El derecho a la asistencia social y su compatibilidad con el empleo. Un análisis de la propuesta del ingreso mínimo vital español: desafíos al derecho a la asistencia social y a su efectividad

157 EL DERECHO A LA ASISTENCIA SOCIAL Y SU COMPATIBILIDAD CON EL EMPLEO. UN ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DEL INGRESO MÍNIMO VITAL ESPAÑOL David Vila-Viñas1. DESAFÍOS AL DERECHO A LA ASISTENCIA SOCIAL Y A SU EFECTIVIDAD La referencia a las nuestras como a sociedades postindustriales no solo alude a una sustitución en la producción hegemónica del sector industrial por el de servicios, sino a un cambio en las vías de ingresos predominantes y, con ello, de sus formas culturales, jurídicas y políticas. En particular, existen dos tendencias sociales que, inscritas en este cambio, me parecen relevantes para enmarcar el objeto de este capítulo. Primera, la consolidación de una desigualdad estructural (Royce, 2018; Brun y González, 2017) con leves recuperaciones en los periodos de crecimiento, pero caídas más abruptas en las crisis, como la de 2008 o la asociada al covid en 2020. Por ejemplo, en el caso español, es tradicional que el indicador aceptado para medir la desigualdad se sitúe unos tres puntos por encima de la media de la Unión Europea o, de forma más reciente, de la Eurozona2. Segundo, un menor peso de los ingresos 1 Profesor sustituto interino de filosofía del derecho en la Universidad de Sevilla. Investigador del Laboratorio de Sociología Jurídica de la Universidad de Zaragoza. Trabajo realizado dentro del proyecto financiado por el Gobierno de Aragón S09_20R “El derecho a comprender el Derecho y el derecho a los derechos en Aragón” (2021-2023). 2 El índice de Gini en 2021 en España, de 33, había aumentado casi un punto respecto al año anterior e interrumpido el ligero descenso de los años anteriores desde el pico de 34.7 de 2014, frente al de 30 y 30.3 de la Unión Europea y la 158 salariales en la renta de los hogares en favor de las rentas del capital. Se trata de una tendencia global estable desde los años 1980s (Artola et al., 2022) y que, por ejemplo en España, ha alcanzado en 2021 una distribución del 75% / 25%. En el contexto de ambas tendencias se encuadra asimismo el debilitamiento del salario como factor protector o garantía de ingresos suficientes. Los regímenes de bienestar occidentales de la segunda mitad del siglo XX pivotaban sobre la capacidad del salario para ofrecer, de manera directa, los ingresos suficientes para una unidad de convivencia y, de forma indirecta, ingresos sustitutivos cuando ya no pudiera desempeñarse una actividad laboral, de forma temporal o permanente (Castel. 1997). Sin perjuicio de las dinámicas de expropiación de este régimen sobre el trabajo reproductivo y la riqueza del Sur Global (Fraser, 2020) y los desplazamientos motivados por sus resistencias, la crisis de este régimen ha redundado en un aumento de la pobreza entre las personas con empleo (Calvo y Gómez-Álvarez, 2017; Hidalgo, 2022)3. LA RESPUESTA DESDE LOS DERECHOS Este nuevo contexto obliga a revaluar nuestra configuración de los derechos sociales, a riesgo de que dejen de corresponderse con la realidad en que sus valores y objetivos desean ser efectuados. En nuestra cultura jurídica los derechos que responden de manera más apropiada a la necesidad de una suficiencia material para llevar una vida digna son el derecho a una seguridad social y el derecho a la asistencia social. Sinteticemos cómo se formulan a escala Eurozona para 2020, último año disponible. Fuente Eurostat: https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do. 3 La pobreza entre las personas con empleo se suele medir a través del indicador de baja intensidad laboral. En la última Encuesta de Condiciones de Vida, se define que se encuentran en esta situación “los hogares en los que sus miembros en edad de trabajar (…) o hicieron menos del 20% del total de su potencial de trabajo durante el año de referencia”. En esta situación se encuentran el 11,6% de los hogares en España en 2021. Fuente INE. ECV. Resumen disponible en https://www.ine.es/prensa/ecv_2021.pdf. 159 internacional y europea para poder abordar los desafíos contemporáneos y las respuestas que se proponen, sobre todo en una escala estatal. Dalli ofrece aquí un mapa general muy útil para comenzar: Mientras que las prestaciones de la seguridad social son contributivas, las de la asistencia social son prestaciones basadas en las necesidades a las que se accede tras una prueba de recursos. La asistencia social se concibe, por tanto, como transferencias de dinero a los hogares que se encuentran fuera de cualquier régimen de seguridad social o donde las prestaciones de la seguridad social no son suficientes para cubrir las necesidades básicas. Las disposiciones relativas a las garantías de