A política comum de segurança e defesa da União Europeia: uma análise da opinião pública em Espanha e Itália

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Sara Margarida Faria Carvalho julho de 2021 A Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia: Uma Análise da Opinião Pública em Espanha e Itália Sara Margarida Faria Carvalho A Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia: Uma Análise da Opinião Pública em Espanha e Itália UMinho|2021 Sara Margarida Faria Carvalho julho de 2021 A Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia: Uma Análise da Opinião Pública em Espanha e Itália Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Laura C. Ferreira-Pereira Dissertação de Mestrado Mestrado em Relações Internacionais Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão ii Direitos de autor e condições de utilização do trabalho por terceiros Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Ao Rik, pela compreensão e paciência demonstrada durante o período da dissertação. Para além de namorado e meu melhor amigo, está sempre ao meu lado em todos os momentos. Aos meus pais e à minha irmã, pela confiança que sempre depositaram em mim e pelo apoio incondicional. À Doutora Catarina Silva, pela grande atenção dispensada (que se tornou essencial para que este projeto fosse concluído) e pela amizade que foi criada em todo o processo. À minha orientadora, Professora Doutora Laura Ferreira-Pereira, que apesar da intensa rotina da sua vida académica aceitou orientar-me nesta dissertação. As suas orientações foram fundamentais para o desenvolvimento desta dissertação. Aos meus amigos, por estarem presentes nos momentos difíceis e me desafiarem a dar sempre o meu melhor. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v A Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia: Uma Análise da Opinião Pública em Espanha e Itália RESUMO A dimensão de segurança e defesa tem sido um dos maiores desafios da integração europeia, com a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) formalizada no Tratado de Lisboa (2009) a significar um avanço concreto no que diz respeito ao objetivo da criação de uma segurança e defesa comum no quadro da UE. A PCSD permitiu o reforço do papel da UE enquanto ator provisor de segurança, não apenas na sua vizinhança estratégica, mas também no resto do mundo. Contudo, a fraca perceção das ameaças tradicionais à segurança interna, assim como, a falta de entendimento entre os Estados-membros da UE são fatores que condicionam a PCSD. Para além disso, o período pós-2008 afigurou-se um verdadeiro desafio, uma vez que teve um efeito significativo na capacidade financeira dos países da UE, no geral, e nos países do Sul da Europa, em particular. O presente trabalho tem por objetivo analisar as tendências na evolução da PCSD em Espanha e Itália, tomando por base a opinião pública que atua como um indicador refletindo as preferências dos cidadãos em relação a determinadas políticas. Enquanto estudos de caso, a Espanha e Itália, aqui analisados em perspetiva comparada – representam um contributo empírico no quadro da PCSD. A sua escolha justifca-se por serem dois Estados posicionados geograficamente no Sul da Europa, que apresentam semelhanças do ponto de vista político, económico e cultural e foram amplamente atingidos pela crise económica de 2008, bem como, pela crise migratória. A análise da trajetória evolutiva da opinião pública relativamente à PCSD em Espanha e em Itália tem por base o Intergovernamentalismo e diz respeito ao período compreendido entre 2003 e 2019. De acordo com o estudo realizado, a evolução da opinião pública em Espanha e Itália, embora com os trajetos evolutivos diferentes, evidencia uma tendência que, à luz do Intergovernamentalismo, chamamos de integration-friendly . Contudo, os desafios resultantes do Brexit, da COVID-19 e da mais recente vaga migratória proveniente de Ceuta poderão mudar a trajetória da evolução da opinião pública nestes dois países, principalmente em Espanha. Palavras-chave: Espanha, Intergovernamentalismo, Itália, Opinião Pública, PCSD vi The European Union's Common Security and Defense Policy: An Analysis of Public Opinion in Spain and Italy ABSTRACT The security and defense which has been one of the greatest challenges of European integration, with the Common Security and Defense Policy (CSDP) formalized in the Treaty of Lisbon (2009) symbolizing a tangible move forward in regard to the objective of creating a common security and defense within the EU framework. CSDP has enabled the EU's role as an interim security agent to be strengthened, not only in its strategic neighborhood, but also in the rest of the world. However, the poor awareness of traditional threats to internal security, as well as the lack of understanding among EU Member States are factors that constrain the CSDP. Furthermore, the post-2008 period presented itself as a real challenge, as it had a significant effect on the financial capacity of the EU countries in general and Southern European countries in particular. This paper aims to analyze trends in the evolution of CSDP in Spain and Italy, based on public opinion that acts as an indicator reflecting the citizens' preferences regarding certain policies. As case studies, Spain and Italy, analyzed here from a comparative standpoint – represent an empirical contribution to the CSDP framework. Their choice is justified by the fact that they are two states geographically positioned in southern Europe, which have similarities from a political, economic and cultural point of view and were widely affected by the economic crisis of 2008, as well as by the migratory crisis. The analysis of the evolutionary trajectory of public opinion regarding CSDP in Spain and Italy is based on Intergovernmentalism and concerns the period between 2003 and 2019. According to the study carried out, the evolution of public opinion in Spain and Italy, although with different evolutionary paths, shows a trend that, in the light of Intergovernmentalism, we call integrationfriendly. However, the challenges resulting from Brexit, COVID-19 and the most recent migratory wave from Ceuta could change the trajectory of public opinion evolution in these two countries, mainly in Spain. Keywords: CSDP, Intergovernmentalism, Italy, Public Opinion, Spain vii ÍNDICE: AGRADECIMENTOS ........................................................................................................................ iii RESUMO ........................................................................................................................................... v ABSTRACT ....................................................................................................................................... vi ACRÓNIMOS ................................................................................................................................... ix LISTA DE GRÁFICOS ...................................................................................................................... xi INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 1 1. Enquadramento e justificação do tema .................................................................................... 1 2. Revisão bibliográfica ................................................................................................................ 5 3. Enquadramento Teórico e Abordagem Metodológica ................................................................ 7 4. Estrutura da dissertação........................................................................................................10 CAPÍTULO I .....................................................................................................................................12 A Política Comum de Segurança e Defesa: Origem e Evolução ..............................................12 1. As Origens da Política Comum de Segurança e Defesa ..........................................................13 2. A Política Comum de Segurança e Defesa no Tratado de Maastricht ......................................14 3. A Política Comum de Segurança e Defesa no Tratado de Amesterdão ....................................16 4. O Desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa .............................................17 4.1. A Cimeira de Saint Malo ...............................................................................................17 4.2. A Cimeira de Colónia ....................................................................................................18 4.3. A Cimeira de Helsínquia ...............................................................................................19 5. A Política Comum de Segurança e Defesa: do Conselho Europeu de Nice à Convenção sobre o Futuro da Europa ...........................................................................................................................20 6. A Política Comum de Segurança e Defesa em Ação ...............................................................24 6.1. As Missões Europeias ...................................................................................................24 6.2. O desenvolvimento institucional das capacidades civis da União Europeia .....................25 6.3. O desenvolvimento das capacidades militares da União Europeia ..................................27 7. A Política Comum de Segurança e Defesa no Tratado de Lisboa ............................................29 8. As Limitações da Política Comum de Segurança e Defesa .....................................................32 Conclusão .....................................................................................................................................33 CAPÍTULO II ...................................................................................................................................35 A Opinião Pública e a Política Comum de Segurança e Defesa ..............................................35 3 2019). Desta forma, os 25 Estados-membros, dos quais se incluem a Espanha e a Itália, passaram a investir em projetos partilhados, para os quais contribuem com as suas forças armadas (Ibidem). O ano de 2019 justifica-se como o ano que encerra a baliza temporal deste estudo – porque nesse ano o Conselho Europeu lançou 13 novos projetos para a CEP (European Council, 2020). Para efeitos desta dissertação, nem o ano de 2020, nemo início de 2021, foram tidos em consideração uma vez que foram anos atípicos marcados pelos efeitos da pandemia da COVID-19. A pertinência desta investigação justifica-se por três motivos. Em primeiro lugar, pelos desafios constantes à segurança na UE – nomeadamente, os inúmeros ataques terroristas desde 2015, a publicação da Estratégia Global da UE para a Política Externa e a Segurança, em 2016, e as consecutivas vagas migratórias – que colocaram a PCSD no topo da agenda política europeia. Em segundo lugar, porque os dois estudos de caso que são objeto de análise – a Espanha e a Itália – significam um contributo empírico (ver abaixo seções de Revisão Bibliográfica e Metodologia), devido ao número muito limitado de estudos comparativos sobre a opinião pública em relação à PCSD nestes dois países. Isso contrasta com a participação destes dois países do Sul da Europa na PCSD. Por um lado, a Espanha, que aderiu à CEE a 1 de janeiro de 1986, tem participado no desenvolvimento da PESC, desde o Tratado de Maastricht (Muñiz, 2015: 52). Para além disso, a PCSD contou com o apoio da Espanha em mais de 20 missões de natureza civil, miliar ou mistas realizadas, bem como, na rotação dos grupos de batalha (Arteaga, 2015: 51). Em matéria militar, até 2015 a Espanha tinha sido um dos poucos Estados-membros da UE a participar em todas as operações militares da PCSD (Muñiz, 2015: 52). Como tal, o Ministério de Defesa de Espanha (2015) confirmou o envolvimento do país nas missões: EUFOR Althea, Atalanta, EUTM Somália, EUCAP Nestor, Apoio ao Mali, EUTM Mali e Apoio à RCA. A Espanha tem sido um Estado-membro ativo na Agência Europeia de Defesa (AED), que promove as relações internacionais no campo dos armamentos (Ministério de Defesa de Espanha, 2015). Para além disso, esteve fortemente envolvida na elaboração da Estratégia Global da UE para a Política Externa e a Segurança de 2016 e expressou um grande apoio ao desenvolvimento futuro da Estratégia Global da UE, nomeadamente através do Plano de Implementação de Segurança e Defesa (Mejía, 2017). Em termos operacionais, a Espana participa em programas de armamento dentro do consórcio Airbus Group (Eurofighter ou A400M), da Organização para a Cooperação Conjunta de Armamentos e da Carta de Intenções. Do mesmo modo, começou a participar em programas de Pooling and Sharing , como o EATC, ou o Colégio Europeu de Segurança e Defesa (Arteaga, 2015: 51). Por fim, acolhe o Centro de Satélites da UE (SATCEN), na base de Torrejón 4 de Ardoz. Este centro serve de apoio nas tomadas de decisão da UE em matéria de prevenção de conflitos, gestão civil de crises e ajuda humanitária em caso de catástrofes (Ministério de Defesa de Espanha, 2015). Relativamente à Itália, este é um dos seis países fundadores da UE, o que lhe confere maior peso e relevância nas decisões europeias. Em matéria de segurança e defesa, a cooperação italiana ocorre através da mediação entre os Estados-membros da UE defensores de uma posição mais atlantista, e os Estados-membros mais europeístas (Foradori e Rosa, 2004). Além disso, a Itália é o segundo maior contribuinte para as missões civis e militares da PCSD, a trás da França e, historicamente, um apoiante ativo de uma maior integração da defesa na UE (Faleg, 2015: 45). Particularmente relacionado com a PCSD, o interesse italiano deve-se a fatores, tais como: o alcance operacional da UE em áreas de interesse vital para a Itália, a possibilidade de participação em intervenções humanitárias de baixa dimensão e risco, e, por último, o avanço do processo de integração da UE (Faleg, 2015: 45). Nesse sentido, três fatores contribuem para a importância da PCSD em Itália (Marrone, 2015: 47). Por um lado, Roma encara a UE como um quadro de ação coletiva eficaz na vizinhança. Para além disso, o multilateralismo, o direito internacional e a cooperação civil-militar estão profundamente enraizados na cultura estratégica italiana. Por último, Federica Mogherini, a primeira Alta Representante / Vice-Presidente foi Ministra dos Negócios Estrangeiros italiano, o que gera uma ligação adicional da Itália à PCSD (Ibidem). No mesmo sentido, Faleg (2015: 45) acrescentou que para Itália a prioridade no sector da defesa passa pelo reforço e aprofundamento a três níveis. Nomeadamente, ao nível das capacidades de Pooling e Sharing , das estruturas de comando e de controlo e da interoperabilidade do nível operacional. Institucionalmente, a Itália esteve presente em todos os grandes passos evolutivos da segurança e defesa da UE, propondo inclusive alterações para aligeirar o processo de integração na defesa. Em 2013, a Itália propôs o documento "Mais Europa na Defesa", elaborado conjuntamente pelo Ministério da Defesa e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, e que incluía propostas para o desenvolvimento da PCSD (Marrone, 2015:47). Destas propostas faziam parte o contributo para a reforma das estruturas de crise do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), bem como, a proposta de gestão civil de crises, com vista à sessão do Conselho Europeu de 2013 sobre a defesa (Faleg, 2015: 45). A nível operacional, a Itália é o quarto país mais ativo nas missões civis da UE, com 5,66% dos profissionais destacados. Ademais, o país contribui para a formação dos profissionais, através da 5 Escola Superior de Estudos Avançados de Sant'Anna, que faz parte do sistema ENTRi, uma iniciativa europeia de formação para a gestão civil de crises (Zan, et. al., 2016: 46). Historicamente, a Itália foi um dos Estados-membros europeus a desenvolver as primeiras experiências de Battlegroups . Tendo contribuído para os três primeiros Grupos de Batalha, nomeadamente a EUROFOR, a EUROMARFOR e a EUROGENDFOR (Capano et al., 2012: 49). Além disso, este país do Sul da Europa foi a nação líder dos compromissos europeus sobre os grupos de combate em três momentos: no primeiro semestre de 2009; no segundo semestre de 2010, e no segundo semestre de 2012 (Ibid: 48). Por último, os sofisticados meios da Marinha e da Força Aérea italiana são essenciais no combate ao contrabando de migrantes e da pirataria, bem como para garantir a rápida intervenção e monitorização das áreas fronteiriças da UE (Zan, et. al., 2016: 47). Tal deve-se ao facto de, a par com a França, a Itália deter um dos mais avançados sistemas de satélites entre os Estados-membros da UE (Ibidem). 