Incidencia de factores políticos en los convenios de inversión del estado con las comunidades autónomas

REGIONALES Incidencia de factores políticos en los convenios de inversión del estado con las comunidades autónomas Incidence of political factors in the Investment agreements state-autonomous communities Luis Ángel Hierro Recio Pedro Atienza Montero Rosario Gómez-Álvarez Díaz Universidad de Sevilla Recibido, Marzo de 2014; Versión final aceptada, Octubre de 2014. PalabRas claVe: Financiación autonómica, Transferencias discrecionales, Pork barrel Politics, coincidencia ideológica, Redistribución territorial KeywORds: spanish regional financing system, discretionary transfers, Pork barrel Politics, Ideological alignment, Territorial redistribution clasificación Jel: d72, H77. ResuMen: los convenios de inversión constituyen unos recursos de las comunidades autónomas (cc. aa.) cuya distribución se basa en la potestad discrecional del estado y el poder de negociación bilateral de cada comunidad autónoma (c.a.). el objetivo de este trabajo es explicitar las variables que dan concreción a esa discrecionalidad en el reparto de estos recursos. en primer lugar, consideramos al beneficio electoral como variable que sustancia ese reparto, como postula la pork barrel politics. segundo, la coincidencia ideológica entre gobierno central y autonómico y la existencia de partidos nacionalistas/regionalistas que se constituyen en pivote para la estabilidad del gobierno central. y tercero, también se incluyen variables no políticas de reparto, ahora desde una perspectiva de economía ortodoxa. los resultados muestran que la coincidencia ideológica da contenido a la discrecionalidad así como el apoyo electoral recibido por el gobierno central en cada c.a., existiendo también, en efectos fijos, un efecto de los votantes indecisos (swing) a favor de un reparto favorable. asimismo, el reparto es regresivo, beneficia más a las cc.aa. más ricas y las cc.aa. forales reciben muchísima menor cuantía. absTRacT: The present study attempts to answer the question of what the unrevealed political motives are which guide the central government to divide among the governments of the autonomous communities (acs - autonomous communities, or political-administrative regions) those transfers over which it has a broad discretionary power. ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 148 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 For the majority of the transfers which form part of regional financing in spain there exist explicit distribution criteria. These distribution criteria are usually variables of an economic nature and representative of efficiency and equity, as postulated by the normative theory of fiscal federalism. However, there exists a source of financing, the joint investment agreements, for which distribution criteria do not exist and which are negotiated bilaterally and without prior public information. Obviously, through this path of distribution we can tell intuitively that the power of negotiation of each ac and the discretionary power of the state are the fundamental criteria for distribution. but what distribution criteria are implicit in that discretionary nature and different negotiation powers of the acs? In reality, if we are talking of discretionary arrangement funds, it is not absurd to consider that factors of a political/electoral nature determine the result of the distribution. The fundamental objective of the present study is to attempt to determine whether this is true, ascertaining what would have been the political-electoral motives which would have incised upon the distribution of those discretionary resources among the acs. To perform our analysis we adopt the theoretical framework of vote-winning politics, or `pork barrel politics’, for which the variables of an electoral character incise upon the territorial distribution of resources and services. The proposal is that the objective of the central government being to remain in power, electoral profitability is determinant in the territorial distribution of central expenditure. This said, it is necessary to determine whether the governing party estimates that such profitability may be greater if the money is spent in the safest electoral districts, with greatest government support, or whether, by contrast, it is more profitable to favour those districts with a greater number of “swing” voters (those who change their vote for one political option or another on the basis of the profit the voter perceives). subsequently, the theory of pork barrel politics is centred on the expenditure directly aimed at the citizens/voters in the form of public services, infrastructure or economic transfers, while in the present study we concentrate on intergovernmental transfers of a discretionary nature. Furthermore, the fact that in our case there exists an intermediate political institution between the government conceding the transfer and the citizens/voters, may imply theoretical predictions different to those indicated by the theory of pork barrel politics. In effect, according to grossman (1994), the government uses transfers to buy influence from regional politicians and pressure groups, with the objective of positively influencing electoral support towards the central government. but if the two levels of government are of distinct ideology, what incentive would the conceding government have to make the transfer? Only the existence of a need for political support in the