Poderes da investigação criminal, crimes tributários e criminalidade económica-financeira associada

Universidade do Minho Escola de Direito Filipe Diogo Góis Freitas Poderes da Investigação Criminal, Crimes Tributários e Criminalidade Económica-Financeira Associada julho de 2024 UMinho | 2024 Filipe Diogo Freitas Poderes da Investigação Criminal, Crimes Tributários e Criminalidade Económica-Financeira Associada Filipe Diogo Góis Freitas Poderes da Investigação Criminal, Crimes Tributários e Criminalidade Económica-Financeira Associada Dissertação de Mestrado Mestrado em Direito Tributário Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor Joaquim Freitas da Rocha Universidade do Minho Escola de Direito julho de 2024 ii DIREITOS DE AUTO E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-SemDerivações CC BY-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nd/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Ao meu orientador, Exmo. Professor Doutor Joaquim Freitas da Rocha, pela disponibilidade, orientação e sobretudo pelo superior exemplo de rigor e excelência profissional. À Sara e ao Tiago, pela revisão textual e pela motivação, afeto e compreensão. Aos meus pais, aos meus sogros, à minha irmã, ao meu cunhado, cunhada e restante família, por todo o incentivo e ajuda. Ao João, ao Pedro, à Cindy, ao Romano e a todos os meus amigos e colegas que comigo partilharam sugestões e me apresentaram uma visão critica. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v RESUMO A presente dissertação tem como objeto de estudo as competências para a realização de atos de inquérito quando estejam em causa a prática de crimes tributários ou de crimes económicofinanceiros. No ordenamento jurídico português, verificamos existir, por parte do legislador, uma intenção de orientar a prática delegatória do Ministério Público e simultaneamente disciplinar a atividade das polícias que extravase as medidas cautelares e de polícia. Essa intenção regulatória surgiu, nos crimes económico-financeiros, por via da Lei de Organização da Investigação Criminal (LOIC) e, em matéria de crimes tributários, através das normas processuais tributárias constantes do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT). A atualidade e pertinência deste tema têm-se tornado cada vez mais evidentes devido ao escrutínio público realizado em processos-crime de elevada complexidade nestas matérias, demonstrativos da sistemática participação ativa das polícias na recolha de elementos probatórios que influenciam o inquérito, surgindo a necessidade dessas atuações serem legalmente enquadradas de forma a que não surjam vícios que possam comprometer a prova produzida e as fases subsequentes do processo, o que colocaria em causa a celeridade e eficácia de processos penais e processos penais tributários. Apresentado o tema, surge a problemática de conjugar os regimes legais pré-estabelecidos de investigação criminal com o poder de direção do Ministério Público durante a fase de inquérito, uma vez que, na nossa estrutura de processo, coexistem diferentes órgãos de polícia criminal virtualmente aptos a receberem poderes delegados de investigação. O caminho a percorrer pressupõe o conhecimento de noções gerais acerca de crimes tributários e de investigação, bem como uma indagação sólida aos diferentes corpos de polícia que coadjuvam as autoridades judiciárias no nosso ordenamento e análise às suas competências, de modo a podermos determinar se existem (ou não) consequências para a violação de competências investigatórias em crimes tributários e em crimes económico-financeiros. Palavras-Chave: crimes económico-financeiros, crimes tributários, delegação de poderes, investigação, violação de competências. vi ABSTRACT This dissertation has as its matter of study the competence for carrying out acts of investigation in what concerns crimes of an economic-financial nature or tax crimes. In the Portuguese legal system, it is noticeable that, on the part of the legislator, there is an intention to guide the delegating practice of the Public Prosecutor's Office and simultaneously discipline the police’s activities that go beyond precautionary measures. This regulatory intention arose, in the domain of economic-financial crimes, through the Criminal Investigation Organization Law “Lei de Organização da Investigação Criminal (LOIC)” and, in matters of tax crimes, through the tax procedural rules contained in the General Regime of Tax Offenses “Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT)”. The pertinence and relevance of this topic has become increasingly evident due to the public scrutiny that highly complex criminal cases in these matters are subject to, demonstrating the systematic active participation of the police in the gathering of evidence that shapes the investigation, resulting in the need for these procedural actions to be legally framed in such a way that defects do not arise that could compromise the collected evidence and the subsequent phases of the procedure, which would jeopardize the celerity and effectiveness of criminal proceedings and criminal tax proceedings. Having introduced the topic, the problem arises from combining the pre-established legal regimes of criminal investigation with the power of direction of the Public Prosecutor's Office during the investigation phase, since, in our procedural structure, different criminal police bodies that are virtually capable of receiving delegated investigative powers coexist. The path to be taken presupposes a general knowledge about tax crimes and investigation, as well as a solid inquiry into the different police bodies that assist the judicial authorities in our legal system, as well as an analysis of their powers, in order to determine whether there are (or not) consequences for the violation of the legally established competences in matters of investigative powers connected to tax crimes and economic-financial crimes. Keywords: economic-financial crimes, tax crimes, investigation, delegation of powers, violation of competences. vii ÍNDICE INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 12 PARTE I – NOÇÕES GERAIS ACERCA DE CRIMES TRIBUTÁRIOS E CONTRIBUTOS À SUA INVESTIGAÇÃO ........................................................................................................ 16 1. O conceito de investigação ................................................................................................. 16 2. Os crimes tributários e crimes económico-financeiros ......................................................... 18 3. A problemática da aquisição da notícia do crime económico-financeiro (o contributo da investigação não criminal) ....................................................................................................... 23 3.1. O procedimento de inspeção tributária ........................................................................... 24 3.2. O procedimento de acesso a informações bancárias pelos funcionários da AT. ............... 28 3.3. Outros contributos para a investigação de crimes tributários e crimes conexos (as comissões parlamentares de inquérito) .................................................................................................. 30 4. O papel do Ministério Público na investigação de crimes tributários e crimes económicofinanceiros conexos ................................................................................................................. 34 4.1. Estrutura organizacional do Ministério Público ............................................................... 35 4.2. Direção real e efetiva do inquérito vs direção formal ....................................................... 36 4.2.1. A direção real e efetiva do inquérito nos crimes tributários ...................................... 39 4.2.2. A direção real e efetiva nos crimes económico-financeiros ...................................... 41 4.3. O Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) ...................................... 46 PARTE II – AS POLÍCIAS E OS SEUS PODERES INVESTIGATÓRIOS EM MATÉRIA DE CRIMES TRIBUTÁRIOS E CRIMES CONEXOS ............................................................ 49 5. As polícias.......................................................................................................................... 49 5.1. As polícias administrativas ............................................................................................. 51 5.1.1. A Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) ................................................................ 52 5.1.1.1. Os serviços centrais da AT ................................................................................ 53 5.1.1.2. Os serviços desconcentrados da AT ................................................................... 56 14 gerais acerca de crimes tributários e contributos à sua investigação, onde se pretende: alcançar uma definição de investigação; delimitar quais são os crimes tributários e os crimes económicofinanceiros; abordar as problemáticas de aquisição de notícia de crime subjacente a esta criminalidade, realçando a importância de procedimentos de investigação não criminal como o procedimento de inspeção tributária, o procedimento de acesso a informações bancárias pelos funcionários da AT e o contributo que é prestado pelas comissões parlamentares de inquérito; e ainda, procurar descortinar o papel do MP, enquanto dominus do inquérito neste tipo de criminalidade, realizando uma análise à sua estrutura organizacional, distinguindo situações de direção real vs direção formal das investigações e dando também destaque ao papel nas investigações quando esta é dirigida pelo DCIAP. A s egunda parte será designada de as polícias e os seus poderes investigatórios em matéria de crimes tributários e crimes conexos, onde se analisará a estrutura orgânica e os poderes dos diferentes corpos de polícia, procurando determinar quais os seus núcleos investigatórios. Para o efeito, as diversas polícias – polícias administrativas, polícias judiciárias e polícias securitárias – serão agrupadas consoante as suas atribuições, competências e natureza. Por último, na terceira parte , intitulada de a divisão de competências investigatórias de crimes tributários e crimes conexos, iremos nos debruçar sobre as questões mais controversas desta investigação científica, nomeadamente a obrigatoriedade (ou não) dos regimes legais estabelecidos pela LOIC e pelo RGIT em matéria de competência delegada de investigação criminal e respetivas consequências da violação destes regimes. Acreditamos que a abordagem aos tópicos em estudo nesta terceira parte poderá constituir um importante contributo na matéria e as respostas obtidas podem tornar mais transparentes os ditames inerentes ao exercício da ação penal nos crimes tributários e crimes económico-financeiros, gerando previsibilidade no que toca à estatuição perante a violação de regimes legais de investigação. É desejável que se observe previsibilidade e segurança jurídica para auxiliar os sujeitos e participantes processuais a não cometerem invalidades, uma vez que, estas tornam mais moroso e ineficaz o sistema de justiça 5 . Assim, com vista a cumprir os desígnios apresentados, a terceira parte terá como tópicos: a perspetiva geral acerca da divisão de competências de investigação na fase de inquérito no nosso ordenamento jurídico; a problemática no concurso entre crimes tributários e crimes comuns; a 5 A crescente publicitação de processos de crimes tributários e económico-financeiros tem o efeito de sujeitar a justiça penal ao maior escrutínio público e torna evidentes as fragilidades do sistema de justiça que tem se revelado morosa e excessivamente formal em casos de elevada complexidade técnica e operacional, fomentando a perceção social de impunidade para certos estratos sociais quando são praticados os tipos de crime em estudo. 