2. Revisão bibliográfica A evolução da opinião pública sobre a PCSD é um tema emergente na academia, que pode ser encontrado na literatura sobre a opinião pública e a integração europeia. Por isso, em relação ao tema da presente dissertação, identificam-se duas linhas de investigação na literatura académica: aquela que trata do apoio do público à integração europeia (Nancy 2016; Stoeckel 2013; Hooghe e Marks 2005; Mclaren 2002); e a que se refere à existência de uma identidade europeia coletiva (Peters, 2010: 390). Relativamente ao apoio do público à integração europeia, o trabalho teórico de Lindberg e Scheingold (1970) referiu-se à existência de pelo menos dois tipos de apoio às políticas da integração europeia: o apoio utilitário e o apoio afetivo. As motivações para o apoio utilitário são baseadas no autointeresse (Genna e Justwan, 2015: 4), considerando os custos e os benefícios da adesão à UE (Lindberg e Scheingold, 1970: 40). Por sua vez, e relativamente ao apoio afetivo, este deriva de uma motivação de interesse comum (Genna e Justwan, 2015: 4), assente na resposta emocional a alguns ideais e “incorporada na noção de unidade europeia” (Lindberg e Scheingold, 1970: 40). Especificamente sobre a opinião pública e a PCSD são de destacar os trabalhos empíricos de Peters (2010), Kernic (2009), Schoen (2008) e Brummer (2007). Em particular, Brummer (2007) e Schoen (2003) concluíram que os europeus tendem a apoiar as políticas europeias na área da segurança e defesa. No sentido contrário, Peters (2010) apontou que os europeus têm uma opinião fragmentada no que toca à PCSD. Para Kernic (2009), a tendência de fragmentação justifica-se pela 6 alegada falta de compreensão do público sobre a PCSD, o que, no limite, poderá conduzir a uma maior resistência. O número limitado de trabalhos sobre a opinião pública e a PCSD está na origem do tema da presente dissertação, sendo que a sua evolução até 2019 é um dos principais contributos empíricos desta investigação. Outro dos contributos, porém, é a análise particular de tal evolução nos casos específicos de Espanha e Itália, cuja investigação empírica também carece de aprofundamento, sobretudo considerando os desafios dos últimos anos para os países do Sul da Europa. Empiricamente, de entre os estudos sobre a Espanha e a PCSD, destacam-se os contributos de Mejía (2017), Arteaga (2015) e Muñiz (2015). Em particular, e resumidamente, Arteaga (2015) descreveu a relação próxima da Espanha com a integração europeia e, em especial, com o desenvolvimento da PCSD. No mesmo sentido, Muñiz (2015) apresentou dados empíricos que comprovam a proximidade entre Espanha e a PCSD, em particular, sobre as missões civis e militares em que a Espanha participou. Por último, Mejía (2017) abordou os contributos da Espanha para o desenvolvimento da segurança euro-atlântica. Pelo contrário, com relação à opinião pública espanhola e a PCSD, os trabalhos empíricos tendem a examinar somente o comportamento público dos espanhóis em relação à integração europeia, no geral (Debomy, 2018; Llaudes e Molina, 2016; Mora, 2015). Tal como sucede relativamente a Espanha, a literatura referente à participação da Itália na PCSD também é limitada, destacando-se sobretudo o contributo empírico de Tessari e Venturi (2016), Faleg (2015), Marrone (2015) Capano; Ruzzi; de Simone e Sartori (2012) e Foradori e Rosa (2004). Em particular, Foradori e Rosa (2004) abordaram o papel do país no processo decisório no campo da segurança e defesa europeia, concluindo sobre o contributo italiano para o progresso da PCSD. Por sua vez, Zan, Tessari e Venturi (2016) analisaram as capacidades de alguns Estados-membros no desenvolvimento de capacidades civis e de manutenção de paz. Faleg (2015) descreveu o apoio italiano à integração da defesa do ponto de vista histórico, referindo-se especificamente ao descontentamento público. Por último, Marrone (2015) referiu-se aos vários fatores que justificam a importância da PCSD para a Itália. Contudo, a perceção da opinião pública italiana em relação à PCSD é muito pouco desenvolvida, e quando é analisada aparece no conjunto das investigações publicadas sobre a posição dos italianos em relação à integração europeia, no geral. Esta revisão bibliográfica, permite afirmar que pese embora os estudos sobre a PCSD estejam bem documentados, as investigações sobre as atitudes da opinião pública face à PCSD são ainda escassas. Para além disso, os trabalhos existentes sobre a opinião pública e a PCSD não apresentam 7 evidências empíricas nem sobre os estudos de caso aqui propostos para análise (Espanha e Itália), nem se referem especificamente ao período temporal proposto de 2003 até 2019. 3. Enquadramento Teórico e Abordagem Metodológica Geralmente, os estudos sobre a integração europeia, como é a PCSD, utilizam como quadros teóricos o Neofuncionalismo (Haas, 1958/2004), o Intergovernamentalismo ou o Pós-funcionalismo (Hooghe e Marks, 2009) para compreender as mais diversas complexidades do tema. Para efeitos desta dissertação, utilizaremos o quadro teórico do Intergovernamentalismo. Enquanto abordagem teórica para o estudo da integração europeia, o Intergovernamentalismo foi desenvolvido em meados da década de 1960, baseado nas premissas realistas. Dos teóricos mais proeminentes destaca-se Stanley Hoffmann (1966), que ressaltou a convergência entre os interesses nacionais e a vontade dos Estados em cooperar como elementos centrais para a análise da integração europeia. Tal pode ser aplicado a este estudo em particular, na medida em que tanto a Espanha como a Itália revelaram uma convergência entre os valores nacionais de segurança e defesa, e a vontade de cooperarem ao nível europeu nas mesmas matérias. Exemplo disso mesmo são as várias missões em que ambos os Estados-membros participaram ao longo do processo, bem como no apoio dado por Espanha e Itália ao processo de construção de PCSD. Apesar disso, o processo de aprofundamento da integração europeia, e da própria PCSD, em particular, nem sempre foram lineares, pois surgiram momentos de crise interna, externa ou momentos em que crise interna e externa convergiram. Os exemplos mais notórios remontam a 2008, com o início da crise económica e financeira e a 2014, com o início da crise migratória que conheceu o seu pico no verão de 2015, com todas as consequências daí decorrentes. De acordo com Schimmelfennig (2017: 318), o Intergovernamentalismo considera que o equilíbrio entre as preferências nacionais dos Estados e a delegação de competências supranacionais “resulta da capacidade de negociação intergovernamental” (ibid: 319). Para o autor, o Intergovernamentalismo advoga que potenciais “fontes de mudança na integração são predominantemente consequência de fatores exógenos”, tais como o são os exemplos das múltiplas crises da última década. Nesse sentido, “os desafios internacionais podem mudar o interesse intergovernamental e a constelação de poder dos Estados-membros, minando a lógica de integração” (ibidem). Assim sendo, e considerando que as preferências nacionais que estão na origem do Intergovernamentalismo ficam mais vulneráveis em resultado de atos eleitorais, atos referendários ou de alterações económicas, Schimmelfennig antecipou 8 dois hipotéticos caminhos da integração europeia pós-2008 sob a leitura do Intergovernamentalismo. Em primeiro lugar, “os Estados-membros podem tornar-se menos favoráveis à integração, procurando repatriar competências que já estavam integradas”, tendo sido o Brexit, o exemplo mais paradigmático. Em segundo lugar, “os Estados-membros podem tornar-se mais favoráveis à integração, pressionando até o seu aprofundamento” (ibidem). Contudo, para Moravcsik (1998: 3), tais suposições dependem sempre do efeito das crises na perceção das preferências dos Estados nacionais. Por exemplo, o autor defendeu que quando os Estados são mais atingidos pelas crises, estes tendem a optar por manter os compromissos desenvolvendo poucos incentivos para a negociação, sobretudo se houver uma forte perceção sobre a maximização de ganhos com a integração ou se as perdas decorrentes de um processo de desintegração forem igualmente elevadas. Tendo em conta estes pressupostos teóricos, e no quadro do período entre 2003 e 2019, a expetativa para a evolução da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD é que esta seja tendencialmente integration-friendly . Isso deve-se essencialmente a três fatores. Em primeiro lugar, ao facto de os países em análise serem historicamente pró-europeus. Em segundo lugar, porque tanto a Espanha, como a Itália foram amplamente atingidos, quer pela crise económica e financeira pós2008, como pela crise migratória de 2014. Por último, e apesar do aumento do descontentamento interno, a perceção dos ganhos com a integração manteve-se superior, com os Estados a revelarem elevados níveis de apoio à UE. De forma a confirmar estas expectativas e melhor compreender a evolução da opinião pública espanhola e italiana em relação à PCSD desde 2003 até 2019, a presente dissertação recorreu a uma abordagem metodológica interpretativista, aplicada na forma de um estudo comparado (Morlino, 2018) no tempo e no espaço de um conjunto de dados quantitativos provenientes dos Eurobarómetros Standard . Foi escolhido este método uma vez que possibilita o envolvimento de “diferentes estratégias de comparação em relação ao número de estudos de caso” (Morlino, 2018: 108). Para a escolha dos estudos de caso objeto do método comparativo recorreu-se à metodologia de most similar research design (Seawright and Gerring, 2008: 304). Desta forma, optou-se por dois estudos de caso – Espanha e Itália – que apresentam “semelhanças em variáveis específicas” (Ibid: 298). Que semelhanças são essas? Tal como já foi antecipado acima, os casos específicos da Espanha e da Itália referem-se a dois Estados-membros posicionados geograficamente no Sul da Europa. Em segundo lugar, desde 2008, os Estados-membros desta área geográfica têm protagonizado uma mudança do tradicional europtimismo 9 para um euroceticismo generalizado, que ficou expresso nas últimas eleições tanto em Espanha (2019) como em Itália (2018). Em terceiro lugar e por último, a Espanha e a Itália são dois Estados-membros semelhantes cultural, política e economicamente que foram amplamente atingidos pela crise económica de 2008 (Tuccari, 2014; Liapis, et. al., 2013), bem como, pela crise migratória, desde 2014 (Calavita, 2007). Sobre a crise económica, Di Mauro (2014: 144) observou, por exemplo, que a opinião pública italiana começou a olhar de forma mais cética para a Europa (Di Mauro, 2014: 144) durante o início do ano 2000, tendo o apoio à UE diminuído cerca de 41% até 2011. No mesmo sentido, em Espanha, os efeitos de uma recessão económica tão profunda significaram o aumento do desemprego, o crescimento da dívida pública, o aumento da pobreza, da desigualdade e das divisões socioeconómicas, a perda de confiança nas instituições e o descontentamento político generalizado (Romero, et al., 2017: 73). Por isso, em 2014, tanto a opinião pública espanhola, como a italiana, identificaram a imigração como um dos três problemas mais graves que a UE enfrentava, logo a seguir, à economia e ao desemprego (Eurobarometro Standard 2014). Apesar disso, tanto a Espanha, como a Itália, sempre se revelaram Estados defensores da PCSD, acumulando mais presenças e mais gastos militares nas operações da PCSD (Attinà, 2011). Dito isto, para este estudo foram então consultados os seguintes números do Eurobarómetro: 59 (2003); 60 (2003); 61 (2004); 62 (2004); 63 (2005); 64 (2005); 65 (2006); 66 (2006); 67 (2007); 68 (2007); 69 (2008); 70 (2008); 74 (2010); 75 (2011); 76 (2011); 77 (2012); 78 (2012); 79 (2013); 80 (2013); 81 (2014); 82 (2014); 83 (2015); 84 (2015); 85 (2016); 86 (2016); 87 (2017); 88 (2017); 89 (2018); 90 (2018); 91 (2019) e 92 (2019). Foram escolhidos esses números do Eurobarómetros uma vez que os outros Eurobarómetros, nomeadamente o Special Eurobarometer, o Flash Eurobarometer e o Qualitative Studies , não continham informação sobre a evolução da opinião pública relativamente à PCSD. Dito isto, só nos Eurobarómetros Standard foi possível encontrar a pergunta "Por favor, diga, para cada afirmação, se é a favor ou contra: Uma Política Comum de Segurança e Defesa entre os Estados-membros da UE" 3 , que serviu para a análise da opinião pública nos dois países em questão, de forma a responder à pergunta de investigação: como evoluiu o apoio da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD? Para efeitos de operacionalização, a escolha dos dados “a favor” permitiu-nos analisar a evolução da opinião pública nos termos definidos pelo Schimmelfennig (2017), i.e., confirmando-se a expectativa 3 “What is your opinion on each of the following statements? Please tell me for each statement, whether you are for it or against it. A common defence and security policy among EU Member States (%)”- Standard Eurobarometer . 10 de que evolução da opinião pública em Espanha e em Itália no período entre 2003 e 2019 foi tendencialmente integration-friendly . Para tal, considerou-se empiricamente que a expectativa seria validada quando os resultados favoráveis da opinião pública à PCSD fossem superiores a 50%. Por conseguinte, a operacionalização dos resultados foi dividida em dois momentos. O primeiro, ao qual chamamos de pré-crise compreendido entre os anos de 2003 e 2007. O segundo, ao qual denominamos de pós-crise e que compreendeu os anos de 2010 até 2019. A necessidade de operacionalizar a análise em dois momentos deveu-se à inexistência de dados para o período entre 2008 e 2010. Nos anos 2009 e 2010, os Eurobarómetros Standard 71 (2009), 72 (2009) e 73 (2010) não continham a pergunta escolhida como objeto de análise nesta dissertação. Face a esta dificuldade identificada no curso da investigação, decidiu-se criar dois espaços temporais, que acabaria por enriquecer o estudo, permitindo igualmente uma melhor perceção sobre a evolução da opinião pública desde 2003. 4. Estrutura da dissertação O primeiro capítulo desta dissertação analisa a evolução da PCSD. Este capítulo começa por descrever as mudanças institucionais realizadas na UE que conduziram à origem e ao desenvolvimento da PCSD. Sobre sua origem, destaca-se o Relatório Davignon, o Tratado de Maastricht e o Tratado de Amesterdão. Por sua vez, a Cimeira de Saint Malo, de Colónia e de Helsínquia, bem como o Tratado de Nice são analisados para melhor compreender o desenvolvimento da PCSD. Por fim, é examinada a PCSD em ação, olhando-se para as missões civis e militares realizadas pela UE e as transformações trazidas pelo Tratado de Lisboa, em 2007. Por último, este capítulo faz uma breve análise das limitações para o aprofundamento e a institucionalização da PCSD no seio da UE. O segundo capítulo examina a opinião pública e a forma como esta molda ou condiciona a implementação da PCSD, a nível nacional. O capítulo está organizado em duas partes. A primeira refere-se aos estudos da opinião pública sobre a integração europeia (Nancy, 2016; Stoeckel, 2013; Peters, 2010: 390; Hooghe e Marks 2005; Mclaren 2002), com especial destaque para os fatores que podem influenciar a opinião pública relativamente à PCSD, nomeadamente o perfil do cidadão, a relação das elites com os cidadãos, a saliência dos diferentes domínios da PCSD e as diferenças entre Estados-membros. A segunda parte do capítulo analisa a evolução da opinião pública face à PCSD, no geral, e a evolução do apoio da opinião pública à PCSD em Espanha, e em Itália, em particular. Esta análise evolutiva permite concluir que relativamente à PCSD a opinião pública teve uma evolução lenta 11 e gradual. Por fim, é feita uma análise das implicações que o contexto pós-crise 2008 teve no desenvolvimento da opinião pública relativamente à PCSD, tendo-se concluído que, tanto a nível europeu, como nos casos particulares da Espanha e da Itália, o apoio público à PCSD aumentou progressiva e significativamente. O terceiro capítulo diz respeito à análise do processo evolutivo da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD, considerando dois marcadores temporais. Em primeiro lugar, o período pré-crise, compreendido entre o ano de 2003 e o ano de 2008 e, em segundo lugar, o período póscrise, durante os anos de 2010 e 2019. Assim, é apresentada uma análise da percentagem “a favor” da PCSD, que permitiu verificar a evolução do nível de apoio público à PCSD comparativamente à média europeia, bem como as oscilações que foram ocorrendo ao longo do período em análise. As principais conclusões antecipam que, no período pré-crise, o apoio da opinião pública italiana foi maioritariamente superior ao espanhol. Por sua vez, no período pós-crise as percentagens de apoio da opinião pública em Espanha foram sempre superiores às italianas. Relativamente à comparação com a média europeia, concluiu-se que a Espanha esteve predominantemente acima da média europeia e que a Itália esteve maioritariamente abaixo da média europeia. À luz do quadro teórico adotado (Intergovernamentalismo), estes resultados confirmam que tanto a Espanha, como a Itália revelaram uma tendência integration-friendly em matéria de segurança e defesa. Relativamente à evolução da opinião pública em Espanha e em Itália, entre 2003 e 2019, a presente dissertação permite-nos chegar a duas conclusões gerais. Em primeiro lugar, a evolução da opinião pública em Espanha e em Itália tende a ser integration-friendly , confirmando-se assim a expetativa inicial. Contudo, a segunda conclusão aponta para a existência de diferenças no trajeto evolutivo da opinião pública face à PCSD. Se o apoio da opinião pública espanhola se manteve essencialmente estável ao longo de todo o período de análise – 2003-2019 – o mesmo não pode ser dito em relação à Itália, que apresentou grandes oscilações, sobretudo no período pós-crise económica 2008. Tais resultados levam-nos a considerar que, em Espanha a perceção, por parte da opinião pública, de ganhos com a integração em matérias de segurança e defesa não foi afetada, mesmo em períodos de crise. Por sua vez, para os italianos a perceção dos ganhos com a integração em matéria de segurança e defesa foi afetada nos anos de maior instabilidade política e económica, assim como após a crise migratória. Assim, e no sentido contrário ao verificado em Espanha, na Itália é a perceção da opinião pública relativamente a eventuais perdas decorrentes de um processo de desintegração que podem estar na origem da trajetória integration-friendly . 