parliaments, as occurs in the spanish case when the party winning the elections lacks an absolute majority and requires support from nationalist or regionalist parties, could lead the government to compensate regional governments of a distinct political hue with special treatment via transfers. On the other hand, according to Khemani (2007) and arulampalamet al. (2009), when the case is one of intergovernmental transfers which bring with them an increase of expenditure by the recipient government, the electoral incentive for the central government diminishes because the citizen is not fully aware of the origin of the financing. all depends on the level of information of voters, yet even with a high level of information, part of the electoral benefit of the transfer is shifted towards the recipient government. consequently, given that division of the electoral benefit between the concessionary and recipient governments, it is clear that the former would prefer to assign more transfers to a government of the same political hue. T h e s e a r g u m e n t s l e a d t o o u r s e c o n d o b j e c t i v e , w h i c h i s t o t e s t t h e h y p o t h e s i s that the ideological coincidence or affinity between the two levels of government, and/or the existence of pivotal regional parties, are the important political variables in the distribution of transfers. The results show, on the one hand, that from the political point of view both the considerations of ideological affinity and those of electoral support are relevant. This can be demonstrated that when both the PP and the PsOe govern simultaneously in the central and regional governments, those regional governments obtain more resources through investment agreements. similarly, although it is clear that the greater is the electoral support of the party in the central government in a specific 149 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 ac, the greater resources it receives, which appears to confirm the hypothesis of cox and Mccubbins (1986), on the other hand, in the fixed effects model, the opposite hypothesis, propounded by lindbeck, weibull (1987) y dixit, londregan (1998) is also corroborated. curiously, the pivot variable is not significant in the basic scenario, but it is in two scenarios of the fixed effects model with a negative sign. This introduces a certain contradiction into the results, since it would appear to indicate that the allies which supply political support to sustain the central government receive fewer resources. with regard to the explanatory factors of an economic nature, representative of normative hypotheses, the results show that these transfers are characterised by their regressive character. Finally, from the results we can also deduce that this type of transfer is used as a compensatory system for the distributive results of the remaining transfers. Thus, as the system of autonomous financing favours the acs with lowest gdP, above all in the financing of investment, it appears that the central government utilizes the discretionality permitted by the investment agreements to compensate those who lose. This conclusion is reinforced when we observe the opposite bias affecting the acs in the foral system, which barely receive transfers of this type. This may be the consequence of the fact that, as the foral system produces financing distinctly greater to that of the acs in the common system, the central governments are not willing to transfer additional resources by the path of investment agreements. with respect to the possible partisan and political use of these discretionary transfers, there is also in play the fact that homogenised data regarding them ceased to be published precisely when they reached their greatest level. The study is structured as follows: after the introduction section, the next section reviews the empirical literature, followed by a specification of the econometric model employed, with a description of the variables and data sources; subsequently we present the results and we finish with a brief discussion section. 1. InTROduccIón en este trabajo intentamos responder a la pregunta de cuáles son los motivos políticos, no revelados, por los que se guía el gobierno central a la hora de repartir recursos financieros entre los gobiernos autonómicos en forma de transferencias sobre las que tiene un amplio poder discrecional. en la mayor parte de las transferencias que forma parte de la financiación autonómica existen unos criterios explícitos incorporados en una fórmula de reparto que incluye variables de naturaleza económica representativas de eficiencia y equidad, tal como la teoría normativa del federalismo fiscal postula1. sin embargo, los convenios de inversión conjunta son partidas que se dotan y reparten en base a negociaciones bilaterales y opacas, donde en la información pública sobre la financiación autonómica 1 esta teoría postula que las consideraciones de eficiencia y equidad guían la distribución de las transferencias entre los distintos territorios de un país (Musgrave (1969), Oates (1972), gramlich (1977), King (1984)), siendo particularmente estudiada con profusión la transferencia de nivelación (buchanan (1950), scott (1964), graham (1964), boadway, Flatters (1982), ladd, yinger (1994), boadway (2001) entre otras). 