15 posição jurisprudencial e doutrinária quanto à violação de competências de investigação; o caminho para a tomada de uma posição; terminando com a posição adotada e consequências jurídicas para a violação de competências de investigação. Percorrido todo o caminho anteriormente detalhado, deveremos estar aptos responder a duas questões nucleares deste estudo: 1.ª - Quais são os órgãos e entidades com competências legais pré-estabelecidas para a investigação de crimes tributários e crimes económico-financeiros? 2.ª - Quais são as consequências da violação de regras legais de divisão de competências de investigação para o processo e para a prova produzida? 16 PARTE I – NOÇÕES GERAIS ACERCA DE CRIMES TRIBUTÁRIOS E CONTRIBUTOS À SUA INVESTIGAÇÃO 1. O conceito de investigação Iniciando o estudo ao tema, assumimos que a investigação, corresponde a um conjunto de atos e diligências metodologicamente ordenadas, de modo a atingir o conhecimento de um determinado facto em ordem de permitir a sua explicação e reconstituição suficientemente fundamentada 6 . Partindo desta premissa, facilmente depreendemos que a diferença entre o conceito de investigação e o conceito de investigação criminal reside no facto de o crime, sem considerações do foro ou ramo do Direito em que surge a necessidade de investigar, ser ou não o objeto da intervenção da investigação. Segundo GERMANO MARQUES DA SILVA “(...) o verbo investigar (do latim investigo, as, avi, atum, are ) significa seguir o rasto de procurar, fazer diligências para descobrir algo (...)” 7 . De uma perspetiva geral, há quem se refira à investigação como um processo mental semelhante ao que sucede na criação artística, criando-se e desenvolvendo-se quadros mentais segundo determinados esquemas lógicos de conhecimento prévio, que levam o investigador a formular uma conclusão com vista a tentar alcançar uma verdade credível acerca de um facto ou conjunto de factos 8 . Partindo deste conjunto de ideias, se a investigação for motivada por um facto, relevante para o ordenamento jurídico-penal, em que são atribuídas prerrogativas ao Estado (através dos seus órgãos) com potencial para limitar direitos, liberdades e garantias, a investigação em questão será 6 Vários foram os autores que procuraram alcançar um conceito de investigação e consequentemente de investigação criminal, sendo os contributos prestados complementares entre si, neste sentido, MARTINS, Ana Catarina Dias, Os poderes da Investigação em matéria tributária – Em especial, a investigação da criminalidade tributária [em linha], Braga: Escola de Direito da Universidade do Minho, 2016, [Consult. 21.04.2023]. Disponível em https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/, p.7: “Investigação tem origem na palavra latina investigatione e consiste numa ação, num ato, em que se leva a cabo uma pesquisa, uma indagação minuciosa, através da qual se pretende alcançar um determinado resultado”. Por sua vez H. MANNHEIM considera a investigação criminal como “ um processo padronizado e sistemático destinado a atingir o conhecimento”, vide MANNHEIM, Hermann, Criminologia Comparada . Lisboa: F. Calouste Gulbenkian, 1984, p. 118 e ss, citado por BRAZ, José, Investigação Criminal: a organização, o método e a prova: os desafios da nova criminalidade, Reimp. Coimbra: Almedina, 2020, p. 20. Já diferente definição de investigação é apresentada por MANUEL ANTUNES, o autor define a investigação criminal como “ a pesquisa sistemática e sequente do respetivo objeto, com recurso a meios técnicos e científicos”, vide ANTUNES, Manuel António Ferreira, Investigação Criminal: uma perspetiva introdutória , in Polícia e Justiça, Loures, 1985, pp. 4-8. Outros contributos são prestados por JOSÉ BRAZ, este refere que o objetivo da investigação da prática do crime é “(…) apenas e só a explicação/demonstração objetiva e concreta de um determinado crime (ou conjunto de crimes conexos) permitindo ao poder judicial o exercício do Direito e a realização da Justiça vide BRAZ, José, Investigação Criminal …, op.cit., p. 21. Por fim, complementa MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal e Garantia Judiciária, Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 115: “(…) a investigação é impulsionada por sucessivos juízos de prognose futura sobre os elementos probatórios necessários para a decisão final (que se estabelece em avaliações indiciárias) (…)”. 7 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português: Do Procedimento (Marcha do Processo), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2014, p. 20. 8 Cf. MOREIRA, Sofia Manuela Dias, A Privatização da Investigação na Criminalidade Tributária e a Obtenção de Meios de Prova – Reflexões sobre a sua Valoração em Julgamento [em linha], Braga: Escola de Direito da Universidade do Minho, 2018, p.7. [Consult. 25.04.2023]. Disponível em https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/. 17 de índole criminal. Como estabelece a LOIC (Lei 49/2008, de 27 de agosto) no seu artigo 1.º: “A investigação criminal compreende o conjunto de diligências que, nos termos da lei processual penal, se destinam a averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher as provas, no âmbito do processo”. Esta pretensão de perseguição criminal investigatória é mais notória na fase de inquérito, fase processual onde se realiza a grande parte da investigação em ordem da decisão de acusar ou arquivar, motivo pelo qual o legislador terá identificado como finalidade do inquérito as diligências previstas no artigo 262.º, n. 1 do CPP: “O inquérito compreende o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação” 9 . Segundo, JOSÉ BRAZ 10 , a investigação criminal é uma área do conhecimento especializado que apresenta por objeto o crime e o seu autor e que tem como objetivo a descoberta da verdade material dos factos com relevância penal e a demonstração da autoria dos mesmos. Por sua vez, MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE diz-nos que: “A investigação criminal, numa visão restritiva e clássica, visa descobrir, recolher, conservar, examinar e interpretar as provas reais – objetos utilizados na prática do crime e objetos do próprio crime –, assim como localizar, contactar e apresentar as provas pessoais – autores e testemunhas do crime – que conduzam ao esclarecimento da verdade material dos factos que consubstanciam a prática de um crime” 11 . A visão clássica supramencionada da investigação criminal parece-nos suficientemente enquadrada, ainda aos dias de hoje, se acrescentarmos que aqueles objetivos – nomeadamente de averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher as provas – não se poderão expressar na realização de um jogo sem regras, mas sim numa atividade que se insere num processo criminal concreto, com trâmites, princípios, limites, enquadramento constitucional próprio e que procura resolver todas as questões que interessam e se relacionam com a prática do crime. Por esse motivo “(...) a Investigação Criminal, enquanto área especifica do saber empírico, cria e desenvolve um corpo de princípios, procedimentos e regras de organização próprias (...) 12 ” , de modo a alcançar eficácia nos resultados. 9 Vide VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Regime Jurídico da Investigação Criminal: Comentado e Anotado , Coimbra: Almedina, 2003, p. 47. 10 Cf. BRAZ, José, Investigação Criminal …, op.cit ., p.21. 11 Cf. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral do Direito Policial , 6.ed. Coimbra: Almedina, 2019, p. 486. 12 Vide BRAZ, José, Investigação Criminal …, op.cit ., p. 61. 18 Recorrendo novamente às palavras de MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE: “A investigação criminal será assim o motor de todo o processo que proporcionará ao Tribunal o convencimento de que o crime Y existiu, de que decorreu no local W, na hora X, com o uso dos objetos KK, cujo(s) autor(es) é/são ZZ, pelas razões RR” 13 . Face ao que antecede, falaremos de investigação criminal tributária, tão só, se o objeto da intervenção da investigação for um crime que vise tutelar um bem jurídico tributário. Acrescentando ainda que, estaremos perante uma investigação de índole não criminal em todas as situações em que o processo ou procedimento em causa não tiver em vista o cumprimento de finalidades penais e não preveja como consequência jurídica a aplicação de uma pena ou medida de segurança. Por fim, a nomenclatura adotada para o procedimento ou processo investigatório não criminal manifesta-se totalmente insignificante, relevando apenas se este consiste ou não num conjunto de atos e diligências metodologicamente ordenadas, de modo a atingir o conhecimento de um determinado facto e em ordem de permitir a sua explicação e reconstituição suficientemente fundamentada em que o investigador surge investido do ius imperium. 2. Os crimes tributários e crimes económico-financeiros Sendo o objeto do nosso estudo a investigação em específico de crimes tributários e criminalidade económico-financeira conexa, afigura-se como relevante descortinar o que deve ser entendido por uma e por outra categorização 14 . Escreve CASALTA NABAIS que o Direito Penal Tributário é “(…) aquele capítulo do direito penal que define os tipos de infracções e normas, que impõem ou proíbem comportamentos relativos a impostos, taxas e demais tributos, e comina as correspondentes sanções” 15 . Ora, em boa verdade não haverá grandes dúvidas em relação aos crimes tributários, o crime tributário será uma espécie de infração tributária, entendida como “(…) todo o facto típico, ilícito e culposo declarado punível por lei tributária anterior” 16 . Como estabelece o RGIT no seu artigo 2.