Democracia no século XXI: os desafios da União Europeia no atual contexto de crise da democracia liberal

Universidade do Minho Escola de Direito Vanessa de Ramos Keller Democracia no século XXI: os desafios da União Europeia no atual contexto de crise da democracia liberal junho de 2021 UMinho | 2021 Vanessa de Ramos Keller Democracia no século XXI: os desafios da União Europeia no atual contexto de crise da democracia liberal Universidade do Minho Escola de Direito Vanessa de Ramos Keller Democracia no século XXI: os desafios da União Europeia no atual contexto de crise da democracia liberal Dissertação de Mestrado Mestrado em Direito da União Europeia Trabalho efetuado sob a orientação da Profª Doutora Alessandra Aparecida Silveira e do Prof. Doutor Rafael Padilha dos Santos junho de 2021 ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceitas, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Ao meu marido Rodrigo, companheiro de todas as aventuras e desafios nesta vida, por ter embarcado comigo em mais este sonho e por me ajudar de todas as formas possíveis a torná-lo realidade. Sem o seu apoio, seu companheirismo, seu carinho, seu amor e sua presença, a vida não seria tão colorida e feliz! Ao meu filho Benício, razão maior da minha existência e fonte inesgotável do mais puro amor, por compreender minhas ausências durante este processo, mesmo sendo ainda tão pequeno. Por também me apoiar com seu jeitinho carinhoso, e por todas as vezes em que me convidou a parar para respirar e sentir o sol aquecer nossos rostos e corações, recarregando, assim, minhas energias! Aos meus pais, por todo amor, carinho, confiança e por toda dedicação e esforços que sempre fizeram para me proporcionar a melhor educação que podiam. Ao meu irmão querido, por todas as lembranças e histórias que compartilhamos, e por completar nossa família com três pessoas tão especiais, meus sobrinhos e cunhada. A vocês, sempre, toda minha gratidão e todo meu amor! Aos meus orientadores, Prof. Dra. Alessandra Silveira, por todo conhecimento compartilhado, e por me guiar com maestria e excelência, cumprindo sua promessa de abrir meus horizontes sobre a democracia na União Europeia! Prof. Dr. Rafael Padilha, por me ajudar, sempre de forma muito gentil, a ajustar os pontos e a encontrar o rumo quando tudo parecia muito confuso! A todos os professores, pelos momentos de aprendizado e evolução durante esta jornada. Um agradecimento especial ao Prof. Clóvis Demarchi, por todo suporte, e à Prof. Larissa Araújo Coelho, que tão gentilmente me ajudou durante minha pesquisa, esclarecendo minhas ideias e compartilhando bibliografias. Às minhas queridas amigas Cristiane, Juliana e Marise, pelos momentos incríveis que partilhamos durante nossa estada em Portugal e por toda a força, carinho e apoio que tornaram possível a conclusão desta etapa! À minha amiga Jaine, por me inspirar sempre e por ter me incentivado tanto a mergulhar neste desafio! Agradeço por toda ajuda, pelo apoio e por seus ouvidos pacientes que aguentaram tantas lamúrias minhas nestes dois anos! DEDICATÓRIA Aos meus dois grandes amores, Rodrigo e Benício, que estiveram ao meu lado em todas as etapas deste trabalho, com todo meu amor, carinho e gratidão! iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v DEMOCRACIA NO SÉCULO XXI: OS DESAFIOS DA UNIÃO EUROPEIA NO ATUAL CONTEXTO DE CRISE DA DEMOCRACIA LIBERAL A composição teórica do presente trabalho tem por objetivo geral aprofundar os estudos acerca da democracia da União Europeia, tendo como pano de fundo o atual contexto de crise da democracia liberal observado no mundo ocidental. Busca-se, inicialmente, confirmar o diagnóstico de crise por que passam as democracias liberais no mundo hoje e identificar suas principais causas, analisando-se especialmente os casos mais preocupantes no cenário da UE para compreender como se deram as guinadas autoritárias na Hungria e na Polônia, que vêm desafiando as instituições da UE e colocando em xeque muitos dos fundamentos que baseiam a própria estrutura jurídico-política da União. Faz-se ainda neste tópico uma reflexão sobre o papel do Estado nacional no atual contexto de transformações decorrentes dos processos de globalização, verificando-se a urgência do desenvolvimento da democracia neste cenário pós-Estatal, ponto em que ganha relevância a experiência pioneira da UE como ordem política supranacional. Na sequência, volta-se para temas mais específicos e atuais da democracia na UE visando analisar o estágio de desenvolvimento em que se encontram a democracia e a cidadania na União, ao mesmo tempo em que se lança um debate sobre os argumentos que gravitam em torno do alegado déficit democrático europeu, especialmente diante do cenário de crise da democracia liberal que se apresenta. A seguir, faz-se ainda uma análise detalhada sobre o inovador instrumento de democracia participativa, incorporado no ordenamento jurídico da UE a partir do Tratado de Lisboa, a Iniciativa de Cidadania Europeia, em que se busca demonstrar o papel relevante que pode desempenhar para o fomento da almejada cidadania política europeia. Por fim, dá-se enfoque à batalha pela defesa do Estado de direito que vem sendo travada na UE, especialmente diante das ameaças à ordem jurídica da União perpetradas pelos governos de Hungria e Polônia. Analisa-se, inicialmente, de que forma essa questão tem sido enfrentada no âmbito jurídico e político das instituições da União, e encerra-se com uma reflexão acerca da encruzilhada em que se encontra a UE, tendo em conta todo o contexto de crise que envolve o mundo hoje e que abala significativamente a ordem jurídico-política em que se fundamenta a integração europeia. A conclusão é de que o momento desafiador que se apresenta requer um aprofundamento e a plena efetivação da face política do projeto europeu, de forma que possibilite definitivamente um maior envolvimento dos cidadãos nos processos de tomada de decisões. Palavras-chave: Cidadania. Crise da Democracia. Democracia da União Europeia. vi DEMOCRACY IN THE 21ST CENTURY: THE CHALLENGES OF THE EUROPEAN UNION IN THE CURRENT CONTEXT OF CRISIS OF LIBERAL DEMOCRACY The theoretical composition of this study has as general objective to deepen the studies on democracy of the European Union against the background of the current crisis context of liberal democracy observed in the Western world. It seeks, initially, to confirm the diagnosis of crisis that liberal democracies are going through and to identify their main causes, looking especially at the most worrying cases in the EU scenario to understand the authoritarian yaws in Hungary and Poland that have been challenging the EU institutions. There is also a reflection on the role of the national state in the current context of transformations resulting from the processes of globalization, where we can verify the urgency of the development of democracy in this post-State scenario, a point where the pioneer experience of the EU as a supranational political order is gaining relevance. Next, the study turns to more specific and current themes of democracy in the EU in which seeking to analyse the stage of development in which democracy and citizenship are found in the Union, while launching a debate on the arguments that gravitate around the alleged European democratic deficit, especially in the face of the crisis scenario of liberal democracy that presents itself. At this point, a detailed analysis is also made of the innovative instrument of participatory democracy incorporated into the EU legal system from the Treaty of Lisbon, the European Citizens Initiative, which seeks to demonstrate the relevant role it can play in fostering the desired European political citizenship. Finally, the battle for the defence of the rule of law that has been fought in the EU is focused, especially in the face of threats to the EU legal order perpetrated by the governments of Hungary and Poland. It is initially examined how this issue has been tackled in the legal and political context of the EU institutions and ends with a reflection on the crossroads at which the EU is currently located, taking into account the whole context of crisis that surrounds the world today and which significantly shakes the legal-political order on which European integration is based. The conclusion is that the challenging moment that presents itself requires a deepening and full implementation of the political face of the European project, that it definitely allows greater involvement of citizens in decision-making processes. Keywords: Citizenship. Crisis of Democracy. Democracy in the European Union. vii SUMÁRIO LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ...................................................................... IX INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 1 1 DEMOCRACIA: DA CRISE GLOBAL E DO PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO DA DEMOCRACIA PÓS-NACIONAL ............................................................................... 7 1.1 A CRISE DA DEMOCRACIA LIBERAL ........................................................................................ 8 1.2 DAS AMEAÇAS POPULISTAS E NACIONALISTAS NO CENÁRIO EUROPEU: OS CASOS DE HUNGRIA E POLÔNIA ........................................................................................................... 19 1.3 DA DEMOCRACIA NO CONTEXTO PÓS-NACIONAL ................................................................. 30 2 DEMOCRACIA DA UNIÃO EUROPEIA: DA DEMOCRATIZAÇÃO JURÍDICA À GÊNESE DE UMA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA TRANSNACIONAL ...................... 37 2.1 CIDADANIA EUROPEIA: DA URGÊNCIA DE VIRAGEM DE UMA CIDADANIA DE DIREITOS PARA UMA CIDADANIA POLÍTICA .......................................................................................... 39 2.2 O ALEGADO DÉFICIT DEMOCRÁTICO EUROPEU SOB O PRISMA DA ATUAL CRISE DA DEMOCRACIA LIBERAL ......................................................................................................... 44 2.3 A INICIATIVA DE CIDADANIA EUROPEIA ................................................................................ 48 2.3.1 Aspectos legais ..................................................................................................................... 49 2.3.2 As experiências observadas a partir das primeiras propostas de ICE bem-sucedidas .............. 56 2.3.3 A Iniciativa de Cidadania Europeia na jurisprudência do TJUE: o processo C-418/18 .............. 67 3 DOS DESAFIOS ATUAIS E PERSPECTIVAS À DEMOCRACIA NA UNIÃO EUROPEIA ............................................................................................................ 75 3.1 O PAPEL DO TJUE NA DEFESA DO ESTADO DE DIREITO NA UNIÃO EUROPEIA ...................... 76 3.2 O MECANISMO DE DEFESA DO ESTADO DE DIREITO PREVISTO NO ARTIGO 7º DO TUE: SUAS FRAGILIDADES E OS IMPASSES PARA SUA EFETIVAÇÃO .............................................. 82 3.3 O QUEBRA-CABEÇAS INSTITUCIONAL PARA A DEFESA DO ESTADO DE DIREITO PROPOSTO PELA UE ............................................................................................................ 86 3.4 “É NECESSÁRIA UMA NOVA EUROPA EM UM MUNDO TOTALMENTE NOVO” ......................... 91 4 fundamental desempenhado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, pode-se afirmar que a evolução da cidadania e da democracia na UE foi ganhando força em grande parte pelo desenvolvimento de sua jurisprudência, que, desde as primeiras décadas do processo de integração, já foi evidenciando e aprofundando o caráter político da União, o que acabou refletindo também na forma como evoluíram os tratados constitutivos e nas ferramentas democráticas que se colocam à disposição dos cidadãos europeus atualmente. c) A União Europeia tem respondido às ameaças populistas e com cunho nacionalista e autoritário – vindas especialmente do leste, mas que ecoam também em diversos países do seu território – apoiando-se fundamentalmente nos instrumentos jurídicos postos à sua disposição pelos Tratados, o que se tem mostrado insuficiente e vem abalando a estrutura jurídico-política em que se fundamenta a integração europeia, razão pela qual se acredita que diante deste desafio, bem como dos demais que se colocam e se acentuam no atual contexto de pandemia em que se vive, para superar tais dificuldades é necessário aprofundar a integração política da União Europeia. Para se responder às inquietações e confirmar ou não as hipóteses aventadas, o presente estudo está dividido em três capítulos. No primeiro, busca-se confirmar o diagnóstico de crise por que passam as democracias liberais no mundo hoje e, apoiando-se na literatura multidisciplinar, identificar suas principais causas, analisando-se especialmente os casos mais preocupantes no cenário da União Europeia para entender como se deu a guinada autoritária, especialmente na Hungria e na Polônia, que vem desafiando as instituições da UE e colocando em xeque muitos dos fundamentos em que se baseiam a própria estrutura jurídico-política da União. Ainda neste capítulo, faz-se um estudo sobre o papel do Estado nacional no atual contexto de transformações decorrente dos processos de globalização, verificando-se a urgência do desenvolvimento da democracia neste cenário pós-Estatal, ponto em que ganha relevância a experiência pioneira da União Europeia como ordem política supranacional. O segundo capítulo volta-se para temas mais específicos da democracia na União Europeia em que, para além dos fatos históricos que deram origem a esta União de direito que a UE hoje representa, busca-se lançar um olhar sobre questões mais atuais relacionadas ao estágio em que se encontra o desenvolvimento da democracia na União. Inicialmente, faz-se uma análise sobre o contexto em que se desenvolveu a cidadania europeia, sua estreita relação com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e a necessidade de um aprofundamento para que se cumpra de maneira 5 mais efetiva o objetivo de aproximar os cidadãos da União dos processos de tomada de decisão. Neste contexto, lança-se um debate sobre os argumentos que gravitam em torno do alegado déficit democrático europeu, especialmente diante do cenário de crise da democracia liberal que se apresenta no primeiro capítulo. Ao final, faz-se uma análise detalhada sobre o inovador instrumento de democracia participativa incorporado no ordenamento jurídico da UE a partir do Tratado de Lisboa, a Iniciativa de Cidadania Europeia, em que se pretende demonstrar o papel relevante que pode desempenhar para o fomento da almejada cidadania política europeia. Por fim, o terceiro e último capítulo, tem como enfoque a batalha pela defesa do Estado de direito que vem sendo travada na União Europeia, especialmente diante das ameaças à ordem jurídica da União perpetrada pelos governos da Hungria e da Polônia. Analisa-se, inicialmente, de que forma essa questão tem sido enfrentada no âmbito jurídico e político das instituições da União, e encerra-se o presente trabalho com uma reflexão acerca da encruzilhada em que se encontra a União Europeia atualmente, tendo em conta todo o contexto de crise que envolve o mundo hoje e que abala, em especial, a própria estrutura jurídico-política em que se fundamenta o processo de integração europeu. O presente trabalho se encerra com as Considerações Finais, nas quais são apresentados aspectos destacados da Dissertação, seguidos de estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre a Democracia da União Europeia. O recorte temporal é a análise contemporânea do tema, no sentido de se explorar primordialmente a literatura mais recente, especialmente fundada em pesquisas que retratam o contexto da democracia de forma geral e também específica em relação à União Europeia. Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, tanto na Fase de Investigação 5 como na Fase de Tratamento de Dados, foi utilizado o Método Indutivo 6 e acionadas as Técnicas do Referente 7 e da Pesquisa Bibliográfica 8 , relacionadas ao tema objeto da pesquisa. 5 [...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente estabelecido [...].” (PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 13. ed. Florianópolis: Conceito, 2015. p. 87.) 6 [...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral [...]”. (PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 13. ed. Florianópolis: Conceito, 2015. p. 91.) 7 [...] explicitacão prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.” (PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 13. ed. Florianópolis: Conceito, 2015. p. 58.) 8 “Técnica de investigação em livros, repertrios jurisprudenciais e coletâneas legais”. (PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 13. ed. Florianópolis: Conceito, 2015. p. 215.) 7 CAPÍTULO 1 DEMOCRACIA: DA CRISE GLOBAL E DO PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO DA DEMOCRACIA PÓS-NACIONAL Como bem observa Dahl 9 , o século passado foi um período de muitos revezes democráticos. De acordo com o autor, a democracia colapsou e foi substituída por um regime autoritário em mais de setenta ocasiões naquele período. Porém, apesar de tantos infortúnios, foi também um momento de extraordinário sucesso democrático, especialmente em suas últimas duas décadas. “O alcance global e a influência de ideias, instituições e práticas democráticas tornaram esse século, de longe, o período mais florescente para a democracia na histria do homem” 10 . A queda do Muro de Berlim, a dissolução da União Soviética e o fim do Apartheid na África do Sul pareciam confirmar a audaciosa constatação de Fukuyama 11 que, em 1989, em seu polêmico “The end of History?”, anunciou que os eventos marcantes daquela década levavam a crer que se havia encontrado “o ponto final da evolução ideológica da humanidade e a universalização da democracia liberal ocidental como a forma final do governo humano”. 12 Não demorou, porém, a se perceber que tal constatação simplesmente não cabia (e certamente nunca caberá) na realidade da evolução social e política humana, marcada por um constante estado de evolução e mutação, já percebido ao longo da história e destacado com genialidade por Tocqueville, ainda no século XIX, como a necessidade de adaptar o governo “aos tempos e aos lugares” e de “modificá-lo segundo as circunstâncias e os homens” 13 , ensinamento que sempre se mantém atual. Contudo, não obstante o período de crescimento e expansão da democracia observado no mundo no final do século XX, decorrente especialmente do fim da dualidade ideológica que marcou e separou a humanidade por um longo período, vemos, já naquele momento e principalmente neste início do século XXI, eventos políticos que levam a crer que a democracia vem sofrendo abalos ao redor do mundo. Numa perspectiva mais atual, diversos são os exemplos que demonstram o momento de instabilidade política que o mundo atravessa, agravado ainda pelos desdobramentos da pandemia da 9 DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. Brasília: Universidade de Brasília, 2001. p. 161. 10 DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. Brasília: Universidade de Brasília, 2001. p. 161. 11 FUKUYAMA, Francis. The end of history? The National Interest, Summer 1989. Disponível em: <https://www.embl.de/aboutus/science_society/discussion/discussion_2006/ref1-22june06.pdf>. Acesso em: 16 jul. 2020. 12 FUKUYAMA, Francis. The end of history? The National Interest, Summer 1989. Disponível em: <https://www.embl.de/aboutus/science_society/discussion/discussion_2006/ref1-22june06.pdf>. Acesso em: 16 jul. 2020. p. 2. Em tradução livre pela autora. 13 TOCQUEVILLE, Alexis de. Da democracia na América. Campinas: Vide, 2019. p. 17. 8 Covid-19. A ascensão de movimentos com raízes “iliberais” e de governos populistas em diversos países da União Europeia e da América; a turbulência política em Belarus e as tensões crescentes entre Turquia, Grécia e Chipre que ameaçam a paz no continente europeu; o assassinato brutal de George Floyd nos Estados Unidos e os protestos violentos que se seguiram em 2020; o polêmico fim de mandato de Donald Trump nos Estados Unidos, que teve como capítulo final a invasão no Capitólio incitada pelo ex-presidente e que resultou na morte de cinco pessoas, são apenas alguns dos sinais claros de que a democracia corre perigo e que se está diante de um momento crucial da história da humanidade em que o debate sobre o tema ganha relevância e precisa ser ampliado. Além disso, os arranjos políticos, econômicos e sociais decorrentes do processo de globalização também demonstram que é preciso, e até mesmo urgente, pensar a democracia para além das fronteiras do Estado nacional, sendo este certamente o maior e mais importante desafio deste século. Assim, o presente capítulo tem por objetivo debater os principais fatos e argumentos que apontam para a existência de uma crise da democracia liberal em escala global e seus reflexos no plano político dos Estados-membros da União Europeia, dando-se especial enfoque para as ameaças trazidas pela ascensão de partidos e governos populistas que avançam para modelos iliberais de democracia no continente europeu. Além disso, o presente capítulo objetiva também tratar sobre a necessidade de releitura do papel do Estado nacional diante dos desafios enfrentados no mundo atual. 1.1 A CRISE DA DEMOCRACIA LIBERAL Diamond 14 observa que uma onda de expansão democrática global teve como marco inicial as transições para a democracia em Portugal, Espanha e Grécia, iniciadas em 1974, que, após anos de ditaduras violentas, conseguiram implementar regimes democráticos com bases sólidas. De acordo com o autor, até meados da década de 1980, cerca de dois em cada cinco países eram democráticos, na década seguinte, especialmente após a queda do Muro de Berlim e do colapso da União Soviética, o número de democracias passou para três em cada cinco Estados no mundo, e observa que ainda que a partir de 1995 o número global de democracias tenha mais ou menos se estabilizado, “o nascimento de mais de noventa democracias nesse período representa a maior transformação da forma como os Estados são governados na histria do mundo”. 15 14 DIAMOND, Larry. O espírito da democracia: a luta pela construção de sociedades livres em todo o mundo. Curitiba: Atuação, 2015. p. 14-15. 15 DIAMOND, Larry. O espírito da democracia: a luta pela construção de sociedades livres em todo o mundo. Curitiba: Atuação, 2015. p. 14-15. 9 Destaca-se, contudo, que ainda que diversas democracias tenham se consolidado em um mesmo momento histórico e, em alguns casos, em contextos políticos semelhantes, é fato que nem todas as democracias se desenvolveram ou são exercidas da mesma forma ou na mesma medida. Nesse sentido, Diamond 16 acredita que, no campo conceitual, a democracia deve ser vista como um sistema político que varia em profundidade e que pode existir entre um limite mínimo e um máximo. Em um nível mínimo, segundo o autor, existe onde um povo tem a possibilidade de poder escolher e substituir seus líderes em eleições periódicas, livres e justas, desta forma, existe o que se chama de “democracia eleitoral”. Porém, afirma que a variação de qualidade em democracias eleitorais é muito grande e, não raro, são permeadas por eleições competitivas e incertas, onde podem existir abusos graves aos direitos humanos, bem como restrições significativas à liberdade, discriminação contra minorias, sem falar na possibilidade de corrupção generalizada, dominação estatal das mídias e meios de comunicação e um ambiente social de crime e violência generalizados. Por tais razões, o autor 17 afirma que é desejável aspirarmos à democracia em um nível mais elevado, em que exista amplo respeito e proteção às liberdades e direitos fundamentais, bem como ao pluralismo político e cultural; clara separação entre os poderes; amplo acesso e garantia de competição justa na arena política; garantia de igualdade jurídica a todos os cidadãos em um Estado de Direito em que haja clareza, estabilidade, universalidade e não retroatividade das leis; e, sobretudo, soberania popular. Existindo em medida substancial, tais requisitos caracterizam um sistema de “democracia liberal”, modelo em que se fundamentaram as principais democracias no mundo, especialmente pós1989. Para Rawls 18 , uma característica essencial da democracia liberal é o “pluralismo razoável”, definido em suas palavras como “o fato de que uma pluralidade de doutrinas abrangentes, razoáveis e conflitantes, religiosas, filosóficas e morais, é o resultado normal da sua cultura de instituições livres”. Desta forma, ocorre a união de doutrinas diferentes e irreconciliáveis com a finalidade de fundamentar a ideia de liberdade na mesma medida para todas as doutrinas, assim como a ideia de separação entre Igreja e Estado. Neste ponto, oportuna se faz a observação de Bobbio 19 , para quem a democracia pode ser considerada como o prosseguimento e o aperfeiçoamento do Estado liberal a ponto de justificar o uso desta expressão “democracia liberal”. Para ele, “não s o liberalismo é compatível com a democracia, 16 DIAMOND, Larry. O espírito da democracia: a luta pela construção de sociedades livres em todo o mundo. Curitiba: Atuação, 2015. p. 32. 