150 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 no se indica ninguna variable explícita de distribución2. Podemos intuir que el poder de negociación de cada c.a. y la potestad discrecional del estado se erigen en criterios fundamentales de distribución. Pero, ¿cuáles son los criterios de reparto que se encuentran implícitos en esa discrecionalidad y diferentes poderes de negociación de las cc.aa.? en realidad, si estamos hablando de fondos de disposición discrecional no es un despropósito pensar que sean consideraciones de conveniencia político/ electoral las que determinen el resultado de la distribución. este trabajo tiene como objetivo fundamental intentar determinar si esto último es cierto y conocer cuáles habrían sido los motivos políticos-electorales que habrían sustanciado la distribución entre las cc.aa. de esos recursos discrecionales mencionados. Para realizar nuestro análisis partimos del marco teórico de la “política para ganar votos” (pork barrel politics), para el cual las variables de carácter electoral inciden en la distribución territorial de recursos y servicios. el planteamiento es que, siendo el objetivo del gobierno central permanecer en el poder, la rentabilidad electoral es determinante en la distribución territorial del gasto central. sin embargo, es necesario conocer si los gobernantes estiman que dicha rentabilidad puede ser mayor si el dinero se gasta en los distritos electorales más seguros, con mayor apoyo electoral, o por el contrario si es más rentable favorecer a aquellos distritos con mayor número de votantes indecisos, que cambian su voto por una opción política u otra en función del beneficio percibido por el votante3. ahora bien, la teoría de la “política para ganar votos” se centra en el gasto directamente destinado a los ciudadanos/votantes en forma de servicios públicos, infraestructuras o prestaciones económicas, mientas que en este trabajo nos centramos en transferencias intergubernamentales de carácter discrecional. además, el hecho de que en nuestro caso exista una institución política intermedia entre el gobierno concedente de la transferencia y los ciudadanos/votantes, puede implicar predicciones teóricas distintas a las señaladas por la teoría de la “política para ganar votos”. en efecto, según grossman (1994), desde una perspectiva de elección pública (public choice) de federalismo fiscal4, el gobierno usa las transfe- 2 en la fuente cuantitativa de este trabajo, “Informe anual sobra la financiación de las comunidades y ciudades autónomas”, del Ministerio de Hacienda, se explica y cuantifica las distintas variables relevantes de la distribución de los distintos recursos de financiación, salvo en el caso de los convenios. 3 estas dos hipótesis la postularon, la primera, cox, Mccubbins (1986), y la segunda lindbeck, weibull (1987) y dixit, londregan (1998) 4 en la literatura sobre federalismo fiscal, y, en particular, sobre transferencias intergubernamentales, existen dos perspectivas claramente diferenciadas de análisis, la ortodoxa, de economía normativa y la perspectiva de elección pública (Oates, 2005). 151 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 rencias para comprar influencia de los políticos y grupos de presión regionales con el objetivo de influir positivamente en el apoyo electoral hacia el gobierno central. Pero si los dos niveles de gobierno son de ideología distinta, ¿qué incentivo tendría el gobierno concedente para realizar la transferencia? sólo la existencia de una necesidad de apoyos políticos en los parlamentos, como ocurre en el caso español cuando el partido ganador de las elecciones carece de mayoría absoluta y requiere de apoyos de partidos nacionalistas o regionalistas, podría llevar a que el gobierno recompensara con un trato privilegiado en las transferencias a gobiernos regionales de distinto color político. Por otra parte, según Khemani (2007) y arulampalam et al (2009), cuando se trata de transferencias intergubernamentales que conllevan un aumento del gasto del gobierno receptor, el incentivo electoral para el gobierno central disminuye porque ¿en qué medida el ciudadano es consciente del origen de la financiación del gasto realizado por el gobierno subcentral? Todo depende del nivel de información de los votantes, pero aún con un alto nivel de información, una parte del beneficio electoral de la realización de la transferencia se traslada hacia el gobierno receptor. en consecuencia, dado ese reparto del beneficio electoral entre los gobiernos concedente y receptor, es evidente que el primero preferiría asignar más transferencias a un gobierno del mismo color político. estos argumentos conducen a nuestro segundo objetivo, que es contrastar la hipótesis de que la coincidencia o afinidad ideológica entre los dos niveles de gobierno y/o la existencia de partidos regionales pivotes son las variables de carácter político relevantes en el reparto de las transferencias, además de variables puramente electorales, como se postula en los trabajos anteriormente mencionados. Para controlar y poder discernir el verdadero peso de variables políticas o puramente electorales incluimos en el análisis variables económicas y referentes al sistema de financiación, para dilucidar si han existido otros criterios no políticos de reparto como: promover la convergencia económica favoreciendo más que proporcionalmente a las cc.aa. más pobres, sustituir o complementar las transferencias por FcI y FedeR. los resultados obtenidos confirman la hipótesis de que la coincidencia ideológica entre gobiernos se ha erigido en una de las variables determinantes en el reparto de los recursos dedicados a convenios de inversión, lo mismo que el apoyo electoral recibido