Assimetrias e convergência regional: implicações para a descentralização e regionalização em Portugal

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/333999060 Assimetrias e Convergência Regional: Implicações para a Descentralização e Regionalização em Portugal Book · June 2019 CITATION 1 READS 194 4 authors: Some of the authors of this publication are also working on these related projects: Benefícios do Ensino Superior View project The economic value of forest fires as support for prevention behavior View project Fernando Alexandre University of Minho 41 PUBLICATIONS475 CITATIONS SEE PROFILE João Cerejeira University of Minho 42 PUBLICATIONS350 CITATIONS SEE PROFILE Miguel Portela University of Minho 66 PUBLICATIONS940 CITATIONS SEE PROFILE Miguel Angelo Vilela Rodrigues University of Minho 28 PUBLICATIONS188 CITATIONS SEE PROFILE All content following this page was uploaded by João Cerejeira on 11 September 2020. The user has requested enhancement of the downloaded file. ASSIMETRIAS E CONVERGÊNCIA REGIONAL Implicações para a Descentralização e Regionalização em Portugal Maio 2019 Equipa de Investigação Fernando Alexandre Coordenador Técnico e Científico João Cerejeira Miguel Portela Miguel Rodrigues Hélder Costa Conselho Consultivo Luís Valente de Oliveira Coordenador do Conselho Consultivo António Campos e Matos Filipe Avides Moreira Francisco Laranjo Gonçalo Lobo Xavier Gonçalo Moreira Jorge Macedo José Fortunato Maria José Barros Miguel Franco Nuno Melo Paulo Rangel Ricardo Fonseca Rosário Gambôa Acompanhamento Estratégico pela Associação Comercial do Porto Nuno Botelho Álvaro Costa O relatório "Assimetrias e Convergência Regional: Implicações para a Descentralização e Regionalização em Portugal" foi elaborado por uma equipa de investigação coordenada por Fernando Alexandre, Professor Associado da Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho. O desenvolvimento deste estudo beneficiou dos contributos de um Conselho Consultivo coordenado pelo Professor Luís Valente de Oliveira e constituído pela direção da Associação Comercial do Porto. As opiniões, análises e comentários veiculados neste documento são da total e exclusiva responsabilidade do Coordenador da Equipa de Investigação e não vinculam o Promotor, o Conselho Consultivo, nem qualquer outra entidade. NUNO BOTELHO Presidente da Direcção Ao longo de quase duzentos anos, a Associação Comercial do Porto tem pautado a sua atividade pela defesa intransigente dos interesses do Porto, do Norte, e do país, suscitando, com esse propósito, a atenção, o debate e a reflexão sobre temas que reputa de fundamentais para o nosso destino coletivo. Nesta sua intervenção cívica, a Associação Comercial foi sempre acérrima defensora de que o crescimento da economia deve assentar em lógicas regionais de competitividade que salvaguardem o equilíbrio territorial e promovam um Estado de proximidade, mais eficiente, eficaz e racional na escolha das suas prioridades. Ou seja, um Estado que faça valer o princípio da subsidiariedade tal como a constituição portuguesa o consagra. Infelizmente, vemos que não é esta a nossa realidade. Ao contrário, Portugal tem sido marcado por uma administração pública pesada e desajustada das necessidades das empresas e dos cidadãos, denunciando uma cultura organizacional ostensivamente centralista e apartada das legítimas ambições de desenvolvimento do resto do país. As políticas públicas estão a falhar no desenho de um ecossistema favorável ao desenvolvimento da iniciativa privada, no qual as empresas possam crescer na cadeia de valor e aumentar o seu contributo para a criação de emprego e riqueza. O que se tem passado com o Norte — região nevrálgica, onde está concentrada a produção de bens e serviços com mais peso nas exportações nacionais — é, a todos os títulos, paradigmático e revelador da ineficácia do Estado central em matéria de afetação de recursos públicos, nacionais e europeus, bem como na definição de políticas redistributivas ao nível territorial. Sendo a região mais exportadora de Portugal e a que mais tem contribuído para o crescimento económico do País, o Norte continua injusta e paradoxalmente a ser das regiões mais pobres da Europa. Por força desta imensa teia centralista e burocratizante, temos hoje um Portugal a duas velocidades — há Lisboa, e há depois o resto do país real, que enfrenta fortes dificuldades e revela incapacidade para fazer face aos problemas e desafios que tem que enfrentar. Quisemos confirmar esta realidade e desafiámos a Universidade do Minho, na insigne pessoa do Professor Fernando Alexandre, a apresentar um estudo focado precisamente nas assimetrias e convergência regional e as suas implicações para a descentralização e desconcentração do Estado em Portugal. Este estudo, considerado já o mais completo e aprofundado que alguma vez se fez em Portugal, dá precisamente conta desta realidade e mostra, de forma chocante, que Portugal é hoje dos países mais centralistas da Europa, senão mesmo do mundo. A centralização da despesa pública na administração central, a redução do peso da despesa nas autarquias, e a forte concentração de serviços públicos na capital do país não favoreceram a resiliência das regiões a choques económicos, nem a implementação de estratégias de desenvolvimento adequadas às especificidades de cada região. O estudo mostra também claramente que foram as regiões mais voltadas para o exterior, grande parte delas no norte de Portugal, que melhor conseguiram resistir à crise, confirmando-se que foi esta a região que mais contribuiu para o crescimento do país, através sobretudo das exportações. No sentido oposto, as regiões mais endividadas e menos expostas à concorrência internacional foram as que menos cresceram. Lisboa, a região mais endividada, estagnou em relação ao resto do país porque o seu modelo de decisão está demasiado ancorado no Estado e na dívida. A capital, malgrado beneficiar de mais recursos e atenções, tem constituído um travão ao crescimento do país e um estrangulamento ao seu desenvolvimento. Depois do crescimento anémico dos últimos anos, a economia portuguesa entrou novamente numa trajetória descendente, refletindo um modelo de desenvolvimento claramente esgotado e desajustado de padrões de sustentabilidade. Temos um Interior esquecido, um Litoral desordenado, e por todo o lado empresas sem reais incentivos que potenciem aumentos de produtividade. Os portugueses têm que perceber o que teriam a ganhar com um poder intermédio mais próximo da sua realidade e das suas aspirações. Nesse sentido, o próximo ciclo eleitoral configura uma janela de oportunidade única para que as forças políticas esclareçam de forma clara qual o seu posicionamento sobre esta matéria na próxima legislatura. Passaram 20 anos desde a última consulta aos portugueses sobre o tema da regionalização. Desde então, mudaram as premissas e mudou o mapa da divisão regional que, se fosse apresentado hoje, seria certamente muito mais consensual. Com este centralismo, as finanças públicas estiveram em risco de colapso em 2011. Não restam dúvidas de que, enquanto não for feito um debate sério sobre o tema da regionalização e da descentralização de serviços e competências do Estado, continuaremos a ser um país atávico e em divergência com os parceiros europeus. O trabalho que aqui se apresenta é fruto do propósito da Associação Comercial em contribuir para que este debate e esta reflexão possam avançar de forma consistente e sustentada. VALENTE DE OLIVEIRA Coordenador do Conselho Consultivo Foi há cinquenta anos (1969) que se começou a esboçar uma nova estrutura de serviços públicos ligados ao desenvolvimento, criando as então chamadas comissões consultivas regionais de planeamento (CCRP). Estas procederam, então, à mais elaborada discussão do que deveria ser o conjunto de ações que conviria levar a cabo de uma forma coordenada com grande envolvimento dos agentes locais e com preocupações de integração. Na sua componente regional, o IV Plano de Fomento assentou totalmente no trabalho que as CCRP realizaram. Este foi executado com grandes dificuldades em matéria de dados, mas com grande entusiasmo dos actores regionais, públicos e privados, que viram no exercício a abertura de uma oportunidade para intervirem, contrariando a propensão natural em Portugal para o reforço da centralização das decisões na capital e para o esvaziamento da participação da periferia. Foi o começo de um movimento sustentado para a descentralização das decisões para o nível regional, subitamente estancado em 1993, quando se pôs um fim à criação das regiões cuja lei de bases havia sido aprovada por unanimidade e que ainda não foi revogada. A situação veio a complicar-se muito com a realização de um referendo no final da década de 90, no qual não se sabia muito bem o que se estava a votar. Este ficará na nossa história como o exemplo acabado de como não deve ser feito um referendo. A verdade é que, depois disso, a harmonização regional do desenvolvimento do país tem evoluído negativamente, reforçando- -se a centralização da administração e, naturalmente, também a do crescimento, segundo um processo clássico conhecido como o da “capital e o deserto à sua volta” (“Paris et le Désert Français”), que tem de ser contrariado através de uma atuação deliberada, na qual se dá poderes de intervenção a instâncias regionais devidamente legitimadas, criticando-se com fundamentação todas as iniciativas que conduzirem ao reforço potencial do único centro de decisões políticas relevantes. O trabalho que se segue representa um exercício admirável de reflexão assente num acervo de dados insuperável, que mostra claramente como é urgente atuar em matéria de estrutura administrativa do país. A relutância com que muitas autarquias locais olham para a descentralização de competências que lhes é proposta denuncia uma grande falta de convicção na utilidade de as desempenhar a esse nível. Mas o que se observa em relação à situação geral é a falta de um estrato intermédio — o regional —, capaz de desempenhar, com - petentemente, numerosas funções descentralizadas, naturalmente articuladas com outras desconcentradas pelas instâncias centrais, que já demonstraram não serem capazes de responder a tempo e em bons termos às numerosas solicitações setoriais de que são objeto. O texto que se segue é muito objetivo porque decorre do tratamento competente de uma base de dados diversificada e sempre relevante na tradução das numerosas declinações do processo de desenvolvimento. Contudo, também contém sugestões de natureza administrativa claras e fundamentadas nas análises quantitativas apresentadas. Representa um marco de importância maior naquilo que as instituições académicas podem proporcionar para se tomarem as decisões políticas mais ajustadas com vista a assegurar-se o desenvolvimento do país. A linguagem utilizada é escorreita e sempre assente na interpretação de dados objectivos. Ficamos todos por isso a dever aos seus autores, por uma contribuição da maior relevância para uma ação que tarda, porque tem de corrigir desvios resultantes de uma atitude de travagem de um processo que deveria ter seguido o seu curso normal. 15 SUMÁRIO EXECUTIVO Ao longo deste estudo descrevem-se as assimetrias regionais ao nível do PIB per capita, da população e das suas qualificações, bem como da especialização produtiva da economia portuguesa. Demonstrou-se que estas assimetrias regionais resultam em ciclos económicos assíncronos, criando a necessidade de políticas específicas que permitam às regiões protegerem-se de choques, bem como desenvolver e implementar estratégias de crescimento próprias. No período pós-crise financeira internacional de 2008, a divergência da economia nacional em relação aos países da UE coincidiu com uma significativa convergência regional. As regiões com maior rácio da dívida em relação ao seu PIB foram as que sofreram recessões mais graves e as que tiveram recuperações mais lentas. Por outro lado, as regiões com maior peso das exportações no seu PIB foram as que apresentaram um melhor desempenho económico durante a crise e no período de recuperação que se seguiu. Neste período, 2008–2016, a região da AML apresentou o pior desempenho e a região do Ave foi a que mais cresceu. A centralização da despesa pública na administração central e a forte concentração de serviços públicos na capital do país não favoreceram a resiliência das regiões a choques económicos, nem a implementação de estratégias de desenvolvimento adequadas às especificidades das regiões. Os resultados da análise econométrica deste estudo mostram que as regiões com maior peso das receitas próprias nas receitas totais — ou seja, que dependem menos das transferências do Estado central — tiveram um melhor desempenho durante a crise económica e na fase de recuperação. Os resultados sugerem assim o aumento das receitas próprias das autarquias, transferindo receita do governo central para os municípios, de modo a não aumentar a carga fiscal do país. A elevada concentração dos serviços do Estado na região de Lisboa favorece a elevada centralização das vendas ao Estado por empresas dessa região. O facto, como se mostra neste estudo, de as entidades da administração central apresentarem menos eficiência na contratação pública favorece também o argumento da desconcentração de serviços para outras regiões do território, bem como a revisão do enquadramento legal dos procedimentos de contratação pública, de modo a favorecer uma distribuição geográfica mais equilibrada do fornecimento de bens e serviços ao Estado. Dado o impacto económico dos serviços do Estado na economia dos territórios, os novos serviços a serem criados devem ser localizados I.. 16 fora da AML. Por outro lado, deve proceder-se a um plano de médio/ longo prazo para a deslocalização das entidades reguladoras, bem como entidades como a Provedoria da Justiça, o Tribunal de Contas, o Tribunal Constitucional, e outras que do ponto de vista funcional não beneficiam da sua localização na capital do país. Sugerem-se também alterações no funcionamento de entidades como a Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), que devem melhorar a sua articulação com as entidades locais, e introduzir na sua orgânica um ‘Conselho das Regiões’, de forma a melhor promover as condições de competitividade de todos os territórios e, bem assim, da economia nacional. As condições específicas de competitividade das regiões devem ser consideradas nas políticas de qualificação dos trabalhadores e no financiamento da economia. 17 INTRODUÇÃO1. 