Seguridad sanitaria y seguridad internacional.

Doctorado en Derecho Tesis Doctoral: SEGURIDAD SANITARIA Y SEGURIDAD INTERNACIONAL Autora: Ana Cristina Gallego Hernández Director: Dr. D. Pablo Antonio Fernández Sánchez Sevilla Julio de 2017 A mi abuelo, que me enseñó a amar el campo extremeño. Su sonrisa, su ilusión y sus historias, siempre vivirán en mí. AGRADECIMIENTOS A mi maestro, el profesor Pablo Antonio Fernández Sánchez, quien me hace soñar y me está ayudando a despertar. Gracias por cada enseñanza y reflexión, gracias por cada aventura, gracias por abrirme las puertas de una vida apasionante. Él sabe bien que, sin sus consejos, su permanente dirección, sus ánimos y su fuerza no habría realizado este trabajo con tanta constancia e ilusión. Profesor, admiro su asombrosa capacidad, su dedicación, su cariño, su humanidad, su pasión y sus innumerables cualidades (así como debilidades). Por todo esto y más, es mi modelo a seguir y por ello, intentaré, si la vida me da la oportunidad, despertar ilusión y guiar a todo jovencito que, como yo, se enamore del Derecho Internacional. A mi padre que, entre maniobras, misiones, dos hijas y muchos obstáculos, ha conseguido ser un magnífico jurista, profesor y, sobre todo, padre. Gracias, Capitán, por enseñarme a volar. A mi abuela que, aunque no pudo ir a la escuela, con 86 años rellena incansable cada tarde cuadernillos Rubio. Gracias a los dos por enseñarme el valor del trabajo, del esfuerzo y de la constancia. A mi madre por tener las maravillosas virtudes de la paciencia, de la alegría y del cariño. Sin ti no hubiese realizado la primera entrega. Nada como una madre. A mi hermana por ser mi mejor amiga. A Adriana, mi compañera de batallas. Bruselas nos hizo un verano soñar con una vida académica y míranos, aquí estamos creciendo y consiguiendo juntas objetivo tras objetivo. Gracias por creer en mí. A Dani, un regalo. Gracias por darme tanta fuerza. 4 ÍNDICE GLOSARIO ..................................................................................................................................... 7 INTRODUCTION ............................................................................................................................. 9 PARTE I: LA SALUD Y EL DERECHO INTERNACIONAL ............................................... 14 CAPÍTULO PRIMERO: EL ENCUADRE JURÍDICO INTERNACIONAL DEL DERECHO A LA SALUD ..... 14 I. ¿QUÉ ES EL DERECHO A LA SALUD? CONCEPTO, CONTENIDO Y CARACTERÍSTICAS. ......... 14 II. EL DERECHO A LA SALUD EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL INSTITUCIONALIZADA. ....... 32 III. EL PAPEL DE NACIONES UNIDAS RESPECTO DEL DERECHO A LA SALUD............................ 41 IV. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD COMO ORGANISMO ESPECIALIZADO DE LAS NACIONES UNIDAS EN EL ÁMBITO SANITARIO. .......................................................................... 45 V. OTROS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DEL SISTEMA DE NACIONES UNIDAS. ................. 52 CAPÍTULO SEGUNDO: EL AMPARO INTERNACIONAL DEL DERECHO A LA SALUD ....................... 55 I. NIVEL UNIVERSAL GENERAL. .............................................................................................. 55 1. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE SALUD. ..................................................... 55 2. EL REGLAMENTO SANITARIO INTERNACIONAL. ............................................................ 60 3. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO. .................................................................. 63 4. LA CARTA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. ......................................... 70 II. NIVEL UNIVERSAL ESPECÍFICO............................................................................................ 75 III. NIVEL REGIONAL. ............................................................................................................... 79 1. EL MARCO EUROPEO. .................................................................................................... 79 1.1. La Unión Europea y el Derecho a la salud. ............................................................ 79 1.2. El Consejo de Europa y el Derecho a la salud. ...................................................... 87 2. EL MARCO AMERICANO. ................................................................................................ 92 3. OTROS MARCOS REGIONALES (ÁFRICA Y ASIA). ............................................................ 96 PARTE II: LA SEGURIDAD HUMANA ...................................................................... 101 CAPÍTULO TERCERO: DESDE LAS PRIMERAS TEORÍAS IUS-FILOSÓFICAS HASTA EL ACTUAL CONCEPTO DE SEGURIDAD HUMANA ..................................................................................... 101 I. SEGURIDAD HUMANA: IDEAS PREVIAS Y EVOLUCIÓN. .................................................... 101 1. IDENTIFICACIÓN DE TÉRMINOS, DELIMITACIÓN Y ALCANCE. ..................................... 101 2. PRIMERAS TEORÍAS. ..................................................................................................... 110 II. ANÁLISIS CONCEPTUAL DE LA SEGURIDAD HUMANA. ..................................................... 123 1. CONCEPTO. .................................................................................................................. 123 2. ELEMENTOS DE LA SEGURIDAD HUMANA. .................................................................. 128 3. PRINCIPALES CATEGORÍAS DE SEGURIDAD HUMANA. ................................................ 130 III. SEGURIDAD HUMANA Y EL PRINCIPIO DE NO INTERVENCIÓN EN LOS ASUNTOS INTERNOS.................................................................................................................................. 132 CAPÍTULO CUARTO: LA SALUD Y LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER ................................... 136 I. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. .............................................................................. 136 1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN. ........................................................................................... 136 2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. .............................. 146 3. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. ............................. 150 5 II. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER LA SALUD EN EL MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS. 155 PARTE III: LA SEGURIDAD SANITARIA INTERNACIONAL ......................................... 162 CAPÍTULO QUINTO: LA SEGURIDAD SANITARIA INTENACIONAL.............................................. 162 I. EL DESARROLLO DEL CONCEPTO DE SALUD EN LA SEGURIDAD HUMANA. ..................... 162 II. LA SEGURIDAD SANITARIA COMO CONCEPTO PROPIO. .................................................. 164 1. CONCEPTO DE SEGURIDAD SANITARIA........................................................................ 165 1.1. Primera definición oficial de seguridad sanitaria: ............................................... 165 1.2. Evolución de la definición: .................................................................................. 167 1.3. Concepto general: ............................................................................................... 173 2. CARACTERÍSTICAS DE LA SEGURIDAD SANITARIA. ....................................................... 182 2.1. Vinculación con otras materias: .......................................................................... 182 2.2. Cooperación internacional para hacer frente a los riesgos comunes: ................ 183 CAPÍTULO SEXTO: LOS RIESGOS SANITARIOS QUE PUEDEN AFECTAR A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES .................................................................................................................. 186 I. EPIDEMIAS Y PANDEMIAS. ............................................................................................... 186 II. ENFERMEDADES PRODUCIDAS POR “EL MUNDO ACTUAL”. ............................................ 189 1. ENFERMEDADES TRANSMITIDAS COMO CONSECUENCIAS DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS. ..................................................................................................................... 189 2. ENFERMEDADES COMO CONSECUENCIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO. ........................... 191 III. ENFERMEDADES INTENCIONADAS. .................................................................................. 193 1. ENFERMEDADES COMO MEDIOS O MÉTODOS DE COMBATE. .................................... 193 2. ENFERMEDADES COMO CONSECUENCIAS DE ATAQUES TERRORISTAS. ..................... 196 IV. NUEVAS FORMAS. ............................................................................................................ 197 1. BIOSEGURIDAD. ........................................................................................................... 198 2. CIBERSEGURIDAD Y SEGURIDAD SANITARIA. .............................................................. 202 CAPÍTULO SÉPTIMO: GESTIÓN DE LOS POTENCIALES RIESGOS DESDE LA SEGURIDAD SANITARIA ................................................................................................................................................ 206 I. PRINCIPALES PROBLEMAS. ............................................................................................... 206 II. EXPECTATIVAS. ................................................................................................................. 209 III. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN. ............................................................................................ 211 PARTE IV: LA SEGURIDAD SANITARIA Y LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES 213 CAPÍTULO OCTAVO: LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA SEGURAD SANITARIA ......... 213 I. PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. ............................................................................ 213 1. EL PROPÓSITO GENERAL DE MANTENER LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES EN LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS. .................................................................................. 213 2. LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES A LA LUZ DE LOS NUEVOS DESAFIOS. ........ 218 3. LAS ACCIONES PARA EL MANTENIMEINTO DE LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES EN LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS FRENTE A RIESGOS Y AMENAZAS SANITARIAS. ... 221 3.1. Situaciones sanitarias que ponen en peligro la paz y seguridad sanitarias. ....... 221 3.2. Amenazas sanitarias que afectan a la paz y seguridad internacionales. ............ 225 II. LA PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD SANITARIA Y LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. ................................................................................................................... 228 1. SEGURIDAD SANITARIA, SEGURIDAD HUMANA Y PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. .............................................................................................................. 228 2. LA SEGURIDAD SANITARIA EN EL MARCO LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS. ...... 237 6 2.1. Cuestiones de salud como amenaza a la paz y a la seguridad internacionales. . 237 2.2. Medidas e instrumentos para la protección de la seguridad sanitaria adoptados por el Consejo de Seguridad. ........................................................................................... 241 3. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER LA SALUD EN CASOS DE AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. .......................................................................................... 247 CAPÍTULO NOVENO: LOS CORDONES SANITARIOS COMO INSTRUMENTOS DE PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES .................................................................................................................. 249 I. ¿QUÉ ES UN CORDON SANITARIO? .................................................................................. 249 II. CONDICIONES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LOS CORDONES SANITARIOS. ................ 253 III. LA PUESTA EN PRÁCTICA DE LOS CORDONES SANITARIOS. MARCO JURÍDICO Y DESARROLLO DE LA MEDIDA. ................................................................................................... 266 1. SITUACIONES DE PELIGRO SANITARIO EN EL MARCO DE LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. .............................................................................................................. 266 1.1. Medidas o métodos recomendados frente a una controversia que ponga en peligro la paz y la seguridad internacionales. .................................................................. 268 1.2. Actores intervinientes. ........................................................................................ 273 2. LAS AMENAZAS A LA SALUD Y A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. ............... 276 2.1. Cordones sanitarios como medidas preventivas (las OMPs). ............................. 280 2.2. Cordones sanitarios como medidas para restablecer la paz y seguridad internacionales. ................................................................................................................ 282 CONCLUSIONS ........................................................................................................................... 301 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 305 7 GLOSARIO CAFDH Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos CADH Convención Americana sobre Derechos Humanos CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático CEDH Convenio Europeo de los Derechos Humanos CIJ Corte Internacional de Justicia CIISE Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados DRAE Diccionario de la Real Academia Española DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FED Fondo Europeo de Desarrollo GHSA Global Health Security Agenda (Agenda de Seguridad Sanitaria Mundial) OACDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos OEA Organización de los Estados Americanos OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio OMP Operaciones de Mantenimiento de la Paz 8 OMS Organización Mundial de la Salud ONU Naciones Unidas OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte OPA Organización Panamericana de Salud PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente RSI Reglamento Sanitario Internacional TFUE Tratado de Funcionamiento de la UE UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura VIH/SIDA Virus de la inmunodeficiencia humana 9 INTRODUCTION A. RATIONALE: Security is a basic objective for the individual and for social groups. Throughout history, prevention, protection and peace have always been the most important aims of States, their peoples and, consequently, every human being. For years, in agriculture-based societies, the occupation of territory was often a consequence of war. For this reason, the resulting security strategy was focused on avoiding that kind of occupation. After World War II and, mainly, after the start of the Cold War, other kinds of threats arose that went beyond the simple idea of occupying territories. So, in the past 70 years, the traditional concept of security has been subjected to a logical process of evolution on a national level as well as international. In this context, a concept of human security arose based on the prevention, of risks and the protection from them, weak points and threats that can directly affect the individual. Within the new categories and perspectives on security, there are some related to health and have measures to protect public health. All of this is called health security. The World Health Organization is the main UN agency specializing in public health which has the principle aim of achieving the highest attainable standard of health possible. It has realized, after several outbreaks of diseases that “the world is ill-prepared to respond to a severe pandemic or to any similar global, sustained and threatening public health emergency” 1 . In September 2014, after the last great international outbreak, ebola was declared by the Security Council to be a threat to international peace and security. Between August and November 2014, that health emergency was the center of 1 Resolution of the World Health Assembly, the 12th General Programme of Work, “Not merely the absence of disease”, 66ª World Health Assembly, 19 April 2013, A66/6, p. 33. 16 Esto es, desde la perspectiva del desarrollo socio-económico, la población debería disponer de unas condiciones óptimas para prevenir, combatir y asumir enfermedades de la forma más digna y sencilla posible. Por lo que la salud no solo depende de las investigaciones científicas o tecnológicas y de los progresos conseguidos, sino que se encuentra intrínsecamente relacionada con factores sociales, culturales, didácticos, psicológicos, etc. 9 Pese a que el concepto en sí continúa prácticamente invariable desde que fue asumido por la OMS, su interpretación evoluciona de conformidad con la amplitud e intensidad de las garantías en salud. Cada vez con mayor notoriedad, se tendrán en cuenta elementos transversales como la distribución de los recursos, la perspectiva de género, el factor de la globalización y la permanente comunicación. Retrospectivamente, esta noción de salud humana no siempre fue entendida del mismo modo. En tiempos previos al siglo XIX, la salud, como un bien individual y de responsabilidad personal, era percibida como la mera ausencia de enfermedad. El motivo de la evolución conceptual se asienta en que los distintos cambios sociales y los avances científicos tuvieron como consecuencia que, en el siglo XIX los Estados con cierto nivel de desarrollo, comenzaron a garantizar servicios sanitarios que permitían la protección de la salud con la mayor cobertura posible. El motivo radicaba en evitar los riesgos a los que se exponía a la ciudadanía y a la sociedad, por su elevado costo. Esto provocó la celebración de las primeras conferencias con objeto sanitario. En ellas se expusieron la voluntad de aunar fuerzas para buscar la erradicación y el tratamiento más avanzado posible de las enfermedades. Sobre esta base de partida se comienza a constituir el concepto integral de salud que llega a nuestros días 10 . 9 Preámbulo, Actas de la Conferencia General sobre la “Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos” de la UNESCO, 19 de octubre de 2005, 32ª reunión, (Resolución 32 C/24). 10 SEUBA HERNÁNDEZ, X., “La emergencia del Derecho Internacional de la Salud”, en Revista Digital Facultad de Derecho, nº 1, 2009, p. 5. 17 Como definía con anterioridad, el concepto de salud lleva, además, intrínseco el reconocimiento jurídico individual por ser un derecho inherente a la dignidad humana. En este sentido, el derecho a la salud implica que, a través de un enfoque intersectorial, se trabaje por el objetivo esencial de conseguir una equidad social y sanitaria, como uno de los derechos fundamentales de todo individuo, sin distinción. Si la persona goza de este derecho, correlativamente alguien tiene el deber de garantizar su efectividad y su pleno ejercicio. Esta responsabilidad recae principalmente en los gobiernos ya que, como se ha adelantado, “la promoción de la equidad sanitaria es vital para un desarrollo sostenible, una mejor calidad de vida y el bienestar de todos, lo cual, a su vez, puede contribuir a la paz y a la seguridad” 11 . Esto es resulta imprescindible el reconocimiento de unos derechos y libertades que deben respetarse y ejercitarse con efectividad y sin discriminación. Por ello, como confirmó la Comisión de Derechos Humanos 12 resulta trascendental que la salud sea incorporada en las distintas políticas 13 . No obstante, el derecho a la salud tampoco es sólo una responsabilidad ajena. De igual modo, el derecho a la salud implica el derecho y el correlativo deber ciudadano de participar tanto individual como colectivamente, en la organización y en la proyección de la atención sanitaria. Por lo tanto, el fin último consiste en la salvaguardia y custodia del bien más básico y esencial que posee el ser humano: la salud. 11 Informe de la Secretaría de la OMS sobre “Declaración política de Río sobre determinantes sociales de la salud, Conferencia Mundial sobre Determinantes Sociales de la Salud, Río de Janeiro, OMS, de 19-21 de octubre de 2011”, en la 130.ª reunión del Consejo Ejecutivo, de 24 de noviembre de 2011, EB130/15. En parecidos términos también se pronunciaban los expertos que elaboraron la Conferencia Internacional de Atención Primaria de Salud, en Alma-Ata, de 12 de septiembre de 1978. 12 “El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, Comisión de Derechos Humanos: Resolución 2004/27. La Comisión de Derechos Humanos fue un órgano creado por Consejo Económico y Social a través de la Resolución 9 (II) del 21 de mayo de 1946 y fue sustituida por el Consejo de Derechos Humanos, que fue creado por la Asamblea General a través de la resolución A/RES/60/251, desde el 15 de marzo de 2006. 13 “Las políticas que están basadas en el derecho a la salud tienen más probabilidades de ser eficaces, equitativas, sólidas, participativas y significativas para los que viven en la pobreza”, “El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, Informe del SR. PAUL HUNT, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental de la Comisión de Derechos, Asamblea General, documento A/59/422, 8 de octubre de 2004. 18 El derecho a la salud se ve necesitado de un amplio conjunto de factores (como puede ser el agua potable, medio ambiente, educación higiénica, o controles alimenticios) que, si se alcanzan en un grado positivo, apuntalan, de manera decisiva, la existencia de una vida sana. En términos más simples, el derecho a la salud incluye el derecho a la atención de la salud, que se manifiesta en aspectos tan variados como la existencia de agua potable, saneamiento suficiente, acceso a la información sobre las cuestiones esenciales de salud, acceso a medicamentos y medios suficientes para acceder a un tratamiento, etc., y todo ello desde la equidad e incluso con trato preferente a las personas vulnerables y desfavorecidas. En definitiva, es preciso un sistema de buena calidad de vida que vele por el cumplimiento de este derecho de forma eficaz. Por lo que debe ser un objetivo primordial que el derecho a la salud se pueda ir alcanzando o perfeccionando, al menos, gradualmente 14 . Sin embargo, no se debe identificar el derecho a la salud con el derecho a estar sano, ya que la buena salud depende de complejas variables que escapan del alcance de los garantes del derecho a la salud, como son la estructura biológica o la situación socioeconómica personal 15 . Con relación a lo ya señalado, el desarrollo del derecho a la salud es contemplado como una obligación de realización progresiva y de evolución paulatina. No obstante, también existen obligaciones inmediatas (que, por su carácter esencial, no pueden ser suspendidas ni ignoradas en situaciones excepcionales como crisis o dificultades económicas) para los Estados comprometidos con materias de salud. Por lo tanto, “no solo es un objetivo 14 “El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, Informe del SR. PAUL HUNT, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental de la Comisión de Derechos, Asamblea General, documento A/59/422, 8 de octubre de 2004. 15 “El derecho a la salud”, Folleto Informativo sobre Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y Organización Mundial de la Salud, nº 31, 2008, p. 6. 19 programático a largo plazo” 16 sino que exige una intervención continua por parte de todos los actores. En resumen, aún a costa de cierta reincidencia, es importante recalcar que el derecho a la salud consiste en un derecho humano primordial, indivisible, interdependiente y autónomo 17 . Esto provoca que el insuficiente reconocimiento del derecho a la salud pueda llegar a limitar el ejercicio de otros derechos, también importantes, como son el derecho al trabajo, a la educación o a la no discriminación. Al mismo tiempo, el derecho a la salud necesita ser ejercido en concurrencia con otros derechos de manera conjunta, para alcanzar un nivel de satisfacción básica. Por lo que, podría estarse ante una vulneración del derecho a la salud si no se garantizan debidamente el derecho a unas condiciones sanitarias suficientes, el derecho a la alimentación o el derecho a un medio ambiente saludable, entre otros. Los derechos humanos requieren que se refuercen mutuamente ya que se caracterizan por las cualidades de “universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación” 18 . Partiendo de la idea esencial que se ha descrito e incentivado por el interés que, desde hace décadas, existe por promover la salud y resolver los principales problemas sanitarios de la comunidad en general y de los propios Estados, de forma particular, se celebró en Alma-Ata, la Conferencia Internacional de Atención primaria de salud en 1978 19 . En ella se formuló el propósito de instaurar un sistema de atención primaria o de atención sanitaria esencial accesible universalmente a los individuos y a las familias en sus propias comunidades. 16 Ibíd. 17 “Todos los derechos humanos son universales e indivisibles, están relacionados entre sí, son interdependientes y se refuerzan mutuamente, y deben tratarse de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y con la misma atención”. Resolución de la Asamblea General, “Documento Final de la Cumbre Mundial 2005”, Sexagésimo período de sesiones, 24 de octubre de 2005, (A/RES/60/1). 18 Ibíd, párrafo 13. 19 “Atención primaria de salud”, Informe de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud, Alma-Ata, URSS, 6-12 de septiembre de 1978, Organización Mundial de la Salud y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. 20 La atención primaria de salud es el núcleo esencial de los sistemas nacionales de salud, condicionado por el nivel de desarrollo económico y social alcanzado por la comunidad, es decir, sobre la base del sistema de atención primaria se construirán el resto de niveles –superiores– del sistema nacional de salud. Ésta, como base del derecho de la salud, se orienta hacia los principales problemas sanitarios de la comunidad, los cuales pueden estructurarse en servicios de cuatro grados: “preventivos, curativos, de rehabilitación y de fomento de la salud” 20 . Aunque los servicios ofrecidos dependen en gran medida de las condiciones económicas y socioculturales de cada comunidad y cada Estado, existe un mínimo 21 de asistencia que, tal y como se recogió en la Conferencia de Alma-Ata, debe ser estrictamente cumplido para que no sea vulnerado el derecho a la salud y el derecho a la vida: “la promoción de una nutrición adecuada y de un abastecimiento suficiente de agua potable; el saneamiento básico; la salud de la madre y el niño, incluida la planificación de la familia; la inmunización contra las principales enfermedades infecciosas; la prevención y la lucha contra las enfermedades endémicas locales; la educación sobre los principales problemas de salud y sobre los métodos de prevención y lucha 20 “Atención primaria de salud”, Informe de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud, Alma-Ata, URSS, 6-12 de septiembre de 1978, Organización Mundial de la Salud y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, p. 40. 21 Como el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (órgano de expertos independientes creado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo de 1985, para supervisar el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales) determina en las Observaciones Generales 3 (párrafo 10) y 14, los distintos Estados ostentan la “obligación mínima básica” de asegurar el cumplimiento de los niveles esenciales mínimos de los distintos derechos contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, hasta el máximo de los recursos de que disponga. En este modo, en relación con el derecho a la salud, los Estados deberán velar porque exista un efectivo, real y equitativo: - acceso a la alimentación básica, agua potable y vivienda; - derecho de acceso a los servicios y establecimientos de salud, medicamentos, servicios de saneamientos. Tanto la Observaciones Generales 3 -U.N. Doc. E/1991/23 (1990)-, como la Observación General 14 -U.N. Doc. E/C.12/2000/4 (2000)- fueron recomendadas por la Resolución del Consejo Económico y Social 1987/5, de 16 de mayo y la Resolución de la Asamblea General 42/102, de 7 de diciembre de 1987. 21 correspondientes; y el tratamiento apropiado para las enfermedades y los traumatismos comunes” 22 . En consecuencia, la atención primaria de salud supone el primer contacto que, en materia de salud, existe para los individuos. Por ello el objetivo principal es alcanzar el máximo acercamiento en las comunidades a través de un desarrollo local adecuado en el que tanto la comunidad, como los integrantes y expertos del sistema, contribuyan al mayor grado de desarrollo sanitario. Como se determinaba ut supra, de la atención primaria no solo se deriva un ejercicio pleno del derecho a la salud sino, también, una responsabilidad. Es precisa una participación de todos los sectores, en la planificación, en la organización y en la administración sanitaria, en la medida en que sea posible. La medida inicial y esencial para lograr una adecuada atención sanitaria 23 se centra en educar a los individuos y familias para que adquieran hábitos saludables y pongan en práctica los cuidados pertinentes. En esta línea, el resultado se manifestaría en una mayor participación comunitaria que, a su vez, debería contar con el apoyo de los gobiernos. Ello propiciaría un sistema de diálogo entre ambas partes y, por tanto, un sistema cada vez más fuerte y sólido. 22 “El derecho a la salud”, Folleto Informativo sobre Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y Organización Mundial de la Salud, nº 31, 2008, pp. 36-37. 23 Ayudar a que comprendan sus propios problemas sanitarios. Por ejemplo, impartir programas de saneamiento o campañas alimentarias, en las escuelas u otros centros; que los trabajadores agrícolas conozcan los principios básicos de la buena nutrición para que así produzca alimentos apropiados; informando a las madres de la necesidad de llevar un estilo de vida higiénico o utilizar los servicios de inmunización. Ejemplo concreto: “El Fondo de la ONU para la Infancia [ha trasladado] que las medidas higiénicas que se adoptaron para proteger a los escolares en Guinea, Liberia y Sierra Leona del virus del ébola han contribuido a que no se registraran casos de escolares enfermos. UNICEF señaló que en esos tres países no se han detectados casos de alumnos o profesores afectados por ese virus, después de ponerse en marcha medidas higiénicas estrictas a comienzos de este año, cuando se reanudaron las clases [como] tomar la temperatura de alumnos y profesores a la puerta de los centros escolares, la instalación de equipamiento para el lavado de manos y la distribución de jabón y de cloro, entre otras. `Los niños aprendieron cómo protegerse ellos y a otros del ébola y llevaron esos mensajes a sus padres y a sus comunidades (…)´”. “Prácticas higiénicas ayudan a evitar casos de ébola en escuelas africanas” 12 de agosto, 2015, Centro de Noticias ONU. Disponible en: http://www.un.org/spanish/News/story.asp?NewsID=33037&Kw1=ebola#.VfQMNhHtmko. Consultado el 16 de junio de 2017. 22 Intrínsecamente relacionado con la atención sanitaria, está la cobertura sanitaria universal 24 desarrollada en la Resolución “Salud mundial y política exterior” que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó por consenso el documento A/67/L.36, el 12 de diciembre de 2012 25 . El objetivo global y primordial es asegurar a todas las personas una cobertura sanitaria mínima, que les permita recibir los servicios precisos cuando no dispongan de los recursos financieros suficientes para costeárselo. “La cobertura universal es el concepto más poderoso que la salud pública puede ofrecer” 26 . Por ello, la aspiración es “garantizar que todas las personas tengan acceso a los servicios que fomenten la buena salud, prevengan las enfermedades y ofrezcan tratamiento y rehabilitación. Los servicios han de ser de buena calidad, eficaces y los beneficiarios no han de padecer dificultades económicas para pagarlos” 27 evitando, por tanto, la inseguridad económica cuando exista una verificada escasez de recursos. En resumen, la cobertura sanitaria universal es un instrumento indispensable para consolidar los sistemas sanitarios y garantizar el derecho humano a la salud sin discriminación, a la vez que permite luchar contra la pobreza. Por otro lado, el concepto de salud ya descrito es relativamente ampliado, en el artículo 12.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 28 (en adelante PIDESC). En este precepto se determina que “todo ser humano tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente”, lo cual implica que el derecho a la salud –desde esta perspectiva– no se limita al derecho a la atención de la salud, sino que debe tender a su continuo perfeccionamiento. 24 Para más información véase: RODIN, J., DE FERRANTI, D., “Universal health coverage: the third global health transition?” en The Lancet, 2012. 25 Resolución de la Asamblea General sobre “Salud mundial y política exterior”, Sexagésimo séptimo período de sesiones, 12 de diciembre de 2012, A/67/L.36. 26 MARGARET CHAN. Alocución de la 65ª Asamblea Mundial de la Salud. Disponible en: http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA65/A65_3-sp.pdf 27 PÉREZ ANDRÉS, C., “Hacia la cobertura sanitaria universal. El concepto más poderoso que la salud pública puede ofrecer” en Revista española de salud pública, nº1, 2013, p. 1. 28 Adoptado por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966 (Número de resolución: A/RES/2200(XXI)A-C). En vigor desde el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27 del propio texto. 23 Cincuenta años después de la redacción de aquel artículo y desde una perspectiva global, el propósito de dicho precepto está muy lejos de alcanzar unos niveles mínimos. Es posible que en el momento de su elaboración la comunidad internacional fuera consciente de la dificultad de para su consecución. En este sentido, el logro del más alto nivel posible de salud será el resultado de sumar los recursos con los que cuenta el Estado responsable –sin pretender que el Estado pueda llegar a garantizar la buena salud ni brindar una protección en su totalidad de manera idealista, más las condiciones biológicas y socioeconómicas 29 esenciales del propio individuo. Por ello, “las facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud” 30 dependerán de los medios disponibles, de los factores naturales o biológicos e, incluso, de la responsabilidad del propio sujeto. Como detalla la Observación General 14 31 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la salud evoluciona hacia “un derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada sino también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva” 32 . A lo que se le suma la relevancia que ostenta el nivel de 29 “Los factores genéticos, la propensión individual a una afección y la adopción de estilos de vida malsanos o arriesgados suelen desempeñar un papel importante en lo que respecta a la salud de la persona”, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”, Aplicación de la observación general 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 11 de agosto de 2000, E/C.12/2000/4, CESCR, párrafo 9. 30 Ibíd. 31 Observación general 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 11 de agosto de 2000, E/C.12/2000/4, CESCR. 32 Ibíd, párrafo 11. 