12 CAPÍTULO I A Política Comum de Segurança e Defesa: Origem e Evolução A PCSD, responsável pelas operações civis e militares da UE, é uma política que pode ser analisada atendendo à sua origem e ao seu desenvolvimento que inclui uma análise a esta política em ação, olhando-se para as missões da UE no mundo. Em relação à origem e desenvolvimento da PCSD o Relatório Davignon, o Tratado de Maastricht e o Tratado de Amesterdão exerceram grande influência. Por um lado, o Relatório Davignon foi o responsável pelo estabelecimento da CPE, cujo objetivo era a “formulação e a execução comum de uma política externa europeia” (Cruz, 2017). Por outro lado, o Tratado de Maastricht, também denominado de Tratado da UE, introduziu e, institucionalizou a Política Externa de Segurança Comum (PESC). A introdução deste pilar constituinte da arquitetura institucional da UE permitiu que, mais tarde, surgisse uma componente militar e operacional para a UE, a PCSD. Por sua vez, o Tratado de Amesterdão contribuiu para o futuro desenvolvimento da PCSD, uma vez que estabeleceu as missões de Petersberg como missões da UE (Ferreira-Pereira, 2020). Para a emergência e a institucionalização da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), futura PCSD com a nova designação recebida no Tratado de Lisboa contribuíram os esforços levados a cabo na Cimeira de Saint Malo, na Cimeira de Colónia e na Cimeira de Helsínquia, bem como no Tratado de Nice. Assim, a Cimeira de Saint Malo proporcionou o entendimento político histórico entre a França e o Reino Unido, responsável pelo desenvolvimento da PESD (Ferreira-Pereira, 2005). Por seu turno, a Cimeira de Colónia produziu uma declaração final relativa ao desenvolvimento de uma PESD. Nessa Cimeira foi desenhado um novo plano institucional, que incluía um comité político e de segurança, um comité militar e um staff militar europeu, de forma a assegurar o controlo político e o planeamento estratégico para a transferência definitiva das ‘Tarefas de Petersberg’ da UEO para a UE. Por sua vez, a Cimeira de Helsínquia, apontou para a formulação do chamado Helsinki Headline Goal (HHG). Por último, o Tratado de Nice formalizou a existência do Comité Político e de Segurança (CPS), o Comité Militar da UE (CMUE) e o Estado-Maior da UE (EMUE), que já tinham sido consagrados no Conselho Europeu de Nice, e eliminou as anteriores referências à UEO como componente do desenvolvimento da PESC (Ferreira-Pereira, 2005: 110-111) Deve ser destacado o papel particularmente relevante do Tratado de Lisboa na afirmação da PCSD, que para além da mudança de nome de Política Europeia de Segurança e Defesa, para Política Comum de Segurança e Defesa, reforçou ainda o papel da UE enquanto provedora de segurança 19 Petersberg da UEO para a UE (Ferreira-Pereira, 2008: 43). Para além disso, foi também mencionada a introdução de ferramentas civis para que a UE pudesse ser vista internacionalmente como um ator de relevo na gestão civil de crises (Hofmann, 2017: 191). 4.3. A Cimeira de Helsínquia Os passos dados nos anos seguintes foram reveladores da vontade dos Estados-membros em levar o novo objetivo da PCSD muito além do nível declaratório (Keukeleire e Raube, 2012: 67). Prova disso, foi a reunião dos líderes europeus em Helsínquia, em dezembro de 1999, meio ano após a Cimeira de Colónia, que exibiu uma nova abordagem operacional, que ganhou forma visível na formulação do chamado Helsinki Headline Goal (HHG) (Ferreira-Pereira, 2008: 44). Na perspetiva de Howorth, o HHG foi concebido como um “catálogo de forças” (2014: 79), do qual seriam extraídos recursos apropriados para uma série de futuras missões europeias, que incluíam as três Petersbergs tasks , nomeadamente, a assistência humanitária, a manutenção da paz e a pacificação. Assim, a primeira inovação do Conselho Europeu de Helsínquia foi o desenvolvimento das capacidades militares da UE, através de um objetivo estabelecido, que deveria ser cumprido até 2003: “ Em regime de cooperação voluntária nas operações lideradas pela UE, os Estados-membros devem estar em condições, até 2003, de posicionar no prazo de 60 dias e manter pelo menos durante um ano, forças militares até 50 000—60 000 pessoas, capazes de desempenhar toda a gama de missões de Petersberg ” (Parlamento Europeu, 1999). Por outro lado, a segunda novidade institucional trazida pelo Conselho Europeu, em Helsínquia, foi a confirmação do desenvolvimento de “novos órgãos e estruturas políticas e militares que permitiam à UE assegurar a necessária orientação política e a direção estratégica dessas operações (…)” (Parlamento Europeu, 1999). A validação destes órgãos permanentes no Conselho foi apenas formalizada posteriormente, num documento anexo ao Tratado de Nice (2000), com a criação do CPS, do CMUE, e do EMUE (Mérand, 2012:145). Para Keukeleire e Raube (2012: 72), a formulação do HHG apontou implicitamente para dois princípios fundamentais da PCSD, que, em conjunto, sublinhavam os parâmetros e as limitações desta política. O primeiro princípio estava relacionado com os objetivos da PCSD, na exata medida em que a política de segurança e defesa comum evidenciava várias dimensões da gestão civil de crises, mas não estava de todo relacionada com a defesa territorial dos Estados-membros da UE (Ibidem). O segundo princípio, mais relacionado com abordagem operacional, referiu que as capacidades militares 20 europeias não assentavam no desenvolvimento de forças europeias permanentes e, menos ainda, no estabelecimento de um exército europeu permanente. Pelo contrário, baseavam-se na contribuição voluntária e temporária dos Estados-membros para as operações realizadas no enquadramento da PCSD (Ibidem). Por sua vez, Howorth (2014: 79) identificou três problemas do HHG, que contribuíram para a inexistência de um plano estratégico de avanço operacional da PESD. Em particular, autor referiu-se ao modo voluntário como as forças eram construídas, e que impossibilitava a mobilização de uma força de combate coerente; à aquisição de uma nova geração de sistemas estratégicos; e, por último, à ausência de um debate claro sobre a natureza das operações militares em que a UE participava. Apesar do Conselho Europeu de Helsínquia ter mostrado a sua intenção de fortalecer as capacidades civis de gestão de crises no âmbito da PESD da UE, esta questão só foi colocada em prática no Conselho Europeu de Santa Maria da Feira – a 19 e 20 de junho de 2000 – (Branco, 2007: 59). Aqui, foi adicionado um Headline Goal Civil e estabelecidas quatro áreas prioritárias para o desenvolvimento das capacidades civis da UE, nomeadamente, as capacidades de polícia, reforço do Estado de direito, administração civil e proteção civil. A reforma do sector da segurança e a monitorização de missões foram adicionadas às áreas prioritárias numa fase posterior (Keukeleire e Raube, 2012: 75). Este objetivo envolveu o estabelecimento, até 2003, de uma força policial europeia composta por 5000 agentes de segurança designados para intervir no tipo de missões de gestão civil de crises e prevenção do conflito (Ferreira-Pereira, 2008: 44). 5. A Política Comum de Segurança e Defesa: do Conselho Europeu de Nice à Convenção sobre o Futuro da Europa Posteriormente, o Conselho Europeu reuniu em Nice, nos dias 7, 8 e 9 de dezembro de 2000, com o objetivo principal de que a PESD continuasse em desenvolvimento na Presidência seguinte, desta feita orientada pela Suécia 8 (Parlamento Europeu, 2000). Os Estados-membros da UE repetiram o compromisso de desenvolver uma capacidade militar europeia genuína, tal como já tinha sido feito no Conselho de Helsínquia. Por conseguinte, o Tratado de Nice (2001) reconheceu o que havia sido decidido em 1999 e acrescentou quatro novas órgãos institucionais (Howorth: 2014: 40) tais como: o CPS permanente, composto pelos representantes nacionais; o CMUE, composto pelos chefes de 8 Parágrafo retirado das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Nice: “O Conselho Europeu apela à próxima Presidência, em conjunto com o Secretário-Geral / Alto Representante, para que prossiga os trabalhos no Conselho dos Assuntos Gerais, de acordo com as tarefas que lhe foram confiadas no relatório da Presidência. O objetivo é que a União Europeia seja rapidamente operacional neste domínio” (Parlamento Europeu, 2000). 21 defesa dos Estados-membros; o EMUE que providenciava a perícia militar necessária (Keukeleire e Raube, 2012: 68) e o Comité de Aspetos Civis para a Gestão de Crises (CIVCOM) (Ferreira-Pereira, 2008:44). A criação destes órgãos já tinha ocorrido na Decisão do Conselho, de 22 de maio de 2000 (CIVCOM) (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 2000) e na Decisão do Conselho de 22 de janeiro de 2001 (CPS; EUMC e EUMS) (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 2001a; Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 2001b; Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 2001c). Assim, Howorth (2014: 60) afirmou que o Tratado de Nice apenas reconheceu o que havia sido já decidido no estabelecimento dos órgãos essenciais para a operacionalização imediata da PESD: “ The Nice European Council (…) inter alia provides for the development of the Union’s militar capacity, the creation of permanent political and military structures and the incorporation into the Union of the crisis management functions of the WEU ”. Ferreira-Pereira (2008: 45) referiu que o contributo do Tratado de Nice relativamente à PESD era “um pouco escasso”. Para a autora, o texto legal revisto apenas formalizou a existência do Comité Político e de Segurança e removeu todas as alusões antigas da UEO, como parte do desenvolvimento gradual da PESD. Nenhum compromisso relacionado com a defesa comum avançava enquanto a política de defesa fosse excluída de qualquer acordo de cooperação reforçada. Assim, o Tratado de Nice não alterou fundamentalmente a natureza e a estrutura da PESD, limitando-se a reunir uma série de decisões, que foram sucessivamente acordadas nas várias Cimeiras seguintes (Ibidem). A reunião do Conselho Europeu em Gotemburgo foi uma destas Cimeiras. Aqui, ficou explícita a vontade da UE em continuar com os trabalhos referentes à PESD, pese embora nenhuma mudança concreta tenha sido notada: V: 47 “ The European Union is committed to developing and refining its capabilities, structures and procedures in order to improve its ability to undertake the full range of conflict prevention and crisis management tasks, making use of military and civilian means ” (European Council e Council of the European Union, 2001: 11). Não obstante, foi na Cimeira de Gotemburgo que a prevenção do conflito foi formalmente associada à construção da PESD. Desta feita, o Conselho Europeu havia subscrito o Programa da UE para a Prevenção de Conflitos Violentos, melhorando assim, a capacidade da UE para levar a cabo as suas missões: 22 V: 52 “ Conflict prevention is one of the main objectives of the Union's external relations and should be integrated in all its relevant aspects, including the European Security and Defence Policy, development cooperation and trade ” (European Council e Council of the European Union, 2001: 12). Ademais, a referida Cimeira teve ainda a preocupação de solicitar a continuidade dos trabalhos sobre todos os aspetos da PESD, prosseguindo assim para uma possível tomada de decisão nesse sentido “o mais rapidamente possível e, o mais tardar, no Conselho Europeu de Laeken” (Comissão Europeia, 2001: 11). Deste modo, os chefes de Estado e de governo reunidos em Laeken, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2001, declararam oficialmente a capacidade total da UE para conduzir operações de gestão de crise com o alcance de todo o leque das missões de Petersberg (Comissão Europeia, 2001). A Cimeira de Laeken foi a primeira reunião oficial após o 11 de setembro, contribuindo para a discussão sobre o papel da UE no mundo globalizado e cheio de ameaças. Aqui, foi ainda atribuído especial destaque à solidariedade muito devido à “história de sucesso da UE” (Comissão Europeia, 2001) no desempenho da solidariedade mútua. Na sequência das conclusões aprovadas em conformidade com a Declaração n.º 23, anexa ao Tratado de Nice, o Conselho Europeu de Laeken decidiu convocar uma Convenção sobre o futuro da UE, com o Presidente V. Giscard d'Estaing e os Vice-Presidentes G. Amato e J. L. Dehaene, que permitiu estruturar e ampliar o debate público sobre a UE. De acordo com a declaração de Laeken (EUR-Lex, 2008), a Convenção foi o modelo escolhido para preparar a próxima CIG 9 . Inspirada pela Convenção que elaborou a Carta dos Direitos Fundamentais, esta era composta pelos representantes dos governos e dos parlamentos nacionais dos Estados-membros e dos países candidatos, bem como, por representantes do Parlamento e da Comissão Europeia (EUR-Lex, 2008). A Convenção sobre o Futuro da Europa refletiu a ideia fundamental do estabelecimento de um órgão legitimado e capaz de fazer a parte inicial especializada do trabalho, na elaboração de um documento constitucional (Smerdel, 2003: 33). Assim, os objetivos da Convenção consistiam em preparar a próxima CIG – a CIG 2003/2004 – da forma mais transparente possível e abordando as quatro questões principais relativas à futura evolução da UE. Designadamente, “uma melhor divisão de competências, a simplificação dos instrumentos de ação da UE, mais democracia, transparência e eficácia e a redação de uma Constituição para os cidadãos europeus” (Parlamento Europeu, 2018: 4). 9 As CIG são reuniões convocadas, onde, estão presentes os representantes dos Governos dos Estados-membros para debater e decidir alterações aos tratados da EU (Conselho Europeu, 2017). 23 Por sua vez, a reunião do Conselho de Sevilha, realizada em 21 e 22 de junho de 2002 (European Council e Council of the European Union, 2002: 2), apoiou a abordagem geral seguida pela Convenção sobre o Futuro da Europa nos diversos fóruns, esperando que a mesma continuasse no caminho certo. O Conselho desejava assim que a Convenção produzisse um resultado positivo, dentro do prazo estabelecido, e na perspetiva da CIG 2003/2004, tendo em vista a revisão dos Tratados (Ibidem). Para Ferreira-Pereira (2008: 44), a arquitetura da PESD ficou formalmente completa com as conclusões presidenciais do Conselho de Sevilha, uma vez que passou a englobar também as atividades relacionadas com o combate contra o terrorismo: “ The European Council, being determined to reinforce the role of the European Union in combating terrorism and recognizing the importance of the contribution of the CFSP, including the ESDP, to that end, adopted a Declaration (see Annex V) designed to take greater account of the capabilities required to combat terrorism ” (European Council e Council of the European Union, 2002: 4). Desta feita, os trabalhos da CIG 2003/2004, organizados pelas fichas técnicas da UE através do Parlamento Europeu (2018), repartiram-se por diversas fases de auscultação. As mesmas procuraram identificar as expectativas e as necessidades dos Estados-membros, e dos cidadãos da Europa, numa fase de estudo das ideias avançadas e numa fase de elaboração de recomendações, com base na essência do debate. O documento final, formalmente aprovado na Primavera de 2003, incorporou novos dispositivos de segurança relativamente à defesa, concebidos para reforçar a eficácia e a coerência da PESD e para melhorar a adaptação às novas necessidades estratégicas imprimidas pelo 11 de setembro (Ferreira-Pereira, 2008: 45). Importa ainda referir que a CIG 2003/2004 elaborou e debateu um texto, que veio a ser o projeto do Tratado que previa uma Constituição para a Europa (Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, 2004). A Parte I, referente aos princípios e instituições, e a Parte II, que incluía a Carta dos Direitos Fundamentais do Tratado, foram apresentadas ao Conselho Europeu de Salónica, a 20 de junho de 2003 (Ibidem.). A Parte III, respeitante às políticas, bem como, a Parte IV, sobre as disposições finais, foram apresentadas à Presidência italiana, a 18 de julho de 2003 (Parlamento Europeu, 2018). Dentro destas divisões estava já previsto o desenvolvimento do cargo de Ministro dos Assuntos Externos da UE, bem como o da AED, além da extensão da cooperação reforçada e estruturada nos domínios da segurança e defesa (Ferreira-Pereira, 2008: 45). 