º, n.º 2, na prática de infrações tributárias importa distinguir o crime relativamente à 13 Cf. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Regime Jurídico da …, op.cit ., p. 48. 14 Alguns autores reportam-se a estes ramos do Direito Penal Especial como Direito Penal novo ou secundário, exaltando o facto de estes assentarem na proteção de bens jurídicos de natureza económico-social e não na proteção de bem jurídicos pessoais, para mais desenvolvimentos vide MONTE, Mário Ferreira, Da legitimação do Direito Penal Tributário: em particular os Paradigmáticos Casos de Facturas Falsas , Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pp. 92-116. 15 Cf. NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal , 11.ed. Reimp. Coimbra: Almedina, 2021, pp. 423-424. 16 Qualificação constante do artigo 2.º n.º 1 do RGIT. 19 contraordenação, diferenciando-se as espécies uma vez que o ilícito contraordenacional é encarado por parte da doutrina como tendo natureza administrativa, motivo pelo qual se entende que o tipo é formado tendo por referência atos ou normas administrativas e correspondentes violações de deveres administrativos, sendo consequentemente o conteúdo ético-social menos presente na contraordenação do que no crime 17 . Face ao exposto, nem sempre é tarefa fácil definir um critério de distinção qualitativo de crime e contraordenação atendendo ao conteúdo ético-social 18 . Assim, segundo GERMANO MAQUES DA SILVA, o legislador, quando estão em causa infrações tributárias, acaba por utilizar muitas vezes um critério quantitativo e um critério de culpa: “(…) relativamente a todos os crimes que é elemento do tipo um limiar quantitativo, as condutas que não atinjam esse limiar são qualificadas como contraordenações. O mesmo sucede, geralmente, relativamente às condutas que, enquanto dolosas, constituem crimes e se negligentes são qualificadas como contraordenações” 19 . Aquele autor refere-nos ainda que estas opções legislativas justificam-se plenamente pelo princípio da última ratio /intervenção mínima do Direito Penal, reservando-se este ramo do Direito aos ilícitos tributários patrimonialmente mais significativos. Por outro lado, os ilícitos de menor relevância são tutelados pela via contraordenacional 20 . Concluindo esta questão, importa mencionar os ensinamentos de JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, sobre as consequências jurídicas das infrações em matéria tributária: “A imposição de penas (lato sensu: prisão, multas e coimas) materializa a derradeira forma de reação legislativa aos comportamentos de evitação fiscal desconformes, assumindo-se como o último remédio de combate, quando se concluir pela limitação ou inadequação dos restantes” 21 . Avançando, não haverá dúvidas de que o Direito Penal Tributário deve ser qualificado como um ramo especial do Direito Penal 22 , que como tal, prevalece sobre eventuais normas concorrentes existentes na legislação do Direito Penal Comum. Contudo, não deverá ser negligenciado que é um 17 Cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [em linha], de 28.05.2020, processo n.º 1314/17.6BESNT, relatado pelo Juiz Paulo Pereira Gouveia [Consult. 02.05.2023]. Disponível em https://www.dgsi.pt. Para mais desenvolvimentos vide ainda ROCHA, Joaquim Freitas da, Introdução ao Planeamento Fiscal: Teoria Jurídica , Coimbra: Almedina, 2023, pp. 98. 18 Acerca da eticização dos ilícitos tributários vide MONTE, Mário Ferreira, Da legitimação do Direito Penal Tributário …, op.cit ., pp. 395-404 e Vide NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal …, op.cit ., p. 423-426. 19 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário …, op.cit ., p. 43. 20 Ainda em relação às considerações subjetivas de culpa vide. SANCHES, J. L. Saldanha, Manual de Direito Fiscal, 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 495: “Os crimes fiscais implicam comportamentos com um grau mais elevado de censurabilidade e cometidos de forma dolosa”. 21 Vide ROCHA, Joaquim Freitas da, Introdução ao Planeamento, … op.cit . pp. 200-201. 22 Para mais desenvolvimentos no que toca à relação estabelecida entre Direito Penal Comum ou Clássico e Direito Penal Especial, também designado como Direito Penal Secundário vide MONTE, Mário Ferreira, Da legitimação do Direito Penal Tributário …, op.cit., pp. 89-92. 20 ramo que “pressupõe um vínculo contínuo com os princípios e categorias dogmáticas do Direito Penal Comum, devendo, em especial, ser constante a referência aos princípios constitucionais que conformam o sistema penal português” 23 . No que toca à relação entre o Direito Penal Tributário e o Direito Tributário, estes tratam-se de ramos do Direito conexos, uma vez que ambos direta ou indiretamente têm por objeto impostos, taxas e demais tributos, contudo, e como referimos, os princípios que os regem são diferentes. Assim, os crimes tributários são “(...) a espécie de crime que tutela a atividade do Estado que se corporiza no sistema tributário, tutelando bens jurídicos tributários” 24 que dada à sua especialidade estão previstos num diploma próprio, no RGIT 25 , nas disposições dos artigos 87.º a 106.º 26 . Quanto à classificação dos crimes económico-financeiros, a tarefa de conceptualização não se mostra tão evidente como a efetuada a propósito dos crimes tributários, uma vez que a lei não define quais os crimes que devem ser considerados como pertencentes ao núcleo da criminalidade económico-financeira . Diz-nos AMADEU GUERRA, que pelo menos em sentido estrito, os crimes económicofinanceiros envolvem: “(...) comportamentos com relevância criminal com potencialidade para permitir avultados ganhos [ilícitos], violadores, direta ou indiretamente, das normas reguladoras da ‹‹ordem económica›› e que lesam ‹‹bens ou interesses financeiros ou económicos do Estado›› ou da União Europeia” 27 . Mais refere o autor que, estes crimes visam tutelar bens jurídicos supra individuais, estando em causa interesses relativos ao sistema económico, devendo o conceito englobar em particular a atividade financeira do Estado nas suas componentes da arrecadação de receita e despesa pública. Acerca deste assunto, também NICOLAS QUELOZ 28 procurou prestar o seu contributo para a conceptualização de crime económico-financeiro, indicando que este tipo de criminalidade consiste num conjunto de atividades ilícitas caracterizadas por: terem lugar no contexto de vida económica, 23 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário …, op.cit . pp. 13. 24 Idem, ibidem, p.11. 25 O RGIT, em matéria de Direito Penal Tributário pune como crime os comportamentos mais graves violadores de normas tributárias estando constitucionalmente legitimado face a estes tipos legais de crime tutelarem bens jurídicos com respaldo constitucional. 26 Nestas disposições são estabelecidas quatro categorias de crimes tributários: os crimes tributários comuns; os crimes aduaneiros; os crimes fiscais; e os crimes contra a segurança social. 27 Cf. GUERRA, Amadeu, A evoluc  ão da criminalidade económico e financeira e o seu combate [em linha], Lisboa: Procuradoria-Geral da República, Departamento Central de Investigação e Ação Penal, [s.d.], pp. 2-5. [Consult. 06.05.2023]. Disponível em https://www.smmp.pt/wpcontent/INTERVENCAO-Dr-Amadeu-Guerra.pdf. 28 Cf. QUELOZ Nicolas, Criminalité économique et criminalité organisée [em linha], In L’Économie Politique, n.º 15, [s.l.]: Alternatives économiques, 2002, pp. 58-67. [Consult. 06.05.2023]. Disponível em https://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2002-3-page-58.htm. 21 dos negócios ou das finanças; com recurso a meios fraudulentos ou astuciosos (com ausência em princípio de violência física) e com uso das modernas tecnologias da comunicação; com especiais conhecimentos detidos pelos autores em matéria de economia, comércio ou finanças; visando o lucro e a expansão económica numa lógica de domínio; constituindo abuso de confiança ou boa fé nas relações negociais; atentando à ordem económica ou financeira no seu conjunto; e por fim, causando prejuízos consideráveis não só de ordem patrimonial como no plano económico-social. O elenco de características acima apresentadas revela-se um ponto de partida, contudo, pode pecar por excesso, uma vez que, a nosso ver, não se verificando o preenchimento de um dos requisitos não invalida estarmos perante um crime económico-financeiro. Face aos contributos facultados pelos autores, criamos a convicção que a correta definição está necessariamente relacionada com os ramos cujo Direito Penal especial – e as correspondentes normas incriminadoras – visa isolada ou conjuntamente tutelar, sendo eles o Direito Financeiro e o Direito Económico 29 . Cumpre acrescentar, que os crimes tributários, face à sua dimensão sobretudo no plano financeiro, irão inserir-se na categoria ou classificação de crimes económico-financeiros. Todavia, o catálogo global dos crimes abrangidos por essa classificação não se encontra expressamente estabelecido, sem prejuízo de terem surgido diplomas que indiciam alguns outros tipos legais de crime que integram a categoria dos crimes económico-financeiros. Nesse sentido em 1994, surgiu uma lei que veio estabelecer medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira (Lei n.