subsistencia suelen existir en las constituciones o legislaciones nacionales, normalmente como parte de un derecho más amplio a la seguridad social. El derecho a la asistencia social también ha sido reconocido en los instrumentos internacionales de derechos humanos. En las Naciones Unidas, textos como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 9 y 11) contienen disposiciones relativas al derecho a la seguridad social y al derecho a un nivel de vida adecuado, que incluyen implícitamente el reconocimiento de la asistencia social. A nivel europeo, el derecho a la asistencia social ha sido reconocido explícitamente en el artículo 13 de la Carta Social Europea (Dalli, 2020: 4, traducción propia) A ello conviene añadir una fundamentación que recoge la propia exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2020, la primera norma que estableció el ingreso mínimo vital en España, cual es la referencia al Pilar Europeo de Derechos Sociales (Gotemburgo, 2017) y su principio 14: 160 Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral. En la escala constitucional española estos derechos se encuentran establecidos a través de un derecho a la seguridad social, que enuncia articulados los dos componentes4. En su implementación, en cambio, el sistema constitucional opta por escindir de ese concepto amplio de seguridad social la dimensión no contributiva de la “asistencial social” y atribuir la competencia sobre esa materia a las Comunidades Autónomas (art. 148.1.20ª CE). Más allá de los problemas causados por una excesiva heterogeneidad en las garantías, como se verá a continuación, no cabe olvidar que el sistema de seguridad social debe articularse de manera eficaz también en coherencia con el sentido constitucional de valores superiores del ordenamiento jurídico, como la libertad, la justicia y la igualdad y su concreción en tal principio (art. 14 CE) y en el de dignidad (art. 10.1 CE). Como es habitual, el problema no reside tanto en el reconocimiento del derecho en abstracto como en su efectividad, es decir, en la definición clara de las obligaciones que implica para las Administraciones Públicas y en sus garantías. A falta de una delimitación estricta de los mandatos a que deben atenerse las Administraciones para hacerlos efectivos, estas se encuentran con un amplio margen de discrecionalidad para elegir la estrategia política dirigida a su implementación (Dalli, 2020: 5): qué tipo de protección 4 Artículo 41 Constitución Española (en adelante, CE): “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. 161 se ofrece en los periodos de desempleo, corto y prolongado, qué cuantía resulta suficiente para mantener un estándar de vida digna, durante cuánto tiempo, cómo se combina una prestación dineraria con otros servicios de asistencia u obligaciones para las personas preceptoras o cómo se accede a esas prestaciones y servicios. LA RESPUESTA DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. GENERAL La estrecha relación entre los derechos a una seguridad social y a una asistencia social, así como la evolución de nuestro propio presente conforme a las tendencias subrayadas al inicio apoyan una de las tesis principales de este capítulo, cual es, desde un enfoque descriptivo, la intensidad de la relación entre los recursos y las protecciones asociadas al empleo con las propias de los sistemas de asistencia social y, desde un enfoque normativo y de derechos humanos, la conveniencia de tratarlos como elementos articulados. Desde esta última perspectiva, es bien conocida la noción de integralidad e indivisibilidad de los derechos (Nowak, 2020). En cambio, quizá lo sea menos la manera en que se interrelacionan indicadores relativos a la protección en el mundo laboral y de la asistencia social, como el nivel del salario mínimo, las prestaciones ligadas al empleo y más allá del mismo. Las políticas públicas predominantes en materia laboral y de protección social desde la década de 1990 son un buen ejemplo de consciencia y aplicabilidad de esa interrelación. Cantillon et al. (2016: 244 y ss) explican cómo las políticas públicas europeas priorizaron en general los incentivos al empleo, a través de las llamadas políticas activas. Precisamente para evitar las formas de vida alternativas al empleo, redujeron o contuvieron las protecciones asistenciales o aquellas que se disfrutan al margen de haber trabajado de forma reciente o de estar buscando empleo. Por último, y dada esta orientación, acabaron por consolidar una tensión o trade-off entre reforzar la situación de los trabajadores más pobres y reforzar los salarios de las posiciones más consolidadas (insiders). Sobre 162 este escenario general, las autoras citadas muestran distintas variaciones entre los Estados europeos según traten de reforzar más los incentivos fiscales al empleo