17 DIAMOND, Larry. O espírito da democracia: a luta pela construção de sociedades livres em todo o mundo. Curitiba: Atuação, 2015. p. 32. 18 RAWLS, John. O direito dos povos: seguido de “A ideia de razão pública revista”. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2019. p. 163 e 173-174. 19 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 2000. p. 42-43. 10 mas a democracia pode ser considerada como o natural desenvolvimento do Estado liberal”, se tomada não pelo seu ideal igualitário, mas pela sua forma política baseada na soberania popular. Ainda de acordo com o pensamento do autor, existem boas razões que levam a crer que a relação entre democracia e liberalismo é complementar, no sentido em que a democracia é essencial para a salvaguarda dos direitos fundamentais considerados a base do Estado liberal, ao mesmo tempo em que a proteção desses direitos é fundamental para o correto funcionamento do sistema democrático. Porém, não obstante a existência de particularidades e níveis de democracia nos diversos sistemas adotados no mundo, pode-se afirmar que a própria história da democracia é marcada por momentos de expansão, sucesso, crises e até extinção. Nesse sentido, Dahl 20 alerta que ao se examinar a ascensão e a queda da democracia ao longo da história, fica evidente que não se pode contar que a democracia avançará ou sobreviverá para sempre, especialmente se recordarmos dos longos períodos em que desapareceram da face da Terra os governos democráticos. Com uma visão mais crítica, Bordoni 21 afirma que nunca houve de fato uma era de ouro na democracia, “as aspirações, os mais importantes sistemas teóricos e as melhores intenções não foram exatamente postos em prática”. Para ele, diversas formas de governo induzem seus cidadãos a erro se dizendo democráticas sem de fato o serem, utilizam-se de falsas promessas, incitando apoio com base em presunções igualmente falsas, o que ocorre em um número tão grande que acaba por banalizar e esvaziar o próprio sentido original de democracia. A verdade é que há muito tempo diversos autores observam um novo momento de crises 22 e desafios para as democracias estabelecidas ao redor do mundo. Touraine 23 , por exemplo, já no início 20 DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. Brasília: Universidade de Brasília, 2001. p. 35. 21 BAUMAN, Zygmunt; BORDONI, Carlo. Estado de crise. Rio de Janeiro: Zahar, 2016. p. 153. 22 Neste ponto, julgou-se importante para a pesquisa apresentar uma definição de crise. De acordo com Carlo Bordoni, “a noção de crise transmite a imagem de um momento de transição de uma condição anterior para uma nova – de uma transição que se presta necessariamente ao crescimento, como prelúdio de uma melhoria para um status diferente, um passo adiante decisivo.” ( In BAUMAN, Zygmunt; BORDONI, Carlo. Estado de crise. Rio de Janeiro: Zahar, 2016. p. 11). Já Gianfranco Pasquino define crise como “um momento de ruptura no funcionamento de um sistema, a uma mudança qualitativa em sentido positivo ou em sentido negativo, a uma virada de improviso, algumas vezes até violenta e não prevista no módulo normal segundo o qual se desenvolvem as interações dentro do sistema em exame. [...] Existem vários tipos de Crises. As Crises podem ser internas ao sistema, quando surgem de contrastes entre os componentes do sistema, ou externas ao mesmo, quando o estímulo vem de fora. Podem ser genéticas, quando se apresentam no momento mesmo em que o sistema inicia sua existência, e funcionais quando se verificam no curso do funcionamento mesmo do sistema. Podem ser fisiológicas, quando dizem respeito ao funcionamento do sistema e provocam a adaptação do mesmo, e patológicas quando dizem respeito à estrutura do sistema e provocam sua mudança. As Crises funcionais podem, por sua vez, ser Crises de sobrecarga quando o sistema deve fazer frente a mais problemas e questionamentos do que aqueles a que é capaz de responder ou Crises de carestia quando o sistema não consegue extrair de dentro de si mesmo ou do ambiente recursos suficientes para seu funcionamento. [...] Segundo o tipo de sistema em que se manifestam, podemos distinguir três espécies de Crises: Crise do sistema político; Crise governamental e Crise internacional. [...] As Crises governamentais dizem respeito ao funcionamento do subsistema Governo e podem ser geradas por fatores internos ao contexto governamental ou por interações da estrutura governamental com a sociedade. [...] Em geral, o elemento determinante da Crise de Governo se acha a nível das relações entre classe política e sociedade e pode depender da falta de representatividade da classe política no poder (para a qual o Governo vem a ser considerado "comitê executivo da burguesia", representante dos interesses de uma parte apenas da comunidade política), da falta de legitimação do sistema que é rejeitado por fortes grupos da comunidade e pela falta de eficácia em responder aos questionamentos da comunidade.” ( In BOBBIO, Norberto. MATEUCCI, Nicolla. FRANCO, Giancarlo. Dicionário de Política. Vol. I, 11ª ed., Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998, p. 303-305) Para o presente estudo, toma-se como ideia de crise da democracia, que se pretende descortinar adiante, a noção de que se está vivendo um momento de transição, que se espera com desfecho positivo, para que a democracia consiga acompanhar as transformações deste século XXI, entendendo-se, sobretudo, que se está diante de uma crise do tipo fisiológica, conforme definição apresentada por Pasquino, e também de 11 dos anos 1990, alertava sobre os diversos sinais que apontavam para um enfraquecimento dos regimes democráticos. De acordo com o autor, a diminuição da participação política é o que foi designado por “crise de representação política”. Tal fenômeno, segundo ele, se traduz na percepção dos eleitores não mais estarem sendo representados por uma classe política voltada unicamente para seus interesses pessoais, seus projetos de poder e muitas vezes para o enriquecimento ilícito de seus membros. Enfraquecida desta forma, Touraine 24 observa que a democracia pode ser destruída a partir de cima – por um poder autoritário –, ou a partir de baixo – pela violência acirrada pelas desigualdades sociais geradoras do caos e da divisão da sociedade –, ou, ainda, a partir de si mesma – através do “controle exercido sobre o poder pelas oligarquias ou partidos que acumulam recursos econômicos ou políticos para impor suas escolhas a cidadãos reduzidos ao papel de eleitores”. É fato, porém, que a constatação de uma atual crise da democracia não é exclusividade do universo acadêmico ou científico, inúmeros são os sinais que demonstram o período conturbado que diversas democracias, mesmo as mais antigas e com raízes mais sólidas, vêm enfrentando neste início de século – as eleições fraudulentas na Venezuela de Maduro, as estratégias de concentração de poder político nas mãos do executivo na Turquia, na Hungria e na Polônia, e o recente golpe de Estado em Myanmar são exemplos claros da narrativa que se apresenta. Uma das grandes questões envolvendo essa crise é a complexidade dos arranjos sociais, políticos e econômicos, bem como dos problemas que assolam o mundo, acentuados pelo processo de globalização, e que perpassam as fronteiras dos Estados-nação, onde se basearam, até então, os modelos e as noções de democracia. Isso ocorre especialmente tendo-se em vista que com a globalização e com estes novos arranjos, a territorialidade de certa forma se dissolve e deixa de ter um papel tão central nas relações políticas, econômicas, sociais, ambientais etc. Como Beck 25 afirma, o Estado nacional é um estado territorial, ou seja, a base do seu poder está no vínculo com determinado espaço. Com a globalização, surge a “sociedade mundial”, que acaba relativizando e interferindo na atuação do Estado nacional, uma vez que seu território e suas uma crise governamental, também conforme descrição acima, que vai se acentuando em diversos lugares do mundo, especialmente porque a ela se somam diversas outras crises, como as atuais crises sanitária, econômica, ambiental e migratória, em que a incapacidade de respostas dos governos aos problemas postos à sociedade hodierna vem fomentando as turbulências e aumentando a sensação de desconforto e insatisfação dos cidadãos com a forma como estão sendo exercidas suas democracias. Ressalva-se, porém, que embora se fale de uma crise global da democracia liberal, esta possui particularidades e especificidades em cada cenário analisado, embora possa haver também pontos de convergência, seja quanto às causas ou consequências observadas em diversos países. No presente estudo, a preocupação maior está relacionada com a constatação de causas gerais observadas no cenário global, e de forma mais específica nos casos mais emblemáticos da União Europeia hoje, que são, sem dúvida, os de Hungria e Polônia, como se verá adiante. 23 TOURAINE, Alain. O que é a democracia? 2. ed. Petrópolis: Vozes, 1996. p. 18. 24 TOURAINE, Alain. O que é a democracia? 2. ed. Petrópolis: Vozes, 1996. p. 18. 25 BECK, Ulrich. O que é globalização?: equívocos do globalismo: respostas da globalização. São Paulo: Paz e Terra, 1999. p. 18. 12 fronteiras são cruzados por “uma imensa variedade de lugares conectados entre si [...], estabelecendo novos círculos sociais, redes de comunicação, relações de mercado e formas de convivência”. Nesse sentido, é totalmente oportuna a definição de globalização que o autor traz quando afirma que esta significa, dentro desse cenário, os “processos, em cujo andamento os Estados nacionais veem a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicação, suas chances de poder e suas orientações sofrerem a interferência cruzada de atores transnacionais”. 26 É neste ponto que se vê em xeque a ideia clássica de democracia Republicana, aquela baseada em “um povo, um territrio, uma Constituição”, pois, diante de um cenário com arranjos tão complexos, marcado pela intensidade das relações transnacionais, a própria soberania do Estado nacional passa também a ser afetada, e, por consequência, a democracia também se vê desafiada. Além dos percalços e problemas internos que assolam de forma particular os Estados nacionais, ampliam-se também os problemas em escala global que refletem e deixam ainda mais conturbado o cenário local das democracias ao redor do mundo. A lista de problemas de ordem global é extensa, complexa e de difícil resolução. Das ameaças nucleares às mudanças climáticas, das desigualdades abissais – que podem se acentuar ainda mais se não houver inteligência e sensibilidade humana no desenvolvimento tecnológico em andamento – às questões de saúde pública e econômicas, evidenciadas, por exemplo, pela pandemia da Covid-19, além também das questões envolvendo a simbiose entre o crime organizado e o corpo político, que simboliza uma doença em diversas democracias ao redor do mundo, entre tantos outros problemas enfrentados pela humanidade neste início de século. São questões de ordem global, mas que impactam efetivamente e também de forma particular cada Estado nacional, exigindo respostas que em muitos casos acabam acentuando crises já existentes e fazendo com que os cidadãos se sintam cada vez mais distantes e irrelevantes nos processos de tomada de decisões que impactam diretamente em suas vidas. Neste cenário, Castells 27 afirma que a crise da democracia liberal é resultado da soma de diversos processos que se reforçam mutuamente. Segundo o autor, as economias nacionais foram sabotadas e desestruturadas pela globalização da economia e da comunicação, resultando na limitação da “capacidade do Estado-nação de responder em seu âmbito a problemas que são globais na origem”. 26 BECK, Ulrich. O que é globalização?: equívocos do globalismo: respostas da globalização. São Paulo: Paz e Terra, 1999. p. 30. 27 CASTELLS, Manuel. Ruptura: a crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 14. 13 Ainda de acordo com Castells 28 , as incoerências latentes na economia e na sociedade transformadas pelo processo de globalização, a resistência identitária e a separação entre Estado e nação foram intensificadas na crise econômica de 2008-2010. Para ele, no contexto europeu, a crise econômica se estendeu à crise do Estado de bem-estar, com a participação dos partidos socialdemocratas nas políticas de austeridade exigidas para contornar a crise econômica, algo que cobrou um preço alto em países como França, Alemanha, Escandinávia, Reino Unido, Holanda e também Espanha, “onde as bases socialistas se sentiram traídas, aumentando a desconfiança política nos partidos tradicionais”. Além disso, o autor 29 destaca o fato de que, neste momento em que foram exigidos mais sacrifícios dos cidadãos para sair da crise, em alguns países, como na Espanha, uma série de casos de corrupção política vieram à tona e acabaram por minar definitivamente a confiança nos políticos e nos partidos. Também a par do processo de globalização que transformou intensamente o mundo, as sociedades e, por consequência, as relações de poder e política, a revolução tecnológica que se intensifica a cada dia tem uma parcela considerável de responsabilidade pela exacerbação desta crise, que transpassa a esfera política e passa a ser até mesmo existencial. Neste aspecto, como bem observa Harari 30 , “a crise da democracia liberal se desenrola não somente em parlamentos e seções eleitorais, mas também nos neurônios e sinapses”, revelando que a própria interpretação da existência humana está em um momento de questionamento e transformação. Nas palavras do autor: O sistema político liberal tomou forma durante a era industrial para gerir um mundo de máquinas a vapor, refinarias de petróleo e aparelhos de televisão. Agora, tem encontrado dificuldade para lidar com as revoluções em curso na tecnologia da informação e na biotecnologia. Políticos e eleitores mal conseguem compreender as novas tecnologias, que dirá regular seu potencial explosivo. A partir da década de 1990 a internet mudou o mundo, provavelmente mais do que qualquer outro fator, mas a revolução da internet foi dirigida mais por engenheiros que por partidos políticos. [...] O sistema democrático ainda está se esforçando por entender o que o atingiu, e está mal equipado para lidar com os choques seguintes, como o advento da inteligência artificial (IA) e a revolução da tecnologia de blockchain. 31 28 CASTELLS, Manuel. Ruptura: a crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 17. 29 CASTELLS, Manuel. Ruptura: a crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 17. 30 HARARI, Yhuval Noah. 21 lições para o século XXI. São Paulo: Companhia das Letras, 2018. p. 8. 31 HARARI, Yhuval Noah. 21 lições para o século XXI. São Paulo: Companhia das Letras, 2018. p. 17. 20 Neste panorama, retomando-se os ensinamentos de Castells 60 , destaca-se que a crise de legitimidade democrática acabou fomentando um discurso do medo, desembocando em uma prática política que propõe um retorno às origens do Estado “como centro da decisão, acima das oligarquias econômicas e das redes globais”; um retorno também à família patriarcal como instituição capaz de uma proteção cotidiana frente ao caos; e, ainda, um retorno “a Deus como fundamento”. Tais retornos têm como finalidade primordial a reconstrução das instituições em torno desses três pilares históricos agora fortemente ameaçados pelas mudanças advindas de uma sociedade de redes, fundamentada numa economia global, e que tem como características marcantes uma miscelânea cultural e uma política de burocracias partidárias. Tal reconstrução, ainda de acordo com Castells 61 , tem como fio condutor uma afirmação apoiada em um líder ou em uma causa que contradiz as instituições deslegitimadas. Propõe-se, em contra partida, uma nova legitimidade que funciona por oposição e se estabelece a partir de um discurso fundamentado em uma “rejeição geral ao estado de coisas, prometendo a salvação por meio da ruptura com essa ordem incrustrada nas instituições e com essa cultura das elites cosmopolitas” que ameaçam a ordem social historicamente estabelecida mediante a invasão do desconhecido. É deste panorama que o populismo tem-se apropriado e emergido com força em diversas democracias ao redor do mundo, e de uma forma bastante peculiar e preocupante na Europa. Galston 62 , por sua vez, destaca outros fatores importantes que explicam a ascensão do populismo. O autor afirma que inicialmente creditava à recessão econômica iniciada em 2007 e acentuada nos anos seguintes a culpa pelo surgimento de líderes e movimentos populistas nas principais democracias liberais, especialmente nos Estados Unidos e na Europa, decorrente de um desemprego persistente e da perda de confiança de grupos e regiões nos principais partidos e instituições estabelecidas. Porém, com o decorrer do tempo, Galston 63 afirma ter percebido que o cenário era ainda mais complexo e que a economia era sim um fator importante, mas não o único responsável por este fenômeno. À crise econômica, segundo ele, somou-se a incapacidade de Estados Unidos, Reino Unido e União Europeia lidarem com as ondas de imigração, e destaca que análises pós-eleições demostram que as preocupações com a imigração impulsionaram em grande parte o referendo do Brexit , as 60 CASTELLS, Manuel. Ruptura: a crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 37. 61 CASTELLS, Manuel. Ruptura: a crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 37. 62 GALSTON, William A. The populist challenge to liberal democracy. Journal of Democracy, v. 29, n. 2, p. 5-19, Apr. 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/the-populist-challenge-to-liberal-democracy/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 7. 63 GALSTON, William A. The populist challenge to liberal democracy. Journal of Democracy, v. 29, n. 2, p. 5-19, Apr. 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/the-populist-challenge-to-liberal-democracy/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 8. 21 eleições presidenciais dos EUA em 2016 e os ganhos dos partidos de extrema-direita em toda a Europa. Além disso, o autor também acrescenta as mudanças tecnológicas, que destacam a meritocracia daqueles que têm maior acesso à educação nos grandes centros causando um sentimento de marginalização àqueles que vivem em áreas rurais ou em cidades menores. À luz dessa aparente incapacidade de resolver problemas crescentes, os governos de todo o Ocidente enfrentam uma crescente ira pública. Disso resulta uma maior demanda popular por líderes fortes e, se aproveitando deste quadro, atores políticos em ascensão começam a questionar princípios liberal-democráticos fundamentais, como o Estado de Direito, a liberdade da imprensa, os direitos das minorias, entre outros. Assombrosamente, parece estar se abrindo uma porta para um retorno às formas de autoritarismo descritas por muitos como relíquias do passado. 64 Applebaum 65 explica que “o autoritarismo apela, simplesmente, às pessoas que não conseguem tolerar a complexidade. [...] É antipluralista. Desconfia das pessoas com ideias diferentes. É alérgico a debates intensos.” Nesse sentido, a autora acredita que as pessoas são atraídas por ideias autoritárias porque não suportam divisões, se sentem irritadas e desconfortáveis com as divergências de opiniões e de experiências e porque preferem a unidade. Assim sendo, pode-se dizer que estas pessoas com uma “predisposição autoritária” têm uma mentalidade simplista e buscam soluções numa linguagem política que as proporcione mais conforto e segurança. 66 De acordo com Plattner 67 , atualmente um dos maiores desafios para a democracia é colocado pela dramática mudança no cenário dos partidos políticos, especialmente na Europa, mas também em algumas outras partes do mundo em que se tem observado a ascensão de uma variedade de candidatos e movimentos populistas, o que se justifica, em parte, pelo drástico declínio no apoio aos partidos que há muito dominavam o cenário político. De acordo com o autor, pode-se dizer que, durante décadas, a configuração modal dos sistemas políticos ocidentais caracterizou-se por fortes partidos ou coalizões de centro-esquerda e centro-direita que apoiam os princípios e instituições básicos da democracia liberal, mas competem entre si em relação a uma variedade de questões específicas dentro dessa estrutura maior. Porém, observa que as eleições mais recentes no mundo indicam que esse padrão de dominância de longa data pela centro-esquerda e centro-direita está perdendo seu domínio. 64 GALSTON, William A. The populist challenge to liberal democracy. Journal of Democracy, v. 29, n. 2, p. 5-19, Apr. 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/the-populist-challenge-to-liberal-democracy/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 8-9. 65 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 25. 66 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 108. 67 PLATTNER, Marc F. Illiberal democracy and the struggle on the right. Journal of Democracy, v. 30, n. 1, p. 5-19, Jan. 2019. Disponível em: <https://journalofdemocracy.org/articles/illiberal-democracy-and-the-struggle-on-the-right/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 5. 22 No mesmo sentido, Mounk 68 afirma que ao longo das duas últimas décadas, “o sistema partidário degelou rapidamente”. Em diversos países, partidos políticos com pouquíssima ou nenhuma representação até poucos anos antes, estabeleceram-se como presenças importantes da cena política. O autor observa ainda que, na Europa especialmente, a ascensão de partidos de extrema direita tem sido ainda maior do que de extrema esquerda, e cita exemplos relevantes como os Democratas Suecos – com profundas raízes no movimento neonazista –; a Frente Nacional, na França, – antiga integrante do sistema político que após anos sendo relegada conseguiu chegar ao segundo turno das eleições em 2002 e, mais recentemente, em 2017, com a polêmica candidata Marine Le Pen pregando o mesmo discurso de ruptura com a ordem global, com a União Europeia e um retorno ao Estado nacional, levantando a possibilidade de um possível “ Francexit” , impulsionando seus eleitores no mesmo caminho tomado pelos britânicos no ano anterior –; o mesmo ocorrendo na Áustria, Holanda, Finlândia e Alemanha, fazendo com que a votação dos partidos populistas na Europa, tanto de esquerda quanto de direita, mais que dobrasse nas últimas décadas 69 . Neste ponto, importante é a constatação de Fukuyama 70 , que destaca que na segunda década do século XXI, o espectro que separa esquerda e direita parece estar se guiando não mais por aspectos econômicos, mas por uma definição pela identidade. A esquerda vem se concentrando menos na busca pela igualdade econômica e mais na promoção dos interesses de uma ampla variedade de grupos percebidos como marginalizados — negros, imigrantes, mulheres, hispânicos, comunidade LGBT, refugiados e afins. A direita, por sua vez, está se redefinindo como patriotas que buscam proteger a identidade nacional tradicional, uma identidade que muitas vezes está explicitamente ligada à raça, etnia ou religião. Deste modo, como bem observam Silveira e Froufe 71 , “a integração europeia tem enfrentado uma pressão populista que se alia frequentemente a uma pulsão nacionalista”. Ainda de acordo com os autores: Apesar de tais movimentos serem portadores de uma cosmovisão imediatista e materialmente antidemocrática, o certo é que ganharam força e vão chegando ao poder, precisamente, por meio do instrumentário da democracia formal. São fenômenos potencialmente ameaçadores da democracia, todavia gerados em 68 MOUNK, Yacha. O povo contra a democracia: por que nossa liberdade corre perigo e como salvá-la. São Paulo: Companhia das Letras, 2019. Livro digital Kindle. Posição 581-587. 