º 36/94, de 29 de setembro) e, embora esta não estabelecesse de forma inequívoca um conceito de criminalidade económico-financeira 29 Em relação ao Direito Financeiro, CASALTA NABAIS escreve que este poderá ser definido como “(...) o complexo de normas jurídicas que disciplinam a obtenção e distribuição do dinheiro necessário ao funcionamento dos entes públicos e, bem assim, à gestão dos bens propriedade desses mesmos entes”. (vide NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal …, op.cit . pp. 27-30) . Estando na definição naturalmente incluído o conjunto de normas que disciplinam a atividade do Estado na sua globalidade. Acrescenta o autor que, o Direito Financeiro divide-se em três sub-ramos, o Direito das Receitas, o Direito das Despesas e o Direito da Administração ou Gestão Financeira (Esta divisão é também adotada por ROCHA, Joaquim Freitas in SILVEIRA, Alessandra; FROUFE, Pedro Madeira; CANOTILHO, Mariana, Direito da União Europeia: Elementos de Direito e Políticas da União , Coimbra: Almedina, 2016, p. 837 e ss. Fazendo-se notar que, enquanto receita coativa do Estado e outros entes públicos o Direito Tributário irá pertencer a uma realidade mais ampla que é o Direito das Receitas, que por sua vez, como acabamos se ver, se insere no Direito Financeiro. Fruindo desta organização, mutatis mutandis, o mesmo se verifica na relação estabelecida entre Direito Penal Tributário e Direito Penal Financeiro e necessariamente entre crime tributário e crime financeiro. Assim, todos os crimes tributários serão crimes financeiros, mas nem todos os crimes financeiros serão crimes tributários. Centrando agora a retórica no Direito Económico, este é um ramo que tem em vista estabelecer regras e princípios económicos fundamentais que assegurem o tecido económico e social. ANTÓNIO C. SANTOS, MARIA E. GONÇALVES E MARIA M. LEITÃO MARQUES vêm identificar como objeto na disciplina de Direito Económico: “(...) o estudo da ordenação (ou regulação) jurídica específica da organização e direcção da actividade económica pelos poderes públicos e (ou) pelos poderes privados, quando dotados da capacidade de editar ou contribuir para a edição de regras com carácter geral vinculativas dos agentes económicos”. ( Vide SANTOS, António Carlos; GONÇALVES, Maria Eduarda; MARQUES, Maria M. Leitão, Direito Económico , 3.ed. Reimp. Coimbra: Almedina, 1998, p. 17). Em sentido concordante e ainda acerca do objeto de intervenção do Direito Económico, ANABELA MIRANDA RODRIGUES recorda-nos das primeiras normas estatais surgiram neste campo, com a criação de agências reguladoras com vista a controlar atividades empresariais e com as leis dirigidas a controlar as instituições financeiras (Cf. RODRIGUES, Anabela Miranda, Direito Penal Económico: Uma política criminal na era compliance, Coimbra: Almedina, 2018, pp. 20-25). Quanto falamos em Direito Económico falamos assim em intervencionismo público para organização ou ordenação da economia, falamos em “orientações estaduais de pendor regulatório“ dos mercados e da economia em geral, visando, entre outras coisas, evitar distorções na concorrência, garantir a transparência das instituições e a defesa dos consumidores. Pelo que, o Direito Penal Económico mais não será do que o Estado a socorrer-se da criação de normas incriminadoras, que tutelem violações dos bens jurídicos económicos, para cumprir as suas funções de garante da economia e das políticas económicas adotadas. 22 nem o elenco de crimes pertencentes a essa classificação, o diploma indica um conjunto de medidas – correntemente designadas de averiguações preventivas 30 – exclusivas para os crimes de corrupção e demais criminalidade económico-financeira, por vezes também designados crimes de colarinho branco 31 . Face ao exposto, aquela lei veio enquadrar, tacitamente, como pertencentes à criminalidade económico-financeira os crimes de: − recebimento ou oferta indevidos de vantagem (artigo 372.º do CP); − corrupção ativa e passiva (artigos 373.º a 374.ºA do CP); − peculato (artigo 375.º do CP); − participação económica em negócio (artigo 377.º do CP); − administração danosa quando cometida em unidade económica do setor público (artigo 235.º); e − fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito (artigo 36.º das Infrações Antieconómicas e contra a Saúde Publica 32 ). Além da Lei n.º 36/94, de 29 de setembro, em 2002, surge a Lei 5/2002, de 11 de janeiro, que veio instituir novas medidas de combate à criminalidade organizada e económico-financeira, fixando também um catálogo de crimes (artigo 1.º) para os quais tais medidas são legalmente possíveis. Se recordarmos as características de criminalidade económico-financeira avançadas por AMADEU GUERRA e NICOLÁS QUELOZ, além dos crimes já constantes da Lei n.º 36/94, de 29 de setembro 33 , destacamos a presença naquele catálogo dos crimes de: tráfico de influência (previsto no artigo 335.º do CP); e branqueamento de capitais (previsto no artigo 368º-A), que a nosso ver deverão também ser enquadrados como pertencentes à criminalidade económico-financeira. 30 Para mais desenvolvimentos nesta matéria vide Relatório de atividades do Ministério Público [em linha], Lisboa: Ministério Público Portugal, 2017, [Consult. 16.05.2023]. Disponível em https://dciap.ministeriopublico.pt/sites/. 31 Ainda acerca do conceito vide NUNES, Duarte Alberto Rodrigues, O Problema da Admissibilidade dos Métodos “Ocultos” de Investigação Criminal como Instrumento de Resposta à Criminalidade Organizada, 1.ed. Coimbra: Gestlegal, 2019, pp. 139-143. 32 Cf. Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro. 33 São eles o recebimento indevido de vantagem, corrupção, peculato e participação económica em negócio. 23 3. A problemática da aquisição da notícia do crime económico-financeiro (o contributo da investigação não criminal) Estabelece o artigo 35.º, n.º 1 do RGIT que: “A notícia de crime tributário adquire-se por conhecimento próprio do Ministério Público ou dos órgãos da administração tributária com competência delegada para os actos de inquérito, por intermédio dos órgãos de polícia criminal ou dos agentes tributários e mediante denúncia” . O artigo transcrito do RGIT, é em todo semelhante a disposição do artigo 241.º do CPP, que serve o mesmo propósito para os crimes inseridos no Direito Penal Comum, como é o caso da maior parte dos tipos legais referentes à criminalidade económico-financeira. Pela análise quer do artigo 35.º do RGIT quer do artigo 241.º do CPP, observamos que são pelo menos três as formas da aquisição da notícia crime: conhecimento próprio do MP ou dos ou dos órgãos da administração tributária com competência delegada para os atos de inquérito; comunicação por parte dos OPC; e mediante denúncia. Se tivermos em consideração o conjunto de crimes que identificamos como económicofinanceiros (nomeadamente recebimento ou oferta indevida de vantagem; corrupção; peculato; participação económica em negócio; administração danosa quando cometida em unidade económica do setor público; a fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito; tráfico de influência; e branqueamento), e uma parte significativa dos crimes tributários 34 , rapidamente chegamos ao silogismo de que é difícil, atendendo à própria natureza e modus operandi deste tipo de crime, que a notícia – que dá o impulso inicial à abertura do inquérito – surja pelo facto do OPC ou AJ ter presenciado o facto com relevância criminal. Ademais, a tarefa de obtenção da notícia crime, tendo como fonte a denúncia, também não se verifica fácil neste tipo de criminalidade, surgindo vários obstáculos à manifestação de conhecimento, nomeadamente: pactos de silencio entre os envolvidos; ausência de vitimas diretas 35 ; visão geral da comunidade no sentido de aceitação em relação à prática de infrações tributárias e ausência de censurabilidade de práticas associadas à pequena corrupção; existência de posições de poder do agente em relação ao possível denunciante; utilização de métodos astuciosos próprios de atores do mundo económico, comercial e financeiro 36 ; entre outros. Acresce ainda que alguns 34 Referimo-nos nomeadamente ao crime de burla cometido contra a AT ou SS, o crime de associação criminosa para a prática de crime tributários, os crimes fiscais e os crimes tributários cometidos contra a SS. 35 A este propósito no contexto do crime de corrupção num contexto transnacional vide Estratégias de Investigação contra a Corrupção Transnacional [em linha], Lima: Ministério Público Portugal, 2017, p. 6. [Consult. 18.05.2023]. Disponível em https://www.ministeriopublico.pt/sites/. 36 Vide ainda NUNES, Duarte Alberto Rodrigues, O Problema da Admissibilidade, … op.cit., pp. 145-152. 30 deste procedimento de acesso a informações bancários é, também ele, impulsionador de participações de crimes tributários ou outros conexos. 3.3. Outros contributos para a investigação de crimes tributários e crimes conexos (as comissões parlamentares de inquérito) Outros importantes mecanismos ou instrumentos – não criminais e não tributários – que podem despoletar uma investigação pela prática de crimes tributários, merecedores da nossa atenção, são as comissões parlamentares de inquérito que surjam em matéria tributária 57 . As comissões parlamentares de inquérito são um mecanismo de investigação e fiscalização que prosseguem finalidades de escrutínio político-governativo no seio na Assembleia da República. Vários autores referem-se a estas como “(...) um dos mais importantes instrumentos de fiscalização ao dispor dos parlamentos” 58 . O Regimento da Assembleia da República 59 fixa a previsão destas comissões nos artigos 233.º a 237.º, estabelecendo que: “Os inquéritos parlamentares destinamse a averiguar do cumprimento da Constituição e das leis e a apreciar os atos do Governo e da Administração”. Além do Regimento da Assembleia da República, os inquéritos parlamentares encontram o seu regime jurídico previsto na Lei 5/93, de 1 de março. Pela análise do regime, aferimos que, estes mecanismos têm lugar mediante deliberação do plenário ou mediante requerimento de um quinto dos deputados da assembleia em efetividade de funções. O inquérito pode “ter por objeto qualquer matéria de interesse público relevante para o exercício das atribuições da Assembleia da República” 60 e, nas situações previstas no artigo 8.º do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares, pode reportar-se a atos do Governo ou da Administração ocorridos em legislaturas anteriores à que estiver em curso. A este propósito JORGE MIRANDA esmiúça um importante conceito, o de “interesse público relevante”, referindo que este assenta em duas ideias a ter em consideração: a necessidade de “(...) que os factos a apurar tenham suficiente importância no contexto da intervenção do Parlamento e do contraditório político 57 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 21: “No que respeita aos inquéritos parlamentares a sua finalidade é de controlo político sobre o Governo e a Administração e ainda que o seu objecto compreenda eventuais crimes não têm por finalidade fazer o apuramento da responsabilidade criminal dos respectivos agentes". 58 Vide FERREIRA, Jorge, Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares: Anotado, Coimbra: Almedina, 1999, p. 27. 59 Atual Regimento da Assembleia da República n.º 1/2020, de 31 de agosto, alterado pelo Regimento da Assembleia da República n.º 1/2023, de 9 de agosto. 60 Assim, artigo 1.º, n.º 2 do regime jurídico dos inquéritos parlamentares. 31 global do país; e que o inquérito tenha utilidade, no tempo concreto em que a comissão vai funcionar” 61 . Para a realização do inquérito é constituída uma comissão ad hoc, designada comissão eventual, que tem a duração de 180 dias, podendo prorrogar-se por mais 90 dias, conforme estabelece o artigo 11.