24 O texto elaborado pela CIG 2003/2004 foi aprovado a 18 de junho de 2004, com uma série de alterações. Não obstante, a estrutura de base do projeto da Convenção foi mantida. Contudo, na sequência dos dois referendos negativos realizados em França e nos Países Baixos, respetivamente, o processo de reforma constitucional não foi concluído (Parlamento Europeu, 2018). Porém, importa destacar os esforços da UE no processo político em curso entre 2002 e 2003, que levaram a conquistas significativas no que diz respeito ao avanço da PESD. 6. A Política Comum de Segurança e Defesa em Ação 6.1. As Missões Europeias Após a recusa do projeto resultante da CIG 2003/2004, o ano de 2003 foi reconhecido como o ponto de partida na mudança da PESD. Foi o ano que mais promoveu as missões da UE, em termos operacionais. No dia 1 de janeiro de 2003, a UE realizou a sua primeira missão civil de gestão de crise : a Missão de Polícia da União Europeia na Bósnia-Herzegovina (MPUE) (EUR-Lex, 2003). A MPUE consistiu na execução de trabalhos por parte da Força Internacional de Polícia (IPTF) das Nações Unidas (ONU) na Bósnia-Herzegovina, constituída aproximadamente por 500 polícias de 33 países (Ibidem). Três meses depois, no dia 31 de março, a primeira missão militar de manutenção da paz foi iniciada na antiga República Jugoslava da Macedónia, com a designação de CONCORDIA (Serviço Europeu para a Acção Externa, 2015). Enquanto sucessora da operação Allied Harmony da OTAN, esta missão militar tinha como objetivo garantir um ambiente estável de segurança (Ibidem). Para Howorth (2014: 154), a CONCORDIA foi uma operação modesta, apesar do alto simbolismo político em termos de aprovação militar. Contudo, verificou-se que o problema maior na antiga República Jugoslava da Macedónia não era o conflito armado, mas antes a criminalidade (Ibidem). Por isso, a 15 de dezembro de 2003, foi estabelecida a EUPOL PROXIMA, uma missão de acompanhamento em estreita parceria com as autoridades da antiga República Jugoslava da Macedónia (European External Action Service, 2015). Os police experts da UE monitorizaram, orientaram e aconselharam a polícia do país, ajudando assim a combater o crime organizado e a promover as normas europeias de policiamento (Ibidem). Paralelamente às missões presentes na República Jugoslava da Macedónia, a UE lançou uma outra missão, na sequência de um pedido feito pelas Nações Unidas às autoridades francesas (Ferreira-Pereira 2008: 46). Nesse sentido, a 12 de junho de 2003, a UE procurou responder à crise na República Democrática do Congo (RDC), com a missão ARTEMIS (European External Action Service, 2015), inaugurando, desta forma, as suas operações fora do continente europeu. Esta foi a primeira 25 missão militar autónoma da UE, conduzida em conformidade com a Resolução 1484 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) (Ibidem). A missão tinha uma dupla função. Por um lado, pretendia a estabilização das condições de segurança e, por outro, a melhoria da situação humanitária na Bunia (European External Action Service, 2015). A ARTEMIS ganhou assim um peso simbólico, por um lado ao revelar ao mundo a rápida capacidade de resposta da UE aos pedidos da ONU; por outro lado, na projeção do poderio e influência da UE fora da sua zona natural de ação (Ferreira-Pereira 2008: 46). Dito isto, e sintetizando o desenvolvimento das missões europeias até ao final de 2003, a UE participou em quatro missões no exterior, incluindo duas missões policiais (MPUE e EUPOL PROXIMA) e duas missões militares (CONCORDIA e ARTEMIS). Em 2004, foi lançada a maior missão militar europeia: a Operação EUFOR Althea na Bósnia e Herzegovina. Apoiada nos termos legais da Resolução 1575 do CSNU, tinha como principais funções a estabilização da paz, o apoio ao treinamento coletivo e combinado das Forças Armadas da Bósnia e Herzegovina e o contributo para um ambiente seguro ( European Union Force in Bih: Operation ALTHEA, 2019). Não obstante ao entusiasmo das primeiras missões, no período entre 2004 e 2013 apenas foram montadas mais três missões militares (Asseburg e Kempin, 2011: 184). Dito isto, do número total de missões da PCSD, a maior parte foi lançada nos três primeiros anos, entre 2003 e 2005 10 . Nove missões 11 foram iniciadas nos três anos seguintes, nomeadamente entre 2006 e 2008. Entre 2009 e 2011, apenas foi lançada uma missão (EUTM Somália) e oito novas missões 12 foram montadas entre 2012 e 2014. Recentemente, houve um abrandamento no lançamento de novas missões, e no período entre 2015 e 2017, a UE iniciou apenas cinco novas missões 13 . 6.2. O desenvolvimento institucional das capacidades civis da União Europeia Relativamente à ação da PCSD em termos institucionais, a prioridade para os Estados-membros passou pela melhoria no procedimento da gestão civil de crises. O primeiro passo foi dado durante o 10 Missões que iniciaram em 2005: EUBAM Moldova and Ukraine; EUBAM Rafah; EUPAT; EUJUST LEX-Iraq; EUSEC RD CONGO; Aceh Monitoring Mission – AMM (Military and Civilian Missions and Operations, 2019). 11 EUPOL COPPS/Palestinian Territories (2006); EUFOR RD Congo (2006); EUPOL Afghanistan (2007); EUFOR Tchad/RCA (2007); EUPOL RD CONGO (2007); EU NAVFOR Somalia (2008); EULEX Kosovo (2008); EUMM Georgia (2008) e EU SSR Guinea-Bissau (2008) (Military and Civilian Missions and Operations, 2019).. 12 EUCAP Nestor, EUCAP Sahel Niger e EUAVSEC South Sudan em 2012. EUBAM Libya e EUTM-Mali em 2013. EUAM Ukraine, EUCAP Sahel Mali e EUFOR RCA em 2014 (Military and Civilian Missions and Operations, 2019). 13 EUNAVFOR MED Operation Sophia e EUMAM RCA em 2015. EUCAP Somália, EUTM RCA em 2016 e EUAM Iraq em 2017 (Military and Civilian Missions and Operations, 2019). 26 Conselho de Santa Maria da Feira (2000), onde os Estados-membros acordaram o Civil Headline Goal , para estabelecer os instrumentos da gestão civil de crises (Fischer, 2012: 8). “The Union should seek to enhance its capability in civilian aspects of crisis management in all relevant areas, with the objective of improving its potential for saving human lives in crisis situations, for maintaining basic public order, preventing further escalation, facilitating the return to a peaceful, stable and self-sustainable situation, for managing adverse effects on EU countries and for addressing relevant problems of coordination” (European Council, 2000). Em 2004, o Conselho Europeu de Bruxelas aprovou o Civilian Headline Goal 2008, onde os Estados-membros concordaram em fornecer recursos humanos para as seis áreas prioritárias identificadas: o policiamento, o reforço do Estado de direito, a administração civil, a proteção civil, a monotorização de missões e a capacidade de suporte genérica (EUR-Lex, 2004). O Civilian Headline Goal 2008 referiu ainda, a vontade da UE para permitir a tomada de decisão relativamente ao lançamento de missões, no prazo de cinco dias após a aprovação pelo Conselho. Nesse sentido, as capacidades civis específicas da PESD deveriam ser implementadas no prazo de 30 dias após a decisão do lançamento da missão (Ibidem). O segundo passo foi a solicitação de uma primeira avaliação da EES. Esta última foi aprovada em 2003, fundamentada num documento originalmente apresentado por Javier Solana – Alto Representante da PESC – intitulado “Uma Europa Segura num Mundo Melhor”. Esta EES teve um desenvolvimento consideravelmente condicionado pela incapacidade da UE em definir o seu próprio perfil enquanto frente unida e influente no contexto da guerra do Iraque (Ferreira-Pereira, 2008: 47): “ The increasing convergence of European interests and the strengthening of mutual solidarity of the EU makes us a more credible and effective actor. Europe should be ready to share in the responsibility for global security and in building a better world ” (General Secretariat of the Council, 2009). Na primeira parte do documento, os Estados-membros da UE procuraram identificar as ameaças à segurança da UE, das quais identificaram, por exemplo, o terrorismo internacional, a proliferação de armas de destruição massiva, os conflitos regionais, a falência do Estado e o crime organizado, como os mais relevantes (General Secretariat of the Council, 2009). Na segunda parte do documento, os Estados-membros procuraram reforçar a segurança na vizinhança europeia, utilizando para isso a referência a missões e a operações da PESD, como complemento a outros instrumentos políticos, tais 27 como: a Política Europeia de Vizinhança, as Parcerias Estratégicas e as Políticas de Associação (Ibidem). Estes instrumentos visavam auxiliar a UE no desenvolvimento de um conjunto de países bem governados a Leste da Europa, e nas fronteiras do Mediterrâneo, com as quais era viável uma relação amigável de cooperação (Ibidem). Finalmente, as tarefas da PESD destinavam-se ainda a contribuir para a construção de uma ordem mundial baseada no multilateralismo efetivo, em particular, através do apoio às operações de manutenção da paz das Nações Unidas (Asseburg e Kempin, 2011: 181). Em resumo, a EES representou uma primeira tentativa de desenvolvimento de uma doutrina europeia de segurança, adaptada ao novo ambiente de segurança internacional e atendendo a uma visão comum (Ferreira-Pereira 2008: 47). Por um lado, a EES significou uma resposta à necessidade de uma nova ordem internacional, de modo a garantir a justiça, a devida regularidade, a estabilidade e a paz. Por outro lado, espelhou o papel que a UE desempenhou nesse objetivo comum (Ibidem). Enquanto se desenvolvia uma nova EES, Javier Solana apresentou, em 2008, um relatório de implementação da estratégia (Fischer, 2012: 13). O relatório reforçava o papel contínuo da EES enquanto base sólida para as ações da UE, referindo a gestão civil de crises como uma componente essencial da política externa da UE. Para além disso, o referido relatório sobre a implementação da EES apresentou ainda uma reanálise das ameaças internas, acrescentando à lista a segurança cibernética, ambiental, energética, bem como, as alterações climáticas (Ibidem: 12). Por último, e de forma a alcançar uma política externa verdadeiramente capaz, o relatório sugeria que a UE e os seus Estados-membros empenhassem maiores esforços no desenvolvimento de instrumentos necessários relativamente EES. Com uma melhor utilização do seu potencial, esta acabava por se tornar mais capaz, ativa e coerente, possibilitando a intensificação da cooperação com organizações internacionais (Fischer, 2012: 13). Ainda em termos institucionais, em 2004, a atuação da PCSD viu reforçadas as suas competências, na sequência do desenvolvimento da agência de fronteiras Frontex. A Frontex visava coordenar a cooperação operacional entre os Estados-membros, na salvaguarda das fronteiras externas do espaço Schengen (União Europeia, n.d.). Desta forma, a UE dotou-se de diferentes medidas restritivas, que poderiam usar em resposta a violações do direito internacional ou dos direitos humanos (Ferreira-Pereira, 2008: 45). 6.3. O desenvolvimento das capacidades militares da União Europeia No campo militar, os objetivos estabelecidos no Headline Goal de Helsínquia para 2003 não tinham sido cumpridos. Nesse sentido, Javier Solana assumiu que o Headline Goal de 2003 (HG 2003) 28 apenas seria alcançado em 2010 (Trybus, 2005: 98). Este atraso foi revelador da incapacidade das forças armadas dos Estados-membros, que dificultaram a implementação do Headline Goal . Assim, com base no HG 2003, os líderes europeus expressaram vontade de estabelecer um novo objetivo de capacidade militar, adotando, em maio de 2004, o Headline Goal 2010 (HG 2010), que foi ratificado pelo Conselho Europeu reunido em junho, na cidade de Bruxelas. O HG 2010 apresentou dois principais projetos. Por um lado, a melhoria da capacidade de resposta rápida através da criação de Battlegroups . Por outro lado, o estabelecimento da AED, com vista a facilitar a partilha de ativos e capacidades militares (Fischer, 2012: 16). Os Battlegroups eram compostos por 1500 pessoas, destacadas no prazo de 15 dias. A pedido da ONU, essas pessoas destinavam-se a contribuir para a estabilidade de uma determinada situação de crise e a realizar missões de paz a curto prazo (General Affairs and External Relations Council, 2004: 2). Esta inovação tornou o HG 2010 um ponto de viragem da UE, na gestão civil de crises militares e enquanto ator de segurança global (Branco, 2007: 59). Por seu turno, o desenvolvimento da AED visou quatro objetivos. Em primeiro lugar, a promoção da cooperação no domínio do armamento. Em segundo lugar, a melhoraria da base industrial e tecnológica no domínio da defesa. Em terceiro lugar, o apoio para o estabelecimento de um mercado competitivo para os equipamentos de defesa europeus. E, por último, a promoção da investigação cooperativa no domínio da tecnologia de defesa (Fischer, 2012: 19). De acordo com o descrito no documento oficial, a implantação destes Battlegroups ambicionava que as forças de combate tivessem a capacidade de implementar a sua missão no solo, mais de 10 dias após a decisão da UE sobre o lançamento da operação. Para isso, deveriam ser incluídos no pedido apoios provenientes de procedimentos de gestão de crise responsivos, bem como estruturas adequadas de comando e controlo à disposição da União (General Affairs and External Relations Council, 2004: 2). Não obstante, desde o início, tais grupos de batalha foram questionados acerca da sua eficácia e dependência nos acordos para com os países em intervenção. Neste sentido, os Estadosmembros tinham liberdade para tomar parte operações de gestão de crise conduzidas por outras organizações multilaterais (Keukeleire e Raube, 2012: 73). Como consequência, tal repercutiu-se no facto de os Estados-membros poderem dispor, ou não, do seu Battlegroup para uma operação. Exemplo disso, destaca-se o caso da Alemanha, na missão militar na República Democrática do Congo, em 2006 (Ibidem). Dito isto, até ao inverno de 2011, não tinha sido utilizado nenhum Battlegroup em missões militares da PCSD, o que teve como consequência a necessidade de interrupção de várias operações. 35 CAPÍTULO II A Opinião Pública e a Política Comum de Segurança e Defesa Relacionado com a PCSD, importa agora falar sobre uma área emergente de estudos relacionada com a opinião pública e a forma como esta molda ou condiciona a implementação da PCSD ao nível nacional. A opinião pública, enquanto indicador que reflete as preferências dos cidadãos em relação a determinadas posições políticas (Peters, 2010: 391), revela-se um mecanismo muito útil na compreensão dos constrangimentos, bem como das manifestações de apoio relativamente a áreas especificas da integração europeia. Com efeito, este é um dos instrumentos de análise que permite, entre outros, atestar o grau de apoio público à integração europeia no campo da segurança e defesa. No geral, os relatórios do Eurobarómetro tendem a revelar que “o apoio à política externa e de defesa da UE foi geralmente bastante alto, apesar da considerável divergência entre os Estadosmembros (De Vreese e Kandyla, 2009: 454). Não obstante, Manigart (2001: 45) observou que “os europeus ainda estão longe de serem favoráveis a uma política de defesa realmente integrada”. Algo que poderá ser justificado pela variabilidade da informação que é transmitida quer pelas elites, quer pela comunicação social, que ajuda a moldar as preferências da opinião pública nesse campo (Zaller, 1992). De facto, e com relação à PCSD, a opinião pública teve uma evolução lenta e gradual. Nesse sentido, é apenas no quadro do pós-Guerra Fria que os europeus consideraram que os temas de segurança e defesa deviriam passar para a responsabilidade da UE. Por outro lado, o contexto pós2008 afirma-se como aquele que potencialmente mais contribuiu para o aumento do apoio público a uma PCSD, particularmente em Espanha e na Itália, dado a sucessão de situações adversas. Desta forma, o presente capítulo foi organizado em duas partes. A primeira, referente aos estudos da opinião pública sobre a integração europeia, com especial destaque para os fatores – tais como o perfil do cidadão, a relação das elites com os cidadãos, a saliência dos diferentes domínios da PCSD e as diferenças entre Estados-membros – que podem influenciar a opinião pública relativamente à PCSD. Por sua vez, a segunda parte do capítulo trata a evolução da opinião pública em relação à PCSD, nomeadamente a evolução da opinião pública relativamente à PCSD no geral, e no caso da Espanha e da Itália, em particular. 36 1. A Opinião Pública e a Política Comum de Segurança e Defesa A transformação política na Europa do final da década de 80 causou uma mudança fundamental no estudo académico da PCSD. Assim, devido à crescente importância da integração europeia, o estudo da opinião pública transformou-se numa importante ferramenta nos trabalhos relacionados com a política europeia (Kernic, 2009: 219). Como resultado, foi identificada uma nova dimensão da opinião pública, específica da PCSD (Ibidem). Com a evolução dos anos, as atenções tenderam a explicar as atitudes que conduziram às tendências da opinião pública europeia sobre questões de segurança na UE. Tal deveu-se, no geral, à necessidade de se definir o limiar mínimo de aceitação geral sobre o tema, de forma a que as elites políticas apoiassem o financiamento e a manutenção de novas estruturas e compromissos políticos no campo da PCSD (Kernic, 2009: 214). Não obstante, a opinião pública da PCSD evoluiu para um tema complexo de análise (Kernic, 2009: 215), sobretudo devido à sua natureza flutuante e flexível. Assim, a grande maioria dos autores que analisa a opinião pública com relação à política europeia de segurança e defesa utiliza os Eurobarómetros como instrumentos de investigação para as suas pesquisas (Genna e Justwan, 2015; Peters, 2010; Kernic, 2009; Schoen, 2008; Brummer, 2007; Marks, 2005; Burstein, 2003). Com efeito, o Eurobarómetro é a maior fonte de informação para o estudo da opinião pública europeia, uma vez que contém uma série de inquéritos pan-europeus multi temporais, levados a cabo pela Comissão Europeia, desde 1970 (European University Institute, 2019). Nestes inquéritos é possível identificar atitudes em relação à integração europeia, políticas, instituições, condições sociais, saúde, cultura, economia, cidadania, segurança, tecnologia da informação, ambiente e outros tópicos (European University Institute, 2019). Pese embora o Eurobarómetro seja a principal fonte de informação para identificar as principais tendências na opinião pública em relação às principais questões da PCSD (Kernic, 2009: 212), é necessário ter em consideração determinados aspetos que podem condicionar a oscilação da opinião pública. De entre estes destacaremos abaixo, o perfil do cidadão, a relação das elites com os cidadãos, as diversas perceções de cada cidadão sobre a PCSD, a saliência dos diferentes domínios da PCSD para cada cidadão e Estado-membro, bem como as diferenças entre os Estados-membros sobre a PCSD. A análise dessas condicionantes, possibilita a menor probabilidade de enviesamento das investigações, uma vez que a opinião pública tem uma natureza potencialmente imprevisível, dada a probabilidade de mudanças radicais terem lugar em curtos períodos tempo (Ibidem). 