o los salarios mínimos o, en otra dirección, traten de mantener mayor equilibrio entre ellos y las protecciones al margen del empleo (pp. 249-251). Sin embargo y en síntesis, lo que destacan es que esas variables alcanzan una coordinación estructural. Esto lleva a que los salarios mínimos operen como una suerte de techo de cristal para las protecciones sociales al margen del empleo, que no se le podrán aproximar demasiado a riesgo de reforzar la llamada trampa de la pobreza, es decir, el incentivo perverso a mantenerse con prestaciones asistenciales en lugar de con ingresos laborales (Cantillon et al., 2020). Por supuesto, en los mercados de trabajo con mucho subempleo, esto es, gente trabajando menos horas de las que desearía, como ocurre en España, existe un enorme riesgo de que los trabajadores subempleados se encuentren por debajo del umbral de la pobreza y no puedan recibir tampoco prestaciones asistenciales por entenderse que desincentivarían su empleabilidad. Más adelante retomaré esta idea porque es el núcleo argumental de lo que quería examinar en este capítulo. Baste ahora subrayar la necesidad de considerar todas estas variables y su enunciación en derechos (a una vida digna, al trabajo, a la seguridad social y a la asistencia social) como elementos interrelacionados. Se trata de una premisa estratégica importante. No en vano, la gobernabilidad neoliberal también ha optado por un tratamiento conjunto, al delimitar por separado esos riesgos, dar prioridad a la activación para el empleo y poner al resto en concordancia con mantener los mayores niveles de activación posibles (Taylor-Gooby, 2005). La cuestión es cómo revertir ese enfoque de gobierno. Para ello puede delimitarse una reorientación desde varias perspectivas. Desde la de los derechos, conviene reforzar la integralidad de los distintos derechos subjetivos aludidos e incidir en su efectividad. Para ello, desde la perspectiva de las políticas públicas, conviene formular indicadores que nos ayuden a vehicular nuestra acción política y normativa hacia los objetivos de derechos establecidos. 163 Por ejemplo, la noción de “ingreso mínimo de protección”, como un “suelo de ingresos garantizado a toda la ciudadanía” (Castillon et al., 2016: 243), es útil porque no subordina la protección al indicador del empleo. Al mismo tiempo atiende de forma más directa al contenido esencial de un derecho a la vida digna y a la asistencia social, que no está condicionado por la situación de cada cual en el mercado de trabajo, y que debe incluir “la satisfacción por parte de todas las personas de sus necesidades básicas bajo condiciones de dignidad” (Eide, 2017: 196). LA RESPUESTA DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ESPAÑA Aunque aquí propongo el enfoque de la cuestión que se acaba de desarrollar, el interés del capítulo es más bien contrastarlo con el que han seguido nuestras políticas públicas dentro de tal marco constitucional. Aguilar y Arriba (2021) han organizado el despliegue del sistema de protección social en España en tres etapas. Un primer conjunto de reformas laborales desde la década de 1970 se dirigió a erosionar la protección de los trabajadores formales o consolidados (insiders), al tiempo que crearon un primer nivel asistencial en el plano estatal, del que formaban parte las pensiones no contributivas o las llamadas prestaciones familiares por hijos a cargo. En una segunda etapa y desde finales de los 1980 hasta 1995, se desarrolló esa capa de asistencia social, en el plano autonómico y a través del instrumento principal de las rentas mínimas, dependientes del nivel de ingresos. Aunque la heterogeneidad de estas prestaciones ha sido un objeto constante de crítica, Dalli (2021: 215- 216) ha tratado de reseñar algunas características frecuentes, entre las que entresaco las siguientes: a) Se requieren unos ingresos inferiores a la cuantía de la renta mínima determinada por cada Comunidad Autónoma. b) Tiene carácter subsidiario, es decir, solo se puede recibir si se han agotado otras prestaciones 164 c) Se acompaña de algún requisito de edad. Se exige estar por debajo de la edad de jubilación y bastante por encima de la mayoría de edad, en muchos casos, a partir de los 25 años. d) Se suele exigir residencia en la Comunidad Autónoma en cuestión, con distintos grados de antigüedad, que han llegado a los tres años. e) Además, aparecen algunas otras obligaciones de conducta que se entienden repercuten sobre la inclusión de las personas beneficiarias, como la escolarización, planes de inserción social o laboral, búsqueda activa de empleo. Como se advierte, este sistema ha incidido en una separación de las protecciones entre las personas integradas en el empleo (salarios y prestación contributiva por desempleo) y las menos integradas (prestaciones asistenciales de