, en algu nas materias, aspectos de su ejercicio en los que resulta conveniente prever la participación de las Comunidades Autónomas, en la correspondiente Conferencia Sectorial. Las Comunidades Autónomas tienen atribuidas la may or parte de las competencias de ejecu ción de lo que puede ser entendido como legislación básica del régimen minero, sin que el Estado hay a podido calificar de manera expresa tales normas como básicas, dado el carácter preconstitucional de una may oría, cuestión que con posterioridad ha salvado en algunas ocasiones. Como lógico resultado de la amplitud de competencias atribuidas en materia minera a las CCAA, éstas han asumido la casi totalidad de las funciones y servicios que en su día correspondieron al Ministerio de Economía y Hacienda, hoy M inisterio de Econ omía. 4. Competencias de las Entidades Locales Es necesario decir con carácter previo que las competencias estatales o, en su caso, autonómica en materia de minas no limita la competencia municipal urbanística o de actividades clasificadas com o reiteradamente ha sostenido la doctrina jurisprudencial. Esto se confirma, sin discusión alguna por la Jurisprudencia dictada al efecto 32 . 32 Vid. S entencias de la Sala de lo Contencioso - Ad ministrativo del Trib unal Supremo de 31 de ma yo de 2002, de 17 de j ulio de 1 995 y de 17 de febrero de 1994. - 55 - Aunque volvamos sobre ello en otro epígrafe sobre los distintos cauces para la intervenci ón de las Administracion es Públicas en la protección del medio ambiente en las actividades mineras, se debe notar ahora que l a autorización o concesión minera para una explotación de un ya cimiento minero no exonera de la licencia municipal urbanística o , en su caso , de actividad 33 . Se trata de un supuesto de competencias concurrentes de diversas Administraciones Públicas cada una con facultades propias de intervención. Las Corporaciones Locales, como Administraciones Públicas territoriales claves para la gestión urbanística del sue lo, están dotadas de amplias facultades para ordenar el territorio donde ejercitan sus competencias; territorio que es asimismo el espacio físico en el que se encuentran los ya cimientos minerales, como el resto de los bienes de dominio público, cu ya e xplot ación – forzosamente de carácter industrial – se va a ver, inexcusablemente, afectada por el ejercicio de dichas competencias 34 . El reconocimiento de las competencias municipales en los terrenos afectados por concesiones, permisos y autorizaciones administra tivas, se ha mantenido en diversas sentencias del T ribunal Supremo, consolidándose el criterio de admitir la incidencia y compatibilidad de determinadas competencias sobre un mismo terreno, sin que el carácter demanial de los recursos mineros y las normas aplicables de su régimen especial hay an de obstar al ejercicio por los ay untamientos de las competencias que tienen conferidas en la disciplina del suelo y en mate ria de actividades industriales. Volveremos sobre ello en el Capítulo 5º. 33 Vid. S entencias de la Sala de lo Contencioso - Ad ministrativo del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2001 ; 7 de d iciembre de 2 000; de 17 de n ovie mb re de 1998 . 34 Vid. Sentencia de la Sala de lo Contencioso - Ad ministrativo del Tribunal Supremo de 17 de m arzo de 1980. - 56 - CAPÍTULO 2º.- DER ECHO EUROPEO SOBRE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LA MINERÍA . LA RESTAURACIÓN DE LOS ESPACIOS MINEROS EN EL ÁMBITO COMUNITARIO I. CONSIDERACIONES GENERALES Fueron muchos los intentos de acercamiento a una Europa unida tras la II Guerra Mundial (1939 -1945 ), entre otras cosas, por el nuevo mapa europeo que surgió tras la larga contienda, muy dividido 35 . En la llamada Europa Occidental surgieron muchas iniciativas que tenían por objeto principal la construcción de una Europa Unida que dio lugar a que algún destacado dirigente la denominara “ los Estados Unidos de Europa ” 36 . Sin embargo, la propuesta de una i ncipiente integración institucional no cuajó como tal, pero tuvo frutos importantes. La idea inicial de una Europa más unida por los valores que, en cierto modo, habían impulsado a los aliados en la guerra, acabó plasmándose poco después en una organizació n internacional constituida en 1949, esto es, el Consejo de Europa, creado en Lo ndres el 5 de may o de 1949 por diez estados europeos. 37 El Consejo de Europa nada tiene que ver con la Comunidad Europea a la que nos referiremos en adelante, ello no obstante, el Consejo de Europa constituy e el primer fruto concreto del movimiento europeo en la búsqueda de una Europa unida. 35 Vid. MAILLO GONZÁLEZ - ORUS, J. y BECERRIL AT IENZA, B. (Coordinadores) Tratado de Derecho y políticas de la Unión Europea . Tom o I. Desarrollo histórico y caracteres básicos de la Unión Europea. Naturaleza, valores, principios y competencias. Ed. Aranzadi. (2009) Págs. 48 y ss. 36 Com o señala MARTÍN REBOLLO (Cfr. MA RTÍN REBOLLO, L. Leyes administrativas . 2 0ª Edición. Thomson Reuters Arazandi. Navarra, 2014. Págs. 485) se trataba de un sueño cuyos antecedentes no pueden esbozarse s iquiera en este mo me nto, pero que pueden plasmarse en la conocida expresión de Winston Churchill, en un discurso pronunciado en Zurich en septiembre de 1946 cuando se refirió a la creación de “los Estados Unidos de Europa”. 37 En la actualidad forman parte del Consejo de Europa 47 Estados, entre ellos todos los Estados miembros de la Unión Europea. - 63 - una vez ratificado por todos los Estados, entró en vigor el día 1 de May o de 1 999– que supone un refuerzo histórico y notable en el contenido de la regulación establecida para la protección medioambiental en dicho Tratado 43 . Efectivamente este último termina situándolo al más alto nivel entre los objetivos de la Unión Europea y postulándose, entre los “Principios” en la Primera Parte del Tratado de la CE, el de la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en las demás políticas de la Comunidad. Debe enfatizarse también que, desde el Tratado de Maastricht, a la protección ambiental se le reconoce, además, el “status de política comunitaria” – junto a la comercial común, la de agricultura y pesca, la de transp ortes, la social y la de cooperación al desarrollo – lo que supone o se traduce en un campo de actuación permanente de la Comunidad para el que ha de dotarse de un conjunto de medios completo, regular y sistemático. Respecto del Tratado de Ámsterdam tambié n ha de significarse que introdujo, por otra parte, las llamadas cláusulas de cooperación reforzada (confrontar a tales efectos los artículos 43 y siguientes del Tratado de la Unión Europea y el artículo 11 de la Comunidad Económica Europea), que permiten que un grupo de Estados miembros pueda avanzar en materias que – como es el caso del medio ambiente – no sean de competencia exclusiva de la Comunidad, hacia una may or integración en un área determinada al margen de los restantes Estados que no quieran parti cipar. En este último sentido el Tratado de Niza vin o a simplificar el procedimiento previsto a tales efectos. El Tratado, por lo demás, que fue suscrito y firmado en dicha ci udad, el día 26 de Febrero de 2 001 y , que una vez ratificado por todos y 43 Vid. PRIEUR, M. Droit de l´environnement , Dalloz, 4ª Edición, París, 200 1. Págs. 56 - 70 - 64 - cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, entró en vigor el día 1 de Febrero de 2003, no ha supuesto ningún cambio relevante en lo atinente al Derecho ambiental en e l Tratado de la CE. Como se verá, e l Tratado de la Comunidad Europea otorga rá una co mpetencia muy a mplia a las instituciones comunitarias para actuar dentro del ámbito del medio ambiente, tanto por su reconocimiento como política comunitaria como por los objetivos y principios que consagra en esta materia 44 . De este modo, c omo ha llegado a preguntarse KRÁMER 45 : “¿En qué Constitución nacional puede encontrarse el mandato de alcanzar un nivel elevado de protección ambiental?”, cuando además los Estados tienen la posibilidad de mantener o introducir en sus respectivos Ordenamiento s Jurídicos disposiciones más estrictas de protección medioambiental. Como veremos, finalmente, con el Tratado de Li sboa , los Tratados fundacionales ha dado origen al régimen vigente que guarda una nueva estructura: (i) el Tratado de la Unión Europea, en donde se recogen las disposiciones nucleares sobre los objetivos, principios y competencias de la Unión, su marco institucional y mecanismos de toma de decisiones, la política exterior y de seguridad común y, finalmente, una serie de disposiciones finales sobre la rev isión de los Tratados, la adhesión de nuevos socios o la retirada de los actuales; y (ii) el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en donde se regulan ya e n detalle los distintos ámbitos de acción o políticas de la UE, donde podemos encontr ar 44 Vid. KISS, A. y SHELTON, D. Manual of European Environmental Law . 1997. Págs. 50 y ss. 45 Vid. Referencia de JORDANO FRAGA ( La protección del Derecho a un medio ambiente adecuado . Ed. J.M. Bosch, Barcelona 1995.Págs. 50 - 90) citando textualmente a KRÄMER, L., Treaty and Environmental Law, 3.ª ed., Sweet & Maxwell, London, 1998. -T raducción realizada por L. Parejo Alfonso y A. M. Moreno Molina, Derecho Ambiental y Tratado de la Comunidad Europea, Mar cial Pons, Madrid - Barcelona, 1999 - . - 65 - sucesivamente los Títulos XX y XXI sobre Medio Ambiente y Energía, respectivamente, así como el funcionamiento de las instituciones incluido el sistema jurisdiccional de la UE 46 . IV. EL AUMENTO DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA PO LÍTICA AMBIENTAL COMUNITARI A EUROPEA SOBRE LOS ESTADOS MIEMBROS A través de l Acuerdo suscrito con Noruega, Is landia y Liechtenstein, para la creación de un Espacio Económico Europeo (EEE), se logra que la política medioambiental comunitaria alcance un ámbito superior al de los socio s de la Unión. Efectivamente, este Acuerdo e s firmado el día 2 de May o de 1 992, en la Ciudad de Oporto, y es suscrito entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AEL C o EFTA utilizando la expr esión anglosajona). Su entrada en vig or se produce a principios de 1 994. Conforme a sus previsiones, este Acuerdo pretende “promover un reforzamiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes contratantes, en iguald ad de condiciones de competencia y en observancia de unas normas comunes, con miras a crear un Espacio Económico Europeo homogéneo…”. El Acuerdo implica la aplicación de las normas de competencia y cubre las llamadas “políticas de acompañamiento y horizont ales” , con la intención de consolidar el mercado interior. Es precisamente en estos campos adicionales de la cooperación donde se incluy e la política de protección del medio ambiente. Hay q ue destacar que en los primeros 15 años transcurridos del Siglo XX I, se ha registrado la may or ampliación de Estados miembros de su historia que, a día de hoy , alcanza a un total de 28 Estados, afrontando la UE un gran reto 46 Vid. PLAZA MARTÍN, C. “Medio am biente en la Unión Europea”, en ORTEGA ÁLVAREZ, L. y ALONSO GARCÍA, C. (Dtores.), VICENTE MARTÍNEZ, R. (Coord.) Tratado de Derecho Ambiental , Tirant Lo Blanch. Valencia 2013. Págs. 90 -98 - 66 - medioambiental. Estos nuevos Estados incorporados en lo que va de siglo (República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia, Bulgaria, Rumanía,...) incrementan el territorio de la UE y enriquecen sus activos ambientales con espacios naturales de altísimo valor. Pero esta riqueza en biodiversidad viene a compañada, sin embargo, por un gran atraso de estos países en sus sistemas de protección y gestión ambiental, pues pese a los progresos realizados desde la caída del telón de acero – a comienzos de la década de los años noventa – siguen mostrando las huellas de todo tipo de prácticas poco respetuosas con el medio ambiente, con deficiencias muy i mportantes y lamentables en materia de gestión de residuos, de control de la contaminación de las aguas y de la atmósfera y de eficiencia energética, además de varios reactores atómicos de diseño obsoleto que están en vía de desmantelamiento. A la vista de la magnitud del reto – al que se enfrentan los nuevos Estados miembros– ya antes de su adhesión la Comunidad había puesto en marcha mecanismos de ay uda técnica y fina nciera para promover en los entonces países candidatos una progresiva adaptación de sus niveles de protección medioambiental a los de la Unión Europea – destacando en este sentido el fondo conocido como “Instrumento para políticas estructurales para la prei ncorporación” , que de sde su constitución en el año 2000, fueron destinados a las mejoras en medio ambiente e infraestructura de transportes de los citados países. Lo s Tratados de adhesión tienen previstos periodos transitorios para los nuevos Estados miembros a los efectos de cumplir con la totalidad del Or denamiento jurídico del Medio Ambiente comunitario. V. LA PROTECCIÓN MEDIOAMBIENTAL EN EL TCE Y EN EL FRUSTRADO TRATADO CONSTITUCIONAL Previamente es obligado citar, siquiera muy brevemente, que el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa , conocido también como Constitución Europea o Tratado Constitucional , cuy o pro ye cto había sido aprobado el 18 de junio de 2003, lo firmaron en Roma los Jefes de Gobierno o de Estados que - 67 - forman la Unión Europea , el 29 de octubre de 2004 , y sup uso un reto ambicioso en el complejo y lento avance hacia la definitiva integración europea, que se vio sin embargo frustrado y nunca consiguió ser ratificado por todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión. La UE se basa en los Tratados Constitutivos (es decir Tratado de París , mientras existió la CECA y Tratado de Roma ) y los Tratados y Actas que los modifican (Bruselas, Acta Única europea, Maastricht, Ámsterdam, Niza y los sucesivos Tratados de adhesión) que fijan sus normas de funcionamiento y actuación. Este nuevo documento (conocido como "Tratado constitucional") hubiese reemplaza do dichos tratados y hubiese tenido el mismo alcance que la constitución de cualquier Estado . El 12 de enero de 2005 , el Parlamento Europeo aprobó una resolución por 500 votos a favor, 137 en cont ra y 40 abstenciones, en la que se recomendó a los Estados miembros que ratificaran la Consti tución, sin embargo, ello no se consiguió , como veremos a continuación. En algunos países, el T ratado fue sometido a referéndum que tuvo resultados distintos y mientras en España hubo una campaña con un perfil de bajo nivel por eso los electores lo aprobaron con una baja participación (44%) en Francia y Holanda con una alta participación (69 y 63%, respectivamente) y fue rechaz ado. Lo que provocó una crisis institucional europea . Ello no obstante, por lo relevante del alcance que tenía proy ectado y por su reflejo en el vigente Tratado de Lisboa, analizamos a continuación alguno de los aspectos más destacables del citado texto constitucional . Así, en relación con los objetivos en el ámbito de la política de medio ambiente en el Tratado C onstitucional en particular, fueron más bien modificaciones de detalle – sin perjuicio de que algunas de las novedades de carácter general como son las que afectan a las instituciones para facilitar su funcionamiento en una Unión - 68 - ampliada, o al sistema de fuentes, van a repercutir en el desarrollo futuro de cualquier acción de la Unión y, por supuesto, de las relativas a la protección ambiental – pudiéndose destacar los siguientes mandatos: a) Entre los objetivos de la UE se señal ó que obrará en “pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente” . Se mantiene así, aunque con distinta redacción, la referencia a los objetivos del desarrollo sostenible y de un alto nivel de pro tección y mejora del medio ambiente. b) En la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión la protección del medio ambiente se reconoc ía en el Título IV, dedicado a la solidaridad, y se configura como un derecho de prestación en virtud del cual “las políti cas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad” . c) Se especifican los instrumentos normativos a través de los cuales se llevará a efecto la política medioambiental, que vienen a coincidir sustancialmente con los que de facto se están empleando ya y se corresponden con ellos y que tendrán su reflejo en el T ratado de Lisboa . Por lo general, las acciones, se establecerán “mediante Ley o Ley marco europea” , y los programas de acción de carácter general se adoptarán “mediante Ley europea” . d) Se mantienen asimismo las disposiciones relativas a los Fondos Estructura les y el Fondo de Cohesión, y e ste último se sigue configurando como destinado a financiar pro ye ctos relativos al Medio Ambiente y a las redes transeuropeas en materia de infraestructura de transportes. - 69 - Ya en el Tratado de la CE se establecen una serie de parámetros generales que han de regir la actuación comunitaria en materia de medio ambiente, los cuales se dividen en dos tipos:  Los principios que han de regir el contenido de la actuación ambiental comunitaria .  Las denominadas “condiciones” , que son un a serie de factores externos a la política ambiental, de naturaleza técnica, económica o política, que la Comunidad ha de tomar en cuenta en su actuación. Estos principios y condiciones de la acción comunitaria ambiental debían regir en adelante cualquier actuación comunitaria para la protección del medio ambiente y, en cuanto a su alcance jurídico, se trata de principios rectores que no tienen una eficacia normativa directa pero que, en cuanto que han de informar todo el Derecho comunitario ambiental, pued en servir de parámetro jurídico para interpretar o enjuiciar esta legislación tal y como ha puesto de manifiesto la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia (Sentencias, e ntre otras, de 14 de Julio de 1998 en los asuntos C-284/19 95, Safety Hi - Tech y C -341/19 95, Giani Betatti) 47 . El artículo 174.2 del TCE establec ía los principios generales que ha bían de regir la actuación comunitaria para la consecución de los objetivos de protección medioambiental atribuidos a la Comunidad. De conformidad con este precepto se establece “la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los pr incipios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga” . 47 Vid. Sentencias, e ntre otras, de 14 de Julio de 1998 en los asuntos C- 284/95, Safety Hi - Tech y C- 341/95, Giani Betatti - 70 - A los principios así enunciados debe añadirse el de integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad, en particular , con objeto de fomentar un desarrollo sostenible, que figura en el artículo 6 del TCE, el que iba a ser el f uturo artículo III -119 de las “Disposiciones de aplicación general” a las políticas y el funcionamiento de la Unión del Tratado Constitucional. Todo ello tendrá su reflejo en el Tratado de Lisboa. Entre los mecanismos articulados para garantizar que en la definición y realización de las políticas y acciones de la Comunidad se intente respetar la variable ambiental, cab ía destacar los estudios de evaluación de impacto ambiental que la Comisión se compromet ía a realizar, ya d esde el Trata do de Maastricht, par a cuando formulase propuestas que pudiesen tener repercusiones importantes en el medio ambiente. Este último compromiso chocó, sin embargo, con la falta de una metodología efectiva para realizar tales declaraciones, hasta que la Comisión adoptó en 2002 un a Comunicación sobre la evaluación del impacto [COM (2 002) 276 final], que había introducido una serie de criterios para llevar a cab o, a partir del 2 003, evaluaciones de impacto normativo y de desarrollo sostenible (en los ámbitos económico, social y medioambiental) de todas las principales iniciativas legislativas y políticas de la Comunidad. Por otra parte, en lo que respecta a las denominadas “condiciones” de la acción comunitaria ambiental, el artículo 174.3 del Tratado establecía que “en la elaboración de su política en el área de medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta:  Los datos científicos y técnicos disponibles;  Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad; - 71 -  Las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción;  El desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones” Finalmente, tras su firma en Roma el 29 de octubre de 2004, el Tratado Constitucional debía ser ratificado p or todos y cada uno de los Estados miembros para entrar en vigor, lo que se vio frustrado como ya s e ha adelantado. Así, el “No” a la Constitución Europea de dos de los Estados fundadores de las Comunidades – el de Francia el 29 de may o de 2005 y, a r englón seguido, el de Holanda el 1 de junio del mismo año - dio al traste con la viabilidad de este ambicioso proy ecto. VI. EL TRATADO DE LISBOA Y LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y MINERÍA EN LOS T RATADO S DE LA UNIÓN EUROPEA (TUE) Y DE F UNCIONAM IENTO DE LA U NIÓN E UROPEA (TFUE) Tras el fracaso del Tratado Constitucional y, e n consecuencia, la frustración de lograr una Constitución Europea , el Consejo Europeo tuvo la iniciativa de convocar una conferencia intergubernamental (CI G) encargada de negoc iar y adoptar un nuevo Tratado para la Unión Europea. Dicha Conferencia CI G, que se celebró en los días 21 y 22 de junio de 2007, tuvo como resultado el Tratado de Lisboa que se suscribió por los Estados miembros el 13 de diciembre de ese mismo año. Aunque fue firm ado en fecha 13 de diciembre, e l Tratado de Lisboa entró en vigor final mente el 1 de diciembre de 2009, introduci endo en los dos Tratados fundacionales novedades de gran envergadura con una gran repercusión sobre el desarro llo de las políticas de la UE en general y , modificaciones significativas en las disposiciones sobre medio ambiente y energía en particular . - 72 - No se puede negar que el Tratado de Lisboa, finalmente, se ha nutrido de u na parte sustancial de las reformas que incorporaba el frustrado texto c onstituci onal , si bien despojadas de toda etiqueta o elemento con "tinte" constitucional 48 . A diferencia del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, el Tratado de Lisboa adopta la fórmula tradicional de Tratado de reforma los Tratados fundacionales de la Unión y de la Comunidad Europea. Reforma que va a ser necesaria para "aumentar la eficacia y legitimidad democrática de la Unión ampliada y la coherencia de su acción exterior" 49 . No obstante, como ya s e ha adelantado en aparta dos anteriores, con Lisboa los Tratados fundacionales ha dado origen a una nueva estructura en otros dos:  el Tratado de la Unión Europea, en donde se recogen las disposiciones nucleares sobre los objetivos, principios y competencias de la Unión, su marco i nstitucional y mecani smos de toma de decisiones, la p olítica exterior y de s eguridad c omún y, finalmente, una serie de disposiciones finales sobre la revisión de los Tratados, la adhesión de nuevos socios o la retirada de los actuales; y  el Tratado de Func ionamiento de la Unión Europea (TFUE), en donde se regulan ya en detalle los distintos ámbitos de acción o políticas de la U E, donde podemos encontrar sucesivamente los Título s XX y XXI sobre Medio Ambiente y Energía, respectivamente, así como el funci onam iento de las instituciones incluido el sistema jurisdiccional de la U E. D e este modo , desaparece la estructura en pilares que caracterizaba al Tratado de la Unión Europea desde Maastricht. 48 Vid. PLAZA MARTÍN, C. “Medio am biente en la Unión Europea”, en ORTEGA ÁLVAREZ, L. y ALONSO GARCÍA, C. (Dtores.), VICENTE MARTÍNEZ , R. (Coord.) Tratado de Derecho Ambiental , Tirant Lo Blanch. Valencia 2013. Págs. 79 - 142 49 Vid. Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo, Bruselas 21 y 22 de junio de 2007. Anexo I. - 79 - En rel ación con el alcance y conceptualización de las competencias exclusivas y compartidas a las que hemos aludido, el artículo 2 dispone que: 1. Cuando los Tratados atribuy an a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá le gislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. 2. Cuando los Tratados atribuy an a la Unión una competencia com partida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Lo s Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no hay a ejercido la suy a. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión hay a decidido dejar de ejercer la suy a. (…) Por su parte, el artículo 3 prevé que: 1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes: a) l a unión aduanera; b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; c) la política monetaria de los Estados miembros cuy a moneda es el euro; d) la conservación de los recursos biológicos marinos d entro de la política pesquera común; e) la política comercial común. 2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando s ea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. - 80 - Finalmente, el artículo 4 dispone en relación con las competencias compartidas que: 1. La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le atribuy an una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 y 6. 2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales: a) el mercado interior; b) la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; c) la cohesión económica, social y territorial; d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recurs os biológicos marinos; e) el medio ambiente; f) la protección de los consumidores; g) los transportes; h) las redes transeuropeas; i) la energía; j) el espacio de libertad, seguridad y justicia; k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud públi ca, en los aspectos definidos en el presente Tratado. Como se ha podido ver, entre las primeras , es decir, en aquellas en las que sólo la UE podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, los Estados miembros únicamente podrán hacerlo si son fa cultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión) se encuentra la "conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común". Entre las competencias compartidas con los Estados miembros (en relación con las cuales la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito, si bien los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la UE no hay a ejercido la suy a, y los Estados miembros ejercerán de nuevo su compet encia en la medida en que la Unión hay a decidido dejar de ejercer la suy a), se encuentran la acción en defensa del medio ambiente, así como otras materias (como mercado interior, energía, agricultura y pesca, y transportes) - 81 - que guardan una estrecha rela ción con la primera en tanto que la que necesidad de integrar las exigencias de protección del medio ambiente en las mismas tiene una especial trascendencia para alcanzar los objetivos de protección ambiental del tratado y avanzar así hacia un modelo de de sarrollo sostenible. 4. Las competencias en m edio a mbiente en el Tratado de Lisboa y su repercusión en la restauración ambiental de espacios mineros Por lo que se refiere al Título de Medio ambiente (Título XX) , la modificación sustantiva más relevante que in troduce el Tratado de Lisboa se encuentra en el art ículo 191 TFUE. En dicho artículo , q ue se nutre de términos similares a los del antiguo art ículo 174 TCE los objetivos y principios que han de inspirar la política de la UE en defensa del medio ambiente, así como los factores que tiene que tomar en consideración , destaca como novedad que se va a hacer expresa referencia a la lucha contra el cambio climático como un ámbito prioritario en relación con el objetivo de promover l a adopción de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente cuarto guion del apartado 1 -. Por otra parte, en el artículo 192 TFUE (que se corresponde con el antiguo art ículo 175 TCE), tan solo se introducen algunos retoques para adaptar sus disposiciones a la nueva denominación de los procedimientos de toma de decisión de la UE : en el apartado 1.º se establece que se decidirán por procedimiento legislativo ordinario las acciones que deban emprenderse para alcanzar los objetivos fijados en el art. 191 TFUE (aprobación p or el Parlamento y el Consejo, por may oría cualificad a , a propuesta de la Comisión); y en su apartado 2.º se reserva a procedimiento legislativo especial (unanimidad del Conse jo, a propuesta de la Comisión, y previa consulta del Parlamento) las materias que antes quedaban también sometida a decisión unánime del Consejo conforme al entonces denominado "procedimiento consultivo". - 82 - Además, y al igual que antes, estas materias del apartado 2.