Informe sobre la democracia en México, 2009

Informe sobre la democracia en México, 2009 Gustavo Ernesto Emmerich1 et alii2 (Universidad Autónoma Metropolitana, México) Resumen ¿En qué medida México es democrático? Con miras a responder esta pregunta, un equipo de investigación interdisciplinario y políticamente independiente llevó a cabo una evaluación de la democracia en México, siguiendo una metodología cualitativa formulada por el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA). La metodología comprende cuatro amplias dimensiones: a) ciudadanía, leyes y derechos, b) representación y responsabilidad gubernamental, c) sociedad civil y participación popular, y d) la democracia más allá de las fronteras del Estado; de estas dimensiones derivan catorce áreas temáticas a ser evaluadas. De su evaluación resulta que aunque México ha dado en los últimos años importantes pasos hacia la democracia, incluyendo elecciones libres y libertades políticas, existen por otra parte muchos desafíos para su mejoramiento. Balanceando unos y otros: la democracia mexicana se encuentra actualmente algo por encima del punto medio entre el mínimo aceptable y el óptimo deseable en las áreas temáticas seleccionadas, con oportunidades de mejora en muchas de ellas. Palabras clave: México, Política, Democracia, Instituciones democráticas, Calidad de la democracia Abstract To what extent is Mexico a democracy? To answer this question, an interdisciplinary and politically independent research team conducted a democratic audit of Mexico following a qualitative methodology developed by the Inter- 1 Profesor de ciencia política en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, de Ciudad de México, y coordinador general de su programa de posgrado en Estudios Sociales. 2 Integraron el equipo de trabajo que condujo a este artículo: Víctor Alarcón Olguín, Pablo Javier Becerra Chávez, Jessica Bedolla, Raúl Benítez Manaut, Enrique Cuna Pérez, Enrique de la Garza Toledo, Gustavo Ernesto Emmerich (coordinador), Enrique Flores Ortiz, Mariana Hernández Olmos, Miguel González Madrid, Alfonso León Pérez, Gustavo López Montiel, Luis Eduardo Medina Torres, Mónica Miguel Cárdenas, Francisco Olguín Uribe, Sergio Parra Menchaca, Gabriel Pérez Pérez, Juan Reyes del Campillo, Cristina Sánchez Mejorada y Pablo Vargas González. La investigación fue apoyada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), de México. Por supuesto, CONACYT no es responsable por sus resultados. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, N° 21. Primer semestre de 2009. Págs. 186-225. Araucaria21-1-.indd 186Araucaria21-1-.indd 186 15/04/2009 12:21:4115/04/2009 12:21:41 187 Informe sobre la democracia en México, 2009 national Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). It encompasses four broad dimensions: a) citizenship, law and rights; b) representative and accountable government; c) civil society and popular participation; d) democracy beyond the State; from these dimensions derive fourteen thematic areas to be assessed. Upon assessment, it is concluded that while in the last few years Mexico has given signifi cant steps towards democracy, including free elections and political liberties, there are still many challenges to its furthering. In balance: the Mexican democracy is nowadays slightly above the medium point between an acceptable minimum and a desirable optimum in the thematic areas chosen, with many of them open for improvement. Keywords: Mexico, Politics, Democracy, Democratic institutions, Quality of democracy Introducción Aunque en los últimos diez o quince años México ha dado importantes pasos hacia la celebración de elecciones libres y las libertades políticas, aún hay muchos obstáculos para la democracia en el país. Por ello, vale preguntarse: ¿En qué medida México es democrático? Con miras a responder esta pregunta, un equipo de investigación interdisciplinario y políticamente independiente llevó a cabo una evaluación de la democracia en México, siguiendo la metodología formulada por el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA, 2002a)3. Esta metodología se basa en evaluaciones cualitativas realizadas por expertos nacionales en y del país evaluado. No es únicamente de carácter académico, ya que busca fomentar el debate público sobre la forma de mejorar la democracia en ese país; es decir, es una metodología orientada a la acción. El grupo de estudiosos mexicanos que llevó a cabo la evaluación aquí sintetizada quiere con ella contribuir al desarrollo y la calidad de la democracia en México, brindando elementos para que la población pueda entender su estado actual y encontrar los medios para afi anzarla. El informe contiene, en sendas secciones, lo siguiente: a) una descripción del marco conceptual y metodológico utilizado; b) información contextual sobre México; c) principales hallazgos de la investigación realizada; d) conclusiones sobre la situación actual de la democracia en México; y fi nalmente e) un cuadro sumario. Este informe es síntesis de uno más completo (Emmerich, 2009), que incluye datos, argumentos, bibliografía y fuentes in extenso. A. Enfoque conceptual y metodológico 3 IDEA permitió al equipo utilizar su metodología, sin que esto implique que IDEA comparta los resultados que aquí se reportan. Araucaria21-1-.indd 187Araucaria21-1-.indd 187 15/04/2009 12:21:4215/04/2009 12:21:42 188 Gustavo Ernesto Emmerich No existe la democracia perfecta. La democracia no es una cuestión de todo o nada, sino más bien un continuum. Los países son más o menos democráticos, y a menudo son más democráticos en algunos aspectos y los son menos en otros. Bajo esta concepción, es válido preguntar: ¿Qué tan democrático es nuestro país y su gobierno? Para dar respuesta a esta pregunta central, es necesaria una clara visión de la democracia y sus instituciones, así como de su contexto social y económico, junto con conocimiento empírico de la situación nacional bajo revisión. De acuerdo con la metodología de IDEA, hay dos principios democráticos básicos: el control popular sobre la toma de decisiones públicas y sobre los que toman tales decisiones, y la igualdad entre los ciudadanos en el ejercicio de ese control (IDEA, 2002b: 11).4 Para aplicar estos principios se requiere un conjunto de valores mediadores. Éstos son: participación ciudadana, autorización (a los gobernantes para que tomen decisiones colectivas), representación, rendición de cuentas, transparencia, capacidad de respuesta gubernamental, y solidaridad. Es a partir de estos valores que las instituciones de gobierno representativo derivan su carácter democrático; y estos valores pueden utilizarse, a su vez, para evaluar en la práctica cuán democráticamente funcionan las instituciones. Sobre esta base, IDEA propone un marco de evaluación que se centra en cuatro dimensiones: a) ciudadanía, leyes y derechos, b) representación y responsabilidad gubernamental; c) sociedad civil y participación popular, d) la democracia más allá del Estado. De estas dimensiones se derivan catorce áreas temáticas, cada una de las cuales queda defi nida por una pregunta general de investigación. A su vez, cada área temática y su respectiva pregunta general se desglosan en preguntas específi cas, para un total de 99 puntos o aspectos; cada uno de éstos es evaluado mediante varios elementos que incluyen: marco legal aplicable, indicadores positivos de avance de la democracia, e indicadores negativos que frenan tal avance. (La metodología detallada se encuentra en IDEA, 2002a.) Más adelante, bajo el epígrafe “Principales hallazgos”, este informe enumera las catorce