19 INTRODUÇÃO O fraco desempenho da economia portuguesa no século xxI e a persistência (e, em alguns casos, o aprofundamento) das assimetrias sociais, de rendimento e territoriais não têm uma causa única. No desenvolvimento das últimas décadas, um dos fatores mais relevantes foi o crescimento do Estado. Em abril de 1974, as funções do Estado português eram ainda as funções típicas do Estado no século xIx, cumprindo escrupulosamente o princípio das finanças públicas equilibradas. No final do Estado Novo, quer a dívida pública quer a despesa pública representavam cerca de 20% do PIB (Produto Interno Bruto). Com o regime democrático, o Estado assumiu novas funções e deu um contributo decisivo para a universalização do acesso à educação, à saúde e às prestações sociais. Também os serviços públicos e as infraestruturas se estenderam a todo o país. O Estado central teve o principal papel na definição e implementação destas políticas. Até ao final do século xx, o modelo de desenvolvimento seguido — assente também na integração europeia e num rápido desenvolvimento do sistema financeiro — deu resultados positivos. Portugal continuou a crescer acima da média da Europa dos 15 (UE15), mantendo assim uma trajetória de convergência iniciada na década de 60. No ano 2000, o peso da despesa pública aproximava-se de 50% do PIB. Esse seria também o ano da transição para um regime de baixo crescimento económico e divergência. No século xxI, a dificuldade em controlar o crescimento da despesa pública e em cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento colocou a reforma do Estado na agenda política e mediática. No entanto, o tema da descentralização e desconcentração dos serviços do Estado esteve afastado da discussão da sua reforma. Em parte, porque a rejeição da regionalização, no referendo de 1998, veio de certa forma validar o modelo de Estado fortemente centralizado construído no pós25 de abril de 1974. Em parte, porque o crescimento dos organismos do Estado levou a que estes ganhassem uma influência crescente na economia e sociedade, criando relações (nem sempre transparentes) com poderosos grupos de interesse. O fraco desempenho da economia portuguesa no século xxI parece comprovar o esgotamento do modelo de crescimento prosseguido desde o final dos anos 70 — é esta a conclusão de Alexandre et al. (2016) e de Alexandre et al. (2017a, 2017b). Nestes trabalhos, os autores enfatizam os bloqueios que as políticas públicas e o sistema financeiro colocaram à transformação estrutural da economia por1. 20 tuguesa, nomeadamente à transição para uma economia com um maior peso dos setores transacionáveis. No entanto, na análise dos efeitos das políticas públicas, os autores não analisaram a dimensão da descentralização orçamental ou da desconcentração dos serviços públicos na alteração estrutural da economia. Este é um dos objetivos centrais do presente trabalho. De facto, quando discutimos os bloqueios ao crescimento e desenvolvimento da economia portuguesa não podemos ignorar o facto de o Estado ser um dos mais centralizados da OCDE e da União Europeia. Por exemplo, em termos do peso da despesa pública da administração local e regional, em 2015, a média da OCDE e da UE era, respetivamente, 40,3% e 33,2%, quando em Portugal esse valor era 12,3%, um dos mais baixos daqueles dois grupos de países. Outro exemplo dos elevados níveis de centralização do Estado português é a concentração na Área Metropolitana de Lisboa (AML) das compras de bens e serviços por entidades das administrações públicas (49% do total em 2016), bem como das vendas às administrações públicas por empresas sedeadas naquela região (62% do total das vendas em 2016). Embora do ponto de vista teórico não seja possível determinar o nível ótimo de descentralização das políticas públicas, torna-se hoje inevitável analisar a relação entre o fraco desempenho da economia portuguesa nos anos 2000 e o elevado nível de centralização do Estado português. Assim, não surpreende que o tema da descentralização ou desconcentração dos serviços públicos esteja hoje no topo da agenda política nacional. Este trabalho pretende contribuir para esse debate, através de uma análise sistemática e rigorosa, utilizando uma grande diversidade de fontes de informação com dados ao nível da empresa, dos trabalhadores, e das administrações públicas, que permitem uma caracterização muito detalhada das regiões. Na nossa análise, optámos por uma descrição ao nível das Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS) de nível 2 e 3. A análise concentra-se em Portugal continental. O livro divide-se em cinco capítulos. No capítulo 2, analisa-se e descreve-se a evolução da convergência das regiões em Portugal desde o ano 2000, bem como a dinâmica demográfica, a evolução da escolaridade nos seus diferentes níveis, a desigualdade salarial, e a estrutura setorial da economia. No capítulo 3, analisam-se os níveis de centralização orçamental do Estado e de fragmentação territorial de Portugal continental e descreve-se a evolução das receitas e das despesas das regiões. No capítulo 4, analisa-se a distribuição regional das compras de bens e serviços pelas administrações públicas, tendo em conta a sede da entidade pública compradora e da empresa fornecedora. No capítulo 5, analisam-se os fatores determinantes do desempenho económico das regiões desde o início da crise financeira internacional 21 e demonstra-se a importância que o nível de endividamento, o peso das exportações na economia da região, e o peso das receitas próprias tiveram na contração e recuperação económica das regiões na última década. Finalmente, tendo por referência os resultados encontrados nas partes anteriores, no capítulo 6 apresenta-se um conjunto de propostas de reorganização do Estado e de implementação de políticas públicas que visam fomentar a competitividade das regiões e robustecer a coesão dos territórios. 23 ASSIMETRIAS REGIONAIS NO SÉCULO XXI: ECONOMIA, POPULAÇÃO E QUALIFICAÇÕES FERNANDO ALEXANDRE MIGUEL PORTELA HÉLDER COSTA 2. 24 31 CRESCIMENTO ECONÓMICO DAS REGIÕES NUTS3 Na figura 2.4 apresentamos os dados para o PIB per capita das regiões NUTS3, para os anos 2000 e 2016. Na tabela 2.1 apresentam-se as taxas de crescimento do PIB per capita das regiões NUTS3, no período 2000–2016 e nos subperíodos 2008–2012, 2012–2016 e 2008–2016. A região do Alentejo litoral destaca-se, em 2016, por ter o PIB per capita mais elevado, superior a 26 mil euros, isto é, 46% superior ao PIB per capita de Portugal (17,9mil euros), e mais do dobro (+135%) do PIB per capita da região NUTS3 com o PIB per capita mais baixo (Tâmega e Sousa, com PIB per capita de 11,2 mil euros). A região da AML, em 2016, tinha o segundo PIB per capita mais elevado do país (23,4 mil euros), um valor 5% inferior ao registado em 2000 — ver figura 2.4. Figura 2.4 PIB per capita, NUTS3 e Portugal, 2000 e 2016 (preços de 2015; milhares de euros) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Eurostat, Comissão Europeia, e do INE 2.2.2. 2000 2016 32 Entre 2000 e 2016, o PIB per capita português aumentou 5%. Entre 2008 e 2016, o PIB per capita português diminuiu 2%, em resultado de uma quebra de 12% entre 2008 e 2012, e do crescimento de 11% entre 2012 e 2016 — ver tabela 2.1. No entanto, o crescimento das regiões NUTS3 desde o ano 2000 e nos períodos da crise (2008–2012) e da recuperação (2012–2016) foram muito desiguais. De facto, em 2016, quatro regiões NUTS3 tinham ainda um PIB per capita inferior ao registado em 2000: Oeste (−1%), AML (−5%), Lezíria do Tejo (−7%) e Alentejo Central (−8%). Neste contexto, deve destacar-se o impacto negativo do desempenho económico da região da AML (em 2016 representava 36% do PIB nacional) no crescimento da economia nacional. Por outro lado, as regiões do Baixo Alentejo (34%), do Douro (34%), de Terras de Trás-os-Montes (32%), do Alto Tâmega (31%) e Alentejo Litoral (29%) tiveram o melhor desempenho económico no período 2000–2016, tendo registado um aumento do PIB per capita de cerca de 30%. As regiões do Alto Minho (22%), o Tâmega e Sousa (21%), a Beira Baixa (19%), as Beiras e Serra da Estrela (19%), o Cávado (17%), a Região Autónoma dos Açores (RAA, 16%), o Ave (15%), Viseu-Dão-Lafões (12%) e a Região Autónoma da Madeira (RAM, 11%) tiveram também um desempenho muito acima da média nacional. Por outro lado, naquele período, as regiões da AML, do Oeste, da Lezíria do Tejo e do Alentejo Central registaram uma diminuição do PIB per capita em termos reais. A Área Metropolitana do Porto (AMP) teve também um desempenho económico anémico, com um crescimento de 1,2% do PIB per capita, entre 2000 e 2016. Os dados da tabela 2.1 mostram um desempenho muito desigual das regiões NUTS3 no período da recessão (2008–2012) e no período da expansão (2012–2016). No período da recessão, com quebras do PIB per capita superiores aos da economia nacional, destacam-se as regiões do Alentejo Litoral (−17%), do Algarve (−17%), da Madeira (−16%), da Lezíria do Tejo (−15%), da AML (−15%), do Oeste (−12%) e da AMP (−12%). Por outro lado, as regiões da Beira Baixa (+4%), o Baixo Alentejo (0%), o Douro (−2%), Alto Minho (−2%), o Ave (−4%), o Alto Tâmega (−5%), o Tâmega e Sousa (−6%) e as Beiras e Serra da Estrela (−6%) mostraram maior resiliência nos anos pós-crise financeira. No período de recuperação económica (2012–2016), o PIB per capita da economia nacional cresceu 11%. No entanto, regiões como o Alentejo Litoral (+29%), o Ave (+20%), o Alto Alentejo (+18%), Terras de Trás-os-Montes (+18%), Beiras e Serra da Estrela (+17%), o Algarve (+16%), o Cávado (+15%), Aveiro (+15%), Douro (+14%), Leiria (+14%), Alto Minho (14%) e Tâmega e Sousa (+14%) apresentaram taxas de crescimento do PIB per capita superiores às da economia nacional. Por outro lado, também na fase de recuperação económica a região da AML teve o segundo pior desempenho, com um crescimento do PIB per capita de apenas 5% entre 2012–2016. No capítulo 5, exploram-se os fatores determinantes das disparidades regionais observadas nas taxas de crescimento do PIB per capita no período pós-2008. 33 Tabela 2.1 Taxas de crescimento do PIB per capita, NUTS3 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE NUTS3 Taxa de crescimento 2000–2016 Taxa de crescimento 2008–2012 Taxa de crescimento 2012–2016 Taxa de crescimento 2008–2016 Portugal 5% −12% 11% −2% Baixo Alentejo 34% 0% 9% 9% Douro 34% −2% 14% 12% Terras de Trásos-Montes 32% −9% 18% 7% Alto Tâmega 31% −5% 10% 4% Alentejo Litoral 29% −17% 29% 7% Alto Minho 22% −2% 14% 11% Tâmega e Sousa 21% −6% 14% 7% Beira Baixa 19% 4% 4% 9% Beiras e Serra da Estrela 19% −6% 17% 10% Cávado 17% −9% 15% 5% RAA 16% −11% 8% −3% Ave 15% −4% 20% 15% Viseu-DãoLafões 12% −9% 10% 1% RAM 11% −16% 12% −6% 34 Na figura 2.5 apresentam-se os dados com a variação do emprego das empresas nas regiões NUTS3, no período 2008–2016. Os dados confirmam uma variação do emprego regional muito desigual nos anos que se seguiram à crise de 2008. A nível nacional, entre 2008 e 2016, o emprego nas empresas diminuiu 6%. No entanto, regiões como Terras de Trás-os- -Montes (28%), Douro (22%), Alto Tâmega (17%), Alto Minho (3%), Cávado (2%) e Alentejo Litoral (1%) registaram um aumento do emprego entre 2008 e 2016. Por outro lado, regiões como Médio Tejo (-16%), Lezíria do Tejo (-14%), Beira Baixa (-10%), Alentejo Central (-10%) ou a AML (-9%), registaram quebras no emprego superiores à registada a nível nacional. Figura 2.5 Variação percentual do emprego das empresas 2008–2016, regiões NUTS3 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 35 Na figura 2.6 apresenta-se a taxa de emprego ao nível das NUTS3 para os anos 2012 e 2016.5 Entre o fim da recessão e 2016, apenas as regiões do Médio Tejo (−0,5 pontos percentuais, p.p.), Beira Baixa (−0,9 p.p.), Oeste (−3,2 p.p.) e Douro (−4 p.p.) registaram quebras na taxa de emprego. Por outro lado, nas regiões do Algarve (8 p.p.), Terras de Trás-os-Montes (8 p.p.), Ave (6 p.p.) e Alto Minho (6 p.p.) registaram-se os maiores aumentos da taxa de emprego. Figura 2.6 Taxa de emprego (20–65 anos), regiões NUTS3, 2012 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 5 Os dados disponíveis para a população por faixa etária por região NUTS3 apenas permitem realizar a análise a partir de 2012. 2012 2016 36 A figura 2.7 apresenta a taxa de variação da produtividade do trabalho — medida como o Valor Acrescentado Bruto (VAB) por trabalhador— nas regiões NUTS3, no período 2008--2016. Neste período, para a economia nacional, registou-se uma quebra de cerca de 4%. As regiões da AML (−7%), de Viseu-Dão-Lafões (−11%), do Algarve (−13%), de Terras de Trás-os-Montes (−17%) e do Alto Tâmega (−36%) registaram quebras na produtividade do trabalho superiores à da economia nacional. Por outro lado, dez das 23 regiões NUTS3 de Portugal continental registaram um aumento da produtividade por trabalhador: Alentejo Litoral (39%), Beira Baixa (23%), Ave (19%), Baixo Alentejo (18%) e Alto Minho (13%). Figura 2.7 Variação da produtividade do trabalho 2008–2016, regiões NUTS3 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 37 CONVERGÊNCIA REGIONAL Os dados apresentados acima mostram que as regiões portuguesas ti - veram um desempenho económico muito diferenciado no século xxI, em particular no período de crise e recuperação que se seguiu à crise financeira internacional de 2008. O desempenho económico das regiões é importante porque a região ou cidade onde se nasce ou onde se vive é um fator cada vez mais relevante para a determinação do nível de rendimento individual — ver, por exemplo, Moretti (2013). Assim, uma melhor compreensão dos fatores que determinam a desigualdade de rendimento individual tem de ter em consideração as desigualdades territoriais. Vários autores têm documentado o aumento das desigualdades regionais nas últimas décadas — ver, por exemplo, Iammarino et al. (2018) — nos países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento. Ganong e Shoag (2017), por exemplo, concluem que, entre 1980 e 2015, a desigualdade no rendimento per capita entre as áreas metropolitanas dos Estados Unidos aumentou 30%. Na mesma linha, Fratesi e Rodríguez-Pose (2016) e Iammarino et al. (2018) mostram que as desigualdades regionais dentro dos países da UE se agravaram durante a crise financeira e económica iniciada em 2008. Para avaliarmos a evolução da desigualdade regional nos países da UE, no período que se seguiu à crise financeira internacional e nos anos de recuperação económica, calculamos o coeficiente de variação relativo ao PIB das NUTS3 dos países da UE (excluímos da análise o Luxemburgo, o Chipre e a Irlanda) para os anos 2008, 2012 e 2015 — na escolha destes anos, como explicámos acima, tivemos em atenção a datação do ciclo económico da área do euro proposta pelo comité do Centre for Economic Policy Research (CEPR). Os dados do coeficiente de variação são apresentados na figura 2.8. De acordo com esses dados, as regiões NUTS3 da Finlândia, Suécia, Espanha e Portugal estão entre as que apresentam menor dispersão face à média, isto é, pertencem ao grupo com menor desigualdade de PIB per capita entre regiões. No extremo oposto da figura 2.8, isto é, com maior desigualdade regional, destaca-se o Reino Unido. Da análise da figura 2.8 deve também salientar-se a evolução das diferenças de PIB per capita nas regiões dos países da UE nos anos da crise financeira e económica (2008–2012) e no período de recuperação económica (2013–2015). Tal como referido por Iammarino et al. (2018), nos anos que se seguiram à crise económica e financeira, entre 2008 e 2015, as desigualdades de rendimento aumentaram em 16 dos 25 países da UE representados na figura2.8. Na fase de expansão do ciclo económico, iniciada em 2013, 18 em 25 países registaram um agravamento da desigualdade de rendimento entre regiões. Dos 25 países considerados, 10 registaram um aumento das desigualdades regionais quer na fase de recessão económica, quer na fase de expansão económica. 2.2.3. 