24 participación de la población, como elemento fundamental para impulsar la consecución del más alto nivel posible. De manera concatenada, para que el derecho al más alto nivel posible de salud pueda sostenerse, es preciso que, a la vez, se garantice y reconozca el Derecho al tratamiento 33 . Brevemente, este derecho conlleva la existencia y construcción de un sistema de atención médica que permita gestionar eficientemente la prevención y actuación. Por ejemplo, la adecuada activación de los servicios de salud básicos preventivos, curativos y de rehabilitación 34 , como la vacunación. Del primer objetivo definitorio, ya superado, se extrae que salud y protección resultan indivisas. De manera paralela, se aprecia que “la influencia entre globalización y salud es mutua” 35 , todo ello demuestra que los actuales fenómenos contemporáneos como el comercio internacional, la masiva movilidad internacional, deterioro medioambiental, etc., inciden (positiva o negativamente) sobre la salud y el derecho que se deriva de este último. En este sentido, aunque se pueden utilizar las fronteras para discernir las responsabilidades, los riesgos son de alcance general para el conjunto de toda la población, lo cual se traduce en que, sin prevención y sin mecanismos de reacción, se produce una exposición global del peligro. Por ello la idea clave es que, aunque “los motivos de la emergente relevancia de la salud son numerosos [todos de un modo u otro] responden, al fenómeno de la globalización” 36 . 33 Mencionado en el artículo 12.2.b del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nueva York, de 19 de diciembre de 1966, (BOE n. 103, de 30 de abril de 1977). 34 Observación general 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 11 de agosto de 2000, E/C.12/2000/4, CESCR, párrafos 16 y 17. 35 PAREJA ALCARAZ, P., SEUBA HERNÁNDEZ, X., “Salud y Seguridad Global…”, op. cit., p. 92. 36 Ibíd. 25 ¿Qué se entiende por globalización de la salud? Cuando los problemas sanitarios afecten, directa o indirectamente, a la humanidad en su conjunto 37 , de manera que se requiera una respuesta coordinada o concatenada de los Estados. Esto es, el plano nacional de protección de la salud debe sistematizarse con los demás niveles y con el resto de la comunidad internacional para lograr un estructurado sistema global –y nacional–. Como se deduce de la actividad informativa diaria relativa a cuestiones de salud, los vínculos entre la globalización y la salud son realmente complejos y fuertes. Por ese motivo, ante la cuestión de si realmente el Estado puede controlar los efectos de la globalización sobre la salud, es oportuna la visión que se ofrece desde la disciplina del Derecho Internacional Público 38 , bifurcada en dos importantes ideas: Primero, que “el desarrollo y la gestión de la salud global en el siglo XXI deben implicar tanto una visión transnacional de los problemas sanitarios, como el propio desarrollo del Derecho Internacional de la Salud 39 ”. Mientras que la segunda apuesta porque la globalización de la salud requiere, para su efectiva protección, instrumentos jurídicos, modelos de gestión, voluntad política y fondos económicos suficientes. En la perspectiva práctica y, como se impulsó en la Conferencia de Alma- Ata, los Estados, individualmente, estructuran sus propios sistemas de protección sanitaria que va escalando niveles en función de sus circunstancias y capacidades. De esta forma se garantizan, en la medida de lo posible, los distintos derechos sanitarios nacionales 40 . 37 SEUBA HERNÁNDEZ, X., op. cit., p. 1. 38 El vínculo entre salud y globalización no es sólo objeto de estudio por la Salud Pública y las Relaciones Internacionales sino que el Derecho Internacional tiene mucho que aportar ya que, entre otros motivos, existe un amplio cuerpo normativo dedicado a ello. PAREJA ALCARAZ, P., SEUBA HERNÁNDEZ, X., “Salud y Seguridad Global…”, op. cit., p. 93. 39 Ibíd. 40 “Purposes of international health legislation; the general objective is to support, guide, and coordinate national health law. The diversity of national legal systems and the different stages of their development are further stumbling-blocks in the way of harmonization. The delay in 32 derecho a no ser sometidos a experimentos con fines médicos, derecho a no sufrir mutilaciones genitales, derecho a no ser sometido a un tratamiento médico sin el propio consentimiento, así como el derecho a no ser sometidos a ninguna actuación que implique tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes, etc. II. EL DERECHO A LA SALUD EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL INSTITUCIONALIZADA. El motivo por el que se destinan tantos proyectos, instrumentos y, en definitiva, esfuerzos a la promoción y protección de la salud de la población reside en que es un objetivo esencial para mantener la paz y seguridad internacionales. Consecuentemente y, de forma más particular, todo ello contribuye a mejorar la calidad de vida, al desarrollo económico y al bienestar social de los individuos y Estados. La responsabilidad de esta promoción y protección de la salud recae, en primer término, en cada Estado. Estos deben lograr un desarrollo adecuado y sostenible a través de la elaboración de políticas que le permitan progresar con el fin expuesto. No obstante, las distintas iniciativas nacionales deben estar coordinadas, impulsadas e incluso guiadas, cuando su magnitud lo requiera, por estrategias e instrumentos de naturaleza internacional. De esta forma, se marca el itinerario, lo cual favorece a que los esfuerzos vayan en una sola dirección, complementándose y no obstaculizándose. ¿Qué instrumentos se ha elaborado desde el Derecho Internacional para combatir, prevenir y salvaguardar la salud? En un primer momento, de forma más directa y amplia, la Constitución de la Organización Mundial de la Salud 66 , de 1946, reconoce el derecho fundamental de toda persona a la salud 67 . 66 Véase nota a pie de página número 4. 67 “La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. 33 En el marco de las Naciones Unidas, en 1948 la Asamblea General al adoptar la Declaración Universal de los Derechos Humanos 68 (en adelante DUDH), en el artículo 25 reconoce, expresamente, el derecho de toda persona a tener un nivel de vida adecuado y saludable. Esto, como especifica el precepto, se alcanza con una asistencia médica y servicios sociales adecuados y suficientes, que permitan resolver enfermedades, proteger la maternidad o garantizar una alimentación saludable, entre otras cuestiones. Varias décadas después, se adopta el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 69 cuyo artículo 12 recoge el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que permita vivir dignamente. Se progresa, aunque en mi opinión no adecuadamente, al elevar el nivel de atención y custodia que se pretende proyectar sobre el bien público mundial de la salud. No obstante, no se olvide que dicho instrumento no genera obligaciones automáticas que impliquen reconocimiento y garantía. Como se recoge en el artículo 2º, los Estados asumen, solo, el compromiso de adoptar medidas para conseguir la plena efectividad de éste y otros derechos reconocidos. De forma no tan específica, también reconocen el derecho a la salud instrumentos internacionales tan significativos como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial 70 recogiendo de forma expresa “el derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales” 71 de toda persona sin distinción. La Convención 68 La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue adoptada por la Asamblea General en París el 10 de diciembre de 1948 con 48 votos a favor, 8 abstenciones y 2 votos en contra. A/RES/217(III). La difícil tarea de su elaboración correspondió a la Comisión de Derechos Humanos, órgano subsidiario del Consejo Económico y Social. 69 Véase nota a pie de página número 27. 70 La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial fue adoptada –y abierta a la firma y ratificación– por la Asamblea General en 21 de diciembre de 1965. Resolución 2106 A (XX). Entró en vigor el 4 de enero de 1969, de conformidad con el artículo 19. España se adhesiona el 21 de diciembre de 1965, con una reserva a la totalidad del artículo XXII (Jurisdicción del Tribunal Internacional de Justicia). BOE nº 118, de 17 de mayo de 1969. 71 Artículo 5.e) iv) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. 34 sobre los Derechos del Niño 72 , en términos muy parecidos, en el artículo 24, se refiere a la necesaria salvaguardia del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud del niño, así como, a los servicios de tratamiento, rehabilitación y servicios sanitarios en general; y, en muy parecidos términos, en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer 73 cuando reconoce el derecho a la protección de la salud (artículo 11.1.f) y la necesidad de que sea garantizada una eficiente atención médica y servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período posterior (artículo 12). Del mismo modo, en la sociedad internacional institucionalizada se elaboran instrumentos de soft law (resoluciones, declaraciones, programas, observaciones o recomendaciones) que tienen como objetivo promover y proteger la realización progresiva del derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel de salud física y mental, así como de otras cuestiones subordinadas a este tema matriz. Además de estas herramientas jurídicas de ámbito universal, se han configurado importantes instrumentos y mecanismos de progreso respecto del Derecho a salud entre Estados y comunidades con vínculos o alianzas. Por 72 La Convención sobre los Derechos del Niño fue aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y entró en vigor el 2 de septiembre de 1990 de conformidad con el artículo 49.1. Resolución 44/25. Es el primer instrumento jurídicamente vinculante que reconoce a los niños y niñas como agentes sociales y como titulares activos de sus propios derechos. Ésta es ratificada por España el 6 de diciembre de 1990. BOE nº 313, de 31 de diciembre de 1990. 73 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, entrando en vigor el 3 de septiembre de 1981 tras su ratificación por 20 países. España procedió a su ratificación el 16 de diciembre de 1983. BOE nº 69, de 21 de marzo de 1984. 35 ejemplo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos 74 ; la Carta Social Europea 75 ; Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos 76 ; etc. Asimismo, el derecho a la salud y a su debida atención, se garantizan a través de más de cien disposiciones constitucionales 77 , lo cual permite calcular que la voluntad por promover la garantía de este derecho global, por parte de la comunidad internacional en general, es activa. Sin perjuicio del necesario avance que se requiere para poder cumplir los futuros objetivos marcados y poder reducir notablemente los efectos negativos. Lo relevante es que estos instrumentos, en mayor o menor medida, generan una responsabilidad y unas obligaciones. ¿Cuáles son éstas? De forma inicial y esencial, los Estados ostentan la obligación de proteger y promover los derechos humanos de acuerdo con el Derecho consuetudinario y a los distintos tratados internacionales relativos a dicho objeto (muchos de ellos mencionados con anterioridad), respecto de los que se encuentren vinculados. 74 Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales adoptado por el Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1950 y que entró en vigor en 1953. España lo ratifica el 4 de octubre de 1979. BOE nº 243, de 10 de octubre de 1979. Contiene disposiciones relacionadas con el Derecho a la salud, como el derecho a la vida, la prohibición de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, y el derecho a la familia y a la vida privada. 75 Carta Social Europea, hecha en Turín de 18 de octubre de 1961, firmada en Estrasburgo, el 27 de abril de 1978 y en vigor desde el 26 de febrero de 1965. Ratificada por España 29 de abril de 1980. BOE núm. 153, de 26 de junio de 1980. Actualmente está disponible su versión revisada de mayo de 1996. En el artículo 11 se reconoce el Derecho a la protección de la salud. 76 La también denominada CARTA DE BANJUL es aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea de Jefes de Estado y Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenia. En el artículo 16 se habla del derecho a disfrutar del mejor estado físico y mental posible. 77 “El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, Informe del SR. PAUL HUNT, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental de la Comisión de Derechos, Asamblea General, documento A/59/422, 8 de octubre de 2004, párrafo 15. 36 El Derecho a la salud, como Derecho Humano que es, se estructura o clasifica en tres tipos o niveles 78 que se exponen a continuación. De manera que el derecho a la salud implica. El compromiso de respetar, es decir, de no interferir en el ejercicio de dicho derecho, sea directa o indirectamente. Esto se cumple cuando no se restringen los servicios o el derecho a ningún grupo social, cuando no se proporcionan medicamentos no aptos para su administración, etc. El deber de proteger, o lo que es lo mismo, de actuar activamente para resguardar y defender el derecho a la salud de los ciudadanos. La defensa del Derecho a la salud se logra adoptando medidas, métodos y medios efectivos, entre los que se incluye, como base para el cumplimiento, la promulgación de normas con las que se ajusten las conductas, las tareas y las actividades realizadas en beneficio del derecho a la salud. Y la obligación de cumplir. Nivel más completo que implica que el Estado garante adopte todo tipo de medidas (reglas, normas e, incluso, sistemas de políticas o programas) con las que se permita el pleno ejercicio del derecho referido. Para que un Estado pueda responder eficientemente deberá contar con un sistema propio de salud que le permita prever y proteger todos los factores transversales que inciden en el Derecho a la salud. Esto es, deberá contar con un sistema de datos de su población; un régimen con el que seleccionar y clasificar a los trabajadores sanitarios en sus distintas categorías; control, adecuación y actualización de las instalaciones, instrumentos y medicamentos; disposiciones que garanticen el cumplimiento de las políticas; sistemas para situaciones de 78 “El derecho a la salud”, Folleto Informativo sobre Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y Organización Mundial de la Salud, nº 31, 2008, pp. 37-41. “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”, Aplicación de la observación general 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 11 de agosto de 2000, E/C.12/2000/4, CESCR, párrafo 33. 37 alerta o epidemias; mecanismos efectivos, transparentes y accesibles de rendición de cuentas; etc. 79 . A su vez, la obligación de cumplir contiene los deberes de facilitar, proporcionar y promover la salud y lo indispensable para el cumplimiento de dicho derecho. Además de la catalogación mostrada, el propio Derecho a la salud lleva intrínseco un conjunto de obligaciones. Sin perjuicio de la clasificación de acuerdo con su carácter específico, de forma general, las obligaciones que recaen en el Estado garante de dicho derecho se singularizan por ser: Inmediatas. El Derecho a la salud despliega tareas y quehaceres inminentes que le permiten adquirir la eficiencia suficiente, a pesar de que consiste en un derecho complejo influenciado por multiplicidad de factores. En este sentido, aunque no se logre el cumplimiento íntegro del objetivo que se requiere como “inmediato”, los Estados que no lo logran, deben evidenciar que están haciendo todo aquello que permiten sus recursos y posibilidades. Por ejemplo, no se encontraría justificado que se vulnerara la igualdad de oportunidades al acceso a servicios de salud o que discrecionalmente no se garantice dicho derecho. Progresivas. Como el Derecho a la salud es un derecho humano interdisciplinar y extenso, es evidente que su puesta en marcha y resguardo requiere de un desarrollo progresivo, lo cual a su vez implica “la obligación concreta y constante de avanzar” 80 hacia la plena realización. Incluso en distintos tratados se reconoce la realización progresiva de 79 En parecidos términos se pronuncia, el “Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Sr. PAUL HUNT”, aplicación de la Resolución 60/251 de la Asamblea General, de 15 de marzo de 2006, titulada "Consejo de Derechos Humanos". A/HRC/4/28, 17 de enero de 2007, párrafos 90-92. 80 “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”, Aplicación de la observación general 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 11 de agosto de 2000, E/C.12/2000/4, CESCR, párrafo 31. 38 ciertos objetivos por entenderse materialmente imposible su consecución instantánea. En esta sintonía, lo que no puede sostenerse es que se adopten medidas regresivas, que perjudiquen o limiten el derecho a la salud. Excepto, muy excepcionalmente en situaciones muy justificadas, es posible el retroceso siempre que el Estado lo evitara con todos los medios a su alcance. Por ejemplo, en caso de fuerza mayor, por terremotos u otros desastres naturales, cabe que se reduzcan la calidad del servicio médico, que queden inhabilitadas ciertas instalaciones o que se reduzca sustancialmente el presupuesto de investigación o actualización de ciertos instrumentos. Junto estos compromisos, fáciles de predecir, en caso de profundizar levemente en el Derecho a la salud se generan otras obligaciones relativamente más específicas pero que están igualmente intrínsecas en el desarrollo de los distintos niveles de salud. Una vez desplegadas las obligaciones más generales, la natural implementación del derecho exige que se estructure jurídica y efectivamente un sistema para satisfacer los niveles esenciales de salud (sobre todo para los países menos desarrollados o en vías de desarrollo). Al mismo tiempo, resulta conveniente que se contemple la figura de la cooperación y actuación solidaria –activa o pasivamente– 81 entre Estados. Igualmente importante, será la existencia de un sistema coordinado no discriminatorio que evite que determinados grupos disfruten de inferior calidad en su ejercicio (como derecho humano, la salud es extensible por igual a todo individuo sin reparar en sus condiciones o particularidades). En definitiva, el Estado deberá ocuparse de que se desarrolle un derecho efectivo en sus diversos aspectos. Por consiguiente, ¿cuáles son las principales debilidades, a las que se enfrenta la sociedad internacional institucionalizada, en lo relativo al pleno ejercicio del Derecho a la salud? 81 “Implement the right to health as a social right, two principles were affirmed: the principle of implementation step by step, according to which a partial implementation is not unconstitutional unless in itself unreasonable, and the participle of minimum standard, which refers to a fundamental and violable core of the right”. PEZZINI, B., “Right to Health and Health Services: Law-policy Interplay through Italian and European Rules”, Revue europeenne de droit public, 2013, 25, p. 1771. 39 Evidentemente dicho derecho se ve considerablemente obstruido por las negativas condiciones económicas, que traen como principal resultado una desigualdad “no natural” 82 , pero, a su vez, también se encuentra influenciado por las condiciones generales socio-económicas, culturales y ambientales de las distintas comunidades. Por lo que, la efectividad de este derecho, razonablemente, estará condicionada por las relaciones sociales, por el modelo de vida en comunidad y por el propio desarrollo individual de la vida. Todo ello se traduce en que, para que exista buena salud, será muy conveniente la existencia de unos servicios suficientes para el cuidado de la salud, el acceso al agua potable y a alimentos suficientes y de calidad, que se tenga en consideración el ambiente y singularidad de trabajo, entre otros factores. En consonancia, el Derecho a la salud posee el inconveniente crónico de encontrarse estrechamente vinculado con el ejercicio de otros derechos que, al mismo tiempo, lo completan y le permiten poder desarrollarse. Aunque existiera la tecnología más sofisticada y lo médicos mejor preparados, una población no podría gozar de buena salud (y por lo tanto, ver satisfecho su derecho de forma genérica) con vulneraciones radicales del derecho a la alimentación, derecho a una vivienda adecuada, derecho a no realizar trabajos nocivos para su salud, entre muchos otros. De manera que el derecho a la salud, unido al conjunto de derechos humanos que lo desarrollan, complementan y perfilan, constituyen la primera mitad de la torre de jenga 83 y el resto, se encuentra suplementada por políticas, instrumentos, tecnología, etc., que permite la creación de un sistema de atención primaria y de los sucesivos niveles, que corresponden a las últimas piezas. Tal vez el derecho pueda garantizarse con distintos huecos en su estructura, pero estas carencias solo provocarán la inestabilidad de su armazón. Hasta el punto de que, deshaciéndonos de varios derechos muy próximos al principal, el derrumbamiento deviene inevitable. 82 Informe Final de la OMS, Subsanar las desigualdades en una generación. Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los determinantes sociales de la salud, Comisión sobre Determinantes sociales de la salud, Ginebra, 2009, p. 1. Disponible en: http://www.who.int/social_determinants/thecommission/finalreport/es/. Consultado el 16 de junio de 2017. 83 Juego de habilidad física y mental, en el cual los participantes (que pueden ser de dos en adelante), deben retirar bloques de una torre por turnos y colocarlos en su parte superior, hasta que ésta se caiga. Disponible en: http://labsk.net/wkr/archives/36/ Consultado el 16 de junio de 2017. 40 Como ya ha sido puesto de relieve, la garantía del derecho a la salud (y aún más el más alto nivel de salud) requiere de tecnología sanitaria científicamente satisfactoria 84 , la más avanzada, la de mejor calidad-precio, la que evite las cadenas de dependencia o discriminación, la de menor complejidad o aquella que sea culturalmente aceptable, entre otras características. Al mismo tiempo, la propia OMS anuncia que existen pocos especialistas que se encuentren formados para dirigir con acierto y precisión el “desarrollo de la salud” 85 , lo cual es imprescindible para que se apliquen exitosamente las estrategias que se diseñen. Estos factores podrán llegar a justificar la existencia de una responsabilidad diferenciada cuando puedan ser utilizados para solventar distintas inestabilidades sanitarias, como al término de la investigación se tratará. Otras contrariedades, no ajenas a los ojos de nadie, son las dificultades relacionadas con el desarrollo de las políticas farmacéuticas, con los fármacos y las industrias que fabrican y distribuyen los medicamentos. Precios excesivos, la necesidad de fármacos más adaptados a las patologías o el abastecimiento de los medicamentos más básicos para el desarrollo de la atención primaria 86 son incidentes que, sin duda, no son abordados suficientemente. Además, la voluntad política es la primordial fuerza motriz para la elaboración de nuevas y trascendentales estrategias, para el progreso o, en definitiva, para la consecución de los objetivos relativos a la salud. En este sentido, la indecisión de los dirigentes podría calificarse como el mayor inconveniente o bien, como la solución más sencilla, ya que bastaría con aunar el interés, la disposición y la conformidad de gobiernos y dirigentes 87 para poder garantizar la excelencia de la salud. Todo ello sobradamente justificado en que la 84 MAHLER, H., op. cit., p. 9. 85 Sujetos versados en los principios del desarrollo de la salud, capacitados para “generarlo, planificarlo, programarlo, presupuestario, ponerlo en práctica, vigilarlo y evaluarlo, que puedan movilizar a esos efectos el conocimiento especializado de todas las otras disciplinas en los sectores sanitarios, político, social y económico, y que puedan conocer, dominar y resumir la información requerida para todas las actividades”. Ibíd. 86 La OMS asegura que con 30 medicamentos esenciales bien escogidos se pueden prestar todos los servicios de atención primaria. Ibíd. 87 Ibíd., p. 19. 41 buena salud es un derecho humano y, porque resulta un factor trascendental para el desarrollo socioeconómico. En consecuencia, el derecho humano de la salud juega un papel, tan sumamente indispensable, que constituye uno de los más altos objetivos planteados por la comunidad internacional institucionalizada. Si desde hace más de medio siglo se trabaja persistentemente en mejorar las condiciones y las garantías del mismo, los próximos objetivos que adopte la ONU post 2020 se enfocarán, directa o indirectamente, con la salud. III. EL PAPEL DE NACIONES UNIDAS RESPECTO DEL DERECHO A LA SALUD. La ONU, como es más que sabido, es la organización internacional de cooperación por excelencia, la de mayores dimensiones y sobre la que se construye el actual sistema internacional en un marco global e integrador. Dicha organización internacional, junto a su Carta, conforman “el marco jurídico e institucional del Derecho internacional y de la sociedad internacional contemporánea” 88 . Es por ello por lo que, respecto a la salud, ha desarrollado una dilatada actividad normativa ya que, de forma más o menos incidente, la salud se encuentra presente en múltiples actividades humanas y sobre una diversidad de ámbitos desarrollados por la ONU. Además, la propia Carta, de forma concreta, reconoce la solución de los problemas sanitarios como uno de los propósitos y principios primordiales. Esto es, el artículo 1, que enumera los objetivos generales esenciales de dicha organización, menciona en su apartado 3º 89 que se utilizará la cooperación 88 PONS RAFOLS, X., “La salud como objeto de cooperación internacional y regulación jurídica internacional” en PONS RAFOLS, X. (Ed), Salud pública mundial y Derecho internacional, Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 44. 89 “Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”. Artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, de 26 de junio 1945 (BOE nº 275, de 16 de noviembre de 1990). 48 actuar, con todos los medios y procedimientos a su alcance, para evolucionar en la instauración del más alto grado posible de salud 114 . De manera más concreta, “en materia de alerta y respuesta ante epidemias, tienen por objeto contener las amenazas para la salud pública mundial que representan las enfermedades infecciosas emergentes, las epidemias y los agentes infecciosos resistentes a los medicamentos. En estrecha asociación con la comunidad internacional de la salud pública, la OMS reúne activamente información, coordina la estrategia internacional, establece normas mundiales y presta apoyo a los países en materia de vigilancia de las enfermedades infecciosas y preparación y respuesta ante epidemias” 115 . Tal y como se puntualiza en el artículo 2 de la Constitución, las funciones que principalmente desarrolla dicha organización, “como autoridad internacional de regulación y gestión de las crisis y emergencia sanitarias” 116 , “resultan amplias y genéricas en el ámbito de la salud pública” 117 . Estas se focalizan en la prevención, en la cooperación, en la promoción y en el progreso de la salud o en la creación de una red internacional de protección, de forma más destacable. Esto es, cada una de estas pretensiones y planes se desarrollarán con el fin de mejorar la salud mundial y combatir las desigualdades. Sin embargo, pese al intento de que dicha organización pueda proyectar sus objetivos de la forma más imparcial y técnica posible, no se puede desligar la amplia incidencia política. Como en cualquier organización creada por Estados, 114 “La función de la OMS en la gobernanza de la acción sanitaria mundial no se ejerce únicamente en la Sede, sino cada vez más también a nivel regional y en los países”. De manera que la OMS desempeña dos funciones básicamente: “la gobernanza en el sector de la salud (principalmente una función de coordinación, orientación y coherencia interna) y la gobernanza en otros sectores que trabajan en interés de la salud (una función de promoción que incorpora el enfoque de todo el gobierno y toda la sociedad para mejorar la salud)”. la gobernanza en el sector de la salud (principalmente una función de coordinación, orientación y coherencia interna) y la gobernanza en otros sectores que trabajan en interés de la salud (una función de promoción que incorpora el enfoque de todo el gobierno y toda la sociedad para mejorar la salud). PONS RAFOLS, X., “La salud como objeto de cooperación…”, op. cit., p. 38. 115 Informe de la Secretaría de la Organización Mundial de la Salud sobre “Seguridad sanitaria mundial: alerta y respuesta ante epidemias”, Consejo ejecutivo, 107ª reunión, de 28 de noviembre de 2000, EB107/5, párrafo 6. 116 PONS RAFOLS, X., “La salud como objeto de cooperación…”, op. cit., p. 41. 117 Ibíd, p. 40. 49 los intereses políticos, de manera circunstancial, llegan a provocar un bloqueo del progreso e imparcialidad de sus funciones y actuaciones 118 . Todo esto justifica que, en cierto modo, “la OMS ha optado históricamente por desarrollar [funciones] de carácter asistencial y técnico, dejando de lado las que comportaban la utilización de instrumentos poderosos de carácter jurídico” 119 . Para poder llevar a cabo una adecuada estrategia preventiva y de cooperación, la OMS debe proveerse de los instrumentos normativos necesarios para ello, pudiendo llevar a cabo lo siguiente: Adopción de convenciones o acuerdos sobre cualquier asunto o cuestión del que resulte competente la OMS 120 . Por mayoría cualificada de dos terceras partes la Asamblea de la Salud, podrá elaborar tratados internacionales. Como es bien conocido, en la extensa historia de dicha organización sólo en una ocasión se ha manejado dicha opción normativa, con el Convenio Marco para el Control de Tabaco 121 . Como método de presión y eficiencia se determinó que los tratados adoptados por la OMS deberían contar con el consentimiento de los Estados miembros antes de 18 meses tras su adopción, siendo también preciso comunicar a la Asamblea los motivos de la no ratificación, si finalmente ésta no se llevaba a cabo. Técnicamente puede calificarse como un buen método de apremio acorde a la importancia de la materia, no obstante, el problema real que se suscita es que la intimidación llega a ser excesiva, ya que el mecanismo no es utilizado. Por lo tanto, esta competencia normativa resulta ineficaz. 118 Ibíd, p. 41. 119 SAURA ESTAPÁ, J., “La Organización Mundial de la Salud y…”, op. cit., p. 191. 120 Véase artículos 19 y 20 de la Constitución de la OMS. 121 Convenio Marco para el Control de Tabaco, Resolución de la Asamblea Mundial de la Salud, 21 de mayo de 2003, 56ª sesión, WHA56.1, (BOE nº 35, de 10 de febrero de 2005). En vigor desde el 27 de febrero de 1999. En la actualidad se encuentran obligados por dicho tratado 168 estados (http://www.who.int/fctc/signatories_parties/es/. Consultado el 16 de junio de 2017). Firmado por España el 16 de junio de 2003 y ratificado el 30 de diciembre de 2004, BOE núm. 35, de 10 de febrero de 2005. 50 Adopción de reglamentos relativos a “materias de salud pública internacional y [a] la necesidad de armonizar los comportamientos estatales a través de estándares internacionales basados en principios científicos y de salud pública” 122 , las cuales se encuentran tasadas en el artículo 21 de la Constitución de la OMS. Por ejemplo, podrán versar sobre cuarentenas 123 , normas uniformes sobre la protección de los fármacos, sobre diagnósticos, etc. Dichos instrumentos entrarán en vigor tras su adopción, de forma inmediata para todos los Estados miembros, excepto cuando estos notifiquen al Director General lo contrario, o bien, no entre en vigor de forma completa, al realizarse ciertas matizaciones o reservas sobre el articulado. Tampoco en esta ocasión la OMS ha sacado provecho a esta herramienta. Exclusivamente se han elaborado dos reglamentos (junto a múltiples modificaciones de los mismos): el Reglamento de Nomenclatura 124 y el RS. A pesar de las anteriores opciones, la OMS se ha inclinado por pronunciarse fundamentalmente mediante recomendaciones 125 adoptadas por el propio Director General 126 , aunque estrictamente no constituyen normas jurídicas ni se contempla en la Constitución, Éstas podrán discernirse en función de que los riesgos resulten continuos o concretos y específicos en 127 . 122 SAURA ESTAPÁ, J., “La Organización Mundial de la Salud y…”, op. cit., p. 171. 123 En el hipotético caso de la existencia de un cordón sanitario por Resolución del Consejo de Seguridad en el marco del capítulo VII de la Carta, como se detalla en el capítulo IV de este trabajo, la puesta en funcionamiento de dicha medida requerirá de un Protocolo que coordine la necesaria intervención. Véase punto 1º del capítulo IX. 124 20ª Asamblea Mundial de la Salud, 22 de mayo de 1967, WHA20.18. 125 Artículos 1, 15-18, 49 y 53 del Reglamento Sanitario Internacional. 126 Aunque el Director general a la hora de decidir su admisión o no, tendrá en cuenta la opinión de los Estados, los principios técnicos, las normas internacionales pertinentes y que las medidas sean las más aptas y beneficiosas. SAURA ESTAPÁ, J., “La Organización Mundial de la Salud y…”, op. cit., p. 182. 127 Ibíd, p. 180. 51 Recomendación Permanente: con asesoramiento del comité de examen, a través de la cual, el Director emite una “opinión no vinculante”, que requiere de una aplicación periódica en relación con determinados riesgos o amenazas persistentes. Dicho pronunciamiento “debe ser adoptado” o tenido en cuenta para la prevención o reducción. Recomendación temporal: de forma similar a la permanente, solo que el asesoramiento es función del comité de emergencias y que debe aplicarse para el peligro o riesgo concreto, no de forma continuada en el tiempo. SAURA ESTAPÀ 128 detalla que las recomendaciones son pronunciamientos “no vinculantes” que, al mismo tiempo, “deben ser adoptados”, lo cual implicaría una voluntariedad obligatoria. Esta antítesis digna de censura o cómo mínimo bastante provocadora, en opinión del mismo autor, es fruto de una mala traducción anglo-española. No obstante, considero que lo jurídicamente relevante es determinar cuáles son las consecuencias (jurídicas) de dicho instrumento. Si algo queda claro es que el uso de las recomendaciones es mayoritario porque no vinculan jurídicamente a los Estados, es decir, su cumplimiento no es obligatorio ni su incumplimiento puede ser sancionado. En caso de que esto no fuera así, con total seguridad, utilizarían tratados internacionales. A pesar de lo expuesto, considero que recomendaciones trascendentales pueden llevar implícitas obligaciones generales o responsabilidades (podrían llamarse morales) de cumplimiento en beneficio de los nacionales. En este sentido, eludir advertencias y medidas, podría considerarse una imprudencia sanitaria cuando afectara negativamente a la comunidad del que las omite y, a la misma vez, podría suponer una amenaza a la seguridad sanitaria global. En conclusión, aunque las recomendaciones no sean jurídicamente vinculantes, el contenido de las mismas puede ser imprescindible para garantizar la buena salud o evitar riegos o amenazas a la seguridad sanitaria internacional. 128 SAURA ESTAPÁ, J., “La Organización Mundial de la Salud y…”, op. cit., p. 181. 52 En definitiva, la OMS no ha explotado la capacidad normativa que la Constitución le otorga y de forma discutible, ha optado por pronunciarse a través de recomendaciones, instrumento exánime desde la perspectiva jurídica. Esto repercute negativamente en el objetivo de dicho organismo, de manera general, y en la sociedad internacional. V. OTROS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DEL SISTEMA DE NACIONES UNIDAS. Dada la importancia y la extensión de la salud pública mundial, la influencia de diversos actores no estatales es cada vez más elevada en el actual escenario internacional. Como ya se ha puesto de manifiesto, la eficiencia se consigue a través de la coordinación y la cooperación internacional, por ello realizan una trascendental función el resto de organismos especializados que apoyan a la OMS en la labor que se detalla en estas líneas. Sin ánimo de realizar una exposición exhaustiva y teniéndose en cuenta que la salud (el derecho a la salud) una materia esencialmente transversal, la OMS es fuertemente apoyada por: La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (en adelante, FAO) es un organismo especializado de las Naciones Unidas. Su objetivo primordial es alcanzar la seguridad alimentaria de la comunidad internacional y, entre otros objetivos tiene el de concienciar y alcanzar una buena nutrición que evite los problemas generacionales y las graves consecuencias en los individuos y Estados. En lo que respecta a la salud, “la nutrición es la primera defensa contras las enfermedades” 129 . 129 Papel de la FAO en la nutrición, OMS. Disponible en: http://www.fao.org/nutrition/es/ Consultado el 16 de junio de 2017. 