áreas temáticas y sus preguntas generales, ofreciendo para cada una de ellas una respuesta o evaluación sintética en una o dos palabras. Todas las evaluaciones sintéticas operan en el mismo sentido direccional: fl uctúan entre “mucho” (óptimo deseable, más cerca de la verdadera democracia) y “muy poco” (mínimo, apenas democrático), pasando por las categorías intermedias de “bastante”, “a medias” y “poco”. Luego, se expone en breve la evolución reciente y situación actual de cada área temática, fundamentando las evaluaciones sintéticas ofrecidas; la exposición se basa en las 99 preguntas 4 Otros principios se podrían agregar sin distorsionar el marco de IDEA, como la libertad, la participación popular en el gobierno, y la distribución equitativa del poder (Emmerich y Favela, 2007). Araucaria21-1-.indd 188Araucaria21-1-.indd 188 15/04/2009 12:21:4215/04/2009 12:21:42 189 Informe sobre la democracia en México, 2009 específi cas y sus indicadores, que por razones de brevedad no se explicitan en este informe. B. Contexto: intentos democráticos, instituciones políticoelectorales, condiciones socio-económicas Cronología: Evolución a la democracia La democracia ha sido bastante esquiva a México. En sus casi dos siglos de independencia, el país emprendió por lo menos seis intentos de democratización (véase Figura 1). Cinco de ellos fracasaron a poco tiempo de haber sido iniciados. El sexto se halla en curso, y es el objeto de este informe. Araucaria21-1-.indd 189Araucaria21-1-.indd 189 15/04/2009 12:21:4215/04/2009 12:21:42 190 Gustavo Ernesto Emmerich Figura 1: Cronología de la evolución democrática de México Principales eventos Año Período Forma de gobierno Comentarios Independencia 1821 IMPERIO DE ITURBIDE Monarquía Consumación del proceso de independencia iniciado en 1810. Primera constitución 1824 PRIMERA REPÚBLICA Primer intento democrático República federal. Elecciones extremadamente indirectas. El presidente Guerrero es depuesto y fusilado 1829 GUERRAS CIVILES Inestable, personalista, autoritaria, basada en los militares Luchas por defi nir un modelo de nación: liberal o conservadora, federal o centralista. Nueva constitución 1857 Segundo intento democrático La constitución federal y liberal es repudiada por el presidente Comonfort. El presidente Comonfort es depuesto 1858 Inestable, personalista, autoritaria, basada en los militares Continúan luchas por defi nir un modelo de nación. Invasión francesa 1862 SEGUNDO IMPERIO Monarquía Los conservadores recurren al apoyo de Francia. Victoria liberal 1867 REPÚBLICA RESTAURADA Tercer intento democrático Se restablece la constitución de 1857. Elecciones menos indirectas. Levantamiento de Díaz 1876 PORFIRIATO Autoritarismo con ropaje democrático, basado en el control por el presidente Díaz Díaz impone una versión moderada del liberalismo. Las elecciones se convierten en mero ritual. Inicio de la Revolución 1910 Araucaria21-1-.indd 190Araucaria21-1-.indd 190 15/04/2009 12:21:4215/04/2009 12:21:42 191 Informe sobre la democracia en México, 2009 Madero es elegido presidente 1911 REVOLUCIÓN MEXICANA Cuarto intento democrático Aparición de partidos políticos organizados. Elecciones directas. El presidente Madero es depuesto y asesinado 1913 Inestable, personalista, autoritaria, basada en los militares Varias facciones se confrontan entre sí en una guerra civil. Nueva constitución 1917 Quinto intento democrático Constitución federal, liberal y social. El presidente Carranza es depuesto y asesinado 1920 POST-REVOLUCIÓN Autoritarismo con ropaje democrático, basado en los militares Aunque hay elecciones, los presidentes son en esencia escogidos por los militares. Fundación del PNR 1929 SISTEMA DE PARTIDO HEGEMÓNICO Autoritarismo con ropaje democrático, con grados variables de apoyo popular Sólo un partido gana virtualmente todas las posiciones electivas. Elección presidencial competida 1988 TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Introducción de instituciones y prácticas democráticas Creciente competencia electoral. El PRI gradualmente pierde votos y poder. Primera elección presidencial democrática 2000 DEMOCRATIZACIÓN Sexto intento democrático Democracia electoral. Gobierno de Fox. Confl icto post-elec- toral 2006 Democracia electoral, cuestionada. Gobierno de Calderón. Araucaria21-1-.indd 191Araucaria21-1-.indd 191 15/04/2009 12:21:4215/04/2009 12:21:42 192 Gustavo Ernesto Emmerich Entre 1929 y 2000, aunque existieron otros partidos políticos, sólo uno gobernó en México: el Partido Revolucionario Institucional (PRI)5. Basado inicialmente en principios nacionalistas y de justicia social, a lo largo del tiempo viró al centro, e incluso a la derecha, del espectro político. Ganó todas las elecciones estatales hasta 1989, gran mayoría de escaños del Congreso hasta 1997, y todas las elecciones presidenciales hasta 2000. Desde su fundación en 1939, el Partido Acción Nacional (PAN) fue el principal partido de oposición al PRI. Se defi ne como un partido dedicado al “humanismo político”: valores liberales basados en respeto por el individuo. A menudo catalogado como de centro-derecha, está cercano a los partidos demócrata-cristianos de otras partes de América Latina y Europa. Combina un enfoque liberal en lo económico con uno conservador en lo moral y en algunas cuestiones sociales. Otro partido signifi cativo de oposición fue fundado en 1989: el izquierdista Partido de la Revolución Democrática (PRD). Se formó alrededor del liderazgo de Cuauhtémoc Cárdenas, que había abandonado al PRI para postularse en 1988 como candidato presidencial. A partir de 1988, se inició una transición a la democracia. La modernización social indujo pluralismo político, y por ende crecimiento del voto opositor. Sucesivas crisis económicas erosionaron el voto por el PRI. Los medios de comunicación se abrieron a voces independientes y de la oposición. Los partidos opositores –así como el ofi cialista– recibieron fi nanciamiento público. Nuevas leyes, prácticas e instituciones electorales fueron creadas para nivelar el campo de juego. En 1997, un nuevo conjunto de normas electorales se puso en práctica en elecciones legislativas. En ellas, el PRI perdió el control de la Cámara de Diputados, aunque conservó una magra mayoría en el Senado. En 2000 Vicente Fox, de una coalición entre el PAN y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) ganó la presidencia con el 43% de los votos. El PRI, a pesar de obtener sólo 36% en la carrera presidencial, ganó las elecciones legislativas y obtuvo las primeras minorías en ambas cámaras del Congreso. El tercer partido más votado fue el PRD, con 19%. La elección pacífi ca e incontestada de un candidato presidencial de oposición fue un punto de infl exión que señaló que México había alcanzado la democracia electoral. No tan tranquilas fueron las elecciones del 2006. Una campaña vitriólica seguida de un virtual empate en la competencia presidencial dio lugar a un confl icto post-electoral que puso a prueba a la joven democracia mexicana, sobre todo a sus instituciones electorales. Felipe Calderón, del gobernante PAN, fue elegido presidente con sólo 36.69% de los votos válidos (cfr. Figura 2). Andrés Manuel López Obrador, de la izquierdista Coalición por el Bien de 5 Fundado en 1929 como Partido Revolucionario Nacional (PRN), en 1938 cambió su nombre a Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y en 1946 al actual. Araucaria21-1-.indd 192Araucaria21-1-.indd 192 15/04/2009 12:21:4315/04/2009 12:21:43 193 Informe sobre la democracia en México, 2009 Todos (CBT, de la cual el PRD fue el integrante principal), terminó con 