69 MOUNK, Yacha. O povo contra a democracia: por que nossa liberdade corre perigo e como salvá-la. São Paulo: Companhia das Letras, 2019. Livro digital Kindle. Posição 607-616. 70 FUKUYAMA, Francis. Identity: the demand for dignity and the politics of resentment. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2018. Livro digital Kindle. Posição 238. Em tradução livre pela autora. 71 SILVEIRA, Alessandra; FROUFE, Pedro. Integração europeia em crise de identidade: causas e perspectivas jurídico-constitucionais entre o populismo, a política e o poder. Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro, v. 11, n. 2, p. 315-333, maio-ago. 2018. Disponível em: <https://revistas.ufrj.br/index.php/dilemas/article/view/11225>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 317. 23 democracia a partir do exercício dos direitos fundamentais que a definem e sustentam, como a liberdade de associação e de expressão. Nesta guinada à extrema-direita que se pode observar no contexto da União Europeia, os casos de Hungria e Polônia são certamente os mais emblemáticos e, embora não sejam os únicos como se viu, já estão em um estágio bastante avançado e têm servido como inspiração para outros Estados-membros e mesmo para Estados que almejam fazer parte da União. Neste ponto, oportuna se faz a observação de Levitsky e Ziblat 72 , que alertam para o fato de que o retrocesso democrático hoje começa nas urnas, sendo a via eleitoral para o colapso perigosamente enganosa. De acordo com os autores, “desde o final da Guerra Fria, a maior parte dos colapsos democráticos não foi causada por generais e soldados, mas pelos próprios governos eleitos”. Levitsky e Ziblat 73 também chamam atenção para o fato de que “aspirantes a autocratas costumam usar crises econômicas, desastres naturais e, sobretudo, ameaças à segurança – guerras, insurreições armadas ou ataques terroristas – para justificar medidas antidemocráticas”, o que faz com que muitas vezes os cidadãos sequer percebam o risco que sua democracia corre. É o que se pode observar em países como Hungria e Polônia, como se verá adiante. Na Hungria, a escalada de poder do primeiro-ministro Viktor Orbán teve início nas eleições de 2010, embora ele já seja uma figura emblemática no cenário político húngaro desde 1988. Krekó e Enyedi 74 explicam que as fundações do atual regime de Orbán remontam ao período imediatamente após a vitória eleitoral dele e de seu partido “Fidesz – União Cívica Húngara”, em 2010, e foram consolidadas quando o parlamento adotou uma nova Constituição que entrou em vigor no primeiro dia de 2012. Ainda de acordo com os autores, ao contrário de seus vizinhos do bloco oriental, a Hungria optou por não adotar uma nova Constituição após a democratização do país em 1989, preferindo apenas alterar sua lei fundamental de 1949. Foi esta ordem constitucional remodelada que, mesmo apresentando uma separação significativa de poderes, possibilitou que uma maioria de dois terços do parlamento aprovasse unilateralmente a nova Constituição e fizesse grandes mudanças a partir da substituição de funcionários-chave nas principais instituições do país, fazendo com que o governo de Orbán e da Fidesz se fortalecesse e aniquilasse as forças de uma oposição já esfacelada, garantindo mais duas reeleições, a última em abril de 2018. 72 LEVITSKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. Como as democracias morrem. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 16-17. 73 LEVITSKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. Como as democracias morrem. Rio de Janeiro: Zahar, 2018. p. 94. 74 KREKÓ, Péter; ENYEDI, Zsolt. Explaining Eastern Europe Orbán’s laboratory of illiberalism. Journal of Democracy, v. 29, n. 3, p. 39-51, July 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/explaining-eastern-europe-orbans-laboratory-of-illiberalism/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 40. 24 Além disso, Krekó e Enyedi 75 afirmam que a ascensão meteórica de Orbán também tem relação direta com o fracasso de seu antecessor, o primeiro-ministro socialista Ferenc Gyurcsány, especialmente após o vazamento de um áudio de uma reunião do seu partido em que ele próprio declarou que seu governo, apesar de quatro anos no poder, não havia conseguido nada e mentia para o povo sobre isso. Em setembro de 2006, quando esta gravação veio a público, uma crise violenta eclodiu no país. A este fator os autores somam os efeitos da crise econômica de 2008 que desencadeou as medidas de austeridade impostas para a recuperação do país. Neste cenário de caos econômico, social e político, Orbán e Fidesz emergiram capitalizando o descontentamento e prometendo mais justiça, eficiência, democracia (!) e o afastamento das elites ex-comunistas das instituições. Outro fator de destaque assinalado pelos autores é a presença de um líder político carismático. Eles explicam que Orbán, nascido em 1963 e criado em uma pequena cidade no centrooeste da Hungria, começou como estudante ativista lutando pela democracia e está na linha de frente da política húngara desde 1988, demonstrando repetidamente suas habilidades como orador, gerente e estrategista. Assim sendo, Orbán encarna as aspirações de muitos húngaros e, para um grande segmento da sociedade, existe a crença de que “sua histria é a histria da nação, e as farpas lançadas contra ele por críticos estrangeiros simplesmente marcam mais um capítulo na velha história da longa e solitária caminhada da Hungria pela histria”. 76 Foi assim que, praticamente aniquilando qualquer possibilidade de resistência, Orbán constituiu seu projeto de poder baseado na xenofobia contra os muçulmanos e a Europa; nas manipulações legislativas que lhe deram controle quase absoluto da imprensa e do processo eleitoral, criando um sistema político em que nenhum outro partido da oposição é capaz de vencer, além de privá-los do financiamento de suas campanhas; na corrupção com a utilização do dinheiro da União Europeia para financiar seus apoiadores, amigos e familiares que enriqueceram também às custas de contratos com o Estado; sem falar na perseguição aos poucos meios de comunicação e jornalistas independentes que ainda restam no país e no fato de o governo húngaro ter recentemente forçado a saída da Universidade Centro-Europeia do país, além da perseguição também a diversas organizações 75 KREKÓ, Péter; ENYEDI, Zsolt. Explaining Eastern Europe Orbán’s laboratory of illiberalism. Journal of Democracy, v. 29, n. 3, p. 39-51, July 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/explaining-eastern-europe-orbans-laboratory-of-illiberalism/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 42. 76 KREKÓ, Péter; ENYEDI, Zsolt. Explaining Eastern Europe Orbán’s laboratory of illiberalism. Journal of Democracy, v. 29, n. 3, p. 39-51, July 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/explaining-eastern-europe-orbans-laboratory-of-illiberalism/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 43. Em tradução livre pela autora. 25 da sociedade civil que tentam de alguma forma lutar pela defesa dos valores da democracia e do Estado de direito na Hungria. 77 Sob seu comando, as forças e a relevância do Ministério Público foram totalmente anuladas, a partir da nomeação de pessoas ligadas e extremamente fiéis ao seu partido. As mídias estatais também são totalmente controladas pelo governo, e a liberdade de expressão no país foi aniquilada com a criação de leis que permitem uma verdadeira caça às bruxas a quem ousar se manifestar contra o regime de Orbán. O judiciário, embora ainda em certa medida lute para atuar com alguma independência, vê seu poder ser cada vez mais enfraquecido. A partir da promulgação da Constituição em 2012, Orbán aumentou o número de juízes da Corte Constitucional, passando de 8 para 15 membros, ao mesmo tempo em que nomeou os 7 novos membros, limitou os poderes da Corte e deu ao executivo a possibilidade de nomear e exonerar livremente juízes. Em um discurso emblemático 78 , proferido em 26 de julho de 2014 para uma comunidade acadêmica, Orbán declarou abertamente, logo após sua primeira reeleição naquele ano, que a Hungria caminhava a passos largos para a instituição de uma “democracia iliberal”. Intencionalmente ou não, o primeiro-ministro húngaro se apropriou do termo criado por Zakaria 79 , dando vida ao movimento previsto pelo autor em 1997. Alguns dias após o pronunciamento de Orbán, o próprio Zakaria, em texto publicado em sua coluna no jornal americano “The Washington Post”, demonstrou surpresa com a utilização do termo pelo primeiro-ministro húngaro e afirmou que o regime implementado por Orbán é o que se pode chamar da melhor versão de “Putinismo”, ou seja, uma importação clara das bases do governo de Putin, na Rússia, “nacionalismo, religião, conservadorismo social, capitalismo de Estado e dominação governamental da mídia”. 80 Rupnik 81 explica que, em seu famoso artigo de 1997, Zakaria observou que a enorme expansão da democracia eleitoral pós-1989, como um modo de escolher governos, não seria necessariamente fácil com o liberalismo, uma vez que este impõe limites constitucionais e institucionais à democracia. O autor observa que Orbán assumiu a fórmula de Zakaria, mas não sua inquietação, apontando a democracia liberal como apenas uma opção entre outras e acrescentando 77 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p.101. 78 Discurso na íntegra: ORBÁN, Viktor. Speech at the XXV Bálványos Free Summer University and Youth Camp. The Budapest Beacon, 29 July 2014. Disponível em: <https://budapestbeacon.com/full-text-of-viktor-orbans-speech-at-baile-tusnad-tusnadfurdo-of-26-july-2014/>. Acesso em: 24 jul. 2020. 79 ZAKARIA, Fareed. The rise of illiberal democracy. Foreign Affairs, v. 76, n. 6, p. 22-43, Nov./Dec. 1997. Disponível em: <https://msuweb.montclair.edu/~lebelp/FZakariaIlliberalDemocracy1997.pdf>. Acesso em: 24 jul. 2020. 80 ZAKARIA, Fareed. The rise of putinism. The Washington Post, Opinions, 31 July 2014. Disponível em: <https://www.washingtonpost.com/opinions/fareed-zakaria-the-rise-of-putinism/2014/07/31/2c9711d6-18e7-11e4-9e3b-7f2f110c6265_story.html>. Acesso em: 29 jul. 2020. 81 RUPNIK, Jacques. Explaining Eastern Europe: the crisis of liberalism. Journal of Democracy, v. 29, n. 3, p. 24-38, July 2018. Disponível em: <https://www.journalofdemocracy.org/articles/explaining-eastern-europe-the-crisis-of-liberalism/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 26. 26 que esta é incapaz de realizar a tarefa primordial do governo, que é defender o interesse nacional. Desta forma, Orbán se declarou a favor de um “estado iliberal”, que para ele também permitiria o melhor desempenho econômico, utilizando os exemplos de Singapura, China, Índia e Turquia como inspirações para tal, o que causou ainda mais perplexidade, tendo em vista a forma como é conduzida também de forma autoritária a política nestes países “exemplares” do ponto de vista de Orbán. De forma pontual, Mounk 82 denota que uma democracia iliberal é sinônimo de uma democracia sem direitos, e afirma que esse modelo tende a emergir “particularmente em lugares onde a maioria opta por subordinar as instituições independentes aos caprichos do executivo ou por restringir os direitos das minorias que a desagradam”, o que, como visto, se encaixa perfeitamente ao que vem ocorrendo na Hungria. Applebaum, por sua vez, observa que o Estado iliberal de partido único, ao contrário do marxismo, não é uma filosofia, mas sim um “mecanismo para ocupar o poder 83 [...] assenta-lhe na perfeição; quanto mais ignóbil este se tornar, mais medo conseguirá inspirar, mais poder deterá”. 84 Também com vistas ao desenvolvimento de um regime nestes termos pode-se destacar a guinada autoritária que vem ocorrendo na Polônia, abertamente inspirada no modelo implementado na vizinha Hungria. Kelemen 85 explica que o retrocesso democrático polonês teve início nas eleições parlamentares do país em 2015, quando o PiS – Lei e Justiça, partido ultraconservador e nacionalistapopulista, conquistou uma pluralidade (pouco menos de 38%) dos votos, o que se traduziu na maioria absoluta (51%) dos assentos no Parlamento polonês. Beata Szidło, que liderou a campanha eleitoral como a nova face mais moderada do partido, tornou-se primeira-ministra, mas na verdade o PiS permaneceu firmemente sob o domínio de seu co-fundador ultraconservador e ex-primeiro-ministro Jarsoław Kaczyński, que já havia demonstrado admiração pelo estilo de governança de Orbán e prometeu seguir seu exemplo. Logo após a posse, o novo governo PiS lançou ataques à independência do Tribunal Constitucional da Polônia, travando uma verdadeira guerra entre poderes, com o apoio óbvio do Parlamento e a resistência dos membros do Tribunal. Além disso, a mídia pública e a liberdade de imprensa também são alvos frequentes de ataques e cerceamento. Desta forma, sob o comando do 82 MOUNK, Yacha. O povo contra a democracia: por que nossa liberdade corre perigo e como salvá-la. São Paulo: Companhia das Letras, 2019. Livro digital Kindle. Posição 516. 83 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 31. 84 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 45. 85 KELEMEN, Roger Daniel. Europe’s other democratic deficit: national authoritarianism in Europe’s democratic union. Government and Opposition, v. 52, n. 2, p. 211-238, Apr. 2017. Disponível em: <https://doi.org/10.1017/gov.2016.41>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 227. 27 presidente Andrzej Duda, o PiS vem seguindo de perto o 'roteiro' que o Fidesz de Orbán implantou na Hungria. As reformas do sistema judicial perpetradas na Polônia desde 2015, correspondentes a mais de 30 novas leis, são certamente a fonte de maior preocupação, tanto a nível interno como no nível da União Europeia. As reformas, com impacto no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal, nos tribunais ordinários, no Conselho Nacional da Magistratura e no Ministério Público, permitindo, inclusive a nomeação de seus membros pelo Presidente da República e pela câmara Baixa do Parlamento, aumentaram a influência dos poderes executivo e legislativo no sistema judicial e, por conseguinte, fragilizaram a independência judicial, sustentáculo do Estado de direito. 86 Apenas para exemplificar tamanha interferência, além das possibilidades de nomeação direta por membros dos demais poderes, o regime disciplinar aplicado aos juízes poloneses também foi substancialmente alterado em 2018, atropelando as garantias adequadas para proteger a independência judicial, dado o risco de os juízes poderem ser sancionados com base no conteúdo das respectivas decisões judiciais, incluindo decisões de encaminhar um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia. 87 Além disso, tais sanções são aplicadas por uma Sessão Disciplinar do Supremo Tribunal, que funciona como instância final para os processos disciplinares e é composta exclusivamente por juízes selecionados pelo Conselho Nacional da Magistratura, o qual é constituído principalmente por membros nomeados pela Câmara Baixa do Parlamento. 88 Não fosse o bastante, desde dezembro de 2019, todos os juízes da Polônia são obrigados a divulgar informações pessoais, como a sua filiação em associações, o exercício de funções em organizações sem fins lucrativos ou a sua filiação e cargos ocupados em partidos políticos antes de 29 de dezembro de 1989(!). Disposições que ferem claramente o direito ao respeito pela vida privada e o direito à proteção dos dados pessoais, consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e garantidos pelo Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados Europeu. 89 86 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório SWD(2020) 320 final. Relatório de 2020 sobre o estado de direito: capítulo relativo à Polónia. EUR-Lex, Bruxelas, 30 set. 2020. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0320&from=EM>. Acesso em: 7 jun. 2021. p. 3. 87 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório SWD(2020) 320 final. Relatório de 2020 sobre o estado de direito: capítulo relativo à Polónia. EUR-Lex, Bruxelas, 30 set. 2020. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0320&from=EM>. Acesso em: 7 jun. 2021. p. 7. 88 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório SWD(2020) 320 final. Relatório de 2020 sobre o estado de direito: capítulo relativo à Polónia. EUR-Lex, Bruxelas, 30 set. 2020. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0320&from=EM>. Acesso em: 7 jun. 2021. p. 6. 89 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório SWD(2020) 320 final. Relatório de 2020 sobre o estado de direito: capítulo relativo à Polónia. EUR-Lex, Bruxelas, 30 set. 2020. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0320&from=EM>. Acesso em: 7 jun. 2021. p. 8. 28 Porém as atrocidades ao Estado de Direito na Polônia não se restringem aos ataques e interferência à independência dos juízes no país. Outro fato que chama atenção, por exemplo, é o acúmulo de funções de Ministro da Justiça e Procurador-Geral na mesma pessoa, o que praticamente anula a atuação e independência também do Ministério-Público, uma vez que o Procurador-Geral tem a prerrogativa legal da dar “instruções” aos procuradores em casos individuais, poder que tem sido utilizado com frequência, incluindo casos politicamente relevantes. Além disso, o Procurador-Geral também tem autoridade para decidir sobre a remoção de procuradores, sem o seu consentimento e sem justificativa, para outro cargo por um período máximo de seis meses, uma medida obviamente com caráter intimidador. Sem falar na possibilidade de, discricionariamente, redistribuir processos entre os procuradores. 90 São também alvo de perseguições as poucas mídias e jornalistas independentes que restam no país, tendo em vista a dominação estatal dos meios de comunicação, também as ONGs e associações da sociedade civil que se opõem ou fazem críticas às políticas do governo, os grupos pertencentes às minorias, em especial, nos últimos anos, os grupos LGBT. Não obstante este cenário claro de um governo autocrático, o presidente Duda foi reeleito após uma disputa apertada no segundo turno das eleições presidenciais polonesas, ocorrido em 12 de julho de 2020, contra o seu oponente liberal Rafal Trzaskowski, presidente da Câmara de Varsóvia apoiado pela Plataforma Cívica, o maior partido da oposição na Polônia, que defende uma agenda mais progressista e uma maior integração na União Europeia. Há de se destacar ainda, que tanto o governo da Polônia quanto o da Hungria se aproveitaram dos estados de emergência decretados durante a pandemia da Covid-19 para deteriorar ainda mais a situação e concentrar mais poder nas mãos do executivo nestes países, sob a justificativa de conter o avanço do vírus. Na Polônia, logo no início de março de 2020, o governo determinou o fechamento repentino de todas as fronteiras do país, causando um caos generalizado que, segundo Applebaum 91 , não foi capaz de conter a superlotação dos hospitais, ocasionada, em grande parte, pelo fato de muitos médicos terem abandonado o país nos últimos anos em decorrência das ações do próprio governo. A autora observa ainda que, surpreendentemente, o fechamento repentino e desordenado das fronteiras, apesar do caos e da ineficiência, foi uma medida extremamente popular, o que pode ser prenúncio de 90 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório SWD(2020) 320 final. Relatório de 2020 sobre o estado de direito: capítulo relativo à Polónia. EUR-Lex, Bruxelas, 30 set. 2020. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0320&from=EM>. Acesso em: 7 jun. 2021. p. 10. 91 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 179-180. 29 que, no momento em que as pessoas temem pelas suas vidas, tendem a aceitar medidas que acreditam que as irão salvar, ainda que isso implique a perda de liberdades e uma expansão do poder do Estado. Na Hungria, a autora destaca que, no final de março de 2020, Orbán aprovou uma lei que lhe concedia poderes para governar por decreto e que autorizava seu governo a prender jornalistas por até cinco anos pelo simples fato de criticarem as medidas de combate adotadas na luta contra o vírus. Medidas obviamente descabidas, autoritárias e contrárias aos princípios e valores democráticos, que, de acordo com Applebaum, assim como na Polônia não evitaram a superlotação dos hospitais também prejudicados pela falta de investimentos do governo e pela emigração. A verdadeira intenção de tais medidas era acabar com os debates ou sequer permitir que fossem levantados. Segundo a autora, “os políticos da oposição que se manifestaram contra estas leis foram apelidados pela comunicação estatal como ‘pr-vírus’”. 92 Applebaum 93 compara esta divisão política que destroçou a Polônia – e pode-se acrescentar que, devido às semelhanças, também a Hungria – à divisão que separou a Alemanha de Weimar, “a linguagem utilizada pela direita radical europeia – a exigência de uma revolução contra as “elites”, os sonhos de violência “purificadora” e um choque cultural apocalíptico” é assustadoramente igual à linguagem utilizada no passado pela esquerda radical europeia, segundo a autora. Embora, em parte, esse avanço populista na Hungria e na Polônia (que também ecoa por praticamente todo o leste europeu) tenha raízes muito peculiares e baseadas fundamentalmente em seu passado carente de uma tradição democrática, ainda assim se constitui em uma forte ameaça à democracia no contexto da União Europeia, pois como se viu, ao menos em um ponto forte – o retorno ao Estado nacional em confronto e resistência às políticas de imigração, à sociedade mundial e à própria União Europeia –, encontra ressonância em outros países importantes com democracias consolidadas e respeito aos fundamentos do Estado de direito, como França, Alemanha, Itália, Holanda, entre outros citados anteriormente, o que vem fortalecendo movimentos e discursos xenófobos em quase toda a Europa. Neste cenário, oportuna se faz a observação de Berman 94 , que ressalta a importância de lutar contra a maré populista e evitar a democracia iliberal. Para tanto, é preciso encontrar maneiras de remover as barreiras que enfraqueceram a democracia contemporânea e incentivar uma maior 92 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 181. 93 APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Lisboa: Bertrand, 2020. p. 63-64. 94 BERMAN, Sheri. The pipe dream of undemocratic liberalism. Journal of Democracy, v. 28, n. 3, p. 29-38, July 2017. Disponível em: <https://journalofdemocracy.com/articles/the-pipe-dream-of-undemocratic-liberalism/>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 38. 37 CAPÍTULO 2 DEMOCRACIA DA UNIÃO EUROPEIA: DA DEMOCRATIZAÇÃO JURÍDICA À GÊNESE DE UMA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA TRANSNACIONAL A ideia de uma integração entre Estados – inicialmente de Estados europeus, mas com vistas a uma integração global – tem origens muito anteriores ao período em que de fato teve início a União Europeia. Essa foi uma ideia bastante debatida, por exemplo, no século XVII, período em que se intensificavam as guerras na Europa. Santos 116 explica que, com o aumento do número de nações envolvidas em guerras na época, bem como com o aumento do período de duração dos conflitos, diversos foram os apelos e esforços em busca da paz por pensadores influentes daquele século. Dentre os diversos trabalhos e manifestos apresentados naquele período, o autor destaca o projeto idealizado por Abbé de Saint-Pierre 117 , elaborado no contexto da Guerra da Sucessão Espanhola. Embora seus escritos tenham sido recebidos com certo desprezo e ironia por alguns, foram retomados com seriedade por figuras como Rousseau e Kant, ideia tão seriamente encarada por este que culminou em uma das suas obras mais importantes, “A Paz Perpétua” 118 , já no século das luzes. Foram necessários, porém, quase dois séculos marcados por guerras e conflitos sangrentos, protagonizados em grande parte por países europeus, para que aquela semente da ideia de uma união de Estados com este propósito de paz germinasse um de seus mais promissores frutos, a união de vizinhos e inimigos históricos com o propósito de frear as guerras e reconstruir um continente arrasado. Inicialmente uma união de mercado voltada para a necessidade de controle das indústrias do carvão e do aço, primordial para a manutenção da guerra na época, a então “comunidade” – estabelecida primeiramente com o Tratado de Paris e depois com o de Roma – foi adquirindo um caráter não apenas econômico, mas também social, político e financeiro, evoluindo ao longo das décadas que se seguiram até chegar à estrutura conhecida da União Europeia hoje, com enfoque especial para o reforço da eficiência e da legitimidade democrática da União 119 , a qual se desenhou inicialmente com o Tratado de Maastricht, passando por Amsterdã e Nice, até chegar a Lisboa, após a experiência frustrada da Constituição. 