º podrán pasar a ser decidas por may oría cualificada conforme al ahora denominado "procedimiento legislativo ordinario", si así lo decide el Consejo por unanimidad. Por último, también se modifica ligeramente la redacción del párrafo segundo de l mismo apartado 3.º, relacionado con la adopción de medidas dirigidas a ejecutar los programas de medio ambiente de la Unión, para adecuarlo a los procedimientos de decisión que corresponda: esta disposición precisa que a la hora de aprobar dichas medidas de ejecución se ha de seguir el procedimiento legislativo ordinario o un procedimiento legislativo especial, en función de si se corresponden a acciones que estén dentro del ámbito del apartado 1.º del art ículo 192 o, por el contrario, afectan a las mater ias que el párrafo 2.º reserva a decisión unánime del Consejo. La última disposición de este capítulo, el art. 193 TFUE, consagra la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas de may or protección que las aprobadas por la Unión -- que deben ser compatibles con los Tratados y comunicadas a la Comisión -- en los mismos términos que el antiguo art. 176 TCE. Aunque se insista sobre ello a propósito del análisis de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre gest ión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE, conviene realizar unas consideraciones en torno al alcance de la competencia compartida en materia de medio ambiente de la UE con los Estados miembros y su repe rcusión en la recuperación de los espacios mineros degradados por el desarrollo de actividades mineras lato sensu . En este sentido, como se ha dicho, el medio ambiente constituy e una competencia compartida ex artículos 2, 3 y 4 del TFUE, que tiene una incidencia directa en las políticas que trate de implementar la UE en la medida en que, las exigencias de la - 83 - protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las polític as y acciones de la UE, con el objeto de fomentar un desarrollo sostenible. Así, en consonancia con lo dispuesto en el referido artículo 191 del TFUE, las políticas que desarrolle la UE en la búsqueda de un desarrollo sostenible deben contener las medidas precisas para garantizar que los Estados miembros adopten los resortes necesarios para que el desarrollo de las actividades mineras se desarrollen en el marco adecuado para conseguir el respecto a los principios de cautela y acción preventiva, así como de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y, c ómo no, el principio de quien contamina paga. Descendiendo al plano de la minería, como habrá ocasión de explicar en extenso en el apartado correspondiente, consideramos que la UE no ha realizado el esfuerzo deseado para conseguir que la actividad minera se desarrolle con todas las garantías precisas para la recuperación del medio natural afectado, habiéndose ceñido hasta la fecha, únicamente, a gestión de los residuos de industrias extractivas , dejando otras cuestiones por el camino que están generando desequilibrios en la aplicación de la norma y, en consecuencia, cierto caos en el alcance de las exigencias precis as a los operadores del mercado (v.gr. la restauración de los espacios mineros en sentido estricto , a cielo abierto o subterránea; fractura hidráulica; etc.) En este contexto, se debe notar que e l referido art ículo 191.1 del TFUE establece que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar una serie objetivos, que son la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medioambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; y el fomento de medidas a escala inte rnacional destinadas a hacer frente a los problemas medioambientales. La definición de medio ambiente no ha sido recogida en los Tratados, pero puede - 84 - presumirse que el concepto que pretenden proteger abarca al ig ual que nuestro concepto constitucional todo s los elementos o recursos naturales necesarios para preservar la calidad de vida del hombre. El resto de objetivos han sido formulados de una manera muy a mplia que posibilita la actuación en más materias por parte de los organismos de la Unión Europea. Como se ha dicho, l a actividad comunitaria en materia de medio ambiente se rige por una serie de principios que fueron inicialmente formulados por el TJCE, que posteriormente en su may oría han sido positivizados en el TFUE, estos deben regir toda la actuac ión europea ambiental y, se trata de principios rectores que no tienen eficacia normativa directa, pero que deben informar todo el derecho ambiental, tal y c omo ha definido el TJCE con la Sentencia 14 de julio de 1998 en los asuntos C- 284/1995, Safet y Hi -T ech y C - 341-1995, Giani Bettati, " los principios sirven de parámetro jurídico para interpretar o enjuiciar sus disposiciones y actos ". Estos son los referidos principio s de cautela y de acción preventiva, el principio de corrección de los atentados contra el medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y el principio de quie n contamina recogidos en el artículo 191.2 TFUE. El principio de acción preventiva supone la adopción de medidas de protección del medio ambiente aún antes de que se hay a producid o la lesión por la constatación científica de la existencia de un peligro real al medio ambiente, este principio permite la adopción de medidas antes de que el daño se hay a manifestado, un ejemplo de aplicación del principio es la técnica de evaluación pre via de actividades con incidencia ambiental (Directiva 85/337/CE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados pro yectos públicos o privados sobre el medio ambiente). - 85 - El principio de cautela también es conocido como el principio de precauc ión en los Tratados Internacionales que lo definen como un criterio dirigido a excluir la necesidad de que exista plena certeza científica sobre el riesgo que supone para el medio ambiente un determinado fenómeno, aplicando este principio no sería necesari o la base científ ica para la adopción de medidas . La Comisión en un comunicado sobre la Utilización del principio de precaución, de 2 de febrero de 2000, establece que los casos en los que es de aplicación, que son "cuando se han identificado riesgos poten cialmente peligrosos para el medio ambiente, derivados de un fenómeno, producto o proceso, pero no puede procederse a una evaluación científica detallada del nivel del riesgos", el Consejo Europeo de Niza celebrado en el año 2000 respaldo la posición de la Comisión. Este principio también puede ser aplicado por los Estados miembros así lo ha respaldado el TJUE, "los principios de cautela y de acción preventiva reconocen a los Estados miembros un alto margen discrecional de apreciación en interés de la polít ica de medio ambiente". El principio de precaución refuerza la protección del medio ambiente al ser de aplicación cuando no se puede excluir la ausencia del riesgo para el medio ambiente. Otro de los principios recogidos en el art ículo 191 TFUE es la corre cción de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, este principio da prioridad a las medidas que intentan impedir la contaminación frente a otras que actúan sobre la contaminación ya p roducida, dicho principio fue aplicado por el TJUE en la S entencia Comisión - Reino de Bélgica, de 9 de julio de 1992, estableciendo que el tratamiento de residuos debe ser gestionado lo más cerca posible del lugar de producción para evitar largos traslados. El último, es el principio de quien contamin a paga, el cual establece que los costes de la contaminación han de ser imputados al operador contaminante , que puede ser una persona física o física, los costes comprenden las medidas tomadas para eliminar la contaminación, o reducirla. Este principio lle va aparejado un régimen de responsabilidad por los daños provocados al entorno que ante la dificultad que - 86 - plantea la imputación del daño, sobre todo a efectos de prueba. A día de hoy no se ha conseguido generar un régimen de responsabilidad justo, además l a legislación comunitaria ha permitido que dentro de nuestro ordenamiento jurídico hace unos meses se redujera la responsabilidad medioambiental excluy éndose a muchos sujetos, con la aprobación del Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, por el que se modif ica el Reglamento de desarrollo parcial de la Le y 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, aprobado por el Real Decret o 2090/2008, de 22 de diciembre. 5. Consideraciones finales E l Tratado de la Lisboa , como se ha podido observar, no realiza grandes alteraciones en las disposiciones del derecho originario de la UE en materia de medio ambiente. Ello no obstante, no podemos dejar de destacar el relevante significado que se le atribuy e al principio de integración - presente en el Tratad o desde el Acta Única E uropea - , cu yo p rotagonismo en la política ambiental comenzó a cobrar ya u n especial relieve a partir del Tratado de Ámsterdam como requisito imprescindible para avanzar hacia un "desarrollo sostenible". De este modo, en consonancia con el carácter transversal y horizontal del medio ambiente, al que hemos aludido en varias ocasiones en el presente trabajo, conviene insistir en la idea de que la influencia de lo ambiental en todas las demás políticas y acciones de la U E es cada vez más relevante . La introducción de la lucha contra el cambio climático entre los objetivos de la política ambiental de la U E, ponen de relieve el innegable peso que para los Estados miembros cobra como problema ambiental de principal preocupación, debiendo ad optar medidas para combatirlo. - 87 - VII. LAS COMPETENCIAS MEDIOAMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA Y SU CONFLUENCIA CON EL DERECHO INTERNO DE LOS ESTADOS MIEMBROS. LA POSICIÓN DOCTRINAL EN LA COMPLEJA EJECUCIÓN DEL DERECHO EUROPEO 1. Planteamiento general en materia medi o ambiental Las competencias comunitarias para la protección del medio ambiente son fundamentalmente de carácter normativo y se han desarrollado sobre todo por medio de directivas, en la medida en que constituy en normas básicas o finalistas, en las cuales se fijan los resultados a alcanzar y se remite a las autoridades nacionales de los Estados miembros la elección d e la forma y de los medios para su consecución alcanzando un carácter vinculante. En el ámbito de la protección del medio ambiente se ha enten dido tradicionalmente – como no podía ser de otro modo en un principio hasta el Acta Única Europea ante la ausencia de una base competencial comunitaria en los Tratados constitutivos – que no ex iste una competencia exclusiva de la Comunidad, compartiendo esta materia con los Estados miembros. El Tratado constitucional expresamente reconoce “el medio amb iente como una competencia compartida de la Unión de los Estados miembros” (Artículo I - 14). Ello no impide que en algunos ámbitos comunitarios adopte n medidas con un acusado componente sobre el control y la protección ambiental basándose en otras materias sobre las que si ostenta competencia exclusiva por haberlo declarado así el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE), como ocurre singularmente en el caso de la política común de la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la po lítica pesquera común 57 . 57 Véase a estos efectos el análisis realizado sobre el carácter transversal del medio am biente al que hemos aludido al comienzo de este trabajo. - 88 - Así, efectivamente, lo recog ía en aquél ámbito el Tratado Constitucional 58 que, en su artículo I -12, lo declara como de competenci a exclusiva de la Unión Europea, lo cual ha tenido su reflejo, como se ha dicho, en el Tratado de Lisb oa. Las competencias ambientales compartidas se arbitran entre la Comunidad y los Estado miembros mediante la técnica de la concurrencia. Esto significa que los Estados son libres de adoptar su propia normativa si no existe intervención comunitaria, pero una vez que la Comunidad ha intervenido preva lece la legislación comunitaria – que es imperativa erga omnes y obligatoria tanto en las acciones pasadas como futuras de los Estados miembros– y así se viene entendiendo y lo especifican los artículos 2, 3 y 4 del Tratado de Funcionamiento de la UE . En e l ámbito del medio ambiente, sin embargo, se da un sistema de distribución de la competencia compartida que la doctrina califica de “carácter paralelo” , puesto que se trata de una competencia de las que son titulares tanto la Comunidad como los Estados mie mbros, y cu yo e jercicio por parte de la Unión E uropea no tiene, como se podrá apreciar, un “efecto cierre o de vaciamiento” sobre la actividad en ese mismo ámbito por parte de los Estados miembros. En el ejercicio de las competencias compartidas para la i ntervención sobre iniciativas normativas, la Comunidad Europea debe ajustarse siempre al principio de subsidiaridad . Este principio fue introducido en el Tratado de la CE por el Acta Única en relación específicamente al área ambiental, respetad o y consolidado después por el T ratado de Maastricht como uno de los principios básicos de toda acción comunitaria que se desarrolle en el ámbito de las competencias compartidas. De acuerdo con el artículo 5 del Tratado en los ámbitos que no sean de su compete ncia exclusiva, la UE intervendrá, conforme al principio de subsidiaridad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser 58 Nót ese que la Constitución Europea nunca se ha llegado a aprobar , pero muchas de sus aportaciones han sido recogidas en el Derecho Europeo a partir del Tratado de Lisboa . - 95 - adecuación de las estructura al desarrollo de la Administración Comunitaria, especialmente visible en la descentralización funcional y por relación a las Agencias comunitarias 60 . Esta fragmentación – independización se apo ya o bviamente, pero también profundiza, la ya existente con carácter general a nivel nacional en materia de política monetaria. Paralelas consecuencias – como lógico efecto de su directa afección en el ámbito de las competencias asumidas – ha tenido la integración supranacional en la organización administrativa de la s Comunidades Autónomas , siendo de destacar el desarrollo por éstas, incluso, de específicas fórmulas de presencia y acción ante las instituciones comunitarias y en su propia sede en Bruselas, mediante la creación y el mantenimiento – a través de fórmulas d iversas – de “ oficinas propias ”. Esta estrategia autonómica – iniciada por el País Vasco en 1 986 y que ha acabado generalizándose – ha dado lugar tanto a la determinación de la naturaleza no estrictamente “internacional” de las relaciones en el seno de la Uni ón Europea – lo cual abre para las Comunidades Autónomas un campo de actividad propio en tal ámbito – como a la clarificación del título competencial del Estado en materia de relaciones internacionales (identificación de su núcleo con la suma del ius legiati onis y el ius contrahendi ) con ocasión de la resolución de un conflicto de competencias 60 Un caso espectacular, ilustrado por PAREJO ALFONSO (Cfr. «Origen y desarrollo del derecho am biental en el ordenamiento com unitario europeo» , en la obra colectiva Derecho medioambiental de la Unión Europea , McGraw - Hill, Madrid, 1996. Págs. 45 y ss ) , es el Banco de España , afectado por un nuevo fenómeno organizativo que trae causa en un salto cualitativo en el proceso de integración europea y, concretamente, en el de cesión de potestades – com petencias estatales. Se trata de la creación, en el ám bito de la política mo netaria, de un verdadero y específico Ordenamiento autónomo, que com prende y atraviesa los dos niveles: supra nacional – europeo e interno – estatal: el llamado Sistema Europeo de Bancos Centrales. La peculiaridad de este sistema radica, en efecto, en que descansa en una fragmentación e independización en vertical, con ruptura de la división del propio de la Unión E uropea en dos niveles para constituir en éste por primera vez un único “subsistema”, en el cual el nivel comunitario es capaz de dirigir – mediante instrucciones – el nivel nacional. - 96 - trabado con el G obierno Vasco 61 (STC número 165/1 994, de 26 de May o, que encuentra su base en Sentencias anteriores del T C. Concretamente las nú mero 153/1989 y la número 80/1 993). B) Los principios de subsidiaridad y proporcion alidad en el ámbito comunitario La construcción europea descansa en lo que se ha quedado en calificar como “equilibrio institucional” que en definitiva esconde las soluciones diversas y pragmáticas de organización y distribución del poder en la doble tensión continua entre instancia supranacional y Estados miembros, de un lado, y entre instituciones propiamente supranacionales, de otro . Descrito ese equilibrio institucional y su significado, alcanzado y a ese estadio de madurez del proceso de integración supra nacional y justo en el momento en que éste daba ya decididamente el salto a la dimensión propiamente política, el llamado principio de subsidiaridad ha pasado al primer plano – casi a erigirse en cond ición sine qua non – como presupuesto y garantía de su continuación. Por ello no es casualidad que, el Tratado de Li sboa l o recoja y lo enfatice, lo que no puede dejar de repercutir en la construcción de los Estados miembros, especialmente los que, como España, descansan ig ualmente en el pluralismo territorial del poder. Ello obedece, sin duda a que introduce en la organización de la estructura territorial de poderes públicos en formación la que se percibe como una clave específica de idoneidad. El Tratado de Ámsterdam incorporó un Protocolo anejo – el número 7– dedicado justamente a la aplicación de los principios de subsidiaridad y proporcionalidad, una declaración de todas las partes en la Conferencia Intergubernamental y una Declaración de Al emania, Austria y Bélgica, y de 61 Vid. STC número 165/1994, de 26 de Mayo, que encuentra su base en Senten cias anteriores del TC. Concretamente las nú mero 153/1989 y la número 80/1 993. - 97 - la que dichas partes de la Conferencia tomaron debida nota. Este protocolo destaca los fundamentos mismos del principio de subsidiaridad que son los siguientes:  De un lado, el acercamiento de las decisiones de los poderes públicos a los ciudadanos (procurando la ubicación de la competencia para su adopción, pues, en los órganos más inmediatos a éstos).  De otro lado, el aseguramiento de la transparencia y la democr acia. En cuanto a las notas más destacables de la regulación que de la subsidiaridad – proporcionalidad en él se hace n son las dos siguientes: 1ª. Su establecimiento desde la perspectiva no tanto estática de la competencia – el poder para la toma de decisi ones y, por lo tanto, como estructura de “poderes” definidos – cuanto dinámica del ejercicio de la competencia – el poder en cuanto proceso de toma de decisiones y, consecuentemente, organización pública compleja en funcionamiento para la dirección de proce sos sociales –. El protocolo se ocupa y preocupa de precisar, en efecto y en tal sentido, que los principios que contempla no afectan:  Ni a la regla de que la Unión Europea puede y debe dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus propios objetivos y para llevar a cabo sus políticas;  Ni a la regla no puesta en tela de juicio de las competencias atribuidas a la Unión Europea – incluida la competencia parcial para la definición de la propia competencia, consultar artículo 308 del TCE – tal como dichas comp etencias han sido y sean interpretadas por el Tribunal de Justicia Europeo. - 98 - 2ª. La subsidiaridad 62 y la proporcionalidad son dos principios distintos 63 , siendo el primero desde luego – como el segundo – un principio general del Der echo comunitario. 62 El principio de subsidiariedad tiene su origen en la doctrina social de la Iglesia Católica, incorporándose con posterioridad a texto constitucionales de otros Estados. En la reciente encíclica promulgada por SS el Papa Francisco también ha estado presente. En este sentido, cuando se delim ita y define el principio del bien común com o factor insoslayable en la ecología humana, para que ésta sea integral y cum pliendo un rol cen tral y unificador en la ética social, el principio de subsidiaridad es reclamado en la Laudato, Sí, para la consecución del bienestar social y el desarrollo de los diversos grupos intermedios donde se inserta el ser humano, muy especialmente la familia, co mo c élula básica de la sociedad. En este sentido el bien común se define “como conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miem bros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección”. Igualmente e n la Laudato Sí, el principio de subsidiaridad es invocado en su concepto y alcance, cuando en su capítulo quinto se aportan algunas líneas de orientación y acción, en el apartado destinado a la política y la economía en diálogo para la plenitud humana. E fectivamente así ocurre al responder a la pregunta – dentro de la única encíclica dedicada mo nográficamente al tema medioambiental – ¿qué ocurre con la política? trayendo a colación el significado del principio de subsidiaridad, que otorga libertad para el d esarrollo de las capacidades presentes en todos los niveles, pero al mi sm o tiempo exige más responsabilidad por el bien común a quien tiene más poder, aun cuando es verdad que hoy algunos sectores económicos ejercen más poder que los mismos Estados. Pero – sigue expresando – no se puede justificar una econom ía sin política, que sería capaz de propiciar otra lógica que rija los diversos aspectos de la crisis actual. La lógica, dice, que no perm ite prever una preocupación sincera por el am biente es la misma qu e vuelve imprevisible una preocupación por integrar a los más frágiles, porque «e n el vigente mo delo “exitista” y “privatista” no parece tener sentido invertir para que los lentos, débiles o menos dotados puedan abrirse cam ino en la vida» . Com o línea de ac tuación para contribuir propone: (i) La necesidad de una política que piense con visión am plia, y que lleve adelante un replanteo integral, incorporando en un diálogo interdisciplinario los diversos aspectos de la crisis. Muchas veces la misma política es responsable de su propio descrédito, por la corrupción y por la falta de buenas políticas públicas. Si el Estado no cumple su rol en una región, algunos grupos económicos pueden aparecer com o benefactores y detentar el poder real, sintiéndose autorizados a no cum plir ciertas normas, hasta dar lugar a diversas formas de crim inalidad organizada, trata de personas, narcotráfico y violencia muy difíciles de erradicar. Si la política no es capaz de rom per una lógica perversa, y también queda subsumida en discurs os empobrecidos, seguiremos sin afrontar los grandes problemas de la humanidad. Una estrategia de cam bio real exige repensar la totalidad de los procesos, ya que no basta con incluir consideraciones ecológicas superficiales mientras no se cuestione la lógi ca subyacente en la cultura actual. Una sana política debería ser capaz de asumir este desafío. (ii) La política y la economía tienden a culparse mutuamente por lo que se refiere a la pobreza y a la degradación del am biente. Pero lo que se espera es que re conozcan sus propios errores y encuentren formas de interacción orientadas al bien común. Mientras unos se desesperan sólo por el rédito económico y otros se obsesionan sólo por conservar o acrecentar el poder, lo que tenemos son guerras o acuerdos espurio s donde lo que menos interesa a las dos partes es preservar el ambiente y cuidar a los más débiles. Aquí también vale que «la unidad es superior al conflicto». 63 Sobre el particular, Vid. SÁNCHEZ SÁEZ, “La nueva regulación de los principios de subsidiarie dad y de proporcionalidad en la Constitución Europea”. Estudios y com entarios. Unión Europea Aranzadi. “Comunidad europea de Aranzadi”,2005. Vol. 32. Págs. 5 - 10 - 99 - Esto para e l jurista no tiene dificultad alguna de formulación, pero – no obstante – digamos que así lo han puesto de relieve, por lo demás, dos pronunciamientos del Tribunal de Justicia europeo: s on las Senten cias de 12 de Noviembre de 1996 (Asunto Reino Unido contra el Consejo de la Unión Europea) y la de 13 de May o de 1997 (Asunto República Federal de Alemania contra el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea). En las conclusiones del Abogado General Sr. Philippe Lé ger en el asunto resuelto, por la primer a de ellas, se afirma que los referidos principios son diferentes y operan de forma lógicamente sucesiva: la función específica del principio de subsidiaridad consiste en condicionar la posibilidad y puesta en marcha de la acción misma comunitaria, mientra s que la del de proporcionalidad no es otra que la de delimitar el alcance de la acción ya emprendida. Y en las conclusiones formuladas por el mismo Abogado General, en el asunto decidido por la segunda de las sentencias citadas, se dice rotundamente que l a subsidiaridad es un principio general del Derecho comunitario. En conclusión, se está – en el caso de l a subsidiaridad – ante un principio general del orden de distribución territorial de competencias y de funcionamiento del sistema de poder público comun itario europeo, válido para interpretar, aplicar y desarrollar las asignaciones o atribuciones de competencias y también – sobre todo – del ejercicio de éstas. En ese orden asume el papel de regla en que se resume la filosofía de la organización y el funcion amiento del aludido sistema en su dimensión complejo policéntrico generador de decisiones, que no en la de Ordenamiento jurídico establecido. Introduce en él la necesaria flexibilidad y, por tanto, capacidad de adaptación de las soluciones concretas decisionales – competenciales. Así lo confirma la regla de no afección por el binomio subsidiaridad – proporcionalidad d e la relación en tre los Derechos u Ordenamiento s comunitario y estatales. El propio principio de subsidiaridad resulta ser un - 100 - concepto dinámico, interpretable y aplicable en función de las circunstancias concretas y de los objetivos comunitarios. De ahí que, según tales circunstancias y objetivos, pueda conducir a resultados s ólo aparentemente contrapuestos; así, a la ampliación de la intervención comunitaria, como a la reducción e, incluso, negación de ésta. Aquí es donde luce la verdadera trascendencia del principio, pu es este incide necesariamente en la distribución normativa previa – estática – de las competencias, poniendo de relieve la imposibilidad de un deslinde acabado y total entre plano estático o normativo previo y el dinámico o propio del ejercicio de cada compe tencia en cada tiempo y circunstancia. La regulación de la subsidiaridad pone, pues, de relieve – por su carácter reductor y simplificador de la compleja realidad y de las tareas que esta demanda – la relatividad del deslinde normativo competencial poniendo sobre la mesa su imbricación con la vertiente dinámica, en la que se hace preciso un específico “manejo” del orden competencial a la vista y en función de las circunstancias y de los “objetivos – fines” a alcanzar (de ahí justamente la ambigüedad de la suple toriedad: reforzamiento y debilitación, al propio tiempo, de la instancia comunitario – europea). Las precisiones relativas a la no afección de las competencias atribuidas como exclusivas y a la no puesta en cuestión de la esfera competencial comunitario - eur opea deben entenderse, pues, en el sentido de que el principio de subsidiaridad no altera, por sí mismo, la delimitación – separación normativa de las competencias, es decir, las atribuciones que de éstas hace el Derecho originario comunitario, por cuanto d espliega su eficacia en el plano de la interpretación – aplicación d e éste y esa eficacia consiste en una flexibilización del esquema de distribución competencial dirigida a hacer capaz el “sistema supranacional”, en cuanto “sistema de toma de decisiones”, de adaptarse adecuadamente – dada la inevitabilidad de - 101 - la concurrencia, la imbricación y el entrecruzamiento de las competencias – a las necesidades sociales reales de acuerdo siempre con los objetivos y fines últimos perseguidos. Con todas las reservas que se quiera, puede decirse que el principio de subsidiaridad posee una enorme potencialidad para proporcionar al orden comunitario – europeo de distribución territorial de competencias la flexibilidad precisa para asegurar la capacidad de adaptación del sistem a de poder público en su conjunto a un entorno social complejo, incierto y en evolución y cambio acelerados. Su carácter “bidireccional” es, desde este punto de vista, una virtud y no un defecto. Pero el desarrollo de esa potencialidad presupone juridicid ad y control judicial. En este terreno queda aún mucho camino por recorrer, como demuestran las sentencias anteriormente referidas, del Tribunal de Justicia Europeo de 12 de Noviembre de 1996 y 13 de May o de 1997; Sentencias en las que es manifiesto: 1º.