por el gobierno central en cada c.a., lo que parece confirmar la hipótesis de cox, Mccubbins (1986). asimismo, en la estimación de efectos fijos, es significativo el efecto de los votantes indecisos (swing). Por su parte, las variables de control aportan información adicional como que el reparto es regresivo, beneficia más a las cc.aa. más ricas y que penaliza a las cc.aa. forales, de forma que compensa los beneficios financieros que obtienen las mismas del sistema de financiación autonómica foral. sin embargo, también es cierto que el reparto de los convenios 152 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 es favorable hacia las cc.aa. que perciben el FcI, ejerciendo, por tanto, una relación de complementariedad entre los dos instrumentos de financiación. el trabajo se estructura como sigue: en el siguiente apartado hacemos una revisión de la literatura empírica; a continuación especificamos el modelo econométrico empleado, con la descripción de las variables y la fuente de datos; posteriormente exponemos los resultados y finalizamos con un breve apartado de discusión. 2. ReVIsIón de la lITeRaTuRa eMPíRIca la teoría de la “política para ganar votos” ( Pork Barrel Politics) está bien contrastada empíricamente. sin ánimo de exhaustividad, algunos trabajos evidencian que el gasto se destina a aquellos distritos donde la diferencia de votos fue más reducida, apoyando la hipótesis de votantes indecisos (swing voters) como en castells y solé-Ollé (2005). Otros confirman la hipótesis de la lealtad en el voto como en ansolabahere y snyder (2006) y larcinese et al (2006) referidos al gasto federal en usa, golden y Picci (2008), referido a Italia, Joanis (2011) a canadá o costa-i-Font et al. (2003) a Méjico. Por su parte, levitt y snyder (1995) resaltan el papel de los partidos políticos en la asignación del gasto federal en usa. Otros trabajos centran su análisis en particular en los motivos en la asignación territorial del gasto en inversión pública como cadot, Röller y stephan (2006) en Francia, Kemmerling y stephan (2002) en alemania, Kondoh (2008) en Japón y el ya referenciado costa-i-Font et al. (2003) en Méjico. Para españa destaca los trabajos de castells y solé-Ollé (2005) y solé-Ollé (2013) referidos al reparto territorial del gasto estatal en inversión en infraestructuras públicas. Otros trabajos de nuestro país son agnani y aray (2012), cuyo interés también es el gasto estatal en inversión pública a nivel autonómico y bel y Fageda (2009) referido al gasto en infraestructuras aeroportuarias. en lo referido específicamente a trabajos empíricos de elección pública de transferencias intergubernamentales, la mayoría de trabajos incorporan la variable coincidencia ideológica entre ambos niveles de gobierno. no ocurre lo mismo con la variable pivote5. así, los trabajos de bungey, grossman y Kenyon (1991) y worthington, dollery (1998) relativos a las transferencias federales hacia los estados australianos, se centran en el análisis de las transferencias específicas, de capital y corrientes en grandes áreas de gasto como educación, sanidad y bienestar social. bungey, grossman y Kenyon (1991) especifican empíricamente dos modelos, uno de economía 5 una excepción es el trabajo de solé-Ollé (2013), aunque su objeto de estudio no son transferencias intergubernamentales, sino gasto estatal en inversión en infraestructuras públicas. 153 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 normativa y otro de elección pública. en este segundo modelo incorporan variables electorales como el porcentaje de escaños mantenidos por el partido del gobierno federal en el parlamento de cada estado y una variable representativa de la proporción de escaños en el parlamento nacional obtenidos con menos de un 5% de diferencia de votos en cada estado. la afinidad ideológica se introduce mediante una variable ficticia (dummy). Por su parte, worthington,dollery (1998), aparte de la coincidencia ideológica también introducen las mismas variables electorales del anterior trabajo, añadiéndole el número de escaños en el parlamento federal proveniente de cada estado. los trabajos de Khemani (2007) y arulampalam et al (2009) analizan el caso de transferencias hacia los estados hindúes. Khemani (2007) contrasta la relevancia de las variables políticas en la distribución de transferencias hacia los estados hindúes distinguiendo explícitamente transferencias discrecionales y basadas en fórmula de reparto, confirmándose que las variables políticas son más relevantes en el primer caso. Incluyen en el modelo la variable ficticia afinidad ideológica, de forma aislada y en interacción con variables electorales como el porcentaje de escaños del partido del gobierno federal tanto en el parlamento estatal como federal. como variable de control incluye la renta media per cápita de cada estado. arulampalam et al (2009) ponen énfasis en la interacción de la variable coincidencia ideológica con una variable ficticia representativa de votos indecisos tanto en el parlamento federal como estatal. solé-Ollé y sorribas (2006) analizan empíricamente los criterios subyacentes de reparto de transferencias a 900 municipios españoles durante el período 1993-2003 por parte del estado, la c.a. y las diputaciones provinciales. los resultados confirman que la afinidad ideológica tiene un efecto positivo sobre las transferencias recibidas por los gobiernos municipales. Otros trabajos empíricos que incluyen esta variable son gonçalvez, Veiga (2010) y gonçalvez, Pinho (2007). una