desempleo, rentas mínimas, etc.), así como en una cobertura muy desigual entre las diferentes Comunidades, que en su mayoría se considera además baja (Ayala et al., 2022: 156). Amén de sus deficiencias consolidadas, tales sistemas se vieron estresados sobre todo a partir de la crisis de 2008 y del agotamiento de las prestaciones por desempleo en los años posteriores (Ayala et al., 2021; Aguilar y Arriba, 2020: tabla 6). Tal como señalé, este sistema se integraba en un contexto europeo que la Comisión dirigía hacia la inclusión social basada en la activación laboral. A pesar de ello la Unión Europea no ha dejado de insistir en la necesidad de que países como España incorporaran sistemas de asistencia social suficientes también para personas sin acceso regular al empleo o con salarios bajos (Aranguiz, 2020). En una última etapa y precisamente en tal dirección, España habría buscado coordinar a escala estatal una renta mínima, el ingreso mínimo vital (en adelante, IMV) aprobado en 2020, que se articularía con el nivel asistencial autonómico, en forma de protecciones complementarias y políticas de inclusión y activación. Se trata de la última etapa en las políticas de asistencia social. 165 EL INGRESO MÍNIMO VITAL CARACTERÍSTICAS La principal novedad en esta última etapa es la prestación conocida como ingreso mínimo vital5. La principal novedad en esta última etapa es la prestación conocida como ingreso mínimo vital1. Se trata de una prestación estatal y homogénea en todo el territorio español, al comprender la igualdad y el derecho a una vida digna como derechos fundamentales, amén del principio rector del derecho a la seguridad social, y toma su fundamento de la competencia del Estado respecto a la efectividad de los derechos fundamentales (art. 149.1.1ª CE). Para entender el alcance de esta política se pueden deducir de su contenido tres derechos principales. En primer lugar, la prestación económica, que es lo que se suele asociar en sentido estricto con el IMV. Se trata de una prestación a la que se tiene acceso en la medida en que los ingresos anuales se sitúan por debajo de determinado umbral según la situación de la unidad de convivencia y en esa misma medida6. En contraste con muchas de las rentas mínimas 5 La prestación se reguló inicialmente mediante el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. Sin embargo, la necesidad de ampliar el acceso al derecho ya dio lugar a modificaciones sensibles, operadas a través del Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico, en su amplio artículo 3. La tramitación de todo ello como proyecto de ley en las Cortes Generales alcanzó una forma que se puede considerar consolidada en la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital. 6 Aunque las cuantías han tenido actualizaciones, entre ellas la del 15% aprobado dentro del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania (https://www.inclusion.gob.es/web/guest/w/el-ministe- rio-de-inclusion-cumple-sus-compromisos-de-profundizar-en-la-reforma-de-pen- siones-mejorar-el-imv-y-seguir-modernizando-la-normativa-de-extranjeria) y existen muchos factores implicados en su determinación final, algunas situaciones de referencia pueden ser la cuantía de 491,63 € mensuales para un adulto o de 934,04 € para la unidad formada por dos adultos y dos menores (Fuente: 172 reglamentario y muestra un régimen bastante amplio en cuanto a la posibilidad de complementar la renta mínima con ingresos laborales. Para ello aplica coeficientes que aumentan la cantidad a percibir en proporción a la cantidad de miembros de la unidad de convivencia y que suelen girar en torno a permitir ampliarla en un 50%15. Conforme a lo expuesto hasta aquí, ¿qué se puede concluir de este modelo aún en marcha de coordinación entre las rentas mínimas asistenciales y los incentivos para el empleo? Por una parte y desde la perspectiva de este modelo de suelo de ingresos abstracto, en los últimos años hemos asistido a una subida del salario mínimo interprofesional, de las rentas mínimas, ahora con un instrumento estatal homogeneizante y con nuevos incentivos para el empleo en el horizonte. En relación con la trampa de la pobreza, el modelo de compatibilidad del IMV debería coadyuvar a la protección de los trabajadores pobres, sobre todo en las etapas de transición hacia una mayor estabilidad laboral, que son una de las deficiencias principales de nuestro mercado de trabajo16 y al reducir el riesgo de quedar de nuevo desprotegidos al finalizar el contrato de trabajo por el que hubieran sustituido la prestación asistencia (Aranguiz,2020: secc. 5). Por otra, que todo queda pendiente. De hecho, a pensar los retos pendientes debería ayudarnos la idea de que el acceso a una vida digna o a la seguridad social en sentido amplio por la vía de la incorporación al empleo no se va a efectuar solo con la previsión de esa mayor compatibilidad entre las rentas mínimas y el empleo, sino que va a requerir implementar unas políticas de activación e inserción que den realidad al derecho a la inserción y al trabajo, por ahora solo enunciados. Para ello la participación de las Comunidades Autónomas y de los propios 15 Para ver la regulación completa se debe acudir a los artículos 21 y ss. del decreto foral de desarrollo citado. 