- El empleo aún de un criterio generoso a la hora del control tanto del cumplimiento de la exigencia de motivación, como de la suficiencia de la motivación efectuada, si bien al mismo se hace ya p resente la conciencia de la necesidad de hacer más estricto a quél criterio – es decir, la tendencia hacia el avance en el control del cumplimiento efectivo y real de la subsidiaridad 2º.- La reserva en la interpretación del alcance del control judicial en los casos de cierta complejidad – que son lo ordinarios y decis ivos – de suerte que sólo se afirma claramente la posibilidad de un control por un error manifiesto, desviación de poder o extralimitación sobre el margen lícito de apreciación y se niega correlativamente cualquier posibilidad de sustitución de las aprecia ciones de la institución comunitario – europea correspondiente por las propias del Tribunal. En este aspecto es, en el que – por lo analizado - 102 - hasta ahora – y por tanto, todavía, es posible un enorme desarrollo de la función judicial, al que la regulación estab lecida por el Protocolo anejo al Tratado de Ámsterdam proporciona un buen soporte. Por último hemos de decir que la esencia y la importancia del principio de subsidiaridad radican en una cierta subjetivización de las relaciones entre las instancias terri toriales del poder público y sobre la base del reconocimiento de la entidad que le corresponde a las colectividades por ellas institucionalizadas.  La cuestión de la distribución territorial del poder no es, así, objetiva, resolviéndose en un arreglo especí fico en el contexto de las relaciones complejas entre las instancias institucionalizadoras de colectividades o grupos sociales territoriales. De ahí la necesidad de la motivación y de la participación y, sobre ella y además, la restricción derivada de la p roporcionalidad. En definitiva, la intervención habilitada conforme al binomio subsidiaridad – proporcionalidad experimentación una construcción paralela a la del poder público sobre el ciudadano, solo que referida a la de la instancia supranacional respecto de los Estados miembros, es decir, sobre los grupos sociales nacionales integrados. La configuración del principio de subsidiaridad así resumida es decisiva para la proy ección de éste en el orden constitucional interno de los Estados.  La subsidiaridad y el reparto de las competencias “ejecutivas” en el sistema comunitario– europeo. A lo dicho se añade el hecho que la subsidiaridad opera en el plano propio de las decisiones sobre la toma de las decisiones legislativas (formales), pero no en el de la ejecución. Así resulta de la declaración de las partes en la Conferencia Intergubernamental relativa al Protocolo - 103 - sobre el principio; declaración, conforme a la cual son los Estados los que, en principio, deben continuar siendo los que ejecuta n, ( adoptan, pues, las decisiones administrativo – ejecutivas), con arreglo a sus disposiciones constitucionales propias, el Ordenamiento comunitario – europeo, sin perjuicio de las competencias de supervisión y control de la instancia supranacional y, d esde luego, de las específicas de ejecución atribuidas a la misma en los artículos 202 y 203 del TCE. El principio no actúa, pues, en la fase ejecutiva del ciclo de gestión de los asuntos públicos, sencillamente porque la situación pretendida por la subsidiari dad ya está plenamente garantizada por el sistema mismo de ejecución indirecta de las decisiones comunitario – europeas. Éste, pues, no sólo no niega la subsidiaridad, sino que produce un reparto territorial del poder que va incluso más allá de lo pretendido por ésta.  La proyección del principio de subsidiaridad sobre el orden estatal interno . De lo dicho se desprende sin más la importancia de la pro ye cción o, en su caso, traslación del principio de subsidiaridad al orden organizativo – competencial interno de los Estados miembros ; importancia sob re todo para el desarrollo efectivo de las potencialidades de la instancia básica local, fundamental para la revitalización del sistema democrático. Pues de tal pro yección o traslación se seguiría: 1º.- La clarificación y flexibilización del orden de distr ibución territorial interna del poder y, p or tanto, del funcionamiento de los sistemas estatales, con mejora sensible de la dimensión democrática de éstos gracias al específico equilibrio de su pluralismo territorial. - 104 - 2º.- La garantía no sólo de ese equi librio del sistema, preservando el papel de las instancias territoriales inferiores – especialmente, como queda dicho, de la básica local – , sino también – lo que no es menos importante – del espacio decisional que a ésta debe corresponder en todo caso, media nte la exigencia en último término del recurso por las superiores a las opciones decisionales menos restrictivas al respecto (con la consecuencia de una mejora también del sistema estatal en cuanto Ordenamiento complejo). Ocurre que, conforme al Protocolo regulador de la subsidiaridad, ésta solo es aplicable a las competencias comunitarias, es decir únicamente juega en el contexto de la relación – distribución de poder entre las instituciones comunitario – europeas y los Estados miembros. Es significativa, no o bstante, la declaración formulada por Alemania Federal, Austria y Bélgica (de la que tomó nota la Conferencia Intergubernamental) en el sentido de que la acción comunitaria, de conformidad con el principio de subsidiaridad, no sólo interesa a los Estados m iembros, sino también a las entidades en que internamente se desagrega, en la medida en que éstas disponen asimismo de potestad legislativa (la cual se ve afectada directamente por las decisiones normativas comunitario – europeas y, por tanto, por las decisi ones sobre toma o no de tales decisiones). C) Posición horizontal de las Administraciones Públicas (la Administración del Estado, en particular) con relación a otros Estados miembros y, vertical, con relación a las instituciones comunitario– europeas. La integ ración en la actual Unión Europea ha supuesto, como es bien obvio, una sustancial intensificación de las relaciones de cooperación y colaboración interadministrativas – horizontales y verticales – en el seno de - 111 - requerimientos no vinculantes, solo puede asegurarse la extensión de tal mecanismo a la ejecución autonómica de legislación general que trasponga una Directiva o complemente un Reglamento comunitario (Confrontar con Sentencia del Tribunal Constitucional número 76/1983, de 5 de Agosto). 3. Los programas comunitarios en ma teria medioambiental. Gestación y evolución histórica. Presupuestos de la Decisión 1 386/2013/UE. E l VII Programa General de Acción de la Unión en ma teria medioambiental, vigente desde 17 d e Enero de 2 014 hasta el año 2 020 A. Gestación y evolución histórica d e los Programas de Acción medio ambiental La lógica preocupación la Comunidad Económica Europea por el progresivo deterioro del medio ambiente hace que se adopten una serie de iniciativas en la década de los años setenta del siglo pasado . Todo ello se articula desde 1 973, estableciéndose una serie de principios y objetivos que se formulan en una serie de programas de acción. Los primeros programas encuentran su base en el artículo 2º del Tratado de la CEE, al que expresamente se remiten, guardando una estrecha similitud en la forma en que se han adoptado, al constituir otros tanto anexos a resoluciones – en su caso declaración – conjuntas d el Consejo y representantes de los Estados miembros. En relación con su naturaleza aparece una clara distancia entre estas resoluciones y los actos normativos típicos que prevén los Tratados comunitarios, lo que no es ób ice para reconocer en aquéllas carácter normativo, al repercutir su contenido en los Estados miembros a través de la actividad jurídico– normativa propiamente dicha de las instituciones comunitarias. Al igual que ocurre en otros campos de actuación comunit aria, el proceso de elaboración de la política y el Derecho medioambiental se inicia con la actividad planificadora, que este ámbito ha revestido especial importancia ante la ausencia, hasta la entrada en vigor del Acta Única - 112 - Europea – concretamente el día 1 de Ju lio de 1987 – con unas previsiones normativas específicas medioambientales en los Tratados constitutivos. Así las cosas, los siete Programas de Acción medioambiental adoptados, incluido hasta el séptim o que está proy ectado hasta 2020 – del que nos ocu paremos pormenorizadamente más adelante –, son aprobados mediante actos comunitarios atípicos de carácter intergubernamental (decisiones que vienen a tener la misma estructura que una Directiva), careciendo de fuerza normativa en el ámbito comunitario, pero que sin embargo han marcado las directrices políticas de las futuras normas vinculantes de la Comunidad. De modo coherente con el reconocimiento expreso y la creciente importancia de la competencia comunitaria ambiental, el Tratado de la Unión Europea re conoció posteriormente a los Programas de Acción el carácter de actos comunitarios que adoptan la forma de decisión – como decisión se aprobó el sexto Programa de Acción Medioambiental – lo que conlleva su naturaleza vinculante, conforme a las previsiones de l artículo 249 del TCE: “en todos sus elementos para todos sus destinatarios”. El Tratado de Lisboa aumenta aún más su naturaleza normativa, y por tanto vinculante, cuando llega a establecer que la Ley europea establecerá programas de acción de carácter general que fijen los objetivos prior itarios que hay an de alcanzarse . El VI Programa fue aprobado mediante Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de Julio de 2002, estableciendo las líneas directrices de la política ambiental comunitaria en un decenio desde su aprobación. Sus objetivos o ámbitos prioritarios son esencialmente cuatro: - 113 -  El cambio climático, con el objetivo de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero hasta un nivel que no provoque cambios artificiales del clima de la Tierra. Lo cual tuvo su encaje expreso con posterioridad en el artículo 191 del TFUE en su versión adoptada tras el Tratado de Lisboa. Para ello, la meta a corto y medio plazo de la Comunidad consiste en reducir para sus tres últimos años de vigencia, las emisiones de gases de efecto invernadero un 8 por 100 con respecto a los niveles de 1990, según los compromisos asumidos en Kio to, imponiéndose “el logro en 2005 de progresos demostrables en el cumplimiento de los compromisos adquiridos. El VI P rograma se propuso un conjunto de medidas, como la elaboración de un marco comunitario para el desar rollo de un comercio de derechos de emisiones de anhídrido carbónico – que ya se ha implan tado a través de la Directiva 2 003/87/CE – y la integración de los objetivos del cambio climático en las distintas políticas comunitarias, especialmente en la política energética y de transporte.  Proteger, conservar, restaurar y desarrollar el funcionamiento de los recursos naturales, los hábitats naturales, y la flora y la fauna silvestres, con el fin de detener la desertización y la pérdida de la biodiversidad, y en pa rticular la diversidad de recursos genéticos, tanto en la Unión Europea como en el mundo. En tal sentido las medidas que se proponen para la protección de la naturaleza y la biodiversidad son múltiples y diversas, pudiendo señalarse, entre otras: - 114 - a) El establ ecimiento de una estrategia comunitaria de protección de los suelos. b) Proteger y restaurar los hábitats marinos y el litoral e incluir los que merecen especia l protección en la Red Natura 2 000. c) Ampliación de los programas nacionales y regionales que favorec en una gestión forestal sostenible. d) Coordinación de las actuaciones de los Estados miembros en respuesta a accidente y catástrofes nacionales. e) Perfeccionar el etiquetado, control y trazabilidad de los OMG. f) Introducir medidas de protección y restauración de paisajes, procurando su integración en otras políticas, como el turismo.  “Medio Ambiente y Salud”. Una prioridad que aparece por primera vez en el sexto programa consiste en impulsar una calidad del medio ambiente que contribu ya a g arantizar la salud públ ica, con una serie de medidas y objetivos concretos tales como: a) “Aumentar nuestros conocimientos sobre las posibles repercusiones negativas que provoca el uso de productos químicos”. b) “Reducir el impacto de los plaguicidas en la salud humana y el medio ambi ente”. c) Alcanzar niveles de calidad del aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos en la salud y en el medio ambiente, reforzando para ello la estrategia contra la contaminación atmosférica. - 115 - d) “Reducir sustancialmente el número de personas afectadas periódicamente por niveles medios de ruido prolongado, en particular los derivados del tráfico”.  El logro de una may or eficiencia en la utilización de los recursos, tanto renovables como no renovables y de la gestión de residuos que provoca que asegure mod elos de producción y consumo más sostenibles. a) En lo atinente a la política energética, el objetivo es “alentar el uso de fuentes de energías renovables, en particular mediante incentivos, incluso a nivel local, fijando un objetivo indicativo del 12 por 100 del uso energético total para el año 2 010”. b) Se recuerda “el objetivo indicativo de alcanzar en la Comunidad para 2010, un porcentaje del 22 por 100 de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables”. c) Se pro ye ctan asimismo dive rsas medidas para la implantación de una estrategia temática relativa a la gestión y el uso sostenible de los recursos. d) También el desarrollo de “un conjunto de metas cuantitativas y cualitativas de reducción de residuos que abarque todas las categorías de residuos que deberían alcanzarse en el ámbito comunitario para 2 010”. En definitiva la estrategia que propone y proy ecta el sexto Programa de acción medioambiental para la consecución de las metas y los objetivos expresados son sustancialmente los mismos que el Programa comunitario precedente. Incluso algo de su contenido ha pasado al Programa VII vigente. - 116 - Se persigue, obviamente, potenciar la integración de los requisitos de medio ambiente en el resto de las políticas comunitarias y de implicar en la prot ección ambiental al conjunto de todos los agentes sociales, utilizando para ello todo un elenco muy a mplio de instrumentos de protección que incorpore nuevas técnicas a los instrumentos normativos tradicionales, como son los instrumentos económicos dirigid os a incentivar la orientación del mercado hacia una actividad económica más respetuosa del medio ambiente. En este sentido podemos citar, entre otras medidas, las siguientes: a) Las de naturaleza fiscal o tributaria tales como los impuestos e incentivos relativos al medio ambiente. b) Los permisos medioambientales negociables. c) La integración de requisitos de protección ambiental en actividades de normalización, como los sistemas de ecogestión y ecoauditoria de las empresas. En general, de la actividad planif icadora a través del Programa, destaca la imperiosa necesidad de conseguir “una aplicación y un cumplimiento más efectivo de la legislación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente”. Para tal fin y de forma coherente con el objetivo prior itario descrito mejora los mecanismos de aplicación de la legislación comunitaria, propugnando una serie de medidas concretas. Igualmente, otro aspecto de la protección ambiental, en estrecha relación con el anterior – al que el nuevo Programa, en su Consid erando 33, imprime especial relevancia – es el de la mejora de la información de todas las variables ambientales a los - 117 - responsables políticos, las partes interesadas y el público en general, que “tiene que ser adecuada, transparente, actualizada y fácilment e comprensible”. Quizás con más intensidad sucede con el VII Plan, como veremos seguidamente. En el mes de Diciembre de 2003, la Comisión llevó a cabo su primera “Revisión de la Política de Medio ambiente”, en la que analizó el nuevo contexto de la polític a ambiental de la Unión Europea desde la entrada en vigor del sexto programa de Acción comunitaria en materia de medio ambiente en el ejercicio 2002. Tras el examen y a nálisis de las principales amenazas ambientales y las respuestas de la política comunita ria a estas contingencias, el informe pone el acento en que es necesario acelerar las reformas para mejorar el estado del medio ambiente a escala europea e internacional. En este último sentido, la Comisión europea afirmó que particular énfasis debe hacer se en el logro de los tres objetivos necesarios para reforzar la política ambiental, que define como “las tres íes”: implementación efectiva de las normas aprobadas, integración de los requerimientos ambientales en todas demás políticas comunitarias, tal y como postula el artículo 6 del Tratado de la Comunidad Europea, e información a los ciudadanos y organizaciones ambientales, de tal forma que se propicie su importantísima participación para la defensa ambiental. Con ello debe procurar lograrse lo que co nstituy e su mensaje principal: conseguir que se disocie el crecimiento económico de las presiones sobre el medio ambiente conforme al objetivo del desarrollo sostenible. No obstante desde ya hemos de advertir que - 118 - muchos aspectos del VI Plan se han integ rado en el VII, siendo muestra de que se va por el buen camino. Así lo indica el Programa. Ahora bien, como señala FERNÁNDEZ DE GATTA 69 , muchas tendencias medioambientales siguen siendo preocupantes (en particular, en materia de especies y hábitats naturale s, fragmentación del territorio, explotación de recursos insostenible e ineficiente, residuos no gestionados adecuadamente, calidad del agua y contaminación atmosférica en algunas partes) debido, entre otras razones, «a l a aplicación insuficiente de la leg islación vigente de medio ambiente en la Unión» , a lo que hay q ue añadir ciertas tendencias mundiales derivadas principalmente de algunos modelos de producción y consumo despilfarradores, tales como aumento de la demanda de bienes y servicios, agotamiento de recursos minerales, fuentes energéticas y materias primas, provocando, cuando menos, aumentos considerables de su precio, con lo que esto significa, y sin olvidarse de las catástrofes ambientales o de otro tipo. Si bien, algunos de estos complejos problemas pueden afrontarse explotando todo el potencial de la tecnología medioambiental, garantizándose la adopción por la industria de las mejores técnicas disponibles y de las innovaciones que vayan surgiendo, así como una may or aplicación de instrumen tos de mercado, y avances rápidos en campos prometedores de la ciencia y la tecnología, conociendo sus riesgos potenciales. 69 Cfr . FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D. “El VII Programa am biental de la Unión Europea (2013 - 2020), publica do el 28 de diciembre de 2013: una nueva visión medioambiental del futuro.” La Ley Unión Europea, ISSN - e 2255 - 551X, mes 12, 2014, Págs. 3 6. - 119 - Añadiendo que «p ara vivir bien en el futuro deben tomarse ahora medidas urgentes y concertadas para reforzar la resiliencia ecológic a y maximizar los beneficios que la política de medio ambiente puede aportar a la economía y la sociedad, respetando al mismo tiempo los límites ecológicos del planeta» . Por lo que, el programa refleja «e l compromiso de la Unión por transformarse en una ec onomía verde e integradora que garantice el crecimiento y el desarrollo, proteja la salud y el bienestar, cree empleos dignos, reduzca las desigualdades, invierta en biodiversidad, incluidos los servicios ecosistémicos que presta (capital natural), dado su valor intrínseco y su contribución esencial al bienestar humano y la prosperidad económica, y lo preserve». B. P resupuestos de la Decisión nº 1 386/2013/UE que aprueba el VII Programa 70 El VI I Programa General de Acción medioambiental se publ icó el día 28 de D iciembre de 2 013 bajo la rúbrica “VII PROGRAMA GENERAL DE ACCI ÓN DE LA UNIÓN EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE HASTA 2020 «V IV IR B IEN, RESPETANDO LOS LÍMITES DE NUESTRO PL ANETA» y fue aprobado, por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea m ediante Decisión número 1386/2 013/UE, con su exposición de motivos en 38 consideraciones previas y un texto de 5 artículos. El primero de estos preceptos es el que procede a incorporarlo a la Decisión como ANEXO único . Su entrada en vigor, tras la correspondiente vacatio leg is , se inicia el 17 de Enero de 2014 y está proy ectado has ta 2020. 70 Vid. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D. “ Unión Europea: VII Programa General de Acción en Materia de Medio Ambiente”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (Coord.) Observatorio de Políticas Ambientales. Thomson Reuters Aranzadi. 2014. P ágs. 87 - 113. - 120 - A lo largo del texto del VI Programa de medio ambient e – antes de formular sus objetivos y c ontenido– realiza una evaluación de los últimos cuarenta años, aseverando, por un lado, una realidad cual es la creación de “un considerable acervo legislativo en materia de medio ambiente que se cuenta entre las normas más modernas y completas del mundo. Esa legislación ha contribuido a resolver algunos de los problemas medioambientales que más preocupan a los ciudadanos y las empresas de la Unión”. Por otro lado – en los siguientes números hasta el 16– se formula un balance y evaluación sobre los avances y las metas aún pendientes de consecución, con descripción exhaustiva de las may ores preocupaciones en el campo medioambiental como así dice – por cit ar, por ejemplo, el número 8 de este VII Programa – “los actuales sistemas despilfarradores de producción y consumo en la economía mundial, el aumento de la demanda de bienes y servicios y el agotamiento de los recursos están haciendo aumentar el precio de materias primas, minerales y energía básicos, lo cual genera más contaminación y más residuos, intensifica las emisiones de GEI e n todo el mundo y agrava la degradación del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad”. Y prosigue “Casi dos terce ras partes de los ecosistemas del mundo se están deteriorando, y existen pruebas de que ya se han superado ciertos límites del planeta en relación con la biodiversidad, el cambio climático y el ciclo del nitrógeno. Antes de 2030 es probable que el déficit de agua se sitúe en un 40 % si no se mejora considerablemente la eficiencia en el uso de ese recurso. Existe también el riesgo de que el cambio climático agrave esos problemas y haga aumentar los costes que llevan aparejados. En 2011, las catástrofes debi das en parte al cambio climático provocaron pé rdidas - 127 - VIII. - En la Unión es posible reducir mucho más las emisiones de GEI y aumentar considerablemente la eficiencia en el uso de la energía y los recursos. De ese modo se aliviará la presión que soporta el medio ambiente, se reforzará la competitividad y se crearán nuevas fuentes de crecimiento y empleo, gracias al ahorro de costes propiciado por el aumento de la eficiencia, la com ercialización de innovaciones y una mejor gestión de los recursos a lo largo de todo su ciclo de vida. Para que esta posibilidad se convierta en realidad, se requiere una política más global de la Unión en materia de cambio climático, que reconozca la nec esidad de que todos los sectores de la economía han de contribuir a hacer frente al cambio climático. Los problemas y los impactos medioambientales siguen planteando riesgos considerables para la salud y el bienestar de los seres humanos, mientras que las medidas dirigidas a mejorar el estado del medio ambiente pueden ser beneficiosas a ese respecto. La aplicación completa y uniforme del acervo medioambiental en toda la Unión supone una sólida inversión para el medio ambiente, la salud humana, así como par a la economía. La política de medio ambiente de la Unión debe seguir basándose en unos conocimientos fiables y garantizar que los datos que en que se apo ya la elaboración de políticas, también en los casos en que se hay a invocado el principio de cautela, p uedan comprenderse mejor a todos los niveles. IX .- Los objetivos medioambientales y climáticos deben estar respaldados por las inversiones adecuadas, y la utilización de los fondos debe adecuarse de forma más efectiva a esos objetivos. Debe fomentarse el r ecurso a iniciativas público - privadas. - 128 - La integración medioambiental en todos los ámbitos políticos pertinentes es fundamental para reducir las presiones que sobre el medio ambiente ejercen políticas y actividades de otros sectores y para alcanzar metas me dioambientales y climáticas. La Unión es una región densamente poblada, y más del 70 % de sus ciudadanos viven en zonas urbanas y periurbanas y se enfrentan a problemas medioambientales y climáticos específicos. Muchos de los problemas medioambientales tie nen una dimensión mundial y solo pueden resolverse totalmente con un planteamiento completo y global, mientras que otros tienen un carácter fuertemente regional. Esto exige la cooperación con países socios, incluidos los países vecinos y los países y terri torios de ultramar. X. - Como no puede ser de otra forma, el VII PMA debe apoy ar el cumplimiento, dentro de la Unión y a nivel internacional, de las conclusiones y los compromisos asumidos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de 2012 (Río + 20), cuy a finalidad es transformar la economía mundial en una economía verde e integradora en el contexto del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Por otro lado una combinación adecuada de instrumentos políticos permitiría a las empresas y los consumidores comprender mejor cómo repercuten sus actividades sobre el medio ambiente y saber cómo gestionar ese impacto. Entre tales instrumentos políticos cabe citar los siguientes: incentivos económicos, instrumentos de mercado, requi sitos en materia de información y herramientas y medidas voluntarias que complementen el marco legislativo y comprometan a las partes interesadas a distintos niveles. - 129 - Igualmente todas las medidas, actuaciones y metas establecidas en el VII PMA deben desarr ollarse de acuerdo con los principios de una normativa inteligente y, cuando resulte apropiado, someterse a una evaluación de impacto completa. XI .- Los avances realizados hacia los objetivos del VI I PMA deben supervisarse, evaluarse y examinarse utilizand o indicadores acordados. De conformidad con el artículo 192, apartado 3, del TFUE, los objetivos prioritarios en relación con la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente deben fijarse en un programa de acción de carácter general. Al final la De cisión concluy e, como en la may oría de esta naturaleza, con la posibilidad legítima de hacer uso y aplicación del principio de subsidiaridad. Dado que el objetivo de la presente Decisión, a saber, establecer un Programa General de Acción de la Unión en mat eria de Medio Ambiente que determina objetivos prioritarios, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a las dimensiones y los efectos de ese programa de acción, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta p uede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Decisión no excede de lo necesario para alcanzar ese objetivo. D. Estructura y contenido del VII PMA. Análisis del Texto Ar ticulado de l a Decisión 1 386/2 013/UE Mediante el artículo 1 se incorpora el Anexo que constituy e el Programa de Referencia: “Se adopta un Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (en lo sucesivo, «VII Programa de Medio Ambiente» o « VI I PMA» ), tal como se establece en el anexo, para el período que finaliza el 31 de diciembre de 2020” . - 130 - Mediante el Artículo 2 se plasman los objetivos prioritarios (y a reproducidos y que se modulan en el Programa), junto con el desarrollo de 106 puntos, que integran las llamadas “Prioridades temáticas” , Igualmente se recogen los principios de cautela y los de acción preventiva, corrección de la contaminación en su orig en, normativa inteligente y sometimiento a evaluación de impacto completa. 