º. As comissões parlamentares de inquérito destacam-se por gozarem de poderes equiparados à investigação das autoridades judiciais 62 . Pelo que, podem ser desencadeados um conjunto de diligências de recolha de prova como: solicitação de documentos e informações a entidades públicas e privadas 63 ; audição de qualquer cidadão que tenha conhecimento dos factos relativos ao inquérito 64 ; requisitar e contratar peritos para coadjuvar a comissão eventual, facultando à investigação o seu parecer técnico, científico ou artístico 65 ; e ainda a faculdade de lançar mão da derrogação de regimes de segredo 66 . As comissões de inquérito têm também o direito a serem coadjuvadas pelas AJ, pelos OPC e pelas autoridades administrativas, em termos idênticos aos Tribunais 67 . Pelo que, apenas lhes está vedada a possibilidade de realizar diligências constitucionalmente reservadas às autoridades judiciárias 68 , nesse sentido, embora as comissões tenham no seu alcance um conjunto considerável de diligências a realizar, não poderão naturalmente desencadear a realização, por exemplo de uma busca, de uma apreensão ou de uma detenção. Assim, como refere JORGE FERREIRA 69 e JORGE MIRANDA 70 , as comissões parlamentares de inquérito são órgãos políticos, não sendo nem podendo transformar-se em Tribunais. Importa referirmos que – em função de estas comissões de inquérito configurarem um procedimento investigatório que pode despoletar reações de outros ramos do Direito diferentes do político-organizativo – encontra-se legalmente previsto um dever de informação e cooperação entre o PGR e as comissões de inquérito eventuais. Nesse sentido, estabelece o artigo 5.º da Lei 5/93, de 1 de março, que “ O Presidente da Assembleia da República comunica ao Procurador-Geral da República o conteúdo da resoluc  ão ou a parte dispositiva do requerimento que determine a 61 Cf. MIRANDA, Jorge, Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito [em linha], In Direito e Justiça, 14 , [s.l.], 2000, pp. 33-41. [Consult. 18.06.2023]. Disponível em https://www.mprj.mp.br/documents/20184/2740997/Jorge_Miranda.pdf. 62 Vide artigo. 13.º n.º 1 da Lei 5/93, de 1 de março. 63 Vide artigo. 13.º n.º 3 da Lei 5/93, de 1 de março. 64 Assim, artigo 16.º n.º 1.º da Lei 5/93, de 1 de março. 65 Cf. Artigo 16.º n.º 8.º da Lei 5/93, de 1 de março. 66 Cf . Artigo 13.º-A e 13.º-B da Lei 5/93, de 1 de março. 67 Assim, artigo 12.º n.º 2. 68 Vide a segunda parte do artigo. 13.º n.º 1 da Lei 5/93, de 1 de março. 69 V.g. FERREIRA, Jorge, Regime Jurídico, … op.cit ., , p. 28. 70 Cf. MIRANDA, Jorge, Sobre as Comissões, … op.cit., p. 37-38. 32 realizac  ão de um inquérito”. Além disto, por sua vez a PGR deverá informar se existe algum processo-crime em curso sobre os factos submetidos a inquérito parlamentar. Ora, nada obsta a que a PGR, uma vez recebida a comunicação, a considere como uma notícia de crime e proceda à abertura de inquérito em sede jurisdicional caso verifique que naquele momento não existe nenhum processo-crime em curso sobre os mesmos factos e que daquela resulta liminarmente indícios da prática de um crime. Isto decorre do Princípio da Separação de Poderes, princípio estruturante do Estado de Direito previsto no artigo 111.º da CRP, que penderá para estabelecer a diferenciação da função política que desempenham as comissões parlamentares de inquérito em relação à função jurisdicional que cabe às autoridades judiciárias e aos Tribunais. Contudo, ainda que esses indícios não existam numa fase liminar, uma vez terminado o inquérito parlamentar – o que sucede normalmente com a aprovação do relatório das investigações 71 – poder-se-á concluir pela existência de indícios da prática de crimes. Motivo pelo qual NUNO PIÇARRA, em relação a estas comissões, escreve o seguinte: “(...) os poderes de investigação que lhes sejam constitucionalmente ou legalmente atribuídos podem, sem dúvida, levá-las a apontar nas suas conclusões indícios da prática de um crime ou a existência de quaisquer outras irregularidades ” 72 . Por este motivo, a propósito do ordenamento jurídico-constitucional espanhol, escreve JORGE FERREIRA 73 que as regras constitucionais relativas às comissões parlamentares de inquérito (artigo 76.º da Constituição Espanhola) referem expressamente a necessidade de comunicação das conclusões de inquéritos parlamentares ao Ministério Público. No nosso ordenamento jurídico, não existe uma regra expressa de participação das conclusões dos trabalhos das comissões parlamentares de inquérito, ainda assim, vários dos inquéritos parlamentares podem (e devem legalmente 74 ) resultar em participações crime em matéria de crimes tributários e económico financeiros. Esta nossa afirmação é motivada pelo facto de as comissões parlamentares de inquérito serem caracterizadas pela publicidade dos trabalhos 75 e escrutínio público 76 , sendo que, tais características conjugadas com o dever de denúncia que impende sobre os titulares de cargos públicos 77 – os quais se equiparam a funcionários, por força 71 Vide artigo 11.º n.º 6 da Lei 5/93, de 1 de março. 72 PIÇARRA, Nuno, Extensão e Limites dos Poderes de Investigação Próprios das Autoridades Judiciárias , in Scientia Iuridica , n.º 244/246, Tomo XLII, Braga, 1993, p. 198. 73 Vide FERREIRA, Jorge, Regime Jurídico, … op.cit ., , p. 28. 74 Cf. disposições conjugadas dos artigos 241.º, 242.º e 262.º n.º 2 do CPP e 35.º do RGIT. 75 Assim, artigo 15.º da Lei 5/93, de 1 de março. 76 Note-se que o Código Penal ou o RGIT apenas referem que a aquisição da notícia crime ocorre por conhecimento próprio do MP, por intermédio dos OPC ou agentes da AT, podendo o mesmo resultar de qualquer fonte com credibilidade razoável, que poderá consistir nomeadamente numa notícia de telejornal. 77 Assim, artigo 242.º, n.º 2 do CP. 33 da aceção do artigo 386.º, n.º 4 do CP 78 – podem exaltar um trabalho de grande importância destas comissões e respetivas conclusões, face às dificuldades de recolha da notícia de crime que acima referimos. São vários os exemplos de conclusões de inquéritos parlamentares que deram origem a participações que, por sua vez, desencadearam investigações criminais em que estiveram em causa crimes tributários ou criminalidade económico-financeira associada, é o caso dos inquéritos parlamentares à gestão do BES e do GES e os inquéritos parlamentares à recapitalização da CGD e à Gestão do Banco (I e II). Em relação ao inquérito parlamentar à gestão do BES e do GES, cujo período de atividade ocorreu entre 09 de outubro de 2014 e 08 de maio de 2015, no âmbito deste, foi solicitada uma auditoria forense pelo Banco de Portugal a ser conduzida por uma entidade independente (Deloitte). A auditoria dividiu-se em dois blocos de trabalho 79 , dos relatórios destes blocos de auditoria resultou a comunicação à PGR por estes terem potencial relevância criminal em matéria da prática de crimes económico-financeiros 80 . Nesta comissão, foram também investigadas operações económicofinanceiras realizadas através da Eurofin 81 . Em termos de investigação judicial, recorde-se que o expresidente do BES, foi acusado de, entre outros crimes, associação criminosa, corrupção ativa, burla qualificada e branqueamento. Quanto às comissões de inquérito relativas à recapitalização da CGD e à Gestão do Banco (I e II), esteve em causa um prejuízo nas contas da CGD, resultante de vários empréstimos concedidos à fundação Berardo e à Metalgest – Sociedade de Gestão, SGPS SA. Estas práticas investigadas pela comissão eventual revelaram-se indissociáveis de uma investigação criminal, de onde resultaram indícios da prática de crimes de administração danosa, burla qualificada, fraude fiscal e branqueamento, originando detenções. Nestas situações, quanto a nós, fica evidente a correlação existente entre inquérito parlamentar e inquérito judicial, manifestando-se os inquéritos parlamentares como uma forma de investigação levada a cabo pelo parlamento que permite complementar e/ou denunciar informação que de outra forma seria mais difícil de ser conhecida pelas autoridades judiciais. 78 Note-se que esta norma estabelece “A equiparação a funcionário, para efeito da lei penal, de quem desempenhe funções políticas é regulada por lei especial” , estabelecendo o CP uma remissão para a Lei n.º 34/87, de 16 de julho, relativa aos crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos. A norma deixa claro a existência de uma equiparação a funcionário destas pessoas singulares que desempenhem funções políticas, aplicando-se a assim a obrigação de denúncia do artigo 242.º n.º 1 b) do CP. 79 Nomeadamente o primeiro bloco relativo ao cumprimento de determinadas específicas do Banco de Portugal por parte do BES e GES; e o segundo bloco relativamente às relações mantidas entre o BES e a filial de Angola (BESA). 80 Vide Relatório Final da comissão de inquérito parlamentar à gestão do BES e GES [em linha], de 28.04.2015, relatado pelo deputado Pedro Manuel Saraiva. Lisboa: Assembleia da República, pp. 410-415. [Consult. 20.06.2023]. Disponível em https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?. 81 Entidade de Direito suíço com ligações ao GES. 34 4. O papel do Ministério Público na investigação de crimes tributários e crimes económico-financeiros conexos Avançando agora nos trabalhos e centrando-nos novamente no Direito Penal Tributário, este, embora seja um ramo especial, como já vimos, encontra a sua essência no Direito Penal e deve ser reconduzido aos seus princípios gerais, sendo as disposições do Direito Penal e Direito Processual Penal aplicáveis em tudo o que não estiver especificamente previsto no RGIT, conforme estabelece o artigo 3.º, alínea a) do RGIT. Como nos ensina GERMANO MARQUES DA SILVA, o “Direito Penal Tributário não apresenta particularidades estruturais, pois o sistema penal funda-se em princípios aplicáveis a todo o sistema penal” 82 . Atendendo aos contornos da relação instituída entre o Direito Penal Tributário e o Direito Penal Comum, cumpre notar que o artigo 219.º, n.º 1, in fine, da CRP estabelece que é ao MP que cabe “exercer a ação penal”, sendo este exercício a sua principal tarefa e valendo a disposição constitucional para todo o Direito Penal, seja ele comum ou um ramo especial. O MP, nos termos do artigo 3.º da Lei 68/2019, de 27 de agosto (EMP) goza de total autonomia 83 e embora participe na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, é um órgão totalmente independente, não recebendo quaisquer instruções do executivo em relação a investigações levadas a cabo 84 , encontrando-se apenas vinculado a critérios de legalidade e objetividade. Nesse sentido, escreve DAMIÃO DA CUNHA: “(...) Ao Ministério Público, enquanto órgão da Administração de Justiça cabe representar não a vontade de poder (Machtwillen) executivo, mas a vontade de direito (Rechtswillen)” 85 . Mais acrescentamos que, o MP é um órgão da administração da justiça, que intervém no processo penal na qualidade de autoridade judiciária (artigo 1.