53 En las últimas décadas se han elaborado dos instrumentos de carácter recomendatorio, es decir, sin vinculación jurídica directa sobre nutrición 130 y análisis de riesgos en situaciones de emergencia ante alimentos nocivos 131 . La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (en adelante UNESCO) es, también, un organismo especializado de las Naciones Unidas. Además de su amplio objeto de promover los derechos humanos y el Estado de Derecho, posee el propósito específico de “mejorar las condiciones sanitarias del conjunto de los individuos [a través de la educación]. La Organización promueve la salud mediante el fomento de políticas y prácticas de calidad en el sector de la educación, la cooperación con otros colaboradores (…). La UNESCO es consciente de la creciente interdependencia de la humanidad y de la necesidad de analizar colectivamente los desafíos y riesgos que afectan a nuestra salud y nuestra capacidad de vivir juntos” 132 . La principal estrategia puesta en marcha por esta organización en la actualidad es la iniciativa FRESH 133 (Recursos Efectivos en Salud Escolar) que de manera genérica se encarga de adaptar políticas escolares equitativas de salud (basada en las aptitudes y los servicios de salud y nutrición en las escuelas) y en concienciar sobre la importancia de contribuir con el medioambiente. Además, en el marco de este organismo se ha elaborado la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos por la Conferencia General 134 . 130 Informe técnico de la OMS “Dieta, nutrición y prevención de enfermedades crónicas”, Ginebra, 2003. Disponible en: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42755/1/WHO_TRS_916_spa.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 131 Guía FAO/OMS para la aplicación de principios y procedimientos de análisis de riesgos en situaciones de emergencia relativas a la inocuidad de los alimentos, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y Organización Mundial de la Salud, Roma, 2010, 132 Education: Focusing Resources on Effective School Health, UNESCO. Disponible en: http://www.unesco.org/new/en/education/themes/leading-the-international-agenda/healtheducation/fresh/ Consultado el 16 de junio de 2017. 133 “FRESH Pillars”, UNESCO, Disponible en: http://www.unesco.org/new/en/education/themes/leading-the-international-agenda/healtheducation/fresh/ Consultado el 16 de junio de 2017. 134 Adoptada por la UNESCO en la 33ª Asamblea el 19 de octubre de 2005. Es un instrumento no vinculante. Disponible en: http://portal.unesco.org/es/ev.php- 54 En el mismo sentido ocurre con la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT), organismo especializados de las Naciones Unidas que tiene ciertas aspiraciones y objetivos en común con la OMS. En 2014 se impulsó el programa “Work Improvement in Health Services" (Mejoras laborales en los servicios sanitarios), “para promover la colaboración entre directivos y empleados con el fin de mejorar la seguridad y las condiciones sanitarias de sus puestos de trabajo y prácticas laborales” 135 . Del mismo modo, la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC) organización internacional presentó en 2002 un estudio conjunto con la OMS en relación con los vínculos existentes entre las normas comerciales y la salud pública 136 . Los Estados ostentan la capacidad de restringir las importaciones o exportaciones cuando esas medidas sean necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar a los vegetales. Al mismo tiempo las actuaciones de la OMS se ven respaldadas por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (en adelante PNUMA), por el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Ambiente, por el Programa del Codex Alimentarius y muchos otros instrumentos y organizaciones 137 . URL_ID=31058&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html Consultad el 4 de abril de 2017. Más información sobre bioética y derechos humanos desde la perspectiva iusfilosófica internacionalista en: RUIZ DE LA CUESTA, A., Bioética y derechos humanos: implicaciones sociales y jurídicas, Universidad de Sevilla, Sevilla, 2005. 135 Publicaciones del programa Health WISE, OIT. Disponible en: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_250160/lang--es/index.htm Consultado el 16 de junio de 2017. 136 “Los acuerdos de la OMC y la salud pública. Un estudio conjunto de la OMS y la Secretaría de la OMC”, OMS y OMC, 2002. Disponible en: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42552/1/a76863.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 137 Para más información, véase SEUBA HERNÁNDEZ, X., op. cit., pp. 15-21. 55 CAPÍTULO SEGUNDO: EL AMPARO INTERNACIONAL DEL DERECHO A LA SALUD I. NIVEL UNIVERSAL GENERAL. 1. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE SALUD. Las distintas conferencias internacionales, celebrada en las últimas décadas, son uno de los múltiples instrumentos que tienen por designio la protección, promoción y mejora de la salud. Las declaraciones de intenciones y planes, frutos de dichos eventos, no están sometidos a un régimen jurídico como cualquier tratado internacional, por lo que ostenta naturaleza política. Las enfermedades y cuanto se relaciona con la materia “salud” generan constante inquietud internacional desde mediados del siglo XIX 138 . Con el propósito esencial de elaborar una Convención sanitaria internacional 139 que 138 Con la primera Conferencia Sanitaria Internacional, la salud entra en la escena política y jurídica internacional y tiene bosquejo lo que se constituiría como “una larga tradición de cooperación sanitaria internacional en los planos institucional y jurídico [iniciadas para] el control de las enfermedades infecciosas”, PAREJA ALCARAZ, P., SEUBA HERNÁNDEZ, X., op. cit., p. 91. 139 “International cooperation in the combating of dangerous epidemics has a long tradition dating back to the 19th century. The fist health convention was concluded in 1853. A heath code for combating plague, cholera and yellow fever was annexed to it. Further conventions widened the scope of cooperation (1894, 1897, 1903, 1912, 1926, 1928 conventions and a 1933 health convention on air improvement). Creation of conventional norms was accompanied by the shaping and improvement of institutional instruments of cooperation. The 1903 Convention was supplemented by a resolution creating the International Health Office in Paris. The Office was transformed into the International Office of Public Hygiene under a 9 December 1907 convention. The Paris Convention of 21 June 1926 replaced all previous conventions, thus covering the combating of plague, cholera, yellow fever, typhoid and smallpox. It did nor, however, introduce institutional changes. The International Office of Public Health kept functioning, as well as the Hygiene Organization within the League of Nations created in 1923. The general provisions of the 1926 Convention required the governments of all states-parties of the conventions to be notified of 56 permitiera aunar los esfuerzos para luchar contra las enfermedades epidémicas se celebran, entre 1851 y 1897, diez conferencias internacionales y, desde 1903 y 1938, cuatro 140 . En ellas participaron especializados científicos, sanitarios y embajadores que sirvieron de estímulo para la conformación de la Organización Mundial de la Salud 141 y de la comprensión de la salud como concepto integral 142 . Tras la formulación de la salud como concepto integral y una vez apaciguado el orden internacional tras las nefastas consecuencias de las dos Guerra Mundiales, en 1978, se celebra la primera conferencia mundial que concluye con la Declaración de Alma-Ata. La pretensión radicaba en formular una futura estrategia sanitaria global a través del ambicioso proyecto de instaurar “una salud para todos en el año 2000” 143 , lo cual más de una década después de la fecha primera de consecución, continúa antojándose como un objetivo casi utópico. Dicha Declaración afirmó el cometido trascendental de la atención primaria de la salud como clave para que la población, en general, pueda desarrollar una vida social y económicamente productiva, así como aspirar al disfrute del más alto nivel posible de salud, a través de la formulación de un sistema sostenible de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación. Ésta suponía, pues, un llamamiento general a introducir un efectivo sistema de atención primaria, principalmente en los países en desarrollo, con gran apoyo en la cooperación. Ya cases of plague, cholera and yellow fever and an existence of typhoid or smallpox epidemic. The International Office of Public Hygiene was notified as well. Moreover, the convention detailed the necessary steps to be taken in the course of action to prevent transmission of the epidemic from infected arear to other regions. Until the adoption of the 1926 convention, quarantine was established by a customary law”. SANDORSKI, J., “Universal International Standards of Human Rights Protection and the HIV/AIDS Pandemic”, in Polish yearbook of international law, vol. 26, 2002-2003, p. 29. 140 MATEOS JIMÉNEZ, J. B., “Actas de las Conferencias Sanitarias Internacionales (1851- 1938)”, en Revista española de salud pública, 2005, nº 79, p. 341. 141 “Four such organizations emerged during the 1851- 1951 period: the Pan American Sanitary Bureau in 1902, the Office International de l´Hygiène Publique in 1907, the Health Organisation of the League of Nations in 1923, and WHO in 1948”. FIDLER, D. P., “The globalization of public health: the first 100 years of international health diplomacy”, Bulletin of the World Health Organization, vol. 79, nº 9, p. 844. 142 Para más información, Resolución de la Asamblea Mundial de la Salud “Los diez primeros años de la Organización Mundial de la Salud”, de 13 de junio de 1958, WHA11.39, pp. 3-40. 143 La Conferencia Internacional de Atención Primaria de Salud, en Alma-Ata, de septiembre de 1978. 57 que cuanto mejor sea el estado de salud de la población, más probable será que esa población contribuya a su propio desarrollo (social y económico de manera particular y, a la vez, en el sentido más amplio). Para conseguir este propósito resulta indispensable esmerarse en la obtención de mejores recursos, mayor formación, mayor progreso, porque todo ello repercutirá, positivamente, en el desarrollo de la salud 144 . Especialmente, los países en desarrollo requerirían de la coordinación con el resto de sectores, los cuales velan por el cumplimiento de otros derechos humanos vinculados con el de salud. En definitiva, la Declaración de Alma-Ata y el objetivo esencial y general de “salud para todos en el año 2000” impele a las próximas Conferencias Internacionales sobre la Promoción de la Salud 145 que se vienen desarrollando desde la década de los ochenta. En relación con esta serie, en 1986 se celebra la Primera Conferencia Internacional sobre la Promoción de la Salud denominada la Carta de Ottawa 146 , en la cual se especifican las áreas prioritarias de trabajo. Se apuesta porque se promocione la buena salud, es decir, se facilite y se provenga de los medios necesarios para mejorar y controlar la buena salud 147 , extendiéndose el propósito más allá del sector sanitario. Si las distintas conferencias van a incidir en la configuración de las políticas, como se mostrará en las siguientes líneas, en ésta se especifica que la política básica y principal será la elaboración de una “política pública sana”. Dicha acción radicará en eliminar cualquier obstáculo que impida la adopción de medidas que favorezca la salud y la actuación coordinada en aras de la misma. Esto es, la salud supondría un “todo”, desde una perspectiva 144 “Atención primaria de salud”, Informe de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud, Alma-Ata, URSS, 6-12 de septiembre de 1978, Organización Mundial de la Salud y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, p. 45. 145 Desde 1986 a 2013 se celebran un total de 8 Conferencias Internacionales sobre la Promoción de la Salud, las cuales se van a mencionar lacónicamente. 146 OMS, “Carta de Ottawa para la Promoción de la Salud”, primera Conferencia Internacional sobre la Promoción de la Salud, Ottawa, de 21 de noviembre de 1986. Disponible en: http://www.fmed.uba.ar/depto/toxico1/carta.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 147 Véase Carta de Ottawa, párrafo 1 sobre “promocionar la salud”. Ibíd. 64 Desde el punto de vista esencialmente teórico, la finalidad del Derecho Internacional Humanitario 168 (al igual que los derechos humanos, pero para escenarios diferentes) es “proteger la vida, la salud y la dignidad de las personas” 169 , principalmente civiles, en situaciones de conflictos armados (internacionales o internos). No obstante la realidad, es que, como brillantemente explica la profesora RAMÓN, “entre el optimismo ingenuo y el pesimismo paralizante, el Derechos internacional humanitario, el sistema de Ginebra, representa una vía que opta por dar respuesta a lo inaplazable, a la urgencia de limitar los excesos de la guerra” 170 . El Derecho internacional humanitario ha tenido una interesante evolución en las que se han generado normas de carácter consuetudinario, ante las que están obligados todos los Estados por igual. No obstante, las piezas claves de este sector son varios instrumentos jurídicos internacionales elaborados tras la Segunda Guerra Mundial, cuando se deroga el Derecho de guerra tradicional. En este sentido, en agosto de 1949 se adoptan cuatro Convenios de Ginebra: I Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña, II Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar, III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra y IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra 171 . 168 El Derecho internacional humanitario “es el conjunto de normas internacionales relativas a la protección de las víctimas de la guerra”. DIEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público, 18ª Ed., Madrid, Tecnos, 2013, p. 1099. 169 Derecho internacional humanitario y derecho internacional de los derechos humanos: Analogías y diferencias. Servicio de asesoramiento en Derecho internacional humanitario, CICR, 2003. Disponible en: file:///C:/Users/agallego/Downloads/dih_didh%20(1).pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 170 RAMÓN CHORNET, C., “El 50º aniversario de los Convenios de Ginebra y los conflictos armados en un Mundo inestable” en RAMÓN CHORNET, C. (Ed), Problemas actuales del Derecho Internacional Humanitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, p. 188. 171 Todos ellos aprobados el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia Diplomática para Elaborar Convenios Internacionales destinados a proteger a las víctimas de la guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949. Entrada en vigor: 21 de octubre de 1950. Respectivamente, 75 UNTS 31, 75 UNTS 85, 75 UNTS 135 & 75 UNTS 287. Convenio para mejorar la suerte de los 65 Conformado este sistema jurídico, con el fin de ampliar y actualizar el contenido de estas normas internacionales se celebró en Ginebra la Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario aplicable en los Conflictos Armados 172 entre 1974 y 1977. Los dos proyectos elaborados e impulsados por el Comité Internacional de la Cruz Roja 173 fueron el Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional 174 . Ambos acuerdos contemplan disposiciones que permite la protección de la población civil. El primero de estos, como su nombre indica, reconoce que los civiles, su salud y dignidad, deben ser respetados. Por ello se limitan las armas, los métodos de ataque y se reconoce como esencial la reconstrucción y la lucha por la supervivencia. Mientras que el segundo, revela el claro objetivo de complementar heridos y enfermos de las Fuerzas Armadas en campaña, Ginebra, España se adhesiona el 12 agosto 1949, BOE de 23 agosto 1952. Convenio para mejorar la suerte de los heridos, enfermos y náufragos de las Fuerzas Armadas en el mar. Ginebra, España se adhesiona el 12 agosto 1949, BOE de 26 agosto 1952. Convenio relativo al trato de los prisioneros de guerra. Ginebra, España se adhesiona el 12 agosto 1949, BOE de 5 septiembre 1952. Convenio relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra. Ginebra, España se adhesiona el 12 agosto 1949, BOE de 2 septiembre 1952. 172 “La Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario aplicable en los Conflictos Armados, convocada por el Consejo Federal Suizo, celebró cuatro períodos de sesiones en Ginebra (del 20 de febrero al 29 de marzo de 1974, del 3 de febrero al 18 de abril de 1975, del 21 de abril al 11 de junio de 1976 y del 17 de marzo al 10 de junio de 1977). La Conferencia tenía por objeto estudiar dos proyectos de Protocolos adicionales preparados, después de consultas oficiales y privadas, por el Comité Internacional de la Cruz Roja y destinados a completar los cuatro Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949”. Acta final de la Conferencia Diplomática de Ginebra de 1974-1977, CICR. Disponible en: https://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/treaty-1977-geneva-diplomatic-conf-extract- 5tdm6w.htm Última consulta el 7 de marzo de 2017. 173 Organismo humanitario e imparcial que presta servicios a las partes en conflicto y asiste y protege a todas las víctimas. La profesora RAMÓN CHORNET lo califica “el guardián del Derecho Internacional Humanitario”. RAMÓN CHORNET, C., “El 50º aniversario…”, op. cit., p. 175. 174 Ambos aprobado el 8 de junio de 1977. En vigor de forma general desde el 7 de diciembre de 1978. 1125 UNTS 3. En vigor para España desde el 21 de octubre de 1989, BOE nº 241, de 7 de octubre de 1989. 66 “la Convención en miniatura” 175 sobre los conflictos no internacionales, del común artículo 3 a los cuatro Convenios. De los principios generales básicos 176 con los que se interpretan los convenios internacionales a este estudio interesa destacar algunos de ellos. En primer lugar, el principio de humanidad o el principio de protección a la población civil. Éste consiste en garantizar y proteger los derechos humanos, al menos esenciales, de las personas ajenas al combate. Como reconoce JEAN PICTET 177 los instrumentos de Derecho Internacional Humanitario no definen de manera precisa el término “trato humano”. No obstante, se puede deducir de las prohibiciones a la garantía fundamental del trato humano que se reconoce en el artículo 4 del II Protocolo. Es decir, al menos, el trato humano debe consistir consiste en que cualquier civil (persona que no lleva arma y no participa directamente en el conflicto armado) no sufra la violación de un derecho no objeto de suspensión. Por lo que no podría permitirse la tortura, los atentados contra la vida en el amplio sentido (es decir, no cabe atentar contra la salud física o psíquica), tratos humillantes, la esclavitud, etc. En segundo lugar, el trato humano debe realizarse de acuerdo con el principio de no discriminación. Así es reconocido en el primer párrafo del artículo 4 del II Protocolo cuando se refiere a que: “Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable”. 175 PICTET, J., “Comentario del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional” en Centro de Estudio de Derecho Internacional Humanitario, Comité Internacional de la Cruz Roja, Colombia, 1998, p. 4. Disponible en: http://www.cedih.sld.cu/convenios/comentart3.htm Consultado el 16 de junio de 2017. 176 Para más información consúltese: http://www.cruzroja.es/portal/page?_pageid=878,12647079&_dad=portal30&_schema=PORTAL 30 Consultado el 16 de junio de 2017. 177 PICTET, J., op. cit., p. 6. 67 En tercer lugar, a través del principio de prioridad humanitaria, se concede “prioridad a los intereses de las víctimas” 178 , lo cual conlleva que obligatoriamente se recojan y asistan a los heridos y enfermos. Será dicho principio el que sustentará gran parte de la fundamentación dada en el último capítulo del trabajo a los cordones sanitarios. Como se explicará en las últimas páginas, ante graves riesgos a la seguridad sanitaria, el principio de prioridad humanitaria permitirá encontrar el equilibrio para que se proteja a los individuos y se traten con dignidad a los afectados. Y en último y cuarto lugar, las acciones bélicas no contrarias al Derecho Internacional Humanitario deben ser compensadas de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Planteado el panorama básico del Derecho Internacional Humanitario, continúo ahondado en ciertos elementos llamativos con relación a la evolución que éste viene experimentando. Como magistralmente explica la profesora RAMÓN CHORNET 179 , el Derecho Internacional Humanitario es más que el Derecho que se deriva de los Convenios de Ginebra (y Protocolos), además de otros instrumentos relacionados, ha sido fuertemente impulsado por las Naciones Unidas y por el Comité Internacional de la Cruz Roja 180 . Y es que, ante los nuevos riesgos y amenazas, necesariamente surgen nuevas necesidades y nuevos desafíos que también requiere la adaptación del Derecho Internacional Humanitario. A pesar de que los protocolos intentan esclarecer a los previos instrumentos, esencialmente en lo relativo a la protección civil, hoy en día el “protagonista desgraciado” 181 , como acertadamente lo define la profesora 178 Para más información consúltese: http://www.cruzroja.es/portal/page?_pageid=878,12647079&_dad=portal30&_schema=PORTAL 30 Consultado el 16 de junio de 2017. 179 “El Derecho Internacional Humanitario va más allá de [la] delimitación (…) [de que directamente] se identifi(que) con el denominado “Derecho de Ginebra””. RAMÓN CHORNET, C., “El 50º aniversario…”, op. cit., p. 174. 180 Véase ibíd, pp. 175-176. 181 RAMÓN CHORNET, C., “Demasiado tarde para la población civil. El cometido del Derechos internacional humanitario” en CAFLISCH, L., et al (Ed), El Derecho Internacional: Normas, Hechos y Valores. Liber Amicorum José Antonio Pastor Ridruejo, Universidad Complutense Madrid, Madrid, 2005, p. 288. 68 CONSUELO, es la población civil. Ésta sufre con “las violaciones, los saqueos, la toma de rehenes indiscriminada, los desplazamientos de población, o la privación deliberada del acceso a recursos imprescindibles para la satisfacción de necesidades básicas” 182 e indirectamente en todas las circunstancias de conflicto. Además, los civiles se ven directamente perjudicados porque, aunque los convenios contemplan los conflictos internacionales como piedra angular, desde hace varias décadas otro gran factor de cambio es que gran parte de los conflictos son, o comienzan siendo, de orden interno 183 . Por lo que los Estados individualmente y en su territorio, igualmente deben garantizar los derechos y no violar las normas estipuladas en el Derecho de Ginebra. Así es jurídicamente exigido en los comunes artículos 3º y en el II Protocolo pero, además, se deriva de la lógica jurídica, porque la protección de los civiles en cualquier tipo de conflicto armado es un mínimo preceptivo. Las transformaciones de las relaciones internacionales y los avances tecnológicos, estratégicos, etc., generan que existan nuevas amenazas como consecuencia de armas de destrucción masiva o las armas biológicas, las cuales pueden tener un efecto devastador en función de la cantidad. A pesar de que los efectos de las anteriores armas no eran desconocidas en el momento de la redacción del Derecho de Ginebra, no fueron directamente incluidas. No por inconsciencia, sino porque cuanto más precisa son las enumeraciones, más restrictivas pueden ser a la luz de la evolución. Por ello como explica JEAN PICTET, en “los debates [se pensó] en agregar, en particular, los “experimentos” biológicos, de siniestro recuerdo, practicados con detenidos en campos de concentración” 184 , no obstante se renunció porque es en última instancia un atentado contra la vida y la integridad corporal. En principio la 182 Ibíd, p. 289. 183 “Hoy resulta muy difícil mantener la tipología y la diferencia de conflictos sobre la que se asienta el “Derecho de Ginebra”. En efecto, en el momento en que se elaboran los Convenios, el objetivo básico era un tipo e conflicto específico, los conflictos internacionales que implican dos o más Estados. Es evidente que en ese momento, la mayor dificultad para incluir los conflictos armados no internacionales residía en el principio de soberanía del Estado, que sólo hoy comienza a relativizarse”. RAMÓN CHORNET, C., “El 50º aniversario…”, op. cit., p. 177. 184 PICTET, J., op. cit., p. 6. 69 utilización de sustancias o componentes químicos, biológicos o nucleares como armas en un conflicto armado, serán lícitas siempre que no estén prohibida, cuando resulten necesarias su uso (por ejemplo, en situaciones de legítima defensa) y siempre de acuerdo con el principio de proporcionalidad 185 . Esto quiere decir, que a priori las armas de destrucción masiva son contrarias al Derecho Internacional Humanitario principalmente por la segura repercusión que existirá sobre la población civil. No obstante, en 1996 la Corte Internacional de Justicia 186 (en adelante CIJ) no pudo llegar a dicha conclusión general, tan esperada, de que el uso de armas nucleares fuera ilícito de acuerdo con el Derecho Internacional. En contraposición, el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ sí que afirma rotundamente que “el uso de las armas nucleares en Derecho Internacional es ilícito en cualquier circunstancia sin excepción” 187 . Finalmente, quisiera señalar que, aunque a lo largo de este trabajo se harán referencias de manera específica al Derecho de Ginebra con relación a la seguridad sanitaria y al derecho a la salud, existen relevantes remisiones a los enfermos, a sus cuidados y manutención, al personal sanitario, al personal religioso, al material para prestar la asistencia necesaria, a la seguridad del Estado, en definitiva, a la garantía de sus derechos. Sin perjuicio del posterior desarrollo, del Derecho de Ginebra en relación con la salud, sobresale la innovadora definición de enfermo (entre otros) o que en estos instrumentos se amplía el objetivo de protección y asistencia haciendo especial hincapié en la salvaguarda de la salud, física y mental. 185 El profesor CARRILLO SALCEDO se apoya en el Protocolo adicional I utiliza para explicar en qué momento se podría utilizar el arma nuclear. A continuación, remite al profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, quien directamente considera que el arma nuclear en sí, no es proporcional. CARRILLO SALCEDO, J. A., “Conclusiones generales”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A. (Ed), La licitud del uso de las armas nucleares en los conflictos armados, IV Jornadas de Derecho Internacional Humanitario, Universidad de Huelva, Sevilla, 1997, pp. 314- 315. 186 Opinión consultiva emitida el 8 de julio de 1996 por la Corte Internacional de Justicia sobre la “licitud de la amenaza o del empleo de armas nucleares”. 187 FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “¿Podría ser proporcional el uso del arma nuclear”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A. (Ed), La licitud del uso de las armas nucleares en los conflictos armados, IV Jornadas de Derecho Internacional Humanitario, Universidad de Huelva, Sevilla, 1997, p. 144. 70 Asimismo, los Convenios y sus dos protocolos precisan que se garantizará un trato humano en toda circunstancia, lo cual se extiende al cuidado médico oportuno en función del estado y sin depender la condición personal (ya sea enfermo, naufrago, esté privado de libertad, sea personal sanitario, religioso, etc.). No obstante, piénsese que en situaciones de conflicto armado en el que no se respete escrupulosamente el Derechos Internacional Humanitario, entre las muchas consecuencias, se producirá un debilitamiento de los sistemas de salud. Como se apreciaba extremadamente en el conflicto que tiene lugar en Siria 188 , la destrucción de los hospitales de algunas ciudades merma considerablemente la capacidad de atención a los afectados, provocando una situación crítica para los civiles. Por lo tanto, contamos con un amplísimo conjunto de normas que pretende proporcionar la máxima seguridad en situaciones de conflictos armados, pero al mismo tiempo, una realidad compleja y cambiante que nos obliga a ir continuamente reinventando el derecho. Lejos de interpretarlo negativamente, como ya anticipaba en sus primeros trabajos el profesor PASTOR RIDRUEJO, la relativa eficacia del Derechos Internacional Humanitario, más allá de ser desmoralizante, debe utilizarse como pretexto para que se perfeccione y se consiga que “los supuestos de transgresión sean los mínimos” 189 . 4. LA CARTA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. Frente al Derecho Internacional Humanitario aplicable en tiempo de conflicto armado, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos debe ser garantizado en todo momento, en tiempo de paz y de conflicto, imponiendo obligaciones a los Estados en relación con los individuos. 188 BBC “Con el último hospital destruido: la crítica situación de Alepo del este tras los bombardeos "más intensos que se recuerden", 21 de noviembre de 2016. Disponible en: http://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-38052073 Consultado el 16 de junio de 2017. 189 PASTOR RIDRUEJO, J. A., La protección a la población civil en tiempo de guerra, Universidad de Zaragoza, Seminario de estudios Internacionales “Jordán de Asso” (CSIC) y Cátedra General Palafox” de Cultura Militar, Zaragoza, 1959, p. 314, citado en RAMÓN CHORNET, C., “Demasiado tarde para…” op. cit., p. 288. 71 A lo largo de este trabajo se hacen numerosas referencias a derechos humanos reconocidos en diferentes instrumentos que los desarrollan, ya que como me refería al inicio, el Derecho a la salud es un derecho fundamental que ostenta todo individuo de manera general y que debe ser plenamente garantizado. Como es de común conocimiento, el sistema básico universal es conocido como Carta Internacional de los Derechos Humanos 190 . La Declaración Universal de los Derechos Humanos 191 es el “primer texto jurídico-internacional que formula un catálogo omnicomprensivo de derechos humanos” 192 y, por tanto, el instrumento esencial. La característica principal del mismo, como se desprende de su preámbulo 193 , es la protección efectiva por un régimen de derecho de los derechos humanos, con vocación de universalidad 194 , que se desprenden de la dignidad inherente a toda persona 195 . 190 “Inicialmente, la Comisión de Derechos Humanos se planteó un triple objetivo. Se trataba de aprobar, para una adecuada protección internacional de los derechos humanos, una Declaración en primer lugar, un Pacto de derechos humanos y, por último, una serie de medidas para la puesta en práctica de los derechos reconocidos en los dos instrumentos anteriores. Estos tres documentos formarían lo que René Cassin denominó la “Carta de Derechos Humanos. Sin embargo, muy pronto se vio que era un objetivo demasiado ambicioso”. ORAÁ, J., “La Declaración Universal de Derechos Humanos” en GÓMEZ ISA, F., PUREZA, J. M. (ed), La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, HumanitarianNet, Bilbao, 2003, p. 125. 191 Véase nota al pie de página 67. 192 SOMMERMANN, k., “El desarrollo de los derechos humanos desde la Declaración Universal de 1948” en PÉREZ LUÑO, A. (Ed), Derechos Humanos y Constitucionalismo ante el Tercer Milenio, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 98. 193 “El preámbulo se redactó al final, una vez que ya se conocían todos los derechos humanos que iban a figurar en el texto de la Declaración, con lo que se refuerza la tesis de que supone una síntesis de la ideología de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”. ORAÁ, J., op. cit., p. 131. 194 “Pretendió presentar una concepción e universal, un ideal común a la humanidad entera de los derechos humanos, elevándose, en un mundo dividido, por sobre las distintas ideologías y los opuestos criterios sobre su origen y naturaleza, dando como fundamento común de estos derechos y libertades la dignidad humana”. GROS ESPIELL, H., Estudios sobre Derechos Humanos II, Civitas, Madrid, 1988, p. 30. 195 “Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres; y se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”. Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General en París el 10 de diciembre de 1948, A/RES/217(III). 72 En la elaboración de este instrumento, a pesar de la oposición de los países socialistas 196 , se incluyeron los derechos económicos, sociales y culturales (artículos 22 a 27 de la DUDH). Esto es, partiendo de las ideas básicas de igualdad y libertad, para que exista un disfrute real de los derechos universales, es preciso que se contemplen los derechos que promueven el progreso social y permite vivir con dignidad. De las cuatro grandes partes en las que se pueden catalogar lo derechos reconocidos en la DUDH (derechos y libertades de orden personal, derechos del individuo en relación con los grupos de los que forman parte, derechos políticos y derechos económicos sociales y culturales 197 ), el reconocimiento del derecho a la saludo se realiza en la última de éstas. De esta forma, el artículo 25.1 reconoce el Derecho de toda persona a la salud, a la asistencia médica y servicios sociales y a seguro en caso enfermedad. En esta referencia de puntillas a la DUDH es obligatorio hacer una breve referencia a la naturaleza de dicho instrumento. Es más que sabido que la DUDH no es un instrumento jurídicamente vinculante, es decir no fue elaborado como un tratado internacional 198 , sino que se adoptó mediante una recomendación 199 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. No obstante, como didácticamente expone el profesor JAIME ORAÁ 200 , la práctica ha convertido a esta Declaración en vinculante. “Hoy en día se considera que la Declaración es una interpretación autorizada de las obligaciones contenidas en la Carta de las Naciones Unidas 196 La DUDH se adoptó a pesar de que existieran 8 abstenciones (URSS, Bielorrusia, Ucrania, Checoslovaquia, Polonia, Yugoslavia, Sudáfrica y Arabia Saudí). ORAÁ, J., op. cit., p. 129. 197 Ibíd, p. 135. 198 “No siendo un tratado, no habría de poseer el carácter vinculante d este tipo de actos internacionales. Pero concebida para tener un valor fundamentalmente moral y político, adquirió luego verdadero carácter obligatorio. (…) En 1968, en la Declaración de Teherán, más de ciento veinte Estados proclamaron unánimente la obligación jurídica de respetar sus disposiciones”. GROS ESPIELL, H., op. cit., p. 31. 199 Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General en París el 10 de diciembre de 1948, A/RES/217(III). 200 Véase ORAÁ, J., op. cit., pp. 149-156. 73 respecto de los derechos humanos” 201 porque ha sido invocada continuamente por los sujetos 202 de derecho internacional hasta el punto de que ciertas cláusulas son consideradas como Derecho Internacional Consuetudinario. Con pretensión de continuar progresando, unas décadas después, la Asamblea General, sin que fuese un proceso sencillo, adoptó dos pactos; uno en relación a los derechos civiles y políticos y, otro para desarrollar los derechos económicos, sociales y culturales. La razón de todo esto radica en que las profundas divisiones ideológicas, que son fuertemente marcadas por la inestabilidad política de la Guerra Fría, impiden que se elabore un (solo) Pacto Internacional de Derechos Humanos de manera ágil. Por lo que una vez adoptado la DUDH, el proceso de elaboración, finalmente de dos pactos, requiere de 18 lentos años de trabajo y otros 10 para lograr su entrada en vigor. Ambos tratados 203 , como no puede ser de otra forma, constituyen “normas jurídicas universales y vinculantes para los Estados ratificantes” 204 . Sin mermar la relevancia del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP), el PIDESC es un paso trascendental para los derechos económicos, sociales y culturales ya que es la primera vez, que un tratado internacional reconoce el compromiso de que los Estados garanticen los derechos enunciados en el mismo 205 , aunque a priori no generen obligaciones 206 201 Ibíd, p. 151. 202 Por ejemplo, España contempla la DUDH en su Constitución como una norma jurídicamente vinculante (artículo 10 de la Constitución Española). 203 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, fueron adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entraron en vigor el 23 de marzo de 1976. España los ratificó el 27 de abril de 1977, BOE nº 103, de 30 de abril de 1977. 204 MILÁ MORENO, J., “El Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales” en GÓMEZ ISA, F., PUREZA, J. M. (Ed), La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, HumanitarianNet, Bilbao, 2003, p. 190. 205 Artículo 2 PIDESC. 206 “El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado este elemento en su Comentario General nº 3, en el cual analiza la naturaleza de la obligación del citado artículo 2.1 del Pacto”. MILÁ MORENO, J., op. cit., p. 192. 