116 SANTOS, Leonel Ribeiro dos. A ideia de Europa no pensamento de Kant. In: SOROMENHO-MARQUES, Viriato (Org.). Cidadania e construção europeia. Coimbra: Sodilivros, 2005. p. 150. 117 SAINT-PIERRE, Abbé. Projeto para tornar perpétua a paz na Europa. São Paulo: Universidade de Brasília, 2003. 118 KANT, Immanuel. A paz perpétua. [S.l.]: Mimética, 2019. Livro digital Kindle. 119 Preâmbulo do Tratado de Lisboa (UNIÃO EUROPEIA. Tratado de Lisboa que altera o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia. Lisboa, 13 de dezembro de 2007. Jornal Oficial da União Europeia, C 306, p. 1-271, 17 dez. 2007. Disponível em: <https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=PT>. Acesso em: 26 set. 2020.) 38 Neste processo de evolução, para que se consiga compreender a estrutura jurídico-política em que se assenta a União Europeia hoje, é necessário deixar de lado o instrumentário em que se baseia o Estado nacional “que se revela incapaz de fornecer compreensões juridicamente adequadas aos problemas de um novo ‘fentipo organizativo’, aos problemas de aplicação preferente de normas de ordenamentos diferentes” 120 , decorrentes de um modelo constitucional plural em que as constituições dos Estados-Membros que formam esta União de direito se entrelaçam em uma interconstitucionalidade 121 , em que a ideia de hierarquia dá lugar ao equilíbrio institucional e à igualdade dos Estados nacionais que formam esta ordem supranacional. Neste “admirável mundo novo” que a União Europeia apresenta, que exatamente por ser tão inovador e complexo acaba sendo também de difícil compreensão, o presente capítulo assume um viés um pouco distinto dos demais, mas sem se afastar do tema central desta pesquisa. O recorte que se faz neste ponto tem como objetivo densificar temas relacionados à democracia e à cidadania da União Europeia, com a intenção de destacar a relevância que desempenha nesta (des)ordem mundial que o mundo pós-moderno coloca à humanidade neste século XXI. Assim, inicialmente se faz uma breve análise sobre o aprofundamento da integração política europeia (ainda em construção) por meio do desenvolvimento da cidadania europeia e sua estreita relação com a defesa dos direitos fundamentais, em que muito contribuiu o Tribunal de Justiça da União Europeia. Ao mesmo tempo, se levanta a questão de que o momento de desafio que se coloca à União hoje – especialmente levando-se em conta o cenário de crise que se apresentou no capítulo anterior –, requer um avanço qualitativo urgente em termos de capacitação política dos cidadãos europeus para a sedimentação de uma verdadeira União política. O cenário obviamente é desafiador e parte já de uma ideia persistente de que existe um déficit democrático em relação às instituições da União Europeia, que segundo muitos, não funcionam em termos democráticos propriamente ditos. Desta forma, faz-se também uma reflexão sobre este alegado déficit democrático europeu, analisando-o de igual forma neste contexto de crise por que passam as democracias liberais que formam a UE. 120 SILVEIRA, Alessandra. Princípios de direito da União Europeia: doutrina e jurisprudência. 2. ed. Lisboa: Quid Juris, 2011. p. 33-34. 121 Teoria desenvolvida por Francisco Lucas Pires, em 1991, em sua obra “Introdução ao Direito Constitucional Europeu” e retomada posteriormente por José Joaquim Gomes Canotilho, em 2008, em sua obra “Brancosos e Interconstitucionalidade – Itinerários dos discursos sobre a Historicidade Constitucional”, que como explica Silveira “busca promover o entrelaçamento / interação reflexiva entre normas constitucionais de distintas fontes, solucionando as disputas sem a imposição top down na relação entre elas – sempre no pressuposto de que não há (nem deve haver) uma última instância decisória em matéria jurídico constitucional na UE (onde, de resto, tudo se deve resolver em termos de competência, não em termos de hierarquia).” (SILVEIRA, Alessandra. Interconstitucionalidade e não discriminação em razão da nacionalidade: análise crítica da recente jurisprudência do TC português. In: JERÓNIMO, Patrícia (Org.). Temas de investigação em direitos humanos para o século XXI. [S.l.]: Direitos Humanos – Centro de Investigação Interdisiciplinar, 2016. p. 2.) 39 Por fim, o presente capítulo dá um enfoque especial ao inovador instrumento de democracia participativa transnacional – a Iniciativa de Cidadania Europeia – em que se faz uma análise do percurso percorrido desde a sua implementação no ordenamento jurídico europeu, iniciando-se com um estudo pormenorizado dos aspectos legais que envolvem este instrumento, passando para uma análise das experiências obtidas com as três primeiras iniciativas aprovadas e analisadas pela Comissão e, finalmente, com a análise do acórdão proferido recentemente pelo TJUE no primeiro processo em que teve a oportunidade de analisar uma demanda referente a uma iniciativa de cidadania europeia analisada pela Comissão. Tudo isso com o intuito de demonstrar o valor que este instrumento possui e o papel que pode desempenhar justamente para o aprofundamento e o aperfeiçoamento da integração política europeia neste momento crucial pelo qual está a passar. 2.1 CIDADANIA EUROPEIA: DA URGÊNCIA DE VIRAGEM DE UMA CIDADANIA DE DIREITOS PARA UMA CIDADANIA POLÍTICA Na concepção de Habermas 122 , “os direitos de cidadania, que são, sobretudo, direitos de participação e comunicação políticas, são liberdades positivas”. O autor explica que tais direitos não têm a finalidade de garantir a liberdade contra coações externas, sua natureza guarda relação direta com a participação em uma prática comum que possibilite aos cidadãos se tornarem sujeitos políticos responsáveis na construção de uma comunidade de livres e iguais. Desta forma, ainda na concepção habermasiana , a finalidade do processo político vai muito além do controle da atividade do Estado por parte dos cidadãos, os quais, a partir do exercício de seus direitos privados e de suas liberdades pré-políticas, já conquistaram uma autonomia prévia. Além disso, ressalta também o fato de o poder político não representar uma mera função de “dobradiça entre Estado e sociedade”, tendo em vista seu caráter derivado e não originário. Nas palavras do autor: [...] esse poder emana do poder produzido de modo comunicativo na prática de autodeterminação dos cidadãos e se legitima pelo fato de proteger essa prática por meio da institucionalização da liberdade pública. A justificação da existência do Estado não se encontra primariamente na proteção dos direitos subjetivos iguais, mas sim na garantia de um processo inclusivo de formação da opinião e da vontade, no qual cidadãos livres e iguais se entendem sobre quais propósitos e normas correspondem ao interesse comum de todos. 123 122 HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Unesp, 2018. p. 400. 123 HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Unesp, 2018. p. 401-402. 40 Tendo em mente esta concepção de cidadania, tornam-se mais claras sua importância e sua relação com o exercício dos direitos políticos e de participação em sociedade. Neste quadro, a cidadania vai muito além do vínculo que um indivíduo possui com um Estado em razão de seu nascimento ou de laços sanguíneos, a cidadania é o que garante a este indivíduo sua integração na sociedade, a proteção de seus direitos fundamentais, bem como sua liberdade de participação na arena política e nos debates de formação de opinião pública e direcionamento de políticas, estando diretamente ligada ao sentimento de pertencimento deste indivíduo em sua comunidade. No quadro evolutivo da União Europeia, a livre circulação de pessoas decorrente do mercado comum estabelecido foi a pedra fundamental da construção de uma cidadania europeia, inicialmente voltada para a garantia de igualdades sociais entre os cidadãos que faziam o intercâmbio no mercado de trabalho da então Comunidade, mas que foi evoluindo, especialmente a partir da construção jurisprudencial do TJUE, para uma cidadania “republicana” – com vistas à garantia dos direitos fundamentais e de uma participação política mais ampla dos cidadãos dos Estados-Membros –, o que ficou consagrado com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, em 1992. Moreira 124 observa que a noção de democracia na União Europeia só se tornou possível a partir de Maastricht, considerado um marco no primeiro avanço para a integração política europeia a partir do momento em que estabeleceu a cidadania da União Europeia, sendo considerado cidadão da União qualquer pessoa com a nacionalidade de um Estado-Membro, a quem ficam assegurados direitos e previstos deveres, nos termos do Tratado 125 . Foi desta forma que Maastricht “criou também uma comunidade política autônoma, diferente e separada das comunidades políticas nacionais, com as suas próprias instituições e mecanismos democráticos”. 126 Poiares Maduro, quando investido na função de Advogado-Geral do TJUE, trouxe esclarecimentos e observações importantíssimas sobre a cidadania europeia nas conclusões de um dos processos mais emblemáticos da história do TJUE sobre o assunto até hoje, o processo Rottmann 127 . 124 MOREIRA, Vital. A vontade dos cidadãos da União: a democracia supranacional na União Europeia. Revista Estudos do Século XX, n. 17, p. 46-80, 2017. Disponível em: <https://doi.org/10.14195/1647-8622_17_3>. Acesso em: 18 ago. 2020. 125 Artigo 8°: 1. É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-membro. 2. Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado. 126 MOREIRA, Vital. A vontade dos cidadãos da União: a democracia supranacional na União Europeia. Revista Estudos do Século XX, n. 17, p. 46-80, 2017. Disponível em: <https://doi.org/10.14195/1647-8622_17_3>. Acesso em: 18 ago. 2020. 127 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-135/08. Janko Rottmann contra Freistaat Bayern. Luxemburgo, 2 de março de 2010. Porta InfoCuria, 2010. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=75336&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12290 997>. Acesso em: 13 ago. 2020. 41 A cidadania europeia, explicou ele, vai além de um vínculo de pertença a um povo. Ela se traduz em um vínculo de natureza política que une os povos da Europa e “decorre do seu compromisso recíproco de abrir suas comunidades políticas respectivas aos outros cidadãos europeus e de construir uma nova forma de solidariedade cívica e política à escala europeia”. Tal vínculo, ainda segundo o autor, não demanda a existência de um povo, mas fundamenta‑se na existência de um espaço político europeu, do qual surgem direitos e deveres. 128 É importante destacar, como adverte Silveira, que, no âmbito da União Europeia, “o debate em torno da cidadania europeia desenvolve-se paralelamente (e acabou por confundir-se com) àquele com a proteção dos direitos fundamentais” 129 . Tal fato ganha ainda mais relevância quando se tem em mente que, nas diferentes etapas pelas quais se deu a evolução do processo de integração europeu, “a garantia dos direitos constituiu um elemento importante, enquadrado no próprio processo de conformação de uma União que acrescentara a integração política e não s a econômica” 130 , isso porque a cidadania europeia é edificada e desenvolve-se por meio do exercício de direitos 131 e de onde, consequentemente, acabou emergindo uma verdadeira União de Direito. Neste cenário, e especialmente após a elevação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ao nível dos Tratados, a partir de Lisboa, é pertinente a constatação de Marques 132 de que esta “cidadania de direitos em conjugação com a CDFUE promove a democratização jurídico-material entre os mais de 500 milhões de habitantes da União”, os quais, como bem observa o autor, são o núcleo do tecido pluralista e multicultural que caracteriza a UE e gozam de um patrimônio jurídico-político interconstitucional e comum. Para a pavimentação deste caminho, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia assumiu um caráter fundamental, especialmente porque as questões encaminhadas pelos 128 POIARES MADURO, Miguel. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 30 de setembro de 2009. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-138/08. Hochtief AG e Linde-Kca-Dresden GmbH contra Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntő bizottság. Portal InfoCuria, 2009. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=76767&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=PT&cid=26613 5>. Acesso em: 6 jun. 2021. n. 23. 129 SILVEIRA, Alessandra. Cidadania de direitos e comunidade política europeia: sobre a cidadania europeia que se move dos tribunais para a arena política. In: DAVID, Sofia (Org.). Contencioso da nacionalidade: jurisdição administrativa e fiscal. 2. ed. atual. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2017. p. 32 130 CANOTILHO, Mariana; SILVEIRA, Alessandra. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia comentada. Coimbra: Almedina. Livro digital Kindle. Posição 120. 131 SILVEIRA, Alessandra. Cidadania de direitos e comunidade política europeia: sobre a cidadania europeia que se move dos tribunais para a arena política. In: DAVID, Sofia (Org.). Contencioso da nacionalidade: jurisdição administrativa e fiscal. 2. ed. atual. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2017. p. 30. 132 MARQUES, Sérgio Maia Tavares. A razão pública da União de Direito: da juridicidade à democratização social. 2017. Dissertação (Mestrado em Direito da União Europeia)—Centro de Estudos em Direito da União Europeia, Universidade do Minho, Braga, 2017. Disponível em: <http://hdl.handle.net/1822/51313>. Acesso em: 6 jun. 2021. 42 juízes dos tribunais nacionais, em casos importantes de diversas naturezas, muitas vezes relacionavam a cidadania europeia e os direitos fundamentais. Desta forma, a jurisprudência do TJUE serviu (e ainda serve) como uma espécie de “oráculo da cidadania”, na medida em que foi apresentando respostas e alicerçando a cidadania europeia como o “estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros” 133 , delineando seu alcance de acordo com os princípios da União. Porém, na esteira dos acontecimentos complexos no cenário da União Europeia na última década, na emergência das crises financeira, econômica, fiscal e migratória que se sucederam, e também no embalo da crise existencial pós-Brexit , Silveira observa que a pró-atividade do TJUE, que tanto fez pelo desenvolvimento da cidadania europeia, parece dar sinais de esgotamento, na medida em que tem demonstrado, a partir de sua jurisprudência, que se volta mais para a solução de casos individuais do que para as demandas dos cidadãos mais vulneráveis como outrora. Nesse sentido, Silveira afirma que: Apesar de o papel do TJUE ter sido indispensável num dado momento histórico, garantir direitos de cidadania em doses homeopáticas pode ser insuficiente para a mobilização de uma comunidade política na sua globalidade – e é disto que a União Europeia necessita no presente momento da integração – vai daí a necessidade de um salto qualitativo de uma União de direito para uma União política. 134 Essa urgência de viragem, ou de um upgrade em termos de cidadania europeia, decorre especialmente do fato de que a consciência dos cidadãos europeus é vital para a manutenção da relevância política e econômica da própria Europa no mundo, especialmente porque, se considerados individualmente, a maioria dos Estados-Membros não ocupa um lugar de relevância ou sequer de grande destaque no cenário econômico mundial. Neste ponto, Silveira assinala que não por acaso países como a Suíça e a Noruega, que não integram a União Europeia, por razões estratégicas, optaram por fazer parte da zona econômica europeia, bem como por contribuir para o orçamento da União e aplicar a sua legislação sem nela intervir, isso porque fora do contexto do mercado comum certamente seu espaço na economia mundial seria irrelevante. 135 133 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-184/66. Rudy Grzelczyk contra Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve. Luxemburgo, 20 de setembro de 2001. Portal InfoCuria, 2001. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46599&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=27143 1>. Acesso em: 6 jun. 2021. Considerando n. 31. 134 SILVEIRA, Alessandra. Cidadania de direitos e comunidade política europeia: sobre a cidadania europeia que se move dos tribunais para a arena política. In: DAVID, Sofia (Org.). Contencioso da nacionalidade: jurisdição administrativa e fiscal. 2. ed. atual. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2017. p. 30. 135 SILVEIRA, Alessandra. Cidadania de direitos e comunidade política europeia: sobre a cidadania europeia que se move dos tribunais para a arena política. In: DAVID, Sofia (Org.). Contencioso da nacionalidade: jurisdição administrativa e fiscal. 2. ed. atual. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2017. p. 30. 43 A este fato há de se somar outro, de igual importância, o alerta de Bauman de que “a Europa está ficando grisalha num mundo que se torna mais jovem a cada ano” 136 . Daí decorre que além dos riscos de uma geração europeia ser atropelada em meio à revolução digital que segue a passos largos (acentuada de forma vertiginosa pela pandemia da Covid-19), caso perca sua força econômica, pode perder também o espaço de influência política que ainda exerce em alguma medida no mundo hoje. Portanto, fomentar uma cidadania política, neste momento da integração europeia, é vital para incutir nas gerações mais jovens os valores que partilham os Estados europeus, os valores que formam esta União de direito, para que reconheçam sua relevância para a própria subsistência das ideias europeias em um mundo tão complexo e assolado por um estado geral de crises de diversas naturezas que se somam. Como se disse anteriormente, um momento de crise, e por mais dolorido que seja o momento vivenciado com a crise da Covid-19, é também um momento de reflexão, e pode se tornar uma oportunidade de transformações positivas se as decisões acertadas forem tomadas. Neste momento, não parece haver dúvidas de que sem a União Europeia a maioria dos Estados-Membros estaria enfrentando dificuldades muito maiores – é claro que ainda se está na esteira dos acontecimentos e certamente diante de um dos momentos de maior incerteza não apenas para a Europa, mas para a humanidade em todos os sentidos –, mas a luta pelas vacinas e a força financeira para que se comece a superar esta crise que está partindo da União Europeia não deixam dúvidas de que se reforça o momento “mais Europa” que emergiu da “ressaca pós-Brexit ”, logo, não poderia haver também momento mais propício para o aprofundamento da sua cidadania política. Neste cenário desafiador, como bem observa Habermas: Colocam-se em teste a vontade e a capacidade dos cidadãos, das elites políticas e dos meios de comunicação de massa para efetuar os próximos passos da integração – e, com isso, avançar no processo de civilização do exercício da dominação política. 137 Não parece exagero afirmar que a tarefa mais difícil certamente já foi realizada, “forjar um arcabouço capaz de acomodar a variedade das formas de vida humanas e induzi-las a se engajar numa interação pacífica” 138 , é nesta premissa que assenta a gênese da União Europeia. É necessário, porém, coragem e engajamento político e social para seguir adiante se a UE quiser manter um espaço de relevância no cenário global, ou mais do que isso, como apregoavam 136 BAUMAN, Zygmunt. Europa: uma aventura inacabada. Rio de Janeiro: Zahar, 2006. p. 22. 137 HABERMAS, Jürgen. Sobre a Constituição da Europa: um ensaio. São Paulo: Unesp, 2012. p. 58. 138 BAUMAN, Zygmunt. Europa: uma aventura inacabada. Rio de Janeiro: Zahar, 2006. p. 46. 44 Habermas e Bauman em suas obras, para tomar a dianteira e fomentar o caminho para um espaço global de efetivo compartilhamento e cooperação para a solução dos problemas vivenciados no mundo hoje, a pandemia da Covid-19 mais do que nunca evidencia esta necessidade. 2.2 O ALEGADO DÉFICIT DEMOCRÁTICO EUROPEU SOB O PRISMA DA ATUAL CRISE DA DEMOCRACIA LIBERAL Se, no âmbito dos Tratados, Maastricht foi o marco inicial do processo de integração política da União a partir da instituição da cidadania europeia, Lisboa significou mais um avanço importante nesse sentido, ao basear expressamente o funcionamento da UE nos termos de uma democracia representativa 139 e especialmente ao incorporar o conteúdo da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, equiparando-a ao nível dos Tratados 140 , além de introduzir instrumentos de democracia participativa com o intuito de aproximar os cidadãos da vida política e dos processos de tomadas de decisão na União e de preencher as lacunas de legitimidade e afastar as alegações persistentes de um déficit democrático. Pires 141 explica que o alegado déficit democrático europeu não está relacionado apenas com o próprio fundamento ou legitimação do projeto de integração europeu, desde o início voltado diretamente aos consumidores e cidadãos, mas também “com a necessidade de aceitação e consenso de um direito plural e sem meios sancionatrios prprios”. Além disso, como bem observa o autor, o tal déficit democrático europeu não é apenas e principalmente fruto da integração europeia, mas encontra suas raízes no epicentro da crise da democracia corrente no seio dos Estados-membros. Poiares Maduro 142 , por sua vez, explica que a literatura que trata do déficit democrático europeu concentra-se exclusivamente numa forma particular de “medo dos poucos”, ou da tirania da minoria. Segundo ele, a outra face do constitucionalismo democrático (“o medo dos muitos”, ou da ditadura da maioria) é normalmente ignorada, bem como outras formas de expressão do “medo dos poucos” ou da tirania da minoria. 139 Art. 10º, n. 1 do TUE. 140 Art. 6º, n. 1 do TUE. 141 PIRES, Francisco Lucas. Introdução ao direito constitucional europeu: seu sentido, problemas e limites. Coimbra: Almedina, 1997. p. 61. 142 POIARES MADURO, Miguel. A constituição plural: constitucionalismo e União Europeia. Cascais: Princípia, 2006. p. 277. 45 Para o autor, porém, isto constitui uma análise constitucional deficiente e, ao mesmo tempo, diminui o valor que o constitucionalismo europeu 143 pode ter na correção de algumas formas de “medo dos poucos” e de “medo dos muitos” e na promoção de novos meios de participação e representação. Poiares Maduro explica, ainda, que são duas as principais manifestações do chamado déficit democrático europeu: [...] por um lado, salientam-se as restrições à aplicação do princípio do maioritário nos processos de decisão do Conselho e a sua diminuta representatividade proporcional; por outro lado, realçam-se, igualmente, os limites à participação do Parlamento Europeu na função legislativa comunitária. 144 Do ponto de vista do autor, ambos os casos correspondem a manifestações de “medo dos poucos”, ou receio da “tirania da minoria”, mas de natureza diferente. A primeira forma de déficit democrático europeu, segundo ele, está relacionada com “a possibilidade de um pequeno número de cidadãos comunitários, representados no Conselho pelo seu ministro, bloquearem o desejo colectivo do resto da Comunidade”. Situação parecida com o que se viu com a questão do Brexit , com a diferença de que não foi através do Conselho, mas sim de um referendo que uma pequena parcela de cidadãos britânicos acabou por decidir – ou ao menos interferir de maneira significativa – no futuro de 500 milhões de europeus. Existe uma segunda forma de apresentação do déficit democrático europeu, ainda de acordo com Poiares Maduro, que concentra a sua análise nos limites à participação do Parlamento Europeu no processo político e legislativo. Esta concepção do déficit democrático, segundo ele, identifica dois problemas: [...] primeiro, existe uma transferência de poder de instituições com representatividade directa (Parlamentos) para uma instituição de representatividade indirecta (o Conselho, dominado pelos Governos); segundo, o Conselho tem uma representatividade proporcional face às populações dos Estados mais reduzida do que a representatividade do Parlamento Europeu. 