º do CPP), incumbindo-lhe as funções de promotor e dominus do inquérito, conforme estabelecem as disposições conjugadas dos artigos 48.º, 53.º, n. 2.º alínea b) e 263.º, n. 1.º do CPP. 82 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário …, op.cit ., p. 13. 83 Para mais desenvolvimentos vide SILVA, Germano Marques da, Reflexões sobre as atribuições do Ministério Público Na Defesa Da Legalidade Democrática e na Execução da Política Criminal , in Ministério Público: Que futuro?, 2.ed. Lisboa: Imprensa Nacional - Casa da Moeda: ProcuradoriaGeral da República, 2013, pp. 101-114 e ainda RODRIGUES, Anabela Miranda, A Fase Preparatória Do Processo-Penal: Tendências na Europa, o caso português , in Revista Brasileira de Ciências Criminais, n.º 39, São Paulo, 2002, p. 19. 84 Vide ANTUNES, Maria João, Direito Processual Penal , … op.cit., pp. 41-42. 85 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público e os Órgãos de Polícia Criminal no Novo Código de Processo Penal, Porto: Universidade Católica Portuguesa, 1993, p. 96. 35 Neste contexto de atuação processual, além da direção do inquérito, destacamos também no quadro de atribuições do MP, previstas no artigo 4.º do EMP, as seguintes incumbências: − “Exercer a ação penal orientado pelo princípio da legalidade” 86 ; − “Dirigir a investigação e as ações de prevenção criminal que, no âmbito das suas competências, lhe incumba realizar ou promover, assistido, sempre que necessário, pelos órgãos de polícia criminal” 87 ; − “Fiscalizar a atividade processual dos órgãos de polícia criminal, nos termos do presente Estatuto” 88 ; − “ Coordenar a atividade dos órgãos de polícia criminal, nos termos da lei” 89 . 4.1. Estrutura organizacional do Ministério Público Antes de aprofundarmos a forma de exercício dos poderes do MP, importa aferirmos como se estrutura e organiza este órgão, matéria que se encontra disciplinada no próprio EMP. Nesse sentido, estabelece o artigo 12.º do EMP, que são órgãos do MP: a PGR; as procuradorias-gerais regionais; as procuradorias da República de comarca; e as procuradorias da República administrativas e fiscais 90 . Neste quadro, hierarquicamente, a PGR é o órgão superior do MP (conforme estabelece o artigo 15.º, n.º 1 do EMP), sendo constituída por Procurador-Geral da República, o Vice-ProcuradorGeral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretária-geral 91 . Na dependência da PGR, encontram-se 5 departamentos: o DCIAP 92 ; o departamento das tecnologias e sistemas de informação; o departamento de cooperação judiciária e relações internacionais; o departamento central de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos e o núcleo de assessoria técnica 93 . Quanto às procuradorias-gerais regionais estas têm sede em Coimbra, Évora, Lisboa e Porto. Estabelece o artigo 65.º, n.º 3 do EMP que: “A procuradoria-geral regional abrange a 86 Cf. Artigo 3.º n.º 1 alínea d) EMP. 87 Cf. Artigo 3.º n.º 1.º, alínea e) EMP. 88 Cf. Artigo 3.º n.º 1.º, alínea o) EMP. 89 Cf. Artigo 3.º n.º 1.º, alínea p) EMP. 90 Estas últimas não serão objeto da nossa análise por não terem participação no Processo Penal Tributário. Para mais desenvolvimentos nesta matéria vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário …, op.cit., pp. 246-250. 91 Vide artigo 15 n.º 2 do EMP. 92 O DCIAP pela sua relevância para o nosso trabalho irá merecer a nossa atenção individualizada de seguida. 93 Vide artigo 15.º n.º 3 EMP. 36 Procuradoria junto do Tribunal da Relação, a Procuradoria junto do Tribunal Central Administrativo, o DIAP regional e demais departamentos de âmbito regional e superintende as Procuradorias da República da comarca e as Procuradorias da República Administrativas e Fiscais”. Em relação aos DIAP regionais, estes estão sedeados na comarca sede da procuradoriageral regional, cabendo-lhes dirigir o inquérito e exercer a ação penal em matéria de criminalidade violenta, económico-financeira, altamente organizada ou de especial complexidade. São competentes quando a atividade criminosa ocorre em comarcas que integram a área da procuradoria-geral regional respetiva; ou relativamente a crimes de manifesta gravidade, ou quando a complexidade ou dispersão territorial da atividade criminosa justificarem a direção concentrada da investigação e haja despacho do procurador-geral regional nesse sentido. Quanto às procuradorias da República de comarca existem no concelho onde está sediado o Tribunal de Comarca e integram o DIAP de comarca e procuradorias dos juízos de competência especializada 94 . A estas procuradorias de comarca compete dirigir, coordenar e fiscalizar a atividade do MP na área da comarca e nos departamentos e procuradorias que a integram 95 . Por fim, em relação aos DIAP de comarca, a sua estrutura e competências encontram-se previstas no artigo 85.º do EMP, estes são integrados por Procuradores da República, competindolhes a direção de inquéritos e a ação penal por crimes cometidos na área da circunscrição respetiva 96 . 4.2. Direção real e efetiva do inquérito vs direção formal Analisada a estrutura organizacional do MP, verificamos que independentemente de os inquéritos correrem no DCIAP, no DIAP regional ou no DIAP de comarca, é ao MP globalmente considerado (e em particular aos seus núcleos competentes) que cabe a direção do inquérito. Por sua vez, durante o inquérito compete aos OPC a coadjuvação daquele órgão, atuando na sua dependência funcional 97 . Portanto, não há dúvidas quanto ao papel do MP quando se refere que a este cabe o exercício da ação penal, o que significa que, uma vez recebida uma notícia crime por parte de um 94 Assim, artigo 73.º do EMP. 95 Assim, artigo 74.º do EMP. 96 A este propósito vislumbra-se ainda relevante o artigo 264.º n.º 2 do CPP. 97 Para mais desenvolvimentos acerca da dependência funcional dos OPC’s vide ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de, Comentário do Código de Processo Penal à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos , Volume 1, 5.ed. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2023, pp. 194-196, e Vide ainda SANTOS, Manuel Simas; LEAL-HENRIQUES, Manuel, Código de Processo Penal Anotado, Volume I, 2.ed. Lisboa: Rei dos Livros, 1999, p. 301, onde os autores referem que a dependência funcional significa “submissão processual, tendo em vista única e exclusivamente as finalidades ou objetivos visados pelo processo penal”. 37 OPC, este terá obrigatoriamente de comunicar esta ao MP 98 (nos termos do artigo 248.º do CPP), este órgão – que encontra-se vinculado ao princípio da legalidade – por sua vez, irá definir se a mesma dá origem ou não a um processo-crime, conforme o artigo 53.º, n.º 2, alínea a) do CPP 99 . Assim, à receção da notícia de crime, se o MP entender que a notícia crime é minimamente fundamentada 100 , segue-se a abertura do inquérito 101 iniciando-se um conjunto de diligências para a investigação da existência do crime, dos seus autores e suas responsabilidades, recolhendo e colidindo matéria de prova 102 . Sem prescindir, o MP é também o único órgão a quem cabe determinar o caminho a seguir com o encerramento do inquérito, enquanto primeira fase processual (artigos 277.º a 283.º do CPP) 103 . Nesse sentido, ANABELA MIRANDA RODRIGUES refere que: “qualquer processo começa e acaba com e no Ministério Público” 104 . Sendo na primeira fase processual que são desenvolvidas a maior parte das diligências de investigação 105 , conforme estabelece o artigo 262.º, n. 1.º do CPP, pelo que, deveremos procurar entender o alcance e extensão da qualidade de dominus do inquérito. Cumpre acrescentar que, tudo o que foi dito vale integralmente para o processo penal tributário que, por força da disposição do artigo 40.º, n. 1.º do RGIT, estabelece: “ Adquirida a notícia de um crime tributário procede-se a inquérito, sob a direcção do Ministério Público, com as finalidades e nos termos do disposto no Código de Processo Penal”. Assim, importa-nos compreender se as atribuições do MP o tornam num órgão investigatório por excelência, que determina e que orienta as investigações, ou se, por outro lado, o MP é mais um supervisor ou fiscalizador da investigação e dos OPC que intervêm no processo e que estão fortemente presentes no inquérito, por força das disposições do artigo 55.º, 56.º e 263.º do CPP e artigo 2.º, n.º 2 da LOIC. 98 Ensina-nos o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 08.05.1990, processo n.º 671/90, citado por SANTOS, Manuel Simas; SOUSA, Jorge Lopes de, Regime Geral das Infrações Tributárias: anotado, 4.ed. Lisboa: Areas Editora, 2010, p. 374, que sem comunicação da notícia crime ao MP, não há inquérito. 99 No sentido apontado vide DIAS , Jorge de Figueiredo; BRANDÃO, Nuno, Direito Processual Penal: Os sujeitos processuais, 1.ed. Coimbra: Gestlegal, 2022, pp. 157-158. 100 Cumpre-nos referir que o CPP não estabelece o que deve ser entendido por “notícia de crime”, pelo que, se pugnar-se pela aplicação criteriosa das normas do 262.º n.º 2 e 248.º n.º 2 do CPP, deve-se ter em consideração que notícia de crime não pode ser confundida com manifestação da vontade de perseguição criminal exteriorizada por determinada pessoa perante MP, OPC ou outra força ou serviço investida de poderes públicos em matéria criminal, sem qualquer indício ou nexo lógico que o fundamente, devendo essa análise ser feita em primeira instância pela entidade recetora da notícia, cabendo, em regra, essa segregação aos OPC. 101 Alternativamente, em determinados tipos de criminalidade, a notícia de crime poderá dar origem a um outro procedimento (procedimento de averiguações preventivas, previsto e regulado na Lei n.º 36/94, de 29 de setembro) com vista a aferir os fundamentos daquilo que foi denunciado,. 102 Este conjunto de atos pode ser entendido como investigação pré-acusatória. 103 A este propósito cumpre evidenciar que o MP não é um acusador público, estando vinculado a critérios de objetividade bem como de legalidade, antes de mais, deve perseguir a procura pela verdade material, acusando quando hajam indícios suficientes da prática do crime (artigo 283.º do CPP) e pugnando pelo arquivamento quando tal não aconteça (artigo 277.º do CPP). 104 Vide RODRIGUES, Anabela Miranda, O inquérito no novo Código de Processo Penal , in: Jornadas de Direito Processual Penal: o Novo Código de Processo Penal . Coimbra: Almedina, 1988, p. 69, citado por DIAS , Jorge de Figueiredo; BRANDÃO, Nuno, Direito Processual Penal , … op.cit., p. 156. 105 Sem descurar o princípio da investigação que vigora em todas as fases processuais. 