80 Complementariamente, la UE 231 adquiere la responsabilidad de asegurar un alto nivel de protección de la salud 232 , tal y como preconiza el artículo 4.2.k., del Tratado de Funcionamiento de la UE 233 (en adelante TFUE), al asumir la competencia compartida, junto con los Estados miembros, en asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública. Esto es, a nivel nacional los gobiernos tenderán a proteger a sus ciudadanos, pero al mismo tiempo esta acción se encuentra apoyada y reforzada por las políticas de la UE 234 . Ello significa que la ejecución de este objetivo se realizará mediante una acción intersectorial, en la que la protección de la salud humana 235 será primordial en la descripción y ejecución de las políticas y acciones europeas. Tomando como base la Carta de Ottawa 236 , la UE asume que la salud debe incluirse en todas las políticas 237 y acciones, a través de una estrategia horizontal y complementaria que permita contribuir, de manera eficiente, a la mejora de la salud pública. Para ello, la clave 231 “The Lisbon Treaty did not introduce fundamental changes. It has given the mainstreaming duty, which requires from the Union to take account of and to even ensure health protection in defining and implernenting all its policies, and which was already introduced by Maastricht, a more prominent role. In addition, Lisbon has enhanced the potential impact of the EU Charter on Fundamental Rights on health issues, which contains rights to human dignity, life and access to preventive care. In hindsight, one may observe that the European institutions have, from the early years developed a health policy along the two paths Ribeyre had suggested more than half a century ago. The EU has evolved lo become a health Union resting on two pillars: the internal market pillar and the Maastricht pillar, constituting the basis for a health policy pur sang”. MEI, A.P. VAN DER, VOS, E., “The State of the European Health Union– the Maastricht Contribution to EU Health Policy”, PIETER, A., et al., in The Treaty on European Union, 1993-2013: reflections from Maastricht, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 629. 232 Para más información consúltese: PACE, P., Migration and the right to health: a review of European Community law and Council of Europe instrument, International migration law, nº 12, IOM (International organization for Migration), Ginebra, 2007, pp. 8-13. 233 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Tratado de Lisboa, 2007, Diario oficial de la Unión Europea, nº C 306/1, Diario Oficial de la Unión europea, 30.3.2010. 234 Así también se refiere el artículo 6.a TFUE. 235 Artículo 9 TFUE. 236 Primera Conferencia internacional sobre la Promoción de la Salud, Carta de Ottawa, 21 de noviembre de 1986, en Ottawa, Canadá. Disponible en: http://www.fmed.uba.ar/depto/toxico1/carta.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 237 “Such as planning and development, industry, trade commerce, environment, finance, agriculture, housing, public works, education, culture and communications”. KICKBUSCH, I., et al, “The European Union's Role and Potential in Research and Innovation for Global Health” en KADDOUS, C. (Ed), The European Union in International Organisations and Global Governance, Hart Publishing, Oxford, 2015, pp. 182-183. 81 consiste en examinar aquellos factores alterables que, generalmente, están controlados por sectores ajenos a la salud 238 . Es tal la importancia que el Tratado de Lisboa reconoce a las cuestiones relativas a la salud pública que dedica todo un título, el XIV 239 , con la rúbrica “Salud Pública” al propósito general de garantizar el más alto y complejo grado de protección de la salud humana. Para ello a se estimula a los propios servicios sanitarios y a los Estados para que cooperen entre ellos y para que a través de las funciones de prevención 240 y vigilancia se garantice la protección y mejora de la salud humana 241 . Así las cosas, la política sanitaria 242 europea preserva la finalidad de promover la salud 243 o lo que es lo mismo, protege a los ciudadanos frente a las amenazas 244 y favorece la sostenibilidad. En este sentido, la UE centra su 238 KICKBUSCH, I., et al, “The European Union's Role...”, op. cit., p. 186. 239 En esta sección destaca, por su relevancia, el artículo 168 TFUE, el cual se caracteriza por estar basado en la subsidiariedad. Esto es, la acción de la UE simplemente complementará las políticas nacionales, ya que la responsabilidad principal de poner en práctica dicha política de protección de la salud, corresponde a los Estados miembros. MEI, A. P., VAN DER VOS, E., “The State of the European Health Union – the Maastricht Contribution to EU Health Policy” en PIETER, A. (Ed), The Treaty on European Union, 1993-2013: reflections from Maastricht, Intersentia, Cambridge, 2013, p. 636. 240 La prevención de las enfermedades incluye “la seguridad de los alimentos y la nutrición, la seguridad de los productos médicos, la lucha contra el tabaquismo, la calidad del agua y del aire, la creación de agencias relacionadas con la salud”, etc. Comisión, “Libro Blanco, Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013)”, Bruselas, 23 de octubre de 2007, COM(2007) 630 final. 241 El Tratado de Lisboa también se refiere a la salud en el TFUE de forma indirecta en los artículos 36, 45.3, 52, 114, 153 y en el título XX. 242 Política sanitaria, ad intra y ad extra, debe fundamentarse en los valores de la “universalidad, el acceso a una atención de calidad, la equidad y la solidaridad”. Conclusiones del Consejo sobre los valores y principios comunes de los sistemas sanitarios de la UE (2006/C 146/01). 243 Hasta el punto de que el interés general aboga por que en todas las políticas se integren consideraciones sanitarias, lo cual se conoce con el emblema de “la salud en todas las políticas” que se corresponde con la iniciativa HIAP y que se fundamenta en la idea de que la salud humana no es solo un asunto de política sanitaria, sino que se encuentra vinculado con las cuestiones de medio ambiente, salud animal, productos alimenticios, política de desarrollo, seguridad sanitaria en el trabajo, etc. Comisión, “Libro Blanco, Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013)”, Bruselas, 23 de octubre de 2007, COM(2007) 630 final, pp. 3 y 6. 244 Como ya se ha indicado, la salud se encuentra fuertemente influencia a que exista un desarrollo económico sostenible, cuestiones sociales que favorezcan el progreso en dicha materia y un desarrollo medio ambiental sostenible. No obstante, son numerosas las amenazas que inciden 82 estrategia de actuación en tres principales ejes de progresión como ámbitos de su actuación: - “Promover la buena salud en una Europa que envejece” 245 . - “Proteger a los ciudadanos frente a las amenazas para la salud” 246 ya que las nuevas amenazas para la salud requieren acciones que posibiliten evaluar el impacto y proporcionar la mayor seguridad sanitaria. - “Fomentar sistemas sanitarios dinámicos y nuevas tecnologías”. La mejora, adaptación e innovación de los sistemas de salud permite progresar en la sostenibilidad, de acuerdo con la legislación europea que promueve una acción coordinada con la que se amplifique la calidad y eficacia de los servicios. ¿Cómo se han materializados estos propósitos? Tras varias peticiones del Consejo 247 para que se elabore un “programa de salud pública único, horizontal e integrado” 248 , se confeccionó la “Estrategia negativamente sobre la salud y sobre alguna de estas esferas. Los principales riesgos y desafíos, que pueden ser combatidos por el Desarrollo Sostenible, consisten en: la contaminación ambiental (esencialmente por las múltiples fuentes de contaminación en el aire, el agua y los alimentos), amenazas por el estilo de vida, enfermedades (que suelen caracterizarse por la rápida propagación y que requieren de un plan de respuesta coordinada), etc. Comisión Europea, Guía para la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, “Un futuro sostenible a nuestro alcance”, Bruselas, 2007. Disponible en: http://www.magrama.gob.es/es/ministerio/planes-estrategias/estrategiaespanola-desarrollo- sostenible/Guia_de_la_Estrategia_Europea_de_desarrollo_sostenible_VE_tcm7-14888.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 245 Comisión, “Libro Blanco, Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008- 2013)”, Bruselas, 23 de octubre de 2007, COM(2007) 630 final, p. 8. 246 Ibíd, p. 9. 247 Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Resolución del Consejo de 8 de junio de 1999 sobre la acción futura de la Comunidad en el ámbito de la salud pública. DOCE núm. C 200 de 15/7/1999; Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Resolución del Consejo de 18 de noviembre de 1999 sobre la garantía de protección de la salud en todas las políticas y acciones de la Comunidad. DOCE nº C 86 de 24/3/2000. 248 CALVETE OLIVA, A., “Estrategia de salud de la Unión Europea: Salud pública para las personas europeas” en Revista española de salud pública, nº 3, 2008, p. 276. 83 sanitaria de la Comunidad Europea” 249 , que desembocó en la creación de un programa de acción de salud pública para los años 2003-2008 250 . Éste se caracterizaba por recoger los principales objetivos de divulgar información sobre la salud, concretar mecanismos de reacción y promover un estilo de vida saludable como principal medida de prevención. Para el periodo 2007-2013 se preparó un segundo 251 programa con el objetivo de actualizar y adaptar a las nuevas circunstancias aquel propósito inicial. En la actualidad, se trabaja en el tercer programa 252 que permite dar continuidad a la promoción de la salud y a la creación de sistemas de salud innovadores, eficientes y sostenibles. Por otro lado, otro instrumento que pone de relieve que la salud pública es parte fundamental de la estrategia de la UE, es la elaboración de un Libro Blanco 253 , el cual constituye la primera estrategia sanitaria de la UE, fruto del progreso de las distintas medidas adoptadas en esta materia. La empresa primordial de este texto no podría ser otra que, proteger, promover y restaurar la salud de los habitantes de la UE a través de los valores de universalidad, acceso a una atención sanitaria de calidad, equidad y solidaridad. Del mismo modo recoge como objetivo que, para lograr prosperidad económica, se vincule la salud con el 249 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 16 de mayo de 2000, sobre la estrategia sanitaria de la Comunidad Europea [COM (2000) 285 final - no publicada en el Diario Oficial]. Esto supone un punto de inflexión ya que es la primera ocasión en la que una estrategia contiene en su título y objeto principal, la salud. 250 Decisión nº 1786/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002 relativa a la adopción de un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2003-2008), DOCE L 271/1, de 9.10.2002. 251 Segundo Programa de Acción Comunitaria en el ámbito de la Salud (2008-2013). Decisión nº 1350/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 por la que se establece el segundo Programa de Acción Comunitaria en el ámbito de la Salud (2008-2013). 252 Reglamento (UE) No 282/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2014 relativo a la creación de un tercer programa de acción de la Unión en el ámbito de la salud para el período 2014-2020 y por el que se deroga la Decisión no 1350/2007/CE (Texto pertinente a efectos del EEE), nº L 86/1, de 21.3.2014. 253 Comisión, “Libro Blanco, Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008- 2013)”, Bruselas, 23 de octubre de 2007, COM(2007) 630 final. 84 bienestar social, la inclusión de la salud en las distintas políticas (medio ambiente, política exterior, desarrollo sostenible, etc.) y se alcance un liderazgo mundial sobre el desarrollo sostenible en materia de salud 254 . Desde una perspectiva más particular, existen infinidad de acciones e instrumentos que vinculan de algún modo el Desarrollo sostenible (principalmente, a través de alguna de sus tres esferas) con la salud. Tres ejemplos de ello son: - El proyecto “Invertir en salud” 255 que persigue el principal fin de asignar las inversiones desde la perspectiva más eficiente. - La iniciativa “SCALE” 256 que persigue integrar toda la información sobre medio ambiente y salud humana, con el fin de implementar políticas que permitan una mejor evaluación del impacto medioambiental sobre la salud. - El Plan de acción de medio ambiente y salud 257 con la intención primordial de reducir los efectos perjudiciales para la salud de algunos factores ambientales y reforzar la cooperación en materia de medio ambiente, salud e investigación. Todo esto muestra que en el ordenamiento jurídico europeo las referencias a salud son como políticas de bienestar y mediante la cooperación. En el caso de que existiera una catástrofe de graves consecuencias en el seno de esta organización internacional, los pasos a seguir serían como los de cualquier Estado. En este sentido, informaría a la OMS, pondría en marcha sus propias 254 CALVETE OLIVA, A., op. cit., pp. 277-278. 255 European Commission. Commission Staff Working Document. Investing in Health. SWD (2013) 43 final, 20 February 2013. Accompanying the Communication: Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014- 2020. COM (2013) 83 final, 20 February 2013. 256 “Estrategia europea de medio ambiente y salud” Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, 11.6.2003 COM (2003) 338 final. Disponible en: http://www.sifemurciaeuropa.com/servlet/sife.GestionDocs?METHOD=MOSTRARDOCUMENTO&iddocumento=317 4 Consultado el 16 de junio de 2017. 257 Comunicación de la Comisión, de 9 de junio de 2004, «Plan de acción europeo de medio ambiente y salud (2004-2010) [COM (2004) 416 - Diario Oficial C 49 de 28.2.2006]. 85 medidas y protocolos de seguridad (nacionales y europeos 258 ) y, si acabara repercutiendo a la paz y seguridad internacionales, asumiría las recomendaciones y resoluciones de la ONU. Un caso que puede demostrar la gestión de los riesgos y amenazas a la seguridad sanitaria en el seno de la UE, ha sido el control de la epidemia por la encefalopatía espongiforme bovina o «enfermedad de las vacas locas» que tuvo su origen en Reino Unido 259 y que afectó a más de un centenar de ciudadanos europeos. Las medidas preventivas del sacrificio animal junto con los grandes controles de seguridad provocaron que se confeccionara un cordón sanitario - adecuado al problema- en Reino Unido y, de forma más amplia y menos estricta, también en la Unión Europea 260 . De esta forma, en un plazo relativamente corto se logra controlar este grave problema de fuerte impacto sanitario 261 . Al mismo tiempo, la UE desarrolla una importante actuación en materia de desarrollo sostenible ad extra, en este sentido, trabaja activamente en la cooperación internacional y en la política de desarrollo con terceros Estados, hasta el punto de que es el máximo contribuyente en el coste de dichas iniciativas 262 . La razón de dicha responsabilidad es, por un lado, que así se desprende de sus objetivos y, por otro, que el Desarrollo Sostenible, fuera de nuestras fronteras, es 258 Por ejemplo, se derogaría expresamente la libertad de movimiento que se reconoce en el artículo 26.2 del TFUE, como una medida de control y cese de la propagación. FLEAR, M., “`Supra-stewardship´: a tool for citizen participation in European Union pandemic preparedness planning”, Northern Ireland Legal Quarterly, Vol. 62, Nº 5, 2011, p. 685. 259 “Los primeros casos de animales enfermos se declararon en el Reino Unido en 1986”. Centro de prensa de la OMS, “Ocho preguntas que los consumidores deben hacer respecto a la amenaza de la enfermedad de las vacas locas”. Disponible en: http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2003/pr5/es/ Consultado el 16 de junio de 2017. 260 Véanse las medidas adoptadas por la UE en el Informe “EEB: balance de la situación en marzo de 2003”. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/HTML/?uri=URISERV:f83002&from=ES Consultado el 16 de junio de 2017. 261 Más información: HERNÁNDEZ, A. A. et al, “Encefalopatía espongiforme bovina o `enfermedad de las vacas locas´” en Gaceta Médica Caracas, volumen 110, nº 2, 2002. 262 Iniciativas como el “Call for Africa”, “Specific international cooperation actions (SICAs)”, “the Health Research Programme (EDCTP), etc. Para más información, véase: KICKBUSCH, I., et al, “The European Union's Role...”, op. cit.., pp. 182-183, 187-191. 86 beneficioso para nuestro propio progreso, en este mundo interrelacionado y globalizado. Gran parte de todo este trabajo realizado más allá de las fronteras se dedica a la seguridad sanitaria. Como describe el duodécimo programa general de trabajo de la OMS 263 , “la Unión Europea, por ejemplo, coordina algunos aspectos de política exterior cuyo alcance la convierte en uno de los principales 264 participantes en la acción sanitaria mundial. Es probable que otros organismos regionales sigan pronto ese camino. La OMS debe desempeñar un papel cada vez más importante en la creación de redes de relaciones con bancos de desarrollo regionales, agrupaciones políticas regionales y subregionales y las comisiones económicas de la ONU.” Porque ellos son capaces de incentivar el progreso desde la cúspide política. Uno de los mecanismos para la cooperación más allá de la UE es a través del Fondo Europeo de Desarrollo (en adelante FED), con el que se apoya acciones en países y territorios en desarrollo para promover su desarrollo económico, social y humano, así como la cooperación regional, en general. El actual acuerdo es el undécimo FED. Éste “tendrá lugar entre 2014 y 2020: cuenta con una financiación de 305 000 millones de euros y 26 000 millones de euros adicionales del Banco Europeo de Inversiones en forma de préstamos de sus propios recursos” 265 . 263 Resolución de la Asamblea Mundial de la Salud, Duodécimo Programa General de Trabajo”, “No solo la ausencia de enfermedad”, 66.ª Asamblea Mundial de la Salud, 19 de abril de 2013, A66/6, p. 41. 264 “La mayoría de los fondos multilaterales se destinan a cinco grandes grupos de organizaciones. Más del 80% del total de US$ 54000 millones de 2010 tuvieron por destino las instituciones europeas (el FED y el presupuesto de la Unión Europea), la Asociación Internacional de Fomento (Banco Mundial), fondos y programas de las Naciones Unidas, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo, y el Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria. El resto se reparte entre más de 200 organismos multilaterales, entre ellos la OMS. La combinación de medidas de austeridad en los países donantes y fragmentación en el sistema multilateral se traduce en una serie de presiones, a veces antagónicas, sobre las organizaciones internacionales". Resolución de la Asamblea Mundial de la Salud, Duodécimo Programa General de Trabajo”, “No solo la ausencia de enfermedad”, 66.ª Asamblea Mundial de la Salud, 19 de abril de 2013, A66/6, p. 16. 265 Información disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/HTML/?uri=URISERV:r12102&from=ES Consultado el 16 de junio de 2017. 87 Además de todas estas intervenciones voluntarias en el marco de la cooperación, como se explica en el último capítulo, la UE intervendrá en situaciones de amenazas a la seguridad sanitaria, cuando sea recomendado o determinado por la ONU. Ejemplo de esto es la reiterada Resolución de Consejo de Seguridad 2177(2014). En ésta, el Consejo de Seguridad, con motivo del brote del ébola que amenaza a la paz y seguridad internacionales: “Insta a los Estados Miembros, así como a los asociados bilaterales y las organizaciones multilaterales, como la Unión Africana, la CEDEAO y la Unión Europea, a que movilicen y proporcionen inmediatamente a los países afectados, y a los que les prestan asistencia, especialización técnica y capacidad médica adicional, incluso para el diagnóstico rápido y la capacitación de los trabajadores sanitarios a nivel nacional e internacional, y a que sigan intercambiando conocimientos especializados, experiencias y mejores prácticas y maximicen las sinergias para responder de manera eficaz e inmediata al brote del ébola y proporcionar recursos esenciales, suministros y asistencia coordinada a los países afectados y a los asociados en la ejecución, y exhorta a todas las instancias pertinentes a que cooperen estrechamente con el Secretario General en las actividades de asistencia a la respuesta”. Por tanto, el Consejo de Seguridad en el marco del capítulo VII, obliga a la UE a que colabore y proporcione los medios a su alcance para restablecer la paz y seguridad internacionales, como así cumplió con ello, colaborando al control y cese de la epidemia 266 . 1.2. El Consejo de Europa y el Derecho a la salud. A la vez que los distintos acontecimientos provocan el reconocimiento de los derechos humanos a nivel universal, en el continente europeo se crea el Consejo de Europa 267 en 1949. El principal objetivo de esta organización  Subrayado de la autora. 266 Véase: “La respuesta de la UE al brote más trágico de Ébola”, Noticias, Parlamento Europeo. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/news/es/news-room/20141024STO76228/larespuesta-de-la-ue-al-brote-m%C3%A1s-tr%C3%A1gico-de-%C3%A9bola Consultado el 16 de junio de 2017. 267 Estatuto del Consejo de Europa, Tratado de Londres, del 5 de mayo de 1949, en vigor desde el 3 de agosto de 1949 de conformidad con el artículo 42.b del mismo. España ratifica dicho instrumento el 24 de noviembre de 1977, «BOE núm. 51/1978, de 1 de marzo de 1978. 88 internacional consiste en alcanzar “una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social” 268 . En este sentido desde una perspectiva regional y consonancia con la labor de Naciones Unidas, el Consejo de Europa trabaja sobre asuntos sociales 269 y económicos (educación, juventud 270 o salud pública 271 ), sobre medio ambiente, sobre asuntos jurídicos, o principalmente, sobre los derechos humanos. Como se reconoce expresamente en el Estatuto del Consejo de Europa, uno de los propósitos primordiales es la promoción de los derechos humanos y libertades fundamentales 272 . Con el objetivo de dar cumplimiento a tan ambiciosa aspiración, en 1950 se adopta el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales 273 , comúnmente conocido como Convenio Europeo de los Derechos Humanos (en adelante CEDH). Todos los Estados miembros del Consejo de Europa se encuentran obligados por este tratado internacional garantista de los derechos civiles y políticos del hombre. La nota característica de dicho instrumento es que se encuentra avalado por un efectivo sistema judicial como se determina en el artículo 19 274 del CEDH. 268 Artículo 1. a del Tratado de Londres. 269 Por ejemplo, a través de la Carta Social Europea referida a los derechos civiles y políticos. Tratado internacional hecho en Turín el 18 de octubre de 1961. En vigor desde 1973, de conformidad con el artículo 35 del mismo. España la ratifica el 29 de abril de 1980, BOE nº 153, de 26 de junio de 1980. 270 Por ejemplo a través de la creación del Centro Europeo de la Juventud con sede en Estrasburgo y Budapest. Más información en: https://www.coe.int/es/web/about-us/headquarters-and-offices Consultado el 16 de junio de 2017. 271 Más información en: http://www.coe.int/t/dg3/health/ Consultado el 16 de junio de 2017. 272 Artículo 3 del Tratado de Londres. 273 Elaborado en Roma el 4 de noviembre de 1953. En vigor el 3 de septiembre de 1953 de conformidad con el artículo 59 de instrumento. España firma el CEDH el mismo día de su admisión en el Consejo de Europa, el 24 de noviembre de 1977 y lo ratifica el 4 de octubre de 1979, BOE núm. 243, de 10 de octubre de 1979. 274 “Con el fin de asegurar el respeto de los compromisos que resultan para las Altas Partes Contratantes del presente Convenio, se instituyen: a) una Comisión Europea de Derechos Humanos, denominada en adelante «la Comisión»; b) un Tribunal Europeo de Derechos Humanos, denominado en adelante «el Tribunal”. El Protocolo número 11 al Convenio Para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales relativo a la reestructuración del 89 En este sentido el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos es un órgano judicial reformado con el Protocolo 11. En lo relativo al Derecho a la salud, a diferencia de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el CEDH no dedica un artículo específico a tal cuestión. No obstante, se refiere a la protección de la salud en el artículo 8.2 manifestando que: “No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás”. El TEDH se ha manifestado en múltiples casos en relación con la salud, las principales líneas de pronunciamiento son con relación a los casos de negligencias médicas, bioética (aborto, pruebas de embarazos, situaciones al final de la vida…), medioambiente (ruido o contaminación), en relación con especiales situaciones personales (inmigrantes o presos) o salud mental, fundamentalmente. La base desde la que parte dicho Tribunal impedir la vulneración del Derechos a la salud, además de la conexión con otros derechos (esencialmente el derecho a la vida), es la definición de salud dada por la OMS. Por ejemplo, en el Asunto Hatton y otros contra Reino Unido 275 , se hace alusión a que: “health as a state of complete physical, mental and social well-being” is, in the specific circumstances of this case, a precondition to any meaningful privacy, intimacy, etc., and cannot be unnaturally separated from it”. mecanismo de control establecido por el Convenio, Estrasburgo, 11 de mayo de 1994, suprime la Comisión Europea de Derechos Humanos. 275 Caso Hatton y otros contra Reino Unido [GC], nº 36022/97, TEDH de 8 de julio de 2003, párrafo 11. 96 - Especial atención a las personas con discapacidad 301 , entre otras materias. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana, el Derecho a la vida incluye que se le facilite de manera proporcional el acceso a todas aquellas condiciones que le permitan vivir con dignidad 302 . Por lo que el propio Estado ostenta una obligación internacional de que se desarrolle un eficiente servicio de salud que no vulnere el Derecho a la vida y a vivir con dignidad 303 . La multitud de caso vinculados con salud, en las diferentes perspectivas posibles, ha permitido que en la actualidad dicho derecho esté siendo indirectamente precisado y “protegido a través de interpretaciones amplias” 304 . 3. OTROS MARCOS REGIONALES (ÁFRICA Y ASIA). Los derechos humanos, aunque de manera menos perfecta, también son protegidos en los continentes de África y Asia. En las próximas líneas me propongo delimitar las nociones más básicas. En primer lugar, los Estados africanos garantizan regionalmente la protección de los derechos humanos a través de la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (en adelante CAFDH) 305 . Éste es un instrumento jurídico internacional elaborado por la Organización para la Unidad Africana (OUA) 306 a través del cual se manifiesta la interiorización del concepto de derechos humanos a la vez que la mayoría de estos Estados alcanzaban su 301 CIDH, Caso Furlan y familiares vs. Argentina, Sentencia nº 111/10 de 31 de agosto de 2012. 302 CIDH, Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Sentencia nº 33/96 de 19 de noviembre de 1999. CIDH, Caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Sentencia nº 67/02 de 17 de junio de 2005. 303 CIDH, Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Sentencia nº 43/03 de 4 de julio de 2006. 304 Parra Vera, O., op. cit., p. 797. 305 Aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea de Jefes de Estado y Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenya. En vigor desde el 21 de octubre de 1986. 306 Organización internacional regional fundada el 25 de mayo de 1963 y remplazada el 9 de julio de 2002 por la Unión Africana. 97 independencia 307 . La principal peculiaridad de este tratado es que reconoce la garantía de derechos individuales y colectivos 308 , por lo que cualquier tipo de derecho deberá hacerse efectivo. “La proclamación tanto de derechos individuales como colectivos refleja valores y la idea de una “civilización africana”. Uno de los argumentos a favor de los derechos de los pueblos es que éstos complementan a los derechos individuales más que excluirlos o limitar su ejercicio, pues en las condiciones actuales de ese continente “el total disfrute de los derechos humanos individuales está inseparablemente condicionado por el respeto y reconocimiento de los derechos de los pueblos a los que pertenecen” 309 . La garantía de los derechos reconocidos en el referido tratado es llevada a cabo por la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. El primero de estos es un órgano judicial creado mediante el Protocolo a la Carta de Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. Mientras que la Comisión es el principal órgano de promoción y protección de los derechos humanos en África 310 . Ambos tienen atribuidas las competencias en materia de aplicación e interpretación de la Carta 311 . La relativa juventud de este sistema de protección justifica que todavía se encuentra en proceso de desarrollo, pero al mismo tiempo explica el grado de concreción de ciertos derechos no contemplados directamente en otros instrumentos regionales. Al igual que se ha señalado en otros apartados, el Derecho a la salud es reconocido en varios preceptos de la CAFDH. De manera nítida el artículo 16 307 Véase, SAAVEDRA ÁLVAREZ, Y., “El sistema africano de derechos humanos y de los pueblos. Prolegómenos”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. VIII, 2008, pp. 672-675. 308 TARDIF, E., “Acercamiento al sistema africano de protección de los derechos humanos: avances y retos”, en Anuario de Derechos Humanos, nº 9, 2013, p. 141. 309 Ibíd, p. 678. 310 Artículo 56 CAFDH. 311 Para conocer las funciones de estos órganos véase SAAVEDRA ÁLVAREZ, Y., op. cit., pp. 683-709. 98 declara que “todo individuo tendrá derecho a disfrutar del mejor estado físico y mental posible”, lo cual recuerda al concepto amplio de salud determinado en el Preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud. E incluso en el siguiente párrafo se incluye cómo y cuándo se deberá garantizar este derecho: “los Estados firmantes de la presente Carta tomarán las medidas necesarias para proteger la salud de su pueblo y asegurarse de que reciben asistencia médica cuando están enfermos”. Esto es, los Estados obligados por la Carta deberán garantizar al menos la asistencia primaria tanto “física [como] moral” 312 . También la CAFDH se refiere a la salud en dos otras ocasiones, aunque de manera complementaria. El artículo 11 reconoce que la salud entre otros motivos puede justificar la suspensión del derecho de reunión. Y, en parecidos términos, el apartado 2º del artículo 12, recoge la posible restricción del derecho a salir del país o a retornar por motivos de salud. La pandemia de ébola que se analizara a lo largo de todo el trabajo, permite entender la efectividad de estos artículos a la hora de gestionar la seguridad humana, nacional o internacional. En este sentido, el Derecho a la salud es garantizado mediante diferentes resoluciones en la región africana y no de manera primaria, sino que ha sido puesto de manifiesto desde diversas perspectivas. Por ejemplo, se ha aludido al derecho a la salud en relación con el acceso a la salud 313 , la salud materna 314 , el VIH 315 o la salud mental 316 , entre otros. 312 Artículo 18.1 CAFDH: “La familia será la unidad natural y la base de la sociedad. Esta estará protegida por el Estado, el cual se ocupará de su salud física y moral”. Considero que cuando se refiere a moral, la Carta se refiere a la salud psíquica o social. 313 African Commission Resolution about the Health and Reproductive Rights of Women in Africa, 41st Ordinary Session, May 2007, ACHPR/Res 110, 2007.; African Commission Resolution about Access to Health and Needed Medicines in Africa, 44st Ordinary Session, November 2008, ACHPR/Res 141, 2008. 314 ACHPR/Res 135, 2008: Resolution on Maternal Mortality in Africa. 315 ACHPR/Res 260, 2013: Resolution on Involuntary Sterilisation and the Protection of Human Rights in Access to HIV Services. 316 Purohit & Another v The Gambia (2003) AHRLR 96 (ACHPR 2003). 99 En segundo lugar, a diferencia de que en las anteriores regiones existe un instrumento jurídico que garantiza la protección de los derechos humanos, en la región de Asía-Pacífico la heterogeneidad y clara falta de voluntad política 317 . No obstante, no existe una inactividad absoluta. Los tratados de derechos humanos más relevantes han sido ratificados por numerosos Estados de este continente. Al tiempo de que distintos Estados han conseguido instaurar un estado de paz nacional. Además, los derechos humanos son promovidos y protegidos por diversas y múltiples actividades. Por ejemplo, a través de comisiones nacionales de derechos humanos 318 , las cuales deben ser “independientes de los gobiernos y que deben tener una composición plural” 319 o mediante la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (en adelante OACDH) 320 que celebra seminarios y encuentros anuales para la promoción de los 317 “Las razones de por qué la región de Asia-Pacífico no dispone de dichos sistemas son diversas. En primer lugar, no ha existido genuinamente una voluntad política a respecto; se trata de una “prioridad menos” para muchos gobiernos. Segundo, la región es tan vasta y heterogénea que probablemente es irrealista aspirar a un tratado (…). Una tercera razón es que el nivel de respecto de los derechos humanos por diversos países deja mucho que desear (…). Diversos gobiernos prefieren invocar la soberanía nacional más que los derechos humanos (…). En cuarto lugar, cuando los gobiernos salen en defensa de los derechos humanos, normalmente existe una tendencia a centrarse en los derechos económicos, sociales y culturales y en el derecho al desarrollo más que en los derechos civiles y políticos. En quinto lugar, mientras que los países tienen la voluntad de cumplir, por lo menos verbalmente, con algunos estándares universales de los derechos humanos, invocan que existen varias “particularidades” en la región que no deben ser olvidadas. (…) Una sexta razón es que diversos gobiernos aún insisten en que los derechos humanos son un concepto occidental. (…) En séptimo lugar, existe un rechazo general (de la región Asia-Pacífico) de la política de “condicionalidad”, condiciones que nominalmente vinculan el comercio y la ayuda con el respeto a los derechos humanos. (…) Finalmente, una última razón es que el debate sobre los derechos humanos toma un aire ambivalente cuando se enfrenta con muchos dobles estándares en la aplicación de los mismos globalmente. Por tanto, diversos gobiernos de esta región perciben un elemento de hipocresía en el discurso de los derechos humanos concerniente a su universalidad e indivisibilidad”. MUNTHARBORN, V., “Hacia un sistema de protección de los derechos humanos en Asia y Pacífico” en GÓMEZ ISA, F., PUREZA, J. M. (coord.), La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, HumanitarianNet, Bilbao, 2003, pp. 623-624. 318 “Actualmente existen comisiones nacionales de derechos humanos en Australia, Nueva Zelanda, Fiji, Indonesia, Filipinas, India, Nepal, Malasia, Sri Lanka, Mongolia, Tailandia y Corea del Sur”. Sistema Asiático de Derechos Humanos, DHpedia. Disponible en: http://dhpedia.wikispaces.com/Sistema+Asi%C3%A1tico+de+Derechos+Humanos Consultado el 16 de junio de 2017. 319 MUNTHARBORN, V., “Hacia un sistema …”, op. cit., p. 630. 320 Organismo especializado de Naciones Unidas, cuyo máximo representante es el Alto Comisionado para los Derechos Humano y que tiene como objetivo promover y proteger los derechos humanos en el mundo. 100 derechos humanos 321 . Asimismo, la Asociación de Parlamentarios Asiáticos para la Paz, en 2001 elaboró una Carta de Derechos Humanos para las Naciones Asiáticas, a pesar de que no es jurídicamente vinculante. Ésta no puede ser confundida con la Carta de Derechos Humanos Asiáticos, de la misma naturaleza, que fue impulsada por organizaciones no gubernamentales 322 . A nivel subregional, también son diversas las iniciativas. No obstante, considero que la Declaración Islámica Universal de Derechos humanos de 1981 323 es la adaptación, hasta la fecha más perfecta -sin perjuicio de las múltiples críticas-, del Corán y de los derechos fundamentales reconocidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Esta declaración considero que demuestra la universalidad de los derechos humanos sin que se obedezca la línea occidental 324 . Todos estos ejemplos permiten entender que, a pesar de que no existe un instrumento jurídicamente vinculante o un tribunal que garantice el mismo, se promueve y protegen los derechos humanos, aunque no sea con la intensidad y perfección del continente europeo o americano. 