145 143 Canotilho e Silveira explicam que “[...]ainda que o Tratado de Lisboa não seja, em si mesmo, formalmente, uma Constituição, na prática cumpre tal função, pois trata-se de uma norma que é equivalente à norma fundamental de Kelsen ou à regra de reconhecimento de Hart no âmbito da União Europeia, já que se trata de uma norma que fundamenta o resto das normas europeias e que vincula os sistemas jurídicos dos Estados-Membros da União Europeia, estando tudo isto supervisionado por uma espécie de controlo da constitucionalidade realizado pelo TJUE, assegurando a primazia do direito da União. Além disso, o constitucionalismo multinível também pode abordar-se a partir das conexões, que se efetuam através de reenvios, entre os diversos subsistemas jurídicos, presididos pelo direito da União Europeia como ordenamento prevalente, mas nos quais se produz também uma integração do direito internacional no direito interno, formado, por sua vez, nos Estados compostos, por um duplo nível de ordenamentos, derivado da distribuição de competências entre as instituições do Estado e as de nível regional.” (CANOTILHO, Mariana; SILVEIRA, Alessandra. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia comentada. Coimbra: Almedina. Livro digital Kindle. Posição 390-395.) 144 POIARES MADURO, Miguel. A constituição plural: constitucionalismo e União Europeia. Cascais: Princípia, 2006. p. 278. 145 POIARES MADURO, Miguel. A constituição plural: constitucionalismo e União Europeia. Cascais: Princípia, 2006. p. 278. 52 aos Estados-Membros, que muitas vezes resistiam em fazê-lo antes do registro da proposta de iniciativa pela Comissão. 166 Também se destacou a inexistência de um prazo específico para a apresentação à Comissão de uma ICE bem-sucedida, o que causava insegurança e confusão tanto para os organizadores quanto para as próprias instituições da União. Ainda em relação a prazos, a Comissão sublinhou que o prazo de três meses previsto para que esta se manifestasse acerca de uma inciativa bem-sucedida era demasiado curto e deixava pouco tempo para organizar uma consulta formal às partes interessadas. 167 A verificação das traduções das propostas de inciativa apresentadas pelos organizadores foi outro ponto sensível apontado no relatório, tendo em vista a afirmação de que muitos organizadores tiveram dificuldades em garantir a exatidão das traduções apresentadas e que este processo de verificação por parte da Comissão, na maioria das vezes, acabava sendo demorado. 168 Além disso, fizeram-se observações relevantes no tocante ao recolhimento de assinaturas por via eletrônica, destacando-se as críticas e queixas apresentadas pelos interessados acerca da complexidade do procedimento de certificação dos softwares elaborados pelos organizadores para o recolhimento de assinaturas, e também de insatisfações dos usuários em relação ao software disponibilizado pela Comissão a título excepcional e temporário para o mesmo fim. Por fim, no que diz respeito às experiências das audiências públicas realizadas no Parlamento Europeu para debate das duas primeiras ICE aprovadas e discutidas até a apresentação do primeiro relatório, destacou-se o fato de que nenhum outro interessado ou perito, além dos organizadores das ICE, foram convidados a participar ativamente a fim de enriquecer os debates e apresentar pontos de vista diferentes sobre as questões. Ademais, mencionou-se que alguns organizadores expressaram o desejo de que pudessem estar mais próximos e envolvidos no processo de análise e acompanhamento das ICE, e que alguns deles também consideravam insuficiente o diálogo e interação com a Comissão nas diferentes fases da ICE. 169 166 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório COM(2015) 145 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) 211/2011 sobre a iniciativa de cidadania. Bruxelas, 31 de março de 2015. Portal da Comissão Europeia, Registro de documentos da Comissão, 2015. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF>. Acesso em: 28 dez. 2020. p. 17. 167 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório COM(2015) 145 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) 211/2011 sobre a iniciativa de cidadania. Bruxelas, 31 de março de 2015. Portal da Comissão Europeia, Registro de documentos da Comissão, 2015. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF>. Acesso em: 28 dez. 2020. p. 17. 168 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório COM(2015) 145 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) 211/2011 sobre a iniciativa de cidadania. Bruxelas, 31 de março de 2015. Portal da Comissão Europeia, Registro de documentos da Comissão, 2015. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF>. Acesso em: 28 dez. 2020. p. 17. 169 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório COM(2015) 145 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) 211/2011 sobre a iniciativa de cidadania. Bruxelas, 31 de março de 2015. Portal da Comissão Europeia, Registro de 53 Na sequência deste relatório, em 07/10/2015, o Parlamento Europeu apresentou uma proposta de Resolução 170 , contendo exposição de motivos, juntamente com um parecer da Comissão das Petições e um parecer da Comissão de Assuntos Jurídicos. Neste documento, destacou-se a necessidade de conceber uma regulamentação capaz de tornar a ICE o mais acessível possível para os cidadãos e organizadores, tendo em vista ser este um dos principais meios de conexão entre os cidadãos e a UE 171 e cujo objetivo é marcar a agenda política e possibilitar a participação dos cidadãos, não havendo um caráter vinculativo das propostas apresentadas, o que reforça a necessidade de simplificação e acessibilidade desta ferramenta democrática. Além disso, salientou-se que a diminuição do número de iniciativas apresentadas apontava que a falta de informações claras sobre a natureza deste instrumento levou a um sentimento de frustração quando as primeiras iniciativas foram rejeitadas pela Comissão. 172 A partir dos documentos mencionados, os debates acerca das alterações necessárias para a simplificação da ICE foram aprofundados e estimulados no âmbito das próprias instituições envolvidas no processo de avaliação e alteração do Regulamento em questão, nomeadamente da Comissão, do Parlamento Europeu e do Conselho, que promoveram consultas em busca de contributos de todos os atores envolvidos e interessados no melhor desempenho da ICE, como organizações da sociedade civil, organizadores de iniciativas, instituições e órgãos consultivos da UE e os Estados-Membros. Este movimento das instituições e atores sociais resultou na apresentação por parte da Comissão de uma proposta de um novo Regulamento para a ICE, em 13/09/2017, conforme se infere do segundo relatório trienal apresentado pela Comissão em 28/03/2018 173 , correspondente ao período de 2015 a 2018. No referido relatório foram, ainda, reforçados, de forma pormenorizada, os problemas e falhas que já haviam sido apontados no relatório do triênio anterior e também na Resolução do Parlamento Europeu, anteriormente mencionados neste tópico. Conforme previsto no relatório em documentos da Comissão, 2015. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF>. Acesso em: 28 dez. 2020. p. 18. 170 PARLAMENTO EUROPEU. Processo 2014/2257(INI). Proposta de resolução A8-0284/2015 sobre a Iniciativa de Cidadania Europeia. Portal do Parlamento Europeu, 7 out. 2015. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0382_PT.html>. Acesso em: 28 dez. 2020. 171 PARLAMENTO EUROPEU. Processo 2014/2257(INI). Proposta de resolução A8-0284/2015 sobre a Iniciativa de Cidadania Europeia. Portal do Parlamento Europeu, 7 out. 2015. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0382_PT.html>. Acesso em: 28 dez. 2020. Alínea “C”. 172 PARLAMENTO EUROPEU. Processo 2014/2257(INI). Proposta de resolução A8-0284/2015 sobre a Iniciativa de Cidadania Europeia. Portal do Parlamento Europeu, 7 out. 2015. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0382_PT.html>. Acesso em: 28 dez. 2020. Alínea “G”, n. 25. 173 COMISSÃO EUROPEIA. Relatório COM(2018) 157 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) 211/2011 sobre a iniciativa de cidadania. Bruxelas, 28 de março de 2018. Portal da Comissão Europeia, Registro de documentos da Comissão, 2018. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/PT/COM-2018-157-F1-PT-MAIN-PART1.PDF>. Acesso em: 28 dez. 2020. 54 questão, o compromisso entre Comissão, Parlamento e Conselho de dar prioridade ao processo legislativo para aprovação de um novo Regulamento para a ICE foi cumprido e, assim, com o objetivo de aumentar o acesso e facilitar a utilização desta ferramenta, resultou aprovada a reformulação e substituição do Regulamento 211/2011 pelo atual (e já mencionado) Regulamento 2019/788, que rege as propostas de ICE apresentadas e registradas a partir de 1 de janeiro de 2020. Analisando-se as alterações trazidas neste novo Regulamento, observa-se que houve um esforço em corrigir os problemas identificados nos primeiros anos de aplicação da ICE e acatar as sugestões das instituições e atores interessados. Já nos primeiros artigos do ato legislativo em questão, verifica-se a preocupação em promover o maior acesso possível à ICE, destacando o compromisso da Comissão e dos Estados-Membros em prestar informações e assistência relevantes a todos os cidadãos europeus e organizadores de iniciativas, de forma virtual e também em papel, em todas as línguas oficiais da União, na forma de um guia da ICE 174 . Ainda para garantir o acesso e a promoção de informações, ficou determinado que a Comissão deve disponibilizar gratuitamente uma plataforma colaborativa online com a finalidade de prestar aconselhamento prático e jurídico e fazer as vezes de um fórum de debate sobre a ICE 175 . Além disso, em diversos pontos pode-se observar a preocupação com a acessibilidade de pessoas com deficiência ao instrumento em questão, bem como a sensibilidade e o compromisso com a problemática linguística, deixando, por exemplo, a cargo da Comissão a tradução do conteúdo de uma iniciativa registrada em todas as línguas oficiais da União para publicação e utilização no recolhimento de declarações de apoio, facultando aos organizadores o fornecimento de traduções sobre informações adicionais que considerarem relevantes 176 . A possibilidade de criação de uma personalidade jurídica para o grupo de organizadores também era uma das queixas constantes e que foi inserida no texto do novo regulamento, não isentando, contudo, os membros dos grupos de organizadores das sanções previstas e proporcionais em caso de utilização indevida ou fraudulenta de dados e declarações 177 . Uma das grandes inovações trazidas pelo novo Regulamento foi a possibilidade de registro parcial de uma ICE. Nesse sentido, foram mantidos os impedimentos de registro de uma iniciativa manifestamente abusiva, frívola ou vexatória, ou manifestamente contrária aos valores consagrados no artigo 2º do TUE, e aos direitos consagrados na CDFUE, determinando-se, no entanto, que a Comissão 174 Art. 4º, n. 1 do Regulamento (UE) 788/2019. 175 O endereço eletrônico do Portal de Iniciativa de Cidadania Europeia pode ser acessado no seguinte endereço: <https://europa.eu/citizensinitiative/_pt>. 176 Art. 4º, n. 4 do Regulamento (UE) 788/2019. 177 Art. 5º a 7º do Regulamento (UE) 788/2019. 55 comunique aos organizadores, no prazo de um mês a partir da apresentação do pedido de registro de uma ICE, os casos em que considerar que tal proposta está manifestamente fora das competências da Comissão para apresentar propostas de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados. Nestes casos, é concedido o prazo de dois meses ao grupo de organizadores, contados do recebimento da avaliação da proposta pela Comissão, facultando-lhes alterar a iniciativa para que atenda aos requisitos legais conforme indicado pela Comissão, ou então manter e retirar a iniciativa inicial. Havendo alteração do conteúdo por parte dos organizadores, a Comissão só pode se recusar a registrar a proposta de ICE se esta ainda estiver totalmente fora das suas competências legislativas, devendo proceder ao registro total se cumprir todos os requisitos, ou parcial se uma parte da mesma, incluindo os objetivos principais, não cair manifestamente fora de suas competências para a propositura de ato jurídico da União para aplicação dos Tratados 178 . Ainda com relação ao registro de uma proposta de ICE, merece destaque a exigência de que a Comissão comunique ao grupo de organizadores e fundamente sua decisão nos casos de recusa de registro ou de inscrição parcial, informando também sobre todas as vias de recursos judiciais e extrajudiciais disponíveis. A Comissão deve, ainda, dar ciência do registro de iniciativas ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê de Regiões 179 . Outra mudança de impacto refere-se ao período de recolhimento das declarações de apoio, o que mudou efetivamente não foi o prazo, mas a forma de contagem. De acordo com o Regulamento antigo, esse prazo era iniciado na data de registro da proposta de iniciativa pela Comissão, o que, conforme referido anteriormente, na prática acabava implicando em um período menor para este fim. Com o novo regulamento, o início da contagem passou a ser determinado pelo grupo de organizadores, que pode fixá-lo no prazo de seis meses, a contar da inscrição da iniciativa no registro, e deve comunicar à Comissão até dez dias úteis antes do início da data escolhida 180 . A criação e manutenção de um sistema central de recolhimento de declarações de apoio online pela Comissão, com suporte garantido pelo orçamento geral da União Europeia, a fim de garantir unidade e gratuidade de acesso, reforça a ideia de comprometimento das instituições da União no aprimoramento e expansão do acesso à ICE. Neste ponto, mais uma vez destacou-se a preocupação com a acessibilidade das pessoas com deficiência e da proteção de dados nos termos da legislação da UE. A possibilidade de utilização de outro(s) sistema(s) para o recolhimento das declarações de apoio pelos grupos de organizadores foi mantida, respeitados os termos do regulamento no que se refere à 178 Art. 6º, ns. 3 e 4 do Regulamento (UE) 788/2019. 179 Art. 6º, ns. 7 e 8 do Regulamento (UE) 788/2019. 180 Art. 8º, n. 1 do Regulamento (UE) 788/2019. 56 acessibilidade e proteção de dados, ficando, neste caso, a conservação dos dados recolhidos no território de um dos Estados-Membros 181 . Além disso, unificaram-se também os dados que podem ser exigidos para o recolhimento das declarações de apoio em todos os Estados-Membros. Por fim, quanto às alterações trazidas pelo novo Regulamento para ICE, destaca-se, ainda, a alteração do prazo para a Comissão expor suas conclusões jurídicas e políticas acerca de uma proposta bem-sucedida, que passou a ser de seis (e não mais três) meses, a contar da sessão pública no Parlamento Europeu para discussão de uma ICE aprovada. 182 Após pouco mais de um ano da entrada em vigor do novo Regulamento, e em um ano bastante conturbado no contexto de uma pandemia, ainda é muito cedo para fazer uma avaliação sobre o efetivo impacto das alterações trazidas, porém, levando-se em conta que a Comissão se esforçou para contemplar neste diploma legal praticamente todos os pontos destacados pelos atores envolvidos nos processos de avaliação dos primeiros anos de implementação, olha-se com bastante otimismo para este novo momento da ICE. É claro que não se pode ter uma visão romântica ou ingênua, e por isso não se espera que o desencanto de muitos com as frustrações das expectativas criadas nos primeiros anos desapareça num passe de mágica, até porque ainda é necessário que haja um esclarecimento muito maior sobre a verdadeira natureza da ICE. É preciso que as instituições da União, bem como os Estados-Membros, esforcem-se mais em informar que as propostas são um instrumento democrático valioso, mas, que por diversas razões jurídicas, políticas e institucionais, não possuem um caráter vinculativo, e que seu valor e benefícios, tanto para a democracia quanto para as causas a que se referem, na realidade, vão muito além de uma resposta positiva da Comissão. Isto é o que se pretende demonstrar nos próximos tópicos. 2.3.2 As experiências observadas a partir das primeiras propostas de ICE bem-sucedidas Passada quase uma década da implementação da ICE e a par de todos os desafios legais e práticos já mencionados, não se pode dizer que os frutos colhidos com este instrumento de democracia participativa são vistos com grande entusiasmo quando analisados seus números isoladamente, porém o que se propõe aqui é justamente lançar mão de um olhar sob uma perspectiva 181 Arts. 10º e 12º do Regulamento (UE) 788/2019. 182 Art. 15º, n. 2 do Regulamento (UE) 788/2019. 57 que contemple as potencialidades deste instrumento inovador de democracia participativa, ainda que, em um primeiro momento, os dados possam sugerir que não há muito a comemorar. Segundo dados colhidos do Portal da ICE 183 e disponibilizados pela Comissão, até o momento foram apresentados 102 pedidos de registro de propostas, dos quais 78 foram efetivados, porém apenas 06 obtiveram o número suficiente de assinaturas, das quais 05 já foram examinadas, e 01 está aguardando o parecer da Comissão 184 , já tendo sido realizada sua sessão pública no Parlamento Europeu. Para o presente estudo, optou-se por fazer uma análise mais detalhada das três primeiras propostas de iniciativa que obtiveram o número suficiente de assinaturas, onde além das respostas bem diferentes dadas pela Comissão para cada uma delas, serão também apontadas questões julgadas relevantes para o entendimento do alcance e do papel da própria ICE como instrumento democrático. A primeira proposta de ICE a passar a marca de um milhão de assinaturas de apoio foi a denominada “ Right2Wate r” 185 , registrada em 10/05/2012 e examinada em 19/03/2014. Além de ser a primeira a atingir o número suficiente de assinaturas, esta foi também, até o momento, a iniciativa que obteve melhores respostas tanto da Comissão quanto do Parlamento Europeu, embora ainda assim não tenham sido acatados de forma efetiva todos os pedidos realizados e apoiados por mais de 1,6 milhão de cidadãos europeus. A “R ight2Wate r” tinha como objetivos convidar a Comissão a propor legislação a fim de obrigar os Estado-Membros a garantirem o fornecimento de água e saneamento como serviços públicos essenciais para todos. Além disso, pretendia que o fornecimento de água e a gestão dos recursos hídricos não se sujeitassem às “regras do mercado interno” e que os serviços de abastecimento de água fossem excluídos da liberalização e, ainda, que a UE aumentasse seus esforços no sentido de alcançar o acesso universal à água e ao saneamento em todos os Estados-Membros. 186 Do ponto de vista de Karatzia 187 , o que se pretendia na verdade com esta ICE era impedir a privatização dos serviços de água, pois a única forma de tornar a prestação de serviços de água um bem público era estabelecendo como um direito humano o acesso à água potável de qualidade e ao 183 PORTAL INICIATIVA DE CIDADANIA EUROPEIA. 2021. Disponível em: <https://europa.eu/citizens-initiative/_pt>. Acesso em: 1º jan. 2021. 184 Até a data de redação deste estudo. 185 Registrada em português como: “A água e o saneamento são um Direito Humano! A água não é um bem comercial, mas um bem público”. 186 UNIÃO EUROPEIA. Iniciativa de cidadania europeia ECI(2012)000003. A água e o saneamento são um direito humano! A água é um bem público, não uma mercadoria! Portal Iniciativa de Cidadania Europeia, 2014. Disponível em: <https://europa.eu/citizensinitiative/initiatives/details/2012/000003_pt>. Acesso em: 1º jan. 2021. 187 KARATZIA, Anastasia. The European citizens initiative and the EU institutional balance: on realism and the possibilities of affecting EU lawmaking. Common Market Law Review, v. 54, n. 1, p. 177-208, 2017. Disponível em: <https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Common+Market+Law+Review/54.1/COLA2017006>. Acesso em: 23 nov. 2020. p. 185. 58 saneamento, o que faria com que a privatização deste serviço entrasse em conflito com tal direito, inviabilizando, portanto, tal prática. Inicialmente, o comunicado da Comissão sobre sua resposta à “ Rigth2Water ” pareceu extremamente positivo: “Comissão dá luz verde à primeira Iniciativa de Cidadania Europeia bem sucedida” 188 . Porém, analisando-se os pormenores da Comunicação da Comissão 189 , percebe-se que não se atendeu exatamente aos pedidos feitos pelos organizadores, ou, na melhor das perspectivas, atendeu-se de forma vaga. Nesse sentido, Karatzia 190 observa que embora a Comissão tenha reconhecido a dimensão dos direitos humanos do acesso à água potável e ao saneamento seguro, não sugeriu legislação relevante para fazer disso uma parte da lei da UE nos termos do artigo 14º do TFUE, como os organizadores da ICE haviam sugerido. Além disso, ainda de acordo com a autora, a maioria das ações propostas pela Comissão baseou-se nos esforços já existentes da UE, não ficando claro se eram de fato medidas adaptadas à ICE ou meramente uma continuação das práticas já adotadas pela Comissão. Quanto ao objetivo central da ICE – impedir a privatização dos serviços de água –, a autora afirma que a Comissão apenas mencionou a exclusão da água da Diretiva de Concessões e da legislação sobre compras públicas onde as autoridades locais decidem fornecer os próprios serviços de água. 191 O próprio Parlamento Europeu considerou insatisfatória a resposta da Comissão à “Right2Water” e decidiu adotar um Relatrio 192 sobre o seguimento a dar à iniciativa em questão, no qual, entre outros pontos de relevância, sublinhou a importância da ICE como instrumento de democracia participativa no âmbito da UE e a necessidade de respostas mais efetivas aos pedidos realizados pelos organizadores, tanto pela relevância do tema, quanto pelo amplo apoio dado à “Right2Water” e, ainda, como forma de estímulo ao prprio instrumento democrático. 188 COMISSÃO EUROPEIA. Comissão dá luz verde à primeira Iniciativa de Cidadania Europeia bem sucedida. Portal da Comissão Europeia, Comunicado de imprensa, Bruxelas, 19 mar. 2014. Disponível em: <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_14_277>. Acesso em: 1º jan. 2021. 189 COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação COM(2014) 177 final. Comunicação da Comissão sobre a iniciativa de cidadania europeia “A água e o saneamento são um direito humano! A água não é um bem comercial, mas um bem público!”. Bruxelas, 19 de março de 2014. Portal da Comissão Europeia, 2014. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/PT/1-2014-177-PT-F1-1.Pdf>. Acesso em: 1º jan. 2021. 190 KARATZIA, Anastasia. The European citizens initiative and the EU institutional balance: on realism and the possibilities of affecting EU lawmaking. Common Market Law Review, v. 54, n. 1, p. 177-208, 2017. Disponível em: <https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Common+Market+Law+Review/54.1/COLA2017006>. Acesso em: 23 nov. 2020. p. 185. 191 KARATZIA, Anastasia. The European citizens initiative and the EU institutional balance: on realism and the possibilities of affecting EU lawmaking. Common Market Law Review, v. 54, n. 1, p. 177-208, 2017. Disponível em: <https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Common+Market+Law+Review/54.1/COLA2017006>. Acesso em: 23 nov. 2020. p. 185. 192 PARLAMENTO EUROPEU. P8_TA(2015)0294. Seguimento dado à Iniciativa de Cidadania Europeia “Right2Water”. Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de setembro de 2015, sobre o seguimento da Iniciativa de Cidadania Europeia “Right2Water” (2014/2239(INI)). Portal do Parlamento Europeu, 2015. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0294_PT.pdf?redirect>. Acesso em: 1º jan. 2021. 