16 Aunque la tasa de temporalidad se ha reducido en España en el último año, desde la entrada en vigor de la reforma laboral, entre los asalariados en el segundo trimestre de 2022 sigue siendo de 22,3. Fuente: Ministerio de Trabajo: https://www.mites.gob.es/ficheros/ministerio/estadisticas/documentos/rud.pdf. 173 beneficiarios en sus planes individualizados de inclusión es determinante (Dalli, 2021: 236). En último lugar y dado el carácter sistemático con el operan estas distintas variables, conviene recordar que hay elementos de la gobernabilidad de los ingresos que he dejado fuera del análisis, al complejizarlo demasiado, pero que son relevantes para ahondar en esta investigación. Apunto solo dos para terminar. En primer lugar, he incidido en las posibilidades regulativas y promocionales del Estado, pero no en la capacidad de los instrumentos corporativos, como la negociación colectiva, para introducir mejoras salariales en las situaciones consolidadas y precarias, elevando con ello el mínimo de ingresos de forma sistémica. Se trata de un mecanismo clave de la gobernabilidad welfarista (Teubner, 1986) cuya relevancia ha querido desplazar la neoliberal. En segundo lugar, no se ha problematizado con la profundidad que merece la ubicación abstracta del empleo como objetivo de nuestras políticas públicas. Si evitamos su connotación y lo pensamos desde una racionalidad instrumental, quizá lleguemos a la idea de que determinados empleos son ineficaces como fuente de ingresos suficientes y demasiado costosos en términos ambientales y de cuidados, lastrando mejoras hacia un mercado laboral más maduro. Esta perspectiva empujaría un cambio en los sistemas de asistencia al margen del empleo, pero no como última ratio, sino como parte de una política general de transición económica y ecológica. CONCLUSIONES Este capítulo ha partido de un cambio en la realidad social con hondo impacto en el sistema de protección europeo y español. La existencia de una cantidad creciente de personas incluidas social y laboralmente, y por lo tanto alejadas de la idea tradicional de pobre como persona excluida, pero con ingresos insuficientes. La respuesta desde los derechos humanos y desde las políticas públicas ha tendido a parcializar esas situaciones ofreciendo contenidos, medidas y recursos disociados para quienes participaban de 174 manera precaria en el mercado laboral o para quienes no lo hacían apenas o en absoluto en condiciones formales. Este capítulo ha querido pensar los derechos a una vida digna, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a la asistencia social de forma articulada y operativa, como corresponde a los principios de integralidad e indivisibilidad de los derechos humanos. Para ello se han presentado las respuestas más acabadas en el contexto español, tanto para la activación laboral como para la asistencia social. En particular, se ha buscado un punto de intersección entre estas políticas, como un primer paso para diseñarlas e implementarlas de forma más sistemática. Las rentas mínimas de las Comunidades Autónomas ofrecieron un primer campo de análisis, aunque insuficiente en esta coordinación, por cuestiones relacionadas también con la configuración compleja del Estado español. En cambio, otro campo de análisis más reciente, siquiera aún en desarrollo, es el del IMV. En correspondencia con algunas recomendaciones de la Unión Europea, éste prevé un sistema estatal de ingresos mínimos, compatible con el empleo hasta determinados umbrales y que por tanto puede empezar a responder al citado enfoque de coordinación, bajo la idea de garantizar un nivel de ingresos mínimos con independencia de su fuente. Este y no el empleo, la formación o cualquier otro mérito es el contenido esencial de un derecho a una vida digna y a la asistencia social. REFERENCIAS Aguilar Hendrickson, M., & Arriba González de Durana, A. (2021). Entre recalibración y continuidad: El contexto del nacimiento del IMV. RES. Revista Española de Sociología, 30(2). Aguilar‐Hendrickson, M., & Arriba González de Durana, A. (2020). Out of the wilderness? The coming back of the debate on minimum income in Spain and the Great Recession. Social policy & administration, 54(4), 556-573. https://doi.org/10.1111/spol.12605 175 AIRef. (2022). 1ª opinión ingreso mínimo vital (p. 79). 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