36.11% y no reconoció la victoria de Calderón. Otros tres candidatos (entre ellos el del PRI) obtuvieron menores números de votos y sí reconocieron al ganador. En las elecciones legislativas, el PAN ganó por un margen más amplio y obtuvo las primeras minorías tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados. Calderón asumió el cargo el 1 de diciembre de 2006 con un país dividido en lo político y social, y con una parte signifi cativa de los mexicanos que pensaba que el proceso electoral había sido manipulado en su favor. Por su parte, López Obrador, denunció fraude, puso en marcha un “movimiento de resistencia civil”, y se proclamó simbólicamente “presidente legítimo”. Figura 2: Resultados de la elección presidencial de 2006 Partido o coalición Votos % PAN 14,916,927 36.69 CBT 14,683,096 36.11 APM (PRI y PEVM) 9,237,000 22.72 Partido Nueva Alianza 397,550 0.98 Alternativa Socialdemócrata y Campesina 1,124,280 2.77 Candidatos no registrados 298,204 0.73 Votos válidos 40,657,057 100.00 Votos nulos (% del total de votos) 900,373 2.17 Total de votos y porcentaje de participación 41,557,430 58.22 Ciudadanos en lista nominal de electores 71,374,373 - Fuente: IFE (2006: p. 72). Instituciones político-electorales México es una república federal presidencial compuesta de 31 estados y un Distrito Federal. A nivel federal, estatal y en el Distrito Federal, hay tres ramas de gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial. El Presidente, los Gobernadores de los estados y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal (o Ciudad de México) son elegidos por mayoría relativa (o simple), para períodos de seis años sin posibilidad de reelección. La Cámara de Diputados federal y las legislaturas monocamerales de los estados y del Distrito Federal son elegidas por períodos de tres años, y el Senado federal por seis años. Todos los legisladores son elegidos por un sistema mixto que combina mayoría relativa en distritos electorales uninominales con representación proporcional (RP) por lista en circunscripciones plurinominales, y no pueden ser consecutivamente reelegidos para las mismas posiciones. El Senado por mayoría de dos tercios de los votos designa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a propuesta en terna del Presidente. Del mismo Araucaria21-1-.indd 193Araucaria21-1-.indd 193 15/04/2009 12:21:4315/04/2009 12:21:43 194 Gustavo Ernesto Emmerich modo, a propuesta de sus respectivos ejecutivos, las legislaturas de los estados y del Distrito Federal nombran a los jueces de sus tribunales superiores. Además, cada uno de los 2439 municipios elige a sus funcionarios locales mediante una combinación de mayoría relativa y RP6; los presidentes municipales (o alcaldes) no pueden ser reelegidos consecutivamente. El Distrito Federal no posee municipios, sino 16 “delegaciones”, cada una de las cuales elige por mayoría relativa a su propio Jefe Delegacional, que dura tres años en el cargo y no puede ser reelegido. El Instituto Federal Electoral (IFE) organiza las elecciones federales. Es dirigido por un Consejo General, cuyos miembros con voto (por lo general, del mundo académico, jurídico y periodístico) son nombrados por la Cámara de Diputados por mayoría de dos tercios. A su vez, el Consejo General nombra consejos electorales para cada uno de los estados, el Distrito Federal, y cada uno de los 300 distritos electorales; funcionarios de carrera del IFE fungen como presidentes y secretarios de estos consejos, cuyos restantes miembros con voto son ciudadanos distinguidos a nivel local. Representantes de los partidos políticos registrados participan como miembros sin voto en el Consejo General del IFE, así como en sus consejos de menor rango y en las mesas receptoras de votos; supervisan una amplia gama de operaciones del IFE, desde elaborar el padrón de electores, pasando por la emisión del sufragio en las urnas, hasta el conteo de los votos. Un servicio profesional de carrera de 7,000 miembros lleva a cabo las operaciones cotidianas del IFE. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) es la máxima autoridad del país en asuntos electorales. Resuelve impugnaciones en elecciones federales, y actúa como tribunal de apelación en elecciones estatales, del Distrito Federal y municipales; puede revocar las decisiones de los institutos electorales y de los tribunales electorales locales, incluyendo sus cómputos de votos. Sus magistrados son designados por el Senado por mayoría de dos tercios, a propuesta de la Corte Suprema. En cada proceso electoral, gran número de ciudadanos son seleccionados en forma aleatoria y luego capacitados para integrar las mesas directivas de casillas, cuidar las urnas, contar los votos emitidos, y registrar los resultados en actas. Representantes de los partidos políticos, así como observadores nacionales e internacionales registrados, vigilan el trabajo de las mesas directivas; los representantes de partidos pueden asentar sus observaciones en las actas de casilla. En las elecciones estatales, del Distrito Federal y municipales, las instituciones y los procedimientos son muy similares a las federales. Cada estado, al 6 Excepto en el Estado de Oaxaca, donde 419 municipios eligen sus autoridades por “usos y costumbres” locales. Araucaria21-1-.indd 194Araucaria21-1-.indd 194 15/04/2009 12:21:4315/04/2009 12:21:43 201 Informe sobre la democracia en México, 2009 que tiene el objetivo de proporcionar atención medica a los recién nacidos hasta los cinco años de edad. Todas estas iniciativas han sido bien recibidas por la opinión pública. Las iniciativas para reformar el sistema de pensiones y las leyes del trabajo no son tan populares. En 1994, el fondo de pensiones de los empleados del sector privado fue transferido a cuentas individuales manejadas por administradoras de fondos de retiro (AFORES) de carácter privado. Lo mismo sucedió en 2008 con los empleados estatales, que en gran número recurrieron a los tribunales para proteger sus derechos frente a lo que muchos consideran como un plan de pensión injusto. La Ley Federal del Trabajo que regula las relaciones laborales en el sector privado se remonta a 1931; los intentos de actualización han sido bloqueados desde dos fl ancos: el de los sindicatos, que temen una reforma que los democratice y, por tanto, suprima el poder perpetuo de sus dirigentes, y el de los trabajadores de base, que a su vez temen que una reforma pueda reducir sus derechos en aras de la fl exibilidad, la productividad, etc. 5. Elecciones libres y honestas: ¿Dan las elecciones poder a los ciudadanos para ejercer control sobre el gobierno y las políticas públicas? Evaluación sintética: A medias “La renovación de los poderes legislativo y ejecutivo se hará por medio de elecciones libres, auténticas y periódicas”, establece la constitución. Aunque desde 1917 se han celebrado elecciones periódicas sin interrupción alguna, fue apenas a fi nales del siglo XX que las mismas se tornaron realmente libres y auténticas, al establecerse condiciones equitativas de competencia electoral. De esta manera, las elecciones dieron a los ciudadanos verdadera capacidad de elegir a sus autoridades ejecutivas, legisladores y ayuntamientos. Sin embargo, la libertad de elegir no vino acompañada de mecanismos efi caces de control ciudadano sobre los gobiernos o las políticas públicas. A pesar de algunos avances, estas zonas siguen siendo propiedad de una élite política limitada en número y desprestigiada ante la opinión pública. En efecto, la disminución de la participación electoral habida desde 1994 sugiere que existe una brecha entre la élite