59 Os principais seguimentos dados à “Right2Water” pela Comissão, e acatando também as recomendações do Parlamento, pode-se dizer que foram inicialmente a consulta pública para posterior proposta de revisão da Diretiva Água Potável 193 , adotada pela Comissão em 1 de fevereiro de 2018 194 , e também o encaminhamento para a revisão da Diretiva-Quadro sobre a Água que ainda está em andamento. Porém, conforme dito anteriormente, não fica claro se são ações que já seriam tomadas pela Comissão independente do sucesso da ICE. Não obstante o sentimento de frustração em relação às respostas dadas pela Comissão à “Right2Water”, é inegável que a primeira ICE bem-sucedida deixou um legado importante e que merece destaque. Como bem observa Bieler 195 , houve uma mudança perceptível no discurso sobre a importância de se manter a água sob o domínio público na Europa, como exemplo o autor cita o fato de que, desde os debates durante o período de campanha da ICE, houve um número considerável de movimentos e mesmo de referendos não oficiais em diversas cidades de países distintos da UE, como Grécia, Itália, Espanha, Irlanda e Eslovênia, em que se registrou uma ampla rejeição à privatização dos serviços de água, demonstrando o alinhamento aos objetivos da “Right2Water” nos mais variados cenários locais. Além disso, o autor destaca também que ainda que não se tenham visto as alterações legislativas solicitadas serem efetivamente realizadas pela Comissão, a consulta pública sobre a Diretiva da Água Potável realizada em 2014 (e sua posterior alteração em 2018, conforme mencionado anteriormente), bem como as novas regras estabelecidas pela UE para melhorar o monitoramento da água potável em toda a Europa em outubro de 2015, não deixam dúvidas de que as questões relativas à água e ao saneamento debatidas pela ICE tomaram espaço na agenda política da UE. 196 Karatzia 197 , por sua vez, destaca o lado positivo do apoio que o Parlamento Europeu deu ao seguimento da “Right2Water” que confere ainda mais legitimidade para que seus organizadores sigam pressionando por seus objetivos, já que são abertamente apoiados pela única instituição democrática 193 PARLAMENTO EUROPEU; CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA. Proposta COM(2017) 753 final, 2017/0332 (COD). Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano (reformulação). Bruxelas, 1º de fevereiro de 2018. EUR-Lex, 2018. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:8c5065b2-074f-11e8-b8f5-01aa75ed71a1.0013.02/DOC_1&format=PDF>. Acesso em: 1º jan. 2021. 194 Que prevê, designadamente, a obrigação de os Estados-Membros melhorarem o acesso à água e assegurarem o acesso dos grupos vulneráveis e marginalizados. 195 BIELER, Andreas. Fighting for public water: the first successful European Citizens’ Initiative, “Water and Sanitation are a Human Right”. Interface: a journal for and about social movements, v. 9, n. 1, p. 300-326, 2017. Disponível em: <http://www.interfacejournal.net/wordpress/wpcontent/uploads/2017/07/Interface-9-1-Bieler.pdf>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 313. 196 BIELER, Andreas. Fighting for public water: the first successful European Citizens’ Initiative, “Water and Sanitation are a Human Right”. Interface: a journal for and about social movements, v. 9, n. 1, p. 300-326, 2017. Disponível em: <http://www.interfacejournal.net/wordpress/wpcontent/uploads/2017/07/Interface-9-1-Bieler.pdf>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 313. 197 KARATZIA, Anastasia. The European citizens initiative and the EU institutional balance: on realism and the possibilities of affecting EU lawmaking. Common Market Law Review, v. 54, n. 1, p. 177-208, 2017. Disponível em: <https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Common+Market+Law+Review/54.1/COLA2017006>. Acesso em: 23 nov. 2020. p. 186. 60 diretamente eleita da UE, o que funciona como uma via dupla na medida em que dá mais visibilidade à campanha da ICE e melhora a própria imagem do Parlamento como representante dos cidadãos da União. Além disso, a autora afirma ainda que “esta sinergia demonstra que a ICE não está desvinculada do resto do tecido jurídico e institucional da UE e deve ser vista como uma oportunidade para a participação dos cidadãos”. 198 A segunda proposta bem-sucedida de ICE foi também a que até hoje recebeu o maior número de assinaturas de apoio. A “One of Us” 199 foi registrada em 11/05/2012 e examinada em 28/05/2014, tendo recebido mais de 1,7 milhão de assinaturas de apoio e atingido os limiares em 18 EstadosMembros, com maior número de apoiadores na Itália, onde obteve mais de seiscentas mil assinaturas. O objeto da iniciativa “One of Us” dizia respeito à “proteção jurídica da dignidade, do direito à vida e da integridade de cada ser humano desde à concepção nas áreas de competência da UE nas quais tal proteção se afigure relevante”. 200 Os organizadores pretendiam, ainda, que a UE introduzisse uma proibição e pusesse fim ao financiamento das atividades que pressupõem a destruição de embriões humanos, em particular no que respeita à investigação, incluindo as destinadas a obter células estaminais (ou células-tronco), e pesquisas envolvendo o uso de células estaminais embrionárias humanas nas suas etapas de produção. Além disso, solicitavam ainda que a assistência da União, nos termos do Regulamento Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) 201 , não fosse utilizada para financiar o aborto, direta ou indiretamente, através do financiamento de organizações que se dedicam a realizar ou a promover o aborto. Não obstante o apoio significativo dado à “One of Us”, em seu comunicado oficial, a Comissão rejeitou todos os pedidos realizados pelos organizadores 202 . Entre seus fundamentos destacou, inicialmente, o fato de que a legislação da União, incluindo, obviamente, as disposições do seu Regulamento Financeiro, já garante que todas as despesas da UE, “nomeadamente nos domínios 198 KARATZIA, Anastasia. The European citizens initiative and the EU institutional balance: on realism and the possibilities of affecting EU lawmaking. Common Market Law Review, v. 54, n. 1, p. 177-208, 2017. Disponível em: <https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Common+Market+Law+Review/54.1/COLA2017006>. Acesso em: 23 nov. 2020. p. 187. Em tradução livre pela autora. 199 Em português: “Um de ns”. 200 UNIÃO EUROPEIA. Iniciativa de cidadania europeia ECI(2012)000005. Um de Nós. Portal da Iniciativa de Cidadania Europeia, 2014. Disponível em: <https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2012/000005_pt>. Acesso em: 1º jan. 2021. 201 Regulamento (UE) n.° 233/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um Instrumento de Financiamento da Cooperação para o Desenvolvimento para o período 2014-2020 (PARLAMENTO EUROPEU; CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA. Regulamento (UE) n. 233/2014 de 11 de março de 2014 que cria um instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento para o período 2014-2020. Jornal Oficial da União Europeia, L 77, p. 44-76, 15 mar. 2014. Disponível em: <https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2014:077:0044:0076:PT:PDF>. Acesso em: 6 jun. 2021.). 202 COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação COM(2014) 355 final. Comunicação da Comissão relativa à iniciativa de cidadania europeia “Um de ns”. Bruxelas, 28 de maio de 2014. Portal da Comissão Europeia, 2014. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/PT/1-2014-355-PT-F1-1.Pdf>. Acesso em: 1º jan. 2021. 61 da investigação, cooperação para o desenvolvimento e saúde pública, devem respeitar a dignidade humana, o direito à vida e o direito à integridade do ser humano” 203 , com o que não via a necessidade de qualquer alteração no Regulamento em questão por entender que já atendia plenamente às exigências dos Tratados e da CDFUE. Ressaltou que o Programa de Investigação da UE, que contém as disposições detalhadas sobre o apoio da União à investigação sobre células estaminais embrionárias humanas, havia sido alterado em dezembro de 2013 – um mês após o encerramento do recolhimento das assinaturas da ICE – por seus colegisladores, ou seja, o Parlamento Europeu e o Conselho, de acordo com as exigências do procedimento legislativo ordinário e com base num acordo obtido democraticamente durante as negociações interinstitucionais. Sublinhou, ainda, que as disposições do Programa-Quadro Horizonte 2020 foram acordadas levando-se em consideração todos os “aspectos éticos, o valor acrescentado da UE e potenciais benefícios para a saúde decorrentes de todos os tipos de investigação sobre células estaminais”, 204 e que se apoiam em um sistema triplo de segurança baseado no respeito à legislação nacional, em projetos que devem ser cientificamente validados com base numa análise criteriosa e submetidos a um exame ético rigoroso, e, ainda, na proibição de utilização de fundos da UE para a derivação de novas linhas de células estaminais ou para investigação que destrua embriões, especialmente para a aquisição de células estaminais. A Comissão ressaltou ainda que o objetivo implícito da “One of Us” era reduzir o número de abortos nos países em desenvolvimento, especialmente naqueles que se beneficiam do apoio da UE para o setor da saúde, onde é prestada assistência aos sistemas de cuidados de saúde, que incluem serviços de saúde sexual, reprodutiva, materna, neonatal e infantil em toda a cadeia de cuidados de saúde, o que, do ponto de vista da Comissão, pode incluir de forma direta ou indireta serviços relacionados com o aborto com a finalidade de salvar a vida da mãe. Ainda de acordo com o entendimento da Comissão, este amplo apoio da UE colabora de forma considerável para a diminuição do número de abortos, uma vez que amplia o acesso a serviços seguros e de qualidade, “incluindo 203 COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação COM(2014) 355 final. Comunicação da Comissão relativa à iniciativa de cidadania europeia “Um de ns”. Bruxelas, 28 de maio de 2014. Portal da Comissão Europeia, 2014. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/PT/1-2014-355-PT-F1-1.Pdf>. Acesso em: 1º jan. 2021. p. 17. 204 COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação COM(2014) 355 final. Comunicação da Comissão relativa à iniciativa de cidadania europeia “Um de ns”. Bruxelas, 28 de maio de 2014. Portal da Comissão Europeia, 2014. Disponível em: <https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/PT/1-2014-355-PT-F1-1.Pdf>. Acesso em: 1º jan. 2021. p. 17. 68 Tratados pode ser realizado a qualquer tempo e por qualquer cidadão sem a necessidade de se recolher um milhão de assinaturas verificadas e que, por tal motivo, uma ICE assinada por um milhão de cidadãos em um procedimento formal complexo, com um custo considerável, deveria obter um estatuto diferente de um simples convite. Os recorrentes alegaram, ainda, que o objetivo da ICE é dar respostas ao déficit democrático da União Europeia e que o acórdão do Tribunal Geral transformou a ICE numa falsa promessa. 221 Sobre estes argumentos, Bobeck observou que “a expressão ‘iniciativa de convidar', constante do artigo 11.o, n.o 4, TUE, não se refere evidentemente à ‘obrigação de apresentar’” 222 . Assinalou, ainda, que um convite é uma possibilidade ou oportunidade que se apresenta, mas que não impõe uma obrigação de agir. Nesse sentido, afirmou que: O contexto e a finalidade das disposições aplicáveis em termos de direito primário e de direito secundário confirmam, e não contradizem, que a ICE, enquanto «iniciativa de convidar», não pode ser interpretada como implicando uma ordem que imporia à Comissão uma obrigação de aceitar o convite e agir em conformidade. 223 Bobeck 224 destacou, ainda, que a legislação do Regulamento 211/2011 determinava em seu artigo 10º, n. 1, alínea “c”, que a Comissão era obrigada a apresentar, por meio de uma comunicação, as medidas que tencionava tomar acerca de uma proposta de ICE bem-sucedida, se fosse caso disso, bem como os motivos que a levavam a tomar ou não tomar essas medidas, deixando clara a faculdade de agir. Neste ponto, ressalta-se que se mantém clara tal disposição e, portanto, a faculdade de agir da Comissão no atual Regulamento 788/2019 em seu artigo 15º, n. 2. Ademais, o Advogado-Geral 225 destacou que o caráter não vinculativo de uma ICE decorre também do poder de iniciativa conferido à Comissão por força dos artigos 17º, n. 2 do TUE e 289º do 221 De acordo com BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 24. 222 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 35. 223 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 37. 224 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 40. 225 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 46. 69 TFUE, expressão direta do princípio do equilíbrio institucional específico e próprio da União Europeia. Em suas palavras: O «quase monopólio» do poder de iniciativa da Comissão, que marca uma diferença importante entre o processo legislativo da União e o dos Estados nacionais, assenta na especificidade da arquitetura institucional da União Europeia como um conjunto de Estados e povos; é um elemento essencial do «método comunitário». Este «quase monopólio» tem sido historicamente explicado pela necessidade de conferir o poder de iniciativa a uma autoridade independente capaz de fazer valer o interesse geral europeu e não ceder a agendas nacionais ou a fações políticas divididas nos moldes dos debates políticos nacionais; pelo peso desigual dos diferentes Estados Membros no Parlamento Europeu; ou pela necessidade de confiar na capacidade técnica de uma administração supranacional (e plurinacional) especializada, dotada de meios adequados. Em seu Acórdão, o TJUE 226 também destacou o poder de iniciativa conferido à Comissão por força dos Tratados e, assim como o Advogado-Geral, reforçou sua importância e afirmou que a tese dos recorrentes, segundo a qual a Comissão está obrigada a dar seguimento a todas as propostas de ICE bem-sucedidas, seria inconciliável com o poder de apreciação de que dispõe a Comissão, por força do artigo 17º, n. 1 do TUE, na sua missão de promover o interesse geral da União e de tomar qualquer iniciativa adequada para esse fim, bem como com a obrigação geral que incumbe a essa instituição, por força do n. 3 desse artigo, de agir com total independência no exercício do seu poder de iniciativa. Ainda sobre o poder de iniciativa da Comissão nos termos do artigo 17º do TUE, Bobeck 227 recordou que o entendimento jurisprudencial sobre o seu alcance material é firmado no sentido de que cabe somente à Comissão a decisão de apresentar ou não uma proposta de ato legislativo, bem como a determinação de seu objeto, finalidade e conteúdo, devendo obedecer apenas o dever de prosseguir o interesse geral da União, exceto em circunstâncias específicas em que o próprio direito da União a obriga a apresentar uma proposta. Neste ponto, o Advogado-Geral 228 e o TJUE 229 ressaltaram que, conforme apontado acertadamente pela Comissão, tal exceção diz respeito aos casos em que os Tratados obrigam as 226 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Patrick Grégor Puppinck et al. contra European Citizens’ Initiative One of Us e Comissão Europeia. Luxembrugo, 19 de dezembro de 2019. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=221805&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 62. 227 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 48. 228 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 48. 229 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Patrick Grégor Puppinck et al. contra European Citizens’ Initiative One of Us e Comissão Europeia. Luxembrugo, 19 de dezembro de 2019. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: 70 instituições a fazer uso de suas competências para legislar e ressaltaram também que não se pode deixar de lado a possibilidade de uma ICE poder se referir a um domínio em que haja a obrigação de aprovar uma proposta a fim de cumprir o mandato dos Tratados. Porém, neste caso o que configuraria a obrigação de agir seria esse mandato e não o fato de a iniciativa de adotar tal proposta decorrer de uma ICE bem-sucedida. Bobeck 230 ainda destacou que, mesmo que uma proposta de ICE bem-sucedida represente um apoio potencialmente elevado de cidadãos a uma causa, ainda assim, em termos globais é bastante limitado. Toma-se a liberdade aqui de se apresentar um exemplo para aprofundar a reflexão: é possível que, no cenário de uma proposta de ICE bem-sucedida, um milhão de cidadãos tenham assinado e apoiado a causa a que se referia, e é possível também que outros um milhão de cidadãos, ou até mais, tenham tido acesso a esta mesma proposta e tenham discordado do seu conteúdo, optando simplesmente por não a assinar. A isto acrescenta-se outra observação do Advogado-Geral, de que, se a Comissão fosse obrigada a dar seguimento a todas as ICE bem-sucedidas, certamente iriam surgir situações em que seria obrigada a apresentar propostas com conteúdos contraditrios “resultantes de ICE que apoiam opiniões opostas, divergentes ou sobrepostas”. 231 Outro ponto ressaltado nas conclusões do processo foi sobre a intenção do legislador de conferir aos cidadãos, a partir da ICE, poderes semelhantes aos que dispõem o Parlamento Europeu e o Conselho, por força dos artigos 225º e 241º do TFUE, respectivamente, de poder solicitar à Comissão que submeta à sua apreciação todas as propostas legislativas adequadas, devendo fundamentar os casos em que decidir não apresentar nenhuma proposta. 232 De acordo com Bobeck 233 , a interpretação sugerida pelos recorrentes que obrigaria a Comissão a acatar todas as propostas de ICE bem-sucedidas perturbaria este equilíbrio, e significaria <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=221805&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 59. 230 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 51. 231 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 53. 232 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 55. 233 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 56. 71 que uma ICE apoiada por um grupo de mais de um milhão de cidadãos alcançaria um poder de iniciativa que suplantaria o do Parlamento Europeu sufragado direta e democraticamente, e também o do Conselho democraticamente legitimado, embora de maneira indireta. Na prática, “uma fração (ativa) de cidadãos europeus teria mais peso do que as duas instituições da União que são direta e indiretamente legitimadas por (potencialmente) todos os cidadãos europeus.” Quanto ao objetivo e a finalidade da ICE, o TJUE 234 destacou em seu acórdão que ela foi inserida no ordenamento jurídico da União pelo Tratado de Lisboa como um instrumento de democracia participativa que tem por objetivo favorecer a participação dos cidadãos nos processos democráticos e promover o diálogo entre os cidadãos e as instituições da UE dentro do sistema de democracia representativa em que se baseia a União. Sobre este objetivo, Bobeck 235 antes observou em suas conclusões que tal, porém, não implica no rompimento “com os elementos preexistentes que constituem o equilíbrio institucional do processo legislativo, muito menos o abandono do monopólio legislativo da Comissão”. Segundo ele, fomentar ou estimular a participação nas vias democráticas que já existem não equivale a contornar ou trocar tais estruturas. Por todas as razões expostas, o Advogado-Geral 236 afirmou que, quando avaliado de maneira assertiva, identificando-se o quadro constitucional e institucional correto, verifica-se que a verdadeira finalidade da ICE é muito distinta da defendida pelos recorrentes e que é um instrumento que está muito longe de não ter nenhum impacto. Asseverou, ainda, que a ICE foi estabelecida como uma ferramenta para alimentar o processo legislativo e não para contorná-lo, uma vez que cria um mecanismo institucional capaz de canalizar a contribuição política dos cidadãos para as instituições responsáveis pelo processo legislativo. 237 Além disso, ressaltou que “a configuração legislativa da ICE permite que os membros do Comité de Cidadãos de uma ICE bem-sucedida tenham acesso direto ao Parlamento” para discutir sua 234 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Patrick Grégor Puppinck et al. contra European Citizens’ Initiative One of Us e Comissão Europeia. Luxembrugo, 19 de dezembro de 2019. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=221805&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 65. 235 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 71. 236 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 72. 237 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 76. 72 proposta, o que possibilita que um grupo de cidadãos sensibilize o Parlamento ou pelo menos alguns de seus membros a adotarem ou promoverem os objetivos de uma ICE bem-sucedida, aumentando as chances de seu alcance e mobilização em torno do seu objeto. 238 Prosseguindo, Bobeck 239 ressaltou que o valor acrescentado específico da ICE não consiste obrigatoriamente na certeza do resultado, e sim nos meios e nas oportunidades que cria durante seu processo, “o sucesso de uma ICE é medido não apenas pela transformação numa proposta formal, mas também pelo debate democrático que desencadeia.” Seu valor acrescentado, segundo ele, está presente em pelo menos quatro níveis distintos: a promoção do debate público; maior visibilidade para determinadas causas; acesso privilegiado às instituições da União; e direito a uma resposta institucional fundamentada que facilite o exame público e político. 240 Ainda de acordo com suas palavras: Decorre do exposto que a ICE é muito mais do que apenas um piscar de olho simbólico à democracia participativa. Constitui um veículo institucional que permite o desenvolvimento de questões do foro político que se revestem de interesse para um grupo de cidadãos. Ajuda a concretizar estas questões como assuntos de interesse europeu partilhados entre diferentes Estados-Membros. Dá visibilidade a aspetos problemáticos que suscitam a preocupação dos cidadãos, e que poderão não estar ainda incluídos na ordem do dia das instituições ou mesmo dos grupos políticos representados no Parlamento Europeu. Permite o acesso direto à instituição que, no sistema institucional sui generis da União, é investido do poder de iniciativa legislativa. Além disso, obriga essa instituição – a Comissão – a considerar e proceder de forma séria a uma avaliação das propostas de uma ICE bem-sucedida, e a fazê-lo publicamente e sujeitando-se ao controlo público. Assegura que o conteúdo da ICE é considerado e debatido publicamente no Parlamento Europeu eleito democraticamente. Todas estas razões salientam que, apesar do facto de o sistema da ICE, tal como atualmente concebido no âmbito do direito primário e derivado, não conduzir à obrigação de a Comissão apresentar uma proposta, tem um valor acrescentado indubitável enquanto mecanismo sui generis de definição da agenda. 241 238 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 77. 239 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 78. 240 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 73. 241 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 80. 73 Porém, ainda assim, Bobeck 242 ressalta também que não está a defender que a ICE representa um instrumento democrático perfeito – até porque aqui se ousa acrescentar que perfeição e democracia não são palavras que costumam andar lado a lado. É certo que, como bem observa, “em termos futuros, múltiplas outras, talvez ainda melhores, opções poderiam ser consideradas, prosseguindo os mesmos ou até diferentes objetivos”. 243 Todavia, ante tudo que se argumentou, alinha-se ao posicionamento tanto do Advogado-Geral quanto do TJUE, no sentido de que, ao contrário do que afirmaram os recorrentes – e também grande parte dos críticos em geral –, a ICE está longe de ser “letra morta” ou “uma falsa promessa”, que possui sim um grande valor e que tem potencial para fazer muito mais pela democracia na União Europeia. Deve-se sempre ter em mente que a ICE não configura uma imposição de vontade popular à Comissão Europeia, mas que isso não diminui sua importância. É certo que as instituições da União podem e devem melhorar suas posturas e serem mais responsivas aos anseios dos cidadãos que se propõem a lançar mão deste instrumento que é de suma importância para o fomento do tão almejado espaço político europeu. Nesse sentido, porém, há de se reconhecer que a reforma do Regulamento da ICE, decorrente das insatisfações dos utilizadores, já demostra que as instituições da UE estão atentas e dispostas a cumprir o propósito de se aproximar dos cidadãos e de aproximá-los das tomadas de decisões. Será preciso, contudo, um pouco mais de tempo para avaliar se as mudanças trazidas foram capazes de tornar a ICE mais simples e acessível, como deve ser, para que cumpra seus reais propósitos pretendidos pelo legislador originário. É necessário, ainda, que haja uma verdadeira compreensão do papel e do alcance da ICE no espaço político e democrático da UE, e este esclarecimento, bem como o incentivo a este instrumento inovador de democracia participativa transnacional partem obviamente das instituições da União, mas em conjunto com os Estados-Membros, por quem, afinal, é formada esta União de direito e onde, enfim, os cidadãos europeus exercem os direitos decorrentes da cidadania europeia. 