38 Figura 2.8 Coeficiente de variação, PIB das regiões NUTS3 de países da UE, 2008, 2012 e 2015 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Eurostat, Comissão Europeia Na figura 2.9 apresentamos os dados com a evolução do coeficiente de variação do PIB per capita das regiões NUTS3 portuguesas. Entre 2008 e 2015, Portugal registou uma quebra no coeficiente de variação de 12%. Esta redução da desigualdade no PIB per capita entre as regiões portuguesas foi a mais elevada da UE. A Espanha, por exemplo, que registou uma quebra do PIB muito semelhante à registada pela economia portuguesa, registou um agravamento da desigualdade no PIB das regiões, medido pelo coeficiente de variação, de 7%. Como mostraremos no capítulo 5, a convergência regional observada no período pós-crise 2008 está associada ao desequilíbrio do endividamento que esteve na sua origem, e à alteração estrutural em curso da economia portuguesa, nomeadamente o aumento da importância das exportações. 2008 2012 2015 39 Figura 2.9 Coeficiente de variação, PIB das regiões NUTS3 portuguesas, 2003–2015 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Eurostat, Comissão Europeia POPULAÇÃO E ESCOLARIDADE As teorias do crescimento endógeno e da nova geografia económica destacam a importância das economias de aglomeração e do seu efeito centrípeto sobre a atração de capital humano e talento. Estes efeitos de aglomeração acentuam as vantagens competitivas das grandes cidades e agravam as disparidades regionais. O capital humano e o talento ocupam hoje um papel central na competitividade das regiões e está na origem das diferenças e da divergência de rendimentos. As cidades com maiores níveis de capital humano e talento atraem cada vez mais talento — ver, por exemplo, Moretti (2013). 2.3. 40 DINÂMICA DEMOGRÁFICA Na figura 2.10 apresentam-se as taxas de crescimento da população portuguesa, para as regiões NUTS2, para o período 2000–2017. Para a população nacional total, os dados mostram que naquele período a população se manteve praticamente inalterada, tendo aumentado 1%. Em termos de crescimento populacional, destacam-se a região do Algarve (+15% desde 2000) e a região da AML (+7% desde 2000). As regiões autónomas dos Açores e da Madeira também registaram um crescimento da população total, respetivamente, de 2% e 5%. Por outro lado, as regiões Norte, Centro, e Alentejo registaram quebras na população, respetivamente, de 2%, 4% e 9%. Figura 2.10 Variação da população NUTS2, 2000–2017 Fonte: Eurostat, Comissão Europeia Na figura 2.11 apresentam-se os dados relativos à variação da população nas regiões NUTS3, no período 2000–2016. Neste período, como já vimos, a variação da população portuguesa foi quase nula. No entanto, essa estabilidade em termos agregados esconde uma variabilidade muito grande entre regiões, com algumas delas a registarem um crescimento significativo da população e outras a registarem uma forte quebra. Para além das regiões do Algarve e da AML, que já referimos 2.3.1. 47 Figura 2.16 Percentagem da população total com ensino superior, regiões NUTS3, 2001 e 2011 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da IPUMS temática), na figura 2.17 apresentam-se as classificações médias obtidas pelos alunos das diferentes regiões naquele exame nacional, para os anos de 2006 e 2017. Os dados mostram uma melhoria significativa nas classificações médias em todas as regiões, tendo a classificação média nacional sido de 9,75 valores em 2017. No entanto, persistem disparidades significativas entre as diferentes regiões. Estas diferenças regionais implicam a existência de desigualdade de oportunidades para os jovens, limitando o seu acesso ao ensino superior e influenciando a sua empregabilidades e salários futuros. Os resultados menos satisfatórios registaram-se nas regiões do Alto Alentejo, Trás-os-Montes, Douro ou Tâmega e Sousa, com valores médios em torno dos 9 valores. As regiões do Alto Minho, Coimbra e Aveiro destacam-se por terem classificações médias superiores a 10 valores. 2001 2011 48 Figura 2.17 Classificação média dos exames nacionais de Matemática do 12.º ano, NUTS3 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da Direção Geral de Educação, Ministério da Educação A taxa de reprovação nos exames nacionais de Matemática permite aferir não só a qualidade do ensino como também as oportunidades dos alunos das diferentes regiões no acesso ao ensino superior e, em particular, aos cursos das áreas de Ciências, Tecnologia, Engenharia e Matemática. Como será discutido mais à frente, estes cursos, para além de garantirem melhores remunerações e empregabilidade, são também essenciais para o desenvolvimento das economias. Na figura 2.18 apresentam-se as taxas de reprovação nos exames nacionais de MatemáticaA nas regiões NUTS3, nos anos de 2006 e 2017. Os dados mostram que apesar da redução significativa das taxas de reprovação, elas continuavam muito elevadas, sendo de 47% a nível nacional. Adicionalmente, a redução das taxas de reprovação, entre 2006 e 2017, não eliminou a existência de disparidades regionais significativas. Com as taxas mais baixas, em 2017, destacavam-se as regiões do Alto Minho (41%), de Aveiro (42%) e de Coimbra (42%). As taxas mais elevadas foram registadas no Alto Alentejo (57%), Trás-Os-Montes (55%) e Douro (53%). 2006 2017 Portugal 2017 49 Figura 2.18 Taxa de reprovação no exame nacional de MatemáticaA, NUTS3 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da Direção Geral de Educação, Ministério da Educação INSTITUIÇÕES E ALUNOS INSCRITOS NO ENSINO SUPERIOR Em 2017, existiam em Portugal, de acordo com a Pordata, 286 Instituições de Ensino Superior (IES) — 121 Universidades e 165 Institutos Politécnicos — com 361943 alunos inscritos no ano letivo de 2016/2017 (dados do INE). Em relação à distribuição regional das instituições e dos alunos inscritos, deve salientar-se que 31% das IES estão localizadas na AML e 22% na AMP, representando, respetivamente, 39% e 20% do número total de alunos inscritos. Em termos de alunos inscritos, as regiões de Coimbra, Cávado e Aveiro representavam 10%, 6% e 4%, respetivamente, do número total de inscritos.7 De forma a captarmos a relação entre o potencial de procura regional, a oferta das IES da região e a sua capacidade de atrair alunos de outras regiões, na figura 2.19 apresentamos o rácio dos alunos inscritos 7 A distribuição regional dos alunos inscritos tem como referência a sede da IES. 2.3.5. 2006 2017 Portugal 2017 50 em IES da região e a população da faixa etária entre os 20 e os 24 anos. Da análise da figura 2.19 conclui-se que as regiões de Coimbra (168%), Terras de Trás-os-Montes (134%), Beira Baixa (107%) e a AML (101%) apresentam um rácio superior a 100%, o que sugere a existência de um desequilíbrio regional na oferta de ensino superior face à procura com origem na região — para Portugal, esse rácio é igual a 70%. Figura 2.19 Rácio de alunos inscritos sobre população entre 20 a 24 anos Fonte: INE 8 De acordo com o INE, trata-se de uma freguesia que contempla, pelo menos, um dos seguintes requisitos: 1) o maior valor da média entre o peso da população residente na população total da freguesia, e o peso da área na área total da freguesia corresponde a espaço urbano, sendo que o peso da área em espaço de ocupação predominantemente rural não ultrapassa 50% da área total da freguesia; 2) a freguesia integra a sede da Câmara Municipal e tem uma população residente superior a 5000 habitantes; 3) a freguesia integra total ou parcialmente um lugar com população residente igual ou superior a 5000 habitantes, sendo que o peso da população do lugar no total da população residente na freguesia ou no total da população residente no lugar é igual ou superior a 50%. 51 FLUXOS POPULACIONAIS E ATRAÇÃO DE TALENTO A figura 2.20 apresenta a percentagem de população, por NUTS3, que reside numa área predominantemente urbana.8 As áreas metropolitanas de Lisboa e Porto são as únicas regiões que apresentam uma taxa de urbanização superior a 90%, estando respetivamente 24p.p. e 20p.p. acima da média nacional (72%). De um total de 25 regiões, 12 têm uma taxa inferior a 50%, com as Beiras e Serra da Estrela, Douro e Alto Tâmega a apresentar as taxas de população predominantemente urbana mais baixas. Figura 2.20 Percentagem de população predominantemente urbana (2011) Fonte: INE 8 2.4. 52 Na dimensão da população global e da população ativa das regiões, os movimentos migratórios têm um papel essencial. Por outro lado, a capacidade das regiões em atraírem recursos humanos qualificados é um elemento cada vez mais importante para a sua competitividade e desempenho económico. Nesta secção analisamos os fluxos populacionais entre as regiões NUTS2 recorrendo à informação dos censos da população portuguesa, disponibilizados pela base de dados IPUMS,9 para os anos de 2001 e 2011. Essa informação permite-nos descrever os fluxos populacionais comparando os períodos em que se realizaram os censos, tendo em conta a origem desses fluxos e outras características como por exemplo os níveis de escolaridade da população. Com o objetivo de avaliar a capacidade de atração de recursos humanos das regiões NUTS3, na figura 2.21 apresentam-se os dados com a percentagem de residentes na região que são naturais de outras regiões. A região da AML distingue-se por ter a percentagem mais elevada de população natural de outras regiões, tendo-se mantido constante em torno de 40%. As regiões do Algarve (37%), da Lezíria do Tejo (28%), do Oeste (27%), de Leiria (25%) e do Médio Tejo (25%) apresentam também percentagens elevadas de residentes naturais de outras regiões, tendo nestes casos registado um aumento relativamente a 2001. Estas regiões, tendo aumentado a percentagem de residentes com origem noutras regiões, revelaram capacidade de atrair recursos humanos. Por outro lado, um conjunto de regiões manteve uma percentagem relativamente reduzida de residentes provenientes de outras regiões. Estão nessa situação regiões como o Tâmega e Sousa (10%), Ave (14%) ou Trás-os-Montes (15%). Na AMP a população residente proveniente de outras regiões manteve-se estável, em torno dos 20%. 9 A base de dados internacional IPUMS disponibiliza dados relativos a uma amostra de 5% dos censos de vários países. 53 Figura 2.21 Percentagem de residentes naturais de outra região, 2001 e 2011 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do IPUMS Os dados da figura 2.21 sugerem uma forte relação entre o PIB per capita e a capacidade de atração de recursos humanos da região. A informação dos censos disponível na base de dados IPUMS permite-nos avaliar a capacidade de atração de recursos das regiões entre 2001 e 2011. De acordo com os dados da IPUMS, cerca de 280mil pessoas mudaram de região de residência entre 2001 e 2011. Na figura 2.22 apresenta-se a variação líquida, entradas e saídas, da população que mudou de residência NUTS 3, entre 2001 e 2011. Destaca-se a AML, com uma variação líquida de 33% do total de migrantes, refletindo uma grande capacidade de atração de recursos humanos. Com variações líquidas positivas, registam-se ainda o caso da AMP (8%), Algarve (2%), Região de Aveiro (1%), Oeste (1%) e Região de Leiria (1%). Com variações líquidas negativas de migrantes, destacam-se as regiões da Beira Baixa e Beiras e Serra da Estrela (10%) e Alentejo (11%).10 10 Devido à escassez de dados na base de dados IPUMS, decidiu-se agregar as regiões Beira Baixa e Beiras e Serra da Estrela numa única região. Pela mesma razão, foram agregados os dados das quatro regiões do Alentejo. 2001 2011 54 Figura 2.22 Variação líquida em resultado dos fluxos migratórios entre regiões NUTS 3, entre 2001 e 2011 (em percentagem do número total de migrantes) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do IPUMS Quando se avalia a capacidade de atração de capital humano das diferentes regiões, é particularmente importante observar os movimentos dos trabalhadores mais qualificados. Na figura 2.23 apresentam-se os dados relativos à variação líquida de diplomados que mudaram de residência NUTS 3 entre 2001 e 2011.Os dados da figura 2.23 mostram que a AML teve uma variação líquida positiva correspondente 27% do total de migrantes diplomados”, seguindo-se a região a AMP com 7%. Ou seja, estas duas regiões, em particular a região da AML, revelaram uma grande capacidade de atração de recursos humanos qualificados das outras regiões portuguesas (que viram assim a sua capacidade produtiva diminuída). Por outro lado, na captação de migrantes diplomados, destacam-se pela negativa as regiões do Alentejo e Beiras. 55 Figura 2.23 Variação líquida da população diplomada em resultado dos fluxos migratórios entre regiões NUTS 3, entre 2001 e 2011 (em percentagem do número total de migrantes diplomados). Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do IPUMS Os dados do IPUMS permitem fazer uma análise mais fina das migrações entre regiões, identificando a região de proveniência dos novos residentes e a sua escolaridade. Dada a sua importância em termos populacionais e económicos, apresenta-se uma análise mais fina para as regiões da AML e do Norte, entre os anos 2001 e 2011, período em que as populações da AML e do Norte variaram, respetivamente, 6,4% e 0,4% (Eurostat, Comissão Europeia). De acordo com os dados apresentados na figura 2.24, a população da AML, no período 2001–2011, aumentou cerca de 6%, em resultado do aumento de 8% da população natural daquela região e do aumento de 4% da população proveniente de outras regiões portuguesas e do estrangeiro. Na análise da variação por nível de escolaridade, destaca-se o aumento da população com ensino superior de cerca de 280mil para 470mil (+69%). Este aumento resultou quer do aumento da população com ensino superior com origem na região da AML (+83%), quer na população proveniente de outras regiões (+53%). As regiões Centro (cerca de 19mil) 56 e Norte (cerca de 9mil) contribuíam com cerca de 40% daquele contingente (70mil). Como se pode observar na tabela 2.3, em 2011, a população com ensino superior com origem noutras regiões representava 43% do número da população total da AML com ensino superior. Por outro lado, na primeira década do século xxI, a população com menos de 12 anos de escolaridade, proveniente de outras regiões, diminuiu mais de 30%. Deve ainda assinalar-se o facto de, em 2011, 14% da população total ser estrangeira, representando 16,5% do total da população com ensino superior. Figura 2.24 Variação da população na AML por origem e nível de educação, 2001–2011 Fonte: Censos, IPUMS Tabela 2.3 Distribuição da população residente na AML por nível de escolaridade, 2011 Fonte: Censos, IPUMS Local de nascimento Menos de 9 de escolaridade Entre 9 e 12 anos de escolaridade Mais de 12 anos de escolaridade Total da população AML 59,97% 65,19% 57,16% 59,56% Fora da AML 40,03% 34,81% 42,84% 40,44% Norte 6,27% 2,49% 5,43% 6,09% Algarve 1,13% 0,21% 1,70% 1,22% Centro 10,88% 5,18% 11,90% 10,99% Alentejo 7,80% 3,38% 5,88% 7,44% RAA 0,22% 0,48% 0,69% 0,30% RAM 0,34% 0,21% 0,73% 0,40% Estrangeiro 13,38% 22,86% 16,51% 14,00% Menos de 9 de escolaridade Mais de 12 anos de escolaridade Entre 9 e 12 anos de escolaridade Total da população 63 Figura 2.30 Salários medianos de trabalhadores diplomados e não diplomados, 2016 Fonte: Cálculo dos autores com base em dados dos Quadros de Pessoal ESTRUTURA SETORIAL DA ECONOMIA A economia portuguesa atravessa um processo de alteração estrutural desde o início do século xxI. No entanto, essa transformação tem sido lenta, mantendo-se um elevado peso dos setores não transacionáveis. De facto, o crescimento da economia portuguesa nas últimas décadas do século xx assentou nesses setores, que beneficiaram quer das políticas públicas quer das estratégias de concessão de crédito dos bancos — ver, por exemplo, Reis (2013) ou Alexandre et al. (2016). Em contrapartida, os setores transacionáveis tiveram dificuldades em aproveitar a integração da economia portuguesa na UE e as oportunidades da globalização. Dadas as diferenças existentes nas estruturas dos setores de atividade das diferentes regiões, os impactos daquelas políticas e estratégias fizeram-se sentir de forma assimétrica. No capítulo 5 exploraremos os impactos das diferenças nas estruturas setoriais das regiões. Nesta 2.6. 