321 Uno de los más relevantes fue el Seminario de Teherán en el que se aprobó un marco general y un programa de acción para la región y el Seminario de Islamabad de 2003. Para obtener más información, véase OACDH - Oficina Regional del Sureste, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Disponible en: http://www.ohchr.org/SP/Countries/AsiaRegion/Pages/SouthEastAsiaSummary.aspx Consultado el 16 de junio de 2017. 322 MUNTHARBORN, V., “Hacia un sistema …”, op. cit., pp. 630-631. 323 MIKUNDA FRANCO, E., Derechos Humanos y Mundo Islámico, Universidad de Sevilla, Sevilla, 2003, pp. 222-227. 324 La semejanza y distinción entre ambos instrumentos es exhaustamente analizado por el profesor EMILIO MIKUNDA en MIKUNDA FRANCO, E., op. cit. 101 Los Estados no estarán nunca seguros si sus ciudadanos no lo están. Comisión sobre seguridad humana 325 PARTE II: LA SEGURIDAD HUMANA CAPÍTULO TERCERO: DESDE LAS PRIMERAS TEORÍAS IUS-FILOSÓFICAS HASTA EL ACTUAL CONCEPTO DE SEGURIDAD HUMANA I. SEGURIDAD HUMANA: IDEAS PREVIAS Y EVOLUCIÓN. 1. IDENTIFICACIÓN DE TÉRMINOS, DELIMITACIÓN Y ALCANCE. Etimológicamente la palabra seguridad proviene del latín securĭtas 326 y viene a referirse a la cualidad de estar seguro, es decir, libre de peligro, daño o riesgo 327 .En otras palabras, la seguridad es un valor básico y una meta para todo individuo o grupo social, que ha experimentado una importante evolución y ampliación acorde al propio desarrollo de nuestras necesidades. Esto es, “el concepto de seguridad viene [conformándose] por la posibilidad del surgimiento de un conflicto entre los Estados” 328 . 325 Documento de trabajo “Relación entre Derechos Humanos y Seguridad Humana”, Comisión sobre Seguridad Humana, Instituto Interamericano de Derechos Humanos Reunión de Expertos San José, Costa Rica, 1 de diciembre de 2001. 326 De securus, de la raíz se- (prefijo arcaico latino que significa separar), curus (cuidado) y –tas (sufijo que significa cualidad). Diccionario etimológico, disponible en: http://etimologias.dechile.net/?seguridad Consultado el 16 de junio de 2017. 327 Véase Diccionario de la Real Academia Española. Disponible en: http://dle.rae.es/?id=DgIqVCc Consultado el 16 de junio de 2017. 328 “Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, Un programa para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social”, PNUD, Nueva York, 1994, op. cit., p. 3. Disponible en: 102 El motivo simple y principal de su existencia es la imperiosa suerte de protección y tregua que los Estados, los pueblos y cada uno de los sujetos anhelamos y precisamos. No obstante, para un análisis realista de este concepto, debemos partir de que la seguridad se determina por nuestra cultura y por nuestra experiencia. Es, por tanto, un acto discursivo. Como se expondrá más tarde con detalle, la seguridad en sus inicios, era tomada y ampliada desde el único enfoque militar, dándose progresivamente paso a la seguridad desde una perspectiva política. En consecuencia, actualmente, comienzan a adquirir cada vez mayor importancia los conceptos de seguridad humana, seguridad económica, seguridad medioambiental, entre muchos otros. En el más amplio sentido de la palabra, seguridad implica la ausencia de riesgos (o al menos el intento). Esta connotación es válida en el análisis internacional, para la Seguridad Nacional 329 e incluso en el sentido individual. En definitiva, “el mundo nunca podrá disfrutar de la paz, a menos que los seres humanos tengan seguridad en sus vidas cotidianas” 330 . En esencia, coincide con el propósito principal de las Naciones Unidas. En la actualidad la piedra angular de la seguridad en términos amplios se centra en la seguridad humana, la cual puede ser entendida comúnmente y sin especialización académica como. - “Seguridad ante el miedo o amenazas” entendida como la protección o límite de la vulnerabilidad social mediante el combate a la pobreza, el respeto a los derechos humanos y el desarrollo de las políticas de igualdad y equidad. Por http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 329 Aunque el concepto de Seguridad Nacional es uno de los más complejos de definir, de forma genérica se puede entender que consiste en palabras de HORARIO TORO ITURRA “en permitir el pleno ejercicio de la autodeterminación como un recurso, junto con el Desarrollo, para alcanzar el mayor Bien Común posible…”. Véase TORO ITURRA, H., “La Seguridad Nacional: Una visión para América Latina” en Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, 1980, p. 110. 330 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, p. 1. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 103 ejemplo, la reducción de los peligros a perder o ver dañada la vida por minas personales, armas pequeñas o condiciones naturales que obligan a la población a emigrar. - “Seguridad para vivir con dignidad” que se conseguirá a través de la existencia de un Estado de Derecho, leyes equitativas, un Estado benefactor o de bienestar, participación de género igualitaria o resolución pacífica de conflictos, entre otras muchas. - “Seguridad ante desastres naturales”, la cual consiste en reducir la vulnerabilidad social y la posibilidad de que eventos naturales extremos se conviertan en desastres sociales 331 . En definitiva, existen diferentes perspectivas y enfoques según las deficiencias o los problemas a los que se enfrenta el ser humano y en función de las circunstancias existentes. Todo ello permite comprender la amplitud del concepto al que se alude y el cambio de énfasis. Ya no se trata de defender el territorio 332 o el Estado, sino de salvaguardar la seguridad de las personas en todas sus dimensiones 333 . No obstante, antes de ahondar en la noción de seguridad humana, querría matizar -como idea primigeniaque ésta no es más que el conjunto de entornos, contextos y circunstancias que se desprenden del contexto económico, político, social y cultural en el que cada individuo o grupo social se va desarrollando y en el que se adquiere un mínimo de calidad y estabilidad. La seguridad humana supone la primacía del individuo (también denominado antropo-biocentrismo) centrado en mejorar el respeto por las libertades fundamentales, los derechos humanos y la dignidad, así como la promoción del desarrollo económico y social, la inclusión social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre. Como puso de manifiesto 331 Véase OSWALD SPRING, Ú., “Seguridad ambiental: un reto a la supervivencia humana”, disponible en: http://www.afes-press.de/html/download_oswald.html Consultado el 16 de junio de 2017. 332 La seguridad basada en evitar la amenaza por el uso de la fuerza se hace insuficiente. 333 RODRÍGUEZ ALCÁZAR, J., “La noción de “seguridad humana”: sus virtudes y sus peligros”, POLIS, Revista Latinoamérica, nº 11, 2005, p. 3. 104 Naciones Unidas cuando comenzaba a asentarse este concepto, las tornas han cambiado y en la actualidad, desde hace varias décadas, “el sentimiento de inseguridad se debe más a las preocupaciones acerca de la vida cotidiana [nos preocupa,] la seguridad en el empleo, la seguridad del ingreso, la seguridad en la salud, la seguridad del medio ambiente, la seguridad respecto del delito: son éstas las preocupaciones que están surgiendo en todo el mundo acerca de la seguridad humana” 334 . En sentido amplio, existen multitud de problemas que afectan al individuo (aunque con distintas intensidades) tanto en zonas desarrolladas, como en las zonas que luchan por una urgente evolución. De manera simplista, podría pensarse que, en última instancia, todo ello se solventaría con seguridad económica, aunque lo cierto que previamente es preciso salvaguardar y garantizar una previa seguridad humana. Consecuentemente la seguridad humana presenta una dimensión cualitativa y cuantitativa, ya que lo primordial es la satisfacción de las necesidades básicas 335 y garantizar el respeto de la dignidad humana. Por otro lado, un punto de paso obligado para percibir el principal fundamento del concepto de seguridad humana es señalar la primacía que ostentan los derechos humanos 336 (aunque previamente ha sido referido en otro ámbito). Para esto, la idea base que se debe tener presente es que los Derechos Humanos no son un concepto intemporal que haya acompañado toda la historia a la 334 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, p. 3. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 335 MARTHA CRAVEN NUSSBAUM dedica parte de sus estudios a ello. Véase CRAVEN NUSSBAUM, M., Crear capacidades: propuesta para el desarrollo humano, Paidós, Barcelona, 2012, y CRAVEN NUSSBAUM, M., Las mujeres y el desarrollo humano: el enfoque de las capacidades, Herder, Barcelona, 2002. 336 La Declaración Universal de los Derechos Humanos, declara en su Artículo 3 que todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contempla el derecho a la vida directamente en el artículo 6º y el derecho a la libertad y seguridad de su persona en el 8º. i. Regionalmente, el Convenio Europeo de los Derechos Humanos se refiere a dichos derechos en el artículo 2 y 5. Igualmente estos derechos se encuentra directamente reconocidos en nuestra Constitución Española en el artículo 15 y 17 e indirectamente en relación a los derechos humanos en el 10.2. 105 humanidad. La universalidad de los derechos humanos es distinta de su eternidad, son el fruto de una continua evolución que, generalmente, ha comenzado a reivindicarse tras las dos guerras mundiales del siglo XX en Occidente. A pesar de esto, siglos atrás autores como Francisco de Vitoria, Francisco Suárez o Bartolomé de las Casas, entre otros, ya comenzaron haciendo importantes aportaciones sobre la dignidad y los derechos inherentes a la persona con el fin de propugnar una defensa clara de la superioridad moral de las personas, individualmente consideradas 337 . Por ello se debe tener presente que los derechos humanos, que en la actualidad se intentan defender y poner en práctica, como sostenía NORBERTO BOBBIO 338 , son derechos históricamente relativos, que no pueden gozar de un fundamento absoluto. Dentro de los propios derechos humanos, los básicos y generales, merecen señalarse aquellos que “no varían de forma continua, sino que se mantienen bastante constantes en cuanto a su contenido” 339 , entre los que se deben citar los derechos humanos fundamentales que son derechos de seguridad y autonomía. En definitiva, me refiero a los derechos que proporcionan un mínimo de seguridad a los seres humanos, cubriendo principalmente sus necesidades básicas: valores como la vida, la autonomía personal, la seguridad, la libertad o la igualdad. Y es que “la seguridad humana exige el avance en la satisfacción de los derechos humanos, así como, al menos en su versión amplia, del desarrollo humano. (…) Todo avance en esta dirección exige la implementación de políticas públicas redistributivas que garanticen derechos y un cierto bienestar a la población, lo cual justifica una revaloración del papel del Estado. [Además] se integran tanto 337 “Sociedades, patrias y Estados son medios al servicio de un fin que hoy llamamos respeto de la dignidad humana. La dignidad no se adquiere por la pertenencia a ningún grupo social, clase, o raza elegida, país o religión. La dignidad significa humanidad y pertenece a todos los seres humanos sin distinciones que la puedan condicionar”. Véase FERNÁNDEZ GARCÍA, E., “Los derechos humanos y la historia” en BETEGÓN CARRILLO, J., et al (Ed), Constitución y derechos fundamentales, Presidencia del Gobierno, Madrid, 2004, p. 216. 338 Véase BOBBIO, N., El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid, 1991, p. 53. 339 FERNÁNDEZ, E., “Los Derechos Humanos y la historia”, disponible en: http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/8782/derechos_fernandez_2004.pdf?sequence=1 Consultado el 16 de junio de 2017. 112 manera que resulte progresivamente necesaria la utilización del derecho internacional público. Todo ello provoca que, si las relaciones internacionales se rigen por lo jurídicamente establecido a través de la comunidad internacional, sea más sencillo reorganizarse para atajar las inseguridades efectivas y potenciales. De este modo se puede afirmar que la preocupación kantiana por la paz entre las naciones también estaba destinada a solventar la falta de seguridad. Sin embargo, desde el siglo pasado, prevalece la labor llevada a cabo en este ámbito por el sociólogo y matemático noruego JOHAN GALTUNG, a quien se le atribuye la primera remisión al concepto de seguridad humana y se considera principal creador teórico del término. “GALTUNG entiende la seguridad a partir de la relación con la paz a través de una noción menos rígida que integra en el ámbito interno elementos como justicia social y en el externo, la importancia de establecer dinámicas de cooperación” 358 . El maestro del profesor Rodríguez Carrión plantea la investigación desde el sentido humano. Simplifica la contraposición entre paz y violencia en relación con la humanidad, colocando a ésta última en un punto entre ambos antagonismos que permita la estabilidad y la paz, ya que defiende la racionalización y teorización de la ambigua y utópica idea paz 359 . El gran proyecto de este experto es conseguir el estado de “paz con medios pacíficos” 360 partiendo de que el objeto es la consecución del estado más puro de paz, a través de medios pacíficos 361 . A su vez, todo lo señalado debería ser “afrontado con racionalidad y profundo respeto por el hombre (por el hombre o al hombre) y sus necesidades básicas” 362 . 358 DUARTE, I., PACHÓN, R., “Entre el altruismo…”, p. 4. 359 Véase, GALTUNG, J., Peace by Peaceful Means, Volume: Peace and Conflict, Development and Civilization Vol. 14, SAGE Publications Ltd, Thousand Oaks, 1996, pp. 16-20. 360 CALDERÓN CONCHA, P., “Teoría de conflictos de Johan GALTUNG”, Revista de Paz y Conflictos, 2, 2009, p. 65. 361 CALDERÓN CONCHA, P., op. cit., p. 65. 362 Ibíd. 113 Para poder alcanzarse esta realidad perfecta descrita por GALTUNG, el método directo y pertinente consistiría en la construcción de la paz, mediante estudios e investigaciones a través de los cuales se consiga la paz como “despliegue de la vida” 363 . Por lo que, el principal procedimiento para la consecución de este difícil objetivo, -según expone GALTUNG- se lograría a través de la transformación de los conflictos en situaciones de paz. Con esta finalidad se requeriría utilizar diversas técnicas (“creatividad, empatía, no violencia” 364 ) con las que poder alcanzar y mantener la seguridad. Sin olvidar el correlativo desarrollo vertical del ser humano. Sobre la base de cuanto antecede, asumo y apoyo con la síntesis de la teoría de GALTUNG sobre las alternativas que existen para generar una situación estable, segura y de paz. Consecuentemente, el autor establece una correspondencia del paradigma de seguridad en relación con el de paz, que puede esquematizarse a través del siguiente cuadro 365 : Paradigma de la seguridad Paradigma de la paz - Hay un Otro que encarna el Mal, con fuertes capacidades y mala intención. - Hay peligro claro y presente de violencia, real o potencial. - Se precisa fuerza para derrotar al Mal y producir… - Seguridad, que es el mejor camino hacia la <paz>. - Existe un conflicto que no ha sido resuelto/transformado. - Hay peligro de violencia para <resolver el conflicto>. - Se precisa una transformación empática-creativa-no violenta del conflicto y así producir… - Paz, que es el mejor camino hacia la <seguridad>. El contraste entre paz y seguridad permite visualizar las vulnerabilidades de forma más genérica, pero también neutralizarlas, porque la paz y la seguridad 363 GALTUNG, J., Paz por medios pacíficos, Bakaeaz, Centro Documentación Estudios para la Paz, Bilbao, 2003, p. 27. 364 CALDERÓN CONCHA, P., op. cit., p. 67. 365 Cuadro esquemático extraído de Tortosa, J. M., “Inseguridad humana, seguridad nacional: mundo Hobbesiano, discurso Kantiano” en Seguridad Humana, Tecno, Madrid, 2013, p. 99. 114 se retroalimentan y se necesitan mutuamente superando, a modo de “feed-back”, las amenazas que les acechan. Si bien GALTUNG ha sido el autor que con mayor profundidad desarrolla el concepto de seguridad humana, cuyas tesis se aproximan más a la idea investigadora de este trabajo, no por ello debe dejar de citarse importantes aportaciones en relación con la materia que proceden de estudiosos tan destacados como. Más reciente en el tiempo, la contribución de CAROLINE THOMAS ahonda en la idea de que la insatisfacción de las necesidades básicas supone una amenaza a la seguridad del individuo 366 . En parecidos términos, el Papa Pablo IV en la Encíclica Populorum Progressio, asegura que “el desarrollo es el nuevo nombre de la paz. Las diferencias económicas, sociales y culturales demasiado grandes entre los pueblos provocan tensiones y discordias y ponen la paz en peligro” 367 . El poso pedagógico, que proporciona la historia y la experiencia permite razonar que, básicamente la búsqueda de seguridad humana efectiva requiere del desarrollo y del cese de la violencia. 366 THOMAS, C., “Global governance, development and human security: exploring the links”, Third World Quarterly, 1, vol. 22, 2003, pp. 159-175. 367 “Las diferencias económicas, sociales y culturales demasiado grandes entre los pueblos provocan tensiones y discordias y ponen la paz en peligro. Como Nos dijimos a los Padres Conciliares a la vuelta de nuestro viaje de paz a la ONU, «la condición de los pueblos en vía de desarrollo debe ser el objeto de nuestra consideración, o, mejor aún, nuestra caridad con los pobres que hay en el mundo —y estos son legiones infinitas— debe ser más atenta, más activa, más generosa»[50]. Combatir la miseria y luchar contra la injusticia es promover, a la par que el mayor bienestar, el progreso humano y espiritual de todos, y, por consiguiente, el bien común de la humanidad. La paz no se reduce a una ausencia de guerra, fruto del equilibrio siempre precario de las fuerzas. La paz se construye día a día, en la instauración de un orden querido por Dios, que comporta una justicia más perfecta entre los hombres [51]”. Carta Encíclica Populorum Progressio del Papa Pablo VI a los Obispos, Sacerdotes, religiosos y fieles de todo el mundo y a todos los hombres de buena voluntad sobre la necesidad de promover el desarrollo de los pueblos, 26 de marzo de 1967. Disponible en: http://w2.vatican.va/content/paulvi/es/encyclicals/documents/hf_p-vi_enc_26031967_populorum.html Consultado el 16 de junio de 2017. 115 En este sentido, los autores citados -cada uno desde su perspectiva y en la misma medida-, perseguían, como ulterior fin, alcanzar la paz a través del desarrollo, es decir, conseguir mejorar y desarrollar una seguridad humana. Frente a las iniciales referencias de Naciones Unidas a seguridad y desarrollo (en los setenta y ochenta), no es hasta 1994 cuando de forma expresa se refiere a la seguridad humana, conceptualizándola y desarrollándola en el Informe sobre Desarrollo Humano 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 368 . El florecimiento de esta nueva noción y, en definitiva, el proyecto de ampliación del enfoque tradicional de seguridad, tiene lugar en los primeros años de la década de los noventa, “momento en el que cobra auge un enfoque liberal en las relaciones internacionales, basado en las ideas de la cooperación pacífica entre los Estados, el refuerzo de las normas e instituciones internacionales, la promoción de los derechos civiles y políticos” 369 , etc. A todo esto se le suma que, en el contexto histórico, se comenzaba a diluir la confrontación bipolar de la guerra fría, lo cual no solo provocaba el cese del enfrentamiento entre los dos grandes bloques, sino el progreso hacia la universalización de las Naciones Unidas. Mientras tanto aparece y se desarrolla imparable el fenómeno de la globalización, la cual incide en el conjunto de la sociedad internacional. De esta forma, en 1994 el PNUD, como ya he dicho, se refiere por primera vez a la necesaria interiorización y actuación a favor de la seguridad humana. El 368 El PNUD es el organismo mundial de las Naciones Unidas, en materia de desarrollo, que promueve el cambio, el progreso y conecta a los países para promover aquellos factores que permitan garantizar a sus ciudadanos el mayor bienestar. Una de las formas de pronunciamiento de este organismo respecto de aquellos problemas que necesitan una rápida y compleja solución, donde se analizan factores, consecuencias, métodos… es a través de sus publicaciones, entre las que se encuentran los Informes de Desarrollo Humano de carácter anual (desde 1990). PNUD, a día 17 de mayo de 2015. Véase: http://www.undp.org/content/undp/es/home/operations/about_us.html Consultado el 16 de junio de 2017. 369 PÉREZ DE ARMIÑO, K., op. cit., p. 64. 116 Informe de 1994, con el objetivo de “estipular el diálogo internacional” 370 sobre el desarrollo, se atreve a marcar el recorrido por el que poder avanzar en las nuevas fronteras de la seguridad humana “en las nuevas vidas cotidianas de las personas; [indicando] señales de alertas tempranas que puedan desencadenar acciones de diplomacia preventiva a fin de que una sociedad no llegue a un punto de crisis; [nuevas fórmulas] de cooperación” 371 y un plan de actuación como respuesta a los numerosos conflictos, a la pobreza mundial, al aumento de población o al deterioro sin control del medio ambiente, entre otros motivos. Todo ello con el objetivo final de ampliar las opciones, soluciones y oportunidades, ya que sin desarrollo no se puede garantizar la seguridad humana, es decir, sin técnicas que permitan progresar en el desarrollo no se podrá alcanzar la paz, garantizar los derechos humanos, etc. De esta forma se constata que realmente ha resultado desfasada la gran preocupación por las amenazas extranjeras y la inestabilidad del territorio. El objetivo ahora se centra en desarrollar estrategias que permitan generar seguridad en la vida cotidiana y directa de los ciudadanos, en su sanidad, en la alimentación, en su entorno, en el empleo, en los medios para la subsistencia, etc. Esto es, una vez que se ha logrado estabilizar y frenar el estallido de grandes conflictos, toca elevar a la clave máxima el desarrollo de la seguridad de las personas, que no es que sea secundario a lo primero, sino que durante años ha sido erróneamente desplazado a pesar de que los propios fundadores de la ONU, desde el inicio, ya marcaban ambos objetivos en posiciones paralelas de relevancia. Además, tampoco se puede olvidar que la existencia de seguridad humana y seguridad económica es entendida como base fundamental para que exista una situación de estabilidad y paz 372 . 370 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, Prefacio, p. iii. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 371 Ibíd. 372 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, p. 3. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 117 Llegado a este punto y, en aras de completar el objetivo de este epígrafe, surge el interrogante, a propósito del citado Informe, de saber ¿qué se entiende en el mismo por seguridad humana? De la forma más simple, en este texto se determina que “la seguridad significa estar libres de las constantes amenazas del hambre, de la enfermedad, del delito y de la represión” 373 , en otras palabras, ser preventivos respecto de las amenazas crónicas y de las crisis puntuales que generan inestabilidad. Por lo tanto, la seguridad humana es otorgar estabilidad y bienestar a todas las personas, de forma individual, sin depender del lugar en el que se encuentren. Esto es, la seguridad humana no solo consistirá en resolver las amenazas, crisis, dificultades y epidemias, sino en contemplarlas desde la prevención y disponiendo de una estrategia por evitarlas. Para ello es preciso que se desarrollen indicadores y un sistema de alerta temprana que permitan localizar la amenaza, desarrollar sistemas de rápida respuesta y evitar la crisis 374 . En consecuencia, seguridad humana es un concepto integrador ya que reconoce el carácter universal de las reivindicaciones vitales, es decir, lo que permite que el ser humano viva y, además, con un mínimo necesario de calidad. En síntesis, aunque se teorizaba sobre la importancia de que la seguridad recayera en los sujetos de forma individual (es decir, protegiéndolos de forma particular y singularizada), con motivo del contexto histórico-bélico, (principalmente), no se comienza a concienciar globalmente de esta necesidad hasta la década de los noventa y, sobre todo hasta el Informe de 1994. En cierto 373 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, p. 4. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 374 “Mortal en el ser humano. El virus se detectó por vez primera en 1976 en dos brotes simultáneos ocurridos en Nzara (hoy Sudán del Sur) y Yambuku (República Democrática del Congo). La aldea en que se produjo el segundo de ellos está situada cerca del río Ébola, que da nombre al virus. El actual brote de ébola en África Occidental (primeros casos notificados en marzo de 2014) es el más extenso y complejo que se produce desde que se descubrió el virus en 1976. Ha habido más casos y más muertes en este brote que en todos los demás juntos. Además se ha extendido a diferentes países. Empezó en Guinea y después se propagó a través de las fronteras terrestres a Sierra Leona y Liberia, por vía aérea a Nigeria y a los Estados Unidos de América (1 viajero), y por tierra a Senegal (1 viajero) y Malí (2 viajeros)”. Disponible en: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs103/es/ Consultado el 16 de junio de 2017. 118 modo la elaboración de este concepto no se lleva a cabo hasta el post-conflicto de la Guerra Fría, aunque como he indicado, los fundadores de las Naciones Unidas ya lo contemplaban. Es por todo ello, que puede ser que la interpretación más justa consista en afirmar que el concepto de seguridad ha sido interpretado de una “forma estrecha durante demasiado tiempo” 375 . De este modo, el Informe define la seguridad humana en amplitud y como basamento de otras especificidades de seguridad más concretas. Tanto el concepto general como los subtipos que también comparten las características genéricas de centrarse en el ser humano, de ser universales y de ostentar un carácter preferentemente preventivo. En definitiva, la génesis es la preocupación porque la vida y la dignidad humana no se vean mermadas por el miedo o por la necesidad. Frente a una opinión bastante generalizada que señala la teorización sobre la seguridad humana como concepto amplio y vago, apoyo la postura de que es necesariamente una idea base muy extensa que engloba múltiples sentidos de seguridad focalizados en problemas más abarcables. La reducción, concentración o simplificación impediría seguir progresando para alcanzar el objetivo terminante de ofrecer una vida con calidad de manera global. ¿Cuál es la evolución de la idea de seguridad hasta el actual concepto de seguridad humana? Como ha sido puesto de manifiesto, la idea de la seguridad humana comenzó a plantearse por pensadores y filósofos en los años sesenta y setenta, pero sin que aún formara parte de los objetivos y expectativas de las relaciones internacionales del momento. En este mismo contexto histórico, las distintas concepciones de seguridad que se utilizaban o desarrollaban consistían en: Seguridad nacional: se identifica con la responsabilidad de proteger al Estado y, en particular, a sus ciudadanos, de todos los riesgos reales y supuestos 376 375 “Informe sobre el Desarrollo Humano 1994…”, Ibíd, p. 25. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 376 ECHEVARRÍA JESÚS, C., Relaciones Internacionales III, Paz Seguridad y defensa en la sociedad internacional, 1ª Edición, UNED, Madrid, 2011, pp. 108-109. 119 a través de un “amplio abanico de actividades: militares, paramilitares, policiales, de inteligencia, compañías privadas de seguridad, milicias y estructuras civiles responsables de supervisar y controlar a las fuerzas de seguridad” 377 . Consiste en un concepto que tiene su antiguo origen en el Derecho Romano, en el que seguridad y defensa de la propiedad se encontraban ya vinculadas 378 y que no posee todavía una definición concreta a nivel internacional porque continúa sin ser semejante para todas los Estados. Lo expuesto justifica que los intereses comunes en el contexto internacional se especifiquen en tratados bilaterales y multilaterales 379 . Este es uno de los conceptos más complejos porque necesita estar definido en concordancia con los propios y particulares intereses nacionales. Al mismo tiempo es una de las modalidades de seguridad más importante que permite la eficiencia en el territorio nacional y el desarrollo de otras como la seguridad internacional. Todo cuanto se señala está en relación con una aproximación genérica conceptual, pero si el análisis se centra en el verdadero enfoque de la seguridad nacional durante la segunda mitad del siglo XX, se puede puntualizar que éste era esencialmente estratégico-militar, estaba orientado a aportar seguridad territorial y, necesariamente, liderado por las fuerzas armadas de cada Estado. Como se pone de manifiesto en la Guerra Fría, el conflicto se centraba, principalmente, en la defensa del territorio, de las fronteras, de los ataques de Estados enemigos y, en resumen, en la supervivencia del Estado. En definitiva, supone un concepto estrecho que contempla como premisa la defensa de la agresión exterior y la protección de los intereses nacionales 380 . No obstante, la seguridad ha ido 377 Ibíd, p. 109. 378 Ibíd, p. 108. 379 GONZALVO NAVARRO, V., “Una definición jurídica válida de Seguridad Nacional a través de la Estrategia y de distintas cláusulas de los tratados internacionales” en Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 94, 2013, p. 4. 380 RODRÍGUEZ ALCÁZAR, J., op. cit., p. 2. 120 evolucionando hacia un concepto que refleja la creciente multidimensionalidad 381 , la globalización, la asociación entre Estados para luchar, defender o cumplir objetivos comunes, en definitiva, la evolución provoca que se conciban otras necesidades en el plano de la seguridad (sin que se prescinda de manera completa de la anterior). Seguridad colectiva: en términos muy genéricos, el fin de la Guerra Fría provoca el fraccionamiento y la multiplicación de las amenazas y de los riesgos perceptibles por los Estados y, en consecuencia, se hace necesario la ampliación del concepto de seguridad 382 , aunque de forma gradual 383 . Se evoluciona escalonadamente en la fundamental labor de garantizar seguridad y estabilidad y, en este caso, tras ser superado los conflictos tradicionales, los Estados perciben la conveniencia y oportunidad de relacionarse con aquellos similares para lograr objetivos comunes. Como fin último toda esta actividad se resume en colaborar en aras de la consecución de la paz duradera o, lo que egoístamente puede ser interpretado por los Estados como, vigilar e intervenir para controlar las situaciones o actuaciones que transgredan la estabilidad, seguridad y paz. Esta ampliación del concepto tradicional de seguridad supone que los Estados interesados en ello se comprometan a seguir un determinado grado de cohesión y alianza, sin reparar en las diferencias obvias. El objetivo principal en esta ocasión continúa siendo el de salvaguardar el Estado, aunque se comienza a descubrir que la verdadera fuerza se consigue con la unión. Por ello no se debería olvidar que solo es un primer paso en la aproximación, porque para que existiera una integración, es decir, una unión 381 Pero no podemos obviar que la “realidad multidimensional de la seguridad ha estado siempre presente, y lo que ha cambiado ha sido el desmenuzamiento de las dimensiones y la creciente importancia real de algunas de ellas. En términos clásicos cualquier estrategia de un Estado en guerra punteaba a destruir el sistema político y la capacidad económica y tecnológica de su enemigo, debilitando con ello y todo lo posible a su sociedad”. ECHEVARRÍA JESÚS, C., op. cit., p. 110. 382 Ibíd, pp. 110-111. 383 Las necesidades, las amenazas, las capacidades o los objetivos de los Estados no son los mismos en un mismo instante, es por ello por lo que parece obvio entender que el concepto de seguridad irá evolucionando y ampliándose de forma proporcionada a los diversos factores señalados. 121 completa de intereses y fuerzas, es preciso que se determinen muchos aspectos trascendentales que habiliten para evolucionar de lo colectivo a lo común. Seguridad global: se origina por la existencia, como su propio nombre indica, de un mundo globalizado donde los actores intervinientes se encuentran en situación de interrelación y dependencia continua. Globalización, dentro de las múltiples acepciones y enfoques, puede ser definida como una etapa del sistema mundial en la que la sociedad mundial tiende a unificarse de forma intensa. Los intereses y las relaciones están marcados por la interdependencia en los recursos económicos, la actividad comercial, la disponibilidad tecnológica, las desigualdades sociales, el avance de las comunicaciones, etc. En definitiva, un sistema globalizado necesita de estrategias que permitan dar estabilidad y fiabilidad ante los desafíos universales. El fuerte desarrollo de esta modalidad de seguridad comienza principalmente tras los atentados terroristas de Nueva York en 2001, que aceleran la necesidad de que se confeccione una agenda de seguridad global en la que se integren todos los aspectos y debilidades que tienen incidencia en la comunidad internacional. Y es que “en un contexto de globalización acelerada [se hacen necesarios] los enfoques multilaterales para enfrentarse” 384 a toda situación frágil o de peligro. Como parte integrante de lo que se concibe como seguridad global se deben incluir todos los importantes desafíos, contrariedades y dificultades de ámbito político, económico, cultural, religioso, social, individual, entre otros. En este sentido, se logra ubicar por primera vez la dimensión humana y la defensa de intereses individuales, aunque no desde la máxima expresión. Seguridad internacional: aunque se abordará de manera específica y detallada en capítulos posteriores, esta noción supone la ausencia de peligro y amenaza en la comunidad internacional. Dicha seguridad junto con la paz 384 ECHEVARRÍA JESÚS, C., op. cit., p. 112. 128 vez una mayor precisión recortaría el inevitable amplio alcance de su propia naturaleza. No obstante, toda escrupulosidad que la ciencia pueda ir hallando tras el estudio y la experiencia, será oportuna y de estimable valor añadido. Las críticas que exigen precisión, unanimidad académica y desarrollo exacto de su puesta en práctica, me conducen a la opinión de que son condiciones (en su conjunto y llevado al nivel de perfección) utópicas. Consciente de los posibles errores que pudiera contener, del Informe sobre Desarrollo de 1994 se extrae una idea y un concepto de seguridad humana bastante pragmático que se ha ido precisando por la doctrina y en otros documentos como el de la Comisión de Seguridad Humana, con los que se hace posible extraer los aspectos positivos 402 para trabajar en la eficiencia de la necesaria protección del individuo. Es por ello que, considero que tal y como se ha expuesto, el concepto de seguridad humana se encuentra claramente definido para que se comiencen a elaborar eficientes estrategias en aras de cumplir los objetivos descritos. Se saben cuáles son los propósitos, las debilidades y las amenazas que afecta a la seguridad humana, por lo que solo se requiere voluntad política y su puesta en funcionamiento (además del lógico perfeccionamiento que se pueda ir derivando). 2. ELEMENTOS DE LA SEGURIDAD HUMANA. Una vez pergeñada la forma general de aproximarse a la seguridad humana, tras haberse analizado las circunstancias que desembocan en esa postura, cabe, para una mayor comprensión y simplificación de la idea, que se desglosen las características esenciales o elementos de dicho concepto. En el propio Informe sobre Desarrollo Humano se señalan cuatro características que se pretenden ampliar y completar tras el estudio de las diferentes posturas conceptuales y la conclusión a la que se llega en el anterior apartado. De ahí que procede su comentario y enumeración: 402 Por ejemplo, se puede utilizar la ambigüedad para consolidar “amplias coaliciones respecto de la lucha contra las minas-antipersonas”. Véase RODRÍGUEZ ALCÁZAR, J., op. cit., p. 10. 