política y la ciudadanía. De hecho, México se ha orientado hacia una democracia delegativa, en la cual los ciudadanos tienen el poder de elegir a sus gobernantes y representantes, pero al mismo tiempo tienen muy poco control sobre lo que éstos deciden una vez en sus cargos. La libertad de elegir se hizo evidente en las elecciones presidenciales de 2000: por primera vez después de 71 años un partido de oposición asumía el poder. A pesar de ello, la imparcialidad y la credibilidad de las instituciones electorales fueron severamente cuestionadas tras la contienda presidencial de 2006, que fue denunciada como amañada y fraudulenta por el segundo Araucaria21-1-.indd 201Araucaria21-1-.indd 201 15/04/2009 12:21:4515/04/2009 12:21:45 202 Gustavo Ernesto Emmerich candidato más votado y por los tres partidos políticos que lo apoyaron. Ese cuestionamiento encontró credibilidad entre sectores sociales importantes, y llevó en 2007-2008 a una reforma electoral que procura más equidad entre los partidos políticos y proscribe la intervención de agentes gubernamentales y extra-partidistas en los procesos electorales. Las elecciones legislativas federales de 2009 serán la prueba de fuego para esta reforma. La inscripción de ciudadanos en el padrón electoral y las votaciones son ampliamente incluyentes, gratuitas y accesibles. La intimidación y abusos directos sobre los ciudadanos –salvo incidentes aislados– son ya prácticas del pasado, pero todavía se registran fenómenos de clientelismo o intercambio de votos por favores. El registro de partidos y candidatos es limpio y abierto, aunque –salvo en dos estados– no se permiten candidatos independientes. El acceso de partidos y candidatos a los votantes se da con base en una fórmula equitativa para la asignación de tiempos en radio y televisión, y su libertad para hacer campañas está plenamente garantizada. Con ocho partidos políticos nacionales registrados, los votantes disponen realmente de un menú de diferentes opciones político-ideológicas. Todos los votos cuentan por igual, tanto legalmente como en la práctica, y la integración partidista de los órganos legislativos refl eja razonablemente la votación ciudadana. Sin embargo, en términos sociales el legislativo no representa plenamente a las mujeres, los pueblos indígenas, y en general los pobres. 6. Papel democrático de los partidos políticos: ¿Contribuye el sistema de partidos al buen funcionamiento de la democracia? Evaluación sintética: A medias Todos los partidos políticos con registro ofi cial apoyan la democracia; así se los exige la ley, y así se han venido comportando en la práctica. De hecho, el sistema de partidos ha contribuido a la democracia electoral en México, al promover una serie de reformas que han hecho realmente competitivas las elecciones. El sistema de partidos ha dejado de ser un espacio de mera ratifi cación de gobiernos surgidos del PRI, para ser ahora manifestación real de competencia política por el favor de los electores, con diversidad ideológica identifi cable por los ciudadanos. El número de partidos políticos nacionales, que era de tan sólo cuatro en 1977, ascendió a ocho en 2008, con muchos otros partidos creados y desaparecidos entre esos años. Los requisitos para formar nuevos partidos son razonables, e incluyen contar con un número mínimo de afi liados distribuidos en la mayor parte del país. Los partidos registrados reciben fondos públicos y gozan de amplias libertades para realizar su reclutamiento, educación política y actividades de la campaña. No obstante, la percepción del público los distingue Araucaria21-1-.indd 202Araucaria21-1-.indd 202 15/04/2009 12:21:4515/04/2009 12:21:45 203 Informe sobre la democracia en México, 2009 como demasiado cerrados y poco accesibles en términos de participación y representación. Durante la mayor parte del siglo XX y lo que va del XXI México se distinguió por su estabilidad política. En el pasado, el sistema de partidos proveía estabilidad mediante un esquema de estilo Westminster, donde el partido en el ejecutivo controla también el legislativo e impone allí sus decisiones. Hoy en día, como ningún partido cuenta con mayoría, ni en el Congreso ni en el voto popular, el estilo de gobierno se ha tornado en consociativo o consensual, ya que se requiere el consentimiento de al menos dos partidos políticos para aprobar legislación ordinaria, y de más de dos partidos para aprobar reformas constitucionales y nombrar a algunos altos funcionarios. Cada partido político con al menos cinco escaños en cualquiera de las cámaras del Congreso federal tiene derecho a formar un grupo parlamentario, y, por tanto, a recibir fi nanciación pública para desarrollar sus actividades legislativas. Los grupos de oposición pueden intentar hacer rendir cuentas al gobierno mediante diversos mecanismos propios del legislativo, entre los cuales: criticar el Informe de Gobierno que anualmente envía el ejecutivo al Congreso; hacer comparecer a los secretarios de Estado (ministros) para explicar estos informes u otras cuestiones de importancia; examinar a posteriori el uso del presupuesto público; formar comisiones de investigación; revisar las cuentas públicas y los procedimientos administrativos a través de una Auditoria Superior de la Federación que es parte integrante del Congreso, y acusar a altos funcionarios ejecutivos de cometer delitos. Sin embargo, estos mecanismos son poco efectivos por dos razones: en gran parte de los casos, dependen de un voto mayoritario que no siempre los grupos de oposición son capaces de reunir, y por otro lado el ejecutivo suele retener información delicada alegando razones de seguridad nacional o de intimidad personal. La disciplina parlamentaria es bastante estricta, pero no monolítica. Sus modalidades varían según las normas internas de cada grupo parlamentario. En el nivel federal, no ha habido casos importantes de cambios de bancada por los legisladores que hayan afectado la orientación política de los órganos legislativos; sin embargo, sí los habido en algunas pocas legislaturas estatales. Algunos partidos políticos tienen estructuras efectivas de afi liación, y otros no. Varios partidos han realizado elecciones internas para escoger a sus directivos y candidatos a cargos públicos. Sin embargo, persiste la percepción de que los miembros ordinarios de los partidos tienen poca infl uencia en su respectiva conducción. De todos modos, la ley protege los derechos individuales de los miembros de los partidos, aunque con restricciones después de las reformas electorales de 2007/08. Los partidos políticos reciben fuerte fi nanciamiento público, según una fórmula que asigna equitativamente el 30% del fi nanciamiento público total, Araucaria21-1-.indd 203Araucaria21-1-.indd 203 15/04/2009 12:21:4515/04/2009 12:21:45 204 Gustavo Ernesto Emmerich y distribuye el 70% restante en función de los resultados electorales anteriores obtenidos por cada partido. El fi nanciamiento privado está limitado a sólo 10% del fi nanciamiento total de cada partido. Aunque el IFE y sus homólogos estatales y del Distrito Federal supervisan las fi nanzas de los partidos y con regularidad les imponen sanciones económicas por violaciones cometidas en dicho ámbito, las leyes que regulan el fi nanciamiento partidista sigue siendo un asunto relativamente opaco, y por ende la ciudadanía tiende a percibir a los partidos como coludidos con intereses económicos. Todos los partidos mexicanos se comportan como partidos “atrapa-todo”, es decir, buscan atraer votantes de todos los sectores sociales y en todos los sectores del país. En consecuencia, no existen partidos confesionales, o que apelen solamente a un grupo étnico, o que representen exclusivamente los intereses de una región o clase social. Además, la ley prohíbe el uso de la religión con fi nes electorales, así como desinformar o discriminar por razón de sexo, origen étnico, religión o ideas. Sin embargo, la religión, el idioma y la cultura son parte de algunas campañas electorales en ciertas zonas aisladas del país. 7. Efi cacia y rendición de cuentas del gobierno: ¿Rinde el gobierno cuentas de su gestión ante el pueblo y sus representantes democráticamente elegidos? Evaluación sintética: A medias En México, hay más efi cacia que rendición de cuentas. Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales suelen ser bastante efi caces en el cumplimiento de sus responsabilidades básicas, con la importante excepción de la seguridad pública; la efectividad de los gobiernos municipales varía grandemente, dependiendo del tamaño y recursos del municipio respectivo. Por otro lado, es débil la rendición de cuentas, que de manera natural debiera darse en una democracia. Los gobiernos federal y estatales solamente deben rendir cuentas ante sus respectivos legislativos, y el gobierno del Distrito Federal ante su Asamblea Legislativa y supletoriamente ante el Congreso federal; los gobiernos municipales deben rendir cuentas a sus ayuntamientos y a las legislaturas de sus respectivos estados. Sin embargo, los legislativos no siempre ejercen o pueden ejercer a plenitud sus facultades de escrutinio y fi scalización, lo que deja un amplio margen de discrecionalidad a los ejecutivos. El único medio con que el pueblo cuenta para exigir rendición de cuentas es el voto, es decir, la posibilidad de elegir un nuevo partido. Sin embargo, como las autoridades ejecutivas no pueden ser reelegidas, un voto negativo del pueblo no las afecta de manera personal. El legislativo no puede disolver o destituir al gobierno o a parte de él; puede, sí, recurrir al juicio político contra altos funcionarios Araucaria21-1-.indd 204Araucaria21-1-.indd 204 15/04/2009 12:21:4515/04/2009 12:21:45 205 Informe sobre la democracia en México, 2009 ejecutivos, pero esto entraña un procedimiento de excepción que no se ha practicado en México. El gobierno federal mexicano puede ser bastante efi caz en prácticamente cualquier área en que decida serlo. Dispone de información, personal capacitado, recursos fi nancieros y materiales, capacidad técnica, planifi cación y organización en la mayoría de las áreas de política pública. Sin embargo, la improvisación, la corrupción y los frecuentes cambios de políticas obstaculizan su desempeño. La seguridad pública es el principal ámbito en que la efi cacia del gobierno federal se encuentra bien por debajo del promedio. El presidente Calderón ha obtenido tasas de aprobación de alrededor del 60% desde su toma de posesión. Este dato debe ser puesto en contexto. La Figura 5 muestra que la presidencia y otros órganos de gobierno están lejos de ser las instituciones más respetadas en México. En una escala de 0 (mínimo) a 10 (máximo) el presidente de la República recibe una califi cación de 6.7, detrás de las universidades y el ejército, la iglesia, los medios de comunicación y el IFE. Otros órganos de gobierno, como la Suprema Corte de Justicia, la policía, los senadores y los diputados tienen aun menor grado de confi anza. Figura 5: Confianza en Instituciones Institución Califi cación (de 0 a 10) Universidades 8.0 Ejército 8.0 Iglesia 7.8 Medios de comunicación 7.4 IFE 7.0 Empresarios 6.7 Bancos 6.7 Presidente de la República 6.7 Suprema Corte de Justicia 6.6 Policía 5.7 Senadores 5.6 Sindicatos 5,5 Diputados 5.5 Partidos políticos 5.2 Fuente: Campos, 2007. Los líderes políticos ejercen control efectivo sobre las dependencias a su cargo. Este control se basa más en la lealtad personal que en normas institucionalizadas. En 2004 fue creado un servicio profesional de carrera para todas las ramas del ejecutivo federal, que aún no está totalmente implementado. Araucaria21-1-.indd 205Araucaria21-1-.indd 205 15/04/2009 12:21:4515/04/2009 12:21:45 206 Gustavo Ernesto Emmerich El Congreso federal tiene amplias facultades para iniciar, examinar y enmendar legislación de alcance nacional. Hasta 1997, era el ejecutivo quien presentaba la mayor parte de las iniciativas que resultaban aprobadas; actualmente, sin un partido que controle el Congreso, son legisladores en lo individual o los grupos parlamentarios quienes presentan el mayor número de iniciativas que terminan siendo aprobadas. Ambas cámaras del Congreso federal participan en la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación (ley de impuestos que determina los ingresos del Estado para el año venidero), y sólo la de Diputados en la aprobación de la Ley de Egresos de la Federación (presupuesto anual). La iniciativa de ambas leyes recae exclusivamente en el ejecutivo federal. Aunque es usual que las cámaras traten de modifi carlas, lo cierto es que carecen de capacidad técnica para hacerlo de manera signifi cativa. Usualmente, ambas leyes terminan siendo aprobadas por una negociación política que respeta en lo esencial las propuestas del ejecutivo, dejando un margen para destinos específi cos que benefi cian a las clientelas de la oposición. Lo mismo vale, con variantes que dependen de sus particulares coyunturas políticas, para la aprobación de impuestos y presupuestos en los Estados y el Distrito Federal. La Cámara de Diputados cuenta con una instancia autónoma y especializada, la Auditoria Superior de la Federación, para revisar las cuentas públicas e imponer sanciones. No obstante, este organismo no ha logrado aún adquirir sufi ciente poder de investigación. Las legislaturas de los estados y el Distrito Federal cuentan con organismos similares, aún más limitados en su capacidad que su homólogo federal. En 2002 se aprobó la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, o ley de transparencia, y para hacer efectivo su cumplimiento fue creado el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI); posteriormente, todos los estados y el Distrito Federal hicieron lo propio, aunque en algunos casos garantizando menos apertura que la ley federal. En 2007 fue reformado el art. 6° de la constitución, que ahora establece: “Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público...”. A pesar de estos avances, el acceso del público a la información gubernamental se enfrenta todavía con obstáculos, como el de declarar reservada información que no merece serlo, o más a menudo el de declarar inexistente la información requerida. En suma, en el ámbito de la rendición de cuentas se observa un progreso, que forma parte de un proceso político que gradualmente da más capacidad de escrutinio y control a los legislativos y que obliga al Estado a una mayor transparencia. Sin embargo, el ciudadano común está lejos de estos temas, y el sufragio es el único mecanismo a su alcance para exigir rendición de cuentas. Araucaria21-1-.indd 206Araucaria21-1-.indd 206 15/04/2009 12:21:4615/04/2009 12:21:46 207 Informe sobre la democracia en México, 2009 Se han presentado en el Congreso federal iniciativas para introducir a nivel federal medidas de democracia semidirecta como el referéndum, la iniciativa popular y la revocatoria popular de mandatos, que de ser aprobadas darán mayores poderes y peso político a la ciudadanía. 