37 1.1. O perfil do cidadão O perfil do cidadão que responde aos questionários presentes nos Eurobarómetros é uma das formas de analisar a opinião pública da PCSD. Com efeito, é possível detetar a faixa etária, nível de educação e ideologia no apoio à PCSD. Por um lado, Genna e Justwan (2015: 14) afirmam que a educação está fortemente associada às atitudes dos cidadãos europeus no campo da segurança e defesa. Desta feita, os inquiridos mais instruídos tendem a exibir um maior apoio à integração europeia (Ibidem). Especificamente no campo da segurança e defesa, a educação tem maior peso/efeito no apoio à força militar rápida (Schoen, 2008: 22). Também Brummer (2007: 189) realçou a educação como uma característica de especial importância. Em 2006, de entre os inquiridos que estudaram até aos 20 anos ou mais, 83% foram a favor da PCSD (Ibidem). Em contraste, apenas 67% das pessoas que abandonaram a escola aos quinze anos de idade eram da mesma opinião (Ibidem). Por outro lado, na literatura disponível, a idade é apresentada como outro fator a ter em consideração (Mauro, 2014; Stoeckel, 2013; Schoen, 2008; Brummer, 2007; Carrubba e Singh, 2004; Mclaren, 2002). Porém, de acordo com Brummer (2007: 189), no geral, o apoio público à segurança e defesa tende a ser homogéneo. Assim, em 2006, entre os inquiridos com uma faixa etária entre os 15 e os 24 anos, 78% eram a favor da PCSD. No mesmo sentido, nos inquiridos acima dos 55 anos, 71% apresentavam a mesma opinião (Ibidem). Por último, a ideologia é outra das características determinantes a ter em consideração no estudo do perfil. Estudos anteriores demonstraram que a posição ideológica dos cidadãos determina parcialmente o grau de apoio à integração (Genna e Justwan, 2015; Schoen, 2008: 22; Hooghe e Marks, 2005; Carrubba e Singh, 2004; Mclaren, 2002: 562). A título de exemplo, tanto no trabalho de Genna e Justwan (2015: 14), como no de Marks (2005: 425) foi demonstrado que, na maioria dos países, os inquiridos com uma ideologia de maioria de esquerda tendiam a exibir níveis mais altos de apoio à integração europeia, incluindo no domínio da segurança e defesa. Por outro lado, Carrubba e Singh (2004: 218) observaram que a variação da ideologia está relacionada com o posicionamento geográfico do país. Assim sendo, em países tais como a Alemanha, a Bélgica, o Reino Unido e a Irlanda quanto maior fosse a distância do posicionamento ideológico de esquerda, maior era a probabilidade de apoiar a PCSD (Ibidem). Por seu turno, em países como a Dinamarca, a Holanda, a Áustria ou a Finlândia quanto mais longe um indivíduo estivesse do posicionamento ideológico de direita, mais provável era o apoio à PCSD (Ibidem). 38 1.2. Elites políticas versus cidadãos Nos Estados-membros da UE os partidos políticos são as instituições mais importantes que ligam as elites políticas ao público. Estes atores políticos definem e estruturam a posição pública sobre a integração europeia e, por isso, é de esperar que os cidadãos com ligações partidárias sigam a posição do seu partido. Marks (2005: 436) observou que as motivações subjacentes à opinião pública sobre a integração europeia se baseavam em três perspetivas. Em primeiro lugar, os cidadãos têm em consideração as consequências económicas da integração do mercado nacional no europeu. Em segundo lugar, avaliam a integração europeia consoante a comunidade onde estão inseridos e a opinião da mesma em relação a culturas estrangeiras. Em terceiro lugar, os cidadãos formulam a opinião perante a ideologia, as elites e os partidos políticos que seguem (Ibid: 437). Em resumo, se os cidadãos percecionarem que os benefícios da integração na PCSD superam os potenciais custos, é expetável uma maior propensão para apoiar a tomada de decisões ao nível da UE (Genna e Justwan, 2015: 6). Por outro lado, se os riscos de uma cooperação próxima forem percebidos como algo muito prejudicial, é possível que os cidadãos prefiram que os seus governos nacionais assumam maiores responsabilidades no quadro das políticas de segurança e defesa (Ibidem). No mesmo sentido, a falta de interesse em tais áreas leva ao não-acompanhamento dos desenvolvimentos no campo da segurança e da defesa. Desta forma, os cidadãos não são capazes de expressar opinião relativamente ao comportamento das elites em tais domínios específicos (Schoen, 2008: 7). Como consequência, as elites políticas que não recebem incentivo para responder à opinião pública nos assuntos externos e de defesa, assumem a responsabilidade sobre o tema (Ibidem). Neste sentido, Brummer (2007: 184) realçou que as preferências dos cidadãos influenciam o desenvolvimento da PCSD. Assim, grandes níveis de apoio público podem desencadear esforços adicionais no desenvolvimento desta política. Por outro lado, o baixo apoio público, restringe a margem de manobra política e impossibilita um maior desenvolvimento da PCSD (Ibidem). Por conseguinte, as elites políticas europeias devem investir na informação da opinião pública sobre o que é a PCSD, o que ela previne, e qual a necessidade e importância da mesma nos assuntos da segurança global (Ibid:195). Em contraste, o estudo mais recente de Schilde, Anderson e Garner (2019: 2) contradiz esta ideia da desinformação entre os cidadãos. Os autores chegaram à conclusão de que o apoio à integração da defesa europeia é informado e consciente. Por outro lado, as preferências dos cidadãos são inteiramente coerentes no que diz respeito ao uso da força militar, a nível europeu. Assim, os autores sugerem que as razões do lento desenvolvimento político da PCSD estão relacionadas com as 39 elites nacionais e não com o público europeu (Ibidem). Apesar das conclusões do estudo de Schilde, Anderson e Garner (2019) comprovarem que o público europeu é informado e que o seu apoio à integração da defesa europeia é consistente, não sabemos de que informação dispõe os cidadãos europeus. Ou seja, embora informados sobre a PCSD, não há certezas quanto às interpretações que os cidadãos possam fazer relativamente a esta política (Peters, 2010: 401). 1.3. Diferentes entendimentos sobre a Política Comum de Segurança e Defesa A opinião pública sobre a PCSD pode variar de acordo com os diferentes entendimentos sobre o assunto (Peters, 2010: 401). Neste sentido, não é unânime a teoria de que os estudos de opinião são confiáveis para uma análise consistente da opinião pública sobre o tema. Por exemplo, Peters (2010) sustentou que as pessoas não sabem daquilo que estão a falar quando respondem a perguntas numa sondagem de opinião (Ibid: 390). Por sua vez, o ‘consenso de Almond-Lippmann’ 16 sustentou que o público no geral é desinteressado e mal informado sobre as políticas externas; e que as suas atitudes perante tais políticas são voláteis e carecem de coerência e estrutura (Manigart, 1992: 442). Desta forma, tanto a desinformação dos cidadãos europeus, como a falta de atitudes sobre o assunto (Schoen, 2008: 7) tornam o apoio à PCSD irreal, uma vez que tais fatores podem contribuir para o enviesamento dos resultados da pesquisa (Peters, 2010: 390). Para além de contribuir para a deturpação dos resultados da opinião pública sobre a PCSD, a falta de compreensão geral do público sobre a PCSD, assim como, a resultante falta de compromisso da sua parte podem conduzir à resistência popular perante esta política europeia (Kernic, 2009: 212). Por outro lado, e apesar da desinformação ser considerada uma característica dos europeus, Manigart e Marlier (1997: 16) concluíram que 42% dos europeus gostariam de obter mais informações sobre a defesa europeia. Ainda assim, esta percentagem está abaixo da média, o que pode ser visto como um indicador de que a PCSD não é um domínio político saliente para os europeus. De qualquer forma, deve ser enfatizado que “a percentagem de respostas ‘não sei’ em perguntas do Eurobarómetro sobre a defesa europeia é, na realidade, menor do que, em muitos outros domínios da UE” (Schilde, et. al.: 8). Assim, em matéria de segurança e defesa, é possível esperar que os resultados das 16 O consenso de Almond-Lippmann é um princípio da teoria política de Gabriel Almond e Walter Lippmann que se baseia em 3 premissas sobre a opinião pública. Em primeiro lugar,” a opinião pública é volátil e por isso, fornece fundamentos inadequados para políticas externas estáveis e eficazes”. Em segundo lugar, a opinião pública apresenta “falta de coerência ou estrutura e, em 3º lugar, tem pouco ou nenhum efeito sobre a política externa”(Holsti 2006) 40 sondagens de opinião sejam mais fiáveis, uma vez que há menor propensão para a incerteza sobre o tema (Ibidem). 1.4. Saliência dos diferentes domínios da Política Comum de Segurança e Defesa Uma vez que o tema da segurança e defesa pode incluir vários domínios (por exemplo, o papel da UE na segurança internacional, a vertente militar da UE, a proeminência das diferentes políticas europeias, a relação da UE com a OTAN, etc.), devem ser tidas em consideração as diferentes prioridades dos cidadãos europeus para cada um dos referidos temas. Assim sendo, importa destacar também a saliência das diferentes questões relacionadas com a PCSD como uma condicionante na análise da opinião pública sobre a PCSD, dado que as preferências e objeções dos cidadãos podem interferir na mesma. Em primeiro lugar, o papel da PCSD pode ser medido quanto ao seu posicionamento internacional. Por exemplo, no que diz respeito à resposta a crises internacionais, a maioria dos cidadãos da UE manifestou-se a favor de uma ação comum (Schoen, 2008: 21). Desta forma, em 2004, 9 em cada 10 inquiridos era favorável à ideia de que os Estados-membros deveriam assumir uma posição comum em resposta a crises internacionais (Ibidem). Contudo, este apoio diminuiu quando a questão em causa era a formação de forças de reação militar rápidas, como resposta a uma crise internacional (Ibidem). Assim, a variabilidade de apoios sugeriu que a maioria dos europeus concordava com uma resposta comum a crises internacionais, no entanto, não queria o uso da força militar para o efeito. Embora os europeus defendessem que a UE devia ter um papel mais forte ao nível global, a opinião pública manteve-se cética quanto à utilização de meios militares nos assuntos internacionais, impedindo assim que a PCSD aprofundasse o seu desenvolvimento ao nível operacional (Brummer, 2007: 184). Em segundo lugar, a vertente militar da PCSD também registou alguma diversidade de opiniões. Em 2000, nas primeiras perguntas feitas pela Comissão Europeia sobre a natureza de uma política de segurança militar da UE, os inquiridos foram questionados sobre quais as funções que o exército europeu deveria ter (Peters, 2014: 401). Desta forma, foi possível dividir os participantes entre céticos e apoiantes (Ibidem). Nos países céticos, os inquiridos tenderam a atribuir menos funções a um exército europeu, do que nos países mais pró-europeus (Ibidem). Não obstante, as competências aprovadas pela maioria dos cidadãos limitaram-se ao poder tradicional das forças armadas, tais como a defesa territorial e a manutenção da paz na Europa (Ibidem). Por sua vez, nenhum dos Estados- 41 membros validou o apoio quer à proteção de recursos económicos, quer à participação na manutenção da paz internacional (Ibidem). Para Brummer (2007: 192), em 2006, o poder militar não era uma prioridade, por isso, e no geral, 86% dos entrevistados consideraram que o poder económico importava mais do que o poder militar. Por conseguinte, 3 em cada 4 inquiridos considerava que a UE devia concentrar-se nas questões económicas, em vez de depender de meios militares ao lidar com problemas fora do continente (Ibid:193). Em terceiro lugar, as prioridades dos cidadãos relativamente às políticas europeias também permitem retirar conclusões sobre a PCSD. Com efeito, evidenciou-se que as questões relacionadas com a segurança e a defesa estavam longe de ser preocupações de primeira ordem para os europeus (Brummer, 2007: 198). Neste sentido, em 2006, os inquiridos defenderam que a UE devia priorizar, em primeiro lugar, a luta contra a pobreza, a exclusão social e o desemprego – cada uma, com 43% de apoio – (Ibidem). Em segundo lugar, foi apontada a manutenção da paz e da segurança na Europa – 27% – e, em seguida, o combate ao crime organizado e ao tráfico de drogas – 23% – (Ibidem). Esta tendência é passível de alteração quando existem ameaças à segurança nacional ou ameaças globais. Assim, quando há perceção de ameaças à segurança nacional, existe uma maior propensão para o favorecimento do apoio à integração europeia nos assuntos externos e na defesa, assim como na PCSD (Schoen, 2008: 15). Por sua vez, o último domínio da PCSD presente nos inquéritos à opinião pública tratava da relação da UE com a OTAN. Sobre este assunto, em 2005, os inquiridos foram questionados sobre qual dos seguintes – governos nacionais, OTAN e UE – seria a melhor fonte de representação na tomada de decisões relativas à política de defesa europeia. Com efeito, quase metade dos inquiridos – 48% – manifestou apoio à UE (Brummer, 2007: 186). Por outro lado, cerca de 23% considerou os governos nacionais como o melhor ator político para tal, e, apenas 18% dos entrevistados apoiou a OTAN como principal decisor relativamente à PCSD (Ibidem). Nesta questão é de destacar que os entrevistados de 21 Estados-membros da UE e da OTAN nomearam maioritariamente – 48% –, a UE como a melhor representante para as questões relacionadas com a defesa (Ibid: 187). 1.5. Diferenças entre Estados-membros Tal como na sequência das anteriores, também é possível identificar variações ao nível dos Estados-membros no apoio ou oposição à PCSD. Assim, Peters (2014: 398) observou que, sensivelmente desde 1996, o grupo de Estados-membros apoiantes da PCSD era composto pelos 42 países do Benelux, Alemanha, França, Itália e Espanha (Peters, 2014: 398), com uma percentagem média de apoio na ordem dos 60%. Em contrapartida, o grupo de Estados-membros opositores era composto pelo Reino Unido, Dinamarca, Irlanda, Finlândia, Suécia, Áustria, Portugal e Grécia, cuja taxa média de apoio rondava os 30% (Ibidem). À medida que a UE foi evoluindo, foram visíveis as alterações nos grupos acima mencionados. Assim, a partir de 2004, os Estados-membros fiéis ao desenvolvimento da PCSD continuaram a ser a Bélgica, a Holanda, o Luxemburgo, a França, a Itália e a Alemanha. Grupo do qual saiu, contudo, a Espanha (Ibidem). Por sua vez, no grupo dos Estadosmembros céticos permaneceram apenas o Reino Unido e a Dinamarca. A novidade foi o surgimento de uma espécie de grupo neutral, do qual passaram a fazer parte Estados-membros, tais como a Finlândia ou a Suécia (Peters, 2014: 400). De notar, porém, que os restantes Estados-membros não se enquadravam completamente em nenhum destes grupos (Ibidem). Por conseguinte, Genna e Justwan (2015: 4) observaram que o apoio público da PCSD variava consoante o nível de confiança dos Estados-membros mais poderosos, nomeadamente a Alemanha, a França e o Reino Unido. Assim, os indivíduos tendem a apoiar a integração no domínio da segurança e defesa da Europa quando confiam nestes Estados-membros. Dada a ausência de informações viáveis sobre as preferências e o comportamento futuro dos países fora da esfera europeia, a confiança nos Estados-membros fundadores era assim crucial (Ibidem). Desta forma, é evidente a evolução da opinião pública positiva relativamente à PCSD, nomeadamente, nos países que inicialmente se revelavam céticos – i.e., Reino Unido, Dinamarca, Irlanda, Finlândia, Suécia, Áustria, Portugal e Grécia – e passaram a ser apoiantes ou simplesmente neutros. A explicação para tal transformação leva à necessidade de uma maior compreensão sobre a evolução da opinião pública sobre a PCSD, para a qual a presente dissertação procura contribuir. 