excepción significativa a la introducción de esa variable es el trabajo de dahlberg y Johansson (2002). en él se analizan transferencias discrecionales de inversión del gobierno central a municipios suecos y su objetivo es contrastar cuál de los dos modelos de la teoría de la “política para ganar votos” explicados ha sido más relevante empíricamente y, en consecuencia, omiten la variable coincidencia ideológica . la razón de esta exclusiva relevancia a las variables electorales es que, como señalan los autores, han analizado unas transferencias especiales y temporales que han tenido mucho eco en los medios de comunicación de tal manera que muy probablemente los ciudadanos/votantes han estado informados de si su municipio de residencia ha sido seleccionado o no para recibir tal transferencias y de la cuantía recibida. el problema de la ausencia de información por parte de los votantes de quién financia el gasto, el gobierno central o subcentral, aquí desaparece. Por último hay que remarcar que la mayoría de los trabajos empíricos analizan transferencias discrecionales, bien aisladamente, bien en conjunción con otras 154 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 transferencias basadas en fórmula de reparto. sin embargo, hay otros trabajos que no analizan transferencias discrecionales como grossman (1994), Porto, sanguineti (2001) o gonçalvez, Veiga (2010). 3. esPecIFIcacIón ecOnOMéTRIca. VaRIables y FuenTe de daTOs como se ha dicho más arriba, con el fin de contrastar nuestras hipótesis se ha escogido como variable dependiente los convenios de inversión conjunta estado-comunidades autónomas. se trata de unas partidas de transferencias de las que el estado hace uso discrecional en base a negociaciones bilaterales y opacas entre el estado y cada comunidad autónoma. es decir, no están sujetas a ningún criterio explícito, objetivo y formulado de reparto, sino que están caracterizadas por la discrecionalidad en su dotación y reparto6. asimismo son de una cuantía lo suficientemente relevante como para que de su distribución puedan deducirse unos patrones de comportamiento de los gobiernos. en efecto, los convenios de inversión alcanzan una cuantía media en el período 1986-2001 de 342,7 mill. euros contantes de 1986, suponiendo el 57,4% y 43,3% de las cuantías correspondientes al Fondo de compensación Interterritorial y a los Fondos estructurales europeos respectivamente (véase Figura 1). Por todo ello, se trata de unas partidas idóneas para contrastar nuestras hipótesis. en efecto, en el régimen común de financiación autonómica7, las transferencias incondicionadas son todas no discrecionales en tanto en cuanto tienen un reparto formulado con un objetivo de suficiencia, de cubrir las necesidades de gasto de las cc.aa. dichas necesidades de gasto, estimadas a partir de un reparto formulado en base a indicadores de necesidad (donde la población se erige en fundamental), son cubiertas por los tributos cedidos por el estado y por la PIe8. Por su parte, 6 También los recursos derivados de contratos programas tienen carácter discrecional, pero dada su escasa entidad cuantitativa y el hecho de que son transferencias muy específicas que financian básicamente el transporte ferroviario de cercanías y el metropolitano y que sólo la han recibido Madrid, canarias, cataluña y c. Valenciana en el período contemplado en el trabajo, hemos optado por no incluirlas en el análisis. 7 descripciones con cierto nivel de detalle de los distintos sistemas de financiación hasta el modelo 1997-2001 pueden encontrarse en Hierro (1996) o Monasterio y suarez (1998); para los modelos 2002-2008 y el actual bassols, bosch, Vilalta (2010). una descripción pormenorizada del modelo actual se encuentra en de la Fuente (2009a 2009b, 2009c). 8 a partir del año 1994 se desglosó la PIe en dos: la PIe propiamente dicha y la participación territo-a partir del año 1994 se desglosó la PIe en dos: la PIe propiamente dicha y la participación territorializada en el IRPF. desde 1997 a 2001 se mantiene prácticamente el mismo diseño en el sistema de financiación, con la excepción más significativa de la introducción de la cesión parcial del IRPF. no se hace mención al sistema de financiación a partir del 2001, porque nuestro período de estudio, como se explica más adelante, es de 1986 a 2001. 161 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 cuadRO 2 variables determinantes de la distribución entre cc.aa. de recursos procedentes de convenios de inversión, 1986-2001 escenario (1.1) escenario (1.2) escenario (2.1) escenario (2.2) escenario (3.1) escenario (3.2) lnPIbpc 1,1899*** (0,0688) 1,5244*** (0,1219) 1,3997*** (0,0638) 1,8115*** (0,0613) 1,3878*** (0,0664) 1,8923*** (0,0792) lnFcIFedeR 0,0350*** (0,0068) 0,0237*** (0,0083) 0,0235*** (0,0084) duMMyFcI 0,3839*** (0,0530) 0,3984*** (0,0422) 0,4028*** (0,0482) FORales -2,303*** (0,1882) -2,213*** (0,1894) -2,243*** (0,2079) -2,160*** (0,1832) -2,266*** (0,2093) -2,178*** (0,1837) MIsMOPaRTIdO 0,2303*** (0,0266) 0,2066*** (0,0256) PsOePsOe 0,2128*** (0,0325) 0,2084*** (0,0390) PPPP 0,2543*** (0,0371) 0,1706*** (0,0353) escaÑOs 0,7784*** (0,1899) 0,9684*** (0,2184) 0,7294*** (0,1961) 0,8940*** (0,2200) MaRgen -0,0009 (0,0024) -0,0026 (0,0030) -0,0002 (0,0025) -0,0009 (0,0035) PIVOTe 0,0690 (0,0806) 0,0777 (0,1007) 0,0623 (0,0812) 0,0349 (0,0986) cOnsTanTe -8,534*** (0,6015) -11,646*** (1,0738) -10,849*** (0,5478) -14,741*** (0,5579) -10,730*** (0,5750) -15,428*** (0,7232) wald χ2 377,45 240,62 853,78 1224,10 835,19 818,69 Prob> χ2 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 nº observaciones 272 272 272 272 272 272 Fuente: elaboración propia. errores estándar entre paréntesis. *, **, ***: significatividad al 10%, 5% y 1% respectivamente. en el escenario 1 sólo se incluyen variables no partidarias ni electorales. en el escenario 2 se añaden las variables PIVOTe, MIsMOPaRTIdO y las variable electorales escaÑOs y MaRgen. en el escenario 3 se incluyen las mismas variables, pero ahora sustituyendo MIsMOPaRTIdO por la afinidad ideológica por separado respecto a los dos principales partidos, PPPP y PsOePsOe. asimismo, en cada escenario se han incluido dos versiones, una con la variable lnFcIFedeR y otra con duMMyFcI. 