129 - La seguridad humana necesariamente es una “preocupación universal” 403 , el conjunto de los individuos puede ser perjudicado por amenazas comunes, aunque estas incidan con distinta intensidad o en distintas circunstancias. Como ejemplo de lo que antecede, los riesgos y amenazas a la seguridad sanitaria se ponen de manifiesto en cualquier parte del planeta, incluso de forma completamente opuesta, es decir, se requieren elaborar estrategias para la desnutrición infantil en ciertas áreas frente a las necesarias medidas contra la obesidad y mortalidad en otros muchos Estados del otro hemisferio. - La finalidad fundamental y básica es proteger y velar por el ser humano, por su vida y porque ésta se desarrolle con un mínimo de calidad. Continuando con el asunto de la sanidad, no solo se deben prevenir las enfermedades infecciosas, sino que se debe abastecer a los pueblos con una asistencia sanitaria básica, no puede permitirse que los niños mueran por infecciones leves. - Como se explicará con mayor detenimiento en el siguiente punto, la seguridad humana se confecciona por una serie de amenazas respecto a las que hay que elaborar estrategias de prevención y actuación para garantizar la menor incidencia negativa en los seres humanos. Éstas se encuentran, por tanto, interrelacionadas y globalizadas, de manera que difícilmente se podrán aislar de otros factores y del resto de la población como consecuencia negativa de la globalización. Así pues, si comienza una determinada enfermedad infecciosa, el riesgo a la seguridad que se generan por su mala gestión no solo inciden en la seguridad sanitaria, sino que podrá ocasionar problemas alimentarios, económicos, etc. De este modo, como se irá poniendo de manifiesto en este trabajo, virus infecciosos como el VIH, gripe aviar o ébola, entre otros, han demostrado la vinculación de las consecuencias. - El principal método de actuación es a través de la prevención, es decir, se estructuran mecanismos de acción que permiten evitar las amenazas antes que el problema sea de orden mundial. No obstante, cuando esto no resulte 403 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, p. 25. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 130 posible, cabe la reacción más inmediata y completa que se traduce en proteger a los individuos vulnerables y afectados por una amenaza en concreto. Para finalmente dar paso a la reconstrucción. 3. PRINCIPALES CATEGORÍAS DE SEGURIDAD HUMANA. Que los distintos riesgos y amenazas a la seguridad sean tan diversos es uno de los motivos que justifican que la seguridad humana sea un concepto multidimensional. El Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, cumpliendo con la función de definir y concretar las bases de la seguridad humana, se detiene en enumerar y desarrollar siete categorías específicas de seguridad que se enfrentan a determinadas amenazas crónicas. En este sentido distingue: - Seguridad económica: consiste en velar por el acceso a una fuente segura de ingresos de forma genérica, a través de la cual se persigue garantizar el acceso a los recursos, a unos ingresos económicos mínimos (de lo que se deriva la formación a discapacitados, el acceso al mercado laboral de los jóvenes...), seguridad en la intervención estatal, etc. - Seguridad alimentaria: muy relacionada con la anterior ya que, a priori, es la protección de la población para que cuente con los accesos físicos y económicos necesarios para obtener alimentos básicos, de manera que exista suficiente alimento para abastecer a la población mundial y, a la vez, que se respalde el derecho a poder obtenerlo de forma inmediata y suficiente. Estar alimentado no es solo un requisito indispensable para garantizar la vida, sino también para otorgar ese “plus de calidad” por el que lucha el concepto amplio de seguridad humana. - Seguridad en materia de salud o seguridad sanitaria: al mismo tiempo, de una forma muy paralela, contempla como principal objetivo establecer mecanismos de prevención y una rápida acción para evitar y controlar las enfermedades infecciosas y parasitarias, sobre todo en zonas vulnerables, simultáneamente vela porque exista un acceso mundial a los servicios de salud y por establecer mecanismos para luchar contra otras enfermedades que supongan una amenaza, a la vez que se centra en prestar mayor atención a colectivos vulnerables. 131 - Seguridad ambiental: encargada de estudiar, adoptar medidas y actuar en contra de las amenazas que damnifican y amagan un ambiente físico saludable, lo cual engloba desde el abastecimiento de agua, control de la desforestación, salinización, contaminación del aire o generar un sistema de alarma ante desastres naturales, entre otros. - Seguridad personal: comprende todos los factores de riesgos, vulnerabilidades e inseguridades en la sociedad y su impacto sobre grupos vulnerables, como son las amenazas, las torturas, las violencias a gran o pequeña escala (es decir, desde las guerras hasta la violencia doméstica), etc. - Seguridad de la comunidad: consiste en la salvaguarda de la identidad de los grupos, familias, comunidades, organizaciones o grupos raciales o étnicos, de manera que la modernización respete sus peculiaridades y que no recaiga sobre ellos ataques o discriminaciones. - Seguridad política: basada en garantizar la estabilidad de los Estados, de los sistemas gubernamentales e ideologías con legitimidad para ejercer el poder, a la vez que se vela porque no se vulneren los derechos humanos en periodos de disturbio político 404 . Aunque se ha pretendido distinguir las facetas más llamativas y las características de cada categoría, es indudable que entre ellas existe una interdependencia y un vínculo necesario. Por ello toda actuación debe ir dirigida a garantizar cada una de las seguridades particularmente señaladas, para que cualquiera de ellas actúe como sostén, a la vez que contribuya en el respeto y preocupación por la seguridad humana. Esto es, no puede existir seguridad sanitaria sin que la población esté alimentada (seguridad alimentaria), pueda tener un acceso continuo a agua potable y para el regadío (seguridad ambiental), tenga un salario base para continuar subsistiendo (seguridad económica) y el Estado garantice estos mínimos (seguridad política), etc. De esta forma, en mayor o menor medida (ya que se debe ser consciente de las grandes diferencias entre los países ricos y pobres), se verá satisfecha una básica seguridad humana que, en 404 “Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994…” op. cit, pp. 28-37. Disponible en: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_1994_es_completo_nostats.pdf Consultado el 16 de junio de 2017. 132 último término, garantice la vida (que no mueran, por ejemplo, niños por enfermedades controlables) y un mínimo de calidad (desnutrición o inaccesibilidad a la educación e instrucción). III. SEGURIDAD HUMANA Y EL PRINCIPIO DE NO INTERVENCIÓN EN LOS ASUNTOS INTERNOS. Dibujado el marco en el que se despliega el objeto de la seguridad humana y dado que el alcance de sus objetivos y finalidades exige la planificación y ejecución de unas concretas maniobras y estrategias, es preciso estudiar en quién recae dicha responsabilidad, es decir, ¿quién es el sujeto responsable de garantizar la vida y un mínimo de calidad en ella? Lo primero que debo abordar es el concepto de soberanía que es definido magistralmente por el profesor Carrillo Salcedo, desde el punto de vista del Derecho Internacional como “el conjunto de competencias y derechos de que cada Estado independiente es titular en sus relaciones con otros Estados. Así entendida, la soberanía se nos muestra como un principio constitucional del Derechos internacional” 405 . Asimismo, el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ analizando la idea de soberanía desde la perspectiva “post-moderna” (más allá del concepto tradicional), señala que ésta se caracteriza por ser cooperativa, funcional (porque “los Estados eligen limitar su libertad de acción a través de acuerdos internacionales”) y solidaria, fundamentalmente 406 . En definitiva, comparto la postura del anterior profesor cuando determina que “es un concepto relativo” 407 . De la propia soberanía y de la responsabilidad que de esta se deriva, el Estado tiene la obligación de proporcionar y prestar con todos los medios disponibles, posibles y necesarios la seguridad humana a los individuos respecto 405 CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía del Estado y Derechos Internacional, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1976, p. 83. 406 FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “La soberanía poliédrica” en PÉREZ VERA, E., RODRÍGUEZ CARRIÓN, A., (Ed), Soberanía del Estado y derecho internacional: homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Universidad de Málaga, Málaga, 2005, pp. 589-590. 407 Ibíd, p. 590. 133 de los que responde. Pero ¿qué ocurre si un Estado en concreto no cumple con sus obligaciones? Como explica notoriamente la profesora MÁRQUEZ CARRASCO, “las violaciones graves y masivas o sistemáticas de derechos humanos fundamentales atentan contra una obligación erga omnes, y constituyen un crimen internacional” 408 . Esto puede llevar a cuestionarse si, cabe la actuación por parte de otro u otros Estados o de la comunidad internacional en un territorio específico, en el caso de que la consecuencia sea la vulneración grave de los derechos humanos. Esto es, ¿si una determinada zona sufre una profunda hambruna o problemas sanitarios provocando cientos de muertes diarias es posible la intervención internacional sin que el Gobierno del Estado en cuestión lo autorice? En este sentido surge el deber de injerencia humanitaria el cual supone en un imperativo u obligación moral de la comunidad internacional institucionaliza para proteger los derechos humanos de una población víctima de “violaciones graves, masivas o sistemáticas” 409 . “No puede dudarse de que una violación masiva de los derechos humanos representa una agresión contra el interés común de la humanidad” 410 . En este sentido, como continúa explicando la profesora MÁRQUEZ CARRASCO, el “deber de injerencia trata de satisfacer dos necesidades que marchan unidas en este tipo de iniciativas privadas: situar a los valores humanos por encima de los intereses de los Estados y lograr un marco jurídico internacional frente al Estado que proteja y facilite sus actuaciones” 411 . Por lo que, ante la innegable responsabilidad del Estado, en caso de que éste no cumpla o le sea imposible llevar a cabo la función que le compete, según el Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los 408 MÁRQUEZ CARRASCO, M. C., “La Injerencia Humanitaria”, en ORTEGA TEROL, J. M., et al (Ed) Globalización y derecho: reflexiones desde el Seminario de Estudios Internacionales "Luis de Molina", Universidad de Castilla-La Mancha, Ciudad Real, 2003, p. 108. 409 Ibíd, p. 107. 410 AVILÉS FARRÉ, J., op. cit.., p. 6. 411 MÁRQUEZ CARRASCO, M. C., “La Injerencia…”, op. cit., p. 109. 134 Estados 412 (en adelante CIISE), la comunidad internacional institucionalizada tiene el deber de procurar la máxima protección y cese de la situación o amenaza a la seguridad. El fundamento es que la seguridad de los individuos (la seguridad humana) genera un interés que sobrepasa lo fronterizo, por lo que la injerencia se puede justificar por la ayuda humanitaria 413 o por la intervención para el cese del conflicto o peligro 414 . De esta forma el concepto de seguridad humana provoca que se cuestione el propio principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados, ya que al propósito de la seguridad humana se vincula el principio de la responsabilidad de proteger (de que se haga efectivo 415 ) por parte del Estado y de forma subsidiaria por comunidad internacional institucionalizada. El motivo esencial es que los derechos humanos poseen un valor universal con el que se legitima a la comunidad internacional institucionalizada a protegerlos y velar por ellos en caso de violación o puesta en peligro. ¿Cuándo es posible la injerencia en los asuntos internos? Cuando por crisis sanitarias o cualquier otra emergencia humanitaria se esté cometiendo violaciones sistemáticas de derechos humanos surge una “responsabilidad moral por parte de la comunidad internacional” 416 , la cual también puede llegar a ostentar el valor de jurídica, ya que la garantía de los derechos humanos es una obligación internacional general. Además, la responsabilidad de proteger a pesar de 412 Es un órgano creado en septiembre de 2000, bajo el apoyo de Canadá y con la participación de varios estados, que posee el fin de desarrollar políticas sobre Seguridad Humana y estudiar sobre la relación entre la responsabilidad de proteger y el principio de no intervención en las injerencias internas. 413 Surge una necesaria responsabilidad de proteger cuando una población sufre un serio daño o peligro por epidemias, guerras internas, insurgencias, graves crisis alimentarias, por Estados fallidos, etc. y el Estado sobre el que recae la responsabilidad no está dispuesto o sea incapaz de prevenir o detenerlo. En este caso la responsabilidad internacional de proteger se superpone al principio de no intervención. 414 LEAL MOYA, L., op. cit., p. 1117. 415 Como se ha mencionado en apartados anteriores, la Seguridad Humana conlleva una función esencial de prevención, en caso de que el daño sea inminente de reacción y una necesaria y posterior reconstrucción. 416 LEAL MOYA, L., op. cit., p. 1123. 135 colisionar con el principio de no injerencia en los asuntos internos e incluso con la prohibición del recurso de la fuerza, puede presentarse en distintos supuestos que excepcionen estos límites por mandato del Consejo de Seguridad. Todo ello justificado por dar cumplimiento a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, obligaciones erga omnes en situaciones de máxima urgencia. En resumen, la intervención 417 debe cumplir una serie de requisitos y pautas que garantice que la situación plantee la gravedad suficiente y que exista conformidad por parte de la Organización Internacional (ONU) encargada de delimitar dicha intervención en relación con su finalidad y naturaleza. Para ello parece conveniente, aunque no es el objeto de este trabajo, analizar los precedentes que han puesto de relieve los aciertos y debilidades de operaciones como las de Somalia, Ruanda, Sierra Leona, Bosnia-Herzegovina o incluso Kosovo 418 a pesar de que esta presenta la peculiaridad de estar desplegada desde la OTAN. Estos ejemplos, con injerencias no impecables, generan un temor generalizado de que el derecho de injerencia se convierta en una justificación que avale y consienta todo tipo de intervenciones armadas cuando realmente no seas imprescindibles y cuando no se haya cumplido estrictamente el proceso de legitimación 419 . De forma más directa, se quiere evitar que con el pretexto de salvaguardar “los principios universales y humanistas” ciertos países desarrollados, disfrazados por un mecanismo de seguridad, jueguen con sus intereses geopolíticos. 417 Además, la intervención armada debe ser siempre el último recurso. 418 Todas estas operaciones son explicadas por la profesora MÁRQUEZ CARRASCO. Véase MÁRQUEZ CARRASCO, M. C., “La Injerencia…”, op. cit., pp. 119-124. 419 No se quiere aludir al problema concreto del bloqueo decisorio por el veto de ciertos miembros permanentes del Consejo de Seguridad ante determinados problemas, conflictos o crisis. Solo se realiza una referencia genérica sin cuestionar el funcionamiento del Consejo de Seguridad. 136 CAPÍTULO CUARTO: LA SALUD Y LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER I. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. 1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN. Como el profesor DÍAZ BARRADO aclara de manera magistral, la responsabilidad de proteger se ha constituido como “una institución propia 420 y autónoma del ordenamiento jurídico internacional” 421 . En los últimos años 422 se viene experimentando un nuevo impulso configurador, que está permitiendo confeccionar “un marco sustantivo que permita al ordenamiento jurídico internacional contar con normas que reconozcan derechos e impongan obligaciones sobre la base de principios rectores que regulan las relaciones internacionales” 423 . En la idea de la responsabilidad de proteger confluyen dos elementos esenciales, que se aproximan al alcance del mismo: la voluntad de los Estados de 420 Aunque los profesores GUTIÉRREZ ESPADA y CERVELL HORTAL hablan de la posibilidad de que esté “apareciendo un principio rector”. GUTIÉRREZ ESPADA, C., CERVELL HORTAL, M. J., Nacimiento, Auge y Decadencia de la Responsabilidad de Proteger, Comares, Granada, 2014, p. 11. 421 DÍAZ, BARRADO, C. M., “La responsabilidad de proteger en el Derecho Internacional contemporáneo: entre lo conceptual y la práctica internacional”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 2012, p. 4. 422 Aunque ésta no es “una institución (sustancialmente) novedosa en el ordenamiento jurídico internacional”, Ibíd, p. 5. 423 Ibíd, p. 2. 137 que se ponga en práctica dicha protección, así como la necesidad de la comunidad internacional de controlar o enmendar determinadas situaciones a través de la actuación conjunta de proteger. No obstante, antes de precisar la propia noción de este concepto, resulta conveniente advertir que, a pesar de que dichos componentes primarios sobre los que se fundamenta resultan evidentes, “no es tan claro el contenido y el alcance de la responsabilidad de proteger” 424 . De ahí que se esté hablando de una noción aún en proceso de evolución, a pesar de la manifiesta “vocación de convertirse en norma consuetudinaria del ordenamiento jurídico internacional” 425 que requiere de concreción. Desde un primer punto de vista más sencillo, para comprender la responsabilidad compartida hay que partir de la base de que, cada Estado posee una directa y principal responsabilidad (o lo que es lo mismo una obligación) de proteger a su población cuando se produzcan violaciones de sus derechos humanos o situaciones que afecten a su seguridad. Bajo esta premisa, cuando el Estado en cuestión no pueda o quiera cumplir dicha responsabilidad, que deriva de su soberanía estatal, o el propio Estado aparezca como culpable, entrará en juego la comunidad internacional. Ésta llevará a cabo una intervención internacional, por motivos de urgente necesidad, a través de una acción concertada en la que las normas e instituciones internacionales se ajusten a la necesidad y al requerimiento global 426 . El fundamento más básico de este cometido, es la imperiosa necesidad de proteger las vidas humanas 427 , ante la incapacidad o negligencia del principal 424 AÑAÑOS MEZA, M. C., “La `responsabilidad de proteger´ en Naciones Unidas y la doctrina de la `responsabilidad de proteger´”, en UNISCI Discussion Papers, nº 21, 2009. p. 168. 425 DÍAZ, BARRADO, C. M., op. cit., p. 5. 426 Ibíd, p. 7. 427 “Preeminencia de la dignidad humana sobre la primacía de los Estados”, ZABALETA CATÓN, B., “Naciones Unidas y la Responsabilidad de Proteger: ¿Qué papel debe desempeñar la ONU en los conflictos internos?”, en Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 54, 2014, p. 9. “El ascenso del individuo en el plano de la subjetividad internacional y su protagonismo en las relaciones internacionales, así como una nueva perspectiva de la paz y la seguridad internacionales vinculadas al concepto de seguridad humana, han hecho posible que la “responsabilidad de proteger” intervenga en un marco normativo avalado por normas esenciales 144 - La dimensión reactiva frente a una crisis emergente (…) 453 . - [Y] la dimensión de reconstrucción tras el conflicto y el proceso de consolidación de la paz” 454 . De este modo, comparto la postura de AÑAÑOS MEZA 455 cuando señala que la doctrina del CIISE plantea una perspectiva positiva, ya que con el referido informe se muestra que cabe el consenso general y básico en esta materia al asumirse de manera universal el deber de proteger, a pesar de la polémica suscitada tras ciertos acontecimientos varias décadas atrás. En contraposición, siguen generándose teorías opuestas cuando se profundiza en cuestiones más concretas, como el quebrantamiento del principio de no intervención en los asuntos internos o el uso de la fuerza. Sintetizando, el CIISE elaboró la doctrina de la responsabilidad de proteger que se utilizó como base para las deliberaciones e instrumentos de la ONU sobre dicha temática, con el fin de poder dar respuesta tanto a los tradicionales como a los nuevos desafíos e inquietudes, como pueden ser las contrariedades en cuestiones de salud que puedan suponer un riesgo en la seguridad internacional. Como ya se adelantaba, la obligación de proteger 456 se recoge expresamente en el Informe 457 que elabora el Grupo de alto nivel sobre las 453 Como con posterioridad se desarrollará, en mi opinión, como situaciones de crisis podrían considerarse cualquier amenaza a la seguridad sanitaria que afecte a la seguridad internacional. 454 ZABALETA CATÓN, B., op. cit., pp. 7-8. 455 AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 183. 456 Esencialmente es tratada en los párrafos 201-203 del Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 457 Titulado: “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”. Ibíd. 145 amenazas, los desafíos y el cambio 458 , en el que se toma como base la doctrina desarrollada por el CIISE. La principal idea que se señala en este segundo instrumento, que aspira a ser jurídicamente vinculante, se resume en uno de los párrafos dedicado a esta temática: “Aprobamos la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad internacional colectiva de proteger, que el Consejo de Seguridad puede ejercer autorizando la intervención militar como último recurso en caso de genocidio y otras matanzas en gran escala, de depuración étnica o de graves infracciones del derecho internacional humanitario que un gobierno soberano no haya podido o no haya querido prevenir” 459 . De manera que será sobre dicho instrumento, sobre el que se sostenga cualquier pronunciamiento del Consejo de Seguridad en el que se recoja la aplicación de dicha responsabilidad compartida de proteger. Esto permitirá que se vaya asentando mediante la razonable práctica, la aparición de este nuevo contenido, el cual aspira a tener rotunda naturaleza jurídica tras la persistente y paulatina evolución de la sociedad internacional. Como, de manera clara, ilustra el profesor DÍAZ BARRADO: “La razón última de la aparición de la `responsabilidad de proteger´, con contenido jurídico, habría que encontrarla en la evolución que viene experimentando la sociedad internacional y su ordenamiento jurídico que, a pesar de ser cada vez más heterogéneos, son, al mismo tiempo, 458 Grupo de expertos, ad hoc, independiente y encargado de elaborar un informe en el que analicen las amenazas que vulneran la seguridad internacional por encargo de las Naciones Unidas (en concreto la Asamblea General).  Subrayado de la autora. 459 Informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, párrafo 203, resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 146 portadores de aspectos políticos que tienden a asentar valores que alcanzan significados normativos, con una proyección universal” 460 . 2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. En primer lugar y, como premisa esencial, la responsabilidad de proteger, en la actualidad, constituye un concepto únicamente reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas 461 , lo cual impide que pueda ser considerado como norma, aunque cada vez en mayor medida constituya “un componente necesario en la aplicación de normas esenciales del Derecho Internacional” 462 . En realidad, la razón por la que no alcanza el rango jurídico y, por tanto, no es jurídicamente vinculante, es debido a dos razones sustanciales: Las obligaciones que de este concepto podrían derivarse no se encuentran recogidas en ningún instrumento jurídico vinculante 463 . Es por ello que, “sus promotores y defensores la consideran como una norma de derecho internacional emergente y que, si no está acabada, está por lo menos en pleno proceso de formación” 464 . - Y, por otro lado, de momento tampoco podría considerarse que la práctica y las distintas referencias en otros documentos, le atribuya el suficiente 460 DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 9. 461 Como en el apartado anterior se describía el Informe que elabora el CIISE sirve de base al escueto desarrollo de este concepto que adopta la Asamblea General en el Documento Final que como se ha indicado es un instrumento de naturaleza política y no jurídica ni vinculante ya que no puede ser impuesto el obligado cumplimiento para los Estados. 462 En este sentido, continúa expresando que “la aceptación de esta noción, aunque sea parcial, supone elegir otra óptica en la percepción política y jurídica de la sociedad internacional en supuestos de conflictos y situaciones que ponen en peligro los derechos humanos y la paz internacional. En verdad, “la responsabilidad de proteger es un avance normativo de vital importancia para el debate humanitario y de política exterior actual”. DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 3. 463 Como afirma AÑAÑOS MEZA, la responsabilidad de proteger aspira a “convertirse en norma de derecho internacional, y quizás hasta en una “Carta” o “doctrina normativa multidimensional””. AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 181. 464 Ibíd. 147 grado de consolidación como para que pueda entenderse abiertamente como norma o incluso principio. Como determina GILBERTO RODRIGUES “la naturaleza o condición de norma jurídica o principio del RdeP (sic) no es consenso en la comunidad internacional, de ahí que se habla también de un concepto, doctrina o norma emergente. (…) Todas [las distintas] dificultades y desafíos ponen la RdeP en una situación de expectativa frente a su implementación. (…) [La práctica muestra que] la propuesta de la RdeP es bienvenida, [y que es reconocida por numerosos países] de la comunidad internacional. (…) A partir de ese reconocimiento, (…) queda abierta la posibilidad de acoger la implementación de RdeP, a partir de un debate que incluya toda su multidimensionalidad” 465 . En mi opinión, no se puede hablar directamente de que la responsabilidad de proteger sea en todo caso vinculante y, aún menos, que se califique como principio. No obstante, si la práctica continúa en la línea que he intentado describir 466 , todo apunta a que el proceder de los Estados y, por supuesto, de la ONU acabe por asentar dicha doctrina en la práctica internacional. De este modo el concepto acabará por cerrarse y constituirá una obligación jurídica. ¿Pero mediante qué figura? Pues, en este sentido cabrían tres opciones a tenor del Artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, como: - Tratado 467 . - Costumbre internacional, entendida como una práctica generalmente aceptada como derecho 468 . 465 RODRÍGUES, G., “La Responsabilidad de proteger: motivaciones, contenidos y cambios” en Pensamiento Propio, nº 35, 2012, p. 174. 466 La práctica jurídica es que, como concretiza el profesor Cástor Díaz Barrado, “la “responsabilidad de proteger” está incorporada en instrumentos que si bien tienen, asimismo, un contenido político, son de naturaleza jurídica y que, por lo tanto, producen ciertos efectos jurídicos”. DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 12. 467 En palabras de ULF LINDERFALK: «My guess is that the rules to be applied for the interpretation of treaties concluded between states Chapter 1 are exactly the same as those to be applied for the interpretation of treaties concluded between states and other subjects of international law, or between other subjects inter se», LINDERFALK, U., On The Interpretation of Treaties: The Modern International Law as Expressed in the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Springer, Dordrecht, 2007, p. 10. 468 Véase TRINIDAD NÚÑEZ, N., “La función de la costumbre en el Estatuto de la Corte Penal Internacional”, en Anuario Iberoamericano de Derecho Internacional Penal, Vol. 4, nº. 0, 2016. 148 - Principio general de derecho reconocido por las naciones civilizadas 469 . A lo que habría que sumarle que se recoja dicha figura en los actos unilaterales de los Estados, es decir, como contenido de cualquier norma interna o incluso que sea reconocida en algún acto normativo de una organización internacional, piénsese en un Reglamento de la UE 470 . Con relación a la posibilidad de la primera de estas alternativas pueda ser una realidad comparto la postura expuesta por AÑAÑOS MEZA. En su opinión, “es muy poco probable que la mayoría de los Estados acepten una `responsabilidad de proteger´ en un tratado internacional (…), y es aún más improbable su surgimiento como principio general de derecho, sólo le queda una vía factible de convertirse en norma de derecho internacional: como costumbre internacional. Para que la `responsabilidad de proteger´ adquiera el carácter de norma consuetudinaria de derecho internacional, tendrá que surgir y desarrollarse de la práctica internacional (consuetudo) y ser aceptada por los Estados como norma de derecho internacional (opinio juris)” 471 . Por otro lado, el ejercicio de la responsabilidad de proteger se ve obstruido esencialmente por dos elementos que, en mi opinión, son los que complican y retrasan la evolución que antes se describía. ¿Cuáles son y por qué? - Principio de no injerencia en los asuntos internos 472 . Éste se asienta en la igualdad soberana, que supone llanamente la independencia de los propios 469 Véase PÉREZ GONZÁLEZ, M., “Apuntes sobre los principios generales del derecho en el Derecho internacional” en VARGAS GÓMEZ-URRUTIA, M., SALINAS DE FRÍAS, A. (ed), Soberanía del Estado y derecho internacional: homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Vol. 2, Universidad de Málaga, Málaga, 2005, pp. 1021-1036. 470 Aunque no es jurídicamente vinculante se contempla que “el jefe de Misión debe recordar a las autoridades de los países de fuera de la UE su responsabilidad de proteger a los defensores de los derechos humanos que estén en peligro” en las “Directrices de la Unión Europea sobre el apoyo a los defensores de los derechos humanos”. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/?uri=URISERV%3Al33601 Consultado el 16 de junio de 2017. 471 AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 182. 472 Principio de Derecho Internacional General recogido en los artículos 2.4 y 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas y declarado en la Declaración sobre principios de Derecho Internacional que rigen las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados, Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la “Declaración sobre principios de Derecho 149 Estados y con el que se prohíbe “recurrir al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado” 473 . Esto es, se “prohíbe a cualquier Estado intervenir directa o indirectamente en los asuntos internos o externos de otro Estado” 474 , con la excepción de que como determina el artículo 2.7 de la Carta, se lleve a cabo una intervención autorizada por el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en concordancia con el capítulo VII de la Carta, con la finalidad de velar por el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales 475 . - Prohibición del uso de la fuerza excluyéndose la legítima defensa. Como recoge el artículo 51 de la Carta, el uso de la fuerza en el Derecho Internacional se encuentra exhaustivamente prohibido excepto en caso de legítima defensa. A pesar de que puede considerarse una cuestión controvertida, si se atiende a lo determinado en el Documento Final -en relación con la responsabilidad de proteger-, solo cabe el referido uso de la fuerza a través de la acción militar 476 del capítulo VII de la Carta. En otras palabras, para que pudiera ser legítimo, se requeriría que el Consejo de Seguridad 477 (que representa a la comunidad internacional institucionalizada, por ostentar la capacidad y legitimidad de Internacional que rigen las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados” de 24 de octubre de 1970. 473 Artículo 2.4 de la Carta y Declaración sobre principios de Derecho Internacional que rigen las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados. 474 PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Tecnos, Madrid, 2014, p. 290. 475 “La licitud de [una] intervención unilateral estaría sometida a dos requisitos rigurosos: la existencia de una situación extrema (…), en primer lugar, y la inacción de la comunidad internacional organizada, en segundo lugar. Consiguientemente el derecho de intervención se extinguiría en el momento en que el Consejo de Seguridad tomase la decisión de intervenir”. PASTOR RIDRUEJO, J. A., op. cit., p. 293. 476 “La CIISE fija y desarrolla criterios materiales de limitación de intervención militar bajo el rubro "principios para la intervención militar”, que no son nuevos, sino ya bastante conocidos en los debates teóricos sobre las doctrinas de la intervención humanitaria y del bellum iustum. Propone, entonces, seis criterios: existencia de autoridad competente, causa justa, intención correcta, último recurso, medios proporcionales y perspectiva (posibilidad) razonable”. AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 187. 477 “El Consejo de Seguridad guarda el monopolio del uso de la fuerza según lo estipulado en la Carta, siendo ilegal toda acción coercitiva en virtud de la `responsabilidad de proteger´ que no haya sido autorizada por él. Entonces, los Estados han aceptado una `responsabilidad de proteger´ sin avalar la doctrina del bellum iustum contenida en el informe de la CIISE”. Ibíd, p. 181. 150 emprender acciones militares con el pretexto de salvaguardar la seguridad humana e internacional) 478 recogiera en una resolución de forma expresa las medidas podrían llevarse a cabo (artículo 42 de la Carta), con la justificación de ser una amenaza a la paz o seguridad internacionales (artículo 39 de la Carta). Esta actuación se fundamentaría, además de en el propio reconocimiento jurídico, en que cumpliéndose la responsabilidad de proteger por parte de la comunidad internacional, se ejerce la legítima defensa de la propia humanidad, en la medida en la que los intereses humanos que derivan de la seguridad humana o la seguridad internacional 479 , se superponen a los estatales 480 . 3. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER. Como se ha puesto de manifiesto, la responsabilidad de proteger incluye dos obligaciones esenciales: en primer lugar, “`la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población´; y, por otra parte, que `cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda atajar o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención´” 481 . Esta idea que se ha ido desarrollando, posee un contenido que se concreta en tres funciones básicas que se corresponden con las acciones de: 478 DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 31. 479 Esta interpretación ha ido ampliándose por parte del Consejo de Seguridad con el fin de ir autorizando distintas intervenciones correspondientes a la evolución de las amenazas. “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, recogido en la resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 480 “La responsabilidad de proteger se fundamenta en la preeminencia de la dignidad humana [y la seguridad internacional] sobre la primacía de los Estados”. ZABALETA CATÓN, B., op. cit., p. 9. 481 DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 15. 151 - Prevenir 482 . La prevención constituye el núcleo esencial en el que se fundamenta la protección, no hay mejor protección que evitar que el riesgo o la amenaza tengan lugar. En la línea que se ha descrito, la función de la prevención la llevará a cabo el propio Estado y, para cuando resulte precedente, se subsidiará mediante “un servicio de ayuda de la ONU” y “un sistema de alerta temprana, también a cargo de la ONU” 483 . El propósito de la prevención es preservar la seguridad humana, en concreto, la del Estado en cuestión. Esto se realizará poniéndose en práctica las oportunas medidas (en primer lugar, a nivel nacional) con las que se modere cualquier conflicto de manera que éste no prospere ni se intensifique. Lógicamente dichas medidas deberán caracterizarse por ser pacíficas y resolutivas. Cuando éstas no resulten suficientes o eficientes, entrará en juego la actuación preventiva por parte de la comunidad internacional, de conformidad con las directrices que marque la ONU. Las pautas para seguir en esta segunda fase concretadas en el informe que elaboró el CIISE, consistían en la creación de “un sistema de alerta temprana”, compuesto por un grupo de expertos que examinen y estudien la información de los conflictos. Este comité consistiría en “una dependencia especial de la Secretaría General” 484 . Como sistema de alerta temprana, se propone la creación de una unión de expertos que reciban y analicen la información sobre los conflictos, y de manera más particular, su descentralización a nivel regional y subregional. Mientras que en el segundo instrumento que se tiene por referencia, el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, más que unas pautas 482 “Eliminar tanto las causas profundas como las causas directas de los conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población”. Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, “La responsabilidad de proteger”, 2001, Sipnosis, p. 13. 483 AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 168. 484 Ibíd, p. 169. De forma extensa, dicha teoría se desarrolla en el Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, “La responsabilidad de proteger”, 2001, pp. 21-32. 152 para llevar a cabo dicha función, lo que se establecen son los requisitos esenciales para que este objetivo pueda cumplirse, es decir, para que las medidas de prevención puedan resultar “apropiadas y necesarias” 485 . - Reaccionar 486 . Cuando las actuaciones enfocadas a la prevención no resulten suficientes, se adoptarán “medidas coercitivas” en el Estado en cuestión, con la intención de poner en práctica la responsabilidad de proteger que lleva aparejada “una responsabilidad de reaccionar” que no imprescindiblemente tendrá que tener naturaleza militar 487 . Esta segunda función recogida en el Documento Final 488 contempla que cuando entre en juego dicha obligación, “se utilizarán los medios diplomáticos, humanitarios” u otros de carácter pacífico “de conformidad con los capítulos VI y VII de la Carta”. - Reconstruir 489 . En última instancia, cuando no se ha podido prevenir la crisis, una vez que ésta ha cesado, comienza la oportuna labor de reconstrucción. Aunque resulta evidente esta tercera fase o función, existe dicotomía a la hora de que sea aceptada por los Estados. Motivo de ello es que, aunque el Informe del CIISE lógicamente hace específica mención a la misma (como una obligación internacional 490 ), el Documento Final no 485 Párrafo 138. 486 “Responder a las situaciones en que la necesidad de protección humana sea imperiosa con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como la imposición de sanciones y las actuaciones legales en el plano internacional, y en casos extremos la intervención militar”. Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, “La responsabilidad de proteger”, 2001, Sinopsis, p. 13. 486 Párrafo 5.1. 487 DÍAZ BARRADO, C. M., op. cit., p. 18. 488 Párrafo 139. 489 Se entiende por “reconstruir”, la capacidad de “ofrecer, particularmente después de una intervención militar, plena asistencia para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, eliminando las causas del daño que la intervención pretendía atajar o evitar”. Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, “La responsabilidad de proteger”, 2001. Sinopsis, p. 13. 490 Párrafo 5.1. 153 se pronuncia, ni tan siquiera colateralmente, al respecto. Como señala AÑAÑOS MEZA, la ONU reconoce esta obligación porque se vincula con el concepto de “consolidación de la paz” 491 . En cuanto a la praxis, la primera referencia directa a la doctrina de la responsabilidad de proteger de manera fáctica, tiene lugar con la Resolución 1973 492 . En ella se exhorta a las autoridades de un Estado, en particular, a que cumpla con las obligaciones del Derecho Internacional y que se adopten “todas las medidas necesarias para proteger a los civiles, satisfacer sus necesidades básicas y asegurar el tránsito rápido y sin trabas de la asistencia humanitaria” 493 , en consonancia con la obligación directa que ostenta cualquier Estado respecto de su población, en virtud del principio de soberanía. Al mismo tiempo, se abre la opción a que otros Estados, mediante la responsabilidad compartida -ya explicada-, y de acuerdo con las pautas especificadas en la propia resolución 494 , puedan adoptar medidas de protección ante la crisis que se reconoce en la resolución. En definitiva, esta resolución verifica las aproximaciones teóricas que se han ido realizando en las dos últimas décadas en relación con este nuevo concepto y permite comprobar que para que éste pueda plantearse por el Consejo de Seguridad, se debe asentar en los capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas. 491 AÑAÑOS MEZA, M. C., op. cit., p. 170. 492 Resolución 1973 (2011), adoptada por el Consejo de Seguridad en su 6498a sesión, de 17 de marzo de 2011, S/RES/1973 (2011). 493 S/RES/1973 (2011), párrafo 3. 494 “Autoriza a los Estados Miembros que hayan notificado previamente al Secretario General a que, actuando a título nacional o por conducto de organizaciones o acuerdos regionales y en cooperación con el Secretario General, adopten todas las medidas necesarias, pese a lo dispuesto en el párrafo 9 de la resolución 1970 (2011), para proteger a los civiles y las zonas pobladas por civiles que estén bajo amenaza de ataque en la Jamahiriya Árabe Libia, incluida Benghazi, aunque excluyendo el uso de una fuerza de ocupación extranjera de cualquier clase en cualquier parte del territorio libio, y solicita a los Estados Miembros interesados que informen al Secretario General de inmediato de las medidas que adopten en virtud de la autorización otorgada en este párrafo, que serán transmitidas inmediatamente al Consejo de Seguridad”. S/RES/1973 (2011), párrafo 4. Cursiva de la autora. 256 peligro la vida de la nación, de manera que “por ejemplo la situación afecte a toda la población y a todo o parte del territorio nacional, que amenace la integridad física de la población, la independencia política o la integridad del territorio nacional o la existencia o funcionamiento básico de instituciones relacionadas con la protección de los derechos del Pacto” 861 . En esta u otra situación, que quepa en el supuesto descrito, cabría la suspensión de las obligaciones reflejadas en dicho instrumento con excepción de que: - Sean derechos garantizados en los artículos “6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”, es decir, que no implique el derecho a la vida, derecho a no ser torturado, derecho a no ser sometido a esclavitud ni servidumbre, derecho a no ser encarcelado por incumplir una obligación contractual, derecho a no ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos, derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica y, derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. En parecidos términos, se pronuncia el artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que autoriza en este caso la suspensión (aunque se utilice el término derogación como ya se ha visto) “en caso de guerra 862 o de otro peligro público que amenace la vida de la nación”, salvo en los casos de los artículos 2, 3, 4.1 y 7, es decir, excepto cuando se trate del derecho a la vida, derecho a no ser torturado, derecho a no ser sometido a esclavitud ni servidumbre y derecho a no ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos. Esto es, el PIDCP es más protector, ya que su lista de derechos que no pueden ser suspendidos es más amplia. - Las disposiciones que se suspendan no pueden ser obligaciones impuestas por el derecho internacional o que supongan una discriminación. 861 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Versión comentada, Comisión Presidencia Coordinadora de la Política del ejecutivo en materia de Derechos Humanos -COPREDEH-, Guatemala, 2011, p. 15. 862 El término correcto sería conflicto armado. 257 Como forma de control de que estos requisitos no sean vulnerados, el Estado en cuestión deberá informar (artículo 4.3) al Secretario General de las disposiciones suspendidas y de los motivos. Volviendo al articulado de PIDCP y a la idea de que existiera una emergencia sanitaria que obligara a establecer cordones sanitarios en un espacio infectado o afectado, continúo comentando ciertos derechos en función de que se pudieran o no suspender. Como con anterioridad ya he señalado, todos los artículos apuntado en el artículo 4.2 del PIDCP, prevalecen ante cualquier situación. Es decir, el derecho a la vida y la prohibición de tortura o tratos degradantes, entre otros, en ningún caso deberán ser violados si se desarrollara el caso práctico particular que se señala. La base de los cordones sanitarios, como medida para contener o frenar una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales, es que debe primar ante todo la vida y que ninguna actuación en las que se base dicho recurso podría conllevar al trato inhumano, cruel o degradante, o suponga una tortura. De esta manera y, de forma general, estos derechos “inderogables” (además de los otros señalados con anterioridad) suponen la base jurídica que condicionará el resto de derechos y su posible suspensión o adecuación a las circunstancias, para que no desemboque en incompatibilidad. En este sentido, el derecho a la libertad y a la seguridad personal, recogido en el artículo 9 PIDCP, podría suspenderse de manera que los cordones sanitarios implicarían la reclusión de afectados o personas en zonas “infectadas” y acordonadas. Esto, al mismo tiempo, podría ser una vulneración de la seguridad sanitaria y personal y de la libertad de los damnificados, por ello tendría que estar justificado en el objetivo de anteponer la seguridad internacional y la seguridad sanitaria del resto del Estado/s y garantizados el resto de derechos mínimos de las personas. El artículo 10, continúa aludiendo a que “toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. En esta ocasión el concepto a tener en cuenta es qué se debe entender por persona privada de libertad. La primera idea clara es que la privación deberá 258 ser legal (determinada conforme a derecho) y que, aunque se deduce del texto que se refiere a condenas penitenciarias, esto podría extrapolarse a las situaciones de privación por medidas sanitarias. Cierto es que este precepto podría suspenderse en caso de excepción, no obstante, podría hacerse siempre que no roce los límites de los derechos “blindados”, que podría ser la segunda parte del texto transcrito referido al trato humano y al respeto de la dignidad humana. Finalmente y, de manera más explícita, es el propio artículo 12 de este instrumento, el que diferencia el derecho a circular libremente por un Estado (derecho no absoluto que depende de la potestad estatal en concreto) y el derecho a escoger el lugar de su residencia en dicho Estado, así como el derecho de salida de “cualquier país, incluso del propio”. Más allá de que éstos resulten directamente suspendidos en virtud del artículo 4, también pueden ser objeto de restricciones “para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto” 863 . Por lo que, en caso de que se instaurase un cordón sanitario como aplicación de la medida de prevención, reacción o reconstrucción los principales derechos que se verán restringidos, lógicamente serían el derecho de circulación y a salir de un país o el derecho al ejercicio de culto religioso 864 , entre otros. Todo ello estaría excusado en el objetivo de proteger la seguridad nacional (que de manera extensiva puede considerarse seguridad internacional cuando el Consejo de Seguridad lo determine) y la salud (o lo que es lo mismo, la seguridad sanitaria). En otras palabras, el derecho a circular libremente aporta la más básica excepción. Por cuestiones de seguridad nacional o seguridad sanitaria -entre otros casos-, cabe que se restrinjan los derechos de circulación y salida de un Estado con el fin máximo de proteger dicha seguridad que se ve vulnerada. 863 Artículo 12.3 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 864 Piénsese en que por razones de seguridad sanitaria se prohíba ciertas prácticas de inhumación, ritos religiosos en el momento de la muerte o simplemente no se permita la presencia de personal religiosos. 259 Pero, ¿qué ocurre cuando es el Consejo de Seguridad, en el marco del capítulo VII, decide establecer un cordón sanitario como medida frente a una amenaza o quebrantamiento de la paz? ¿Cuál es el Derecho que entra en juego y cuáles son los derechos mínimos que delimitan jurídicamente el objetivo de dicha medida? El primer aspecto que esclarecer es que, si con ocasión de la puesta en funcionamiento de los cordones sanitarios 865 fuera ineludible la instauración de unas medidas coercitivas, estos se ubicarían en el capítulo VII, e incluso podrían implicar el uso de la fuerza (en relación con que las circunstancias lo exijan y de manera proporcional), en función de que resulte necesario para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales y así lo determine el Consejo de Seguridad. En relación con ello, la segunda idea que se desprende es que en las concretas situaciones en las que se activara y desarrollara la medida del cordón sanitario, el derecho que entraría en juego, a grandes rasgos, sería el Derecho internacional humanitario 866 , sean medidas provisionales o no, e implique uso de fuerza o no 867 . En este sentido, entendiendo los cordones sanitarios de conformidad con lo descrito, podría aplicarse supletoriamente (adaptándolo a las circunstancias y a los nuevos tiempos) el Derecho internacional humanitario, el cual “insta a las partes 865 El Secretario General en 2004 en el Informe de Grupo sobre la seguridad en el nuevo siglo (no jurídicamente vinculante), contemplo en el párrafo 144, la posibilidad de que se establecieran cordones sanitarios por el Consejo de Seguridad en caso de que las cuarentenas no fueran suficientes y si existiera una amenaza a la paz y seguridad internacional. Informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 866 “Que, como mínimo, supone la aplicación de (…) los cuatro Convenios de Ginebra de 1949”, más sus dos protocolos adicionales. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “La suspensión de las garantías…”, op. cit., p. 614. 867 Es decir, sean medidas provisionales enmarcadas en el capítulo 40 o medidas que no impliquen el uso de la fuerza (artículo 41) o que sí prevean el uso de la fuerza (artículo 42). En todo caso lo que si será característico de dichas medidas es que serán recomendadas o instadas por el Consejo de Seguridad y en este último caso, se exigirá con urgencia o apremio la pronta ejecución de las misma. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., pp. 26-27. 260 (…) a respetar y preservar la vida y la dignidad” 868 . Esta sección del Derecho Internacional Público, como es más que sabido, está congregado por un complejo conjunto de normas en relación con diversas problemáticas. Por lo que, el análisis y selección voy a realizarlo de conformidad con los seis tratados internacionales (las cuatro convenciones y los dos protocolos adicionales), ya que como he ido planteando, mi objetivo es extraer los derechos que delimitan las condiciones básicas de cualquier cordón sanitario. Porque si son garantizados en circunstancias de conflicto armado, considero que aún más justificado está que se tengan en cuenta ante epidemias u otro riesgo o amenaza a la seguridad sanitaria. - Respecto del I Convenio de Ginebra 869 , de los muchos artículos que pueden estar vinculados de manera más o menos directa a la seguridad sanitaria, cuando el artículo 6 dispone que: “Ningún acuerdo especial podrá perjudicar a la situación de los heridos y de los enfermos…”. Considero que alude a una de las primeras pautas con la que concluir que los cordones sanitarios no pueden ser absolutos, es decir, no cabe un aislamiento completo de manera que se descuiden o vulneren los derechos de los heridos y enfermos. En otras palabras, la ausencia de ayuda humanitaria (al menos básica) en un cordón sanitario podría considerarse como un trato inhumano. De hecho, esta idea que adelanto, parece ser ratificada con el artículo 12 de este mismo instrumento. Aunque en este caso se refiere a los miembros de las fuerzas armadas, más aún se debe considerar extensible a cualquier ciudadano. Por ello, “los heridos o enfermos, habrán de ser respetados y protegidos en todas las circunstancias”, o lo que es lo mismo, los enfermos tienen que ser protegidos siempre. En consecuencia entiendo que, como medida contra una amenaza a la seguridad internacional, cabría la determinación de un cordón sanitario en una zona específica (un Estado, una parte de un Estado o zonas de 868 En el texto original se habla de “insta a las partes en conflicto a respetar y preservar la vida y la dignidad de los soldados enemigos capturados o de los civiles que se hallan en su poder”. GASSER, H. P., “El derecho internacional humanitario y la protección de las víctimas de la guerra”, CICR, 1998, p. 3. Disponible: https://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdle2.htm Consultado el 16 de junio de 2017. 869 I Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña, aprobado el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia Diplomática para Elaborar Convenios Internacionales destinados a proteger a las víctimas de la guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949. Entrada en vigor: 21 de octubre de 1950. 261 varios Estados) pero ello no justificaría que los heridos aislados deban ser “olvidados”. En este aspecto, considero que este precepto se suplementa con el Derecho a la vida garantizado en instrumentos como el PIDCP. De hecho, este artículo 12 continúa diciendo que: “Serán tratados y asistidos con humanidad por la Parte en conflicto que los tenga en su poder, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en el sexo, la raza, la nacionalidad, la religión, las opiniones políticas o en cualquier otro criterio análogo. Está estrictamente prohibido todo atentado contra su vida y su persona, en particular matarlos o exterminarlos, someterlos a tortura, efectuar en ellos experimentos biológicos, dejarlos deliberadamente sin atención médica o sin asistencia, o exponerlos a riesgos de contagio o de infección causados con esa finalidad. Sólo razones de urgencia médica autorizarán una prioridad en el orden de la asistencia. Se tratará a las mujeres con todas las consideraciones debidas a su sexo. La Parte en conflicto obligada a abandonar heridos o enfermos a su adversario dejará con ellos, si las exigencias militares lo permiten, a una parte de su personal y de su material sanitarios para contribuir a asistirlos”. Si en situaciones de conflicto armado los enfermos deben tener garantizada la asistencia médica -como se determina en la última frase transcrita-, aún más protectora deberá ser la medida adoptada por el Consejo de Seguridad o, en definitiva, cualquier actuación que no se desarrolle durante un conflicto armado. Parece obvio que en gran medida dependerá del grado de amenaza, pero en última instancia, el aislamiento absoluto por motivo de una fuerte y peligrosa epidemia no justificaría que se pudieran dejar sin atención médica o asistencia a ningún ser humano. Del mismo modo, no podría entenderse que personas no  Subrayado de la autora. 262 contagiadas o que no exista firme prueba de ello, pudieran ser expuestas a la infección por simple “prevención”. En este sentido, deberían establecerse “circunvalaciones” en las que se diera un tratamiento especial hasta que se verificara el estado de salud y la posibilidad de ser factor de infección. Por ello, tanto el aunar enfermos con individuos no contagiados (condenado a estos últimos a la infección casi segura) como la ausencia de tratamiento o cuidados a los enfermos, podría ser considerado como un acto de tortura 870 . Obviamente, para que este sistema de seguridad y control de la epidemia pudiera ser una realidad, como ya preveía el propio artículo 16 del I Convenio, debería contar con un sistema de registro y transmisión de datos de los enfermos y fallecidos a causa de la epidemia en cuestión. - Las pautas para el desarrollo de la medida del cordón sanitario también se pueden extraer del II Convenio de Ginebra 871 , a pesar de que algunas ideas ya señaladas se repiten en éste y en los siguientes instrumentos que comentaré. El artículo 18 aporta que “las Partes en conflicto concertarán acuerdos locales para la evacuación por vía marítima de los heridos y de los enfermos de una zona sitiada 870 Tortura: “todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación” (…), Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, adoptada y abierta a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 39/46, de 10 de diciembre de 1984. Entrada en vigor: 26 de junio de 1987. Asimismo en el Caso Selmouni contra Francia [C], nº 25803/94, de 28 de julio de 1999., el TEDH distingue entre tortura (entendida como el sufrimiento que se genera con la intención manifiesta de conseguir un propósito no permitido), trato inhumano (sufrimiento o daño físico o psíquico de cierta relevancia) o trato degradante (trato contrario a la dignidad o al honor). ¿Se podría entender que el aislamiento sin cuidado es un acto de tortura? En mi opinión, se quebranta el tratamiento con humanidad, que se desprende de artículos como el 3.1 del III Convenio de Ginebra, cuando el aislamiento genera sufrimiento y desamparo y, por lo tanto, intencionadamente se está provocando un dolor (o prolongación del dolor) o sufrimiento grave causado por el rechazo de asistencia sanitaria. Mi postura la encuentro apoyada en el artículo 11 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, cuando se determina que: “No se pondrán en peligro, mediante ninguna acción u omisión injustificada, la salud ni la integridad física o mental de las personas”. 871 II Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar, aprobado el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia Diplomática para Elaborar Convenios Internacionales destinados a proteger a las víctimas de la guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949. Entrada en vigor: 21 de octubre de 1950. 263 o cercada y para el paso del personal sanitario y religioso, así como de material sanitario con destino a dicha zona”. A mi entender esto permite que extrapolándolo al caso concreto que se trata, los Estados afectados directamente por la epidemia o enfermedad deberán contar con acuerdos y protocolos en los que se determine como deberá desarrollarse la asistencia sanitaria para esos grados de amenaza. E incluso deberá preverse la asistencia básica religiosa, si es posible la evacuación (aunque se entiende que no, ya que es el núcleo de la decisión proviene del Consejo de Seguridad), el tratamiento de los fallecidos o el reparto de los gastos ocasionados (como de manera relativa señala el artículo 17). - Continuando con la delimitación de cómo se pondría en funcionamiento un cordón sanitario, del III Convenio de Ginebra 872 se extraen las ideas de que, aunque sea en relación con los prisioneros de guerra, el artículo 13 clarifica que “los prisioneros de guerra deberán ser tratados humanamente en todas las circunstancias. Está prohibido y será considerado como infracción grave contra el presente Convenio, todo acto ilícito o toda omisión ilícita por parte de la Potencia detenedora, que comporte la muerte o ponga en grave peligro la salud de un prisionero de guerra en su poder”. Esto es, si se exige un trato adecuado en todas las circunstancias y se determina que existe un deber de protección en relación con los prisioneros, se entiende que este compromiso será igual o aún más fuerte con relación a los afectados por una epidemia de elevado peligro. ¿Qué significaría trato humano? Pues además de la asistencia médica gratuita, incluye la manutención de los afectados, como se podría deducir del artículo 15 del III Convenio. Y en función de la situación, medidas suficientes de higiene y la mayor salubridad, a pesar de la infección que se concentre en dicha población y en un espacio cercado (artículo 29). Así como la posibilidad de desarrollar actividades de culto religioso 873 , cuando las circunstancias lo permitan. 872 III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. 873 En relación con el culto pienso que, en función del grado de enfermedad de la persona o de la zona, se deberían facilitar continuar con los ritos religiosos siempre que no sean contrarios con el control de la epidemia. Incluso la obligación de la incineración, aunque fuera contrario a las 264 En gran medida el problema que se trata de dar solución en estas páginas, ya estaba mínimamente contemplado en este instrumento. El artículo 30 relativo a la asistencia médica hasta especificaba que “se reservarán locales de aislamiento para quienes padezcan enfermedades contagiosas o mentales”. No obstante, lo que ocurre es que la situación que se plantea se ubicaría en la fase más elevada de peligro con motivo a este tipo de contagios. - Del IV Convenio de Ginebra 874 , se puede extraer para la construcción de los límites de dichos cordones que, habrá que tener en cuenta que los niños deberán ser tratados con medidas especiales (artículo 24) 875 . - Además de todo lo señalado, de los dos Protocolos Adicionales se extraen ideas muy importantes y pautas esenciales. Del Primero de estos 876 , se obtiene la máxima de que: “1. Todos los heridos, enfermos y náufragos, cualquiera que sea la Parte a que pertenezcan, serán respetados y protegidos. 2. En toda circunstancia serán tratados humanamente y recibirán, en toda la medida de lo posible y en el plazo más breve, los cuidados médicos que exija su Estado. No se hará entre ellos ninguna distinción que no esté basada en criterios médicos” 877 . creencias religiosas. Por ejemplo, los ritos fúnebres seguidos por muchas personas en las zonas en las que el ébola incidió con más fuerza provocan el contagio masivo, eso no podría permitirse. 874 IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, aprobado el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia Diplomática para Elaborar Convenios Internacionales destinados a proteger a las víctimas de la guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949. Entrada en vigor: 21 de octubre de 1950. 875 Esto también es complementado con la Convención sobre los Derechos del Niño y sus tres protocolos, véase pie de página 71. 876 Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 8 de junio de 1977. 877 Artículo 10.  Subrayado de la autora. 265 Del II Protocolo 878 se deduce el segundo principio, en el que se basaría el funcionamiento de los cordones sanitarios: “Todas las personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable. Queda prohibido ordenar que no haya supervivientes” 879 . Ya me he ido refiriendo con anterioridad a la necesidad de que los enfermos (y toda persona) sea tratada con humanidad, a la par que los cuatro Convenios de Ginebra hacían referencia expresa a esta misma idea. Esto supone, por tanto, una regla esencial a la delimitación de la puesta en práctica de un cordón sanitario, al tiempo que se suplementa con la idea general de los propios derechos humanos. El cumplimiento estricto de dicho principio, conllevaría a que en ningún caso el aislamiento puede significar que la epidemia reduzca forzosamente a los afectados por ella. De modo que, todas las pautas que he ido señalando tienen como objetivo que, en ningún caso, se impida la existencia de supervivientes. Esto es, no se podría caer, aunque la comparación parezca dura, en que se tapien las casas donde se hallen fallecidos con infectados y personas sanas como se practicaba hace siglos con las epidemias en Inglaterra, Italia, etc. ¿Por qué debería existir todo este sistema de protección ante epidemias? Además de que se recogiera en el mandato del Consejo de Seguridad, como decisión vinculante en respuesta a la existencia de una amenaza a la paz y seguridad internacionales, como determinar el artículo 13 del II Protocolo, “la población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares”, pero no solo de los peligros 878 Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, 8 de junio de 1977. 879 Artículo 4.1. 272 que el control o prevención de dicha amenaza potencial se efectuaría de forma más eficiente mediante “un cordón sanitario”. El sistema de reacción o prevención que planteo, se fundamenta en la práctica centenaria de la cuarentena, como, por ejemplo, fue puesto en práctica en Liberia a propósito del virus del ébola 900 . Ante el conocimiento de posibles infecciones en ciertas zonas del país se produce el aislamiento, examen y control de los posibles afectados, de las personas en contacto con estos o con las zonas afectadas, de manera que se produce una restricción del movimiento de las personas en los espacios afectados por la epidemia 901 . Por lo que al igual que el Consejo de Seguridad puede decidir o recomendar la puesta en práctica de una OMP, también podría recomendar la aplicación de un cordón sanitario en una región, en un Estado o en relación con una zona que se proyecta a distintos países. Este cordón sanitario, como he hecho referencia, es una nueva figura señalada por el Secretario General 902 que a priori, está ideada como medida fundamentada en el capítulo VII pero que considero que de forma similar a lo que ocurre con las OMPs, cuando la situación suponga una puesta en peligro para la paz y seguridad internacionales, podría del mismo modo desarrollarse bajo el capítulo VI, incluso aconsejado por la Asamblea General 903 . 900 Carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Grupo de Expertos sobre Liberia establecido en virtud de la resolución 2128 (2013), de 19 de noviembre de 2014, S/2014/831. En este particular ejemplo, la cuarentena fue una decisión interna. 901 Por ejemplo, véase el punto 7 de Carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Grupo de Expertos sobre Liberia. Ibíd. 902 Párrafo 144, Resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 903 De conformidad con el artículo 35.3 de la Carta, la Asamblea General podría recomendar o llamar la atención del Consejo de Seguridad si tiene conocimiento de un riesgo o amenaza a la seguridad sanitaria y así lo considera pertinente. 273 Para que dicho instrumento preventivo o restaurador, tuviera éxito en este contexto tendría que basarse en los principios de “consentimiento de las partes” 904 y en la cooperación. Sobre la base de un ejemplo real, la Resolución 2176 del Consejo Seguridad sobre la situación de Liberia en relación con el ébola, prorroga el mandato de la OMP existente en ese tiempo. No obstante, si no hubiera existido la UNMIL, podría haberse reaccionado con la puesta en funcionamiento de un cordón sanitario. Esta medida de control y prevención, podría haberse aplicado, con el mismo fundamento, no solo en Liberia, también en Sierra Leona, Guinea e incluso en el resto de países limítrofes, que igualmente resultaban afectados, aunque no fuera con la misma gravedad. En mi opinión, la medida preventiva del cordón sanitario fundamentado en el capítulo VI, ería idónea para aquellos Estados o zonas territoriales, que todavía no están seriamente afectados por una epidemia declarada como una amenaza para la paz y seguridad internacionales. En la misma línea, el Consejo de Seguridad o la Asamblea General podrían recomendar la puesta en práctica de cordones sanitarios que se extiendan a zonas de distintos Estados, siempre que se reconozca que se ponga en peligro la paz y la seguridad internacionales. 1.2. Actores intervinientes. A pesar de que en el análisis anterior se ha ido haciendo referencia a los distintos sujetos, órganos y organizaciones que intervendrían en las medidas adoptadas para proporcionar respuestas a las amenazas sanitarias, que pongan en peligro la paz y seguridad internacionales, en este apartado se va a realizar una genérica mención individual. En primer lugar, como responsable primordial de mantener la paz y la seguridad internacional, el Consejo de Seguridad, de conformidad con el capítulo 904 Este principio es extraído del GHALI, B. B., “Un programa de paz”, FASOC, vol. VIII, nº1. Asamblea General, Cuadragésimo séptimo período de sesiones, 17 de junio de 1992, A/47/277 pp. 6, 9, 10 o 25. 274 VI, invitará 905 a las partes a que arreglen sus controversias o situaciones que supongan una fricción internacional. Como ha sido determinado, la naturaleza de las resoluciones de este órgano, en este ámbito, serán puramente recomendatorias. Además, el Consejo de Seguridad podría actuar de conformidad con el propio Secretario General. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad puede solicitar recomendaciones al Secretario General, ya que éste último (aunque también la Asamblea General y el Consejo de Seguridad) posee competencias en “consolidar la confianza, la investigación de los hechos, la alerta temprana, el despliegue preventivo…” 906 , así como aptitudes esenciales para la prevención y contención de peligros sanitarios. Del mismo modo, el Secretario General alertará 907 al Consejo de Seguridad e informará de potenciales amenazas o peligros (para la paz y seguridad internacionales). En este sentido se pronuncia en el párrafo 144 de la “nota del Secretario General” 908 , en relación con el seguimiento de los resultados de la Cumbre del Milenio, en el que se prevé que ante una amenaza que llegara a incidir en la seguridad internación -porque los medios nacionales e internacionales (liderados por la OMS) no hubieran sido eficaces o suficientes- “el Consejo de Seguridad debería estar dispuesto a imponer medidas más coercitivas (…) [y] establecer cordones sanitarios”. A pesar de que esta concreta medida se enmarcaría en el capítulo VII, lo cual ahora no es objeto de análisis, querría resaltar la interrelación que existe entre el Consejo de Seguridad y Secretario General y, viceversa. Ello permite garantizar, de forma más completa, el 905 Como explica el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, el Consejo de Seguridad, indistintamente, instará, recomendará o invitará “a las partes a que arreglen sus controversias de forma pacífica y por los medios que estimen oportunos, siempre y cuando la controversia sea susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales”. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., pp. 27 y 29. 906 Ibíd, pp. 38 y 39. 907 Como clarifica el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia estos asuntos, era totalmente discrecional. En consecuencia, el Secretario General tendrá la opción y decidirá si llama la atención o no. Solo él es responsable de este acto”. Ibíd, p. 63. 908 Resolución de la Asamblea General, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Quincuagésimo noveno período de sesiones, de 2 de diciembre de 2004, (A/59/565). 275 cumplimiento de la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales. De forma sencilla, en este sentido que destaco, el Secretario ostenta la función de clarificar y pronosticar el procedimiento y medidas adecuadas ante situaciones de mayor gravedad. Con relación a la Asamblea General, como se desprende de la Carta 909 , también le compete el mantenimiento de la paz (“es co-partícipe” 910 ). La Asamblea General puede “discutir” 911 cualquier tema vinculado a la paz y seguridad internacionales, aunque no podrá “hacer recomendaciones”, excepto cuando el Consejo de Seguridad no esté desempeñando las oportunas funciones 912 . Esto es, solo puede actuar supletoriamente respecto a un asunto o cuestión que amenace la paz y seguridad internacionales, cuando el Consejo de Seguridad, el responsable principal de dicha función, no responda, o salvo que se lo solicite éste último 913 . De manera igualmente amplia, la Asamblea ostentará competencias en el arreglo pacífico de controversias 914 , es decir, podrá realizar recomendaciones, como medida de carácter pacífico 915 , en relación con situaciones “que puedan 909 De conformidad con los límites del propio marco constitucional como explica y analiza el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., p. 45. 910 Ibíd, p. 52. 911 Como discierne el profesor FERNÁNDEZ, el artículo 10 implica que “puede hacerlo motu proprio”, mientras que el 11 “es más restrictivo respecto a esta competencia” de discutir. Ibíd, p. 47. 912 Artículos 10 a 12 de la Carta. 913 “los poderes del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General deben ser comprendidos como complementarios y no como contradictorios”. Doc. A/AC 121/RS 14, p. 10. citado en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., p. 55. 914 Esclarece el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ de acuerdo con el artículo 35 de la Carta: “Cualquier Miembro de las Naciones Unidas (…) podrá llevar cualquier controversia, o cualquier situación susceptible de poner en peligro el manteamiento de la paz y la seguridad internacionales, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General. Por tanto, los Estados pueden elegir el órgano a la hora de plantear sus controversias de este tipo. En virtud de este artículo 35, la Asamblea tiene más poderes que el propio Consejo de Seguridad (…) [porque] la Asamblea General puede recomendar los términos de arreglo o métodos e ajuste respecto a cualquier controversia o situación (…) que esté estudiando, y, especialmente, en aquellas en que el Consejo de Seguridad no esté autorizado a hacer recomendaciones”. Ibíd, p. 51. 