8. Control civil sobre el ejército y la policía: ¿Están las fuerzas armadas y la policía bajo control civil? Evaluación sintética: Bastante México fue hasta 1946 uno de los países más militarizados del mundo. En ese año, el último presidente militar transfi rió el poder a una nueva élite civil encabezada por el PRI. Siendo las fuerzas armadas quienes diseñaron las modalidades de transición a un régimen civil, fueron capaces de mantener una gran dosis de autonomía funcional y de inmunidad (fueros) frente a la justicia ordinaria. Con alrededor de 250,000 efectivos, las fuerzas armadas tienen un presupuesto equivalente a 0.45% del PIB, muy inferior al promedio mundial. Hoy en día, los militares están sujetos única y directamente a la autoridad presidencial, sin interferencia de otros poderes del Estado; recíprocamente, el presidente protege la autonomía y las prerrogativas de los militares. Este tipo de relación no es democrático. El Congreso nunca ha cuestionado la legislación, los fueros o el presupuesto de las fuerzas armadas. La justicia militar es autónoma de la justicia civil, y en la práctica las instituciones militares protegen a todos y cada uno de sus miembros. La vida política está prácticamente exenta de injerencia militar, excepto en asuntos que impliquen directamente a las fuerzas armadas. Hay tres militares en el gabinete federal: los secretarios de Defensa y de Marina, y el Jefe del Estado Mayor Presidencial. Los militares tienen un poder político silencioso que les da poder de veto sobre decisiones que puedan afectarlos. Por ejemplo, han evitado que el presidente designe un ministro civil de defensa, o que México participe en “operaciones de mantenimiento de la paz” de las Naciones Unidas. El acceso a la información militar suele ser limitado, aunque en los últimos años se ha dado cierto grado de apertura. Los militares no han publicado ningún Libro Blanco, como hoy en día es práctica común en otros países de América Latina, y hasta hace poco mantenían cerrados a escrutinio sus informes anuales. No obstante, el público tiene confi anza en los militares, que ocupan el segundo en encuestas de opinión pública que exploran la confi anza ciudadana en las instituciones. Contrariamente a la centralización y verticalidad de las fuerzas armadas, las fuerzas policiales están desperdigadas, así como su control civil. A nivel federal, existen la Policía Federal Preventiva y la Agencia Federal de Investigaciones. Cada Estado y el Distrito Federal tienen sus propias policías, generalmente dos, una de carácter preventivo y otra de carácter investigativo, que Araucaria21-1-.indd 207Araucaria21-1-.indd 207 15/04/2009 12:21:4615/04/2009 12:21:46 208 Gustavo Ernesto Emmerich dependen de su respectivo gobierno. Finalmente, muchos municipios tienen sus propias policías preventivas, y en algunos casos de tránsito. De esta manera, en 2006 había 1,661 cuerpos de policía en todo México, con cerca de 400,000 efectivos. Esta dispersión difi culta el profesionalismo e induce la corrupción. En algunos casos, el crimen organizado se ha infi ltrado en las policías, cuyos miembros corruptos en algunos casos trabajan en conjunto con los narcotrafi cantes. Además, se sabe que entre los cuerpos policiales hay “hermandades” que los controlan y favorecen la falta de control institucional. El poder legislativo y los ciudadanos tienen poco control sobre las corporaciones policiacas. Recientemente, en algunos estados y en el plano federal se han establecido órganos de control para vigilar las actividades de la policía, pero estos organismos son inexpertos y principalmente simbólicos. Debido a su corrupción e inefi cacia, la policía se encuentra entre los últimos lugares en las encuestas de confi anza ciudadana en las instituciones. El único servicio de seguridad que es de conocimiento público es el Centro de Investigación sobre la Seguridad Nacional (CISEN). En el pasado, una de sus actividades era vigilar a los opositores a los gobiernos priístas. En 2005 se aprobó una Ley de Seguridad Nacional que proscribe el espionaje interno y centra al CISEN en lo que su nombre indica: la seguridad nacional. Sin embargo, poco se sabe públicamente de sus actividades. La composición de las fuerzas armadas, la policía y los servicios de seguridad refl eja bastante bien la estructura social en general de la sociedad. En la mayoría de los casos, policías y militares provienen de orígenes humildes. Aunque la carrera militar proporciona un medio de movilidad social ascendente, no se puede decir lo mismo de la carrera policial, cuyos bajos salarios propician que sus miembros complementen sus escasos ingresos a través de sobornos y corrupción. El país no está libre de la operación de grupos que utilizan la violencia extra-legal. A pesar de su disminución en número e importancia, en algunas zonas rurales todavía existen unidades paramilitares para reprimir movimientos campesinos. También hay algunos grupos guerrilleros. Uno de ellos es el EZLN, que en un principio declaró la guerra contra el gobierno federal, y que más tarde se convirtió en una organización campesina dedicada al control de algunos municipios en el estado meridional de Chiapas. Otro y en la actualidad más activo es el Ejército Popular Revolucionario (EPR), que en 2007 dinamitó varios oleoductos. Además, las agencias de seguridad privada están en expansión debido a la inefi cacia de la policía; pobremente reguladas, algunas de esas agencias o sus miembros incurren ocasionalmente en actividades ilícitas. Sin embargo, el más grave peligro es la actuación de mafi as criminales como los cárteles de narcotrafi cantes, que han construido Araucaria21-1-.indd 208Araucaria21-1-.indd 208 15/04/2009 12:21:4615/04/2009 12:21:46 209 Informe sobre la democracia en México, 2009 estructuras paramilitares con gran poder de fuego. Para hacerles frente, el presidente Calderón ha lanzado en su contra a las fuerzas armadas, lo que despierta preocupaciones respecto de la protección de los derechos humanos. Con la llamada Iniciativa Mérida, que entró en vigor en junio de 2008, los militares, las policías y los servicios de inteligencia mexicanos recibirán ayuda fi nanciera y técnica de EUA. En el ámbito de la seguridad nacional y pública hay poca comunicación entre sociedad civil y el gobierno. Las reformas en estos ámbitos suelen ser llevadas a cabo sin consultar al público. En consecuencia, pocas medidas reales para remediar la situación crítica imperante en estas zonas están siendo debatidas públicamente. 9. Minimizar la corrupción: ¿Están libres de corrupción los funcionarios y demás cargos públicos? Evaluación sintética: Poco Pese a leyes y esfuerzos para minimizarla, la corrupción sigue siendo endémica en México. En los últimos años se han adoptado varias medidas para fomentar la honestidad y el buena gobierno, especialmente en el ámbito federal, mientras muchos estados y el Distrito Federal tratan de seguir estos pasos. Entre ellas destacan: · La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. · La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. · La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la consecuente creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. · La creación de órganos de control interno (OICs) en la mayoría de las dependencias federales. · La creación de una Comisión Inter-Secretarial para la Lucha contra la Corrupción. · La existencia de la Secretaría de la Función Pública. · La creación de la Auditoría Superior de la Federación en el seno de la Cámara de Diputados. Pese a todo, sigue siendo frecuente la utilización de los cargos públicos para lograr relaciones ventajosas de sus ocupantes con partidos políticos, negocios personales e intereses familiares. El soborno, el favoritismo en la concesión de contratos públicos, las malas prácticas administrativas, el nepotismo