72 Asimismo el VI I PMA se basará en el principio de cautela, en los principios de acción preventiva, de corrección de la contaminación en su origen y de que quien contamina paga. Igu almente se propone contribuir a u n nivel elevado de protección del medio ambiente y a la mejora de la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos. Todas las medidas, actuaciones y metas establecidas en el VII PMA se propondrán y aplicarán de acuerdo con los principios de una normativa inteligente y, cuando resulte apropiado, se someterán a una evaluación de impacto completa. El Artículo 3 regula la corresponsabilidad social y los criterios de actuaciones: 1. Las instituciones competentes de la Unión y los Estados miembros serán responsables de la adopción de las medidas adecuadas para la consecución de los objetivos prioritarios establecidos en el VII PMA. Se actuará teniendo debidamente en cuenta los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad, de conformidad con el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. 72 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D. “E l VII Programa am biental de la Unión Europea (2013 - 2020), publicado el 28 de diciembre de 2013: una nueva visión medioambiental del futuro.” La Ley Unión Europea, ISSN - e 2255 - 551X, mes 12, 2014, Págs. 32 - 45 . - 131 - 2. Las autoridades públicas a todos los niveles trabajarán con las empresas y los interlocutores sociales, la sociedad civil y los ciudadanos particulares en la aplicación d el VII PMA. El Artículo 4 establece las facultades de seguimiento y evaluación de la Comisión europea para el fiel cumplimiento del Programa: “1. La Comisión velará por que se efectúe un seguimiento de la aplicación de los aspectos pertinentes del VII PMA en el contexto del proceso de seguimiento periódico de la Estrategia Europa 2020. Este proceso se basará en los indicadores de la Agencia Europea del Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente así como en los indicadores utilizados para seguir los a vances hacia el cumplimiento de los objetivos y la legislación existentes en materia de clima y medio ambiente, por ejemplo en relación con el clima y la energía, la biodiversidad y las metas propuestas de eficiencia en el uso de los recursos. 2. La Comisi ón también llevará a cabo una evaluación del VII PMA. Dicha evaluación se basará, entre otros, en el informe de la Agencia Europea del Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente y en una consulta con las partes interesadas. Sobre la base de esta eva luación, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo a su debido tiempo antes del final del VII PMA. 3. A la luz de dicha evaluación y de otros avances pertinentes en la política considerada, la Comisión presentará en su caso una propuesta para un VIII PMA en el momento oportuno, con el fin de evitar un vacío entre el VII PMA y el VIII PMA” Para finalizar el a rtículo 5 establece la “vacatio legis” de la norma (Decisión), por lo que la presente Decisión entró en vigor a los veinte dí as de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, y por ello, el día 17 de Enero de 2014. - 132 - 4. El régimen jurídico comunitario vigente sobre la protección del medio ambiente en las industrias extractivas : la gestión de los residuos en el ma rco de la Directiva 2006/21/CE A. Consideraciones generales El día 11 de Abril de 2.006 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea, la Directiva 2006/21/CE, suscrita por el Parlamento Europeo y el Consejo en Estrasburgo el 15 de Marzo del mismo año, por lo que tras su vacatio legis entró en vigor el día 1 de May o de 2.006. Con esta norma comunitaria se culmina con la aspiración manifestada en la Resolución de 5 de Julio de 2.001 sobre “la Seguridad de la minería: informe de los últimos accidentes ocurridos en el sector”, donde el Parlamento Europeo apoy ó decididamente la necesidad de una Directiva sobre los Residuos de las I ndustrias extractivas. Supone un notable cambio, con una concepción global de su problemática y una regulación específica, pues con ant erioridad la doble vertiente que presidía el tratamiento del problema de los residuos, es decir, el deterioro ambiental que provocan éstos y la necesidad de su reutilización como fuente de materias primas no se concebía con una normativa concreta como vení a sucediendo con otros productos residuales. Hasta la fecha el problema del tratamiento de los residuos de industrias extractivas se contemplaba y se sigue integrando (y subsumidos) en los Programas de acción de medio ambiente. Salvo en aquellos supuestos en que las propuestas del Sexto Programa se han traducido en la elaboración de disposiciones jurí dicamente vinculantes, en el resto de iniciativas los Estados miembros no han elaborado un compromiso que se hay a traducido en políticas efectivas dentro de su s fronteras . Por tanto, los logros del Programa comunitario se - 133 - limitan, en gran medida , a abrir vías de debate para la adopción de propuestas más concretas; sin embargo los Estados no han alcanzado el nive l de compromiso ambiental que sería exigible a la vista de la amplia tradición de esta materia en el seno de la UE. Como también señala ZAMORA ROSELLÓ 73 , l a proy ección internacional queda cubierta con la referencia que se realiza en esta evaluación sobre la dependencia de las importaci ones, la Comisión ha constatado que actualmente representan el 20% de todos los recursos consumidos, y su impac to apenas se conoce. La evolución hacia una UE en exceso dependiente de las importaciones de terceros Estados no se ha analizado desde la perspectiva de la explot ación de los recursos naturales ni de la generación y gestión de los residuos. En el entorno comunitario la dependencia de la importación de materias primas es una realidad palpable, y que se ha puesto de manifiesto por la propia Comisión; el desconocimie nto sobre los medios y formas de explotación de estos recursos en sus países de origen, así como de la gestión de los residuos generados, no es compatible con el desarrollo de una política de protección ambiental dentro de las fronteras de las UE. Señala l a citada autora que parece que en estas cuestiones es necesario esperar a un caso especialmente grave, y que tenga una gran repercusión en la opinión pública, para que las instituciones comunitarias adopten iniciativas más concretas, ya que los Estados se mantienen por completo al margen. 73 Vid. ZAMORA ROSELLÓ, M.R. “Reflexiones en torno al sector mi nero : propuestas comunitarias sobre la industria extractiva no energética” El nuevo derecho administrativo : libro homenaje al prof. Dr. Enrique Rivero Ysern / coord. por Ángel Sánchez Blanco, Miguel Ángel Domínguez - Berrueta de Juan, José Luis Rivero Ysern, 2011, ISBN 978 - 84 - 939756 -1- 6, págs. 913 - 926. - 134 - Señala LOTTERMOSER 74 que l a realidad actual muestra que buena parte de los países más pobres del planeta llevan a cabo lo que se conoce como minería artesanal, donde se aplican sistemas de extracción tradicionales en lugar de modernas tecnologías, y no existe ningún tipo de control sobre los residuos que se generan. Se compromete la integridad de los trabajadores en estas explotaciones, y de forma indirecta la salud de las poblaciones vecinas y, por supuesto, el medio ambiente. Estos modelos de minería artesanal sin controles emplean entre diez y quince millones de p ersonas en todo el mundo y sólo en el sector de los diamantes representan el 40%. El riesgo asumido por la UE es el traslado de las explotaciones de recursos hacía esos países con una regulación más permisiva. La realidad es que la demanda de recursos mine rales continúa creciendo y desde las instituciones comunitarias se trata de salvaguardar un equilibrio, en ocasiones difuso, entre la necesidad de ser competitivos en el mercado internacional, el objetivo de reducir la dependencia de las importaciones de t erceros Estados, y la voluntad de establecer una política de gestión y explotación sostenible de los recursos naturales. Como viene señalando FIGUE IR EDO MOREI RA NETO 75 , e l establecimiento de un marco normativo sobre el control de los riesgos ambientales y s obre la salud en las explotaciones mineras supone la previa evaluación de los intereses en juego y la ponderación real de los objetivos perseguidos. 74 Vid. LOTTERMOSER, B.: Mine Waster: Characterization, Trearment and Environmental impacts. Springer, Be rlín, 2010. 75 Vid. FIGUEIREDO MOREIRA - NETO, D. “De la ecología a la ecoideología: de la prevención a la precaución”, Revista de Administración Pública , núm. 186, 2011. Pág. 5 . - 135 - En España , la nueva Directiva 2006/21/CE se transp one mediante Real Decreto 975/2 009, de 12 de Junio, con criterios amplios de refundición de otras normas reglamentarias dispersas como se verá en el apartado que específicamente se dedica a ello . B. Objetivos y obligaciones de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE DOUE, L 102, de 11 de abril de 2006 Uno de los principales objetivos de la UE se encuentra en alcanzar la eficiencia en los recursos, en su gestión y en los residuos que se generen. El fin último trata de que el tándem generación de residuos y tasa de crecimiento económico puedan disociarse, tratando de guardar la máxima distancia entre ellos , optando a modelos de producción y consumo más sostenibles y garantizar que el “consumo de los recursos tanto renovables como no renovables no exceda de la capacidad de absorción del medio ambiente. En lo que ha ce a las industrias extractivas, se considera como una actuación prioritaria la promoción de una gestió n sostenible de las industrias extractivas con el objeto de reducir su impacto medioambiental, además del establecimiento de medidas que contribuy an a reducir los riesgos de accidentes de las industrias mineras. En última instancia, como sostiene AL MOND a propósito del Sexto Programa en materia de Medio Ambiente, se aspira a una importante disminución de la cantidad de residuos destinados a su eliminación y del volumen de residuos peligrosos producidos , impidiendo el incremento de las emisiones de aire, el agua y el suelo 76 . 76 Vid. ALM OND, F. “T he management of mining im pacts and the role of EU Policy: an NGO view”, Wo rkshop on Mine and Quarry Waste . The burden from the past , 27 - 28 de ma yo de 2002, Orta (Italia), European Communities, Italia, 2003. - 136 - El objeto de la Directiva es, en suma, realizar una adecuada gestió n de los residuos de las industrias extractivas; en concreto se establecen una serie de orientaciones que tratan de minimizar los riesgos asociados a estas industrias sob re la salud humana y el medio ambiente . Debe notarse que, no obstante , c omo se insiste a lo largo del presente trabajo , esta norma únicamente se destina a la regulación de los residuos de industrias extractivas, sin incidir en otros numerosos aspectos vinculados a las industrias extractivas, de ahí que la transposición realizada por la normativa española hay a resultado más completa al ocuparse de otros aspectos sobre la restauración ambiental de los espacios mineros. Los objetivos y obligaciones principales que de la Directiva establece son , fundamentalmente, los que se señalan a continuación: a) Combatir la alarmante siniestralidad últimamente registrada . Este extremo se p uede observar cuando preferentemente expone: “ La Comunicación de la Comisión titulad a «La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector» 77 . La Directiva e stablece como una de sus actuaciones prioritarias una iniciativa para regular la gestión de los residuos de las industrias extractivas. Esta actuación se suma a otras iniciativas en virtud de la Directiva 2003/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2003, por la que se modifica la Directiva 19 96/82/CE 77 La iniciativa de esta Direc tiva se nutre claramente de las medidas adoptadas por la Comisión tras dos accidentes en industrias mineras con un significativo y negativo impacto am biental en la UE: la rotura de la balsa de estériles de la mina de A ZNALCÓLLAR (Sevilla) y la repercusión que tuvo en el Parque Nacional de Doñana; el vertido de cianuro al Danubio tras la rotura del muro de contención de una balsa de estériles en Baia Mare (Rumanía). - 143 - Los Estados miembros deben obligar a las entidades explotadoras de las industrias extractivas a aplicar las mejores técnicas disponibles de seguimiento y control de la gestión para prevenir la contaminación del aguay e l suelo e identificar cualqu ier efecto adverso que sus instalaciones de residuos puedan tener sobre el medio ambiente y la salud de las personas. Además, con el fin de reducir al mínimo la contaminación del agua, el vertido de residuos en cualquier masa de agua debe efectuarse de ac uerdo con las disposiciones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Además, a la vista de sus efectos nocivo s y tóxicos, es necesario reducir las concentraciones, en las balsas de residuos de extracción y tratamiento, de cianuro y de compuestos de cianuro procedentes de determinadas industrias extractivas a los niveles más bajos posibles mediante las mejores téc nicas disponibles. Deben establecerse en consecuencia umbrales máximos de concentración para prevenir esos efectos, en cualquier caso, siguiendo los requisitos específicos de la presente Directiva. h) Garantía financiera de la entidad e xplotadora . La entidad explotadora de una instalación de residuos de las industrias extractivas debe estar obligada a constituir una garantía financiera o un equivalente con arreglo a un procedimiento que habrán de establecer los Estados miembros, para asegurar que pueda hacer f rente a todas las obligaciones derivadas de la autorización, incluidas las relacionadas con el cierre y el mantenimiento posterior de la instalación de residuos. - 144 - La garantía financiera debe ser suficiente para cubrir el coste de rehabilitación, por un terc ero convenientemente calificado e independiente, del terreno afectado por la instalación de residuos, incluida la instalación de residuos en sí misma, tal y como se describe en el plan de gestión de residuos elaborado con arreglo al artículo 5 y exigido po r la autorización prevista en el artículo 7. Es también necesario que esa garantía se constituy a antes del inicio de las actividades de vertido en la instalación de residuos y que se ajuste periódicamente. Además, de acuerdo con el principio de que quien c ontamina paga y de conformidad con la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales , conviene aclarar que las ent idades explotadoras de instalaciones de residuos de las industrias extractivas deben disponer de una cobertura adecuada de responsabilidad civil respecto a daños medioambientales causados por sus actividades o el riesgo inminente de dichos daños. i) E xplotaci ón de instalaciones de residuos de las industrias extractivas que puedan tener efectos transfronterizos adversos significativos con el medio ambiente o cualquier otro riesgo para la salud humana en el territorio de otro Estado miembro. Debe haber un proced imiento común que facilite las consultas entre países vecinos. Este procedimiento debe garantizar que hay a un intercambio adecuado de información entre las autoridades y que el público afectado esté debidamente informado de las instalaciones de residuos qu e pudieran tener efectos adversos para el medio ambiente en el otro Estado miembro. - 145 - j) Inspecciones o medidas de control garantizadas por los Estados miembros. Es necesario que los Estados miembros garanticen que las autoridades competentes organicen un siste ma eficaz de inspecciones o medidas de control equivalentes respecto a las instalaciones de residuos de las industrias extractivas. Sin perjuicio de las obligaciones impuestas en la autorización a la entidad explotadora, antes del inicio de los vertidos de be haber una inspección para comprobar que se cumplen las condiciones de la autorización . Además, los Estados miembros deben asegurar que las entidades explotadoras y sus sucesores lleven registros actualizados de dichas instalaciones de residuos y que las entidades explotadoras transmitan a sus sucesores información relativa al estado de la instalación de residuos y a las actividades efectuadas en la misma. k) In formes periódicos de los Estados Miembros sobre la aplicación de la Directiva 2.006/21/CE . Debe obligarse a los Estados miembros a enviar informes periódicos a la Comisión sobre la aplicación de la presente Directiva, incluida información sobre accidentes o casi accidentes. Sobre la base de estos informes, la Comisión debe informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el grado de cumplimiento y satisfacción de las prescripciones consignadas en la Directiva. l) Régimen de disciplina. Los Estados miembros deben determinar el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones de la presente Directiva y garantizar su aplicación. Dichas sanciones deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. - 146 - m) Inventario de los Estados miembros de instalaciones de residuos cerradas, incluidas las instalaciones abandonadas . Es necesario que los E stados miembros velen por que se elabore un inventario de las instalaciones de residuos cerradas, incluidas las instalaciones abandonadas, situadas en su territorio, a fin de determinar aquellas que tengan un impacto medioambiental negativo grave o que pued an convertirse a medio o corto plazo en una amenaza para la salud de las personas o para el medio ambiente. Estos inventarios deben servir de base a un programa de medidas adecuado. La Comisión debe asegurar un intercambio apropiado de información científi ca y técnica sobre la forma de elaborar un inventario de las instalaciones de residuos cerradas en cada Estado miembro y sobre el desarrollo de metodologías para asistir a los Estados miembros en el cumplimiento de la presente Directiva en lo que se refier e a la rehabilitación de instalaciones de residuos cerradas. Además, debe asegurarse un intercambio de información en los Estados miembros, y entre ellos, sobre las mejores técnicas disponibles. n) Desarrollo sostenible y cooperación para el desarrollo, coher ente con el artículo 6 del Tratado y su cumplimiento . La referida Directiva puede ser un instrumento útil a tener en cuenta al verificar que en los proy ectos que reciben financiación comunitaria en el contexto de la ay uda para el desarrollo figuran las med idas necesarias para evitar o reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos sobre el medio ambiente. Este tipo de enfoque está en consonancia con el artículo 6 del Tratado, particularmente en - 147 - lo que respecta a la integración de las exigencia s de la protección del medio ambiente en la política comunitaria en el ámbito de la cooperación para el desarrollo. o) Aplicación del principio de subsidiaridad y de proporcionalidad del artículo 5, del Tratado, a nivel comunitario. Los Estados miembros no pu eden por sí solos alcanzar de manera suficiente el objetivo de esta Directiva, a saber, la mejora de la gestión de los residuos de las industrias extractivas, puesto que la mala gestión de estos residuos puede causar contaminación de carácter transfronteri zo. En virtud del principio de que quien contamina paga, es necesario, entre otras cosas, tener en cuenta cualquier daño al medio ambiente producido por residuos de las industrias extractivas, y la aplicación de forma distinta por cada Estado miembro de es e principio puede dar lugar a disparidades sustanciales en la carga financiera para los agentes económicos. Por otra parte, la existencia de políticas nacionales diferentes en el ámbito de la gestión de los residuos de las industrias extractivas obstaculi za el logro del objetivo de asegurar un nivel mínimo de gestión segura y responsable de este tipo de residuos y de optimizar su recuperación en toda la Comunidad. Por consiguiente, puesto que, dada la dimensión y los efectos de la presente Directiva, su ob jetivo puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la p resente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. - 148 - p) Regulación de la explotación de instalaciones de residuos existentes en el momento de su transposición al Derecho interno de los Estados miembros. Debe regularse la explotación de la s instalaciones de residuos existentes en el momento de la incorporación al Derecho interno de la presente Directiva a fin de tomar las medidas necesarias, dentro del plazo especificado, para su adaptación a los requisitos que ésta contiene. q) Fomento de bue na concordancia jurídica entre el Derecho comunitario y el Derecho interno de los Estados miembros. Aplicación del principio de publicidad de las normas para su may or eficacia . Con arreglo al apartado 34 del Acuerdo interinstitucional «Le gislar mejor» , se alienta a los Estados miembros a que establezcan, en su propio interés y en el de la Comunidad, sus propias tablas, que muestren, en la medida de lo posible, las correspondencias entre las disposiciones de la presente Directiva y las disposiciones nacional es adoptadas, y a que las hagan públicas. CAPÍTULO 3º.- EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESTAURACIÓN AMBIENTAL EN OTROS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS I. INTRODUCCIÓN Con carácter general, los países que integran el continente americano han tenido una larga tray ectoria en la explotación de recursos mineros. En este apartado tratamos de acercarnos a la regulación que sobre esta materia se ha ido desarrollando progresivam ente en determinados países del Continente americano , - 149 - con el objeto de adentrarnos, sucintamente, en las soluciones regulatorias adoptadas en el marco de la gestión y rehabilitación de los espacios mineros en dicho continente. Concretamente, en La tinoamérica, un denominador común de cualquier explotación minera de los países que la integran ha sido el gran recelo social que siempre han despertado los proy ectos mineros y las Compañías titulares de los derechos de explotación. Y ello, por el impact o social y medioambiental tan negativo que arrastraban las actividades extractivas desde antiguo en estas áreas geográficas . Los altos niveles de pobreza que a menudo caracterizan los distritos mineros históricos confirman que las actividades mineras benef ician sobre todo a las empresas mineras sin lograr un notable y permanente crecimiento económico en las zonas afectadas 79 . En este sentido, la percepción negativa pública de la minería se debe por un lado a los impactos y riesgos ambientales asociados tanto a los pasivos mineros como también a los impactos sociales. El desequilibrio entre el beneficio económico y los impactos adversos ambientales y sociales así como la falta de transparencia de parte de las empresas mineras pone cada día más en riesgo la pue sta en carga de nuevos pro yectos de explotación de recursos mineros. Frente a la tradicional oposición de organizaciones sociales y ambientales, tras un estudio realizado en el año 2001 promovido por el Grupo del Banco Mundial con el objeto de comprobar e l impacto que sobre la erradicación de la pobreza genera el desarrollo de actividades extractivas, se puso de relieve la positiva repercusión que para dicho sector social generaban los proy ectos mineros. El resultado de dicho estudio culminó en el año 2004 con la publicación del Informe de Revisión de las Industrias Extractivas (RIE) 80 con una serie de observaciones a considerar 79 OBLASSER, A. y CHAPARRO ÁVILA, E. "Estudio com parativo de la gestión de los pasivos am bientales mineros", Serie recursos natur ales e infraestructuras, núm. 131 , CEPAL, Santiago de Chile, 2008. 80 " Report of the Extractive Industries Review " (EIR), BANCO MUNDIAL, Washington, 2004. - 150 - en cada proy ecto minero que se iniciase, centrándose principalmente en potenciar el desarrollo de la actividad extractiva enfocándo la hacia el beneficio de los sectores más pobres garantizando la sostenibilidad social y ambiental. En muchas ocasiones, las decisiones gubernamentales sobre la explotación de los recursos se ha visto fuertemente condicionada a la situación económica de un a región o un país, que ha visto en algún pro ye cto extractivo una vía de escape ante una crítica situación económica aun cuando su ejecución comporte el sacrificio de algún entorno digno de la may or protección medioambiental posible 81 . En este sentido, conv iene hacer referencia a que, si bien es verdad que el impacto económico de los pro ye ctos mineros sobre los sectores más pobres de la sociedad latinoamericana puede ser positivo, también lo es que hasta la fecha el reflejo de dicho impacto ha resultado muy escaso o indebidamente canalizado, quizás en buena medida, debido al sistema de "desarrollo minero extrativista" por el que tradicionalmente han apostado en los países latinoamericanos, basado en un sostenimiento de la economía nacional en la remoción de grandes volúmenes de recursos naturales sin llevar a cabo el beneficio de los mismos en el ámbito local, es decir, siendo el may or destino del mineral extraído el de la exportación 82 . Descendiendo a continuación a esbozar con un may or detalle la tray ectoria del marco normativo de los países con un especial protagonismo en la historia de la minería en el continente americano, se debe poner de relieve paralelamente el contraste existente entre la milenaria industria minera y el escaso y reciente marco 81 Aunque el régimen jurídico extractivo de la República del Ecuador no es objeto de análisis en el presente trabajo, resulta muy representativa a estos efectos la noticia que se ha difundido en los últimos meses acerca de la luz verde que el Gobierno ecuatoriano ha dado a las Compañías petrolíferas para la extracción de la reserva de petróleo existente b ajo la superficie del Parque de Yasuní ante la falta de apoyo económico internacional para mantener intacto este em plazamiento, declaro reserva mundial de la biosfera por la ONU en el año 2008. http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/08/16/actualidad/1376649554_989809.html . 82 INFANTE, C. "Pasivos am bientales mineros. Barriendo bajo la alfombra", Obse rvatorio de Conflictos Mineros de América Latina - Broederlijk Delen, Chile 2011. - 151 - normativo regulador, existiendo claras diferencias entre los países del Norte y del Sur del continente americano. Veamos a continuación algunos ejemplos. II. PERÚ 1. Introducción Siendo un claro foco de preocupación desde la década de los 80, no será hasta el año 1995, el momento en el que tanto la industria como el Gobierno peruano, quienes intentan poner barreras a ese ingente volumen de pasivos ambientales mineros (en lo sucesivo, también, PAM) 83 . Hasta ese momento, la industria minera en el Perú se desenvolvía sin asumi r el coste de los impactos negativos que generaba, lo cual desencadenó una acumulación sumamente crítica de pasivos ambientales acumulados a lo largo de la historia. En este sentido, el marco legal ambiental comenzó a desarrollarse en la década de los 90 con la aprobación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, aprobado por Decreto Le y Núm. 613, de 7 de septiembre de 1990. En dicho texto normativo, se reconocía jurídicamente por primera vez " el derecho ciudadano a vivir en una ambiente salud able, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, y asimismo, a la preservación del paisaje y la naturaleza ". El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales consiguió dotar el Ordenamiento j urídico peruano de principios inf ormadores tales como el de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, control y prevención de la contaminación ambiental o el principio de "contaminador - pagador". Asimismo, proporcionó instrumentos de gestión ambiental como los Estudios de Impac to Ambiental. 