38 O facto do MP ser o titular da investigação, por si só, não significa que seja o órgão que investiga. Uma vez aberta a investigação o MP pode adotar uma de três posições: 1.ª - concentra em si todos os poderes do inquérito e por iniciativa própria desenvolve a investigação em ordem da decisão de acusação ou arquivamento 106 ; 2.ª - dirige o inquérito, determinando de forma concreta que atos ou diligências pretende que os OPC realizem, ao abrigo do artigo 270.º, n.º 1 do CPP; 3.ª - aberta a investigação, o MP delega genericamente a competência da investigação num determinado OPC, ao abrigo do n.º 4 do artigo 270.º do CPP, reservando para si apenas a tarefa de fiscalização do andamento da investigação e a realização de atos próprios cuja necessidade da sua promoção ou participação é culminada nos termos da lei. Considerando as possibilidades elencadas, cumpre referir que o MP não tem a natureza de uma polícia , não sendo a sua génese orientada para a realização de diligências tendentes a recolher, preservar e colidir prova, nem tão pouco é da natureza do MP ter magistrados dotados de especiais conhecimentos e formação em matéria verdadeiramente investigatória, como por exemplo: em matérias de entrevista e interrogatório que facilitem a manifestação de prova pessoal em sede de declarações ou matérias de gestão do local do crime que permitam interpretar cenários de crime e determinar quais os elementos de um cenário que serão relevantes como prova num processo em concreto. Pelo que, toda a tarefa que se prenda com a procura e recolha de prova, seja ela pessoal ou material, exige o domínio de técnicas e disponibilidade de recursos materiais, humanos e logísticos que não estão na índole, nem tão pouco nos planos de estudos dos magistrados. No mesmo sentido escreve BRUNA ALEXANDRA MARQUES DUARTE: “(…) podem ser os órgãos de polícia criminal a praticar determinados actos que competiriam ao Ministério Público, nos termos do artigo 263.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, até mesmo porque, os órgãos de polícia criminal detêm o conhecimento sobre determinas técnicas, assim, como se encontram dotados dos meios técnicos e logísticos que o Ministério Público não concentra em si, apesar de lhe estar incumbida a direcção do inquérito (…)” 107 . Quanto a nós, cumpre assinalar que, estas considerações não são contrárias aos poderes e competências de titularidade, direção e sobretudo poder de fiscalização que o MP tem sobre as investigações. 106 Não são desconsiderados os afloramentos do princípio de oportunidade, nomeadamente de arquivamento em caso de dispensa de pena e de suspensão provisória do processo, artigos 280.º e 281.º respetivamente. 107 DUARTE, Bruna Alexandra Marques, Âmbito da direcção efectiva do inquérito e da delegação de competências nos órgãos de polícia criminal. Enquadramento jurídico, prática e consequências processuais [em linha], in Formação Ministério Público, Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2020, p.15. [Consult. 20.07.2023]. Disponível em https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx. 39 Tendo sido apresentadas acima três possibilidades que manifestam diferentes graus de participação no inquérito, e igualmente apresentadas as condicionantes dos magistrados do MP, cumpre-nos continuar a indagar se, na prática, existe por parte do MP uma real ou efetiva direção daquela fase processual. 4.2.1. A direção real e efetiva do inquérito nos crimes tributários No que toca à realidade do Direito Penal Tributário português, o legislador teve em consideração, na data de criação do regime que se reporta a junho 2001, o facto de se tratar de uma matéria processual penal mais técnica, refinada e específica que exige particular especialização dos profissionais de investigação, bem como da necessidade de os órgãos serem dotados de departamentos especificamente orientados para o combate àquele tipo de criminalidade 108 . Analisando o regime aos dias de hoje, podemos aferir, face às disposições do artigo 40.º, n.º 2 e artigo 41.º, n.º 1 do RGIT, que em matéria de criminalidade tributária, em regra, as diligências de investigação presumem-se delegadas na AT e na SS 109 . Veja-se: “Artigo 40.º Inquérito 1 - Adquirida a notícia de um crime tributário procede-se a inquérito, sob a direcção do Ministério Público, com as finalidades e nos termos do disposto no Código de Processo Penal. 2 - Aos órgãos da administração tributária e aos da segurança social cabem, durante o inquérito, os poderes e funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos e às autoridades de polícia criminal, presumindo-se-lhes delegada a prática de atos que o Ministério Público pode atribuir àquelas entidades, independentemente do valor da vantagem patrimonial ilegítima. 3 - No âmbito do inquérito, para efeitos do Código de Processo Penal, são consideradas autoridade de polícia criminal: a) Na Autoridade Tributária e Aduaneira, o diretor-geral, o subdiretor-geral para a área da Inspeção Tributária e Aduaneira, os dirigentes dos serviços a quem as competências de investigação criminal estejam cometidas e os diretores de finanças, sem prejuízo da sua organização hierárquica; 4 – (…)”. 108 Vide Moreira, Sofia Manuela Dias, A Privatização da Investigação na Criminalidade, … op.cit., pp. 8-33. 109 Cf. MARQUES, Paulo, Infrações Tributárias, … op.cit., pp. 176-177. 46 CUNHA que “(...) este processo, porém, evoluirá, não só no plano de factos, como no plano jurídico, para um tipo de processo sem qualquer intervenção judicial, pelo menos a nível da investigação criminal.” 125 Acrescentando o autor que a participação crescente das polícias na investigação, àquele tempo, seria motivada pela ausência de meios financeiros da administração da justiça e pelo aparecimento de um forte aparelho policial 126 . Por fim, embora defendamos que, em regra, a atuação do MP relativamente à investigação é mais no sentido fiscalizador ou como refere GERMANO MARQUES DA SILVA 127 de “ superior direção da investigação” , o trabalho que tem sido realizado pelo DCIAP, na investigação e direção efetiva de grandes inquéritos crimes, tem constituído uma notória exceção, motivo pelo qual este departamento será merecedor de um tratamento autónomo. 4.3. O Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) Antes de avançarmos para algumas considerações sobre investigações recentes, cumprenos fazer breves referências acerca deste departamento integrado na orgânica do MP. Como já referimos, o DCIAP encontra-se sob a dependência da PGR, estabelecendo o artigo 57.º do EMP que: “(...) é um órgão de coordenação e de direção da investigação e de prevenção da criminalidade violenta, económico-financeira, altamente organizada ou de especial complexidade” 128 . O artigo 58.º do EMP vem determinar os crimes e situações em que emerge a competência do DCIAP, fixando um catálogo de crimes mais graves ou complexos nos quais a coordenação ou direção das investigações – verificados um de dois requisitos alternativos – caberá a este departamento. Nesse catálogo, porque para nós relevantes, destacam-se os crimes de: branqueamento de capitais e financiamento de terrorismo ; corrupção, recebimento indevido de vantagem, tráfico de influência, participação económica em negócio, bem como de prevaricação; administração danosa em unidade económica do setor público; fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito; infrações económico-financeiras cometidas de forma organizada, nomeadamente com recurso à tecnologia informática; infrações económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional 129 . 125 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., p. 27. 126 Idem, ibidem. 127 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 277. 128 Para mais desenvolvimentos vide VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp. 497-498. 129 Crimes presentes no catálogo do artigo 57.º do EMP no n.º 1 alíneas g) a l). 47 Como mencionamos, para que se verifique a intervenção do DCIAP existem dois requisitos alternativos: i) estarem em causa crimes de catálogo e estes se revelarem de especial relevância “(...) decorrente da manifesta gravidade ou da especial complexidade do crime, devido ao número de arguidos ou de ofendidos, ao seu caráter altamente organizado ou às especiais dificuldades da investigação,” e simultaneamente, estes ocorrerem em comarcas pertencentes a diferentes procuradorias-gerais regionais 130 ; ou ii) estarem em causa a prática de “(...) crimes de manifesta gravidade (…)” cuja “(…)” especial complexidade ou dispersão territorial da atividade criminosa justificarem a direção concentrada da investigação” e em que haja um despacho do ProcuradorGeral da República nesse sentido 131 . É neste contexto de especial relevância da investigação que advém a necessidade de direção ou coordenação do inquérito por parte do DCIAP e, neste sentido, a comunidade tem assistido a investigações com a direção real e efetiva daquele departamento – sem delegação genérica em nenhuma polícia – que por mote próprio conduz toda a investigação e que inclusive realiza as diligências de produção de prova. Recentemente, assistimos a uma investigação com estas características no processo com o NUIPC 581/19.5TELSB, “ Operação influencer”, investigação que envolveu vários membros do XXIII Governo e vários outros autores do círculo político-governativo. No âmbito deste processo estiveram em investigação crimes de: tráfico de influência (previsto no artigo 335.º do CP); prevaricação (previsto no artigo 11.º da Lei n.º 34/87, de 16 de julho 132 ); corrupção passiva praticada por titular de cargo político (previsto no artigo 17.º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho); corrupção ativa praticada por titular de cargo político (previsto no artigo 18.º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho); recebimento ou oferta indevida de vantagem, quanto a titular de cargo político (previsto no artigo 372.º do CP). Esta investigação foi destacada pelo simples facto de ser um exemplo de uma investigação de elevada complexidade em matéria económico-financeira cuja direção real foi levada a cabo pelo MP, não tendo havido lugar a delegação de competências. Ainda acerca da investigação, atendendo à nota do gabinete de comunicação da PGR 133 , ficou-se a conhecer que as diligências de inquérito, nomeadamente as buscas, detenções e apreensões, tiveram a coadjuvação da PSP e da AT, tendo-se levantado vozes relativas às questões 130 Requisito estabelecido pelo n.º 2 do artigo 58.º do EMP. 131 Requisito estabelecido pelo n.º 3 do artigo 58.º do EMP. 132 Lei que disciplina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos. 133 Vide Comunicado da PGR na página oficial a 07.11.2023. Disponível em https://dciap.ministeriopublico.pt/pagina/buscas-e-detencoes. 