162 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 Respecto a las variables de índole partidaria y electoral, se observa, en primer lugar, que las variables de coincidencia ideológica entre los gobiernos del estado y las cc.aa. son estadísticamente significativas. así, en el escenario 2 resulta que en las cc.aa. y en los años donde ha gobernado simultáneamente el mismo partido en el gobierno central y autonómico el dinero recibido por esas cc.aa.. de manera discrecional a través de convenios ha sido un 25,9% (escenario 2.1) y 22,9% (escenario 2.2) mayor que la media. sin embargo, según el escenario 3, dicha discriminación positiva hacia los gobiernos autonómicos del mismo color político no se puede decir que sea más intensa en el caso de coincidencia de un partido político u otro, ya que en el escenario 3.1 es mayor en caso de gobierno coincidentes del PP, pero en el 3.2 es respecto a gobiernos del PsOe. en segundo lugar, la variable PIVOTe no es estadísticamente significativa en ningún caso. Tercero, en cuanto a las variables electorales, la variable escaÑOs es significativa y con valor positivo, lo que confirma la hipótesis de cox y Mccubbins (1986) en el sentido de que cuanto mayor apoyo electoral recibido por el gobierno central en una c.a. mayores recursos vía convenios de inversión destina a dicha c.a. sin embargo, la variable MaRgen no es significativa en ningún caso, lo que indica que la estrechez en la diferencia en el resultado electoral de los dos partidos más votados en cada c.a., es decir, el número de votantes indecisos, no es determinante en el reparto de los recursos. en cuanto a las variables no partidarias todas son estadísticamente significativas a un nivel del 1%. las relativas a la pauta distributiva de estos recursos muestran claramente un reparto regresivo, en contra de un objetivo de convergencia regional en la medida en que se favorece a las cc.aa. con mayor PIb per cápita. efectivamente, un aumento de 1% en el PIbpc implica un aumento medio de entre el 1,19% y el 1,9% (según el escenario elegido) en los convenios per cápita recibidos en los respectivos escenarios. Por otra parte, también se benefician a las cc.aa. perceptoras de FcI y FedeR, sobre todo en el caso de perceptoras de FcI (éstas perciben entre un 47% y 49% más de financiación de los convenios que la media). en este sentido, parece existir un claro efecto de complementariedad entre el reparto de los convenios de inversión y el de los fondos formulados con objetivo explícito de reequilibrio interterritorial. asimismo, el tipo de modelo de financiación autonómica sí tiene un efecto claro en el reparto de estas transferencias discrecionales. las cc.aa. de régimen foral, País Vasco y navarra, obtienen aproximadamente un 90% menos de estos recursos que la media nacional. se penaliza al régimen foral de financiación en la medida en que, como se ha comentado, obtienen una financiación total per cápita media muy superior a la de las cc.aa. de régimen común. Por otra parte, para identificar las singularidades por c.a. presentamos los mismos escenarios pero incorporando efectos fijos. en la Tabla 3 se muestran los 163 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 efectos fijos individuales por cc.aa. las principales similitudes y diferencias respecto al marco básico del cuadro 2 son los siguientes. Respecto a las variables políticas y electorales, en primer lugar, las variables de coincidencia ideológica de los dos niveles de gobierno siguen teniendo valores muy similares, salvo en el hecho de que ahora la coincidencia de gobiernos del PsOe supone un mayor beneficio para las cc.aa. que en el caso del PP (un 32,8% y 14% respectivamente más en relación a la media en el escenario 3.1). Respecto a las variables electorales la novedad surge del hecho de que ahora la variable MaRgen sí es estadísticamente significativa al 1%. el signo negativo de los coeficientes asociados a esta variable está indicando que a mayor estrechez de los resultados electorales (menor diferencia en votos entre los dos partidos más votados) mayores recursos vía convenios recibe la ca, es decir, el efecto de los votantes indecisos es significativo y hay que tenerlo en consideración. Por último sobre la variable PIVOTe no podemos sacar una conclusión clara ya que, o bien no es significativa o lo es sólo al 10%. Pasando a las variables de control no partidarias, observamos en primer lugar que el efecto regresivo del reparto de los convenios se acentúa notablemente (un aumento del 1% en el reparto de convenios supone un aumento de entre el 2,23% y el 3,37% según el escenario). y en segundo lugar, ahora se produce un cierto efecto de sustitución entre los fondos de solidaridad en su conjunto, FcI y FedeR, y los convenios de inversión, aunque de escasa entidad cuantitativa. en cualquier caso, se acentúa el efecto de complementariedad respecto al FcI (ahora las cc.aa. perceptoras del FcI perciben entre un 64% y 81% más de recursos por convenios que la media). Por último, del cuadro 3 se puede deducir que, respecto a cataluña, c.a. de referencia omitida en las dummies de los efectos fijos, cantabria, Islas baleares y, sobre todo, navarra y País Vasco obtienen menos recursos vía convenios de inversión que castilla la Mancha, canarias y, sobre todo, extremadura obtienen sistemáticamente más recursos por convenios. 