915 Ibíd, p. 50. 276 perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas” 916 . Por lo que cabría la recomendación para la prevención de riesgos y amenazas a la seguridad sanitaria, por ejemplo, ante epidemias. Más allá de las materias de paz y seguridad internacionales, de acuerdo con el artículo 13 de la Carta, la Asamblea General promoverá estudios y hará recomendaciones para fomentar la cooperación internacional en fines como la cooperación sanitaria, entre otros. Estas reglas del juego, permite entender, en relación con los medios de reacción y prevención descritos en este apartado, que la Asamblea General puede establecer una OMP 917 , como ya se ha adelantado, y del mismo modo podría recomendar las medidas de prevención o contención materializadas en un cordón sanitario. Finalmente, en relación con estas técnicas, medios o métodos, aunque no de forma decisoria, en el ámbito de la paz y seguridad internacionales, también intervienen las organizaciones internacionales y los Estados como sujetos de derecho internacional que aplican y llevan a cabo la efectividad de las mismas. Como mencionaba y se recoge en las resoluciones, recomendaciones y otros instrumentos, los Estados y Organizaciones Internacionales son numerosamente mencionados para que intervengan, cooperen y hagan realidad dichas decisiones. 2. LAS AMENAZAS A LA SALUD Y A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. En caso de que la gravedad o la trascendencia de las controversias vaya más allá y lleguen a suponer una amenaza a la paz (y seguridad internacionales), un quebrantamiento de la paz (y seguridad internacionales) o un acto de agresión, el Consejo de Seguridad, de conformidad con el capítulo VII de la Carta, tras constatar y corroborar 918 la asistencia de dicha coyuntura, instará a las partes a 916 Artículo 14 de la Carta. 917 Report, ICJ, 1962, p. 163. 918 “Dicha amenaza debe ser constatada fehacientemente por el Consejo de Seguridad, que es quien determinará su existencia, así como cualquier quebrantamiento de la paz o acto de agresión” 277 adoptar una determinada medida, agotados los recurso previos. Dicha decisión se emitirá a través de una resolución obligatoria con el propósito de restablecer las paz y seguridad internacionales y mantenerlas indemnes. En efecto, la principal diferencia entre ambas situaciones (las que provocan la aplicación del capítulo VI y las del capítulo VII) radica en que, en la primera opción se atiende a situaciones o controversias que pueden llegar a (de manera potencial 919 ) poner en peligro la paz y seguridad internacionales, mientras que, en la segunda, es una firme y consistente amenaza aunque sea potencial. Para poder comprender en su plenitud dicho matiz, previamente debería comprenderse el alcance de la locución “amenaza a la paz”, como esclarece el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: “La amenaza a la paz es un concepto muy flexible que puede cubrir, (…) desde situaciones intra-estatales hasta controversias inter-estatales. Es más, el artículo 2-4º de la Carta no habla de amenaza a la paz sino de amenaza de fuerza, por lo que se interpreta que en el marco del artículo 39 es mucho más amplio. Y ello es, quizás, porque hay conflictos internos que tienen relevancia internacional como aquellos en que, como dice RODRÍGUEZ CARRIÓN `el uso del aparato coercitivo del Estado tenga por finalidad reprimir objetivos internacionalmente definidos´, entre ellos los derechos humanos” 920 . En relación con la seguridad internacional el aspecto sintomático, es la amplitud y flexibilidad del concepto al haber sido incluidas nuevas percepciones de riesgos, distintas de las contenidas tradicionalmente. Como ya fue señalado, el origen de ellos es que, fundamentalmente, tras la hostilidad de la Guerra Fría se reconsidera la existencia de nuevos riesgos y amenazas igualmente que inciden en la seguridad internacional, como la creciente percepción de las enfermedades (…) Aunque no “está claro que sea necesario determinar expresamente la amenaza a la paz, el quebrantamiento de la paz o la agresión para que pueda ser invocado” A pesar de que “parte de la doctrina haya considerado necesario este paso formal de constatación de la amenaza”. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., pp. 32-34. 919 FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., p. 26. 920 Ibíd, pp. 32-33. 278 infecciosas. La causa de ello es, simplemente, fruto de los naturales cambios que se van produciendo en la percepción de los riesgos en un mundo globalizado, lo cual provoca -como en el ejemplo que se lleva tratando de la seguridad sanitariaque se incorporen nuevas consideraciones que tienen su origen en la seguridad humana 921 . Hasta la fecha y como muestra de la evolución de la visión de la seguridad internacional, por circunstancias que amenacen la seguridad sanitaria, el Consejo de Seguridad únicamente se ha pronunciado en una ocasión, reconociendo que, de manera particular, “el brote del ébola en África constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales” 922 . En esta ocasión se fundamenta la real y presente amenaza de carácter internacional en que la expansión de la enfermedad incide directamente en la estabilidad de los Estados (esencialmente los infectados o con altos riesgos pero también en terceros), en la seguridad política, así como, de manera general, en la sensación de pánico e inseguridad que se propaga globalmente 923 y que puede conllevar, entre otras consecuencias, a desplazamientos masivos. Cuando la amenaza supone una realidad ya no es suficiente con “invitar” a los Estados a que arreglen sus controversias o realizar recomendaciones, sino que 921 “This practice, which has not been devoid of controversy at the Council’s ‘mission creep’ and the risk of undermining the role of other UN-system bodies, on the one hand reflects the changed perception of threats in a globalized world, and on the other positions the Council as the enforcer of some of the fundamental values of the international community. It also points to a concept of security substantially different from that characteristic of the cold war and of realist thinking in international relations, and incorporates considerations arising from the ‘human security’ discourse. Robert Ullman has captured this by defining threats to security as events that acutely degrade the quality of life of a population or that threaten significantly to narrow the range of policy choices available to a government or to private entities within a state”. LUCA BURCI, G., “Ebola, the Security Council …” op. cit., p. 31. 922 Resolución aprobada por el Consejo de Seguridad en su 7268ª sesión, celebrada el 18 de septiembre de 2014, S/RES/2177 (2014). 923 “Even considering this precedent, however, resolution 2177 (2014) represents a further innovation because the spread of HIV/AIDS has been a consequence of widespread rape and massive violations of humanitarian law in conflict situations, while the spread of Ebola does not present this behavioural and social component, and neither were the affected countries in a situation of on-going internal conflict. The normative bases for the Council’s determination are therefore the potential effects of the disease over the stability of the affected countries, the knockon political effects over the broader West African region, and the risk of international spread that could generate panic and insecurity in the broader sense mentioned above”. LUCA BURCI, G., “Ebola, the Security Council …” op. cit., p. 32. 279 se instará 924 a que lleve a cabo una determina acción o se desarrolle una medida fijada por el propio Consejo de Seguridad. Este matiz resultará esencial para hacer frente a los riesgos y amenazas de la seguridad sanitaria, ya que como a continuación se ampliará, cuando se reconozca que existe una amenaza a la paz o seguridad internacional ya no resultan suficientes las medidas preventivas del capítulo VI que en el apartado anterior se describía. Frente a una amenaza actual y real, lo cual lo convierten en un peligro trascendente, el Consejo de Seguridad “guardián” de la paz y seguridad internacionales, se ve en la obligación (porque la Carta le otorga ese deber) de instar al resto de sujetos implicados (directa o indirectamente) a que cumpla con la medida que señale como oportuna. A pesar de que, como se ha referido, en una sola ocasión el Consejo de Seguridad ha reconocido que una amenaza a la seguridad sanitaria repercute directamente en la seguridad internacional, en dicha resolución adopta medidas de obligado cumplimiento que se determinan, por ejemplo, en los apartados 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Resolución 2177 (2014) cuando: “4. Exhorta a los Estados Miembros, incluidos los de la región, a que eliminen las restricciones generales de los viajes y las fronteras impuestas (…); 5. Exhorta a los Estados Miembros, especialmente a los de la región, a que faciliten la prestación de asistencia a los países afectados en respuesta al brote del ébola, (…); 6. Exhorta a los Estados Miembros, especialmente a los de la región, y a todas las instancias pertinentes que prestan asistencia en respuesta al brote del ébola, a que intensifiquen sus esfuerzos por comunicar a la población y aplicar los protocolos establecidos en materia de seguridad y salud y las medidas preventivas para mitigar la desinformación y la alarma indebida 924 De conformidad con el DRAE, por instar se puede entender la exigencia de que se realice o ejecute una determina acción de manera urgente y obligatoria. De forma literal se refiere como “apretar o urgir la pronta ejecución de algo”, mientras que urgir consiste en “pedir o exigir algo con urgencia o apremio”. 280 sobre la transmisión y el alcance del brote entre personas y dentro de las comunidades, (…); 7. Exhorta a los Estados Miembros a que proporcionen urgentemente recursos y asistencia, incluidos servicios médicos que puedan desplegarse, como hospitales sobre el terreno dotados de suficiente especialización, personal cualificado y suministros, (…); 8. Insta a los Estados Miembros, así como a los asociados bilaterales y las organizaciones multilaterales, como la Unión Africana, la CEDEAO y la Unión Europea, a que movilicen y proporcionen inmediatamente a los países afectados y a los que les prestan asistencia, especialización técnica y capacidad médica adicional (…); 9. Insta a los Estados Miembros a que cumplan las recomendaciones temporales pertinentes formuladas en el marco del Reglamento Sanitario Internacional (2005) en relación con el brote del ébola de 2014 en África Occidental (…)”. Frente a una situación de este calibre, que no tiene por qué ser tan lejano ni hipotético (ya que se ha rozado la gravedad recientemente), el Consejo de Seguridad en el marco del capítulo VII, también, podría imponer otras medidas. En las siguientes líneas describiré las dos que a mi juicio serían las más efectivas: OMP cordones sanitarios o medidas similares a los cordones adscritas a una OMP que tenga como objetivo primordial recomponer la seguridad sanitaria u otras. 2.1. Cordones sanitarios como medidas preventivas (las OMPs). A pesar de que la principal aportación de este trabajo es la descripción de los cordones sanitarios como medida que permita mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional, no se pueden eludir la existencia de otras vías. Por eso, en este apartado, quiero centrarme en que, sin perjuicio de que se planteen otras formas, las OMPs -combinadas o no con el sistema de cordones sanitarios o aislamientostambién pueden resolver amenazas a la seguridad sanitaria de nivel global que requieran de la aplicación del capítulo VI o VII de la Carta. 281 Las OMPs, como califica el profesor FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, son las “operaciones preventivas o protectoras” que ostentarán la naturaleza de arreglo pacífico de controversias (capítulo VI) o medida provisional (artículo 40) y que deben distinguirse rotundamente de las “operaciones coercitivas” 925 . De manera más específica, es un instrumento con “un objetivo político claro con un mandato preciso, sujeto a revisión periódica, cuyo carácter o duración sólo podrían ser modificados por el propio Consejo; el consentimiento el Gobierno y, cuando proceda, el de las partes interesadas, salvo en casos excepcionales” 926 . Además, dicha medida necesariamente se fundamenta en los principios de la imparcialidad en la aplicación de las decisiones y en el no uso de la fuerza, excepto en situación de legítima defensa 927 . Por ejemplo, si el ébola hubiese continuado siendo incontrolable, como se hizo en Liberia con la ya comentada misión UNMIL, al ser considerado este brote como una amenaza a la paz y seguridad internacionales, el Consejo de Seguridad hubiese podido, en el marco del artículo 40 de la Carta, proponer la realización de una OMP, por ejemplo, en Sierra Leona o en varios Estados, fuertemente afectados, para el control social, político y económico del brote epidémico. Por lo que, no podría instarse a que se desarrolle una OMP fundamentada en una amenaza a la seguridad sanitaria en la que la técnica de reacción se basara en controlar o cortar las comunicaciones para que la infección no continúe propagándose, en la que se fijen zonas de aislamiento en función del grado de infección, o en que se limite la libertad de movimiento, entre otras razones, 925 FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Operaciones de…”, op. cit., p. 22. 926 Declaración del Presidente del Consejo de Seguridad de 28 de mayo de 1993, Doc. S/25859. 927 “El derecho de legítima defensa cabe en caso de ataque armado actual y su ejercicio se halla presidido por las notas de subsidiariedad y provisionalidad. Subsidiariedad en la medida que le corresponde al Consejo de Seguridad (artículo 24, 1º) la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y no a los Estados individual o colectivamente; y provisionalidad porque el Estado víctima del ataque armado sólo podrá hacerle frente “hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales”. Del otro lado, el artículo 51 establece un cierto control ya que las medidas adoptadas por un Estado en ejercicio de la legítima defensa han de ser comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad”. El ejercicio de la legítima defensa es habilitado por las “condiciones de necesidad y proporcionalidad”. MÁRQUEZ CARRASCO, M. C., “La prohibición del recurso…”, op. cit., pp. 85 y 108. 288 trascendente, ya sea de manera natural o porque se utilice la enfermedad de manera intencionada como arma de guerra o como medio para producir un ataque terrorista. b) Situación política: Antes de continuar avanzando en el estudio y descripción de los cordones sanitarios como medida con la que mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales, resulta procedente detenerse en las distintas situaciones políticas que pueden concurrir ante esta resolución por parte del Consejo de Seguridad. Como antes se describía, dicha resolución se adoptaría en el marco del capítulo VII, de conformidad con el artículo 41 o 42 de la Carta -en función de la gravedad de la amenaza-. Para ello, debería haberse agotado las opciones recomendatorias o que la urgencia o gravedad justifique que no caben otras sugerencias. En este sentido, para poder discernir las distintas alternativas, hay que partir de que el principal órgano garante del propósito de las Naciones Unidas es el Consejo de Seguridad. Respecto del funcionamiento, la regla esencial para la cuestión que me ocupa, es que el artículo 27 concreta que las distintas decisiones serán tomadas por el voto afirmativo de 9 de los 15 miembros, siempre que no se ejercite el veto por ninguno de los 5 estados permanentes, lo cual provoca la inviolabilidad de la decisión o resolución. Por estas razones, bajo mi punto de vista, caben tres marcos a tener en cuenta: 1. La primera y más sencilla es que, tal y como se ha ido describiendo, existe un Estado o Estados afectados por una emergencia sanitaria internacional reconocido como una amenaza para la paz y seguridad internacionales, piénsese de nuevo en el caso del ébola. La crisis sanitaria es reconocida por el Consejo de Seguridad como una amenaza para la seguridad internacional y se insta a desarrollarse un cordón sanitario como medida de actuación y resolución, utilizándose una OMP u operación de imposición. 289 En esta ocasión da igual cuáles sean los Estados afectados (aunque tienen derecho a ser oídos) o los Estados que votan positivamente la adopción de la resolución. Lo importante es que se adopte y no se ejercite el derecho al veto y que los Estados afectados y a los que incide directamente la resolución, se dejan coordinar por la OMS y colaboran con otros sujetos de derecho internacional. Consecuentemente, este posicionamiento, permite comprender que, en los mejores casos, los cordones sanitarios más eficientemente desarrollados, presentan como elemento necesario el consentimiento del Estado/s afectado y sobre el que se desarrolla la medida. En este caso, el consentimiento no supone un requisito esencial, como ocurre en las OMP, pero sí permite una ejecución más sencilla, como a continuación se describirá. 2. Otra postura puede ser que, de similar forma, existe un Estado o Estados afectados por una emergencia sanitaria internacional reconocido como una amenaza para la paz y seguridad internacionales, respecto a la cual el Consejo de Seguridad adopta como medida obligatoria resolutoria el desarrollo de un cordón de seguridad. No obstante, el Estado (o Estados) sobre el que se debe desplegar no cumple con los objetivos impuestos 947 . Como con anterioridad expresaba, esto podría ser viable ya que existen situaciones en las que los Estados rehúyen de informar o adoptar políticas de control, para que esto no afecte al comercio, libertad de movimiento, etc. Ante este escenario, la salida es que, contra la displicencia del gobierno de una zona directamente afectada, el cordón (imprescindible para restablecer la normalidad a nivel internacional) se realizaría alrededor de dicha zona no colaborativa. Aunque lógicamente esto acabaría repercutiendo negativamente a la población y al Estado, en general aislado, en función de la gravedad. Para este caso, entiendo que, en última instancia, la rebeldía del sujeto que no colabora se repliega con aplicación del artículo 42 de la Carta que permite utilizar “los medios necesarios” para hacer efectivo dicho cordón, con proporcionalidad y coherencia. Sin perjuicio de la responsabilidad internacional que surge por el incumplimiento. 947 Sin perjuicio que la no puesta en práctica de una resolución obligatoria no pueda ser objeto de sanción por parte del Consejo de Seguridad. 290 Por otro lado, en esta segunda situación, más compleja que la primera, confluyen distintas variables simultáneamente, con relación a que sean varios Estados los afectados, uno acate la resolución y otro no, todos sí, o ninguno la acepte. 3. Como circunstancia más extrema, ¿qué ocurriría si uno de los Estados que tuvieran que ser destinatario de dicho cordón, fuese uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y ejerciera su derecho al veto? Otra de las situaciones posibles que pueden tener lugar ante una amenaza sanitaria de carácter letal es que, por razones políticas, estratégicas, económicas, etc., la medida del cordón sanitario que pretende decidir el Consejo de Seguridad no sea adoptada, pese a que sea la solución más razonable. La primera consecuencia de que la resolución sea vetada supone, lógicamente, la eximente de obligatoriedad. En todo caso, el mecanismo del cordón sanitario únicamente podría ser una recomendación de la OMS o, en el mejor de los casos, de la Asamblea General 948 . No obstante, la fuerte amenaza sobre el o los Estados afectados -si estuvieran de acuerdo con dicha medidapodría permitir una puesta en funcionamiento casi como si en una resolución obligatoria se hubiera concretado. La falta de imposición se supliría por la voluntad, en primer lugar nacional (aunque también internacional) y por la coordinación internacional, esencialmente por la OMS, con el objetivo de que surta eficacia (pero siempre fundamentado en la voluntad cooperadora del resto de Estados). No obstante, esta infinitésima posibilidad supondría un reto inalcanzable si el Estado que tiene que hacer efectivo, directa o indirectamente, el cordón sanitario que ha sido vetado en el seno del Consejo de Seguridad. Me propongo explicar el anterior supuesto con un ejemplo hipotético: si China padeciera una fuerte epidemia o estuviera afectada por otros casos, como alimentos infectados, graves consecuencias en la salud propagado por un acto 948 Por ejemplo, Resolución 195 (III), de la Asamblea General, de 12 de diciembre de 1948, UNCOK (United Nations Commimssion on Korea). 291 terrorista, etc., en definitiva, si existiera una amenaza a la seguridad causada por enfermedades y se negara a adoptar la medida del cordón sanitario, hasta el punto de que condicionara la efectividad de la decisión que pretende tomar el Consejo de Seguridad, cabría la puesta en práctica por el resto de la comunidad internacional. Esto es, podría aplicarse un cordón sanitario ad extra, no solo por los Estados limítrofes al afligido, sino por todos los que tengan contacto con él, al menos directamente. Y continúo puntualizando con un caso ideado: si China bloquease la decisión en el Consejo de Seguridad, pero ante tal circunstancia sigue siendo recomendable el cese de comunicaciones para restaurar la seguridad, España podría cortar su comercio con China para intentar protegerse y, en definitiva, acordonar al Estado del virus altamente infeccioso, a expensas del importante coste económico, de las consecuencias en el abastecimiento y de otros problemas que se generarían por tal decisión. Esto podría ser calificado como una medida de retorsión, que no una represalia, ya que el objetivo es responder a un acto previo que en este particular caso no puede ser considerado ilícito en stricto sensu ya que hipotéticamente China habría vetado una decisión en el Consejo de Seguridad. No obstante, la medida que adoptaría España sería un acto inamistoso, aunque riguroso con la legalidad. Esto permite mostrar que cuando estamos ante la única medida con la que restablecer la paz y seguridad internacional, incluso con un plus de esfuerzo y complejidad, el cordón sanitario puede hacerse realidad. c) Reglas de actuación: Con independencia de que la medida del cordón sanitario (y sin importar el origen y causa de la enfermedad que si quiere contener), haya consistido en una recomendación ante la puesta en peligro de la paz y seguridad internacionales, se haya instado a la práctica de dicha medida como forma de restablecer la señalada seguridad internacional o incluso haya sido una decisión nacional bajo la coordinación de la OMS, el sistema de protección debe ser puesto en práctica. Por ello, la decisión o recomendación, provenga del Consejo de Seguridad, de la Asamblea General, de la OMS o del propio Estado(s), se debe elaborar para el 292 caso concreto un conjunto de reglas que detalle el proceso de desarrollo y ejecución, es decir un protocolo de actuación. En este sentido, en mi opinión deberá ser la OMS 949 , autoridad directiva y coordinadora de la acción sanitaria a nivel internacional (de la ONU), la encargada de analizar el caso particular y de concretar las directrices de la actuación y el procedimiento. Ello se materializará a través de un protocolo, que supondrá la adaptación al contexto y a las circunstancias de las normas y de las reglas generales al proceso de actuación médico-humanitario. Como reitero, cada emergencia sanitaria en función de su causa de origen, de su letalidad, de la extensión, del contexto, etc., requerirá de un tratamiento particularizado. A continuación, detallo las disposiciones que, en mi opinión, resultarían imprescindibles. En base a lo concretado en el apartado segundo de este capítulo y, de forma general, en adaptación a los principios básicos de la asistencia humanitaria 950 , se debe garantizar y tener en cuenta que: - La posibilidad de que se desarrolle un cordón sanitario se sustenta en el principio de humanidad del derecho internacional humanitario, el cual se refiere a que todas las personas “gozarán de protección general contra los peligros” 951 . Esto es, toda persona debe ser tratada “humanamente en todas las circunstancias” 952 . Para este particular caso, el hecho de que se aísle el 949 Sin perjuicio de que el Grupo de Alto Nivel sobre la Respuesta Mundial a las Crisis Sanitarias aporte recomendaciones u otros sujetos u otros entes contribuyan con datos y análisis relevantes. 950 La profesora BADIA MARTÍ es precisa cuando explica que el Derecho Internacional Humanitario se aplica en tiempo de conflicto armado mientras que los Derechos Humanos en sí son garantizados en situación de paz. Por lo que el problema no es de precisión, ya que los conceptos están claros, sino de “eficacia de los principios humanitarios mínimos”. BADIA MARTÍ, A. M., “Comentarios a los “Principios éticos de la asistencia de salud en tiempos de conflictos armados y otras situaciones de emergencia”, Comité Internacional Cruz Roja, 2015”, en Revista de Bioética y Derechos & Perspectivas Bioéticas, nº 36, p. 128. 951 Artículo 13 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 12 de agosto de 1977. 952 Si se recoge el deber de trato humano, en toda circunstancia, para el prisionero de guerra (artículo 13 III Convenio de Ginebra), con mayor motivo deberá establecerse como obligatorio para los enfermos (artículo 12 I Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña, aprobado el 12 de agosto de 1949). De forma 293 foco infeccioso supone de manera directa que se proporcione seguridad 953 . Provenga dicho peligro de epidemia fuertemente contagiosa o como causa de un ataque a la población civil 954 , como ocurre si se utiliza un germen infeccioso como arma en un acto terrorista o en cualquier conflicto armado. - Ni el propio cordón sanitario, ni ninguna otra acción u omisión que derive de esta medida, podrá poner en peligro la salud ni la integridad física o mental de las personas de manera injustificada 955 . Entendiéndose por justificadas aquellas acciones coherentes y proporcionales con el objetivo del cordón y sin que sobrepase o vulnere los derechos mínimos que garanticen una asistencia humanitaria 956 . Esto, en mi opinión, apoyaría que la existencia de un cordón en una determina zona o territorio, requiere la existencia de otros cordones concéntricos, en los que se lleve a cabo el tratamiento diferenciado. En otras palabras, a priori la amenaza internacional se resuelve una vez que el cordón sanitario frena la expansión de la enfermedad o el probable daño a la salud. No obstante, el problema continúa, solo que focalizado y sin el específica, se recoge que los “heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos” (artículo 3, III Convenio) y tratados con humanidad en toda circunstancia, (sin derogaciones). 953 El aislamiento de quienes padezcan enfermedades infecciosas es una medida básica e imprescindible, como se recoge en el artículo 30 del III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra y en el artículo 91 del IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra. 954 Cualquier ataque que afecte directamente a la población civil supone una absoluta vulneración del principio de precaución en el ataque que se recoge en el artículo 57 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 8 de junio de 1977. 955 Artículo 11 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 8 de junio de 1977. 956 Como ya ha sido mencionado, todo trato humano se cumplir con las garantías fundamentales que se expresan en el artículo 4 del Protocolo II adicional a los Convenio de Ginebra. En este caso en concreto, los individuos aislados en situaciones de inseguridad sanitaria deberán ser tratados “con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable”, lo cual rechaza el tratamiento similar y en zonas conjuntas de los distintos grados de infección. En este sentido, se debe actuar de manera diligente para que, por acción u omisión, el objetivo sea que “que no haya supervivientes”. Artículo 4 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 12 de agosto de 1977. 294 extra que genera la amenaza global. En este sentido, la existencia de una zona afectada, con enfermos y afectados, requiere del tratamiento diferenciado e individual, de conformidad con el principio de “protección y asistencia” a los “heridos y enfermos” 957 . Evidentemente teniéndose en cuenta el caso particular de la amenaza y que los individuos confinados por esta medida no presentarán el mismo grado de infección, no requerirán los mismos tratamientos y, en definitiva, no responderán por igual en el tiempo de la incomunicación. Estas variantes exigen un tratamiento diferenciado para que no se vulnere el derecho a la salud, es decir, la falta del mismo, supondría una omisión de dicha responsabilidad y, en consecuencia, también un incumplimiento del deber de protección. 957 “1. Todos los heridos, enfermos y náufragos, hayan o no tomado parte en el conflicto armado, serán respetados y protegidos [incluso las personas privadas de libertad, de conformidad con el artículo 5, deberán ser tratadas en igualdad de condiciones]. 2. En toda circunstancia serán tratados humanamente y recibirán, en toda la medida de lo posible y en el plazo más breve, los cuidados médicos que exija su estado. No se hará entre ellos distinción alguna que no esté basada en criterios médicos”. Artículo 7 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, 12 de agosto de 1977. 295 958 - Estrechamente vinculado con lo anterior y, sobre todo si el cordón es una medida impuesta, el/los Estado/s y la comunidad internacional “tiene la obligación de asegurar que las necesidades médicas de la población (…) sigan siendo satisfechas” 959 , además en el mayor grado posible en consonancia con la asistencia humanitaria. Esto es, debe asegurarse una asistencia médica adecuada, que será complementada con inspecciones médicas periódicas, lo cual permitirá controlar la evolución y la aparición de nuevos contagios 960 . - Para que la prestación de la asistencia humanitaria en estas crisis pueda ser efectiva y eficiente, será imprescindible que se proteja 961 al personal sanitario (el encargado de hacer que se restaure la salud), así como al personal religioso para que se garantice, en la medida de lo posible, el derecho a las prácticas propias de cada creencia religiosa 962 . En efecto, se le deberá garantizar y prestar toda la ayuda, información o instalaciones disponibles para que puedan desempeñar sus funciones de asistencia o misión humanitaria. De forma más específica y práctica, asimismo, en el mencionado Protocolo se debe garantizar: - El alojamiento, medidas de higiene y condiciones salubres 963 , lo cual al mismo tiempo ayuda a prevenir las epidemias o al control cuando ya son 958 Imagen de elaboración propia. 959 Artículo 14 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra. 960 Artículo 92 del IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra y artículo 31 del III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. 961 Sin que puedan en ninguna circunstancia, renunciar parcial o totalmente a los derechos, artículo 7 I Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña. 962 Artículo 15 del Protocolo I y artículo 9 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. 963 Si a los civiles internados en tiempo de guerra e incluso a los prisioneros, los Convenio de Ginebra exige el cumplimiento de dichas garantías, para el caso que me ocupa de los cordones sanitarios, debe establecerse mínimamente las mismas garantías, o incluso incrementadas siempre 296 una realidad. Esto es completamente indispensable para la asistencia humanitaria y para garantizar los derechos básicos. - Alimentación, proporcionando raciones diarias suficientes a los enfermos y afectados, así como el agua potable 964 . - Medidas de especial atención para los menores, especialmente si estos han quedados huérfanos o están separados de sus familias 965 . - Cabría una política de traslados e incluso evaluación 966 , sobre todo, en situaciones especialmente graves, en las que se concentraran los afectados por grado de enfermedad. De esta manera los cuidados resultarían más sencillos, se emplearían de modo más eficiente las instalaciones e instrumentos y se evitaría riesgos de contagios. - Razonablemente tanto la asistencia médica como la manutención para los enfermos o personas retenidas en centros por cuestiones de seguridad sanitaria, deberá ser gratuita, respondiendo tanto a los Estados afectados como a la propia comunidad internacional institucionalizada. - El control de la propagación necesita, además de medidas como el cordón sanitario, un eficiente sistema de registro y transmisión de datos. Como ya ha sido descrito la OMS cuenta con un completo y amplio procedimiento de información. No obstante, si la situación lo requiriere, en el propio protocolo se deberían contener extensiones del sistema. Por ejemplo, sería conveniente que se elaborara una clasificación de los distintos grados de afección, en función de la gravedad, que permita dar sentido al cordón sanitario ad intra, así como un sistema de control de las muertes y, en función de la epidemia, una concreción de trámites funerarios que permita que fuera posible. Artículo 85 del IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra y artículo 29 del III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. 964 Así es garantizado a los prisioneros de guerra por el III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, en el artículo 26. 965 Con base a la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos. 966 Aunque en contextos dispares, de manera similar se recoge en el artículo 18 del II Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar. 297 respetar cuando fuera posible las tradiciones religiosas del sujeto en cuestión y de la familia, entre otros. d) ¿Existe responsabilidad diferenciada por riesgos y amenazas a la seguridad sanitaria? De la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de otros instrumentos se desprende que existe una obligación de respeto universal y efectivo de los derechos humanos -como el derecho a la salud (artículo 25 DUDH)- y, por tanto, una responsabilidad de garantía universal. En este mismo sentido y, como ya ha sido puesto de manifiesto, en la comunidad internacional recae, en última instancia, una responsabilidad de protección por motivos de urgente necesidad e incluso, de manera concreta, una responsabilidad de proteger la salud de la población que esté sufriendo una situación o amenaza a la seguridad sanitaria. La pregunta que me formulo, respecto a la responsabilidad de proteger la salud por parte de la comunidad internacional institucionalizada, es si la entidad de la responsabilidad debe ser uniforme para todos los Estados. Es decir, ¿es posible la graduación de la responsabilidad de proteger la salud? La lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente, mediante distintos instrumentos matrices, ha instaurado el “principio de responsabilidad común, pero diferenciada”. En este sentido, este principio es definido por primera vez en la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 967 como: “PRINCIPIO 7: Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida 967 Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, junio 1992. Recogida por la Asamblea General en el “Report of the United Nations Conference on Environment and Development. Rio de Janeiro, 3-14 June 1992”, el 12 de agosto de 1992. A/CONF.151/26/Rev.1. 304 In addition, the Security Council, in accordance with Chapter VII, can call upon the neighboring States, international organizations or even the international institutional community, to help the affected States. Failing to comply with this obligation can lead to sanctions imposed by this organ. 11. This study has led me to affirm that, as has developed in International Environmental Law, there is a common but differentiated responsibility, to protect health. Consequently, the more developed States will have to assume more responsibility in health protection, particularly in the case of a threat to international peace and security. [Document text truncated for crawler view.]