2006 2016 64 secção analisamos a estrutura setorial da economia portuguesa e das regiões NUTS3, tendo em conta o peso dos diferentes setores de atividade no emprego (pessoal ao serviço das empresas do município da sede) e no VAB (Valor Acrescentado Bruto das empresas do município da sede) total. Na nossa análise utilizamos dados do anuário estatístico do INE, que contém informação ao nível do concelho para aquelas variáveis. ESTRUTURA SETORIAL NACIONAL E REGIONAL Na figura 2.31 apresentam-se os dados, para os anos de 2008 e 2016, com o peso dos principais setores de atividade no VAB da economia portuguesa. Os dados mostram que a indústria transformadora é o setor de atividade mais importante, representando 24% do VAB total, tendo registado um aumento face a 2008 (22%). O setor do comércio é o segundo mais importante (19% do VAB total, em 2016), tendo registado uma ligeira quebra relativamente a 2008. Os setores dos transportes e armazenagem e atividades administrativas tornaram-se o terceiro e o quarto setores com maior peso na economia, respetivamente, com 8% e 7% do VAB total em 2016. A perda de importância do setor da construção no VAB — uma diminuição de 12%, em 2008, para 6%, em 2016 – é outro dos sinais da alteração estrutural em curso na economia portuguesa. O setor de alojamento e restauração ganhou também importância na última década, refletindo o grande incremento registado no turismo — representava 5% do VAB total em 2016. Figura 2.31 Peso do VAB das empresas nos principais setores de atividade, Portugal, 2008 e 2016 Fonte: Cálculo dos autores com base em dados do INE 2.6.1. Diplomados Não Diplomados 65 Na figura 2.32 apresentam-se os dados com o peso dos diferentes setores de atividade na economia nacional tendo em conta a sua contribuição para o emprego total. Tal como já tínhamos observado para o VAB, destaca-se a perda de importância do setor da construção na economia nacional, de 13% em 2008 para 8% em 2016. O setor com maior percentagem de emprego era o comércio (20%). Figura 2.32 Peso no emprego das empresas nos principais setores de atividade, Portugal, 2008 e 2016 Fonte: Cálculo dos autores com base em dados do INE As regiões portuguesas têm estruturas setoriais muito diversas. De seguida, ilustramos essas diferenças mostrando o peso que os principais setores de atividade económica — indústria transformadora; comércio; construção; transportes; alojamento e restauração — têm nas regiões NUTS3. Voltaremos a este tema no capítulo 5 a propósito da especialização das regiões NUTS3 e das suas implicações para a definição de políticas ao nível central e local. Como vimos acima, na figura 2.31, o setor da indústria transformadora é o setor com maior peso no VAB total e o segundo com maior peso no emprego da economia nacional. Na figura 2.33 apresentam-se os 2008 2016 66 dados com o peso da indústria transformadora nas regiões NUTS3. As regiões do Ave (61%), Aveiro (55%), Tâmega e Sousa (44%), Alto Minho (44%) e Leiria (40%) são as regiões em que o setor de atividade da indústria transformadora tem maior peso. Como iremos ver no capítulo 5, existe uma forte ligação entre as regiões com maior peso do setor das indústrias transformadoras e as regiões mais exportadoras. Por outro lado, em várias regiões (Algarve, Baixo Alentejo, AML ou Douro) a indústria transformadora tem um peso reduzido na economia. Figura 2.33 Peso da indústria transformadora no VAB total das regiões NUTS3, 2008 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 2008 2016 67 O setor do comércio é o setor mais importante em termos de emprego — ver figura 2.32. A figura 2.34 mostra que o peso deste setor nas diferentes regiões tem menos variabilidade do que o setor da indústria transformadora. O Alentejo Litoral destaca-se por ter o peso mais baixo, 10% do VAB total. Figura 2.34 Peso do comércio no VAB total das regiões NUTS3, 2008 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 2008 2016 68 O setor da construção está em queda desde o início do século xxI — ver, por exemplo, Alexandre et al. (2017a). A figura 2.35, com dados para 2008 e 2016, mostra que essa queda se registou em todas as regiões, tendo algumas registado fortes quebras: por exemplo, no Alto Tâmega caiu de 31% para 18% do VAB total, apesar dessa região continuar a ser aquela em que o setor da construção tem maior importância, seguindo-se a região do Cávado com 16% do VAB total em 2016. Figura 2.35 Peso da construção no VAB total das regiões NUTS3, 2008 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 2008 2016 69 As figuras 2.36 e 2.37 apresentam os dados com o peso dos setores dos transportes e alojamento e restauração no VAB total das regiões NUTS3. O peso do setor dos transportes manteve-se estável entre 2008 e 2016, destacando-se a região do Alentejo Litoral com 20% do VAB total nesse setor de atividade. Figura 2.36 Peso do setor dos transportes no VAB total das regiões NUTS3, 2008 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 2008 2016 70 Na figura 2.37 apresentam-se os dados para o setor do alojamento e restauração. Apesar do enorme dinamismo da atividade turística, a maior parte das regiões, neste setor, em 2016, tinha uma contribuição para o VAB total inferior ao registado em 2008. De facto, o setor do alojamento e restauração foi um dos setores mais negativamente afetados pela longa crise da economia portuguesa iniciada em 2008. A região do Algarve destaca-se por ser aquela em que este setor tem mais importância, representando 30% do VAB total em 2016, e tendo registado um forte aumento desde 2008 (nesse ano, representava 20% do VAB total). Figura 2.37 Peso do setor do alojamento e restauração no VAB total das regiões NUTS3, 2008 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO POR NUTS 3 Para além da capacidade de atrair e fixar capital humano, discutida acima, é também crucial para o crescimento económico das regiões a capacidade de atrair capital físico, nomeadamente investimento direto estrangeiro (IDE). Dada a importância das grandes cadeias de valor globais na economia mundial e no processo de desenvolvimento dos países, a competição internacional pela atração de IDE tem vindo a acentuar-se, 2.6.2. 2008 2016 71 o que se manifesta na importância crescente dos rankings internacionais – ver, por exemplo, World Economic Forum e Banco Mundial. Também ao nível das regiões, a competição por projetos de investimento tem vindo a aumentar, com algumas cidades a criarem agências de investimento local com o objetivo de conseguirem promover as vantagens da sua região junto de potenciais investidores internacionais. Nas figuras 2.38 e 2.39 apresentam-se os dados relativos ao peso no VAB e no emprego das empresas com capital estrangeiro nas diferentes regiões. Este indicador permite aferir a capacidade de atração de investimento estrangeiro das diferentes regiões. Os dados das figuras 2.38 e 2.39 mostram que, entre 2006 e 2016, as empresas com capital estrangeiro aumentaram o seu peso no VAB (de 19% para 27%) e no emprego (de 10% para 15%) da economia nacional. O aumento da importância do capital estrangeiro no capital das empresas portuguesas reflete o elevado endividamento externo acumulado desde meados das décadas de 90 e a necessidade de venda de ativos ao estrangeiro como forma de financiamento da economia em termos agregados. Por outro lado, é também um sinal do interesse dos investidores estrangeiros nos ativos nacionais. Em 2016, quanto ao peso no VAB ( figura 2.38) destacam-se as regiões do Alentejo Litoral (51%), do Baixo Alentejo (44%) e da AML (41%). Em relação ao peso no emprego destacam-se as regiões da AML (26%), do Alto Minho (21%) e do Alentejo Central (15%). Figura 2.38 Percentagem do VAB em empresas com capital estrangeiro, regiões NUTS3, 2006 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Sistema de Contas Integradas das Empresas (SCIE), INE. 2006 2016 72 Figura 2.39 Percentagem do emprego em empresas com capital estrangeiro, regiões NUTS3, 2006 e 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Sistema de Contas Integradas das Empresas (SCIE), INE. CONCLUSÃO Neste capítulo descreveram-se as principais tendências regionais, desde o início do século xxI, do crescimento e convergência económica, dos fluxos populacionais, da escolaridade e remuneração do trabalho e da estrutura setorial da economia. Depois de quatro décadas de elevado crescimento económico e de convergência para os níveis de rendimento dos países mais ricos da UE, o século xxI marcou o início de um regime de baixo crescimento e de divergência económica. Entre 2000 e 2016, o PIB per capita português diminuiu de 83% para 77% do PIB per capita da UE28. A crise da dívida económica que afetou a economia portuguesa resultou num severo processo de ajustamento, com uma forte quebra do PIB e divergência em relação à UE28. Entre 2008 e 2012, o PIB per capita real nacional diminuiu 12%. Entre 2012 e 2016, no período de recuperação, o PIB per capita real nacional aumentou 11%. No entanto, 2.7. 2006 2016 79 Viseu-Dão-Lafões Santa Comba Dão; Carregal do Sal; Aguiar da Beira; Viseu; Mangualde; Nelas; Sátão; Penalva do Castelo; Oliveira de Frades; Vila Nova de Paiva; Vouzela; Tondela; São Pedro do Sul; Castro Daire; Beira Baixa Penamacor; Vila Velha de Ródão; Oleiros; Proença-a-Nova; Castelo Branco; Idanha-aNova; Médio Tejo Vila de Rei; Tomar; Vila Nova da Barquinha; Ferreira do Zêzere; Entroncamento; Ourém; Constância; Alcanena; Sertã; Mação; Torres Novas; Sardoal; Abrantes; Beiras e Serra da Estrela Gouveia; Seia; Belmonte; Guarda; Almeida; Manteigas; Covilhã; Celorico da Beira; Fornos de Algodres; Sabugal; Fundão; Pinhel; Trancoso; Mêda; Figueira de Castelo Rodrigo; AML Barreiro;Almada;Setúbal;Loures;Moita;Oeiras;Seixal;Mafra;Amadora;Sintra; Lisboa; Vila Franca de Xira; Sesimbra; Montijo; Odivelas; Alcochete; Palmela; Cascais; Alentejo Litoral Santiago do Cacém; Alcácer do Sal; Grândola; Odemira; Sines; Baixo Alentejo Serpa; Barrancos; Vidigueira; Castro Verde; Ferreira do Alentejo; Aljustrel; Alvito; Mértola; Beja; Moura; Almodôvar; Ourique; Cuba; Lezíria do Tejo Almeirim; Coruche; Rio Maior; Benavente; Azambuja; Salvaterra de Magos; Santarém; Chamusca;Golegã;Alpiarça;Cartaxo; Alto Alentejo Nisa; Crato; Elvas; Campo Maior; Castelo de Vide; Monforte; Gavião; Alter do Chão; Marvão; Portalegre; Fronteira; Avis; Sousel; Arronches; Ponte de Sor; Alentejo Central Redondo; Arraiolos; Vendas Novas; Viana do Alentejo; Montemor-o-Novo; Évora; Mora; Borba; Reguengos de Monsaraz; Vila Viçosa; Estremoz; Alandroal; Portel; Mourão; RAA Angra do Heroísmo; Madalena; Lajes do Pico; Vila da Praia da Vitória; Nordeste; Velas; Lagoa (Açores); São Roque do Pico; Vila do Porto; Santa Cruz das Flores; Corvo; Vila Franca do Campo; Ponta Delgada; Povoação; Ribeira Grande; Santa Cruz da Graciosa; Lajes das Flores; Horta; Calheta (RAA) RAM Porto Santo; Ribeira Brava; Ponta do Sol; Calheta (RAM); São Vicente; Câmara de Lobos; Santa Cruz; Santana; Porto Moniz; Funchal; Machico DESCENTRALIZAÇÃO E OS RECURSOS DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL MIGUEL RODRIGUES FERNANDO ALEXANDRE HÉLDER COSTA 3. 81 83 INTRODUÇÃO As políticas públicas de desenvolvimento regional ganharam relevância no contexto europeu no apogeu do desenvolvimento industrial do século passado. Em virtude do período de grande industrialização das décadas de 60 e 70, as disparidades de desenvolvimento económico começaram a ser cada vez mais evidentes. Para fazer face a este desequilíbrio, a primeira resposta do Estado passou pelo estabelecimento de um conjunto de políticas de investimentos diretos nas regiões que revelavam mais debilidades. O desapontamento com os resultados desta opção conduziu à definição de uma estratégia alternativa mais focada na descentralização de competências e numa maior transferência de recursos financeiros para as entidades regionais/locais. O objetivo principal das políticas de coesão territorial passou a estar centrado no aumento da competitividade e na equidade regional. Como refere o relatório da OCDE (2010), este objetivo comporta uma mudança de paradigma em termos de políticas de coesão. Esta já não pode ser alcançada apenas pelo investimento em infraestruturas, mas necessita também de políticas sustentáveis de desenvolvimento local e de investimentos que estimulem o empreendedorismo, a inovação e a formação de capital humano. A sustentabilidade do desenvolvimento local passa ainda por um reequilibro na repartição dos recursos financeiros entre o Estado e as entidades locais. Para além das transferências da administração local, procura-se uma maior repartição de poder orçamental e fiscal de maneira a garantir a geração de mais receitas próprias, de mais autonomia na sua alocação e de mais eficiência no seu uso. As políticas públicas de desenvolvimento regional aumentaram também o seu leque de atores e deixaram de considerar exclusivamente as entidades públicas. Com a mudança de paradigma, para além do Estado e dos municípios, os demais agentes económicos locais passaram a ser considerados, na medida em que o desenvolvimento local passou a ser definido numa perspetiva mais abrangente. Ao invés de uma estratégia definida centralmente e aplicada de cima para baixo, a recente tendência passa pela fragmentação desta em múltiplas estratégias definidas localmente e de forma a envolver todos os atores relevantes. Assim, passam os atores locais a ter de contribuir para a definição de uma estratégia de promoção das capacidades e das aspirações próprias de cada região. Desta forma, o apoio concedido pelo Estado responde à necessidade de uma estratégia regional definida através de um esforço de coordenação horizontal. O âmbito de análise deste capítulo passa por enquadrar Portugal na mudança de paradigma da sustentabilidade do desenvolvimento 3.1. 