164 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 cuadRO 3 variables determinantes de la distribución entre cc.aa. de recursos procedentes de convenios de inversión, 1986-2001. eFectos Fijos individuales escenario (1.1) escenario (1.2) escenario (2.1) escenario (2.2) escenario (3.1) escenario (3.2) lnPIbpc 2,2333*** (0,0868) 2,7109*** (0,1094) 2,3239*** (0,0651) 2,7719*** (0,1826) 2,6296*** (0,0931) 3,3708*** (0,1428) lnFcIFedeR -0,0006 (0,0156) -0,0274** (0,0114) -0,0271* (0,0154) duMMyFcI 0,5202*** (0,0635) 0,4945*** (0,0650) 0,5976*** (0,0689) MIsMOPaRTIdO 0,2213*** (0,0225) 0,2070*** (0,0341) PsOePsOe 0,2834*** (0,0320) 0,3424*** (0,0378) PPPP 0,1307*** (0,0450) 0,0008 (0,0428) escaÑOs 0,5516** (0,2370) 0,5699*** (0,1953) 0,4157* (0,2152) 0,6425*** (0,2358) MaRgen -0,010*** (0,0021) -0,0106*** (0,0029) -0,008*** (0,0020) -0,0092*** (0,0026) PIVOTe -0,1741* (0,0910) -0,0778 (0,0937) -0,1976* (0,1052) -0,1032 (0,0979) galIcIa 0,2951* (0,1636) 0,1134 (0,1329) 0,2167 (0,1782) 0,0331 (0,1641) 0,3519* (0,1865) 0,2035 (0,1645) andalucía 0,3729** (0,1796) asTuRIas 0,4660 (0,3296) 0,2209 (0,2919) 0,2545 (0,3383) 0,0340 (0,3049) 0,3048 (0,3426) 0,0215 (0,3044) canTabRIa -0,427*** (0,1436) -0,455*** (0,1608) -0,6064*** (0,1547) -0,3577** (0,1608) -0,5411*** (0,1627) la RIOJa 0,1951 (0,2948) 0,2287 (0,2954) -0,0923 (0,2901) -0,0104 (0,2920) -0,0774 (0,2875) -0,0262 (0,2895) MuRcIa 0,1921 (0,2280) -0,0474 (0,1890) -0,0349 (0,2421) -0,2467 (0,2042) 0,0363 (0,2436) -0,2292 (0,2030) c. ValencIana 0,3975*** (0,1353) 0,1108 (0,1500) 0,1410 (0,1594) -0,1028 (0,1737) -0,1462 (0,1634) aRagón -0,1434 (0,3013) -0,0992 (0,3041) -0,3732 (0,2923) -0,2857 (0,2940) -0,3595 (0,2943) -0,3156 (0,3006) c.l. MancHa 0,9588*** (0,2139) 0,7488*** (0,2576) 0,7536*** (0,2333) 0,5509** (0,2704) 0,8222*** (0,2349) 0,5383** (0,2752) canaRIas 0,6162** (0,2585) 0,3536 (0,2442) 0,6279** (0,2518) 0,3308 (0,2350) 0,7167*** (0,2522) 0,4137* (0,2293) continúa... 165 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 escenario (1.1) escenario (1.2) escenario (2.1) escenario (2.2) escenario (3.1) escenario (3.2) eXTReMaduRa 1,4942*** (0,2543) 1,3848*** (0,2136) 1,4109*** (0,2609) 1,2978*** (0,2290) 1,5258*** (0,2635) 1,3956*** (0,2238) baleaRes -0,455*** (0,1608) -0,469*** (0,1599) -0,629*** (0,1870) -0,632*** (0,1893) -0,6280*** (0,1819) MadRId -0,0584 (0,1799) -0,0776 (0,1806) -0,3531* (0,1927) -0,2882 (0,1884) -0,3997** (0,1921) -0,3952** (0,1848) c. león 0,0822 (0,1994) 0,0466 (0,2115) naVaRRa -1,675*** (0,4513) -1,690*** (0,4526) -1,934*** (0,4644) -1,9017*** (0,4596) -1,960*** (0,4599) -1,9705*** (0,4496) País VascO -3,572*** (0,5096) -3,563** (0,5054) -3,695*** (0,5076) -3,6911*** (0,5049) -3,739*** (0,5084) -3,7931*** (0,5050) cOnsTanTe -17,84*** 0,7906 -22,25*** (0,9947) -18,69*** (0,5754) -22,924*** (1,6609) -21,36*** (0,8288) -28,307*** (1,2836) wald χ21.132,38 1.177,89 3.352,35 984,16 1.998,91 1.363,59 Prob> χ2 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 nº observaciones 272 272 272 272 272 272 Fuente: elaboración propia. errores estándar entre paréntesis. *, **, ***: significatividad al 10%, 5% y 1% respectivamente. el orden de las cc.aa. es el que aparece en los informes de financiación autonómica del Ministerio de Hacienda ( http://www.minhap.gob.es/es-es/areas%20Temati- cas/Financiacion%20autonomica/Paginas/Informes%20financiacion%20comunidades%20 autonomas2.aspx ) por lo que la c.a. que sirve de referencia es cataluña. las casillas en blanco correspondientes a algunas cc.aa. significan que el programa econométrico las omite. 5. dIscusIón como se pone de manifiesto repasando la literatura, existe un cierto acuerdo en relación a que los criterios de distribución de las transferencias intergubernamentales no sólo responden a consideraciones normativas, sino que también inciden los posibles beneficios políticos y/o electorales que se obtengan de la distribución de recursos. Para una comprensión completa de cómo se lleva a cabo tal reparto es necesaria una combinación de argumentos teóricos de economía normativa y de economía política, así como una dilucidación empírica que aúne variables explicativas de ambos tipos de argumentos. cuadRO 3 variables determinantes de la distribución entre cc.aa. de recursos procedentes de convenios de inversión, 1986-2001. eFectos Fijos individuales (conclusión) 166 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 la corroboración de esta idea tiene en las transferencias discrecionales, no diseñadas objetivamente en base a fórmulas de reparto, un claro instrumento de contrastación. en el caso de la financiación de las cc.aa. en españa, existe un candidato óptimo de transferencias puramente discrecionales: los convenios de inversión conjunta. en este trabajo hemos analizado los posibles criterios de distribución de los mismos para el período 1986-2001, aunando ambas perspectivas mencionadas. la elección de este período de estudio se justifica en que no existe información