2. A Evolução da Opinião Pública sobre a Política Comum de Segurança e Defesa Tal como já ficou referido no Capítulo I, desde o início que a PCSD constituiu uma ambição no sentido do maior aprofundamento da integração europeia. De tal forma que, durante a primeira fase, tais ambições remeteram para a criação de uma superpotência europeia no cenário mundial. Contudo, algumas das aspirações iniciais foram perdendo o apoio, uma vez que nem todos apoiavam de igual forma a trajetória evolutiva da PCSD. Mais tarde, a ideia de um novo enquadramento na ordem europeia voltou a ganhar apoio político, aumentando as expectativas de impulsionar a UE nos domínios 43 da segurança, da defesa (Kernic, 2009: 216). Desta forma, o processo de evolução que decorreu entre 1970 e 1990, acabou por ter um efeito significativo nas políticas de segurança nacionais que, no fim da Guerra fria deixaram de basear “as suas perceções de ameaça em apenas um grande inimigo” (Ibidem). Kernic (2009: 217) destacou o período durante a Guerra Fria como aquele onde foi percetível a evolução da opinião pública em matéria de segurança e defesa, muito devido à ameaça militar da União Soviética. Neste sentido, era expectável uma variabilidade da opinião pública, em função da perceção de ameaças à segurança interna (Carrilho, 1997). Com efeito, no início dos anos 80, a perceção dos riscos e vulnerabilidades na Europa era particularmente evidente (Carrilho, 1997: 14). Em 1980, 42% da população europeia ainda considerava possível uma guerra mundial nos 10 anos seguintes. Contudo, tal viria a alterar, sensivelmente, a partir de 1984 e até 1989. Já no início dos anos 90 foi observado um novo aumento das perceções sobre as ameaças (Ibidem), sobretudo na sequência da Guerra do Golfo e da crise da Jugoslávia (Kernic, 2009: 217). Não obstante, de acordo com Manigart e Marlier (1997: 13), no geral, as questões relacionadas com a política externa e a cooperação com outros países era considerada uma responsabilidade da EU. Desta forma, os autores (Ibid: 12) observaram que entre 1976 e 1996, a maioria dos europeus sentiam que as decisões políticas no âmbito da segurança e defesa deveriam ser tomadas pela UE e não por cada Estado-membro. Contudo, entre 1991 e 1995, um em cada dois europeus era a favor de decisões conjuntas nesta matéria (Ibidem). Com efeito, a partir de 1996, a percentagem de inquiridos que apoiava as decisões políticas da defesa a cargo da UE diminuiu (Ibidem). No geral, os Estados-membros apoiantes eram a Holanda, a Itália e o Luxemburgo. Em contraste, o ceticismo estava confinado aos países do norte da Europa, nomeadamente à Finlândia, Suécia e Dinamarca (Ibidem). Por conseguinte, desde 1996, as perceções da opinião pública no domínio da segurança e defesa alteraram-se significativamente. Desta feita, os inquiridos passaram a preferir a segurança e defesa sob a liderança dos governos nacionais (Ibidem). No mesmo sentido, as conclusões de um inquérito realizado pela Comissão Europeia, em 1996, revelaram que a maioria dos cidadãos europeus – cerca de 49% – tinham mais confiança nos respetivos governos nacionais, em matéria de defesa; enquanto que cerca de 47% da população europeia não considerava pertinente a existência de um exército europeu (Kernic, 2009:221). Ademais, o relatório revelou também que cerca de 79% dos cidadãos europeus defendia que a UE deveria desempenhar um papel mais decisivo na manutenção da paz (Ibidem). Por último, cerca de 60% dos 44 inquiridos revelava-se a favor de uma política de defesa comum entre os 15 Estados-membros, nomeadamente na Itália, Holanda, Grécia e Alemanha. Pelo contrário, tanto os suecos, como os dinamarqueses e os finlandeses, revelaram-se contra esta posição (Ibidem). Por sua vez, em 1997, o Continuous Tracking Survey of European Opinion praticamente repetiu a mesma ideia de aceitação de uma política de defesa comum da UE (Ibid: 222). Desta feita, cerca de 8 em cada 10 europeus defendia que os Estados-membros deveriam ter uma política de defesa comum. Os maiores níveis de apoio localizaram-se na Grécia, na França e na Bélgica (Ibidem). No que diz respeito à análise dos interesses políticos dos cidadãos, deve ser enfatizado que tudo o que tem relação com as áreas da educação, saúde e cultura é mais provável de ser entendido pelos inquiridos como uma responsabilidade estritamente nacional. Em contraste, tudo o que está relacionado com a política externa e a cooperação com outros países é considerado uma responsabilidade da UE (Manigart e Marlier, 1997: 13). No início do século, uma série de questões militares e de defesa foram incluídas nos inquéritos realizados pelo Eurobarómetro – número 54 – (Kernic, 2009: 222). Desta forma, foi possível perceber a evolução da opinião pública da PCSD, no sentido em que permitiu um conhecimento mais específico das atitudes dos europeus em relação às questões da defesa europeia (Ibidem). A análise do Eurobarómetro 54 (novembro/dezembro de 2000) revelou que o apoio a uma PCSD recebia a maioria de apoio dos cidadãos europeus – 73%. Contudo, os dados revelavam também a existência de diferenças entre os Estados-membros (Ibid: 223). Por exemplo, a Bélgica – com 84% –, a Grécia – com 83% –, a Itália – com 82% – e o Luxemburgo – com 80% – apoiavam a ideia de que a UE deveria ter uma Política Comum de Segurança e Defesa. Por sua vez, a Finlândia – com 47% –, o Reino Unido – com 51% –, a Suécia – com 57% – e a Irlanda – com 57% – eram os menos recetivos a tal ideia (European Commission, 2000). Além disso, os dados recolhidos no Eurobarómetro 54 permitiram averiguar as prioridades dos cidadãos no campo da segurança e defesa, nomeadamente, a luta contra o terrorismo transnacional, o crime organizado internacional, o tráfico de drogas, contra a SIDA, o cancro, o desemprego e a proteção do meio ambiente (Ibid: 217). Com efeito, as três ameaças que os europeus mais temiam eram o crime organizado, os possíveis acidentes em centrais nucleares e o terrorismo (Ibidem). Em 2004, o Eurobarómetro 62 assinalou uma subida no apoio às políticas comuns em matéria de assuntos externos e de defesa. Neste sentido, cerca de 84% dos cidadãos europeus aprovavam a adoção de uma Política Comum de Segurança (Schoen, 2008a: 14). Por conseguinte, nos assuntos 51 Porém, com o passar dos anos, o apoio italiano à integração europeia foi-se degradando (Montefiori, 2019). De acordo com Mauro (2014: 148), entre 1991 e 2012, assistiu-se a uma diminuição crescente do apoio italiano à UE. Durante a década de 1990, cerca de 70% dos italianos consideravam a adesão à UE uma ‘coisa boa’ (Ibidem). Porém, desde o início dos anos 2000, este número tem vindo a diminuir progressivamente, até 2011, quando atingiu apenas 41% da percentagem de apoio à UE (Ibidem). Em particular, relacionado com a PCSD, Galantino (2015: 58) observou também uma tendência decrescente. Neste sentido, os italianos começaram a revelar sinais de afastamento, a partir de 2004, tendo passado de um apoio à PCSD na ordem dos 78% na primavera de 2000, para um apoio de 48%, no outono de 2013. No mesmo sentido, no inicio do milénio, Manigart (2001: 10) concluiu que a confiança italiana na possível componente militar da UE estava abaixo da média europeia, com valores a rondar os 67%. Por conseguinte, relativamente a quem deveria tomar decisões aquando uma intervenção militar, a opinião pública italiana revelou-se dividida entre a opção nacional e o voto maioritário não vinculativo no quadro da UE 19 (Ibid: 13). Curiosamente, no que diz respeito aos níveis referentes à tomada de decisão no domínio da defesa, a opinião pública italiana moveu-se no sentido contrário, manifestando-se maioritariamente defensora de que as decisões sobre a PESD deveriam ser tomadas pela UE (Ibid:12). Entre 2001 e 2003, com a entrada dos EUA nas guerras com o Iraque e o Afeganistão, observou-se uma divisão de opiniões no seio da UE. Enquanto a França e a Alemanha mantiveram um posicionamento antiguerra relativamente aos conflitos armados, o governo italiano, à época liderado por Sílvio Berlusconi, tendeu a apoiar uma posição mais atlantista. Foradori e Rosa (2008: 181) justificaram o posicionamento da Itália, como resultado de três fatores. Em primeiro lugar, os autores salientaram que todos os governos italianos do pós-guerra tenderam sempre para o lado liderado pelo aliado mais forte, neste caso, os EUA (Ibidem). Em segundo lugar, os autores destacaram as ligações pessoais de Berlusconi e George W. Bush – o Presidente dos Estados Unidos da América entre 2001 e 2009 – como influenciadoras na posição da política externa italiana (Ibidem). Por último, os autores enfatizaram o papel reforçado da Itália, na mediação entre a UE e os EUA, quando, nos meses posteriores ao lançamento das missões militares no Iraque, o primeiro-ministro italiano esteve à frente das relações com Berlim/Paris e Washington (Ibidem), respetivamente. 19 O voto maioritário não vinculativo mantém o direito de cada Estado-membro ter o poder de decisão sobre enviar ou não tropas nacionais para a intervenção militar. 52 Com efeito, até 2006, as posições políticas em matéria de segurança e defesa tomadas pela Itália recaíram para o Atlantismo (Faleg, 2013: 63). Contudo, a partir desta altura, e com a eleição de Romano Prodi como primeiro-ministro, as condições alteraram-se favoravelmente para a UE (Ibidem). Esta situação voltou a reverter-se, em 2008, com a nova eleição de Sílvio Berlusconi que se manteve no poder até 2011. A propósito destas oscilações, Carbone (2009: 98) referiu que Berlusconi apenas apoiava a UE quando existisse interesse político em jogo, caso contrário o posicionamento recaia maioritariamente para a vertente atlantista, principalmente se isso significasse implicações favoráveis para os interesses económicos italianos (Ibidem). A partir de 2011, o país foi fortemente atingido pela crise económica e financeira que abalou toda a Zona Euro (Tuccari, 2014). As rígidas políticas de austeridade impostas pela UE, a par da contínua recessão económica, para além de ter levado à instabilidade política 20 , contribuiu para o aumento do descontentamento dos italianos relativamente aos seus próprios líderes, mas também em relação à UE (Fedele, 2016). Como consequência, Janning e Klavehn (2016) observaram que a crise económica também teve um impacto significativo no apoio da opinião pública italiana à PCSD. Em particular, o EU Cohesion Monitor revelou que, entre 2007 e 2017, o apoio da opinião pública italiana à PCSD desceu cerca de 6 décimas – em 2007, o valor de aprovação era de 5,2 e, em 2017, o valor era de 4,6 – (Ibidem). Não obstante, nos últimos 10 anos, a confiança da opinião pública italiana na UE, assim como o sentimento de identidade europeia melhorou. A confiança na UE subiu uma décima; enquanto o sentimento de identidade subiu dois pontos e duas décimas. Pese embora a opinião pública relativamente à PCSD tenha descido ligeiramente, as elites políticas italianas continuaram a investir na relação do país com PESD da UE. Destaca-se aqui o papel de Mário Monti – primeiro-ministro entre 2011 e 2013 – (Faleg, 2013: 5), que afirmou o posicionamento da Itália em matéria de segurança e defesa, através de “ações políticas mais assertivas destinadas a alcançar um maior grau de europeização no setor de defesa” (Ibidem). Faleg (2013) destacou que este investimento da Itália na PCSD da UE se baseou em três aspetos: nos recursos, nas estruturas e na interoperabilidade (Ibidem). Assim, em dezembro de 2013, a Itália revelou-se favorável ao investimento na PCSD, quando organizou o seminário “Mais Europa na Defesa”, antecipando a preparação para o Conselho Europeu, cujo objetivo era de convencer os 20 Nesta altura os políticos nacionais italianos foram incapazes de fornecer respostas efetivas para a situação económica (Fedele, 2016). Os 6 Primeirosministros (Silvio Berlusconi de 2008 a 2011, Mario Monti de 2011 a 2013, Enrico Letta de 2013 a 2014, Mateo Renzi de 2014 a 2016, Paolo Gentiloni de 2016 a 2018 e Giuseppe Conte de 2018 até à data) que representaram Itália de 2008 até hoje mostram a instabilidade que ainda se vive em Itália (Tuccari, 2014). 53 restantes Estados-membros que uma PCSD era do interesse comum (Mhp Communications, 2014). No ano seguinte, Matteo Renzi tornou-se primeiro-ministro italiano (de 2014 a 2016), e manteve o envolvimento italiano na PCSD expressando apoio à candidatura de Federica Mogherini – à época Ministra das dos Negócios Estrangeiros – para Alta Representante da Política Externa e de Segurança da UE (Balfour e Robustelli, 2019). No geral, concluiu-se que, à semelhança de Espanha, a Itália sempre revelou altos índices de apoio da opinião pública à PCSD, no seio da qual faz questão de exercer um papel ativo e de especial destaque. Mesmo com a crise migratória em solo italiano e da incerteza da UE para lidar com a situação, a opinião pública italiana tem-se revelado otimista para com a UE, no geral, e a PCSD, em particular, apesar das descidas percentuais no apoio esta área da integração europeia (Balfour e Robustelli, 2019). Conclusão O presente capítulo apresentou a evolução da opinião pública face à PCSD, no geral, e a evolução do apoio da opinião pública à PCSD em Espanha, e em Itália, em particular. Da análise, concluiu-se, em primeiro lugar que existem fatores, tais como o perfil do cidadão (que inclui a idade, a educação ou a ideologia), a relação das elites políticas com os cidadãos, a saliência dos diferentes domínios da PCSD, e as diferenças entre Estados-membros que podem influenciar a perceção da opinião pública relativamente à PCSD. Em segundo lugar, concluiu-se que o apoio da opinião pública a um pilar de segurança e defesa comum tem variado de acordo com os acontecimentos geopolíticos emergentes, por exemplo, o efeito do fim da Guerra Fria, quando os Estados-membros consideraram que as decisões sobre os assuntos de segurança e defesa deveriam ser tomadas pela UE. No mesmo sentido, verificou-se o mesmo posicionamento tanto na Espanha, como na Itália, pese embora estes dois casos se tenham revelado maioritariamente otimistas no apoio à PCSD, desde a sua integração. Porém, a emergência do contexto pós-2008 motivou uma reviravolta no desenvolvimento da opinião publica relativamente à PCSD. Assim, tanto a nível europeu, como na Espanha e na Itália, o apoio público, aumentou de forma significativa 21 . Particularmente em Espanha, assim como na maior parte dos Estados-membros, o apoio público à defesa europeia aumentou, como consequência dos atentados terroristas vividos em solo europeu, a partir de 2012. No mesmo sentido, na Itália o apoio público italiano à PCSD aumentou, sobretudo em 2010 e 2011. Por último, a análise evolutiva 21 No que diz respeito aos anos próximos do pós-crise2010 e 2011. 54 permitiu-nos concluir que as mudanças domésticas, provocadas pela crise económica e pelos desafios internacionais levaram a uma mudança significativa na opinião pública em relação à integração europeia (Schimmelfennig, 2017) e, por conseguinte, à PCSD. Este é um assunto que será tratado com maior detalhe no próximo capítulo deste estudo. 55 CAPÍTULO III A Política Comum de Segurança e Defesa e a Opinião Pública em Espanha e Itália: de 2003 a 2019 Após a análise realizada no capítulo anterior, em que se concluiu que o apoio da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD foi tendencialmente elevado, o presente capítulo procura agora analisar o progresso evolutivo desse apoio, atendendo a dois marcadores temporais. Em primeiro lugar, ao longo do período pré-crise económica, compreendido entre o ano de 2003 e o ano de 2008; e, em segundo lugar, durante o período pós-crise económica, analisado entre os anos de 2010 e 2019. Tal divisão temporal afigurou-se de suma importância para a resposta à pergunta de investigação orientadora deste estudo que aqui relembramos: Como evoluiu o apoio da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD entre 2003 e 2019? Igualmente importante para a resposta à pergunta de investigação é a abordagem metodológica interpretativista, aplicada na forma de um estudo comparado (Morlino, 2018) no tempo e no espaço tendo por base os dados provenientes dos Eurobarómetros Standard número 59 (2003); 60 (2003); 61 (2004); 62 (2004); 63 (2005); 64 (2005); 65 (2006); 66 (2006); 67 (2007); 68 (2007); 69 (2008); 70 (2008); 74 (2010); 75 (2011); 76 (2011); 77 (2012); 78 (2012); 79 (2013); 80 (2013); 81 (2014); 82 (2014); 83 (2015); 84 (2015); 85 (2016); 86 (2016); 87 (2017); 88 (2017); 89 (2018); 90 (2018); 91 (2019) e 92 (2019). Foram escolhidos os citados Eurobarómetros uma vez que os outros Eurobarómetros, nomeadamente o Special Eurobarometer, o Flash Eurobarometer e o Qualitative Studies , não continham informação sobre a evolução da opinião pública relativamente à PCSD. Dito isto, só nos Eurobarómetros Standard foi possível encontrar a pergunta "Por favor, diga, para cada afirmação, se é a favor ou contra: Uma Política Comum de Segurança e Defesa entre os Estadosmembros da UE" 22 , que orientou o estudo. Para efeitos de operacionalização, a escolha analítica dos dados “a favor” permitiu-nos examinar a evolução da opinião pública nos termos definidos pelo Schimmelfennig (2017), i.e., validando a expectativa de que a evolução da opinião pública em Espanha e em Itália no período entre 2003 e 2019 seria tendencialmente integration-friendly . Para tal, considerou-se empiricamente que a expectativa seria validada quando os resultados favoráveis da opinião pública à PCSD fossem superiores a 50%. 22 “What is your opinion on each of the following statements? Please tell me for each statement, whether you are for it or against it. A common defence and security policy among EU Member States (%)”- Standard Eurobarometer . 