83 http://www.ombudsman.gob.pe/medio_ambiente/Normativa/ - 152 - En los años posteriores, de 1995 a 2001, se aprobaron Le ye s para la protección de la naturaleza como la Le y Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Le y Núm. 26821, teniendo por objeto promover y regular el aprovecham iento sostenible de los recursos naturales, consumibles y no consumibles. Del mismo modo, se aprobó el Reglamento Nacional para la Aprobación de Estándares de Calidad Ambiental (ECA) 84 y Límites Máximos Permisibles (L MP) 85 Con posterioridad a los textos nor mativos citados, se aprobó la Le y Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley N úm. 28245 del año 2004, así como su Reglamento de desarrollo, teniendo por objeto integrar, coordinar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y a cciones destinados a la protección del medio ambiente, garantizando el eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas, fortaleciendo el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como Autoridad Ambiental Nacional y rectora del Sistem a Nacional de Gestión Ambiental. Más tarde, en el año 2004, mediante la aprobación de la Le y General del Ambiente, Le y Núm. 28611, se trató de refundir en un sólo texto normativo la legislación ambiental, proporcionando los principios de la política y gest ión ambiental. En esta ley s e abordan temas de calado tales como la política nacional del medio ambiente, el sistema nacional de gestión ambiental, los instrumentos de gestión ambiental y el sistema de responsabilidad por daño ambiental 86 . Con la aprobación de esta Le y quedó derogado el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de la década de los 90. 84 Se entiende por ECA, la concentración o grado de un elemento, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológic os en el aire, el agua o el suelo en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud humana ni del ambiente. 85 Se entiende por LMP, la concentración o grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y bi ológicos que caracterizan un efluente o una em isión, que al ser excedido causa o puede causar daño a la salud, el bienestar humano y el ambiente. 86 http://www.ombudsman.gob.pe/medio_ambiente/Normativa/ - 255 - misma había sido anula da. Los recurrentes interpretan que esta declaración de nulidad arrastra la del plan de restauración. La ausencia de soporte legal alguno para desarrollar la actividad determina la nulidad de la resolución, que deviene de contenido imposible. Sin embargo, para la Sala dicho argumento no puede acogerse, ya q ue la obligación de restaurar el espacio natural surge en el momento en que se inician los trabajos tendentes al aprovechamiento de los terrenos, y se extingue con la restitución o restauración de los mismos, y la finalización de la restauración se produce cuando se cumple lo estipulado en el plan de restauración aprobado, ya q ue la finalidad del plan de restauración es prevenir y evitar en lo posible los efectos negativos sobre el medio ambiente y sobr e las personas que podrían producirse por la realización de los trabajos extractivos, por lo que su extinción no se producirá hasta que el entorno natural ha sido restituido, con independencia de cuál hay a sido el motivo por el que se extinguió el título c oncesional, sin que se pueda excepcionar el supuesto de que la nulidad de la concesión deriva de la estimación de un recurso jurisdiccional, como ocurre en este caso. F. Las garantías de la restauración y la recuperación de los emplazamientos mineros La entid ad explotadora debe garantizar la ejecución del plan de restauración en su doble vertiente: la rehabilitación del espacio afectado y la gestión de los residuos (incluida la rehabilitación de los terrenos destinados a ello); por tanto, se habrán de constitu ir dos garantías, las cuales habrán de asegurar la existencia de fondos de fácil disponibilidad para que la Administración pueda promover la ejecución del plan de restauración ante el incumplimiento del mismo por parte de la entidad explotadora. - 256 - En rela ción a la forma de constitución de las garantías financieras, éstas podrán ser, entre otras, fondos de provisión internos constituidos por depósito en entidades financieras y garantías financieras en custodia de un tercero, tales como bonos y avales emitid os por entidades bancarias así como contratos de seguros que cubran la responsabilidad civil de la entidad explotadora derivada del incumplimiento de lo dispuesto en el plan de restauración autorizado. Las garantías que se han de constituir son independien tes y, por tanto, compatibles con la garantía obligatoria regulada en la legislación de responsabilidad ambiental, aunque se habrá de evitar que se produzca doble cobertura de un mismo riesgo o que alguno quede sin garantizar, porque, en todo caso, la legi slación de responsabilidad medioambiental incluy e, entre las actividades que han de ser objeto de la garantía financiera obligatoria que en ella se regula para cubrir las responsabilidades en materia ambiental, la gestión de los residuos de las industrias extractivas. En relación a la garantía financiera relativa a la rehabilitación de espacios afectados por la actividad minera, ésta habrá de constituirse de forma previa al inicio de cualquier actividad de laboreo, según los cálculos que realice el órgano a dministrativo competente “ teniendo en cuenta el impacto ambiental de las labores mineras y el uso futuro de los terrenos a rehabilitar ”. Además, se prevé su revisión anual para adaptarla a los trabajos pendientes de ser realizados. Ejecutada la parte del p lan de restauración relativa a la rehabilitación del recurso, la entidad explotadora tiene derecho a solicitar del órgano competente la liberación de la garantía. - 257 - Por otro lado, en cuanto a la garantía relativa a la gestión de los residuos mineros, se co nstituirá con anterioridad al comienzo de cualquier actividad de acumulación o depósito de residuos mineros. Su cálculo también será realizado por el órgano administrativo competente, siendo objeto de periódica revisión en función de cómo avancen los traba jos de rehabilitación; finalizados estos y una vez autorizado el cierre y clausura de la instalación de residuos, la entidad explotadora podrá solicitar del órgano competente la liberación de la garantía, sin perjuicio de que deba mantenerse la parte q ue corresponda hasta la clausura definitiva de la instalación. G. El régimen sobre infracciones y sanciones por incumplimiento de obligaciones en materia de restauración ambiental Sin que fuera rigurosamente necesario, el artículo 46 del RD 975/2009 contempla al gunas pautas para el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito material regulado por dicha norma reglamentaria, haciéndolo mediante la remisión a las normas sancionadoras que contienen: 1) la Ley de Minas, 2) la ya d erogada Le y 10/1998, de residuo s y 3) la Le y 26/2007, de responsabilidad medioambiental. En todo caso, debe quedar claro que no resulta aplicable la Le y 10/1998, al no estar ya en vigor, la cual fue sustituida por la Le y 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Si bie n, ésta última excluy e de su ámbito de aplicación los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras, cu ya g estión regula específicamente la norma reglamentaria que nos ocupa, aunque ello no ha supuesto un obstáculo para la aplicación del dispositivo sancionador que en ella se contiene a las actividades reguladas en el R eal Decreto 975/2009. - 258 - 4. Planes de restauración paradigmáticos: Yepes - Ciruelos y los Quebraderos de la Serrana (Toledo) A continuación nos detendremos brevemente en realizar algunos comentarios acerca de un par de proy ectos de restauración que han sido tildados como prototipos de restauración ecológica de explotaciones mineras donde se prioriza la biodiversidad y la preocupación por el beneficio social que reporta a los vecinos del entorno una adecuada recuperación del espacio degradado por las actividades extractivas en cuestión. A. Sobre el Plan de Resta uración Yepes -Ciruelos 179 El Plan de Restauración de la cantera ubicada en los términos municipales de Yepes y Ciruelos (Toledo), como señalan PÉREZ y MARTÍ N 180 , pretende ser un prototipo de restauración ecológica de explotaciones mineras, donde se prioriza la biodiversidad y la recuperación de espacios alterados mediante la recreación del espacio natural previo, y en donde el uso final de los terrenos se oriente al beneficio social de los vecinos y promueva la sensibilización medioambiental en la zona. La Com pañía Lafarge Asland , S.A., titular de la cantera y promotora de la explotación de la misma y del propio Plan de Restauración, ha ofrecido para ello más de 230 hectáreas de su propiedad para crear una reserva natural. 179 Este proyecto se está desarrollando dentro del Convenio Marco de I+D firmado entre la Com pañía Lafarge Asland, S.A. y la Universidad de Castilla - La Mancha, mediante un contrato específico con el Departamento de Ciencias Amb ientales de la Universidad de Castilla - La Mancha, y con el asesoramiento de la consultora ambiental Plegadis. 180 PÉREZ, R. y MA RTÍN, L., “Plan de restauración de la cantera Yepes - Ciruelos: potenciación de la biodiversidad, la educación ambiental y el uso público”. Cemento y hormigón, nº 891 . Agosto 2006. ISSN 0008 - 8919. Págs. 68 - 74. - 259 - Los recursos de la cantera son de c aliza y, e l método de explotación de la misma consiste en una mina de transferencia, donde el material estéril extraído , compuesto de suelo vegetal, se extiende en la plaza de cantera permitiendo que las labores de asentamiento vegetal y restauración pueda n ejecutarse de forma sincrónica al avance del frente de explotación. En este sentido, se d ebe notar que esta es una de las principales aspiraciones del RD 975/2009, es decir, la de la simultaneidad en el desarrollo de la actividad extractiva y la ejecuci ón del plan de restauración 181 , garantizando con ello reducir al mínimo la incertidumbre en la efectividad de la ulterior restauración de los terrenos afectados por la explotación . Pues bien, el Plan de Restauración de Yepes - Ciruelos constituy e un referente en este sentido. Según se pone de manifiesto por los citados autores, los objetivos del citado Plan de Restauración se pueden concretar en los siguientes puntos:  Recuperar y res taurar la integridad ecológica y funcionalidad de los ecosistemas del espacio afectado, con especial atención a los declarados de interés comunitario y las especies singulares.  Promover y fomentar las actividades de uso público, de forma compatible con la conservación del medio y las actividades extractivas actuales. 181 Nótese que el artículo 3.3 del RD 975/2009 exige la coordinación de la explotación y la restauración del medio donde se desarrolla la mi sm a. Así, como prevé el citado precepto, con el fin de reducir a un mínimo durante el desarrollo de la explotación los e fectos negativos ocasionados al medio y los riesgos de diferir la rehabilitación hasta fases más avanzadas de aquélla, en el plan de restauración deberán justificarse las fases de la rehabilitación prevista. Añade el citado precepto que, en todo caso, los planes de restauración y explotación se coordinarán de forma que los trabajos de rehabilitación se lleven tan adelantados com o sea posible a medida que se efectúe la explotación. Únicamente se autorizará el inicio de la rehabilitación al final de la vida de la explotación en casos debidamente justificados y documentados a efectos de poder llevar a cabo técnicamente el laboreo. - 260 -  Favorecer el desarrollo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, promoviendo el desarrollo de una conciencia social favorable a la conservación y al uso sostenible y responsabl e del medio natural.  Difundir entre administraciones, entidades y colectivos con intereses en la zona, las actuaciones medioambientales que desarrolla Lafarge Asland, favoreciendo la coordinación y participación social en las actuaciones que se desarrolle n.  Crear un modelo de restauración que pueda ser ejemplo a seguir a otros promotores.  Contribuir al conocimiento científico de los elementos del medio natural, fomentando una investigación que genere resultados aplicables a la gestión y recuperación de e spacios mineros de similares características. A su vez, se debe notar que el modelo de restauración elegido pivota sobre la base de las siguientes líneas de actuación: (i) Recuperación y restauración de los ecosistemas naturales degradados por la explotac ión minera hacia los ecosistemas primigenios existentes en la zona antes incluso de su transformación antrópica en agrosistemas extensivos; (ii) Crear en la zona restaurada un complejo de educación e interpretación ambiental que sirva de referente dentro de la zona al mismo tiempo que asegure un compromiso perpetuo con el medio ambiente local y los agentes sociales de la zona de influencia (Comarca de la Sagra) En relación con ello, finalmente, conviene poner de manifiesto las diversas actuaciones que se h an pro ye ctado en el Plan de Restauración Yepes - Ciruelos encaminadas a asegurar el destino de los terrenos - 261 - afectados por la explotación de la cantera a un uso público y para la educación ambiental 182 . B. Sobre el Plan de Restauración de los Quebraderos de la Ser rana de Toledo Conviene poner de relieve, asimismo, por su ejemplaridad como pro ye cto técnico para la recuperación de los suelos degradados, el Plan de Restauración de la cantera de Los Quebraderos de la Serrana, sito en Noez, en la provincia de Toledo. As í, e l proy ecto de cantera Los Quebraderos de la Serrana, promovido por Construcciones Lo zoy a S.A., se sitúa sobre la denominada Meseta de Toledo, rodeada por relieves residuales de gran valor geomorfológico, 182 El proyecto contempla la creación en esta cantera de un complejo para la educación am biental que sirva de referente. Será un lug ar donde cualquier colectivo podrá realizar actividades educativo - am bientales y donde la escuela podrá apoyarse para la integración de la Educación Ambiental en su currículo. El propósito del plan de Uso Público y Educación Ambiental será com pensar los pos ibles im pactos am bientales de la cantera de dos formas: contribuyendo a la enseñanza y a la sensibilización am biental y dando a conocer la explotación minera com o una actividad necesaria, que puede llegar a ser (y lo es en este caso) compatible con el resp eto al medio natural. Además, puesto que en este espacio se pretende potenciar el uso público que contribuya a la protección del medio restaurado, en la cantera de Yepes - Ciruelos coexistirán los tres com ponentes que definen el Desarrollo Sostenible: medio am biente, sociedad y economía. Las actuaciones dirigidas a atribuir el Uso Público de la cantera una vez restaurada y el modelo de educación am biental planteado son: Actuaciones y equipamientos de Uso Público: recreativo (aparcamientos, zonas de picnic - rel ax, quiosco,....); deportivo (senderismo, cicloturismo, mo untain bike, ...); información (paneles informativos); i nterpretación (centros de visitantes, miradores, paneles; interpretativos); Actuaciones de Educación Ambiental; Dirigido a personas de cualqu ier grupo de edad; Itinerarios interpretativos dónde se fo me nte la participación activa del visitante a través de actividades en contacto directo con la naturaleza; Program as de educación am biental escolar, desarro llándose actividades relacionadas con las diferentes asignaturas que imparten en la escuela (el laberinto de la aritmética, Secretos del Quijote, Teatro natural, regiones, del mundo, museo botánico, exposición de los sentidos , historia de una cantera, entre otras muchas actividades); Programa de Educación Ambiental Temática: la cantera como fuente importante de recursos y su relación con el medio am biente, fabricación del cemento, im pactos de la mi nería); Aula de la Naturaleza, donde desarrollar los proyectos educativos que promuevan la Educación Ambiental; Paneles interpretativos del medio natural; Invernadero y banco de semillas con doble función, servir a las labores de restauración de la cantera y servir de soporte para la realización de actividades de Educación Ambiental; Huerto, para la realización de actividades escolares; Dentro de las actuaciones adicionales se encuentra la de regular la actividad cinegética, por lo que está previsto la generación de un Coto Privado de Caza con el fin de ma ntener y diversificar la fauna actualmente existen te en cantera; El objetivo es hacer compatible los intereses sociales y am bientales de los municipios de Yepes y Ciruelos. - 262 - como los Cerros Pulgar y La yos. Al Norte de la c antera se encuentra la ciudad de Toledo, y al Sur, los Montes de Toledo. En relación con la explotación de esta cantera y la restauración ambiental del emplazamiento, resulta interesante el artículo doctrinal explicativo de ZAP ICO AL ONSO y otros 183 en el que se ponen de relieve las bondades del mismo con el medio natural en el que se ubica, destacando la preocupación por el absoluto respeto de los hábitats existentes y el grado de compatibilidad dela explotación y la restauración que, insistimos, es una preoc upación que ha presidido el régimen jurídico vigente presidido por el RD 975/2009 y lo dispuesto en su artículo 3.3. De este modo, como ponen de manifiesto los citados autores, d e esta cantera se extrae pizarra de gran calidad y valor para su uso como aglo merado asfáltico. Todo ello a lo largo de los 13 años que contem pla el Plan de Explotación. A su vez, este emplazamiento es Zona de Dispersión e Importancia del Águila Imperial . In evitablemente la extracción de este material va a generar una alteración de l re lieve que soporta unos ecosistemas sobre los que hab ita el conejo, que es la princi pal presa del águila imperial, ave catalogada en Peligro de Extinción . Para poder compatibilizar la extracción de pizarras con la conservación de la Zona de Disper sión e Importancia del Águila Imperial se ha elaborado un Plan de Restauración cu yo n úcleo lo constituy e un diseño de reconstrucción geomorfológica. Para ello se ha utilizado la metodología GeoFluvTM y el software Natural Regrade. 183 ZAPICO ALONSO, I., MARTÍN DUQUE, J.F., BUGOSH, N., BALAGUER, L.; CAMPILLO, J.V.; DE FRANCISCO, C.; GARCÍA, J.; HERNANDO, N.; NICOL AU, J.M.; NYSSEN, S.; ORIA, J.; SANZ, M.A.; TEJEDOR, M. “Reconstrucción geomorfológica y de hábitats en el plan de restauración de la cantera. Los Quebraderos de la Serrana (Toledo, España)” La actualidad tecnológica, Medio Ambiente . Págs. 32 - 37. - 263 - Con esta actuación, se t iene como objetivo corregir la alteración del relieve que se producirá con el desarrollo de la actividad minera. Este diseño, junto con la reposición de suelos y la revegetación, permitirán crear una serie de hábitats, capaces de albergar densidades óptima s de conejo. Adicionalmente se recuperarán los bienes y servi cios ambientales asociados a una restitución de los suelos y la cubierta vegetal. Concretamente, en relación con la restitución de suelos, el Plan de Restauración prevé que durante el proceso de explotación, se procederá a la retirada y acopio de los suelos origi nales, incluy endo una capa arci llosa situada bajo el suelo edáfico. Todo el proceso de retirada y acopio de los suelo se llevará a cabo siguiendo un protocolo específico, para procurar su correcta conservación. Estos suelos, una vez retirados y ac opiados en el exterior de la ex plotación, se extenderán sobre el nuevo relieve, con un espesor próximo a cuarenta cm. En la actualidad, la superficie sobre la que proy ectará la cantera se caracteriza por poseer un hábitat, dominante y homogéneo, de pastizales sobre llanuras ligeramente alomadas. Dado que las nuevas condiciones de relieve crearán una may or diversidad topográfica y de sustratos, la fase de rev egetación está dirigida a la im pl antación de una serie de comunidades vegetales (tomillares, espartales, arbustos espinosos…) adaptados a esas circunstancias específicas, buscando siempre la creación de hábitats para el conejo. De hecho, en lo referido a la revegetación y hábitats, el Pla n de Restauración está totalmente dirigido a la reconstrucción de hábitats para el conejo. Por último, como concluyen los citados autores, la restauración ecológica de espacios afectados por minería, realizada sobre la base de una reconstrucción con crit erios geomorfológicos científicos, supera las propuestas basadas en la ‘corrección’ de impactos ambientales para esos - 264 - mismos espacios, que en muchos casos otorgan demasiado peso a la corrección del impacto visual desde enfoques relativamente restringidos ( pantallas visuales…). Como se muestra en este artículo, propuestas de restauración como las realizadas a partir de la geomorfología consiguen la may or integración visual posible, al tiempo que maximizan la recuperación de bienes y servicios ambientales, es enciales para hacer frente al desafío del Cambio Global. En resumen, mediante la adopción de un enfoque de restauración basado en la geomorfología se ha conseguido un diseño de restauración que: 1) aumenta el número y diversidad de hábitats respecto a los que había antes de la actividad; 2) asegura la estabilidad del sustrato a largo plazo, lo que contrasta con la inestabili dad de muchos de los modelos convencionales berma - talud; 3) disminuirá o eliminará los costes de mantenimiento; 4) consigue un may or at ractivo visual que los modelos convencionales. En definitiva, una solución de restauración que permite restituir hábitats que harán compatible la actividad minera con la conservación del águila imperial. 5. Comentarios a a lgunos c onflictos judiciales suscitados en torno al RD 975/2009 Como se ha señalado en la presentación de este trabajo, resulta obligado realizar alguna referencia a los principales conflictos judiciales que se hay an suscitado en el marco del RD 975/2009. En este sentido, traemos a c olación algunas de las cuestiones que se han abordado ante los tribunales del orden jurisdiccional contencioso -administrativo en la materia.  Sentencia del Tribuna l Supremo de 4 de Junio de 2014 Mediante r esolución de 22 de Octubre de 2007, la Consejería d e Política Territorial, Obras Públicas e Transportes se declaró ilegalizables las obras de instalación de una planta de reciclaje de residuos de la construcción - 271 - (IV) Vulneración del artículo 88.1.d) de la LRJCA , por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fuer en aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en tanto en el supuesto de autos, se ha vulnerado lo previsto en los artículos 1 a 1 0 del Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre Restauración del Espacio Natural Afectado por Actividade s Mineras, en virtud del cual es competencia exclusiva de la Administración minera la autorización del Plan de Restauración, sin perjuicio de las competencias de las autoridades sobre medio ambiente. Sostiene la recurrente que había acreditado que la acti vidad minera por ella desarrollada disponía de todos los permisos y autorizaciones correspondientes y era anterior a la Le y 9/2002, de 30 de diciembre, y a las Normas Subsidiarias de Planeamiento. Entiende, además, que la autoridad minera aprobó, sin condi ción de ningún tipo, el Plan de Restauración en que se contemplaba la planta de reciclaje en su interior, no existiendo norma alguna que obligue a que la aprobación del Plan de Restauración deba someterse a autorización específica de la autoridad de urbani smo. Este motivo es también desestimado por el Alto Tribunal toda vez que la aprobación del Plan de Restauración, consecuencia del ejercicio de actividades extractivas por el órgano competente en materia de Minas, “no ha sido objeto de controversia y es i ndependiente de la competencia de otros órganos sectoriales, como en este caso, en materia de ordenación del territorio y urbanismo y de medio ambiente y de las competencias de los Ayuntamientos”. (V) Vulneración del artículo 88.1. d) de la LR JCA, por infracci ón del artículo 5.1 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre Gestión de residuos de industrias extractivas y de protección y rehabilitación - 272 - del espacio afectado por actividades mineras, que sustituy e al anterior Real Decreto 2994/1982, de 15 de oct ubre y que atribu ye la competencia exclusiva para la aprobación del Plan de Restauración a las autoridades competentes en materia de minería, sin perjuicio de las competencias en materia de medio ambiente. En la Sentencia analizada, el Tribunal Supremo se limita a mencionar que el motivo carece de fundamento en tanto el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio , entró el vigor el 14 de junio de 2009, por lo que no era norma aplicable sobre restauración del espacio natural afectado por actividades mineras al mo mento de dictarse la resolución impugnada, regulada entonces por el Real Decreto 2994/1982, posteriormente derogado y sustituido por el Real Decreto 975/2009. Visto lo anterior, el Tribunal Supremo no acoge ninguno de los motivos alegados por la recurrente , desestimando así el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de diciembre de 2009, la cual confirma.  Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco d e 3 de diciembre de 2014 En fecha 27 de may o de 2001, la mercantil CANTERA DE CAMPANZAR, S.A. (en adelante, también la mercantil recurrente) solicitó al Ay untamiento de Arrasate - Mondragón licencia de actividad para “el proyecto de explotación de minería subterránea en la concesión de explotación de recursos q ue la mercantil poseía en la Sección C) Campanzar número 4743”. La autorización solicitada fue denegada mediante resolución de 20 de julio de 2011 del Concejal dele gado de urbanismo del Ay untamiento de Arrasate, al ( i) no estar delimitada dicha actividad extractiva en el Plan General de Ordenación Urbana (en adelante, PGOU) del municipio, y (ii) - 273 - por afectar a un suelo clasificado de no urbanizable y calificado de pr otección del paisaje, categoría en la que el PGOU no prevé el uso minero subterráneo. Ante esta situación, la interesada interpuso Recurso Con tencioso - administrativo ante el Ju zgado de lo Contencioso - administrativo número 3 de Donostia, San Sebastián, que fue desestimado mediante Sentencia 26 febrero de 2013 en base a las siguientes consideraciones:  Resultaba preceptiva la licencia de actividad denegada, no quedando amparado el pro yecto de explotación subterránea por la licencia de actividad concedida en 1997 a la explotación a cielo abierto, por cuanto se ha producido una modificación sustancial de la misma.  Se rechaza el motivo de impugnación que propugnaba la exclusiva competencia de la Administración minera, razonando que sobre un mismo espacio físico c oncurren la competencia de la Administración minera y la competencia municipal.  