84 económico local. Na secção 3.1 começamos por analisar a divisão de poderes e responsabilidades entre a administração central e administração local em função do seu peso orçamental, e discute-se o desenho institucional tendo em consideração o nível de descentralização orçamental e de fragmentação territorial no contexto europeu. Dessa análise, conclui-se que Portugal é um dos países mais centralizados da OCDE no que diz respeito à afetação da despesa pública, com um nível elevado de fragmentação territorial. Na secção 3.2 descreve-se a evolução das receitas dos municípios e a análise das suas principais componentes, incluindo as transferências do Estado e as receitas próprias dos municípios. A secção 3.3 descreve a evolução das despesas dos municípios, analisando as suas diversas componentes. A secção 3.4 faz uma breve análise do endividamento dos municípios. A secção 3.5 apresenta as conclusões. UM PAÍS MUITO CENTRALIZADO: CENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTAL E FRAGMENTAÇÃO TERRITORIAL Como vimos no capítulo2, Portugal apresenta grandes disparidades regionais em termos económicos e sociais. O Estado foi um dos motores do desenvolvimento económico do país nas últimas décadas do século xx — ver, por exemplo, Alexandre et al. (2016). Durante o Estado Novo as funções económicas do Estado estavam mais próximas das características de um Estado do século xIx do que dos países democráticos da Europa Ocidental — em 1974, o peso da despesa pública no PIB era cerca de 20%. A mudança para o regime democrático, em 25 de abril de 1974, levou o Estado a assumir um conjunto de novas responsabilidades: o acesso universal a todos os níveis de ensino, aos cuidados de saúde (garantido com a criação do Sistema Nacional de Saúde), às prestações sociais e à distribuição de água, eletricidade, comunicações, e mobilidade no território nacional. A administração central liderou a implementação de medidas que visavam cumprir aqueles objetivos. Estas funções do Estado foram cumpridas essencialmente através de entidades da administração central que tinha condições para cumprir de forma mais eficiente e eficaz o objetivo de fazer chegar democraticamente todos aqueles serviços e benefícios aos portugueses. Apesar de alguns indicadores serem ainda desfavoráveis em comparações 3.2. 85 internacionais e permanecerem, como vimos no capítulo 2, disparidades territoriais significativas em dimensões como a escolaridade, nas últimas quatro décadas registaram-se progressos notáveis em todas as dimensões acima referidas — ver, por exemplo, Mateus (2015). No entanto, a administração central revelou-se incapaz de conter o aumento da despesa e da dívida pública, tendo daí resultado três pedidos de assistência financeira ao Fundo Monetário Internacional (1977, 1983–1984 e 2011). Assim, depois de quase duas décadas de estagnação económica, em que o Estado, através da administração central, ganhou um papel central e dominante na definição das políticas públicas e na gestão dos recursos do país, devem avaliar-se, por um lado, as competências e recursos disponíveis da administração local e, por outro lado, a coordenação entre aqueles dois níveis de decisão, com vista a alcançar um crescimento económico mais robusto e um desenvolvimento mais equilibrado do território. A questão da descentralização das atividades do Estado tem vindo a ganhar importância nas discussões sobre o crescimento e a competitividade dos países nas últimas décadas — ver, por exemplo, OCDE (2010) — refletindo-se, entre outras dimensões, num aumento do peso da despesa dos governos regionais e locais na despesa pública total, na generalidade dos países da União Europeia (UE) — Veiga (2014). O desenho institucional da prestação de serviços públicos às comunidades nacionais deve assentar numa avaliação do nível de administração (central, regional ou local) com base na eficiência e no bem-estar das comunidades — ver Oates (1999). A discussão em torno do nível de decisão da afetação de recursos ao nível central ou local deve ter em consideração, por um lado, o nível de administração que garante maior eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos e, por outro lado, a distribuição das competências pelos diferentes níveis das administrações públicas. Em relação à avaliação do nível de administração que se revela mais eficiente e eficaz no uso dos recursos públicos, o princípio relevante para o desenho institucional é o seu impacto na economia local, em resultado da localização das entidades públicas, independentemente do nível administrativo que as tutela. Os efeitos diretos da localização das entidades fazem-se sentir na economia das regiões, quer por via dos salários dos trabalhadores, quer por via das compras de bens e serviços — este último impacto será analisado no capítulo 4. A segunda dimensão relevante para o desenho institucional dos serviços públicos decorre da avaliação da distribuição de competências pelos diferentes níveis de administração. Aquelas competências podem ser consideradas no âmbito das três funções do Estado propostas por Musgrave (1959): (i) redistribuição do rendimento; (ii) estabilização 86 económica; e (iii) afetação de recursos. As funções de redistribuição do rendimento e de estabilização económica são geralmente atribuídas à administração central. A redistribuição do rendimento é objeto de políticas definidas a nível nacional. Por exemplo, a política de tributação do rendimento e o estabelecimento da sua progressividade é definida no Orçamento do Estado. Este procedimento garante uma política de coesão e protege a eficácia dos seus objetivos perante o risco da mobilidade de fatores produtivos. No entanto, dadas as disparidades de rendimento entre as regiões, a desigualdade de rendimento entre os indivíduos é hoje em grande medida determinada pelas características das regiões onde residem — ver, por exemplo, Moretti (2013). As políticas de desenvolvimento regional ganham, assim, maior importância na redistribuição do rendimento dentro dos países, devendo ser analisada, também deste ponto de vista, a eficácia das políticas da administração central. A função de estabilização económica é cumprida através das políticas de estabilização económica definidas ao nível central pelo governo e, no âmbito da participação na área do euro, pelo Banco Central Europeu (BCE) e pela Comissão Europeia. Anualmente, o ciclo orçamental compreende a definição e apresentação de um plano de estabilidade que é validado pela UE. As políticas e opções macroeconómicas são alinhadas entre o Eurogrupo, a Comissão Europeia e o governo de maneira a garantir coesão nacional e intracomunitária. Por outro lado, a política monetária, um importante instrumento de estabilização económica, é decidida pelo BCE com base na situação económica da zona do euro, e não tendo em conta as idiossincrasias das economias nacionais e regionais. No entanto, como veremos no capítulo 5, as alterações da política monetária pelo BCE podem afetar as regiões de forma assimétrica, justificando a existência de políticas regionais e locais que permitam mitigar os seus efeitos negativos. Em relação ao terceiro objetivo da despesa pública, a afetação de recursos visa corrigir situações de desequilíbrio natural do mercado, onde a intervenção do Estado consegue promover situações de bem- -estar e maximizar a utilidade dos cidadãos. No caso dos bens públicos nacionais, como sejam a defesa, a segurança ou as infraestruturas nacionais, a oferta deve ser assegurada pela administração central. Por outro lado, os bens e serviços nas áreas da educação, da saúde, do ambiente, do desporto e da cultura, bem como infraestruturas de âmbito regional e/ou local poderão ser fornecidas com vantagem por níveis da administração regional ou local. De facto, naqueles casos, a administração central poderá ser confrontada com um problema de informação imperfeita que pode limitar a sua capacidade de intervir de forma eficiente e eficaz. Assim, é sobretudo no âmbito desta função que é discutida a descentralização administrativa e a transferência de 87 competências da administração central para a local. Com a intenção de minimizar os problemas de racionalidade limitada, entende-se que, por estarem mais bem providas de informação e estarem mais próximas das realidades a intervir, as regiões poderão fazer melhor uso dos recursos utilizados. Desta forma, a transferência de competências é um ato de boa gestão permitindo ao nível de administração mais adequado assegurar as responsabilidades para o bem comum. Os ganhos de bem-estar da descentralização serão tão maiores quão maiores forem as diferenças nas preferências da população das diferentes regiões. No entanto, não é possível definir regras gerais relativamente aos bens e serviços específicos que devem ser fornecidos por cada nível de governo e em cada época (Oates, 1999). A avaliação do desenho institucional dos serviços públicos pode assentar em duas dimensões de análise: (i) horizontal – fragmentação territorial de forma a estimular a competitividade entre as regiões; (ii) vertical — equilíbrio na repartição de recursos entre os níveis de administração de maneira a permitir uma afetação de recursos mais eficiente. A figura 3.1 descreve as diferentes combinações entre o nível horizontal (relacionada com a fragmentação do território em unidades regionais responsáveis pela alocação de recursos) e o nível vertical (relacionada com federalismo orçamental que identifica o nível de repartição de recursos entre a administração central e local). Figura 3.1 Combinação entre fragmentação territorial e descentralização orçamental Descentralização Orçamental Fragmentação Territorial Território pouco fragmentado com uma grande repartição de recursos entre os diferentes níveis de administração. Potencial Problema: Baixa competitividade entre as unidades territoriais Território pouco fragmentado com uma grande concentração de competências e recursos na administração central. Potencial Problema: Dificuldade na capacidade de corrigir desequilíbrios identificados a nível regional Multiplicidade de unidades territoriais com elevada repartição de recursos com a administração central Potencial Problema: Incapacidade para aproveitar economias de escala. Multiplicidade de unidades territoriais, mas grande concentração de recursos na administração central. Potencial Problema: Entidades locais com competências, mas sem recursos apropriados. 88 Na figura 3.1 o eixo horizontal corresponde ao nível de fragmentação territorial, ou seja, o número e extensão das entidades subnacionais que existem num país. As vantagens da fragmentação territorial encontram fundamento nos argumentos derivados da Public Choice. A principal vantagem da fragmentação, identificada por Tiebout (1956), assenta na ideia de competição entre os governos locais. O modelo de Tiebout (1956) assenta na premissa de que cada jurisdição procura maximizar a sua utilidade com base na capacidade de atrair o maior número de pessoas. Assim, cada unidade territorial passaria a disponibilizar uma oferta de bens públicos, a que corresponderia uma dada carga fiscal, cabendo aos cidadãos escolher a combinação, isto é, a unidade territorial, que mais os satisfaz. Desta forma, seria possível alcançar uma melhor adequação entre as preferências dos cidadãos, oferta de serviços e a carga fiscal que lhe está associada. A outra dimensão, relevante para a avaliação do desenho institucional dos serviços públicos, representada na figura 3.1, no eixo vertical, define o nível de descentralização orçamental. Ou seja, refere-se ao nível de repartição dos recursos financeiros entre os diferentes níveis de administração. Consequentemente, o eixo vertical serve como indicador da dispersão de competência em matéria de alocação de recursos (Hendrick, Jimenez, e Lal, 2011; Oates, 1972). Trata-se, portanto, de um continuum que tipifica o grau em que a responsabilidade pela prestação de serviços está concentrada entre a administração central e as coletividades locais/regionais. Se a nível horizontal as vantagens que a literatura aponta recaem no esquema de competitividade entre as regiões, a nível vertical as vantagens centram-se nos benefícios que decorrem da distribuição de graus de autonomia pelos diferentes níveis administrativos. A transferência de responsabilidades relativamente à alocação de recursos às coletividades subnacionais traz benefícios a vários níveis (Treisman, 2006; Wasylenko, 1987): I) Aumento da qualidade da democracia local. A descentralização de serviços promove uma maior responsabilização das entidades públicas perante os seus constituintes. Ao permitir uma deslocalização dos serviços para níveis mais próximos do cidadão, potencia-se a capacidade de os eleitores influenciarem a forma como os serviços são produzidos. Para além de enriquecer a cidadania, incrementam-se os incentivos dados aos cidadãos para votarem. II) Melhoria da eficiência económica. A descentralização de serviços proporciona também uma melhor identificação entre a oferta e a procura. Quando os serviços são definidos a nível nacional há uma maior variância entre as preferências dos eleitores e o eleitor mediano. Um compromisso com a descentralização permite uma melhor identificação dos serviços a serem prestados com as necessidades da comunidade que visa servir. 95 um valor bastante acima da média nacional (750,73€). A receita total per capita dos municípios atingiu o valor máximo de 876€, em 2009, um aumento de 14% face a 2004. Figura 3.6 Evolução das receitas totais per capita por regiões NUTS2, 2004–2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL De acordo com os dados apresentados na figura 3.7, entre 2004 e 2016, verificou-se um aumento das receitas correntes em todas as regiões NUTS2. Podem identificar-se três períodos: (1) entre 2004 e 2007, em que se regista um aumento das receitas correntes em todas as regiões NUTS2; (2) entre 2007-2012, o período que corresponde à crise financeira internacional e ao resgate pela Troica, marcado pela estagnação ou redução das receitas; (3) o período 2012–2016, em que se verificou uma recuperação das receitas. Verifica-se também que não houve lugar a uma redução das diferenças entre as regiões NUTS2. As diferenças existentes em 2004 mantiveram-se ou agravaram-se durante o período. Em 2004, a amplitude entre as regiões NUTS2 situava-se nos 535,98€. Em 2016, a diferença entre os extremos aumentou para 567,27€. Os municípios da região do Algarve destacam-se por apresentarem a receita per capita mais elevada, representando, em 2016, cerca de 157% da receita per capita nacional (1134,97€). As receitas da região do Alentejo descolaram das restantes para se aproximarem das da região do Algarve. Por outro lado, as regiões do Norte, do Centro e da AML estão num grupo com menores receitas; em 2016, o valor per 200€ 375€ 550€ 725€ 900€ 1075€ 1250€ 1425€ 1600€ 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Norte AMLisboa Algarve Alentejo Centro Portugal 96 capita situava-se nos 600 euros. A região Norte destaca-se por ter ao longo de todo o período a receita corrente per capita mais baixa (431 euros em 2004 e 568 euros em 2016). As regiões do Norte, do Centro e do Alentejo registaram as maiores taxas de crescimento das receitas (32%, 34% e 35%, respetivamente). Figura 3.7 Evolução das receitas correntes per capita por regiões NUTS2, 2004– 2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL A figura 3.8 mostra as variações das receitas de capital per capita entre 2004–2016. No início e no final do período, a região do Alentejo tem o valor mais elevado de receitas de capital per capita (406 e 211 euros, respetivamente) e a região da AML regista o valor mais baixo (158 e 48 euros, respetivamente). De facto, no período analisado registou-se uma redução das receitas de capital per capita em todas as regiões, embora diferenciado entre as regiões NUTS2, tendo-se reduzido as disparidades entre regiões: a diferença entre o valor máximo (Alentejo) e mínimo (AML) diminuiu 34%, descendo de 247 euros em 2004 para 163 euros em 2016. 