56 Deste modo, o presente capítulo apresenta a análise evolutiva da opinião pública face à PCSD, tanto em Espanha como em Itália, em perspetiva comparada. Para isso, a análise está organizada de acordo com os dois períodos já apresentados – pré e pós-crise económica – também eles analisados de forma comparativa. De um modo geral, verificou-se que no período pré-crise o apoio da opinião pública italiana foi maioritariamente superior ao espanhol, à exceção dos anos de 2007 e 2008. Por sua vez, no período pós-crise, as percentagens de apoio da opinião pública espanhola foram maioritariamente superiores às italianas. De forma a compreender esta tendência evolutiva, compararam-se as percentagens de apoio da opinião pública em Espanha e em Itália, com as percentagens de apoio médio da opinião pública europeia. Tal comparação revelou que a Espanha esteve predominantemente acima da média europeia. Por sua vez, a Itália esteve maioritariamente abaixo da média europeia. No quadro analítico proposto como guia para este estudo – i.e., o Intergovernamentalismo – os resultados obtidos permitem antecipar que a Espanha e a Itália demonstram uma postura integrationfriendly quanto ao apoio da sua opinião pública à PCSD. Por sua vez, os dois estudos de caso sugerem que as perceções da opinião pública para com a PCSD são afetadas de forma diferente perante situações de crise, tendo em consideração a perceção da opinião pública sobre os ganhos ou as perdas da integração em matérias de segurança e defesa. Nesse sentido, os dados recolhidos comprovaram que a perceção da opinião pública em Espanha foi congruente com os benefícios da integração em matérias de segurança e defesa e, por isso, o trajeto evolutivo da opinião pública foi mais estável e maioritariamente superior do que o trajeto evolutivo italiano. Neste caso em particular, os dados revelaram que a perceção das perdas decorrentes de um processo de desintegração em matéria de segurança e defesa afetaram a opinião pública italiana. Por isso, apesar de apresentarem um apoio predominantemente alto, o trajeto evolutivo dos dados é marcadamente inconstante por picos crescentes e decrescentes de apoio à PCSD. 57 1. A Evolução da Opinião Pública Espanhola em relação à Política Comum de Segurança e Defesa no período pré-crise económica: 20032008 Gráfico 1: A evolução da opinião pública espanhola relativamente à PCSD no contexto pré-crise económica De acordo com a análise do gráfico 1, a evolução do apoio da opinião pública espanhola relativamente à PCSD no período pré-crise económica – entre 2003 e 2008 – foi constante e maioritariamente elevado. A análise começou em 2003, no Eurobarómetro Standard nº 59 e o nº 60, com o registo de percentagens de apoio situado nos 76% e 74%, respetivamente. Em 2004, este valor manteve-se no Eurobarómetro Standard nº 61 e subiu para os 78%, no Eurobarómetro Standard nº 62. Contudo, em 2005, verificou-se uma descida de oito pontos percentuais (Eurobarómetro Standard nº 63), que se manteve no Eurobarómetro Standard seguinte (nº 64), ficando o apoio à PCSD fixado nos 70%. Fonte: Desenvolvido pela autora 76% 74% 74% 78% 70% 70% 67% 69% 79% 76% 78% 76% 74% 70% 72% 78% 77% 77% 75% 75% 77% 76% 76% 75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% EB 59 (2003) EB 60 (2003) EB 61 (2004) EB 62 (2004) EB 63 (2005) EB 64 (2005) EB 65 (2006) EB 66 (2006) EB 67 (2007) EB 68 (2007) EB 69 (2008) EB 70 (2008) A favor Média UE 58 Apesar de 2006 iniciar com a maior descida na percentagem de apoio do período pré-crise, o segundo semestre contrabalançou este valor com uma ligeira subida. Assim, os valores apresentados em 2006 foram 67% no Eurobarómetro Standard nº 65, e 69% no Eurobarómetro Standard nº 66. Por sua vez, em 2007, a subida registada foi muito significativa, com os valores a atingirem os 79% (Eurobarómetro Standard nº 67). Este foi a percentagem mais alta de apoio verificada ao longo do período pré-crise económica. Pese embora o segundo semestre de 2007 (Eurobarómetro Standard nº 68) tenha registado uma descida de 3 pontos percentuais, para os 76% de apoio público dos espanhóis à PCSD, isso não significou, contudo, uma tendência de descida. Aliás, em 2008 volta a verificar-se uma subida de apoio para os 78% (Eurobarómetro Standard nº 69). No geral, durante este período em análise, a média de apoio da opinião pública à PCSD rondou os 74%, sendo que os valores mais elevados – de 79% – foram registados em 2007, no Eurobarómetro nº 67. Por sua vez, os valores mais baixos – de 67% – verificaram-se em 2006, no Eurobarómetro nº 65. Este resultado revelou-se congruente com os valores médios de apoio à PCSD verificados na UE e registados igualmente como termo comparativo no gráfico 1. Relativamente a este resultado, merece destaque o período entre 2005 e 2006 - os anos em que o apoio dos espanhóis à PCSD foi o mais baixo durante o período pré-crise económica. Desta forma, esta primeira análise permitiu-nos verificar que o apoio da opinião pública espanhola no período pré-crise económica se manteve constantemente acima dos 50%. Assim, para o período compreendido entre 2003 e 2008, conseguimos confirmar a expectativa de que a opinião pública espanhola se revelou integration-friendly relativamente à PCSD. 59 2. A Evolução da Opinião Pública Espanhola em relação à Política Comum de Segurança e Defesa no período pós-crise económica: 20102019 Gráfico 2: A evolução da opinião pública espanhola relativamente à PCSD no contexto pós-crise económica A partir de 2010 verificou-se um aumento progressivo do apoio público à PCSD até 2019. Assim sendo, o primeiro valor registado no período pós-crise, em 2010, foi de 80% (Eurobarómetro Standard nº 74). De destacar, porém, que a última percentagem apresentada no contexto pré-crise económica tinha sido de 76%. Assim sendo, verificou-se, desde logo uma subida no valor do apoio no contexto pós-crise económica. Em 2011, este valor manteve-se, tendo-se registado uma subida mínima de 1 ponto percentual no primeiro semestre (Eurobarómetro Standard nº 75), mas voltou para os 80% no segundo semestre (Eurobarómetro Standard nº 76). Em 2012, o apoio fixado nos 80% sofreu uma descida para os 76% (Eurobarómetro Standard nº 77), tendo subido 1 ponto percentual ainda no final de 2012 (Eurobarómetro Standard nº 78). A mesma variação de 1 ponto percentual verificou-se em 2013, entre os Eurobarómetro Standard nº 79 e nº 80, colocando a percentagem de apoio público dos Fonte: Desenvolvido pela autora 80% 81% 80% 76% 77% 76% 77% 78% 77% 78% 78% 81% 83% 86% 88% 82% 84% 83% 85% 75% 75% 74% 71% 73% 74% 73% 72% 76% 74% 72% 74% 75% 75% 75% 75% 76% 74% 75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% A favor Média UE 60 espanhóis à PCSD nos 77%. Assim, em 2014 verificou-se uma subida para os 78% (Eurobarómetro Standard nº 81), que desceu novamente para os 77% no segundo semestre de 2014 (Eurobarómetro Standard nº 82). Porém, em 2015 verificou-se uma subida do apoio da opinião pública espanhola à PCSD para os 78% (nos Eurobarómetros Standard nº 83 e 84), que aumentou continuadamente até 2017. Em 2016, analisado através dos Eurobarómetros Standard nº 85 e 86, as percentagens de apoio aumentaram para 81% e 83%, respetivamente. Por sua vez, em 2017, os resultados dos Eurobarómetros Standard nº 87 e nº 88 revelaram um aumento gradual para os 86% e os 88%, respetivamente. Com relação aos valores presentes no Eurobarómetro Standard nº 88, este foi o valor mais alto de apoio da opinião pública espanhola no período pós-crise económica. Contudo, em 2018, estes valores desceram 6 pontos percentuais, fixando o valor de apoio da opinião pública à PCSD nos 82% (Eurobarómetro Standard nº 89). Não obstante, ainda no final de 2018 (analisado no Eurobarómetro Standard nº 90) verificou-se uma nova subida de 2 pontos percentuais, até aos 84%. Contudo este valor não se manteve em 2019, tendo descido para os 83%, no Eurobarómetro nº 91 e voltado a aumentar para os 85%, no Eurobarómetro nº 92. No geral, no período pós-crise, compreendido entre 2010 e 2019, a média de apoio dos espanhóis à PCSD rondou os 81%, valor este que se revelou superior em dois momentos analíticos. Em primeiro lugar, quando comparado com o período pré-crise económica, que havia registado um valor médio de apoio a rondar os 74%. E, em segundo lugar, quando comparado com a própria média europeia, cujos dados do gráfico 2 permitem verificar que a Espanha se manteve praticamente sempre acima dos dados da média europeia. Esta tendência registou-se desde o início do período pós-crise económica, contudo acentuou-se em 2014, tendo atingido o seu pico mais elevado em 2017. Os dados observados no gráfico 2 confirmam que relativamente ao período pós-crise, os valores de apoio da opinião pública face à PCSD fixaram-se bem acima dos 50% ao longo de todo o período analítico, validando-se assim a expectativa de que a opinião pública espanhola se revelaria integration-friendly face à PCSD também no período pós-crise económica. 67 compreender e analisar comparativamente as principais diferenças identificadas entre os dois estudos de caso. 5. O Apoio da Opinião Pública à Política Comum de Segurança e Defesa em Espanha e Itália A análise comparativa da evolução da opinião pública em relação à PCSD em Espanha e em Itália, no período pré-crise económica foi esquematizada no gráfico 7 e revelou três tendências. Em primeiro lugar, até 2007, as percentagens de apoio público italiano à PCSD foram mais altas do que as percentagens de apoio da opinião pública espanhola. Em segundo lugar, a partir de 2007, a situação reverteu-se e as taxas de apoio público à PCSD foram mais elevadas em Espanha, quando comparado com o caso italiano. Por último, em terceiro lugar, a evolução do apoio da opinião pública espanhola entre 2003 e 2008 foi maioritariamente irregular, enquanto que a mesma evolução no caso italiano revelou uma tendência de descida progressiva e constante. Outro ponto analítico de especial relevo prende-se com as oscilações registadas no progresso evolutivo pré-crise económica. Por exemplo, a taxa de apoio público espanhol à PCSD aumentou 4 pontos percentuais entre o primeiro e o segundo semestre de 2004. Este aumento percentual pode estar relacionado com os trágicos acontecimentos do 11 de março de 2004, na cidade de Madrid referido numa secção anterior. Um segundo exemplo ilustrativo surgiu em 2005, com a descida de 8 pontos percentuais na taxa de apoio público dos espanhóis à PCSD. Pese embora neste ano tenham ocorrido algumas mudanças políticas 23 e alguns atentados realizados pela ETA (Euskadi Ta Askatasuna) 24 , não existiram grandes ameaças à segurança espanhola que justificassem uma queda tão acentuada. Possivelmente, a ausência de uma crise, tal como foi o caso do atentado de 11 de março, tenha estado na origem de uma descida tão acentuada dos valores. Estes dois exemplos são reveladores de que a perceção de ganhos ou perdas relativamente à integração em matérias de segurança e defesa variam de acordo com o efeito das crises. Ora, assim sendo, a expectativa é que no período pós-crise económica se verifiquem mais oscilações nas taxas de apoio da opinião pública nos dois estudos de caso. 23 No dia 29 de dezembro de 2004, o Congresso de Deputados espanhol realizou a reunião do Pacto Antiterrorista, com o objetivo de acordar medidas administrativas, legais e judiciais que impedissem a presença e a ação na vida política basca do partido político ilegal Batasuna (Constitución española, 2003). 24 a ETA fez explodir um carro-bomba em Las Arenas e no Campo de las Naciones, 4 bombas em empresas de Guipuzcoa, duas em Zarautz e ainda uma carrinha em Madrid. 68 Gráfico 7: O apoio da opinião pública à PCSD em Espanha e Itália no período pré-crise económica (20032008) O gráfico 8 apresenta um progresso evolutivo diferente ao que havia sido verificado anteriormente, no período pré-crise económica. Durante todo o período pós-crise, i.e., de 2010 até 2019, as taxas de apoio da opinião pública espanhola face à PCSD foram sempre superiores às taxas registadas pela opinião pública italiana. Um segundo ponto analítico verificou-se no progresso evolutivo do apoio público nos dois estudos de caso e que apresentou duas tendências contrárias. Enquanto que no caso espanhol, o apoio da opinião pública apresentou uma tendência crescente; no caso italiano esse apoio revelou uma tendência maioritariamente decrescente. Um terceiro ponto interessante de análise diz respeito ao período entre 2015 e 2017, quando as taxas de apoio da opinião pública em Espanha aumentaram significativamente, ao passo que no mesmo período, as taxas de apoio da opinião pública em Itália desceram acentuadamente. Se a análise do período pré-crise económica revelou a existência de pontos oscilatórios congruentes com a presença ou a ausência de crises em Espanha, o mesmo pode ser aplicado no Fonte: Desenvolvido pela autora EB 59 (2003) EB 60 (2003) EB 61 (2004) EB 62 (2004) EB 63 (2005) EB 64 (2005) EB 65 (2006) EB 66 (2006) EB 67 (2007) EB 68 (2007) EB 69 (2008) EB 70 (2008) Espanha 76% 74% 74% 78% 70% 70% 67% 69% 79% 76% 78% 76% Itália 86% 81% 83% 79% 78% 75% 74% 74% 76% 72% 68% 68% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Espanha Itália 69 período pós-crise económica, mas agora no caso italiano. Assim, o primeiro momento ilustrativo remonta a 2013, aquando do início da primeira vaga da crise migratória, que, para além da chegada descontrolada de migrantes, causou inúmeras vítimas mortais (Castelli, 2017: 4). A tragédia ao largo da ilha italiana de Lampedusa, responsável pela centenas de vítimas mortais do naufrágio, é um exemplo dos momentos mais trágicos vividos em Itália (Euronews, 2013). A situação ficou tão preocupante que o governador da Sicília declarou estado de emergência depois de centenas de imigrantes terem morrido em naufrágios enquanto tentavam chegar à Europa (BBC News, 2019). Ao mesmo tempo, começou a emergir em Itália, o debate sobre as leis de imigração, sobretudo as que tornavam crime o apoio marítimo a embarcações com imigrantes ilegais (Público e AFP, 2013). Este acontecimento foi acompanhado por uma descida acentuada na taxa de apoio da opinião pública à PCSD, que se fixou num dos valores mais baixos registados para o caso italiano – 68%. Um segundo exemplo da variabilidade das taxas de apoio em função da existência ou ausência de crise foi igualmente verificada em 2015. Nesta altura, a taxa de apoio desceu 4 pontos percentuais, novamente para os 68%. Coincidentemente, 2015 foi outro ano dramático para a Itália em matéria de gestão da crise migrante (Varrella, 2021). Para além do número considerável de refugiados que entraram em Itália, 2015 foi também o ano que marcou uma das maiores tragédias da crise migratória, com o registo da morte de cerca de 800 pessoas que tentavam chegar à costa italiana (The Local, 2015). Por outro lado, a partir de 2016 e até 2019, assistiu-se a uma queda abrupta do número de refugiados que chegaram a Itália. Como consequência, estes foram os anos em que as taxas de apoio público à PCSD voltaram a aumentar gradualmente. Por sua vez, no caso de Espanha verificou-se que o pico de apoio da opinião pública foi registado em 2017. Ora, em agosto de 2017, o território espanhol sofreu uma série de ataques terroristas na Catalunha, com foco nas Ramblas (Barcelona), Cambrils (Tarragona) e Alcanar (Tarragona), dos quais resultaram dezasseis mortos (Martos, 2017). Tal como verificado no caso do 11-M, os atentados em Barcelona também parecem sugerir uma tendência de aumento do apoio público à PCSD. Neste sentido, em Espanha, a existência de situações que ameaçavam a segurança nacional tendeu a promover o aumento das percentagens de apoio público à PCSD. Por seu turno, em Itália, a existência de situações de crise motivadas pela má gestão migrante, cuja responsabilidade foi imputada diretamente a Bruxelas, contribuiu para as descidas nas taxas de apoio público à PCSD. 70 Gráfico 8: O apoio da opinião pública à PCSD em Espanha e Itália no período pós-crise económica (20102019) Desta forma, é possível afirmar que apesar de tendencialmente integration-friendly , o trajeto evolutivo do apoio da opinião pública espanhola e italiana à PCSD revelou duas conclusões diferentes. Em primeiro lugar, em Espanha, a perceção de ganhos relativamente à integração em matérias de segurança e defesa motivaram a tendência de apoio constante da opinião pública à PCSD. Tal verificouse sobretudo através do comportamento da opinião pública nacional perante a existência de crises. Em segundo lugar, em Itália, a perceção de possíveis perdas decorrentes de um processo de desintegração em matéria de segurança e defesa motivaram a evolução decrescente do apoio da opinião pública à PCSD. Neste sentido, o comportamento público italiano revelou descidas de apoio à PCSD sempre que se verificaram situações de crise. Contudo, e apesar das descidas, os valores de apoio mantiveram-se sempre acima dos 50%. Esta evidência que sugere que, mesmo culpando Bruxelas e penalizando a PCSD, os italianos ainda não estavam dispostos a ver o seu país adotar uma postura non-integrationfriendly em matéria de segurança e defesa. Assim, por último, verificou-se que tanto a opinião pública em Espanha, como na Itália revelou uma forte resiliência no que toca à adesão à ideia de PCSD, apesar dos constantes desafios as que os países enfrentaram nos últimos 16 anos. Fonte: Desenvolvido pela autora EB 74 (201 0) EB 75 (201 1) EB 76 (201 1) EB 77 (201 2) EB 78 (201 2) EB 79 (201 3) EB 80 (201 3) EB 81 (201 4) EB 82 (201 4) EB 83 (201 5) EB 84 (201 5) EB 85 (201 6) EB 86 (201 6) EB 87 (201 7) EB 88 (201 7) EB 89 (201 8) EB 90 (201 8) EB 91 (201 9) EB 92 (201 9) Espanha 80% 81% 80% 76% 77% 76% 77% 78% 77% 78% 78% 81% 83% 86% 88% 82% 84% 83% 85% Itália 78% 76% 72% 69% 71% 72% 68% 71% 73% 72% 68% 68% 65% 68% 67% 71% 71% 69% 72% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Espanha