242 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 84. 243 BOBECK, Michal. Conclusões do Advogado-Geral. Luxemburgo, 29 de julho de 2019. In: UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-418/18. P. Puppinck e o. contra Comissão Europeia. Portal InfoCuria, 2019. Disponível em: <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=92A1100E642692DEC44AFA30B7765EB8?text=&docid=216560&pageIndex=0&do clang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22313316>. Acesso em: 22 dez. 2020. n. 85. 74 Em um momento em que, como se afirmou, urge a necessidade de um upgrade para que esta União de direito se torne também finalmente (e definitivamente) uma União política, não se pode de forma alguma fechar os olhos para o papel que a ICE pode representar nesse sentido, especialmente tendo em vista o número de cidadãos europeus que apoiou ou participou de uma iniciativa, ao longo destes primeiros anos de sua implementação. Este é também um sinal valioso de que existe sim vontade política por parte de muitos cidadãos em avançar para esta próxima etapa do processo de integração da União, as instituições europeias não podem deixar passar esta oportunidade. 75 CAPÍTULO 3 DOS DESAFIOS ATUAIS E PERSPECTIVAS À DEMOCRACIA NA UNIÃO EUROPEIA Como se procurou demonstrar no primeiro capítulo do presente estudo, a Europa se vê neste início de século XXI confrontada e ameaçada mais uma vez pelo avanço do extremismo e de governos populistas e autoritários, que avançam promovendo a ideia de um “Estado iliberal”, suprimindo os valores do Estado de direito que se fundamenta em um processo legislativo transparente, responsável, democrático e pluralista, no princípio da segurança jurídica, na proibição do exercício arbitrário do poder executivo, na proteção judicial efetiva por tribunais independentes e do controle jurisdicional efetivo, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais como os princípios da separação de poderes e da igualdade perante a lei. O desrespeito a estes fundamentos coloca em xeque não apenas a democracia no âmbito destes Estados-Membros, mas desafia a própria União Europeia como um todo, uma vez que abala também os princípios em que se alicerçam o projeto europeu, em especial os princípios da cooperação leal e da confiança mútua. O princípio da cooperação leal encontra previsão legal no artigo 4º, n. 3 do TUE, e dele decorre a obrigação, tanto para a União quanto para os Estados-Membros, de respeitarem-se e assistirem-se mutuamente no cumprimento das obrigações oriundas dos Tratados. Para este fim, devem os Estados-Membros adotar todas as medidas adequadas e necessárias para garantir a execução destas obrigações que podem também resultar dos atos das instituições da União. Decorre ainda de tal princípio a obrigação expressa aos Estados-Membros de cooperar com a União para o cumprimento de sua missão e de se abster de qualquer medida que coloque em risco a realização dos seus objetivos. O princípio da confiança mútua, por sua vez, é um corolário da própria cooperação leal e assenta na premissa fundamental segundo a qual “cada Estado‑Membro partilha com todos os restantes Estados‑Membros, e reconhece que estes partilham com ele, uma série de valores comuns nos quais a União se funda, como precisado no artigo 2º do TUE”. 244 As situações que se apresentam especialmente na Hungria e na Polônia, como se viu, desafiam toda a ordem jurídico-política da União Europeia e criam dilemas de dificílima resolução. Por 244 UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C‑284/16. Slowakische Republik contra Achmea BV. Luxemburgo, 6 de março de 2018. Portal InfoCuria, 2018. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199968&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2661 35>. n. 34. 76 um lado, os cidadãos europeus destes Estados-Membros, ou os que optaram por lá se estabelecer em razão da livre circulação, veem seus direitos reduzidos e cerceados em comparação com os demais cidadãos europeus, uma afronta direta ao princípio da igualdade de tratamento, previsto no artigo 9º do TUE. Por outro lado, o abalo aos princípios da cooperação leal e da confiança mútua traz consequências diretas em todos os aspectos do processo de integração, tanto para a União quanto para os demais Estados-Membros. Diante deste cenário, o presente capítulo tem como objetivo analisar de que forma as instituições da União Europeia estão enfrentando este problema, tanto na esfera jurídica quanto na esfera política. Por fim, propõe-se uma reflexão acerca das perspectivas que se colocam no horizonte da União para que consiga superar, sem sucumbir, a todas as crises que está a enfrentar. 3.1 O PAPEL DO TJUE NA DEFESA DO ESTADO DE DIREITO NA UNIÃO EUROPEIA O Estado de direito constitui a espinha dorsal da democracia liberal e um dos princípios fundadores da União Europeia decorrentes das tradições constitucionais comuns de todos os EstadosMembros 245 , assim sendo, o respeito pelo Estado de direito na UE não é apenas uma condição para a salvaguarda dos direitos fundamentais e para a defesa dos demais direitos e obrigações oriundos dos Tratados originários e da CDFUE, é também uma condição prévia para o reconhecimento e a confiança mútuos, além de ser um fator essencial em domínios políticos como o mercado interno, o crescimento e o emprego, o combate à discriminação, a inclusão social, a cooperação no domínio da polícia e justiça, o espaço Schengen e as políticas de asilo e de migração. 246 Por conseguinte, a corrosão dos princípios e valores da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais em qualquer Estado-Membro representa uma séria ameaça à estabilidade e à prosperidade da União e a tudo que ela representa. Quando um Estado-Membro já não garante o respeito pelos valores e princípios em que se funda a União – o respeito pela dignidade humana, pelas liberdades individuais e coletivas, pela democracia, pela igualdade, pelo Estado de direito, pelos direitos humanos e pelos direitos fundamentais, incluindo os direitos das pessoas pertencentes às minorias 247 –, a União e os seus 245 PARLAMENTO EUROPEU. Resolução P8_TA(2016)0409, de 25 de outubro de 2016. Contém recomendações à Comissão sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais (2015/2254(INL)). Jornal Oficial da União Europeia, C 215, p. 162, 19 jun. 2018. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016IP0409&from=FR>. Acesso em: 6 jun. 2021. Considerando E. 246 Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de outubro de 2016. Considerando H. 247 Tais valores encontram-se insculpidos no art. 2º do TUE e por força deste mesmo dispositivo devem “comuns aos Estados‑Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.” 77 Estados-Membros têm o dever de proteger a integridade e a aplicação dos Tratados e de proteger os direitos de todos os que estão abrangidos pela sua jurisdição. 248 Nesse sentido, frente ao agravamento da situação do Estado de direito em alguns EstadosMembros, os tribunais nacionais e a Comissão – a quem incumbe a função precípua de guardiã dos Tratados 249 – encaminharam nos últimos anos para apreciação do TJUE uma série de reenvios prejudiciais 250 e de Ações por Incumprimento 251 , com o que também o TJUE tem desempenhado um papel relevante neste processo de defesa do Estado de direito na União, especialmente em relação à independência dos tribunais nacionais e do seu papel indispensável na garantia dos direitos fundamentais aos cidadãos da UE. É importante ressaltar que o princípio da tutela jurisdicional efetiva, também um corolário da cooperação leal, encontra previsão legal no artigo 19º, n. 1 do TUE e, de acordo com Silveira: postula que a efectividade do Direito da União depende da garantia judicial das suas normas; integra o direito de acesso à justiça, o direito a um processo equitativo, o direito a um recurso efectivo; e implica a aplicação de providências cautelares pelo juiz nacional tendentes a evitar danos irreparáveis nos direitos dos particulares decorrentes do Direito da União, mesmo que tais providências não tenham previsão ou estejam proibidas pelo direito nacional. 252 De igual forma, destaca-se que a Comissão Europeia também vem afirmando a importância crucial do respeito pelo Estado de direito para a efetiva aplicação do direito da União em todo o territrio, e postula que sua essência “é a proteção judiciária eficaz, que exige independência, qualidade e eficiência dos sistemas judiciais nacionais.” 253 Assim sendo, recentemente o TJUE publicou uma série de acórdãos importantes sobre o assunto e, embora tenha tratado da matéria sob enfoques distintos, afirmou de forma contundente, em todas as ocasiões, o caráter essencial da independência judicial dos tribunais nacionais para a salvaguarda dos princípios e valores previstos no artigo 2º do TUE em decorrência de sua relação direta com o princípio da tutela jurisdicional efetiva. 248 Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de outubro de 2016. Considerando AE. 249 Nos termos do artigo 17º, n.1 do TUE. 250 No caso dos tribunais nacionais, nos termos do artigo 267 do TFUE. 251 No caso da Comissão, nos termos do artigo 260 do TFUE. 252 SILVEIRA, Alessandra. Princípios de direito da União Europeia: doutrina e jurisprudência. 2. ed. Lisboa: Quid Juris, 2011. p. 105. 253 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, de 02/12/2020, para “Garantir a justiça na UE — Estratégia de formação judiciária europeia para 2021-2024”, fl. 03. Este documento estabelece o quadro para um conjunto ambicioso de medidas fundamentais que visam impulsionar a aplicação correta e eficaz do direito da UE. Visa consolidar uma cultura judicial europeia comum assente no Estado de direito, nos direitos fundamentais e na confiança mútua. (COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação COM(2020) 713 final. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: garantir a justiça na EU: estratégias de formação judiciária europeia para 2021-2024. Bruxelas, 2 de dezembro de 2020. Portal da Comissão Europeia, 2020. Disponível em: <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/2_pt_act_part1_v2.pdf>. Acesso em: 28 maio 2021.) 84 ficaria inteiramente comprometido se as próprias medidas destinadas a alcançar esse objetivo pudessem ameaçar direitos individuais, incluindo os que decorrem da cidadania da União. Por fim, o n. 4 do artigo 7° do TUE possui um sentido complementar a esta disposição, ao permitir que seja posteriormente adotada uma decisão com vista a alterar ou revogar as medidas de suspensão, caso a situação se altere. Encontram-se atualmente em andamento duas propostas fundamentadas ao abrigo do artigo 7º, n. 1 do TUE, a primeira apresentada pela Comissão contra a Polônia 272 , em 2017, e a segunda apresentada pelo Parlamento, em 2018, contra a Hungria 273 . A proposta fundamentada apresentada pela Comissão contra a Polônia baseou-se especialmente na interferência da estrutura do sistema judicial – conforme aludido no primeiro capítulo do presente trabalho e objeto também da Ação por Incumprimento anteriormente mencionada –, ressaltando que num período de dois anos houve uma série de alterações legislativas consecutivas adotadas, possibilitando a interferência sistemática dos poderes legislativo e executivo na composição, nos poderes, na administração e no funcionamento de todos os tribunais do país, bem como do Conselho Nacional da Magistratura, da Escola Nacional da Magistratura e do Ministério Público. 274 A Comissão detalhou em sua proposta todas as medidas que tomou anteriormente, a fim de encontrar soluções aos problemas apresentados, ressaltando que sempre fundamentou as suas preocupações de uma forma objetiva e exaustiva. Destacou que, de acordo com o Quadro do Estado de direito, emitiu um parecer seguido de três recomendações relativas ao Estado de direito na Polônia e que trocou inúmeras cartas além de realizar diversas reuniões com as autoridades polonesas. Fez questão de frisar também que sempre esteve disposta a prosseguir um diálogo construtivo, no entanto, apesar dos esforços desenvolvidos, o diálogo não dissipou suas preocupações, e a situação no país se deteriorou. 275 No caso da Hungria, a proposta fundamentada apresentada pelo Parlamento foi apoiada por uma extensa lista de violações aos princípios insculpidos no artigo 2º do TUE, destacando preocupações relacionadas aos fatos também já mencionados no primeiro capítulo do presente estudo, 272 CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA. Proposta COM(2017) 835 final, 2017/0360 (NLE). Proposta fundamentada ao abrigo do artigo 7º, n. 1, do Tratado da União Europeia relativa o estado de direito na Polónia: proposta de decisão do Conselho relativa à verificação da existência de um risco manifesto de violação grave, pela República da Polónia, do estado de direito. Bruxelas, 20 de dezembro de 2017. EUR-Lex, 2017. Disponível em: <https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52017PC0835>. Acesso em: 20 dez. 2020. 273 PARLAMENTO EUROPEU. Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos. Proposta A8-0250/2018. Relatório sobre uma proposta solicitando que, nos termos do artigo 7º, n. 1, do Tratado da União Europeia, verifique a existência de um risco manifesto de violação grave pela Hungria dos valores em que a União assenta (2017/2131(INL)). Bruxelas, 4 de julho de 2018. Portal do Parlamento Europeu, 2018. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0250_PT.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2020. 274 N. 173 da Proposta Fundamentada ao abrigo do artigo 7º, n. 1, do Tratado da União Europeia relativa o Estado de Direito na Polónia apresentada pela Comissão Europeia em 20/12/2017. 275 Ns. 174 e 175 da Proposta Fundamentada ao abrigo do artigo 7º, n. 1, do Tratado da União Europeia relativa o Estado de Direito na Polónia apresentada pela Comissão Europeia em 20/12/2017. 85 especialmente em relação ao funcionamento do sistema constitucional e eleitoral, à independência do poder judicial e de outras instituições, aos direitos dos magistrados, à corrupção e aos conflitos de interesses, à privacidade e à proteção de dados, à liberdade de expressão, acadêmica, de religião e de associação, ao direito à igualdade de tratamento, aos direitos das pessoas pertencentes a minorias, incluindo os ciganos e os judeus, bem como a proteção contra declarações de ódio contra essas minorias, aos direitos fundamentais dos migrantes, dos requerentes de asilo e dos refugiados e aos direitos sociais e econômicos. Assim como a Comissão o fez em sua proposta, o Parlamento também especificou minunciosamente todas as ações perpetradas pelo Estado-Membro em questão que evidenciam as violações ao Estado de direito, bem como todas as ações e esforços que envidou, juntamente com a Comissão, no sentido de fazer cessá-las, ressaltando que debateu várias vezes com o primeiro-ministro húngaro, os ministros e outros funcionários governamentais, não tendo, no entanto, ocorrido nenhuma alteração substancial para salvaguardar o Estado de direito na Hungria, com o que o Parlamento não via outra opção naquele momento a não ser a apresentação da proposta ao abrigo do artigo 7º, n.1 do TUE. A Hungria recorreu ao TJUE para tentar anular a proposta apresentada pelo Parlamento, no já mencionado Processo C-650/18 (o qual até a data da redação do presente estudo ainda aguarda julgamento) em que questiona a maneira como foi efetivada a contagem dos votos e das abstenções de votos no Parlamento Europeu para aprovação da proposta. A Polônia atua como interveniente em favor da Hungria no processo, e o Advogado-Geral se manifestou contrário ao provimento do recurso em questão. O relacionamento estreito entre os governos de Hungria e Polônia já evidencia o fato de que dificilmente será possível avançar para as próximas etapas previstas no artigo 7º do TUE, em especial porque, como se viu o n. 2 do dispositivo legal em causa, exige a unanimidade do Conselho para a aplicação de sanções. Obviamente Hungria e Polônia seguirão se protegendo mutuamente e, desta forma, a unanimidade no Conselho em relação a este assunto jamais será alcançada, ao menos enquanto seguirem no poder os atuais governos liderados por Orbán e Duda, respectivamente. A experiência dos últimos anos mostra claramente a necessidade de melhorar os procedimentos em curso do artigo 7º do TUE nos casos de desafios graves ao Estado de direito. É muito evidente que a dificuldade principal para se evoluir para a fase das sanções hoje reside na exigência da aprovação por unanimidade no Conselho, porém esta não é a única questão obviamente. 86 O andamento das propostas fundamentadas ao abrigo do n. 1 do artigo em questão evidenciou que este é um caminho muito longo e pouco eficaz, pois, enquanto a questão é discutida no âmbito das instituições – o que se arrasta por anos e, inclusive, levanta a possibilidade de uma omissão ou, no mínimo, de uma letargia questionável –, a situação, que já era muito grave a ponto de se lançar mão deste procedimento, continua sendo agravada suprimindo-se severamente os direitos e liberdades de muitos cidadãos da União, de juízes que se tornaram vítimas tendo seu poder e sua independência funcional esvaziados, e cria um desafio cada vez maior e mais difícil de ser superado pela União, o que, como se afirmou diversas vezes, acaba afetando toda a estrutura jurídico-política em que se fundamenta o próprio projeto europeu. 3.3 O QUEBRA-CABEÇAS INSTITUCIONAL PARA A DEFESA DO ESTADO DE DIREITO PROPOSTO PELA UE Como resposta à crise desencadeada pela pandemia da Covid-19, a União Europeia apresentou um pacote de recuperação ambicioso no valor de 750 bilhões de euros, que se somam ao orçamento de pouco mais de 1 bilhão de euros aprovados para o Quadro Financeiro Plurianual 20212027 (QFP), o primeiro pós-Brexit , diga-se de passagem. O plano de recuperação para a crise da Covid-19, denominado NextGenerationEU , “é um instrumento de recuperação temporário composto por subsídios e empréstimos em condições favoráveis para impulsionar a recuperação da economia da UE". 276 Cabral e Froufe explicam que, embora não seja tecnicamente parte do QFP, foi idealizado para trabalhar em conjunto com ele, como uma forma de apoiá-lo e negociá-lo. As tratativas para aprovação deste pacote de recuperação foram complexas e “sua implementação exigiu uma flexibilidade considerável por parte de alguns Estados-Membros, o tipo que só pode ser encontrado em crises extremas e, para alguns, beira à heresia”. 277 A ajuda financeira virá na forma de uma “dívida comum”, constituída por subvenções e empréstimos tomados pela União Europeia no mercado financeiro a taxas mais favoráveis, garantindo que todos os Estados-Membros serão responsáveis pelo seu reembolso. 276 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 277 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 87 Para garantir a consecução dos objetivos propostos pela Comissão para os próximos anos, o NextGenerationEU é ancorado especialmente em dois mecanismos: o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) e o Regulamento do Estado de direito. O primeiro direciona em que áreas devem ser aplicados os investimentos da maior parcela do pacote de ajuda, no montante de 672,5 bilhões de euros, que devem ir ao encontro das seis prioridades elencadas pela Comissão para o período de 2019-2024, que são: transição ecológica; transformação digital; coesão econômica, produtividade e competitividade; coesão social e territorial; resiliência sanitária, econômica, social e institucional; e políticas para a próxima geração. Dentre estas prioridades, pelo menos 37% das despesas com os investimentos e reformas previstas em cada plano nacional de recuperação e resiliência devem apoiar os objetivos climáticos, e pelo menos 20% das despesas devem apoiar a transição digital, com a finalidade de ajudar a UE a alcançar seu objetivo de atingir a neutralidade climática até 2050 – principal ponto em que se apoia o Pacto Ecológico Europeu – e de colocar-se em uma transição digital que crie empregos e estimule o crescimento. 278 Em relação ao segundo mecanismo, Fernandes 279 destaca que “[o] Regulamento do Estado de Direito foi aprovado após uma disputa entre o Parlamento Europeu e o Conselho.” Ainda de acordo com o eurodeputado: O Parlamento exigiu um procedimento mais duro e rápido. Em particular, apoiou a aprovação das decisões nos termos do referido regulamento por maioria qualificada invertida: a sanção proposta pela Comissão Europeia só entraria em vigor se o Conselho a rejeitasse por maioria qualificada. O Conselho não aceitou esta posição e o seu entendimento prevaleceu: as propostas da Comissão deverão, portanto, ser aprovadas por uma maioria qualificada dos membros do Conselho. Entre as medidas a serem tomadas nos termos do regulamento do Estado de Direito, Fernandes 280 destaca que estão previstas em caso de violação, por exemplo: a suspensão de pagamentos, a proibição de assumir novos compromissos jurídicos, bem como a suspensão da aprovação de um ou mais programas ou uma alteração dos mesmos, a suspensão de compromissos, uma redução de compromissos, uma redução do pré-financiamento, uma interrupção dos prazos de pagamento ou uma suspensão de pagamentos. 278 De acordo com informações disponibilizadas pela Comissão Europeia (COMISSÃO EUROPEIA. Comissão congratula-se com a aprovação do Mecanismo de Recuperação e Resiliência pelo Parlamento Europeu. Portal da Comissão Europeia, Comunidade de Imprensa, Bruxelas, 10 fev. 2021. Disponível em: <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_21_423>. Acesso em: 21 fev. 2021.). 279 FERNANDES, José Manuel. O orçamento da UE: uma constelação jurídica para a recuperação. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 1st Mar. 2021. Disponível em: https://officialblogofunio.com/2021/03/01/editorial-of-march-2021/#more-5104. Acesso em 06/04/2021. 280 FERNANDES, José Manuel. O orçamento da UE: uma constelação jurídica para a recuperação. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 1st Mar. 2021. Disponível em: https://officialblogofunio.com/2021/03/01/editorial-of-march-2021/#more-5104. Acesso em 06/04/2021. 88 A ideia principal deste instrumento é garantir que estes repasses feitos serão gastos de forma adequada, e respeitando-se os princípios em que se fundamenta a União, mais uma maneira de tentar reverter as graves afrontas aos valores do Estado de direito, especialmente na Hungria e na Polônia – e também para coibir outros Estados-Membros a seguir o mesmo rumo –, desta vez tentando bloquear repasses financeiros para tentar incutir mudanças nas posturas dos governos destes Estados-Membros. É claro que a proposta foi mal recebida por estes, que ameaçaram vetar o orçamento. Neste cenário, oportuna se faz a explicação de Cabral e Froufe: Como afirmado acima, o QFP e o NextGenerationEU estavam sendo negociados como um pacote (nada é acordado até que tudo seja acordado) 281 e o acordo desses países seria necessário para o QFP e para alterar a Decisão de Recursos Próprios, mesmo que o Regulamento do Estado de Direito pudesse ser aprovado (e de fato foi) por maioria qualificada no Conselho. 