Se confirma la resolución recurrida por entender que el apartado 5.3 de las Directrices de Ordenación del Territorio (en adelante, DOT) aprobadas por el Decreto del Gobierno Va sco 28/1997, de 12 de febrero, requiere que el planeamiento municipal incluy a la delimitación de las zonas afectadas por la realización de actividades extractivas, concepto que incluy e la extracción subterránea, hecho evidenciado por el artículo 3.7 del Re al Decreto 975/2009, de 12 junio, sobre gestión de los resumideros de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, resultando acreditado que el PGOU no incluy e las actividades extractivas entre l os usos permitidos, y establece como uso prohibido los rellenos de tierra y los no autorizados. - 274 - Contra la mencionada sentencia, la mercantil recurrente interpuso Recurso de Apelación ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco al entender que el J uzgado de lo Contencioso - administrativo ha incurrido en una errónea interpretación y aplicación de las DOT, al asumir que éstas imponen al planeamiento municipal la inclusión de la minería subterránea en la delimitación de las zonas destinadas a actividade s extractivas, con la conclusión de que su falta de previsión equivaldría a su proscripción. A continuación, se procede a desarrollar los motivos alegados por la mercantil recurrente y el pronunciamiento del TSJ del País Vasco sobre cada uno de ellos. (I) Errónea interpretación de las DOT por la Sentencia de instancia, al concluir que imponen al planeamiento municipal la inclusión de la minería subterránea en la delimitación de las zonas destinadas a actividades extractivas. En primer lugar, considera el r ecurrente que la instrucción 5.3.b) DOT, en contra de lo sostenido por la sentencia apelada, se limita a analizar cuál es la repercusión superficial de la minería y no hace referencia alguna a las explotaciones subterráneas de áridos, de modo que la mencio nada instrucción no exige que el planeamiento municipal incluy a la delimitación de las zonas afectadas por la realización de actividades extractivas, en el que se incluiría la extracción subterránea. Asimismo, la mercantil alega que la previsión de la ins trucción 5.3.b) D OT hace referencia literal “a las explotaciones a cielo abierto o a zonas canterables”, pues en el momento de su elaboración no existían explotaciones subterráneas en el término municipal en cuestión. Por su parte, asegura que ese criteri o es - 275 - compartido tanto por la Administración autora de las DOT como la Administración minera, esto se desprende de la Orden de 24 de febrero de 2012 de la Consejería de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, por l a que se aprueba inicialmente la modificación de las DOT, que prevé expresamente que el planeamiento municipal deberá incluir la delimitación de zonas afectadas por la realización de actividades extractivas, y que en el supuesto de actividades extractivas subterráneas tal delimitación recogerá el ámbito correspondiente a las existentes a cielo abierto, lo que significa que en el ámbito de la explotación a la que se refiere la licencia de actividad, el planeamiento municipal debe contemplar e incluir sólo la zona de bocamina e instalaciones a cielo abierto que es el ámbito superficial únicamente afectado. Finalmente, a juicio del actor, las previsiones sobre residuos mineros del Real Decreto 975/2009 “no abona la conclusión de la sentencia de incluir en la d efinición de actividades extractivas tanto las que practican la extracción en superficie como subterránea, ya que ello es lógico y congruente con la finalidad de la norma que es la de gestión de los residuos mineros que producen tanto la minería subterráne a como la minería de exterior”. Sin embargo, entiende que las DOT son un instrumento de ordenación del territorio, y en consecuencia, no contemplan la actividad extractiva subterránea o de interior, sino que realizan una delimitación de las actividades a s er realizas a cielo abierto. El TSJ del País Vasco no comparte la interpretación realizada por la mercantil recurrente, y por lo tanto, desestima e l motivo esgrimido. Entiende el Tribunal que la directriz 5.3.b) DOT que - 276 - hace referencia al término "activi dades extractivas" comprende todas aquellas actividades aquellas que se realizan a cielo abierto y las subterráneas, siendo ambas dos modalidades extractivas del mismo género, y puesto que así lo impone el principio interpretativo “ ubi lex non distinguit n ec nos distinguere debemus” según el cual “donde la ley no distingue no debemos distinguir”. De este modo, no cabe aceptar utilizado por la apelante de que la instrucción 5.3.b) DOT se refiere a zonas canterables y a explotaciones a cielo abierto, toda vez que tal cosa ocurre con la directriz 5.3.B).b).2) del Capítulo VIII referido a la "Ordenación del medio físico", que contiene una expresa mención a las canteras y explotaciones a cielo abierto, sin embargo no cabe reducir a ellas la regulación de la dire ctriz en su totalidad, y especialmente en el apartado b.3), ni el tenor del art. 11 del Decreto que aprueba las DOT cuando exigen que el planeamiento delimite " las zonas afectadas por la realización de actividades extractiva s". En una clara muestra del pr incipio “ Iura novit curia”, el Tribunal va más allá de la argumentación jurídica realizada por las partes y hace referencia a la aplicabilidad de la previsión contenida en el art ículo 11 del Decreto 28/1987, de 11 de febrero, por el que se aprueban las DOT , posteriormente corregido por el Decreto 127/1997, de 27 de mayo. Este artículo prevé que “El planeamiento municipal deberá incluir la delimitación de las zonas afectadas por la realización de actividades extractivas así como las que pudieran dedicarse a estos usos.”. Pues bien, considera el Tribunal que lo que requieren tanto el art. 11 del Decreto 28/1997 como la directriz 5.3.B).b.3), es la "delimitación de las zonas afectadas por la realización de actividades extractivas" , que no comprende la - 277 - delimitac ión de las zonas en las que se prolonga subterráneamente la actividad extractiva, en tanto que “delimitar es fijar con precisión los límites de algo, esto es, establecer la línea real o imaginaria que separa dos terrenos, y esto es algo que no cabe hacer r especto de las galerías subterráneas de una explotación minera que ni afloran ni afectan al suelo, sino que discurren ajenas a él por el subsuelo” . Con base a ese fundamente, el TSJ del País Vasco estima el recurso de apelación, pues considera que “la acti vidad extractiva subterránea es ajena a la base superficial de las cuadrículas mineras en que se desarrolla, y resulta compatible con los usos más diversos en la superficie”. Así, la resolución por la que se deniega la licencia solicitada es disconforme a Derecho, en tanto que “ la delimitación existe respecto de la actual cantera Campanzar, en la que se ubican tanto las bocaminas como las instalaciones y suelos afectados a la actividad extractiva subterránea pretendida, y no resulta exigible delimitación alguna en relación con las galerías subterráneas por las que discurrirá la actividad extractiva de acuerdo con los sucesivos planes de labores que anualmente vaya aprobando la Administración minera de acuerdo con la Ley de Minas.” (II) In fracción del PGOU por par te de la sentencia de instancia por errónea interpretación de la regulación de usos contemplada para el suelo no urbanizable de protección del paisaje. - 278 - La mercantil recurrente entiende que la cantera interior, declarada incompatible con la calificación urbanística de suelo no urbanizable de protección del paisaje, es plenamente compatible con el planeamiento urbanístico pues se trata de una actividad subterránea que no altera ni modifica físicamente la superficie y la topografía del terreno en ninguno de sus elementos, por lo que no tiene incidencia alguna en el paisaje, y por otra parte, la zona donde la actividad minera subterránea aflora finalmente a la superficie no tiene la calificación de suelo no urbanizable de protección del paisaje, puesto que la s bocaminas se sitúan en la bancada de la cantera Campanzar a cielo abierto ya existente, donde la actividad minera está consolidada y es compatible con los usos del planeamiento urbanístico. En consonancia con lo anterior, sostiene el recurrente que ni la ordenación territorial ni la ordenación urbanística del País Vasco prohíben la implantación en suelo no urbanizable de actividades mineras subterráneas, por el contrario, la Le y Vasca 2/2006, de 30 junio, de suelo y urbanismo prevé en su artículo 18 la or denación urbanística de usos del subsuelo ligados a la superficie, ordenación del subsuelo que no sido llevada a cabo por la Administración demandada. El TSJ del País Vasco acoge el motivo, pues comprende que la actividad extractiva subterránea no se pro ye cta sobre el suelo no urbanizable que constituy e la base superficial de las cuadrículas mineras bajo la que se desarrolla la actividad, tampoco afecta al paisaje, ya que discurre por el subsuelo. De este modo, declara el T ribunal que “la explotación subte rránea es perfectamente compatible con el destino natural que al suelo rural asigna el - 279 - art. 13 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por el RDLg 2/2008, de 20 de junio, y con el destino que al suelo no urbanizable corresponde de conformidad con l o dispuesto por el art.28 LSU, puesto que por sí misma no lo afecta ni altera, y, de otro lado, no es incompatible con la categoría de suelo no urbanizable de la base superficial bajo la que se desarrolla, antes bien, es dicha categoría la que en principio resulta adecuada si el suelo no es objeto de transformación urbanística.” Así, el TSJ del País Vasco declara que procede la estimación el Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia de 26 de Febrero del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nú mero 3 de Donostia, San Sebastián, se revoca así la sentencia apelada y se procede a anular el acto recurrido.  Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 2014 La mercantil Abra Industrial S.A. solicitó en fecha 22 de o ctubre de 2007 licencia de obras ante el Ay untamiento de Abanto y Ciervana a fin de llevar a cabo el "Pro ye cto de relleno y restauración en la Corta de la Mina Bodovalle en Gallarta". La misma fue denegada por la mencionada Administración en mediante resol ución de 20 de may o de 2008 al considerar que, entre los usos permitidos en la zona, no está recogido el de " servicios generales del territorio, incineración y eliminación de materias". Contra el mencionado acto, la entidad afectada interpuso Recurso Cont encioso - administrativo ante el Ju zgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 3 de Bilbao, que mediante Sentencia de 16 de enero de 2012 desestimó las pretensiones de la entidad demandante, al concluir que el proy ecto presentado por la misma pretendía “el d epósito de materiales - 280 - inertes procedentes del desmantelamiento de escombreras de minería, no derivando de las necesidades de la propia mina, ni de compromisos adquiridos para la recuperación paisajística, ni razones de seguridad” . De este modo, entendió e l Ju zgado de Primera instancia que la demandante pretendía deshacerse de material minero falto de ubicación , siendo correcta su asimilación a vertedero, porque su principal razón es la eliminación de residuos, aunque sean mineros. Ante dicha situación, la mercantil recurrente interpuso Recurso de Apelación contra la Sentencia d el Juzgado de lo Contencioso - Administrativo núm. 3 de Bilbao. El mencionado recurso se basó en exclusiva en un único motivo que se desarrolla a continuación, seguido del pronunciami ento del Tribunal de apelación. (I) “La errónea consideración por parte de la Sentencia de instancia del Proy ecto de Relleno y Restauración de la Corta como asimilable a un vertedero de residuos sólidos, prohibido por el Plan Especial de Protección y Recupera ción Ambiental de la zona minera, en los municipios de Abanto y Ciervana, Ortuella y Trapagaran”. Sostiene la mercantil recurrente que, el criterio acogido por el Tribunal de Instancia es i ncorrecto en tanto “el depósito de materiales mineros (a ser utili zados en el Proy ecto de relleno) nunca puede dar lugar a un vertedero, en su noción técnica ”. Asimismo, entiende la entidad recurrente que la actividad s e trata de una "operación de valorización y rehabilitación de espacio afectado por actividades mineras " que encuentra amparo en el RD 975/2009, y la Le y 22/73 de, m odo que no s e trata de un "vertedero" pues se está ante residuos mineros previstos en el art. 23.4 de la Le y de Minas, y cuy a autorización de explotación se concedió por resolución de 10 de o ctubre de 2002. - 287 - De modo que, la aprobación del Plan Anual de Labores tenía la única finalidad de dejar sin efecto aquella prescripción que se contenía en el Plan Anual correspondiente a la anualidad an terior. En relación al motivo (III) considera el Tribunal que no se produce, por tanto, como sostiene la recurrente una revisión de un acto firme, sino el cumplimiento de aquella Resolución que aprobaba un Plan de Labores correspondiente al año 2009, que no fue impugnado, a diferencia del correspondiente al 2010, ya que la discutida escombrera no se encontraba dentro del perímetro de la explotación autorizada. De esta forma, e l TSJ de Murcia no acoge ninguno de los motivos alegados por la recurrente, por lo que procede a desestimar el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto c ontra la Orden de 12 de Marzo de 2012 del Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de la CARM. IV. LA TUTELA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA INDUSTRIA EXTRACTIVA A TRAVÉS DE L AS TÉCNICAS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL 1. Evolución y desarrollo de la normativa. Génesis de la e valuación de i mpacto a mbiental y su presencia en la minería Como consecuencia del ingreso del Reino de España en la Co munidad Europea, se reguló en el Ordenamiento jurídico interno el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, q ue estaba llamado a desempeñar un importante papel en la materia 184 . 184 LÓPEZ RAMÓN, F. “En la polémica del fracking ”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. Número 29 (Septiembre -Diciembre) Ed. Aranzadi. - 288 - La normativa española de evaluación de impacto ambiental tiene su origen en la Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, de Evaluación de I mpacto Ambiental, la cual somete a control previo consistente en la evaluación de la ejecución de proy ectos públicos o privados de ciertas obras, instalacio nes y otras actividades. Con objeto de dar cumplimiento a la citada Directiva, el Gobierno español aprobó, como legislación básica, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, DLEIA 1986); con posterioridad, se a probó, mediante Real Decreto 1131/1988, el Reglamento para la ejecución del anterior DL EI A. A simismo, pronto las CCAA, según el alcance de las competencias que estas hubieran asumido en materia de medio ambiente, comenzaron a legislar en materia de evalua ción de impacto ambiental, aprobando sus propias normas en desarrollo del DLEIA 1986. En un primer momento, el artículo 1 DLEIA 1986 contemplaba el sometimiento a evaluación de impacto ambiental de los proy ectos públicos y privados consistentes en la reali zación de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el anexo de la propia norma, en el que se incluía la extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales. Si bien, las actividades extractivas sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental fueron poco después objeto de una restrictiva especificación mediante la norma 12 del anexo 2 del REIA, generando ciertas dudas interpretativas sobre la amplitud de la expresión “extracción a cielo abierto de hulla, lignito y otros minerales”, que derivaron en conflictos judiciales. En este punto, la jurisprudencia may oritaria resolvió en sentido favorable a la amplitud de la citada expresión legal, en detrimento de las restricciones impuestas en vía reglamentaria, aceptando con ello el sometimiento a evaluación de impacto ambiental, sin limitación alguna, de las extracciones a cielo abierto de cualquier recurso mineral. Todo ello sin perjuicio de las previsiones que iba realizando la normativa autonómica, la cual amplió el sometimiento de actividades mineras a la evaluación de impacto ambiental. - 289 - Con la aprobación de la Directiva 97/11, de 3 de marzo, de modificación de la Directiva 85/337, de 27 de junio, ello supuso una notable ampliación del ámbito objetivo de aplicación d e la evaluación de impacto ambiental en relación con las actividades mineras: por un lado, se ampliaron los pro yectos públicos y privados que se deberían someter a evaluación de impacto ambiental; por otro lado, se limitó la capacidad de interpretación de los criterios conforme a los cuales, los legisladores de los países miembros, sorteaban por esa vía la sujeción a evaluación de impacto ambiental de pro ye ctos. Cabe señalar en este punto el importante papel del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europ eas en relación con la efectiva implantación de la evaluación del impacto ambiental como técnica de control preventivo en los países de la UE. Una vez promulgada la nueva normativa europea, el legislador español revisó el DL EI A 1986, incorporando nuevas re laciones de pro yectos públicos y privados para la realización de obras, instalaciones y actividades que pasan a estar directamente sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, a la vez que estableció otras que podían estarlo o no en funci ón de una serie de reglas que debían ser objeto de interpretación por parte de la Administración competente. Fruto de las posteriores reformas acaecidas en el DL EI A 1986, promovidas en su may oría por imperativos comunitarios, justificaron la necesidad de d isponer de un nuevo texto refundido en la materia, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (en adelante, TRLEIA 2008). El citado texto fue modificado, con posterioridad, por dos normas: por un lado, señalar la ley 25/2009, de 22 de dic iembre, de modificación de diversas ley es para su adaptación a la Le y sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio y, por otro lado, la Le y 6/2010, de 24 de marzo, relativa a los servicios del mercado interior. Hay q ue destacar, por s u importancia, la modificación acaecida con la Le y 25/2009, cuy a D.A. 5ª adelantó una regla para que la declaración de impacto ambiental fuera efectiva en los casos en que el promotor - 290 - del proy ecto no lo debiera someter a autorización, sino simplemente efec tuar una declaración responsable o comunicación para poder ejecutarlo; esto es, que “la declaración responsable o la comunicación no podrá presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental”. 2. Actividades mineras sometidas a evalua ción de impacto ambiental en el ma rco normativo precedente El artículo 3 TRLEIA 2008 dispone que “los proy ectos públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o cualquier actividad comprendida en el anexo I deberán someters e a una evaluación de impacto ambiental de la forma prevista en esta disposición”. Por ello, los proy ectos contemplados en el Grupo 2 del citado anexo I, bajo la denominación de “Industria extractiva”, quedan sometidos a los trámites que integran la evalua ción de impacto ambiental, al igual que otros proy ectos de extracción de minerales que, sin alcanzar los valores de los umbrales establecidos en el citado grupo 2 del anexo I , se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de may o, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar, siempre que en los proy ectos concurran las circunstancias previstas en e l apartado 6º del Grupo 9 (“otros proy ectos”), del anexo I del citado TRLEIA 2008. Por otro lado, además de los proy ectos de extracción de minerales enumerados en el anexo I , el artículo 3.2, letras a) y b) TRLEIA 2008 dispone también la sujeción al mismo control preventivo de los proy ectos públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el anexo II del TRLEIA 2008, entre los que se citan algunas actividades de extracción de recursos miner ales, así como otros proy ectos no incluidos en el anexo I cuando puedan afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000, siempre que así lo decida el órgano ambiental de forma motivada, conforme a las pautas procedimentales dispuestas en los artículos 16 y 17 - 291 - TRL EI A 2008. En este punto, hay q ue tener en cuenta de forma muy e special lo dispuesto por el art. 45.4 de la Le y 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, a cu yo tenor, en lo que aquí interesa, dispon e lo siguiente: “cualquier plan, programa o proy ecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares (de la Red Natura 2000), ya sea individualmente o en co mbinación con otros planes o pro ye ctos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las norma s adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar”. Por todo lo dispuesto, hemos de entender que, excluy endo los citados proy ectos del anexo I y, en su caso, los del anexo II , el resto de pro ye ctos aprobados o autorizados para su ejecución en espacios no incluidos en la Red Natura 2000 no se han de someter a evaluación de impacto ambiental, postura defendida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentenc ia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/Reino de España C- 404/09; todo ello sin perjuicio de que si, una vez autorizado el pro yecto, se llega a dotar el espacio en el que se halla la explotación de la protección otorgada por la Le y 42/2007, la Administraci ón tendrá que adoptar las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales, así como las alteraciones de los hábitats de las especies que hay an motivado la inclusión del espacio con posterioridad en la Red Natura 2000, según lo estable cido en el artículo 45.2 de la misma ley . En cuanto a las comunidades autónomas, en el marco de sus competencias para desarrollar la legislación básica estatal y establecer normativa adicional de protección en materia medioambiental, pueden someter directa mente a evaluación ambiental a algunos o a todos los proy ectos a que se refiere el considerado art. 3.2 TRL EI A 2008, o bien disponer umbrales propios c onforme a los criterios fijados - 292 - por anexo III. Conviene recordar que las CCAA están capacitadas para imp oner la tramitación de la declaración de impacto ambiental a otros proy ectos públicos o privados, de extracción de minerales o de otra naturaleza, diferentes a los relacionados en los anexos I y II TRLEIA 2008 o de los que puedan afectar a los espacio de l a Red Natura 2000, para lo cual habrán de servirse de normas de rango apropiado (la imposición de la evaluación de impacto ambiental constituy e un límite claro al ejercicio de la actividad económica, dictaminado por el propio Tribunal Supremo en sentencia de 24 de octubre de 1996). A la vista de las relaciones de pro ye ctos y actividades extractivas que deben someterse a evaluación de impacto ambiental, cabe plantearse si lo que realmente debe hallarse sujeto al control preventivo es el otorgamiento del títu lo administrativo que permite la actividad minera (la explotación del recurso) o bien, el concreto proy ecto de explotación del recurso, pues uno y otro cumplen distintas funciones, siendo el pro yecto, contrariamente al título concesional o autorizatorio, e l instrumento llamado a definir en concreto las actividades a desarrollar. A juicio de QUI NTANA LÓPEZ, T., la cuestión debería resolverse a favor de la segunda opción, pues realmente es la ejecución de cada proy ecto la que está llamada a afectar al medio ambiente (no así la concesión o la autorización, en la medida en que se trata de simples títulos administrativos que, por si solos, no autorizan para realizar la actividad minera). Por otro lado, esta cuestión no ha recibido una respuesta concluy ente por p arte de la jurisprudencia del Alto Tribunal, pues en algunos casos se puede deducir que se decanta por el sometimiento a evaluación de impacto ambiental del título administrativo concesional (vid STS de 10 de julio de 2003) y, en otros casos, se inclina po r el hecho de que sea el proyecto el que se someta a evaluación de impacto ambiental (vid. STS de 24 de febrero de 2004). - 293 - Por todo lo expuesto, concluimos que deberá ser el contenido del proy ecto relativo a los trabajos de preparación, dotación de infrae structuras e instalaciones, así como de explotación propiamente dicha (de obligada presentación ante la autoridad minera por el titular de la concesión, según dispone el art. 93.1 Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por el RD 2857/19 78, de 25 de agosto), el que habrá de someterse a evaluación de impacto ambiental. Para lo anterior, es irrelevante que se trate de un pro yecto de explotación nuevo, que sustituy a a otro anterior, o de la aplicación de otro ya en ejecución o ejecutado, sie mpre que dicha ampliación tenga autonomía propia respecto de la actuación anterior y afecte al medio ambiente o, en la misma línea, cuando la ampliación constituy a “una actuación nueva y distinta, con sus propias y específicas repercusiones medioambientales que se acumulan a las precedentes”. Finalmente, el mismo argumento sirve para aquellos casos en que se otorgue una prórroga al título administrativo, en el cual más que el acto de prórroga, lo que ha de ser sometido a evaluación de impacto ambiental es el proy ecto de explotación que pretenda llevarse a cabo a partir de la obtención de la prórroga, y ello con independencia de que la prórroga se refiera a un título cuy a inicial explotación, en razón del tiempo en que fue otorgado, no estuvo sometida a evaluación de impacto ambiental, algo relat ivamente frecuente en materia minera dado el dilatado periodo de tiempo para el que se pueden llegar a otorgar los títulos que habilitan para explotar los ya cimientos y recursos minerales. 3. La evaluación de impacto ambiental y la evaluación ambiental estra tégica No resulta habitual que el legislador estatal tome la iniciativa de impulsar la aprobación de una norma de l as características que concurren en la actual Ley que regula este aspecto . Así, la aprobación de la Le y 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental no constituy e el resultado de cumplir con una obligación de carácter formal de transposición al Ordenamiento jurídico interno de España una nueva directiva comun itaria u otras iniciativas jurídicas del marco europeo (v.gr. reformas, etc.) - 294 - En este sentido, como ya s e ha señalado con anterioridad, en el año 2013, tanto la Le y 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, como el Texto Refundido de la Le y de evaluación de impacto ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, ya habían completado la transposición de la Directiva 2001/42/CE y de la Directiva 2011/92/CE, con lo que el Ordenamiento jurídico interno de carácter ambiental no se encontraba en deuda con la normativa comunitaria o pendiente de completar en algún punto en relación con las citadas Directivas. En efecto, como se ha dicho, la Le y 9/2006, transpuso al Ordenam iento interno la Directiva 2001/42/CE que había dejado una amplia libertad a los Estados miembros fijando unos estándares mínimos para la articulación de esta técnica de protección ambiental totalmente novedosa en nuestro Ordenamiento interno. A través de dicha norma, como destaca la propia Exposición de Motivos , las Comunidades Autónomas consiguieron una posición destacada en el cumplimiento de la Ley, sobre todo teniendo en cuenta las atribuciones competenciales que le correspondían en materia de ordenaci ón del territorio y urbanismo – aspecto que abordamos en el presente trabajo en el siguiente apartado -. Por su lado, la Evaluación de I mpacto Ambiental, como se ha visto, es una técnica administrativa de intervención, de carácter preventivo, que se ha conv alidado como uno de los instrumentos más adecuados para la preservación de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente. 185 Como señala GARRI DO CUENCA 186 , es importante destacar que estamos ante un procedimiento ambiental ad hoc , no autónomo, sino qu e se inserta en otro principal o sustantivo dirigido a autorizar una determinada obra o actividad. Esta naturaleza dependiente marcará 185 Vid . Exposición de Motivos del Real Decreto legislativo 1/2008, de 11 de noviembre, que aprueba el Texto refundido de la Ley d e Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos. 186 GARRIDO CUENCA, N.M., “E valuación am biental de proy ectos, planes y programas”, en la obra colectiva de ORTEGA ÁLVAREZ, L. y ALONSO GARCÍA, C. (Directores) y VICENTE MARTÍNEZ, R. DE (Coord.), Tratado de de recho ambiental. Tirant Lo Blanch, Tratados. 2013. Págs. 259 - 285. - 295 - buena parte de su régimen jurídico y sobre ella pivotan los principales debates y discusiones prácticas y jurídicas que s e han suscitado respecto a sus efectos y efectividad. Volviendo al texto normativo que nos ocupa en este apartado, se debe notar que algunos autores, entre otros QUINTANA LÓPEZ 187 , han señalado que la primera apreciación que puede hacerse a la vista del cont enido de la Ley 21/2013 es que el legislador estatal ha propiciado la renovación de un ámbito normativo que ya s e hallaba ajustado a las exigencias comunitarias mediante la legislación precedente, renovación que ha pasado por reunir en un único texto la re gulación que sobre la evaluación de impacto ambiental y la evaluación de planes y programas contenían las normas citadas con anterioridad, sin que ello hay a supuesto, ni mucho menos, una suerte de refundición, pues la Le y 21/2013 aporta importantes innovac iones que no se podrían haber realizado mediante la utilización de la técnica de refundición de textos legales previos; todo ello, sin perjuicio, como no podía ser de otra forma, de que la reciente Le y de evaluación ambiental también deba atender a la nece saria armonización de las legislaciones de los Estados miembros impuestas por las Directivas 2001/42/CE y 2011/92/CE, de lo cual deja constancia la disposición final sexta de la propia Ley 21/2013. 188 Sin embargo, frente a la opinión de quienes atribuy en muc has bondades a la iniciativa propiciada por el legislador estatal y cristalizada en la Le y 21/2013, consideramos que, en puridad, salvo algunas puntualizaciones, la norma no guarda diferencias sustanciales con la normativa que la precede y a la que deroga 187 QUINTANA LÓPEZ, T. “La evaluación am biental. Hitos de su evolución” en la obra colectiva de QUINTANA LÓPEZ, T. (Dtor.) y C ASARES MARCOS, A., (Coord.) Evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica. Ed. Tirant Lo Blanch, Tratados. Valencia 2014. Págs. 15 - 87. 