Itália 71 CONCLUSÃO A presente dissertação teve como objetivo analisar a evolução da opinião pública relativamente à PCSD em Espanha e Itália, entre os anos de 2003 e 2019. Esta análise permitiu compreender a trajeto evolutivo do apoio público à PCSD ao longo dos últimos 16 anos e sob o pano de fundo dos mais diversos desafios. Quer a Espanha, como a Itália estiveram presentes em todos os grandes avanços da integração europeia em matéria de segurança e defesa da UE. Para além disso, são Estados-membros que têm participado ativamente nas operações militares e civis da UE e são também atores decisivos na monitorização das áreas fronteiriças da UE. Por estes motivos, considerou-se pertinente analisar o trajeto evolutivo da opinião pública nestes dois Estados-membros, considerando a alteração do seu tradicional europtimismo, para um euroceticismo generalizado. No que diz respeito à evolução da PCSD, o primeiro capítulo examinou a PCSD, nomeadamente a sua origem, o seu desenvolvimento e a sua dimensão operacional. Com relação a cada um destes aspetos, retiraram-se três conclusões principais. Em primeiro lugar, o processo evolutivo da PCSD na UE foi lento. Para além de ter demorado a surgir de facto , o próprio processo foi marcado por várias interrupções ao longo do seu desenvolvimento. Pese embora se reconheça um esforço contínuo da UE no sentido de aprofundar a PCSD, a sua dependência face aos EUA, as divergências entre os Estados-membros em matérias de segurança e defesa e a desvalorização destes temas enquanto temas prioritários são fatores que contribuíram para que a implementação da PCSD fosse um processo moroso. A título de exemplo, o HHG (1999), foi apenas cabalmente alcançado em 2010. No mesmo sentido, a ideia de uma defesa comum remonta ao Tratado de Maastricht, em 1992, quando foi declarado que a ideia era “a definição gradual de uma política de defesa comum que poderá conduzir a uma defesa comum” (Artigo J4.1). No entanto, até 2019, i. e., 22 anos depois, a defesa comum na UE continuava no papel. Ainda relacionada com esta primeira conclusão, a segunda conclusão em matéria de PCSD refere-se à evidente falta de consenso entre os Estados-membros. Tal limitação conduziu a que os próprios desenvolvimentos institucionais (tais como, tratados e cimeiras) criassem obstáculos ao aprofundamento da PCSD. Por exemplo, no Tratado de Maastricht, nas disposições relativas à PESC foram incluídas salvaguardas (Artigo J.4.4) elaboradas para os Estados neutrais e para os membros da OTAN. No mesmo sentido, na Cimeira de Saint Malo só foi possível o avanço histórico que teve lugar, muito devido ao cuidadoso equilíbrio entre os Estados-membros da OTAN e da UE (Keukeleire e Raube, 72 2012: 66). Ou seja, todos os desenvolvimentos realizados na PCSD tiveram de ser pensados de forma a evitar a perceção de que a PCSD estaria, de alguma forma, a substituir a OTAN. Assim, os entraves ao desenvolvimento da PCSD surgiram muitas vezes, como forma de acomodar as divergências entre os Estados-membros. Neste sentido, a literatura é unânime a afirmar que, enquanto os Estadosmembros não revelarem vontade política, a PCSD não pode avançar para uma maior integração. Por último, e em terceiro lugar, concluiu-se relativamente à implementação da PCSD, que houve uma tendência generalizada de valorização da segurança e defesa comuns sempre que existiu a perceção de ameaças à segurança. Após a análise do progresso evolutivo da PCSD, percebeu-se que os principais momentos de avanço institucional e operacional da PCSD ocorreram após a existência de ameaças à segurança da UE. Em primeira instância, o Tratado da UE (1992) ocorreu na sequência da queda dos regimes comunistas (1988 – 1991), da reunificação da Alemanha (1990) e da crise na Jugoslávia (1991). Embora o Relatório Davignon tenha significado um passo inaugural no avanço da política comum de segurança e defesa, foi o Tratado da UE que estabeleceu a PESC. Por sua vez, a Cimeira de Saint Malo (1998), o primeiro marco histórico no desenvolvimento da PCSD, surgiu após o Kosovo (1998). Foi só a partir desta altura, que começaram a ser realmente desenvolvidas estruturas civis e militares credíveis, nomeadamente com o HHG – na Cimeira de Helsínquia (dezembro de 1999), e a institucionalização dos órgãos da PESD entre 2000 e 2001. Um novo avanço viria a acontecer já depois do 11 de setembro de 2001. Imediatamente a seguir ao ataque terrorista nos EUA, foi declarado, na Cimeira de Laeken, que a UE tinha capacidade total para conduzir as missões de Petersberg. Para além disso, foi também impulsionada a Convenção para o Futuro da Europa, que previa o desenvolvimento de uma Constituição para a Europa. Por último, foi aprovado, em 2003, a EES com o objetivo de combater a ameaças à segurança da UE, nomeadamente o terrorismo transnacional, a proliferação de armas de destruição massiva, os conflitos regionais, entre outros. No mesmo ano, em 2003, começaram a ser lançadas as primeiras missões da UE. Por último, os mais recentes aprofundamentos em matéria de segurança, ocorreram na sequência das tensões na Ucrânia e anexação da Crimeia, em 2014, da crise migratória que assolou a Europa, em 2015, e dos atentados em Paris (2015). Logo a seguir, em 2016, foi apresentada a Estratégia Global, que abriu caminho ao desenvolvimento do Fundo Europeu de Defesa para apoiar o investimento na investigação e o desenvolvimento conjunto de equipamentos e tecnologias. E, em 2017, foi estabelecido o MPCC. Em 2018, foi estabelecido o EDIPP e, em 2019, foi lançado o terceiro relatório da Estratégia Global. 73 Após a análise do aprofundamento da PCSD, percebeu-se que, na sua grande maioria, os estudos sobre a PCSD tendem a debruçar-se sobre os desenvolvimentos políticos e institucionais desta política comum. Contudo, pouco se tinha estudado sobre a perceção da opinião pública dos diversos Estados-membros relativamente à PCSD, em particular. O papel da opinião pública é uma área de estudos que carece de aprofundamento a vários níveis, desde as implicações diretas para o desenvolvimento da PCSD, como para a compreensão teórica da evolução da PCSD ao longo dos anos. Contudo a análise realizada no segundo capítulo da presente dissertação revelou duas conclusões pertinentes sobre este tema. A primeira conclusão apontou para uma relação entre a evolução das opiniões públicas registadas ao nível nacional nos diversos Estados-membros e o maior ou menor progresso da integração em matérias de segurança e defesa. Sobre este assunto, a literatura tende a destacar que, no geral, a opinião pública europeia está longe de “ser favorável a uma política de defesa realmente integrada” (Manigart, 2001: 45). A segunda conclusão confirmou que a opinião pública varia conforme a perceção de ameaças à segurança nacional. Assim sendo, quando surgem situações que ameaçam a segurança dos Estados-membros, a opinião pública tende a aumentar o seu apoio à PCSD. O primeiro exemplo surgiu após a Guerra Fria, quando os europeus consideram que os temas de segurança e defesa deviam passar para a responsabilidade da UE. Também no início dos anos 90, aquando da queda dos regimes comunistas, da reunificação da Alemanha e da crise da Jugoslávia, foi observado um novo aumento das perceções sobre as ameaças à segurança. Assim, ainda em 1996, a maioria dos europeus sentiam que as decisões políticas, no âmbito da defesa e segurança, deviam ser tomadas pela UE. Curiosamente, a partir de 1996 a percentagens de inquiridos que apoiava as decisões políticas da defesa a cargo da UE diminuiu. Aliás, a opinião pública europeia passou a preferir a liderança dos governos nacionais no domínio da defesa e segurança. Um inquérito realizado pela Comissão Europeia, em 1996, revelou que, em matéria de segurança, 49% tinham mais confiança no governo nacional. Esta descida da taxa de apoio à UE em matéria de segurança estaria relacionada com a falta de perceção de insegurança, ou com a incapacidade de intervenção e gestão civil de crises da recém-criada PESD na crise da Bósnia. Um segundo exemplo ilustrativo desta segunda conclusão aconteceu após o 11 de setembro. Em 2004, os resultados dos inquéritos sobre segurança e defesa revelaram uma subida muito significativa do apoio da opinião pública europeia à ideia de uma PCSD. Enquanto que em 2000, apenas 73% dos inquiridos revelaram apoiar a PCSD, em 2004, a percentagem aumentou para 84% (Schoen, 2008: 14). Pelo contrário, em 2007, antes da crise económica, a opinião pública europeia 74 revelou menor intensidade no seu apoio à PCSD, com uma taxa média de apoio a rondar os 75%. Assim, à medida que a perceção de insegurança diminuiu, também se verificou uma igual diminuição do apoio público à PCSD. A partir de 2009, e no geral, os níveis de confiança dos europeus nas instituições da UE começaram a entrar em declínio. A partir de 2013, cerca de 60% dos europeus não tinha confiança na UE (Comissão Europeia, 2013). Esta evidente crise na credibilidade da UE estendeu-se a todas as políticas comuns da UE, incluindo a PCSD. Por exemplo, em 2012, esta política foi considerada a décima sexta política mais saliente, num ranking de 20 políticas comuns (Comissão Europeia, 2012). Contudo, esta tendência pareceu reverter-se com a crise na Ucrânia, o início da crise migratória e com os atentados de Paris. Assim, a partir de 2015, os temas relacionados com a PCSD começaram a ser considerados como prioritários. A título de exemplo, as preocupações com o terrorismo aumentaram de 4%, em 2012, para cerca de 42%, em 2016 (Debomy, 2016: 43). Ao passo que as duas conclusões acima mencionadas se referem à revisão da literatura geral sobre a opinião pública e a PCSD, os estudos particulares sobre as diferentes realidades dos Estadosmembros é outro campo dos estudos que carece de aprofundamento empírico, nomeadamente nos casos particulares da Espanha e da Itália, dois países historicamente europtimistas. De facto, não existe muita informação sobre a opinião pública espanhola e a PCSD. No geral, os estudos apenas revelaram a evolução dos espanhóis relativamente à integração europeia. Dito isto, o apoio da opinião pública espanhola à integração europeia em 1986 era de 62%, em 1991 era de 78% e continuou em valores acima da média até ao início da crise económica, em 2008. Motivado pelo contexto de crise, em 2012, 72% dos espanhóis referiram que não confiavam na UE. Contudo, o facto de não confiarem na UE, no geral, não afetou a perceção da opinião pública espanhola relativamente à PCSD (Mora, 2015: 50). Aliás, os diferentes fluxos migratórios de grande escala ocorridos na Europa, a partir de 2015, bem como, os atentados em Barcelona, ocorridos em 2017, contribuíram para que os espanhóis tivessem nomeado a imigração e o terrorismo como os principais problemas a enfrentar pela UE. No mesmo sentido, também para o caso particular da Itália, a escassez de estudos sobre a opinião pública e a PCSD limitam a sua compreensão. Contudo, em termos de segurança e defesa, a Itália manteve inicialmente uma postura low-profile , muito devido à sua relação próxima tanto com a OTAN e com os EUA. Apesar de tais relações de proximidade, a Itália sempre se revelou extremamente pró-europeia em matéria de segurança e defesa. Exemplo disso mesmo foi o papel mais ativo da Itália, a partir da década de 90 no campo da segurança e defesa. Pese embora o apoio público italiano à UE 75 se tenha degrado ao longo dos anos, durante a primeira década de 2000, a opinião pública italiana continuou a preferir a UE na tomada de decisões em matérias de segurança e defesa. Por isso mesmo, as elites políticas italianas continuaram a investir na relação do país com a PCSD. De entre os exemplos mais ilustrativos, destacam-se a organização do Seminário “Mais Europa na Defesa” e a candidatura de Federica Mogherini para Alta Representante da UE para a Política Externa e de Segurança. O terceiro capítulo apresentou o processo evolutivo da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD, considerando dois marcadores temporais: o período pré-crise económica, compreendido entre o ano de 2003 e o ano de 2008 e, o período pós-crise económica, durante os anos de 2010 e 2019. Tal análise, para além de ter permitido concluir como evoluiu o apoio da opinião pública espanhola e italiana relativamente à PCSD, contribuiu de igual forma, para a compreensão da evolução do apoio público à PCSD comparativamente à média europeia, bem como as oscilações que foram decorrendo ao longo do período em análise. Assim, os resultados de pesquisa apresentados neste capítulo significaram um contributo empírico para os estudos sobre a opinião pública e a PCSD, uma vez que, até à data, nenhum outro estudo se tinha debruçado sobre a evolução da opinião pública espanhola e italiana em relação à PCSD. Conforme ficou referido na Introdução, o quadro teórico utlizado para responder à pergunta de investigação foi o Intergovernamentalismo porque esta teoria afirma existir convergência entre os interesses nacionais e a vontade dos Estados-membros em cooperar como elementos centrais para a análise da integração europeia (Hoffmann, 1966). Ora, tanto a Espanha como a Itália mostraram uma convergência entre os valores nacionais de segurança e defesa e a vontade de cooperar a nível europeu nestas matérias, expresso, por exemplo, no apoio de ambos à construção da PCSD, bem como na participação nas missões realizadas no quadro desta política. Para além disso, o Intergovernamentalismo considera que possíveis “fontes de mudança na integração são predominantemente consequência de fatores exógenos” (Schimmelfennig, 2017: 319). Este facto pode ser observado nos dois estudos de caso, tendo em consideração os efeitos das crises da última década. Por último, o Intergovernamentalismo teoriza sobre o impacto das crises no processo de integração europeia (Schimmelfennig, 2017: 319), que pode variar de acordo com a perceção das preferências dos Estados nacionais (Moravcsik, 1998: 3). Tanto no caso da opinião pública espanhola, como na opinião pública italiana comprovou-se que as crises decorrentes do contexto pós-2008 76 contribuíram para uma evolução favorável à integração em matéria de segurança e defesa, embora com trajetos evolutivos diferentes. Relativamente à evolução da opinião pública espanhola nos dois intervalos temporais concluiu-se que tanto no contexto pré-crise económica, como no pós-crise económica, o apoio manteve-se constantemente acima dos 50%, o que permite caracterizar a opinião pública espanhola, à luz do Intergovernamentalismo, como maioritariamente integration-friendly relativamente à PCSD. Não obstante, enquanto que no período pós-crise a média do apoio público espanhol rondou os 74%, no contexto pós-crise a média de apoio aumentou para os 81%. Para além disso, enquanto que o contexto pré-crise foi congruente com os valores médios da UE relativamente ao apoio da opinião pública à PCSD, no contexto pós-crise a opinião pública espanhola manteve-se maioritariamente acima da média europeia. Desta forma e para o caso espanhol, verificou-se, em particular, que a evolução da opinião pública espanhola foi constante, com maior destaque no contexto pós-crise. Por sua vez, no caso da opinião pública italiana também se verificou que a taxa de apoio se manteve maioritariamente acima dos 50%, revelando-se igualmente integration-friendly relativamente à PCSD. Contudo, enquanto que no contexto pré-crise económica se verificou uma tendência de descida do apoio permanente, no contexto pós-crise económica o comportamento do apoio público italiano foi muito mais inconstante. No mesmo sentido, durante o período pré-crise, a média de apoio da opinião pública rondou os 76%, e no contexto pós-crise económica a mesma taxa de apoio desceu para os 71%. De igual forma, enquanto que no contexto pré-crise, o resultado das percentagens de apoio se mostrou congruente com os valores de apoio da PCSD em termos de média europeia, o período póscrise económica mostrou que os valores do apoio público italiano se mantiveram sempre abaixo da média europeia. Finalmente, concluiu-se que a evolução da opinião pública italiana revelou uma tendência geral de regressão constante. No que diz respeito à análise comparativa da evolução da opinião pública face à PCSD em Espanha e em Itália no contexto pré-crise económica, esta permitiu três conclusões. Em primeiro lugar, as percentagens de apoio público italiano à PCSD foram mais altas do que as percentagens de apoio público espanhol. Em segundo lugar, a partir de 2007 a opinião pública espanhola revelou as percentagens mais elevadas, em comparação à opinião pública italiana. Em terceiro lugar e, por último, durante o período pré-crise, a opinião pública espanhola foi maioritariamente irregular e a opinião pública italiana constante na descida progressiva. Relativamente ao caso espanhol, verificou-se que a variabilidade da opinião pública estava associada à perceção de ganhos ou perdas relativamente 83 Jornal Oficial das Comunidades Europeias. (2001a). “Decisão do Conselho de de 22 de Janeiro de 2001 que cria o Comité Militar da União Europeia”. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001D0079&from=GA. Jornal Oficial das Comunidades Europeias. (2001b). “Decisão do Conselho de 22 de Janeiro de 2001 que cria o Comité Político e de Segurança”. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001D0078&from=PT. Jornal Oficial das Comunidades Europeias. 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