homogénea de este tipo de recurso para años posteriores. los resultados muestran, por un lado, que desde el punto de vista político tanto las consideraciones de afinidad ideológica como de apoyo electoral son relevantes. así se constata que cuando gobierna simultáneamente tanto el PP como el PsOe en los gobiernos central y autonómico dichas cc.aa. salen más beneficiadas en la percepción de recursos provenientes de convenios de inversión. asimismo, aunque se constata que cuanto mayor es el apoyo electoral del partido en el gobierno central en una determinada c.a. mayores recursos recibe, lo que parece confirmar la hipótesis de cox y Mccubbins (1986), por el contrario, en el modelo de efectos fijos, también se corrobora la hipótesis contraria expuesta por lindbeck, weibull (1987) y dixit, londregan (1998). curiosamente la variable pivote no es significativa en el escenario básico, pero sí en dos escenarios del modelo de efectos fijos con signo negativo. ello introduce una cierta contradicción en los resultados ya que parecería estar indicando que se apoyan a los gobiernos del mismo partido pero no a los de los aliados que otorgan apoyo político para sostener al gobierno central. al respecto se nos ocurren dos posibles explicaciones: la primera, que el gobierno central premie únicamente a sus compañeros de fila porque estime que existe una potencial filtración de los beneficios electorales muy elevada hacia los partidos pivote, y la segunda que la importancia de los convenios de inversión sea pequeña en relación a lo demandado por los partidos pivote y, por tanto, que cuando un partido otorga el apoyo político al gobierno central la contraprestación al partido pivote se realice por otros medios más relevantes como puede ser el propio modelo de financiación autonómica en la parte sujeta a criterios objetivos de reparto, la inversión pública del estado16 u otro tipo de políticas que puedan ser muy favorables a los ciudadanos de determinados territorios, como por ejemplo ciertas rebajas fiscales o determinados tipos de subvenciones directas a las familias y empresas. en el otro orden de factores explicativos, los de naturaleza económica representativos de hipótesis normativas, los resultados muestran que estas transferencias se 16 el trabajo de solé-Ollé (2013), donde se estudia la distribución de la inversión pública en infraestructuras del gobierno central entre las provincias españolas en el período 1964-2004, obtiene que la variable pivote sí resulta estadísticamente significativa. 167 IncIdencIa de FacTORes POlíTIcOs en lOs cOnVenIOs de... ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 caracterizan por su regresividad y una penalización muy notable al régimen foral de financiación. este conjunto de factores, considerados en su conjunto, además de introducir las posibles explicaciones económicas también manifiestan unos claros comportamientos políticos. en concreto, parece claro que este tipo de transferencias se utilizan como sistema compensador de los resultados distributivos de las restantes transferencias. así, como en el sistema de financiación de régimen general prima la población como criterio distributivo y después se añaden recursos con el FcI y los FedeR asociados, el resultado final del conjunto de financiación es claramente favorable a las cc.aa. con menor PIb, sobre todo en financiación de la inversión. Parece ser que ante estas consecuencias el gobierno central habría utilizado la discrecionalidad que le permiten los convenios de inversión para compensar a los perdedores cuando se aplican criterios objetivos. esta conclusión se refuerza cuando vemos el sesgo contrario a las cc.aa. de régimen foral, que apenas reciben transferencias de este tipo, lo cual puede deberse a que si el régimen foral produce una financiación sensiblemente superior a la de las cc.aa. de régimen común es muy plausible que los gobiernos centrales consideren sobrefinanciadas a ambas cc.aa. y no estén dispuestos a ofrecer recursos adicionales por la vía de convenios de inversión. al respecto de la posible utilización partidista y política de estas transferencias discrecionales juega también el hecho de que dejaron de publicarse los datos homogeneizados17 sobre las mismas precisamente cuando alcanzaban un mayor volumen18. llegados aquí, y teniendo en cuenta que los convenios de inversión se pueden equiparar en importancia cuantitativa casi a los recursos del FcI o FedeR, las preguntas que surgen son evidentes: ¿debe mantenerse este mecanismo discrecional de financiación dentro de las posibles fuentes de financiación de las cc.aa.? ¿es razonable que existan instrumentos de financiación que deshagan en términos distributivos lo que hacen los fondos que se distribuyen mediante criterios objetivos? ¿es deseable que los gobiernos dispongan de mecanismos para beneficiar económica y políticamente a sus correligionarios políticos? 17 Recuérdese lo explicado en la nota a pie 12. 18 efectivamente, en el año 1999 se produjo un gran incremento en la cuantía de los convenios de inversión, pasando de 619.963 1.105.382 miles euros corrientes, alcanzando en 2001, el año en que dejaron de publicarse estos datos en los informes anuales de la financiación autonómica del Ministerio de economía y Hacienda, un valor de 934.978 miles de euros. 168 luIs ángel HIeRRO/PedRO aTIenza/ROsaRIO góMez-álVaRez ReVIsTa de esTudIOs RegIOnales nº 100, I.s.s.n.: 0213-7585 (2014), PP. 147-170 bibliograFía agnanI, b. y aRay H. 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