188 Disposición final sexta Incorporación del Derecho de la Unión Europea Mediante esta ley se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciem bre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. - 296 - expresamente. Es más, como veremos a lo largo de este apartado, existen determinados objetivos de la norma que, si bien resultan plausibles desde una perspectiva metajurídica , tenemos nuestras reservas sobre la efectividad de las medidas y técnicas regulad as para alcanzar dichos objetivos que se han marcado en la Ley 21/2013. Centrándonos en las cuestiones que aborda de forma novedosa el texto que se analiza, se debe notar que la Ley 21/2013 reconoce expresamente como principios de la técnica de la evalua ción de ambiental, aquellos que se vienen considerando como los principales sobre los que descansa el Derecho ambiental en la actualidad: protección y mejora del medio ambiente; precaución; acción preventiva y cautelar, corrección y compensación de los imp actos sobre el medio ambiente; quien contamina paga; racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental; cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas; proporcion alidad entre los efectos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proy ectos, y el tipo de procedimiento de evaluación al que en su caso deban someterse; colaboración activa de los distintos órganos administrativos que intervienen en el procedimie nto de evaluación, facilitando la información necesaria que se les requiera; participación pública; desarrollo sostenible; integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones; actuación de acuerdo al mejor conocimiento científico posible. La L ey 2 1/2013 también tiene como objetivo superar disfunciones técnicas de la legislación precedente, especialmente la tardanza en la emisión de las declaraciones de impacto. Sobre este aspecto, como apuntamos en varias ocasiones a lo largo del presente traba jo, tenemos nuestras reservas sobre la eficacia de las medidas adoptadas para ello, como puede ser la reducción significativa de los plazos máximos para resolver q ue tienen las diversas Administraciones Públicas con competencia en medioambiente. En efecto , resulta positivo que la norma reguladora del procedimiento para la emisión de - 303 - Este aspecto, como resulta evidente, sobre muchísima importancia en el ámbito de los proy ectos industriales de explo tación minera, entre otras cosas porque, como se ha señalado en varias ocasiones, la ubicación de los ya cimientos mineros y otros recursos geológicos es caprichosa, no entiende de delimitaciones políticas o administrativas, siendo así que un proy ecto miner o afecte a ámbitos geográficos afectados por competencias de diversas administraciones públicas 197 . 4. La simultánea exigencia de la evaluación de im pacto am biental de un proyecto minero y d el plan de restauración minero Aunque no debería haber dado lugar a int erpretaciones dispares o diferentes a lo que las normas de aplicación han venido exig iendo , han surgido dete rminadas que no había controversia competencial pues faltaba el presupuesto objetivo de los conflictos de este tipo, esto es, la invasión, el menoscabo o desconocimiento de las com petencias del recurrente. Considera el Tribunal Cons titucional que la obra aprobada por la Comunidad Gallega producía, de hecho, efectos en el territorio de la Com unidad vecina, pero no efectos normativos o jurídicos determinantes de un conflicto competencial, lo que le llevó, como decimos, a inadmitir el c onflicto. La conclusión a la que llega el TC en este asunto no puede ser elevada sin embargo a categoría general, al menos en lo que respecta a las evaluaciones ambientales de proyectos «transfronterizos» , a la vista de las circunstancias concretas del cas o. En efecto, en el supuesto resuelto por la STC 195/2001 el proyecto de obra no se sujetó a evaluación ambiental y este hecho no fue objeto de discusión, por lo que no se planteó entonces si la com petencia de la Comunidad Autónoma recurrente en materia de medio am biente le confería un derecho de audiencia y en qué términos durante la tramitación de la evaluación ambiental. De haberse planteado la cuestión en estos términos la respuesta probablemente habría sido otra. Ahora bien, si lo que se cuestiona no e s el deber de soportar las consecuencias de hecho derivadas del ejercicio de la competencia ajena sino el alcance de la competencia para analizar, con carácter previo, el im pacto am biental de una actividad en un determinado territorio, entonces sí estam os ante una cuestión jurídica de naturaleza competencial. Pues bien, desde esta perspectiva debem os resaltar que en los casos en que el TC ha analizado la distribución de com petencias en materia de evaluación am biental ha sido sensible a admitir que el derech o a intervenir de las Ad ministraciones afectadas es un elemento esencial de respeto a las respectivas competencias. Aunque el TC realiza estas afirmaciones en relación con el Estado y la Com unidad Autónoma de im plantación, con mayor razón debe aplicarse la regla cuando se trata de dos Comunidades Autónomas ya que, si bien cuando el Estado es com petente en realidad nos encontraríamos ante un doble pronunciamiento de dos Ad ministraciones sobre un mismo espacio, cuando se trata de dos Comunidades Autónomas no hay solapamiento del ámbito territorial sino proyección de la competencia de una sobre el territorio de otra. 197 En relación con ello, basta poner por ejemplo en Andalucía la explotación minera que promueve la Com pañía COBRE LAS CRUCES, cuya superficie se encuentra repartida en tres términos municipales, Salteras, Guillena y Gerena, con la repercusión urbanística, medioambiental y tributaria que comporta para el proyecto minero en cuestión. - 304 - controversias en torno a la necesaria convivencia entre ambos mecanismos de protecció n ambiental, esto es, entre la ev aluación de impacto a mbiental de proy ectos y el plan de restauración. Sin embargo, ubi lex non distinguit, nec nos distingu ere debemus, no hay l ugar a distinciones o salvedades que la ley n o hay a previsto expresamente, como es el caso. Ello no obstante, se han dado situaciones en las que se ha cuestionado dicha cuestión al interpretarse, erróneamente, que la obtención de la aprobación del correspondiente plan de restauración de un proy ecto de explotació n habilita al operador para poner en marcha la actividad extracti va, sin que resulte necesario el sometimiento del referido proy ecto a la evaluación de impacto ambiental. Esta cuestión ha sido resulta por el Tribunal Supremo en diversas ocasiones en el sentido de no aceptar dicho argumento, sosteniendo que ambos mecanis mos se predican como exigibles para desar rollar la actividad extractiva. De este modo, la evaluación de impacto ambiental y e l plan de restauración se han distinguido entre ellos, complementándose, siendo así que el propio Tribunal S upremo ha dedicado dete rminadas resoluciones a distinguir ambas figuras 198 . Especialmente significativa ha resultado la Sentencia de 27 de enero de 2010 dictada por la Sala de lo Contencioso- Admini strativo del Tribunal Supremo suscitada por la declaración del juzgador de instanci a al disponer que el plan de restauració n y la evaluación de impacto ambiental resultan incompatibles, siendo la Administración la que debe determinar que el pro ye cto de explotación se someta a uno u otro mecanismo de protección del medio ambiente. En este sentido, el Tribunal Supremo dispuso que no existe incompatibilidad entre el plan de restauración y la evaluación de impacto ambienta l, “ pues son técnicas de control o instituciones diferentes ”. 198 STSs de 7 de abril de 2005, de 7 de marzo de 2006, de 27 de ener o de 2010. - 305 - En nuestra opinión, resulta curioso que la cont rov ersia objeto de comentarios en este apartado hay a suscitado pronunciamientos judiciales hasta fechas muy recientes, lo cual no resulta razonable si nos atenemos a la regulación de ambas figuras. En este sentido, consideramos que el comentado RD 975/2009 no debe ría originar las mismas controversias que se generaron en su momento acerca de esta cuestión por la normativa precedente , en la medida en que, como se ha visto, los artículos 4 y concordantes del referido RD. Ahora bien, n i siquiera la parca regulación pre vista en el RD 2994/1982 sobre el plan de restauración justifica per se que se hay a podido cuestionar, no ya l a compatibilidad a la que se refieren algunos autores al utilizar los mismos términos que el Tribunal Supremo, sino su exigencia 199 . Nótese a este r especto que, al hablar de compatibilidad, en nuestra opinión el Tribunal Supremo nos evoca cierta suavidad a la hora de determinar que, ambos instrumentos, son ex igibles y que el contenido de uno y su aprobación, no solapa el del otro y viceversa. Cierto es que, del razonamiento que realiza el Alto Tribunal en su meritada Sentencia, no deja lugar a mas interpretaciones , zanjando definitivamente la controversia suscitada. 5. La evaluación de impacto am biental como técnica de la protección del medio ambiente en los proyectos mineros : e l control ambiental de los proyectos de abandono definitivo de las labores de aprovechamiento Además de ello, y en lo que hace al principal objeto de estudio del presente trabajo, la adecuada aplicación de esta Le y 21/2013 depender á en gran medida, asimismo, de la precisa adaptación de las normas sectoriales reguladoras de la tramitación de los proy ectos, y de los planes y programas. Este aspecto es crucial en el marco de los correspondientes procedimientos de aprobación o autorizac ión de los mismos, puesto que ahí es donde se realizará la correspondiente tramitación 199 QUINTANA LÓPEZ, T. Concesión de minas y protección del medio ambiente. Ed. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2013. - 306 - de las evaluaciones ambientales, de ahí la llamada que realiza la Disposición Final séptima 200 a los legisladores sectoriales, estatal y autonómicos, para que cada uno en el ámbito de sus competencias, procedan en consecuencia en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley 21/2013. En el ámbito de la minería, dicha adaptación de la legislación sectorial obliga a que tanto la LM, como el resto de la normativa que la desarrolla, deba adecuar sus disposiciones a las prescripciones de la Le y 21/2013. Y ello, tal y como hemos visto, debería de haberse acometido, ex Disposición Final séptima, en el plazo de un año desde la fecha de entrada en vigor de la propia Le y 21/2 013, esto es, desde el 12 de diciembre de 2013. En este sentido, la norma sectorial minera resulta en estos momentos deudora de una reforma que incorpore las prescripciones de la norma que venimos comentando en relación con la tramitación y la adopción o a probación de los planes, programas y proy ectos relacionados con la normativa sectorial minera, debiendo establecer los plazos para las actuaciones que la Le y atribu ye al órgano sustantivo o promotor. Nótese en relación con este punto que dicha adaptación d e la normativa sectorial minera no se ha llevado a cabo. Tampoco resultaría honesto hablar de una incompatibilidad entre las disposiciones de la Le y 21/2013 y la regulación especial de la minería, siendo así que la normativa sectorial deja paso a la normat iva ambiental con una remisión, prácticamente, en bloque, que constituy e 200 Disposición final séptima Relaciones de la evaluación ambiental con la legislación sectorial 1. En el plazo de un año, las norm a s sectoriales reguladoras de la tramitación y de la adopción o aprobación de los planes y programas contendrán las disposiciones necesarias para garantizar que aquéllos com prendidos en el ám bito de aplicación de esta ley s e sometan a una evaluación am bient al estratégica antes de su adopción o aprobación. 2. Las norm as sectoriales reguladoras de la tramitación y de la adopción o aprobación de los planes, programas y proyectos deberán establecer plazos para las actuaciones que la presente ley atribuye al órga no sustantivo o al prom otor. Esta adaptación norm ativa deberá realizarse en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley. - 307 - una suerte de adaptación que, aunque técnicamente cuestionable, resultaría válida en cualquier caso. Por su parte, como ya se ha dicho, la LM como tal resulta muy escueta en lo que a la protección del medio ambiente se refiere y, en consecuencia, en lo relativo a las condiciones y requisitos ambientales que deben cumplir los planes y programas sobre el aprovechamiento de los recursos mineros 201 . 201 Por su parte, en relación con los programas, véase el anexo V en concordancia con el artículo 31 de la Ley 21/20 13. Artículo 31 Informe ambiental estratégico 1. El órgano am biental formulará el informe am biental estratégico en el plazo de cuatro meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar. 2. El órgano ambi ental, teniendo en cuenta el resultado de las consultas realizadas y de conformidad con los criterios establecidos en el anexo V, resolverá mediante la em isión del informe am biental estratégico, que podrá determinar que: a) El plan o programa debe som eters e a una evaluación am biental estratégica ordinaria porque puedan tener efectos significativos sobre el medio am biente. En este caso el órgano am biental elaborará el documento de alcance del estudio am biental estratégico, teniendo en cuenta el resultado de las consultas realizadas de acuerdo con lo establecido en el artículo 30, y no será preciso realizar las consultas reguladas en el artículo 19. Esta decisión se notificará al prom otor junto con el documento de alcance y el resultado de las consultas realiz adas para que elabore el estudio am biental estratégico y continúe con la tramitación prevista en los artículos 21 y siguientes. b) El plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio am biente, en los términos establecidos en el informe ambien tal estratégico. 3. El informe am biental estratégico, una vez formulado, se remitirá por el órgano ambiental para su publicación en el plazo de quince días hábiles al «B oletín Oficial del Estado» o d iario oficial correspondiente, sin perjuicio de su public ación en la sede electrónica del órgano ambiental. 4. En el supuesto previsto en el apartado 1 letra b) el informe ambiental estratégico perderá su vigencia y cesará en la producción de los efectos que le son propios si, una vez publicado en el «B oletín Of icial del Estado» o diario oficial correspondiente, no se hubiera procedido a la aprobación del plan o programa en el plazo má ximo de cuatro años desde su publicación. En tales casos, el prom otor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación amb iental estratégica simplificada del plan o programa. 5. El informe am biental estratégico no será objeto de recurso alguno sin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiese aprobado el pla n o programa, o bien, sin perjuicio de los que procedan en vía adm inistrativa frente al acto, en su caso, de aprobación del plan o programa. ANEXO V. - Criterios mencionados en el artículo 31 para determinar si un plan o programa debe som eterse a evaluación am biental estratégica ordinaria 1. Las características de los planes y programas, considerando en particular: - 308 - Por otro lado, desde la perspectiva de lo s proy ectos, es el RD 975/2009 el que se ha encargado de disponer ex artículo 4, en sede de Solicitud de autorización del plan de restauración , que la referida solicitud deberá contener, entre otros requisitos, la justificación documental del cumplimiento del trámite de evaluación de impacto ambiental del proy ecto de acuerdo con la norma vigente a tal efecto, en aquellos casos en que resulte necesario dicho trámite 202 . a) La medida en que el plan o programa establece un marco para proyectos y otras actividades, bien en relación con la ubicación, naturaleza, dim e nsiones, y condiciones de funcionamiento o bien en relación con la asignación de recursos. b) La medida en que el plan o programa influye en otros planes o programas, incluidos los que estén jerarquizados. c) La pertinencia del plan o program a para la inte gración de consideraciones ambientales, con el objeto, en particular, de promover el desarrollo sostenible. d) Problemas ambientales significativos relacionados con el plan o programa. e) La pertinencia del plan o programa para la im plantación de la legisl ación comunitaria o nacional en materia de medio ambiente com o, entre otros, los planes o programas relacionados con la gestión de residuos o la protección de los recursos hídricos. 2. Las características de los efectos y del área probablemente afectada, c onsiderando en particular: a) La probabilidad, duración, frecuencia y reversibilidad de los efectos. b) El carácter acumulativo de los efectos. c) El carácter transfronterizo de los efectos. d) Los riesgos para la salud humana o el medio ambiente (debidos, por ejemplo, a accidentes). e) La ma gnitud y el alcance espacial de los efectos (área geográfica y tamaño de la población que puedan verse afectadas). f) El valor y la vulnerabilidad del área probablemente afectada a causa de: 1.º Las características naturales especiales. 2.º Los efectos en el patrimonio cultural. 3.º La superación de valores límite o de objetivos de calidad ambiental. 4.º La explotación intensiva del suelo. 5.º Los efectos en áreas o paisajes con rango de protección reconocido en los ámbitos nacional, comunitario o internacional. 202 En relación con los proyectos mineros, véase el Grupo 2. Industria extractiva. a) Explotaciones y frentes de una misma autorización o concesión a cielo abierto de yacimientos minerales y demás recursos geol ógicos de las secciones A, B, C y D c uyo aprovechamiento está regulado por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y norm ativa complementaria, cuando se dé alguna de las circunstancias siguientes: 1. Explotaciones en las que la superficie de terreno afect ado supere las 25 ha. - 309 - Como se puede observar, la construcción del RD 975/2009 sobre este punto no resulta en modo alguno sofisticada, especialmente si tenemos en cuenta que se limita única y exclusivamente a exigir el cumplimiento de los requisitos y 2. Explotaciones que tengan un movimiento total de tierras superior a 200.000 metros cúbicos anuales. 3. Explotaciones que se realicen por debajo del nivel freático, tomando como nivel de referencia el más elevado entre las oscilacion es anuales, o que pueden suponer una disminución de la recarga de acuíferos superficiales o profundos. 4. Explotaciones de depósitos ligados a la dinámica actual: fluvial, fluvio - glacial, litoral o eólica. Aq uellos otros depósitos y turberas que por su con tenido en flora fósil puedan tener interés científico para la reconstrucción palinológica y paleoclimática. Extracción de turba, cuando la superficie del terreno de extracción supere las 150 ha. 5. Explotaciones visibles desde autopistas, autovías, carrete ras nacionales y comarcales, espacios naturales protegidos, núcleos urbanos superiores a 1.000 habitantes o situadas a distancias inferiores a 2 km de tales núcleos. 6. Explotaciones de sustancias que puedan sufrir alteraciones por oxidación, hidratación, etc., y que induzcan, en límites superiores a los incluidos en las legislaciones vigentes, a acidez, toxicidad u otros parámetros en concentraciones tales que supongan riesgo para la salud humana o el medio am biente, como las me nas con sulfuros, explotacio nes de com bustibles sólidos, explotaciones que requieran tratamiento por lixiviación in situ y minerales radiactivos. 7. Extracciones que, aun no cumpliendo ninguna de las condiciones anteriores, se sitúen a menos de 5 km de los límites del área que se pre vea afectar por el laboreo y las instalaciones anexas de cualquier explotación o concesión minera a cielo abierto existente. b) Minería subterránea en las explotaciones en las que se dé alguna de las circunstancias siguientes: 1.º Que su paragénesis pueda, por oxidación, hidratación o disolución, producir aguas ácidas o alcalinas que den lugar a cambios en el pH o liberen iones metálicos o no me tálicos que supongan una alteración del medio natural. 2.º Que exploten minerales radiactivos. 3.º Aquéllas cuy os minados se encuentren a menos de 1 km (m edido en plano) de distancia de núcleos urbanos, que puedan inducir riesgos por subsidencia. c) Extracción o almacenamiento subterráneo de petróleo y gas natural con fines comerciales cuando: 1.º La cantidad de produ cción sea superior a 500 toneladas por día en el caso del petróleo y de 500.000 metros cúbicos por día en el caso del gas o bien, 2.º Se realicen en medio marino. d) Los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investi gación o explotación de hidrocarburos, alm acenamiento de CO2, almacenamiento de gas y geotermia de media y alta entalpía, que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica. No se incluyen en este apartado las perforaciones de sondeos de i nvestigación que tengan por objeto la tom a de testigo previos a proyectos de perforación que requieran la utilización de técnicas de facturación hidráulica. En todos los apartados de este grupo se incluyen las instalaciones y estructuras necesarias para la extracción, tratamiento, alm acenamiento, aprovechamiento y transporte del mi neral, acopios de estériles, balsas, así com o las líneas eléctricas, abastecimientos de agua y su depuración y caminos de acceso nuevos. - 310 - procedimientos exigidos por la normativa de evaluación de impacto ambiental vigente a tal efecto. En otro orden de co sas, aunque sea objeto de análisis en un apartado independiente en el presente trabajo, se debe notar que el borrador de antepro ye cto de ley d e minas que se encuentra en tramitación prevé en su artículo 62, sobre Requisitos , que el desarrollo de actividade s reguladas por la Le y de minas deberá cumplir, refiriéndose a lo pro ye ctos, con (i) el sometimiento a un procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental u otras figuras de evaluación ambiental, de acuerdo con la legislación medioambiental vigente y con (ii) el sometimiento a cualquier otro procedimiento que resulte de aplicación de acuerdo con la normativa medioambiental. Como se puede observar, de forma similar a la técnica utilizada por el artículo 4 del RD 975/2009 en relación con los proy ectos mineros, el texto propuesto como sustituto de la vigente LM de 1973 ha optado por una remisión general a la legislación medioambiental, no solo en lo relativo a la evaluación de impacto ambiental en sentido estricto, sino en lo que respecta a cualquier otr a exigencia o procedimiento de carácter ambiental. Por último, consideramos interesante abordar alguna reflexión en torno al alcance del control ambiental de los pro yectos de abandono definitivo de las labores de aprovechamiento de las explotaciones miner as. En este sentido, siguiendo el dictado del RD 975/2009, observamos que el artículo 15 dispone que, dentro de la Parte II del plan de restauración, y en estrecha relación con el resto de las labores de rehabilitación, la entidad explotadora presentará un anteproyecto de abandono definitivo de las labores de aprovechamiento 203 . Por tanto, dicho antepro yecto, como parte integrante del plan 203 Vid. Artículo 15 del RD 975/2009, sobre el abandono definitivo de labores de aprovechamiento. - 311 - de restauración, será objeto de sometimiento a la correspondiente técnica evaluación ambiental de proy ectos en cumplimien to de lo dispuesto en el artículo 4 del RD 975/2009 en la medida en que resulta una condición sine qua non para poder solicitar y acceder a cualquier derecho minero, a excepción de los permisos de exploración, cuy a exclusión del citado RD 975/2009 no resul ta tan clara como parece que el legislador pretende dar a entender. Sin embargo, a nuestro juicio, el citado anteproyecto de abandono constituy e un documento de carácter estimativo, provisional, con un grado de detalle insuficiente, susceptible de sucesivas variaciones en función de las modificaciones que sufra el desarrollo y la ejecución del pro ye cto de explotación o, incluso, el régimen jurídico de aplicación. El anteproy ecto de abandono constituy e, por tanto, una suerte de solución preliminar de las condiciones en las que se va a desarrollar a largo plazo la rehabilitación final del emplazamiento minero junto con el cierre 1. Dentro de la Parte II del plan de restauración, y en estrecha relación con el resto de las labores de rehabilitación, la entidad explotadora presentará un anteproyecto de abandono definitivo de labo res de aprovechamiento. 2. Al finalizar el aprovechamiento, cuando la entidad explotadora deba proceder a la rehabilitación y abandono definitivos de la explotación, presentará para su autorización ante la autoridad com petente en materia de seguridad miner a, un proyecto de abandono definitivo de labores en el que se justificarán las medidas adoptadas y a adoptar para garantizar la seguridad de las personas y bienes. 3. Una vez autorizado, con las mo dificaciones que en su caso estime la autoridad competente en materia de seguridad minera, la entidad explotadora ejecutará los correspondientes trabajos y, una vez finalizados, lo comunicará a la misma, solicitando la autorización de abandono definitivo de la explotación. 4. El abandono definitivo de las labores de aprovechamiento sólo podrá considerarse efectivamente realizado después de que la autoridad competente en materia de seguridad mi nera, en el plazo de un año, haya realizado una inspección final in situ, haya evalua do todos los informes presentados por la entidad explotadora y haya comunicado a la entidad explotadora su autorización del abandono, y siempre que se haya certificado a través un organismo de control que cumpla lo dispuesto en el anexo III del presente re al decreto que la situación final del terreno afectado por la explotación de recursos minerales y sus instalaciones y servicios auxiliares no suponen ningún peligro para la seguridad de las personas y haya comunicado a la entidad explotadora su autorizació n del abandono. 5. La autorización del abandono por parte de la autoridad competente no disminuirá en ningún caso las responsabilidades de la entidad explotadora de acuerdo con las condiciones de la autorización u otras obligaciones legales. 