y el tráfi co de infl uencias, continúan prevaleciendo, sobre todo en los Araucaria21-1-.indd 209Araucaria21-1-.indd 209 15/04/2009 12:21:4615/04/2009 12:21:46 210 Gustavo Ernesto Emmerich niveles estatal y municipal de gobierno, con costos más elevados en México que en países comparables. Las normas y procedimientos para fi nanciar partidos políticos y campañas electorales no previenen efectivamente la subordinación a intereses sectoriales. Aunque el fi nanciamiento privado y corporativo está restringido y existen topes de gastos de campaña, igualmente intereses privados pueden fi nanciar ilegalmente a un candidato de su preferencia con la expectativa de no ser descubiertos. Y en caso de que lo sean, el partido político que recibió tal fi nanciamiento ilegal deberá sólo pagar una multa, generalmente sin perder las posiciones obtenidas. Las grandes empresas tienen amplia infl uencia en la defi nición de políticas públicas, así como en su bloqueo cuando éstas afecten a sus intereses. Las normas existentes no contienen mecanismos para evitar la infl uencia de grandes empresas o intereses privados en la formación de políticas públicas. Como consecuencia de lo anterior, las y los mexicanos en general no creen que los funcionarios públicos estén libres de corrupción. Así, el índice de corrupción percibida en el gobierno creció de 7.9 en 2001 a 8.2 en 2007 (en una escala de 0 a 10). Durante la administración de Fox se dio gran publicidad a la lucha contra la corrupción, aunque dejando muchos pendientes en la materia. La actual administración de Calderón ha adoptado un enfoque más callado, incorporando el objetivo de “combatir a la corrupción de forma frontal” en su Plan Nacional de Desarrollo. Lo cierto es que México tiene mucho todavía mucho por hacer en esta área. 10. Los medios de comunicación en la sociedad democrática: ¿Funcionan los medios de comunicación de manera tal que contribuyen al sostenimiento de los valores democráticos? Evaluación sintética: A medias Desde 1994, año en que por primera vez los medios se abrieron ampliamente a los partidos no-priístas, se ha logrado avanzado hacia una mayor libertad de información y de opinión en todos los medios de comunicación. El Estado ya no posee la propiedad y el dominio sobre los medios de comunicación que ejerció durante la mayor parte del siglo XX, y ha perdido capacidad de infl uencia y manejo sobre el ejercicio periodístico. Existe hoy mayor escrutinio sobre los asuntos públicos; los medios recogen inquietudes de la opinión pública, y se han abierto espacios a partidos, candidatos y analistas de diversas orientaciones. Sin embargo, buena parte de los medios no ha contribuido a la formación y sostenimiento de valores democráticos, pues no han impulsado debate y refl exión profundos sobre los asuntos públicos. Al contrario, han hecho crecer la desconfi anza que aleja al ciudadano de la política, ya que los medios tienden a Araucaria21-1-.indd 210Araucaria21-1-.indd 210 15/04/2009 12:21:4615/04/2009 12:21:46 217 Informe sobre la democracia en México, 2009 mejor que el mínimo aceptable; y ninguna la de “muy poco”, o mínimo aceptable; en resumen, predomina el “a medias”. Dado que las evaluaciones sintéticas tienen direccionalidad, es posible asignarles una valoración cuantitativa: “mucho” se convierte así en el valor de 5; “bastante” en 4; “a medias” en 3; “poco” en 2; y “muy poco” en 1. El promedio de las catorce valoraciones es de 3.14. Si se asignan similares valoraciones cuantitativas a las evaluaciones sintéticas de las 99 preguntas o puntos específi cos de la metodología seguida, que no fueron incluidas en este informe por razones de espacio, se alcanza un promedio de 3.26. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que la democracia en México está situada ligeramente arriba del punto medio entre el mínimo aceptable y el óptimo deseable, y que tiene muchas áreas abiertas para su mejoría. Es conveniente situar esta conclusión general en perspectiva histórica. Por un lado, pese a las ríspidas confrontaciones políticas, las élites políticas y la ciudadanía mexicanas han sido capaces de introducir y aceptar nuevas ideas, nuevas leyes e instituciones, nuevas prácticas y actitudes, que paso a paso llevaron a la democracia, casi sin derramamiento de sangre o convulsiones, preservando en lo esencial las libertades fundamentales, y sin alterar la estabilidad política. Esto merece crédito: el gradualismo y el pacifi smo mexicanos pueden ser considerados como un ejemplo para los países en transición a la democracia en todo el mundo. Por otro lado, la democracia mexicana es muy joven, como sugiere el cronograma de la Figura 1. El país y su pueblo todavía no están del todo familiarizados con su ejercicio. Hay mucho por aprender y por hacer, y eso lleva tiempo. La historia reciente sugiere que México se enseñará a sí mismo cómo mejorar su democracia, y cómo vivir mejor en ella. Una cuestión fi nal debe ser tenida en cuenta: un contexto social y económico equitativo es parte integral de toda democracia que funcione. La eliminación de la pobreza y la marginalidad social es un imperativo para México. En las actuales condiciones económicas y sociales, un gran número de mexicanos vive en la miseria frente a la opulencia de pequeños sectores. Algunos de ellos solamente la padecen, y caen en la marginación. Otros emigran a EUA, buscando una vida mejor. Otros más rechazan un sistema político que no les brinda posibilidades de progreso. La democracia tiene que proveer a todos ellos de esperanza: esperanza en un mejor futuro. Este es el desafío principal para la joven democracia mexicana. E. Cuadro sumario El Cuadro siguiente presenta las evaluaciones sintéticas de las catorce áreas temáticas y sus respectivas valoraciones numéricas, lo que permite cal- Araucaria21-1-.indd 217Araucaria21-1-.indd 217 15/04/2009 12:21:4815/04/2009 12:21:48 218 Gustavo Ernesto Emmerich cular un promedio general al pie del mismo. Además, enlista los principales logros y desafíos de México en materia de democracia. Este listado surge de la comparación del presente estudio sobre México, con los realizados sobre otras naciones del globo (cfr. IDEA, 2002b). Araucaria21-1-.indd 218Araucaria21-1-.indd 218 15/04/2009 12:21:4815/04/2009 12:21:48 219 Informe sobre la democracia en México, 2009 Cuadro sumario: logros, desafíos, evaluaciones sintéticas y valoraciones numéricas Principales logros Principales desafíos Evaluaciones sintéticas y valoraciones numéricas DIMENSIÓN A: CIUDADANÍA, LEYES Y DERECHOS 1. Nacionalidad y ciudadanía: ¿Existe consenso sobre una ciudadanía común y sin discriminaciones? Acuerdo generalizado sobre la constitución- Nacionalidad y ciudadanía inclusivas - Pueblos indígenas marginalizados- Incorporación efectiva de los emi-- grantes Mucho 5 2. Estado de derecho y acceso a la justicia: ¿Se encuentran el estado y la sociedad sistemáticamente sometidos a la ley? A nivel federal, separación constitucional y - real del poder judicial respecto del ejecutivo, con muchos jueces dispuestos a ejercer su independencia Reciente reforma del sistema judicial federal - (2008) El nivel estatal busca acompañar estos - cambios, y en algunos casos los antecede Altos costos de representación jurídi-- ca limitan a los ciudadanos comunes el acceso a la justicia Organización defi ciente de los juzga-- dos y demoras en llevar los casos a sentencia Elementos criminales operan siste-- máticamente fuera del alcance de la ley Legisladores y altos funcionarios - inmunes a la procuración de justicia A medias 3 3. Derechos civiles y políticos: ¿Se encuentran los derechos