200€ 350€ 500€ 650€ 800€ 950€ 1100€ 1250€ 1400€ 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Norte AMLisboa Algarve Alentejo Centro Portugal 97 Figura 3.8 Evolução das receitas de capital per capita por regiões NUTS 2, 2004–2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL A figura 3.9 resume as variações das receitas correntes e de capital per capita das regiões NUTS2, entre 2004–2016. As regiões do Norte e Alentejo são as que apresentam um melhor comportamento, sendo as que aumentaram mais as receitas correntes e que tiveram menor diminuição das receitas de capital. Figura 3.9 Variações da receita per capita por regiões NUTS2, 2004–2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 0€ 100€ 200€ 300€ 400€ 500€ 600€ 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Norte AMLisboa Algarve Alentejo Centro Portugal Variação Total Receita Capital Receita Corrente 98 A figura 3.10 mostra as variações da receita corrente per capita por regiões NUTS3, entre 2004 e 2016. A nível nacional, as receitas correntes per capita registaram um crescimento de 26%. A região do Alto Tâmega destaca-se por ter o maior crescimento de receitas correntes (+74%), seguindo-se a região do Douro (+62%) e do Alto Minho (+62%). Das cinco regiões NUTS3 com maior crescimento das receitas, quatro são da região Norte, o que constituiu um sinal de dinamismo da região, embora o Cávado (+17%) tenha um dos piores registos a nível nacional. As regiões do Algarve (+17%), da AML (+13%) e da AMP (+20%) registaram também um crescimento da receita corrente per capita inferior à média nacional. Figura 3.10 Variações das receitas correntes per capita por regiões NUTS3, 2004–2016, (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE A figura 3.11 mostra as variações da receita de capital per capita por regiões NUTS3, entre 2004 e 2016. A nível nacional a quebra registada no período foi de 59%. A região do Alentejo Centro é a única a registar uma variação positiva (+5%). A região do Médio Tejo regista o desempenho mais negativo com uma redução na ordem dos 78%. 99 Figura 3.11 Variações das receitas de capital per capita por NUTS3, 2004–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE COMPONENTES DA RECEITA DOS MUNICÍPIOS Nesta seção a análise da receita é baseada na divisão das receitas fiscais, vendas de bens e serviços, transferências, e passivos financeiros, que têm a seguinte composição: I) Receitas fiscais: agregam o produto da política fiscal municipal, que inclui os impostos sobre o património (IMI e IMT), bem como impostos de mobilidade (IUC), juntamente com a derrama e todas as demais taxas cobradas no âmbito das competências dos municípios; II) Vendas de bens e serviços: incluem a receita proveniente da venda de bens inventariados, serviços prestados e alienação de bens de capital; III) Transferências: incluem as transferências referentes à repartição de recursos financeiros com a administração central, bem como as provenientes dos fundos europeus; IV) Passivos financeiros: receitas que têm origem na contração de empréstimos bancários. 3.3.2. 100 As figuras 3.12 e 3.13 descrevem a estrutura das receitas dos municípios. Da análise dos dados conclui-se que as transferências e as receitas fiscais constituem as componentes mais importantes das receitas dos municípios, totalizando quase 80% das receitas durante todo o período (atingiram um valor mínimo de 74% em 2009, em resultado da crise e da consequente quebra das receitas fiscais, que atingiram um mínimo nesse ano). Por outro lado, entre 2004 e 2016, verificou-se uma alteração no peso relativo das componentes da receita dos municípios, com o aumento do peso das receitas fiscais (de 33% para 38%) e uma diminuição do peso das transferências do Estado (de 45% para 38%), ou seja, em 2016, as receitas fiscais dos municípios e as transferências do Estado tinham o mesmo peso nas receitas totais dos municípios — ver figura 3.13 . A figura 3.12 mostra que as transferências do Estado para os municípios atingiram um valor máximo de 3,85mil milhões de euros em 2010, tendo depois diminuído nos anos seguintes, atingindo um valor mínimo de 2,98mil milhões de euros em 2016 — ou seja, uma quebra de 23% naquele período. As receitas fiscais atingiram um valor máximo de cerca de 3148 milhões em 2007, tendo nos anos seguintes diminuído até atingirem um valor mínimo de 2414 milhões de euros (−23%). Nos anos seguintes aumentaram continuamente, atingindo 2959 milhões de euros em 2016, isto é, aumentaram 23% face a 2007, mas eram ainda inferiores ao valor registado antes de crise económica e financeira. A venda de bens e serviços é a terceira componente mais importante da receita dos municípios representando cerca de 12% das receitas totais, tendo-se mantido estável ao longo do período. De seguida, analisam-se as receitas fiscais e as transferências em maior detalhe. Figura 3.12 Componentes das receitas dos municípios, 2004–2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Receitas Fiscais Outras Vendas de Bens e Serviços Total Transferências 101 Figura 3.13 Peso das componentes das receitas dos municípios, 2004 e 2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE RECEITAS FISCAIS DOS MUNICÍPIOS A figura 3.14 representa a evolução das componentes das receitas fiscais dos municípios, entre 2005 e 2016. Os impostos mais representativos são os que tributam o património — Imposto Municipal de Imóveis (IMI) e Imposto Municipal de Transações (IMT) — e os lucros das empresas (derrama). Em 2005, estes impostos representavam 51% da receita fiscal. Em 2016 esta proporção subiu para 75%. A receita do IMI, que se destina a tributar o valor patrimonial, aumentou de cerca de 859 milhões de euros em 2005 para 1478 milhões em 2016, um aumento de 72%. A receita do IMT tributa as transações imobiliárias. Refletindo o impacto da crise económica no mercado imobiliário, o IMT diminuiu de cerca de 990 milhões de euros em 2007 para 383 milhões de euros em 2013, uma quebra de 61%. Nos últimos três anos, acompanhando a retoma do mercado imobiliário, o IMT registou um aumento de 70% até 2016. Nos últimos anos, existe uma tendência, transversal a todas as regiões, de recuperação da atividade imobiliária. Esta é mais evidente na região da AML que registou um aumento de 85% nas transações imobiliárias, entre 2012 e 2016. A região Norte, com uma recuperação de 28% naquele período, registou o maior número de transações imobiliárias (59648). A derrama municipal pode tributar até 1,5% do lucro das empresas, tendo os municípios a possibilidade de aplicar taxas mais reduzidas, o que muitos fazem como forma de aumentar a capacidade de atração de investimento. A receita deste imposto teve um comportamento oscilante, mas terminou o período em análise como a terceira maior fonte fiscal, tendo registado um aumento de 18% entre 2005 e 2016. 3.3.3. 38% 38% 23% 33.0% 45.0% 22.0% 2004 2016 Transferências Outros Receitas Fiscais 102 Figura 3.14 Principais componentes da receita fiscal, 2005–2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL A figura 3.15 descreve as variações das receitas fiscais e das transferências per capita das regiões NUTS2, entre 2004 e 2016. Os dados mostram que as receitas fiscais aumentaram em todas as regiões NUTS2, destacando-se com os maiores aumentos as regiões Centro (+23%) e do Algarve (+21%). A região da AML, pelo contrário, registou um aumento próximo de zero. Figura 3.15 Variação das receitas fiscais e das transferências per capita, regiões NUTS2, 2004–2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 IMI IUC Outros DerramaIMT Imp. Indirecto Receitas Fiscais Transferências 103 Em relação às regiões NUTS3, os dados das variações das receitas fiscais (ver figura 3.16) mostram que apenas três regiões não registaram um aumento das receitas fiscais. A região do Alto Tâmega (+127%) destaca-se por ter registado o maior aumento, e com evoluções negativas destacam-se as regiões da Lezíria do Tejo e do Cávado, ambas com uma quebra de 3% e a região da AML com uma variação próxima de 0%. Figura 3.16 Variação das receitas fiscais per capita, regiões NUTS3, 2005–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 104 Na figura 3.17 são apresentadas as variações per capita das principais componentes das receitas fiscais ao nível das regiões NUTS2, no período 2004–2016. Como tinha sido referido, destaca-se o aumento significativo das receitas do IMI, em particular nas regiões Centro e Alentejo, com as receitas desse imposto a mais do que duplicarem. A região do Algarve é a que apresenta um considerável aumento nas receitas da derrama com um crescimento de 100%. Figura 3.17 Variação das principais componentes da receita fiscal per capita — NUTS2, 2005–2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE IMI IMT Derrama 111 Figura 3.23 Variação nas componentes das transferências per capita – NUTS3, 2004–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE RECEITAS PRÓPRIAS Dado que no capítulo 5 se explora a importância das receitas próprias, isto é, da sua autonomia financeira, na implementação de modelos e estratégias de crescimento regionais, nesta secção analisamos a sua evolução desde 2008. As receitas próprias são medidas pela soma das receitas fiscais com a venda de bens e serviços, duas componentes da receita que foram descritas acima. A figura 3.24 representa a evolução das receitas próprias entre 2008 e 2016. Foi adicionado ao gráfico, para efeitos de comparação, o montante das transferências recebidas. Os dados mostram que, com exceção do ano de 2011, as receitas próprias foram mais elevadas do que as transferências em todo o período. A redução das transferências desde 2010 foi compensada por um aumento das receitas próprias, alargando-se a diferença entre as duas componentes até 2016, o último ano da análise: entre 2012 e 2016, as receitas próprias aumentaram 11% e as transferências diminuíram 18%. 3.3.5. 112 Figura 3.24 Evolução das receitas próprias vs. transferências, 2008–2016 (preços de 2015; Milhões) Fonte: INE e DGAL Figura 3.25 Variação nas componentes das receitas próprias vs. transferências per capita — regiões NUTS2, 2008–2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 Receitas Próprias Transferência Receitas Próprias Transferências 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 113 Na figura 3.25 estão registadas as variações nas receitas próprias per capita, entre 2008 e 2016, nas regiões NUTS2. Destaca-se a região Norte, com o maior crescimento a nível nacional (6%), e as regiões do Alentejo e do Algarve com as maiores quebras, respetivamente, 5% e 4%. Os dados para as regiões NUTS3, apresentados na figura3.26, mostram que 14 das 23 regiões registaram um amento nas receitas próprias, entre 2008 e 2016. As regiões do Alto Tâmega e das Terras de Trás-os-Montes foram as regiões que registaram um maior crescimento, respetivamente, 49% e 42%. Figura 3.26 Variação das receitas próprias per capita, regiões NUTS3, 2008–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do INE 114 DESPESA DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL Muitos dos serviços públicos consumidos diariamente por qualquer cidadão, e que garantem o funcionamento das estruturas essenciais ao bem-estar das populações, são assegurados pelos municípios. O consumo de água, o saneamento básico, as infraestruturas de mobilidade urbana, a regulamentação do trânsito, os serviços de transportes coletivos, ou o licenciamento de atividades económicas, são competências dos municípios. Para além destas atividades, os municípios têm de promover investimento em infraestruturas viárias, na educação e em outros equipamentos públicos. DESPESA CORRENTE E DE CAPITAL A figura 3.27 mostra a evolução da despesa dos municípios, entre 2003 e 2016, estabelecendo a divisão entre despesa corrente e despesa de capital. Os dados mostram uma tendência para um aumento das despesas correntes em detrimento das despesas de capital. Entre 2003–2016, as despesas de capital registaram uma diminuição de 43%, enquanto que as despesas correntes aumentaram 21%. O fosso entre estes dois tipos de despesa atingiu um valor máximo em 2016, quando as despesas correntes foram duas vezes e meia superiores às despesas de capital. Apesar dos efeitos da crise financeira que afetou Portugal, especialmente no período da vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (2011–2014), desde 2003 que se verificava uma tendência decrescente no investimento dos municípios. Uma possível explicação para esta tendência pode ser o elevado investimento em infraestruturas realizado nas décadas que se seguiram à adesão à UE. 3.4. 3.4.1. 115 Figura 3.27 Evolução das despesas correntes e de capital, 2003–2016 (preços de 2015) Fonte: DGAL e INE Nas figuras 3.28 e 3.29 apresenta-se, respetivamente, a evolução das despesas correntes e de capital per capita nas regiões NUTS2. Figura 3.28 Despesas correntes per capita, regiões NUTS2, 2003–2016 (preços de 2015) Fonte: DGAL e INE 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 Despesa Capital Despesa Corrente Norte AMLisboa Algarve Alentejo Centro Portugal 116 Os dados da figura3.28 mostram uma tendência, até 2009, para um aumento das despesas correntes per capita em todas as regiões NUTS2, seguindo-se um período de estabilização ou mesmo de redução. Deve salientar-se a diferença na despesa corrente per capita entre as regiões do Algarve e do Alentejo e as restantes regiões. A região do Algarve é a que tem um registo das despesas correntes per capita mais elevado (908,71€, em 2016), seguindo-se a região do Alentejo (794€, em 2016). A região Norte apresentou, ao longo de todo o período, a despesa corrente per capita mais baixa (441,81€, em 2016), menos de metade da despesa corrente per capita do Algarve. Os valores da despesa corrente per capita das diferentes regiões mantiveram uma grande amplitude ao longo de todo o período. A figura 3.29 descreve as variações das despesas de capital per capita, entre 2003–2016. À imagem do que se tinha verificado a nível nacional, registou-se uma tendência generalizada da redução das despesas de capital. Contrariamente às despesas correntes, neste caso, pode identificar-se uma tendência de consolidação já que a amplitude das diferenças foi reduzida de 299,56€, em 2003, para 75,01€, em 2016. Em 2003, a região do Algarve era a que registava o valor mais elevado com 491,99€, tendo registado a queda mais abrupta no período em análise (49%). A região da AML registou o valor mais baixo das despesas de capital per capita (464,73€ em 2003 e 500,33€ em 2016), refletindo as economias de escala de uma região densamente povoada (ver dados do capítulo1). Figura 3.29 Despesa de capital per capita, regiões NUTS2, 2003–2016 (preços de 2015) Fonte: DGAL e INE 0 100 200 300 400 500 600 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 Norte AMLisboa Algarve Alentejo Centro Portugal 117 Figura 3.30 Variações da despesa per capita, regiões NUTS3, 2003–2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da DGAL A figura 3.30 resume as variações nas despesas correntes e de capital per capita, no período 2003–2016, nas regiões NUTS2. Os dados das despesas correntes mostram um crescimento em todas as regiões. A região do Norte foi a que registou o maior crescimento (+33%) e a região da AML foi a que registou o menor crescimento (+8%). Relativamente às despesas de capital, a AML foi a região com menor quebra (−34%) e a região do Algarve foi a que registou maior quebra (−49%). Em termos globais, as despesas totais dos municípios registaram uma redução de 4%, destacando-se a região do Alentejo como a única em que se registou um aumento. A figura 3.31 apresenta as variações da despesa corrente per capita ao nível das regiões NUTS3. Podemos verificar que a região do Alto Minho é a região com maior aumento da despesa corrente (+75%). Por outro lado, a AML tem a variação positiva mais modesta (8%). Despesas Correntes Despesas de Capital Despesa Total 118 Figura 3.31 Variações da despesa corrente per capita, regiões NUTS3, 2003–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da DGAL A figura3.32 apresenta as variações da despesa de capital per capita ao nível das regiões NUTS3. A região do Cávado é, com grande distância, aquela com maior redução das despesas de capital (−73%). Esta situação poderá prejudicar a capacidade produtiva instalada da região. O desinvestimento em infraestruturas produtivas, numa região que não apresenta indicadores de desenvolvimento económico ao nível da média nacional, poderá prejudicar a trajetória de convergência pretendida. 