282 Após um longo período de tratativas (em um cenário de pandemia em que as medidas devem ser tomadas da forma mais eficiente e rápida possível, meses podem parecer anos, especialmente quando vidas dependem destas decisões), a Alemanha acabou intervindo e Polônia e Hungria retiraram o veto sob reserva de uma série de garantias dadas por outros Estados-Membros, conforme acordado pelo Conselho. Destas “garantias” dadas à Polônia e Hungria, Cabral e Froufe 283 chamam atenção para uma questão intrigante destacada no seguinte trecho das conclusões da reunião do Conselho Europeu de 10 e 11 de dezembro de 2020: A Comissão tenciona desenvolver e adotar orientações sobre a forma como irá aplicar o regulamento, incluindo uma metodologia para realizar a sua avaliação. Essas orientações serão desenvolvidas em estreita consulta com os EstadosMembros. No caso de ser interposto um recurso de anulação relativamente ao regulamento, as orientações serão concluídas após o acórdão do Tribunal de Justiça, de forma a incorporar os elementos relevantes decorrentes desse acórdão. A Presidente da Comissão informará cabalmente o Conselho Europeu. Enquanto essas orientações não estiverem concluídas, a Comissão não proporá medidas ao abrigo do regulamento. Em primeiro lugar, os autores destacam o fato de que o Conselho não possui poderes legislativos, por isso não pode estabelecer condições para aplicação do Regulamento do Estado de Direito, nem sob a forma de orientações e nem de condições para aplicação do regulamento, mesmo 281 Menção dos autores ao fato de que todas as decisões na União Europeia somente são tomadas a partir do consenso. 282 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 283 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. 89 após o acórdão do TJUE. Em qualquer das possibilidades, assinalam que o Conselho estará agindo ultra vires . Em segundo lugar, recordam que, por força do que dispõe o artigo 17º, n. 3 do TUE, a Comissão deve agir de forma independente, não pode, portanto, receber qualquer tipo de instruções de qualquer Governo ou instituição, órgão ou organismo. Desta forma, o Conselho Europeu não possui poderes para impedir a Comissão de agir em defesa da aplicação dos Tratados e das medidas adotadas pelas instituições para este fim, nem de fiscalizar a aplicação do Direito da União, em conformidade com o artigo 17º, n. 1 do TUE. Em terceiro lugar, os autores observam que apenas o TJUE pode suspender a aplicação de um ato jurídico quando tiver sido submetido um processo a ele, de acordo com o artigo 278º do TFUE. Além disso, Cabral e Froufe observam que o que poderia estar ocorrendo na prática é que o Conselho Europeu pode estar criando um novo tipo de controle constitucional ex ante na UE, o que, embora possa ser útil, não tem o poder de criar. Diante deste quebra-cabeça institucional complicado que as instituições da União Europeia criaram ou se submeteram no afã de aprovar o Regulamento do Estado de direito, Alemanno e Chamon 284 observam que a solução que se pôs na tentativa de salvar o Estado de direito na UE implica em sua própria violação, uma vez que flagrantemente fere o sistema de freios e contrapesos da ordem jurídica da União. Para desenrolar a questão, basicamente duas possibilidades se propõem: a) as outras instituições devem ignorar as conclusões do Conselho Europeu, visto que não têm carácter vinculativo e violam o direito da UE, e se a Comissão não o fizer, o Parlamento deve prosseguir uma ação por omissão ao abrigo do artigo 265º do TFUE e/ou; b) intentar um recurso de anulação, ao abrigo do artigo 263º do TFUE, contra a declaração interpretativa do Conselho Europeu. 285 Neste panorama, Cabral e Froufe explicam que o Parlamento praticamente seguiu a primeira opção, o que se conclui a partir de sua Resolução apresentada em 17 de dezembro de 2020 para o 284 ALEMANNO, Alberto; CHAMON, Merijn. To save the rule of law you must apparently break it. Verfassungsblog: On Matters Constitutional, 11 Dec. 2020. Disponível em: <https://verfassungsblog.de/to-save-the-rule-of-law-you-must-apparently-break-it/>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 285 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 90 Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, o Acordo Interinstitucional, o instrumento de Recuperação da UE e o Regulamento do Estado de direito 286 . No entanto, os autores ressaltam que existem fundados motivos para que a segunda opção também seja adotada, isso porque de acordo com o Regulamento do Estado de direito a decisão final sobre a adoção de medidas em caso de necessidade de aplicação do regulamento compete ao Conselho. Do ponto de vista dos autores, seria pouco provável que o Conselho desrespeitasse o parecer do Conselho Europeu e, por conseguinte, pode não agir até obter a desejada decisão do TJUE. Deste modo, “mesmo que a Comissão aja, o poder excessivo atribuído ao Conselho pode inviabilizar a correta aplicação do regulamento”. Neste caso, poderia ser tarde demais para acionar o artigo 265º 287 do TFUE contra o Conselho. Além disso, os autores observam também que há sempre a questão de se o TJUE poderia sequer recorrer a uma decisão do Conselho de não aplicar sanções, uma vez que este parece ser um poder totalmente discricionário desta Instituição. 288 Por outro lado, Cabral e Froufe destacam que, para o Conselho manter quaisquer decisões até que seja efetuada uma revisão judicial do Regulamento do Estado de Direito, seria muito mais difícil se a declaração interpretativa do Conselho Europeu fosse anulada pelo TJUE 289 . Desta forma, existe a possibilidade de que uma análise desta declaração interpretativa seja mais rápida do que uma análise do Regulamento do Estado de direito. Além disso, os autores destacam que embora o Conselho provavelmente ficasse satisfeito em travar uma batalha institucional com o Parlamento e mesmo com a Comissão, ignorar uma decisão do TJUE provavelmente será uma linha mais perigosa de ultrapassar, além de que também se pode prever que ignorar uma decisão do TJUE de “proteger” as violações do Estado de direito com impacto no 286 PARLAMENTO EUROPEU. Processo 2020/2923(RSP). Proposta de resolução B9-0428/2020 sobre o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, o Acordo Interinstitucional, o Instrumento de Recuperação da EU e o Regulamento relativo ao Estado de Direito. Portal do Parlamento Europeu, 2020. Disponível em: <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2020-0428_PT.html>. Acesso em: 21 fev. 2021. 287 O artigo 265º do TFUE dispõe: Se, em violação dos Tratados, o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu, o Conselho, a Comissão ou o Banco Central Europeu se abstiverem de pronunciar-se, os Estados-Membros e as outras instituições da União podem recorrer ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que declare verificada essa violação. O presente artigo é aplicável, nas mesmas condições, aos órgãos e organismos da União que se abstenham de se pronunciar. Este recurso só é admissível se a instituição, o órgão ou o organismo em causa tiver sido previamente convidado a agir. Se, decorrido um prazo de dois meses a contar da data do convite, a instituição, o órgão ou o organismo não tiver tomado posição, o recurso pode ser introduzido dentro de novo prazo de dois meses. Qualquer pessoa singular ou coletiva pode recorrer ao Tribunal, nos termos dos parágrafos anteriores, para acusar uma das instituições, órgãos ou organismos da União de não lhe ter dirigido um ato que não seja recomendação ou parecer. 288 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 289 Destaca-se que Hungria e Polônia já impetraram ações no TJUE contra o Parlamento Europeu para discutir o Regulamento em questão, são os Processos C-156/21 e C-157/21, respectivamente (UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-156/21. Hungria contra Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia. Processo pendente. Recurso interposto em 11 de março de 2021. Portal InfoCuria, 2021. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240021&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2661 35>. Acesso em: 6 jun. 2021; e UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça. Processo C-157/21. República da Polónia contra Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia. Processo pendente. Recurso interposto em 26 de março de 2021. Portal InfoCuria, 2021. Disponível em: <https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240048&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2661 35>. Acesso em: 6 jun. 2021.). 91 orçamento comum – ou seja, com impactos também para o bolso do contribuinte –, poderia ser uma “mina terrestre política”, particularmente em países mais preocupados com o orçamento. Por último, os autores destacam que esta opção enviaria uma importante mensagem a todas as instituições, sobre a necessidade de respeitar os Tratados e o equilíbrio de poderes neles existente. 290 Alemanno e Chamon 291 , por sua vez, destacam que, ainda que esta declaração interpretativa seja contestada perante o TJUE, tal episódio deverá ficar para a história como uma página obscura para o Estado de direito na ordem jurídica da União, uma vez que representa uma tentativa sem precedentes dos Estados-Membros – reunidos no Conselho Europeu – ignorarem o Estado de direito como princípio de organização dominante. “Sendo a UE fundamentada no primado do direito, seus membros parecem paradoxalmente ter prejudicado a União em seu esforço para salvá-la”. 3.4 “É NECESSÁRIA UMA NOVA EUROPA EM UM MUNDO TOTALMENTE NOVO” Inicia-se o ponto final do presente estudo com uma metáfora dos ensinamentos atemporais e insuperáveis de Tocqueville, quando, em sua imersão pela América do século XIX, deixou como legado uma das principais obras que orientam o pensamento e a teoria democrática desde então: “Da Democracia na América”. 292 Diante de um cenário tão distinto do qual estava habituado e “impressionado pela igualdade de condições políticas entre os americanos” 293 , o então jovem historiador e magistrado francês afirmou que era “necessária uma nova ciência política em um mundo totalmente novo” 294 . Arrisca-se dizer que neste ponto, no mundo pós-moderno em que se vive, a União Europeia certamente já despontou há algum tempo, quando os pais fundadores iniciaram a construção deste ente supranacional com o intuito tão nobre (e vital) de assegurar a paz na Europa. A estrutura em que se alicerça a União Europeia, como se viu, já supera o Estado nacional moderno, é muito mais sofisticada, e, justamente por isso, acredita-se que a UE já vem dando seus contributos para a evolução do pensamento político pós-moderno, ainda que encontre grande resistência pelo caminho. 290 CABRAL, Tiago Sérgio; FROUFE, Pedro Madeira. Heresy, realpolitik and the European budget. UNIO-EU Law Journal: The Official Blog, Editorial, 4th Jan. 2021. Disponível em: <https://officialblogofunio.com/2021/01/04/editorial-of-december-2021/#more-5030>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 291 ALEMANNO, Alberto; CHAMON, Merijn. To save the rule of law you must apparently break it. Verfassungsblog: On Matters Constitutional, 11 Dec. 2020. Disponível em: <https://verfassungsblog.de/to-save-the-rule-of-law-you-must-apparently-break-it/>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 292 Adverte-se desde já que não há aqui qualquer pretensão em se alcançar a genialidade de Tocqueville, a ideia de perspectivar a União Europeia a partir do seu pensamento sequer é inédita, Alessandra Silveira já o fez mais de uma vez com maestria (ver, por exemplo: SILVEIRA, Alessandra. Princípios de direito da União Europeia: doutrina e jurisprudência. 2. ed. Lisboa: Quid Juris, 2011. Capítulo referente ao princípio democrático da UE). Porém, diante da magnitude dos desafios que se colocam à União Europeia hoje, acredita-se que a “provocação” para essa releitura “venha a calhar”. 293 SILVEIRA, Alessandra. Princípios de direito da União Europeia: doutrina e jurisprudência. 2. ed. Lisboa: Quid Juris, 2011. p. 39. 294 TOCQUEVILLE, Alexis de. Da democracia na América. Campinas: Vide, 2019. p. 17. 92 Porém, diante dos desafios que se colocam à União Europeia hoje, a reflexão que se propõe é que as dificuldades que se apresentam demandam mudanças à altura. Afirmar que “é necessária uma nova Europa em um mundo totalmente novo” significa dizer que, se quiser avançar em seu projeto de integração, a União Europeia precisa fazer do momento de crise a mola propulsora para este fim. A pandemia da Covid-19 configura um marco na história da humanidade, um ponto de ruptura em diversos sentidos com o status quo ante , contudo, ao contrário da impressão otimista que Tocqueville teve do que o futuro reservava para a América que via diante de seus olhos, a realidade e o futuro próximos que se apresentam neste século XXI, em diversos lugares, estão certamente mais próximos de uma fusão entre as distopias descritas (ou previstas) por Aldous Huxley 295 e George Orwell 296 , razão pela qual não há como enfrentar os desafios deste novo mundo sem cooperação, solidariedade e (mais) União. O desejo expresso no preâmbulo do Tratado de Lisboa, bem como em seu artigo 1º, de “criar uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa” é posto à prova novamente. Como bem observa Hadjimichalis 297 , o caráter essencial de pandemias e epidemias na história humana é que funcionam como um catalisador de mudanças profundas nas sociedades. Porém, enquanto algumas mudanças terão impactos positivos de longo prazo, como é o caso dos benefícios com a pesquisa científica, outras trazem caos e desordem, especialmente em se tratando dos efeitos econômicos e sociais de uma crise desta magnitude. Nesse sentido, a luta para salvaguardar o Estado de direito em seu próprio território, bem como todas as questões que vinham se somando na última década a reboque das crises acumuladas por que já vinha passando, somam-se agora aos efeitos da crise desencadeada pela pandemia, que, como afirma Harari 298 , se apresenta também como (mais) um teste de sobrevivência para a própria União Europeia, “que perdeu muito apoio nos últimos anos”, e que tem agora a chance para provar de fato seu valor. Porém, a realidade é que a União Europeia parece carregar consigo uma crise existencial constante, isso porque a falta de aprofundamento do processo de integração em determinados pontos acaba lhe cobrando este preço. 295 Em seu clássico “Admirável mundo novo”. 296 Em seu sempre e cada vez mais atual “1984”. 297 HADJIMICHALIS, Costis. An uncertain future for the post-Brexit, post-COVID-19 European Union. European Urban and Regional Studies, v. 28, n. 1, p. 8-13, 1st Jan. 2021. Disponível em: <https://doi.org/10.1177%2F0969776420968961>. Acesso em: 21 fev. 2021. p. 12. 298 HARARI, Yuval Noah. Notas sobre a pandemia e breves lições para o mundo pós-coronavírus. São Paulo: Companhia das Letras, 2020. p. 66. 93 Brehon 299 recorda que, no enfrentamento de todas as crises pelas quais passa a União, a questão da integração é sempre levantada e a resposta, segundo ele, vem sempre no sentido de que é necessário dar um passo adiante em termos de regulamentação, de critérios, mas sem basicamente buscar por eficiência, o que, diante da atual situação, leva a concluir que este modelo de reação já está perdendo o fôlego – se é que alguma vez foi suficiente, ousa-se acrescentar. De todo modo, já desde o período pós-Brexit e pré-Covid-19, Silveira e Froufe 300 defendem a urgência de se repensar a integração europeia, de se reinventar os seus objetivos e de apostar de uma vez por todas no aprofundamento das componentes federativas do sistema, a partir de uma “fusão mais complexa entre as competências e os instrumentos nacionais e europeus” como forma de enfrentar a “crescente assimetria entre as áreas políticas integradas e as não integradas”. Para este avanço, os autores explicam que é necessário iniciar pelo “reequacionamento da União Econômica e Monetária, cujo defeito genético – que retira soberania monetária e cambial aos Estados-membros e mantém a sua soberania financeira e fiscal – alimenta desigualdades de desenvolvimento” o que acaba submetendo à especulação financeira os Estados-membros que possuem as economias mais frágeis. 301 Neste momento em que a ajuda financeira da União Europeia será crucial para reconstruir as economias dos Estados-Membros e, consequentemente, manter o mercado comum e a força monetária da União, parece se desenhar o momento mais apropriado para se avançar também para a União política que se propõe, especialmente levando-se em conta a contrapartida exigida desta vez para o recebimento da ajuda financeira, a convergência dos investimentos para os objetivos pretendidos pela União. Assim, ainda que haja disparidades entre os Estados-Membros – o que é natural inclusive em Estados federados como o Brasil ou os Estados Unidos, por exemplo –, todos estarão voltados para o futuro da Europa e a trabalhar pelos mesmos objetivos enquanto buscam se reerguer da crise. Mas é claro que não se pretende lançar aqui uma visão romântica e simplista, o caminho para estes avanços continua sendo tortuoso e requer esforços não apenas das instituições da União, requer acima de tudo vontade política por parte dos Estados-Membros. 299 BREHON, Nicolas-Jean. The European Union and the coronavirus. Fondation Robert Schumanv, European Issues, n. 553, 7 Apr. 2020. Disponível em: <https://vpn.uminho.pt/+CSCO+0h75676763663A2F2F6A6A6A2E65626F7265672D667075687A6E612E7268++/en/doc/questions-deurope/qe-553-en.pdf>. Acesso em: 21 fev. 2021. Em tradução livre pela autora. 300 SILVEIRA, Alessandra; FROUFE, Pedro. Integração europeia em crise de identidade: causas e perspectivas jurídico-constitucionais entre o populismo, a política e o poder. Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro, v. 11, n. 2, p. 315-333, maio-ago. 2018. Disponível em: <https://revistas.ufrj.br/index.php/dilemas/article/view/11225>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 322. 301 SILVEIRA, Alessandra; FROUFE, Pedro. Integração europeia em crise de identidade: causas e perspectivas jurídico-constitucionais entre o populismo, a política e o poder. Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro, v. 11, n. 2, p. 315-333, maio-ago. 2018. Disponível em: <https://revistas.ufrj.br/index.php/dilemas/article/view/11225>. Acesso em: 6 jun. 2021. p. 322. 100 postura. Ganha relevância, portanto, a ideia de que os Estados nacionais devem atuar buscando soluções baseadas na cooperação entre atores e entidades transnacionais, a fim de contornar problemas de origem global que impactam diretamente na esfera local, confirmando-se a importância da experiência pioneira da União Europeia como ordem supranacional neste mundo pós-moderno. Observando-se a trajetória evolutiva do desenvolvimento da democracia no âmbito da União Europeia, confirmou-se a hipótese de que esta se desenvolve de forma distinta em relação ao Estadonação, uma vez que a própria estrutura jurídico-política da União é muito diferente da estrutura dos Estados nacionais e envolve uma rede de atores transnacionais, que, juntamente com comitês públicos e privados especializados na regulação de políticas complexas, formam um “sistema decisrio policêntrico, fragmentado e interdependente, caracterizado pela ausência de hierarquia”. 316 A falta de compreensão dos cidadãos sobre o funcionamento desta complexa estrutura em que se assenta a União, somada ao fato de que a democracia da União Europeia guarda uma relação muito mais próxima com o caráter substantivo da democracia, intimamente ligada à garantia de direitos fundamentais 317 , é o que em grande medida alimenta o discurso sobre o alegado déficit democrático europeu. Além disso, como se viu, este discurso é muitas vezes fomentado pelos próprios governos e partidos políticos nacionais, que também integram as principais instituições da União Europeia – como, por exemplo, o Parlamento e o Conselho –, mas que se apoiam nesta narrativa como uma desculpa para a “europeização dos fracassos e a nacionalização dos sucessos”, o que reforça também os movimentos nacionalistas com os quais a União Europeia se vê confrontada no momento. No tocante à forma como tem buscado para enfrentar as ameaças autoritárias em seu território, ficou evidente que as respostas dadas pela União Europeia, especialmente nos casos de Hungria e Polônia, têm-se apoiado fundamentalmente nos instrumentos jurídicos postos à sua disposição pelos Tratados, e isso após muito tempo de tentativas baseadas no diálogo, confirmando-se, assim, a terceira hipótese levantada. Contudo, diante da deterioração constante e profunda do Estado de direito especialmente nestes dois Estados-Membros – mesmo após a apresentação das propostas fundamentadas ao abrigo do artigo 7º, n.1 do TUE e das diversas demandas perante o TJUE – pode-se concluir que tais tentativas tem se mostrado insuficientes, o que reforça a ideia de que diante deste desafio, bem como 316 SILVEIRA, Alessandra. Cidadania de direitos e comunidade política europeia: sobre a cidadania europeia que se move dos tribunais para a arena política. In: DAVID, Sofia (Org.). Contencioso da nacionalidade: jurisdição administrativa e fiscal. 2. ed. atual. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2017. p. 36. 317 O que se deve, em grande parte, pelo papel relevante desempenhado pelo TJUE que, através da sua jurisprudência, desde as primeiras décadas do processo de integração já foi evidenciando e aprofundando o caráter político da União, o que acabou refletindo também na forma como evoluíram os tratados constitutivos e nas ferramentas democráticas que se colocam à disposição dos cidadãos europeus atualmente. 101 dos demais que se colocam e se acentuam no atual contexto de pandemia em que se vive, é necessário, e até mesmo urgente, aprofundar a integração política da União Europeia. Nesse sentido, entende-se que a Europa somente pode enfrentar as ameaças de seu eterno inimigo – o autoritarismo – e os desafios imensos trazidos pela pandemia da Covid-19 com uma União Europeia verdadeiramente mais próxima dos cidadãos, fazendo-lhes compreender (ou recordar) o porquê de sua existência, qual é o seu propósito, porque faz diferença na vida dos cidadãos europeus. Neste momento é crucial fazer as pessoas sentirem que a presença da UE vai além da ideia que a maioria tem, fazer sentir seus valores e seus ideais sendo cumpridos a favor do progresso e de maior qualidade de vida para todos a partir de inclusão, solidariedade, oportunidade, propósitos, diálogo, cooperação, equilíbrio, resiliência. O futuro da UE depende do respeito ao Estado de direito e aos direitos fundamentais. Neste momento de crise profunda pelo qual a humanidade está passando, mais do que nunca se torna vital a tarefa de defender as linhas que foram ultrapassadas no passado por regimes totalitários e autoritários. Somente na democracia é possível encontrar a solução para os problemas complexos que assolam não apenas a União Europeia, mas todo o mundo, um mundo que tem muito mais a ganhar com uma Europa forte e unida do que esfacelada e dilacerada novamente pelos horrores que enfrentou em um passado ainda muito recente e vivo na memória dos cidadãos europeus. É possível, e mais do que isso, necessário, olhar para o futuro com perspectivas de prosperidade e segurança para os cidadãos europeus, pois, como se procurou demonstrar com o presente estudo, a União Europeia já possui ferramentas democráticas para fomentar essa aproximação com seus cidadãos – foi o que se buscou demonstrar, por exemplo, com a Iniciativa de Cidadania Europeia –, mas é necessária também a soma de esforços entre as instituições da UE, os Estados-Membros e os próprios cidadãos para que um futuro melhor se concretize, motivo pelo qual se entende que a Conferência sobre o futuro da Europa pode ser um bom início na pavimentação deste caminho para uma maior integração horizontal entre os cidadãos e as instituições europeias. Por fim, destaca-se que o presente estudo não tem a intenção de esgotar o assunto, especialmente no tocante aos dilemas e desafios pelos quais a UE passa neste momento, tanto mais quanto às alternativas aqui apresentadas para o futuro da sua integração. Esse é apenas o início de um estudo que deverá prosseguir, especialmente diante da velocidade com que a sociedade atual muda, principalmente no cenário de pandemia que se vivencia e que está acelerando diversas transformações e ampliando exponencialmente os desafios que se colocam. 103 REFERÊNCIAS DAS FONTES CITADAS ALEMANNO, Alberto; CHAMON, Merijn. To save the rule of law you must apparently break it. Verfassungsblog: On Matters Constitutional, 11 Dec. 2020. Disponível em: <https://verfassungsblog.de/to-save-the-rule-of-law-you-must-apparently-break-it/>. Acesso em: 21 fev. 2021. APPLEBAUM, Anne. O crepúsculo da democracia: o fracasso da política e o apelo sedutor do autoritarismo. Tradução de: Paulo Tavares. Lisboa: Bertrand, 2020. Título original: Twilight of democracy: the seductive lure of authoritarianism. BAUMAN, Zygmunt. Europa: uma aventura inacabada. Tradução de: Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2006. 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