civiles y políticos igualmente garantizados para todos? Araucaria21-1-.indd 219Araucaria21-1-.indd 219 15/04/2009 12:21:4815/04/2009 12:21:48 220 Gustavo Ernesto Emmerich Derechos garantizados por la constitución - y la legislación secundaria Creación de la Comisión Nacional de - Derechos Humanos (aunque ésta no se ocupa de derechos políticos) Violaciones esporádicas de los - derechos civiles y políticos Los pobres tienen acceso limitado - a estos derechos Escaso respeto del público hacia - la policía Prisiones sobrepobladas y en ma-- las condiciones Preocupante violencia familiar y - contra las mujeres A medias 3 4. Derechos económicos y sociales: ¿Se encuentran los derechos económicos y sociales igualmente garantizados para todos? Derechos garantizados por la constitución - y la legislación secundaria Algún grado de éxito en la reducción de la - pobreza Los pobres tienen acceso limitado a - estos derechos A medias 3 DIMENSIÓN B: REPRESENTACIÓN Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL 5. Elecciones libres y honestas: ¿Dan las elecciones poder a los ciudadanos para ejercer control sobre el gobierno y las políticas públicas? Elecciones competitivas, con posibilidad - real de cambio de partido en el gobierno Institutos y tribunales electorales indepen-- dientes, a nivel federal y local Reciente reforma electoral (2007/2008)- Desconfi anza en las instituciones - electorales por parte de algunos partidos políticos y un sector de la población Participación electoral baja y en - declinación A medias 3 Araucaria21-1-.indd 220Araucaria21-1-.indd 220 15/04/2009 12:21:4815/04/2009 12:21:48 221 Informe sobre la democracia en México, 2009 6. Papel democrático de los partidos políticos: ¿Contribuye el sistema de partidos al buen funcionamiento de la democracia? Libertad de los partidos para constituirse, - reclutar afi liados y hacer campañas para cargos de elección Ocho partidos nacionales registrados, con - orientaciones ideológico-política diversifi - cadas Algunos partidos basados en la - personalidad de sus líderes, aunque todos mantienen perfi les distintivos en sus políticas o principios Limitada democracia interna en los - partidos Pese a regulaciones legales, falta - transparencia en el fi nanciamiento de los partidos A medias 3 7. Efi cacia y rendición de cuentas del gobierno: ¿Rinde el gobierno cuentas de su gestión ante el pueblo y sus representantes democráticamente elegidos? Posibilidad real de remoción por vía - electoral de partidos en el gobierno, sea federal, estatal o municipal Establecimiento de comisiones en los le-- gislativos fortalece su papel de escrutinio sobre el ejecutivo Medios de comunicación independientes - mantienen al público informado sobre errores y malas prácticas gubernamentales Creciente acceso a la información pública- Demoras en el reporte y el escruti-- nio de las cuentas públicas Para el ciudadano común, difí-- cil acceso a compensación por errores o malas práctricas gubernamentales A medias 3 Araucaria21-1-.indd 221Araucaria21-1-.indd 221 15/04/2009 12:21:4815/04/2009 12:21:48 222 Gustavo Ernesto Emmerich 8. Control civil sobre el ejército y la policía: ¿Están las fuerzas armadas y la policía bajo control civil? Los militares y las policías están bajo - control civil, aunque personalizado en el ejecutivo Fortalecer la rendición de cuentas - ante los legislativos por parte de militares, policías y servicios de seguridad La policía parece incompetente o - impotente contra la criminalidad Bastante 4 9. Minimizar la corrupción: ¿Están libres de corrupción los funcionarios y demás cargos públicos? Creación de la Auditoría Superior de la - Federación y de sus homólogas en los estados Otras medidas legales e institucionales - para combatir la corrupción Cambiar el hábito de usar los car-- gos públicos para obtener ventajas personales, así como la tolerancia del público hacia tal hábito Remediar la debilidad de los orga-- nismos anti-corrupción y aumentar la posibilidad de detección y procuración de justicia exitosa Poco 2 DIMENSIÓN C: SOCIEDAD CIVIL Y PARTICIPACIÓN POPULAR 10. Los medios de comunicación en la sociedad democrática: ¿Funcionan los medios de comunicación de manera tal que contribuyen al sostenimiento de los valores democráticos? Araucaria21-1-.indd 222Araucaria21-1-.indd 222 15/04/2009 12:21:4915/04/2009 12:21:49 223 Informe sobre la democracia en México, 2009 Medios impresos libres e independientes - del gobierno Relajación del monopolio estatal sobre las - emisiones de radio y TV Extrema concentración de la propie-- dad de los medios electrónicos Incidencia de hostigamiento ofi cial - y (principalmente) extra-ofi cial a periodistas Trivialización del contenido de los - medios, a expensas de asuntos públicos serios y del periodismo de investigación A medias 3 11. Participación política: ¿Participan todos los ciudadanos en la vida pública? Organizaciones civiles activas (pero toda-- vía pocas en número), comprendiendo un amplio rango de intereses Mayor estímulo a la auto-organización - popular para resolver problemas y necesidades de las comunidades Dependencia de muchas organiza-- ciones civiles respecto del fi nanciamiento y las prioridades del gobierno federal Falta de rendición de cuentas por - parte de las organizaciones civiles hacia su base de afi liados Escasa presencia de mujeres en los - altos cargos públicos Poco 2 12. Capacidad de respuesta del gobierno: ¿Responde el gobierno a las preocupaciones de los ciudadanos? Araucaria21-1-.indd 223Araucaria21-1-.indd 223 15/04/2009 12:21:4915/04/2009 12:21:49 224 Gustavo Ernesto Emmerich Debates públicos –no vinculantes– sobre - temas de importancia Confi anza ciudadana va en aumento- Acceso preferencial al gobierno por - parte de los ricos y poderosos Entre ciudadanos comunes, sen-- timiento de falta de poder para infl uenciar al gobierno A medias 3 13. Descentralización: ¿Se toman las decisiones en el nivel de gobierno más adecuado a las necesidades de los ciudadanos afectados por las mismas? Frecuente elección en gobiernos loca-- les de partidos distintos al que ocupa el gobierno federal o estatal induce mayor autonomía de los primeros Continuado control de los presu-- puestos y las políticas por parte del gobierno federal Inadecuada y desigual base de re-- cursos para los gobiernos locales Escasez de personal capacitado, - especialmente a nivel municipal A medias 3 DIMENSIÓN D: LA DEMOCRACIA MÁS ALLÁ DE LAS FRONTERAS DEL ESTADO 14. Dimensiones internacionales de la democracia: ¿Se conducen las relaciones internacionales del país según normas democráticas y está el mismo libre de subordinaciones externas? Incorporación (parcial) de los tratados inter-- nacionales a la legislación nacional No participación en operaciones de - las Naciones Unidas para mantenimiento de la paz Maltrato a transmigrantes- Bastante 4 Valoraciones numéricas: mucho, 5; bastante, 4; a medias, 3; poco, 2; muy poco, 1. Promedio general: 3.14 Araucaria21-1-.indd 224Araucaria21-1-.indd 224 15/04/2009 12:21:4915/04/2009 12:21:49 225 Informe sobre la democracia en México, 2009 Bibliografía CEPAL, 2007. Panorama Social de América Latina, Santiago de Chile. Campos, Roy, 2007. Tracking poll. Confi anza en instituciones, Consulta, México, septiembre. Emmerich, Gustavo Ernesto, y Alejandro Favela, 2007. “Democracia vs. Autoritarismo”, en Gustavo Ernesto Emmerich y Víctor Alarcón Olguín (eds.), Tratado de ciencia política, Anthropos, Barcelona. Emmerich, Gustavo Ernesto (coord..), 2009. “Situación de la democracia en México. Informe 2009”, en prensa. IDEA, 2002a. 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