119 Figura 3.32 Variações da despesa de capital per capita, regiões NUTS3, 2003–2016 (preços de 2015) Nota: Os valores referentes à média nacional não tiveram em consideração as variações registadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da DGAL COMPONENTES DA DESPESA DOS MUNICÍPIOS Na figura 3.33 apresentam-se as componentes da despesa dos municípios em 2004 e em 2016. Em 2016, os custos com pessoal e as aquisições de serviços (correntes e capital) representavam cerca de 75% da despesa total (84%, em 2004). As variações mais significativas na composição da despesa registaram-se nos custos com pessoal, que registaram um aumento de 5,7 pontos percentuais, e na aquisição de bens e serviços de capital, que registaram uma redução de 17 pontos percentuais. Destaca-se também o aumento da despesa com os passivos financeiros, que aumentou de 4% para 10% da despesa total. 3.4.2. 120 Figura 3.33 Componentes da despesa, 2014 e 2016 (preços de 2015) Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da DGAL A figura 3.34 descreve a variação das principais componentes da despesa dos municípios nas regiões NUTS2. A região Norte é a que apresenta o maior aumento dos custos com pessoal (+17%), sendo que a região da AML é a única com uma diminuição da despesa nessa rubrica (−10%). Figura 3.34 Variações das componentes da despesa per capita, regiões NUTS2, 2003–2016 (preços de 2015) Fonte: INE e DGAL 5. 2014 2016 1.4% 1.5% Transferências Aquisição de Bens de Capital Encargos Financeiros Aquisição de Bens e Serviços Aquisição de Bens e Serviços Aquisição de Bens de Capital Pessoal Pessoal Outros 127 DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DOS SERVIÇOS DO ESTADO E A DESPESA EM BENS E SERVIÇOS JOÃO CEREJEIRA FERNANDO ALEXANDRE HÉLDER COSTA 4. 129 INTRODUÇÃO Como vimos no capítulo 3, na discussão sobre a afetação de recursos ao nível da administração central ou local, deve ter-se em consideração a eficiência e eficácia no uso dos recursos públicos. De acordo com este princípio, no desenho institucional da prestação de serviços públicos e na localização das entidades públicas deve ter-se em conta, entre outros fatores, o seu impacto na economia local, independentemente do nível administrativo que as tutela. Os efeitos diretos da localização das entidades fazem-se sentir na economia das regiões, quer por via dos salários dos trabalhadores, quer por via das compras de bens e serviços. O Estado, para o cumprimento das suas funções, necessita de adquirir bens e serviços a empresas e a particulares. A compra de bens e serviços é uma das formas de intervenção do Estado na economia, tendo um grande impacto no funcionamento dos mercados. A compra de bens e serviços pelo Estado é um importante instrumento de política para prosseguir objetivos como o combate ao desemprego de longa duração, o estímulo à inovação ou a promoção de oportunidades para as pequenas e médias empresas (PME) — ver, por exemplo, Grandia e Meehan (2017). De acordo com dados da Comissão Europeia, na União Europeia 250mil entidades públicas têm uma despesa anual correspondente a cerca de 14% do PIB.12 Em Portugal, as compras públicas de bens e serviços, usualmente designadas como “consumos intermédios”, atingiram, em 2016, um montante próximo dos 10,4mil milhões de euros, representando cerca de 13% da despesa corrente e 12,5% da despesa total das administrações públicas. Na generalidade dos países europeus, os sistemas de contratação pública obedecem a um conjunto de regras, definidas na lei, que têm como objetivo garantir que as aquisições satisfazem os fins a que se destinam, ao menor custo possível e respeitando as regras da concorrência. No entanto, a magnitude destas despesas sugere que as políticas públicas deverão também considerar os impactos da contração pública nas economias regionais e também em termos setoriais. De facto, em vários países, a contratação pública tem sido usada como um instrumento de política económica, como acontece, por exemplo, no âmbito da contratação pública na área da defesa, onde é comum a definição de contrapartidas em termos de incorporação de bens e serviços de origem nacional, tendo em vista o desenvolvimento do setor tecnológico e industrial.13 Em termos regionais, a contratação 12 https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_en 13 Ver, por exemplo, a Estratégia de Desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa contante na Resolução do Conselho de Ministros n.º 35/2010, publicada no Diário da República n.º 88/2010, Série I de 2010-05-06. 4.1. 130 pública pode representar uma parte significativa da procura dirigida às empresas locais, incentivando o investimento, a inovação e o emprego realizado por estas — sobre o impacto da contratação pública na inovação realizada por PME, ver, por exemplo, Saastamoinen et al. (2018). Em algumas circunstâncias, as regras de contratação pública podem permitir a criação de lotes por região, permitindo a adjudicação a empresas da região. No entanto, apesar da situação mais comum ser a de não inclusão de cláusulas de preferência regional, é de esperar que a proximidade geográfica entre a entidade adjudicante e a empresa fornecedora num dado concurso seja relevante para a decisão de contratação. Em primeiro lugar, e no caso da prestação de serviços ou na aquisição de bens com uma componente de serviços elevada, o custo de transporte dará uma vantagem às empresas mais próximas da entidade adjudicante. Em segundo lugar, a informação quanto às necessidades de contratação pública é imperfeita, beneficiando as empresas mais próximas do local de decisão. Por último, há um conjunto de procedimentos de aquisição pública que não são precedidos de concurso público (seguem os procedimentos de ajuste direto ou de consulta prévia), sendo a seleção das empresas realizada por convite. Neste caso, é de esperar que o decisor público tenda a privilegiar entidades sobre as quais possua maior conhecimento, o que pode tornar a proximidade geográfica uma variável muito relevante no processo de contratação pública. Assim, tendo em conta o impacto que a compra de bens e serviços pode ter na economia das regiões, é relevante analisar a distribuição regional da despesa pública em bens e serviços, seja na perspetiva da entidade adjudicante, seja na perspetiva da entidade fornecedora. Dada a elevada centralidade do Estado português — como vimos no capítulo 3, em 2016, a administração central controlava 87% da despesa pública total — na avaliação da distribuição regional das compras públicas de bens e serviços deve distinguir-se entre as aquisições realizadas por entidade da administração central e da administração local. A realização desta análise requer a disponibilidade de informação sobre a localização das entidades das administrações públicas e das empresas fornecedoras. No entanto, não existe em Portugal uma base de dados que permita identificar a localização geográfica de todos os serviços do Estado e, bem assim, de todos os recursos que lhes estão afetos. Entre os recursos afetos aos serviços do Estado destaca-se o número de trabalhadores e respetiva massa salarial. A existência dessa informação seria de grande importância para avaliar os impactos dos serviços do Estado na economia das regiões. Neste estudo, os autores procuraram ultrapassar aquela limitação de informação recorrendo à informação disponível na base de dados 131 “Base: Contratos Públicos Online”.14 Esta base de dados, disponível online, contém, entre outros, informação sobre as compras públicas de bens e serviços, nomeadamente sobre as entidades adjudicantes da administração central e local, sobre as empresas fornecedoras de bens e serviços ao Estado e sobre o valor dos contratos. A informação disponível nesta base de dados, em conjunto com a classificação das “Entidades do Setor Institucional das Administrações Públicas” do INE, permite classificar a entidade adjudicante como pertencente à administração central ou local e, a partir do seu número fiscal, identificar a sua localização geográfica. A base de dados “Base: Contratos Públicos Online” identifica as empresas fornecedoras do Estado e o valor dos contratos firmados com o Estado. A combinação da informação disponível nesse site, combinada com a base de dados Amadeus (Bureau van Dijk),15 permite caracterizar as empresas fornecedoras do Estado, nomeadamente identificar a região da localização da sua sede, dimensão ou setor de atividade. Na secção 4.2 descrevem-se os dados, apresenta-se a distribuição regional das entidades adjudicantes e das empresas fornecedoras, e identificam-se as principais entidades compradoras das administrações públicas. Na secção 4.3 analisa-se a distribuição regional da despesa pública, tendo em conta a sede da entidade adjudicante da administração central ou local. Na secção 4.4, analisa-se a distribuição regional das compras de bens e serviços por entidades públicas, tendo em conta a sede da empresa fornecedora. Na secção 4.5, analisa-se a repartição das compras por entidades públicas a empresas sediadas na mesma região e a empresas de outras regiões. Na secção 4.6, descreve-se a distribuição das compras públicas por setor de atividade das empresas fornecedoras. Na secção 4.7, compara-se a eficiência na contratação por entidades da administração central e da administração local, utilizando como medida de eficiência o desvio entre preços contratuais e preços efetivos. 14 Base: www.base.gov.pt; abril de 2018. 15 Bureau van Dike: https://www.bvdinfo.com/en-gb/ our-products/data/international/amadeus 132 DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA DAS ENTIDADES DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS E DAS EMPRESAS FORNECEDORAS DO ESTADO Neste capítulo será utilizada a base de dados “Base: Contratos Públicos Online’, consultada em abril de 2018, que contém informação sobre as entidades adjudicantes da administração central e local e sobre as empresas fornecedoras de bens e serviços ao Estado. Por forma a podermos combinar a informação dessa base de dados com a base de dados Amadeus, que nos permitirá caracterizar as entidades fornecedoras do Estado, serão apenas utilizados dados relativos a 2016. Dos dados originais disponíveis para 2016, correspondentes a 101404 contratos, foram considerados apenas os contratos referentes a entidades adjudicantes localizadas em Portugal continental, cuja entidade adjudicada era uma empresa nacional com número de identificação fiscal (NIF) válido e com o relatório de contas disponível na base de dados Amadeus. Assim, não foram considerados contratos que envolvessem empresas localizadas fora de Portugal continental, ou seja, todas as importações realizadas pelas administrações públicas, contratos realizados com pessoas singulares ou com outras entidades públicas. No que diz respeito às entidades adjudicantes das administrações públicas, de um universo inicial de 2572, apenas foram consideradas as entidades classificadas pelo INE como pertencentes ao setor das administrações públicas. As entidades excluídas da base de dados são, na sua maioria, entidades privadas sem fins lucrativos que beneficiaram de apoios públicos para investimentos em equipamentos e cujo processo de contratação seguiu as mesmas regras da contratação pública. Assim, a amostra final considera 1705 entidades, sendo 815 pertencentes à administração local e 890 pertencentes à administração central. O número de contratos realizados por estas entidades, e que são objeto de análise, foi de 85005, efetuados com 15264 empresas diferentes. Em 2016, as entidades públicas identificadas, com os critérios definidos acima, realizaram um montante total de aquisições de bens e serviços no valor de 3487,8 milhões de euros, sendo 2064,4 milhões de euros (59,2%) relativos a entidades públicas da administração central e 1423,3 milhões de euros (40,8%) relativos a entidades da administração regional e local. A tabela 4.1 e a tabela 4.2 agrupam as principais despesas das entidades adjudicantes da Administração central e da administração local, respetivamente, relativas ao ano de 2016. Em relação às entidades da administração central, foram considerados seis grupos de despesas. 4.2. 133 As entidades incluídas no grupo saúde, que incluíam 56entidades (hospitais EPE,16 centros hospitalares, unidades locais de saúde e outras entidades similares), representavam a principal parcela das aquisições, com 45% do valor total. O setor empresarial do Estado (SEE), com 75 entidades, representava 20% das aquisições totais da administração central. Entidades como sejam as direções-gerais, institutos públicos, agências ou autoridades, num número total de 196, representaram 18% das aquisições totais. Por outro lado, as entidades incluídas no grupo educação (entidades do ensino superior e agrupamentos de escolas) representaram apenas 7% da despesa total. Foram consideradas 12 entidades na área da defesa, justiça e segurança, responsáveis por 4% da despesa total. Tabela 4.1 Entidades da administração central por setor, 2016 Notas: DG & IP: direções-gerais e institutos públicos Fonte: Cálculos dos autores utilizando dados da “Base: Contratos Públicos Online”. Em relação às entidades da administração local (ver tabela 4.2), des - tacam-se os municípios com 88% do valor total das aquisições de bens e serviços. As empresas municipais, que totalizam 65 entidades, contribuíram com 7% das compras de bens e serviços das entidades da administração local. Tabela 4.2 Entidades da administração local por setor, 2016 Fonte: Cálculos dos autores utilizando dados da “Base: contratos públicos online” 16 EPF: Entidade Pública Empresarial. N.