6. Si la entid ad explotadora procediese al abandono de un aprovechamiento y de sus instalaciones y servicios auxiliares sin haber obtenido la correspondiente autorización de la autoridad competente, ésta adoptará posteriormente las medidas de seguridad precisas para sal vaguardar la seguridad y los intereses de terceros, sin perjuicio de las sanciones administrativas y responsabilidades. - 312 - de la explotación, que se somete a las consideraciones de los órganos sustantivo y ambiental en ese momento inicial en el que resulta necesario para obtener el correspondiente título administrativo habilitante para realizar la investigación o el aprovechamiento del recurso minero. Ahora bien, considerando las sucesivas modificaciones o cambios que puede sufrir una explotación ex tractiva, consideramos que lo más ortodoxo hubiese sido que la norma regulara expresamente que el proyecto de abandono definitivo de labores exigido ex artículo 15.2 del RD 975/2009, se examine por el órgano ambiental competente, es decir, por el mismo órg ano ambiental que realizó la evaluación de impacto ambiental del plan de restauración al inicio de la actividad. Se trata, en suma, de garantizar que el proy ecto de abandono de la actividad esté dotado de las medidas precisas para garantizar una adecuada r ecuperación del emplazamiento, la protección del medio y la máxima seguridad de las personas. Consideramos, por tanto, que frente a esta postura no resultaría suficiente con atender a la regulación prevista en los artículos 7 y concordantes del RD 975/200 9 relativo a la obligación impuesta a la entidad explotadora de revisar periódicamente, cada 5 años, el plan de restauración con el fin de que en el caso de que se hay an producido cambios sustanciales sobre el mismo, se introduzcan las modificaciones que p rocedan y se notifique al órgano sustantivo para su aprobación. Y ello, porque entendemos que resultaría necesario que la aprobación que se realice de las modificaciones del plan de restauración deberán estar acompañadas, al menos, de la exigencia de que e l órgano ambiental informe al órgano sustantivo sobre el último hito del plan de restauración, es decir, sobre las medidas que finalmente se adopten en el pro ye cto para el abandono definitivo de las labores de aprovechamiento. En este mismo sentido, consid eramos que no resulta satisfactoria la solución adoptada por la propuesta de antepro ye cto de la ley d e minas que se encuentra en tramitación. Así, el citado texto únicamente prevé en un extenso artículo 66.7 que - 319 - Autónoma, GÓMEZ PUENTE 217 ha puesto el acento en las limitaciones autonómicas al regular esta técnica por cuestiones competenciales, entre otras cosas, por el amparo que encuentra su utilización en el territorio español a través de la legislación estatal. Mientras tanto, Cataluña ha optado por una solución intermedia a través de la Le y de m edidas de 27 de enero de 2014 p or la que se modifica el Texto Refundido de la Le y de Urbanismo de 2010, mediante la que prohíbe el uso de la tecnología de la fractura hidráulica pero limitando dicha prohibición a aquellos casos en los que puedan derivarse efectos adversos o negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconó micas de la zona en cuestión. En la Comunidad Autónoma de Andalucía , el Boletín Oficial del Parlamento de Andalucía 218 publicó en fecha 18 de diciembre de 2014 que el Pleno del Parl amento acordó, sucesivamente, en primer lugar, no tomar en consideración la Proposición de Le y relativa a la prohibición de prospecciones y explotaciones de hidrocarburos no convencionales mediante fractura hidr áulica , presentada por el Grupo Político Iz qu ierda Unida Los Verdes - Convocatoria por Andalucía. Y, en segundo lugar, en la misma sesión plenaria , tomar en consideración la Proposición sobre los permisos ya otorgados y vigentes, en cuanto pueden haberse realizado inversiones y adquirido derechos cuya perdida o extinción pueda merecer algún tipo de compensación. Añade el citado autor que, por eso, aunque la Ley recibió el apoyo de los tres grupos políticos presentes en el Parlam ento Cántabro, su aprobación fue acom pañada de cierta controversia política, relacionada tanto con el futuro de algunos permisos ya otorgados o en trámite de re solución por la Administración del Estado que afectan a algunos municipios de la región, como con la eventualidad de que la Ley pudiera ser desplazada por nueva legislación estatal básica o impugnada por el Estado y suspendida su aplicación, sirviendo de p oco o nada, si el Gobierno de la Nación o el partido político que lo respalda no com parten el mismo criterio prohibicionista que el legislador cántabro. Posibilidad, la última apuntada, que se ha convertido en hecho, pues el Gobierno de la Nación interpuso el día 27 de enero de 2014 recurso de inconstitucionalidad (referencia 498/2014) contra la ley r egional invocando el artículo 161.2 CE, siendo dicho recurso admitido a trámite por providencia de 11 de febrero de 2014 y quedando, por tanto, suspendida la e ficacia de la referida ley. 217 Vid. GÓMEZ PUENTE, M. “Cantabria: fracking y parques eólicos”. Observatorio de Políticas Ambientales . Ed. Thomson - Reuters - Aranzadi. Cizur Menor (Navarra), 2014. Págs. 653 - 688. 218 BOPA núm. 586 de 18 de diciembre de 2014. - 320 - de Le y por la que se regula la utilización de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional en la Comunidad Autónoma de Andalucía, presentada por el Grupo Político Socialista. De este modo, como se ve, ante esta situación de proposiciones normativas frontalmente opuestas, e l Parlamento andaluz ha tomado en cons ideración una proposición de ley del PSOE - A para regular la utilización de la técnica de fractura hidráulica en Andalucía, en la que se establece una moratoria de dos años, que podrá ser prorrogada, como medida preventiva 219 . La proposición de ley recoge que no se autorizará dicha técnica, ni la construcción de infraestructuras e instalaciones con este destino, en terrenos pertenecientes a la Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, terrenos de la Red Natura 2000, ni en los suelos urbanos, urbanizab les y no urbanizables sujetos a algún régimen de protección. Sin perjuicio de la legislación estatal, que ha sido avalada por varios pronunciamiento s del Tribunal Constitucional, la autorización de la técnica de fractura hidráulica tendría que contar, con carácter previo, con la Autorización Ambiental Unificada o integrada en los términos establecidos en la Le y de Gestión I ntegrada de la Calidad Ambiental. En el procedimiento de evaluación deberá quedar garantizado que la aplicación de dicha técnica no afecta negativamente a la salud de las personas, a los recursos hídricos y calidad de las aguas, y a las características geológicas, ambientales, paisajísticas y socioeconómicas de la zona. Además, las autoridades garantizarán la participación de la ciudad anía en las autorizaciones que se lleven a cabo e informarán a la población de las afecciones y posibles riesgos. 219 Al entender que puede tener efectos "potencialmente peligrosos", los socialistas quieren que Andalucía, al menos durante dos años, sea un territorio libre de la técnica de extracción de hidrocarburos por fractura hidráulica, hasta que se garantice que no existen riesgos en la aplicación de esta técnica. - 321 - En otro orden de cosas, resulta interesante abordar la problemática que se ha suscitado en torno a esta novedosa técnica del fracking en las r elaciones entre Estado y Comunidades Autónomas. En este sentido, la Administración estatal se ha posicionado de forma hostil frente aquellas Comunidades Autónomas que se han inclinado por prohibir la utilización de la fracturación hidráulica sin más, en l a medida en que considera que vulnera el marco competencial que la CE atribuy e al Estado. En este sentido, resulta interesante los comentarios realizados al respecto por LÓPEZ RAMÓN 220 a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de junio d e 2014. el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de España contra la referida Le y cántabra que prohibía el empleo de la técnica de fractura hidráulica. 221 De este modo, señala el autor que tendríamos aquí enfrentadas, de una parte, las competencias del Estado relativas a «b ases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» , «l egislación básica sobre protección del medio ambiente» , «b ases y coordinación general de la sanidad », y « bases del régimen minero y energéti co » (Constitución: artículo 149.1.13ª, 18ª, 23ª y 25ª), mientras que, de otra parte, las Comunidades Autónomas podrían esgrimir sus competencias sobre el desarrollo legislativo en esas mismas materias. Resultando finalmente que se daría un supuesto de inco nstitucionalidad sobrevenida, pues cuando la Comunidad Autónoma aprobó su prohibición del empleo del fracking , aún el Estado no había regulado la materia, ni en la Le y de Hidrocarburos ni en la Le y de Evaluación Ambiental 222 . 220 Vid. LÓPEZ RAMÓN, F. “En la polémica del fracking”. Observatorio de Políticas Ambientales . Ed. Thomson - Reuters - Aranzadi. Cizur Menor (Navarra), 2014. Págs. 49 - 85. 221 Vid. Sentencias del Tribunal Constitu cional 134/2014, de 22 de julio y 208/2014, de 15 de diciembre. 222 A este respecto, señala LÓPEZ RAMÓN ( Vid. “E n la polém ica del…” Op. Cit. ) que l a STC de 24 de junio de 2014 (ponente: A. O llero) contiene una argumentación muy sencilla: a) considera que el título competencial prevalente es el relativo a la energía que, en com binación con el correspondiente a la - 322 - En el mismo sentido se han pronu nciado otros autores. De este modo, conviene destacar el trabajo que al respecto ha desarrollado AL EGRE ÁVILA 223 . actividad económica, perm ite al Estado dictar la legislación básica sobre el uso de la fractura hidráulica; b) analiza la mo dificación estatal de la Ley de Hidrocarburos y considera que cum ple las exigencias formales y ma teriales para ser considerada com o básica, habida cuenta de su rango jerárquico y de la trascendencia de su contenido; c) estima que el anterior régimen jurídico se completa por el so metimiento de los proyectos de uso de la técnica de fracturación hidráulica a evaluación de im pacto ambiental, exigencia que el Estado ha podido imponer tam bién con carácter básico conforme a sus com petencias en materia de medio am biente; y d) esa com binac ión de la permisión de la técnica del fracking con la evaluación de im pacto am biental le perm ite llegar a la conclusión de que el Estado ha valorado adecuadamente las valores del desarrollo económico y la protección del medio ambiente e incluso la salud de las personas, habiendo de prevalecer tales valoraciones sobre las que puedan hacer las Comunidades Autónomas. La sentencia cuenta con un voto particular de tres magistrados (F. Valdés, J. A. Xiol y A. Asúa) que comparten el fallo, pero reprochan a la mayo ría del TC no haber seguido el enfoque consistente en ponderar los títulos com petenciales del Estado y la Comunidad Autónoma en liza. Es ésta una idea que parece ciertamente interesante, pues nos lleva a aplicar la jurisprudencia constitucional relativa a las competencias concurrentes, que exigen el em pleo de técnicas y cauces de cooperación y la necesidad de ponderar y respetar los diversos valores e intereses constitucionales concernidos. Lo que, en cam bio, resulta sorprendente es que tal planteamiento ll eve a los magistrados discrepantes a sostener que la Ley cántabra im pugnada, al prohibir en todo caso la fractura hidráulica, no respeta el equilibrio entre valores propugnado en la jurisprudencia constitucional. ¿Eso significa que el mismo contenido de la Ley cántabra no hubiera podido ser adoptado por el legislador estatal? Obsérvese que estam os aquí ante un típico supuesto de inconstitucionalidad sobrevenida, pues cuando la Comunidad Autónoma aprobó la prohibición el Estado no había regulado la fractura hidráulica ni en la Ley del Sector de Hidrocarburos de 1998 ni en ninguna otra norma. No hubiera podido argumentarse que, antes de la reforma de esta Ley, las bases consistían en la general libertad de explotación reconocida en la misma, pues era claro que estábamos ante un fenómeno nuevo que no fue contemplado en su día por el legislador básico estatal, sin que la ausencia de formalización de las bases por parte del Estado pudiera equivaler a imposibilidad de ejercicio de las competencias autonómicas. En c onsecuencia, la Ley de Cantabria controvertida parece haber regulado válidamente, cuando fue aprobada, una materia que encajaba dentro de sus competencias. En tal sentido, parece difícil concordar con el TC considerando que la sujeción a evaluación de impa cto am biental soluciona todos los problemas de conflicto entre bienes constitucionales. La evidencia de la laguna la proporciona la citada Recomendación de la Com isión Europea de 22 enero 2014, que el propio TC ma neja en la sentencia que consideramos. En e fecto, más allá de su carácter no obligatorio para los Estados miembros de la Unión Europea, ese acto jurídico pone de relieve la existencia de notables lagunas en el régimen del fracking establecido por el Estado español, pues no respeta ninguno de los «p rincipios mínimos» allí previstos. Con independencia de que la com pleta inobservancia de tales directrices pudiera justificar que la Unión adoptara una disposición jurídicamente vinculante para los Estados, bajo la óptica interna tal constatación quizá deb iera haber servido para poner de relieve la ausencia de una legislación estatal materialmente básica, dado que la existente no respeta unos criterios mínimos de ponderación entre los bienes constitucionales concernidos. 223 Vid. ALEGRE ÁVILA, J.M. “La fract ura hidráulica [“ fracking”] ante el Tribunal Constitucional. Las Sentencias del Tribunal Constitucional 106/2014, de 24 de junio, 134/2014, de 22 de julio y 208/2014, de 15 de diciembre.” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, número 299. Madrid , julio - agosto 2015. Págs. 131 - 188. - 323 - Sobre la irrupción de la técnica de la fracturación hidráulica en nuestro Ordenamiento jurídico, resulta muy i nteresante el reciente trabajo realizado por CUBERO MARCOS 224 sobre la evaluación de impacto ambiental sobre esta técnica y los derechos de acceso a la información y participación ciudadanas. Resulta también interesante las reflexione s y conclusiones alcanzadas por GAMELLA CARBALLO 225 , con la que discrepamos en un punto concreto al analiza la comentada doctrina emanada del Tribunal Constitucional. Según la autora, un cauce en manos de las Comunidades Autónomas y los municipios para limit ar o prohibir la utilización de la fracturación hidráulica es el que ofrece la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio. De este modo, disentimos en que esa constituy a la vía adecuada si el ejercicio de la función pública del urbanis mo y la ordenación del territorio sirve para adoptar políticas carentes de motivación más allá de criterios razonados de preservación del medio ambiente que realmente pueda resultar degradado sin posibilidades de recuperación. Ello no obstante, se debe no tar que existen otras vías para limitar o cercenar el empleo del fracking en manos de las Administraciones autonómicas. De este modo, como nos recuerdan GARRIDO DE LAS HERAS y ANTÓN VEGA 226 , no olvidemos que los permisos de investigación dentro del ámbito de una Comunidad Autónoma los otorga la correspondiente Administración autonómica y que los permisos de investigación (y , llegado el momento las concesiones de explotación) 224 Vid. CUBERO MA RCOS, J.I., “Derechos de la ciudadanía y mecanismos de intervención am biental para la obtención de gas no convencional mediante la técnica de la fracturación hidráulica (fracking)”, Revista española de D erecho Administrativo núm. 170. Abril - Junio de 2015. Págs. 5 - 43. 225 Vid. GAMELLA CARBALLO, S. La fracturación hidráulica: principales problemas ambientales y jurídicos. Artículo monográfico (SP/DOCT/19270). Editorial jurídica SEPIN (2015) Págs. 22 - 24. 226 V id. GARRIDO DE LAS HERAS, S. y ANTÓN VEGA, D. “El reparto de competencias en materia de hidrocarburos: la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la técnica del fracking”. Diario La Ley, nº 8401. Sección Tribuna, 17 de octubre de 2014. Ed. La Ley. (201 4) Pág. 5. - 324 - no son los únicos necesarios ya que deben obtenerse otras autorizaciones administr ativas que han de ser otorgadas por los correspondientes órganos autonómicos. Por otro lado, al margen de los pronunciamiento del máximo intérprete de la Constitución española acerca del problema competencial que se ha suscitado en torno a las diversas iniciativas normativas propugnadas hasta el momento en relación con el empleo del fracking como técnica para la extracción de hidrocarburos no convencionales, se debe hacer referencia a la problemática que a nuestro juicio se va a suscitar por la ausencia de una regulación específica sobre la restauración de los espacios y terrenos afe ctados por la fractura hidráulica. En este sentido, conviene recordar que en el ámbito de aplicación del RD 975/2009 se realiza una previsión un tanto peculiar, sobre la que volveremos en adelante, pero que conviene poner de relieve en este instante. Así, en relación con los hidrocarburos, el artículo 2 del RD 975/2009 realiza dos exclusiones concretas. En primer lugar, en el inciso final del citado precepto dispone que “ El presente real decreto será de aplicación a las actividades de investigación y explot ación de hidrocarburos únicamente en lo referente a las disposiciones relativas a la gestión de los residuos que se deriven de ellas y adaptadas a sus condiciones particulares .” Y además, en el apartado 5 del mismo artículo prevé que “ Quedan excluidos del ámbito de aplicación del presente real decreto: a) L as actividades de investigación y aprovechamiento submarino de recursos minerales. b) La inyección de aguas que contengan sustancias resultantes de las operaciones de exploración y extracción de hidrocarb uros o actividades mineras, así como la inyección de aguas por razones técnicas en formaciones geológicas de las que se hayan extraído hidrocarburos u otras sustancias, o en formaciones geológicas - 325 - que por razones naturales no sean apropiadas, de manera permanente, para otros fines. c) La reinyección de aguas subterráneas bombeadas procedentes de minas y canteras .” Llama poderosamente la atención que, no existiendo una regulación específica al respecto, el legislador hay a realizado un empeño especial para dejar al margen de la regulación del Real Decreto que venimos analizando las obligaciones que en el mismo se contienen sobre la recuperación de los espacios afectados por la extracción de hidrocarburos, sobre todo, cuando sí incluy e a las actividades de i nvestigación y explotación de hidrocarburos en lo referente a las disposiciones relativas a la gestión de los residuos que se deriven de ellas y adaptadas a sus condiciones particulares . Consideramos que, esta circunstancia, unida al hecho de que la propia Le y 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos 227 , no realiza una regulación sobre este extremo, aviva aún más la polémica y el recelo que desde la perspectiva ambiental se impregna hacia la técnica de la fractura hidráulica. Ahora más que nunca, más allá de la cuestión meramente competencial – cu ya i mportancia no infravaloramos - de lege ferenda resulta necesario realizar una apuesta decidida por articular un texto que recoja las medidas necesarias para controlar el impacto negativo que se derive d e la extracción de hidrocarburos no convencionales, bien por la controvertida técnica de la fractura hidráulica o por las restante s que existan. 227 Nótese a este respecto que, a pesar de la especial mención que al respecto realiza su Exposición de Motivos, la Ley 34/1998, no prevé un régimen sobre la restauración am biental para com batir la repercusión sobre el medio am biente de técnicas extractivas de hidrocarburos. En este sentido, la única alusión que el citado texto legal realiza sobre la recuperación am biental del espacio afectado por la actividad en cuestión es del siguiente tenor: “ A lo anterior se añade la preocupación de la Ley po r la introducción de criterios de protección medioambiental que estarán presentes en las actividades objeto de la misma, desde el momento de su planificación. Así pues, se pretende reflejar la necesidad de preservar y restaurar el medio ambiente como condi ción indispensable para mejorar la calidad de vida. ” - 326 - La parca regulación que sobre la restauración medioambiental de los emplazamientos afectados por actividades e xtractivas de esta naturaleza resulta inadmisible en los tiempos actuales 228 . 228 Desde una perspectiva técnica, resultan muy interesantes las conclusiones alcanzadas por ÚBEDA ARÉVALO, J.V., SANCHÍS GIMÉNEZ, J. y SANCHÍS MOLL, E.J. “Fracturación hidráulica (Fracking) y sus potenci ales consecuencias sobre el medio am biente”. Cuadernos de Derecho Local (QDL). Fundación Democracia y Gobierno Local (2013) Págs. 181 - 187. Para estos autores, A pesar de la creciente mo vilización social, nacional e internacional, frente a las operaciones d e fractura hidráulica, cabe destacar que sus potenciales impactos en el medio am biente, que tienen un carácter universal, han resultado ser, en algunos casos, controvertidos. Por otra parte, los requisitos ambientales que establece la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, para las actividades de inspección y explotación, son claram ente distintos: - En el caso de actividades de investigación se deben acreditar las medidas de protección am biental. - En el caso de actividades de explotació n se debe acreditar un estudio de impacto ambiental. Asumiendo que las medidas de protección am biental deben ser las oportunas, los autores de esta publicación consideran que a la vista de los elementos intervinientes en el proceso de fractura hidráulica, debería requerirse, en cualquier caso, en las fases tanto de investigación com o de explotación, un estudio de im pacto ambiental a los solicitantes de autorización, que incluya las “medidas” para garantizar una oportuna protección ambiental, dado que este e studio es el instrumento de que dispone la Ad mi nistración para garantizar que se toman las medidas preventivas y correctivas para minimizar todo tipo de impactos en el medio ambiente. En resumen, la técnica de fractura hidráulica, por sus características físicas y químicas, puede generar potenciales im pactos en el medio ambiente, tales com o la necesidad de un gran consumo de agua, la potencial em isión de contaminantes a la atm ósfera, la potencial contaminación del agua subterránea, la potencial contaminaci ón del subsuelo y suelo, la potencial generación de actividad sísmica, la generación de contaminación acústica (ruido), la alteración del paisaje, etc. Cualquiera de estos potenciales im pactos podría fundamentar una posición contraria, especialmente a nive l social, al uso de las técnicas de Fracking . Además, es razonable pensar que la cantidad de hidrocarburo a extraer será proporcional a la magnitud del proceso de fragmentación de las rocas, circunstancia que podría incrementar, a nivel teórico, los potenciales impactos. Com o medio de favorecer una adecuada protección am biental, todos los potenciales impactos anteriormente citados deberían ser considerados en un profundo estudio de impacto ambiental. Ahora bien, la profundidad en el subsuelo en que se realizan las operaciones de fractura de las rocas, los estudios previos realizados (geológicos, hidrogeológicos, etc.), las tecnologías utilizadas y los sistemas de seguridad (prevención y control) em pleados, pueden hacer que el grado de riesgo, es decir, la p robabilidad de que un im pacto potencial pueda transformarse en un impacto real negativo en el medio am biente, se minimice notablemente. Algunos posibles im pactos en el medio am biente han resultado controvertidos. Atendiendo a un criterio de prudencia, cabr ía esperar hasta conocer el resulta - do de las experiencias internacionales sobre el Fracking para disponer de ma yor información sobre el grado de riesgo real de los potenciales im pactos en el medio ambiente. Com o ejem plo, es oportuno destacar que el estudi o de los potenciales impactos de la fractura hidráulica en los recursos de agua potable, que está llevando a cabo la Agencia de Protección del Medio Amb iente (EPA), tiene prevista su finalización en el año 2014. Los autores de esta publicación consideran necesaria la regulación de todos los aspectos medioambientales asociados con la técnica de fractura hidráulica. De forma adicional a los ám bitos propuestos por el Ilustre Colegio Oficial de Geólogos (Geología, Hidrogeología, contaminación de acuíferos, rie sgos de afección, etc.), deberían regularse, por ejem plo y entre otros, los agentes químicos a utilizar y su cantidad, el control y minimización de potenciales emisiones de metano y compuestos - 327 - En este sentido, como indica GAMELLA CARBALLO 229 , conviene recordar la afección que origina el empleo de esta técnica sobre el medio natural, especialmente sobre el agua y el suelo. Destaca la citada autora que e l fluido de fracturación está compuesto esencialmente por agua, elemento más afectado por la fracturación hidráulica, no ya solo por el alto riesgo de contaminación, sino por el elevado consumo que se requiere para la extracci ón del Shale oil y shale gas. Un único pozo puede utilizar entre 9000 y 29000 metros cúbicos de agua para cada perforación. Una plataforma para realizar una extracción necesita 54.000 a 174.000 millones de litros de agua en una sola fractura, esto hace que el fracking plante e problemas de sostenibilidad de los recursos, al no ser el volumen de agua utilizada p roporcional a la productividad. El agua utilizada resulta contaminada, el fluido de fracturación se compone de agua, arena, que suele ser arena de sílice, y a que absorbe rápidament e la humedad, que hace que el proceso de separación sea complicado y costoso. El resto del fluido se compone también de sustancias químicas, las cuales frecuentemente se desconocen por estar bajo secreto industrial, haciendo que la depuración del agua sea prácticamente imposible, lo que hace que quede excluido el uso para las personas y otros medios como la agricultura. Parte del fluido de fracturación puede volver a ser utilizado para una próxima extracción, el resto al no poder ser depurado se tiene que a lmacenar. orgánicos volátiles, el control y tratamiento de aguas residual es con sustancias químicas peligrosas que pueden migrar desde el subsuelo a la superficie, las mejores técnicas disponibles, etc. Además, sería muy oportuno que la regulación de los aspectos am bientales de la fractura hidráulica se realizase en la Unión Eu ropea, puesto que, en determinadas circunstancias, el potencial impacto de las operaciones de Fracking podría afectar a más de un país 229 Vid. GAMELLA CARBALLO, S. La fracturación hidráulica: principales problemas ambientales y jurídicos. Artículo monográf ico (SP/DOCT/19270). Editorial jurídica SEPIN (2015) Págs. 22 - 24. - 328 - Se estima que solo se recupera entre un 15 % y un 80 % del agua utilizada, esto conlleva un elevado riesgo de contaminación de acuíferos, el Blowout, que son las pérdidas de fluido durante el proceso de perforación. Durante el retorno del flui do de fracturación (flowback) también se producen filtraciones en la tierra. Nótese en este sentido que, aun cuando las competencias las ejercen los correspondientes órganos a los que se le atribuy e la ordenación y el aprovechamiento de los recursos miner ales, los órganos con competencia en materia de aguas deben establecer de las normas básicas de protección de las aguas continentales, costeras y de transición, sin perjuicio de su calificación jurídica y de la legislación específica que les sea de aplicac ión. En este sentido, el In stituto Geológico y Minero de España ejerce un papel destacado en la medida en que ex Disposición adicional cuarta del TRLA, sin perjuicio de las competencias en la gestión del agua establecidas en la presente Le y, el Instituto G eológico y Minero de España formulará y desarrollará planes de investigación tendentes al mejor conocimiento y protección de los acuíferos subterráneos, y prestará asesoramiento técnico a las distintas Administraciones públicas en materias relacionadas con las aguas subterráneas. V. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA MINERÍA A TRAVÉS DE OTROS CAUCES DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA 1. Minería y ordenación del territorio: un tándem adecuado para la correcta planificación de la actividad minera en su relación con el territorio A. Consideraciones generales La ordenación del territorio tiene por objeto contribuir a la cohesión e integración de un determinado ámbito territorial y el desarrollo equilibrado del mismo. Realizando una visión retrospectiva , podemos - 335 - Con base en la citada definición, entendemos que la Re d Natura 2000, se constituy e como un claro y expreso límite a la minería, al definir los espacios que forman parte de su Red, y las limitaciones de actuación que han de observarse en los mismos. Según la distribución superficial de la Red Natura 2000, algo más del 29% de la región andaluza, se encuentra afectada por la Red, y bajo su manto de protección, conforme a la catalogación de los espacios protegidos que hace como:  ZEPA: Zonas Especiales de Conservación .  LICS: Lugares de Importancia Comunitaria .  ZEPAS: Zonas de Especial Protección para las Aves. Aunque como queda reflejado en el PORMIAN, las limitaciones a las actividades mineras en los espacios como por ejemplo denominados como LI CS, no están concretadas por el momento de manera reglada, mediante normativa específica, como los Planes de Gestión, y así, se someterán a las disposiciones genéricas de la propia Directiva Hábitat y los textos legales de su transposición al ordenamiento jurídico español. Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía (RENPA) En la Comunidad Autónoma de Andalucía, las funciones de los planes de gestión han sido asumidas por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), junto con los Planes Rectores de Uso y gestión (PRUG) y, en su caso, por los Planes de D esarrollo Sostenible (PDS), aprobados con el fin de regular las actividades del hombre sobre los espacios naturales protegidos. [Document text truncated for crawler view.]