º de entidades Despesa (€) Peso Saúde 56 923 715 600 45% SEE 75 418 444 337 20% DG & IP 196 369 344 574 18% Educação 477 136 540 670 7% Outros 119 134 295 881 7% Defesa, justiça e segurança 12 82 105 180 4% Total 935 2 064 446 241 100% N.º de entidades Despesa (€) Peso Municípios 277 1 255 487 839 88% Empresas municipais 65 98 956 977 7% Freguesias 384 45 507 526 3% Outros 58 11 524 870 1% Comunidade intermunicipal 20 7 928 145 1% Associação de municípios 14 2 756 522 0% Áreas metropolitanas 2 1 157 486 0% Total 820 1 423 319 366 100% 134 A tabela 4.3 , a figura 4.1 e a figura4.2 descrevem a distribuição geográfica das entidades da administração pública central e local e das empresas fornecedoras daquelas entidades. Como seria de esperar, a distribuição das entidades da administração central segue um padrão mais concentrado do que a distribuição geográfica das entidades da administração local, com 328 entidades da administração central (37%) localizadas na região da AML — ver figura4.1. A região do Norte tem sediadas 269 entidades da administração central (30%) e a região Centro 186 entidades (21%). Considerando os grupos acima definidos para as entidades da administração central, conclui-se que a região da AML tem uma estrutura de despesa significativamente diferente da das restantes regiões, o que reflete o facto de a capital do país estar aí localizada. De facto, as entidades do tipo DG & IP representaram na região da AML, em 2016, 27% da despesa total das entidades da administração central, sendo que nas outras regiões aquelas despesas são residuais. Nas regiões Norte e Centro — onde as despesas das entidades da administração central têm algum relevo — as despesas mais importantes são na área da Saúde (57% do total na região Norte e 74% do total na região Centro), Educação (13% do total na região Norte e na região Centro) e setor Empresarial do Estado (24% do total na região Norte e 10% do total na região Centro). Em relação à distribuição geográfica das empresas fornecedoras de bens e serviços às entidades das administrações públicas, 46% das empresas fornecedoras da administração central e cerca de 30% das empresas fornecedoras da administração local estavam localizadas na região da AML — ver figura4.2. Por outro lado, as empresas sediadas nas regiões Norte e Centro representavam, respetivamente, 28% e 19% das empresas fornecedoras de entidades da administração central. No fornecimento de bens e serviços a entidades da administração local, as empresas sediadas na região Norte representavam 35% do número total de empresas e as da região Centro, 23%. 135 Tabela 4.3 Distribuição regional das entidades das administrações públicas e das empresas fornecedoras, regiões NUTS2, 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” Número de entidades da administração pública Número de empresas Região (NUTS2) Adm. central Adm. local Adm. central Adm. local Norte 269 281 2 283 3 174 %30,2% 34,5% 27,6% 35,2% Algarve 37 50 252 436 %4,2% 6,1% 3,0% 4,8% Centro 186 247 1 589 2 071 %20,9% 30,3% 19,2% 23,0% Lisboa [Lisboa cidade] 328 [248] 109 [29] 3 780 [1577] 2 640 [1 033] %36,9% [27,9%] 13,4% [3,6%] 45,7% [19,1%] 29,3% [11,5%] Alentejo 70 128 361 685 %7,9% 15,7% 4,4% 7,6% Total 890 815 8 265 9 006 %100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 136 Figura 4.1 Distribuição por concelho das entidades das administrações públicas, 2016 Notas: A área de cada círculo é proporcional ao número de entidades. Na figura estão representadas as 1705 entidades públicas (de um universo de 2572) que registaram contratos no portal “Base: Contratos Públicos Online’ no ano de 2016 e que respeitaram os critérios de seleção referidos no texto. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: contratos públicos online” Entidades da administração central Entidades da administração local =1 143 Figura 4.12 Vendas às administrações públicas por sede das empresas, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” As figuras 4.13 e 4.14 descrevem a distribuição geográfica por regiões NUTS3 das vendas a entidades públicas da administração central e da administração local com base na sede das empresas fornecedoras. Nas vendas a entidades da administração central, as empresas da região da AML representavam 62% das vendas totais, seguindo-se as empresas das regiões da AMP e de Coimbra, ambas com 11% das vendas totais. Em relação às entidades fornecedoras da administração local (figura4.15) as empresas da região da AML perderam importância, mas mantiveram o seu lugar de principal fornecedor do Estado, representando 40% das vendas totais. Na segunda posição seguem-se as empresas da AMP com 12% das vendas totais. As empresas das restantes regiões têm um peso nas vendas igual ou inferior a 6%. Figura 4.13 Vendas à administração central por sede das empresas, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” Figura 4.14 Vendas à administração local por sede das empresas, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” Outros Região de Leiria Tâmega e Sousa Cávado AMPorto AMLisboa Outros Região de Leiria Tâmega e Sousa Cávado AMPorto AMLisboa 144 AQUISIÇÕES A EMPRESAS DA REGIÃO DE LOCALIZAÇÃO DA ENTIDADE PÚBLICA E NOUTRAS REGIÕES Na secção anterior identificou-se e descreveu-se a contribuição das empresas das diferentes regiões no fornecimento de bens e serviços a entidades públicas, sem, no entanto, se considerar a localização daquelas entidades. Assim, nas tabelas seguintes apresentam-se os dados relativos à distribuição geográfica das vendas das empresas de uma região a entidades das administrações públicas. Ou seja, esta análise permite-nos avaliar a distribuição geográfica das empresas fornecedoras das entidades públicas. A tabela 4.4 mostra que as entidades públicas da região da AML contratam essencialmente empresas localizadas nessa região — em 2016, apenas 19% do valor total das aquisições de bens e serviços daquelas entidades foram feitas a empresas de outras regiões. As entidades públicas localizadas na região Norte adquiriram 57% de bens e serviços a empresas localizadas nessa região. Só nestas duas regiões, Norte e AML, é que a maioria do volume das compras é realizada com empresas sediadas na mesma região. As empresas das regiões do Centro (38%), do Algarve (26%) e do Alentejo (14%) têm contributos relativamente reduzidos no fornecimento de bens e serviços às entidades públicas das regiões em que se encontram sediadas. Nestas regiões, a região da AML surge como a principal fornecedora, com valores que oscilam entre os 43% para o Alentejo e os 54% para a região do Alentejo. Confrontando as vendas das empresas com as compras das entidades públicas, por região (ver tabela 4.5), verifica-se um saldo positivo para a região da AML em 458 milhões de euros, e saldos negativos significativos nas regiões do Centro, do Alentejo e do Algarve. Nestas três regiões, o grau de cobertura das compras pelas vendas situa-se entre os 31% no Algarve e os 72% na região Centro. A região Norte apresenta um grau de cobertura próximo dos 100%, indicando que as empresas aqui sediadas vendem às administrações públicas um valor muito próximo do montante adquirido por estas últimas. 4.5. 145 Tabela 4.4 Compras por entidades das administrações públicas por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS2, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Tabela 4.5 Compras por entidades das administrações públicas e vendas das empresas fornecedoras, por localização, regiões NUTS2, 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus A tabela 4.6 e tabela 4.7 desagregam, respetivamente, as aquisições por entidades pertencentes à administração central e por entidades da administração local. É importante notar que as empresas da região da AML são os principais fornecedores de bens e serviços de entidades da administração central, em todas as regiões, variando o peso das suas vendas entre 59% a entidades da região do Norte e os 84% da região da AML. Da análise dos dados da tabela 4.7 conclui-se que as entidades da administração local compram uma percentagem mais elevada de bens e serviços a empresas sediadas na sua região de localização. As exceções a essa situação são as empresas das regiões do Algarve e do Alentejo, onde as empresas sediadas na região da AML são as principais fornecedoras. NUTS2 Alentejo Algarve AML Centro Norte Alentejo 13,6% 1,7% 2,2% 0,6% 0,2% Algarve 1,9% 25,9% 0,3% 0,1% 0,1% AML 42,9% 54,3% 81,4% 46,8% 37,7% Centro 21,8% 10,2% 6,4% 38,0% 4,7% Norte 19,7% 7,9% 9,3% 14,4% 57,2% RAA 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,1% RAM 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% Total Compras 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% NUTS2 Total Vendas (1) Total Compras (2) Saldo (3)=(1)-(2) Vendas/ Compras Alentejo 77 429 231 016 −153 587 33,5% Algarve 58,142 185 580 −127 439 31,3% AML 2 158 178 1700 111 −458 067 126,9% Centro 449 819 621 623 −171 804 72,4% Norte 736 464 749 435 −12 972 98,3% 146146 Tabela 4.6 Compras por entidades da administração central por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS2, 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Tabela 4.7 Compras por entidades da administração local por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS2, 2016 Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Na figura4.15 apresenta-se uma desagregação de dados ao nível das regiões NUTS3 relativos às compras por entidades das administração pública, central e local. Nestes dados há a destacar o peso reduzido das vendas das empresas das sub-regiões da AMP (25%), do Oeste (19%), de Aveiro (15%) e de Coimbra (14%) a entidades públicas localizadas na mesma região. NUTS2 Alentejo Algarve AML Centro Norte Alentejo 5,1% 0,7% 1,9% 0,6% 0,3% Algarve 0,7% 12,9% 0,3% 0,1% 0,1% AML 52,1% 70,9% 84,0% 71,2% 58,5% Centro 6,9% 9,9% 5,6% 17,2% 4,7% Norte 35,2% 5,6% 7,8% 10,9% 36,2% RAA 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,3% RAM 0,0% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% NUTS2 Alentejo Algarve AML Centro Norte Alentejo 18,53% 2,55% 3,34% 0,72% 0,11% Algarve 2,57% 36,58% 0,07% 0,08% 0,05% AML 37,66% 40,48% 72,64% 26,16% 24,51% Centro 30,35% 10,47% 9,12% 55,56% 4,74% Norte 10,79% 9,82% 14,51% 17,40% 70,56% RAA 0,11% 0,08% 0,25% 0,02% 0,00% 147147 Figura 4.15 Compras por entidades públicas das administrações públicas por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Nas figuras 4.16 e 4.17 desagregam-se os dados das compras das entidades públicas por administração central e local, respetivamente. Em relação às vendas a entidades da administração central, apenas as empresas das sub-regiões do Alto Tâmega (52%) e do Alto Minho (50%), para além da sub-região da AML, vendem mais de 50% a entidades públicas da mesma região. Na figura 4.17 podemos ver que as vendas das empresas de uma região a entidades públicas da administração local da mesma região são mais elevadas — como já tínhamos visto com a análise para as regiões NUTS2. No entanto, em apenas cinco regiões a percentagem é superior a 50%: AML, Alto Minho, Viseu-Dão-Lafões, Alto Tâmega e Tâmega e Sousa. Na região Noutras regiões 148 Figura 4.16 Compras por entidades da administração central por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” Nesta secção concluímos que as empresas da região da AML são as principais fornecedoras do Estado. Isto é, as empresas que mais beneficiam das compras de bens e serviços do Estado são as empresas da região com mais elevado rendimento do país. O Estado português, que concentra mais de 85% da despesa pública total nas entidades da administração central, induz o crescimento da região mais rica do país através das compras de bens e serviços às empresas da região onde está localizada a capital. Por outro lado, este crescimento conduziu a uma maior especialização da região da AML na produção de bens e serviços em que o Estado é o principal cliente. Esta especialização da região e concentração dos fornecedores do Estado na região da AML é bem visível na figura4.18, que mostra o peso das vendas das empresas fornecedoras às administrações públicas em percentagem do PIB de cada região. As vendas de bens e serviços ao Estado representam 3,2% do PIB da região da AML. Se considerarmos todas as restantes NUTS3 do continente, o peso das vendas ao Estado representa 1,2% do PIB destas outras sub-regiões, praticamente um terço do valor anterior. Na região Noutras regiões 149 Figura 4.17 Compras por entidades públicas da administração local por localização da empresa fornecedora, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Na região Noutras regiões 150 Figura 4.18 Vendas das empresas fornecedoras às administrações públicas em percentagem do PIB regional, regiões NUTS3, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” [3.0,3.5] [2.5,3.0] [2.0,2.5] [1.5,2.0] [1.0,1.5] [0.5,1.0] [0.0,0.5] Vendas em % do PIB 151 SETOR DE ATIVIDADE DAS ENTIDADES FORNECEDORAS DO ESTADO O aumento do peso dos setores não transacionáveis foi o grande motor do crescimento da economia portuguesa nas décadas de oitenta e noventa — ver, por exemplo, Alexandre et al. (2016). O crescimento do Estado foi o principal motor do crescimento dos setores não transacionáveis — ver, por exemplo, Alexandre e Bação (2014). No capítulo 2 descrevemos a importância dos setores transacionáveis e não transacionáveis nas diferentes regiões. Como referimos acima, a compra de bens e serviços pode ser um importante instrumento de intervenção do Estado na economia. Nesta secção apresentamos uma breve descrição da importância dos diferentes setores no fornecimento de bens e serviços ao Estado. Na figura 4.19 podemos ver que o setor dos serviços domina as compras públicas, representando, em 2016, 58% das compras do Estado, atingindo 73% das aquisições das entidades da administração central (37% das entidades da administração local). A construção é o segundo setor mais importante no fornecimento de bens e serviço ao Estado, representando 27% das aquisições totais em 2016. No entanto, a construção é o setor mais importante no fornecimento das entidades da administração local, representando 44% do valor das aquisições (14% nas entidades da administração central). Destacam-se ainda os setores da “eletricidade, gás, vapor, etc.” e as indústrias transformadoras, com valores entre os 7% e os 8% das aquisições das administrações públicas. O padrão observado a nível nacional repete-se nas regiões NUTS2, com algumas variações nos pesos relativos dos setores — ver, por exemplo, figura 4.20 com dados para a região Norte. 4.6. 152 Figura 4.19 Distribuição das vendas às administrações públicas, administração central e local por setor de atividade das empresas fornecedoras, 2016. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Figura 4.20 Distribuição das vendas às administrações públicas, administração central e local por sector de atividade das empresas fornecedoras, em 2016, região Norte. Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados da “Base: Contratos Públicos Online” e Amadeus Agricultura, produção animal, caça, floresta e pesca Construção Electricidade, gás, vapor, água quente e fria e ar frio Indústrias transformadoras Indústrias extractivas Serviços Agricultura, produção animal, caça, floresta e pesca Construção Electricidade, gás, vapor, água quente e fria e ar frio Indústrias transformadoras Indústrias extractivas Serviços