48 de competência, face a tratarem-se de matérias da reserva exclusiva da PJ, por força do artigo 7.º, n.º 2 da LOIC. Estas questões de competências serão desenvolvidas na terceira parte deste trabalho, contudo queremos deixar de imediato as seguintes ideias: na fase do inquérito, face às atribuições e competências do MP, vigora o denominado princípio da indisponibilidade de competências do MP ou inderrogabilidade de competências 134 , que significa que, enquanto titular do inquérito e dominus da investigação, o MP tendo conhecimento da notícia do crime, não tem qualquer obrigação de delegar competências nas polícias, podendo o próprio investigar; além disso, se o MP optar pela delegação de competências deverá distinguir-se três situações, a delegação genérica de competências de investigação, a delegação da prática de atos específicos de investigação e a coadjuvação operacional, que, em tudo, são situações que se diferenciam 135 . Posto isto, na investigação em questão, verificou-se a ocorrência de uma mera coadjuvação operacional. Em matéria de Direito Penal Tributário destacamos outra grande investigação conduzida pelo próprio DCIAP, inquérito sob o NUIPC 66/07.2TELSB, “Operação Furacão”, onde foram condenados 15 arguidos por fraude fiscal qualificada relativamente a esquemas de faturação fraudulenta 136 . Esta investigação, cujos factos remontam a 2015, foi vista por muitos como a maior operação de sempre em matéria de crime tributário e foi coadjuvada pelos núcleos de investigação da AT. Além destas duas, várias outras grandes investigações têm sido dirigidas pelo DCIAP, pelo que, embora tenhamos afirmado como regra as investigações serem conduzidas nas polícias – seja na criminalidade tributária ou na criminalidade comum – a inexistência de delegação de competência ou a avocação do inquérito são sempre possibilidades para o MP enquanto detentor da investigação. Analisado que se encontra o poder investigatório do MP, e do DCIAP em particular, voltemos o nosso foco agora para as polícias uma vez que, como acabamos de referir, são estas que produzem, na maior parte dos casos, as diligências de investigação e que muitas vezes determinam o rumo do inquérito. 134 Vide CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., p. 107. 135 Estas formas de delegação de competências e coadjuvação intrainstitucional serão objeto de análise aprofundada na 3.ª parte do trabalho. 136 Operação Furacão – Fraude Fiscal Qualificada [em linha], Lisboa: Ministério Público Portugal, 2017. Disponível em https://dciap.ministeriopublico.pt/sites/. 49 PARTE II – AS POLÍCIAS E OS SEUS PODERES INVESTIGATÓRIOS EM MATÉRIA DE CRIMES TRIBUTÁRIOS E CRIMES CONEXOS 5. As polícias No início deste trabalho já fomos abordando algumas das polícias relevantes para alcançar as respostas que se pretende, nomeadamente no que toca à divisão de poderes investigatórios em matéria de Direito Penal Tributário e criminalidade económico-financeira, importando agora aprofundar um pouco mais o conceito e funções das polícias no ordenamento jurídico português. Nesse sentido, estabelece o artigo 272.º, nº 1 da CRP que: “A polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos”, sendo um pilar na defesa e garantia efetiva dos direitos e liberdades dos cidadãos. Embora tenhamos avançado muitas vezes que a polícia tem um papel preponderante enquanto órgão investigatório, importa percebermos que não será a todas as polícias que caberá esse papel, motivo pelo qual vislumbra-se como importante definirmos o que é uma polícia e quais as polícias existentes no nosso ordenamento jurídico. Posto isto, vários são os sentidos nos quais pode se subdividir a noção de polícia . Numa vertente orgânica ou institucional, CATARINA SARMENTO E CASTRO atribui-lhe o seguinte significado: “ conjunto de autoridades e serviços ou corpos administrativos cuja função essencial consiste na realização de tarefas de polícia em sentido material” 137 . Num sentido funcional, MARCELLO CAETANO considera a polícia como “ o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir” 138 , acrescentando, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA que: “ (…) em sentido funcional, a polícia confunde-se com a atividade de polícia no seu conjunto, isto é, com o poder de polícia, a função de polícia ou a missão de polícia” 139 . As primeiras polícias , assim conceptualmente designadas, surgiram com uma configuração orientada para a prevenção e segurança, referindo ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA que o conceito de polícia surge no Estado moderno à implantação do Estado liberal associado à boa administração, boa ordem na cidade ou boa ordem na coletividade, num sentido jurídico-político 140 . 137 Cf. CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias Municipais , Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 32. 138 Cf. CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume II, 10.ed. 7ª Reimp. Coimbra: Almedina, 2004, p. 1150. 139 Cf. SOUSA, António Francisco de, Manual de Direito Policial: Direito da ordem e segurança públicas , 2.ed. Porto: Vida Económica, 2023, p 45. 140 Idem, ibidem pp. 41-42. 50 Segundo MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE, o objeto, a finalidade e a função da polícia foi normativizada no Código dos Delitos e das Penas, promulgado a 3 do Brumário do ano IV em França, instituindo que a polícia servia propósitos de manter a ordem pública, a liberdade, a propriedade, a segurança individual, sendo o seu principal carácter o de vigilância 141 . Por sua vez, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA acrescenta que, em Portugal, a aceção de polícia terá sido adaptada do francês “ police” , significando força de segurança responsável por garantir a ordem pública. No mesmo sentido, FIGUEIREDO DIAS refere como razão da existência da polícia, em sentido lato, motivos e funções que se prendem com a manutenção da ordem e da preservação da segurança e tranquilidade pública” 142 . Tendo em consideração o nosso ordenamento jurídico e a extensa atividade da polícia em diversos domínios jurídico-administrativo, jurídico-criminal, jurídico-contraordenacional, jurídicocivilístico, jurídico-tributário, que extravasam as atribuições de assegurar unicamente a necessidade coletiva de segurança, pugnamos pela existência de diferentes tipos de polícias , partilhando assim a visão de JOAQUIM FREITAS DA ROCHA 143 que defende que seria demasiado redutor, aos dias de hoje, encararmos o conceito de polícia como sinónimo de polícia de segurança . São vários os critérios que podem ser utilizados para classificar diferentes tipos de polícia, contudo, é nosso entender, que do ponto de vista prático e novamente à semelhança do defendido por JOAQUIM FREITAS DA ROCHA 144 , deve-se propugnar essencialmente pela existência de três tipos de polícia: as polícias administrativas, as polícias judiciárias e as polícias securitárias . Quanto a nós, a distinção entre estes três tipos de polícia verifica-se pelas atribuições a prosseguir e competências a exercer, mas não só, devendo entrar em linha de consideração a natureza da própria polícia em questão. Assim, aferir a natureza da criação de uma certa polícia vislumbra-se uma tarefa muito importante para percebermos qual será o seu core business, uma vez que, a categorização num dos tipos acima, não esgota o papel de uma polícia em si mesmo. Pelo contrário, a título de exemplo e como veremos adiante, as polícias por natureza securitárias têm adquirido em certas matérias – por força das necessidades de investigação de determinados crimes e por razões de proximidade – atribuições e competências em matéria judiciária, sucedendo o mesmo em relação às polícias administrativas. 141 Cf. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp.55-56. 142 Vide Dias, Jorge de Figueiredo, Clássicos Jurídicos: Direito Processual Penal, 1.ed. Reimp. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, pp. 397-400. 143 Cf. ROCHA, Joaquim Freitas da, Estado e Privatização da Segurança , in SCIENTIA IVRIDICA, n.º 322, Tomo LIX, Braga, 2010 p. 221. Para mais desenvolvimentos veja-se ainda CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., pp. 99-102. 144 Vide ROCHA, Joaquim Freitas da, Estado e Privatização, … op.cit., pp. 221226. 51 Face ao referido, iremos de seguida realizar uma abordagem às diferentes polícias com poderes em matéria de crimes tributários e conexos, qualificando-as em uma das três possíveis categorias, iniciando esse trabalho pelas polícias administrativas. 5.1. As polícias administrativas Quando falamos de uma polícia administrativa ou autoridade de polícia administrativa referimo-nos a “órgãos integrados na administração pública que têm a seu cargo a regulamentação ou disciplina de determinadas actividades, com o objectivo de prevenir e reprimir danos sociais em específico” 145 , podendo desencadear medidas de polícia e medidas especiais de polícia nos termos do artigo 28.º e 29.º da lei 53/2008, 29 de agosto (Lei da Segurança Interna), entre outras. No mesmo sentido, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, refere que “(…) a polícia administrativa se orienta para as funções administrativas de prevenção do perigo para a ordem e segurança públicas (…)” 146 . Completando o supramencionado, retiramos dos ensinamentos de CATARINA SARMENTO E CASTRO 147 que a polícia administrativa tem a função de proteger a coletividade de perturbações que ameacem particulares setores da vida em sociedade. Esta classificação de polícia irá corresponder à categorização de “entidades policiais”, uma vez que não é a principal missão das polícias administrativas (ou razão subjacente à sua existência) a luta contra a criminalidade em geral, como sucede com as forças de segurança. Assim, as tarefas maioritárias destas são normalmente reconduzidas ao campo administrativo e a validade dos atos praticados poderá ser objeto de sindicância pelos tribunais administrativos. Sem prescindir, embora não seja esse o seu papel originário, as polícias administrativas detêm, não raras vezes, competências investigatórias. Quando em determinado tipo de crime, uma polícia administrativa tenha competências legais ou delegadas para a investigação, nesse contexto processual concreto irá, à partida, adquirir a qualidade de OPC de competência específica nos termos do artigo 3.º, n.º 2 da LOIC 148 , atendendo a critérios de especialização e racionalização. Realizado este breve esclarecimento, iniciamos agora a análise da orgânica das várias polícias administrativas, onde serão estudadas as polícias que ab início seja possível verificarmos que são detentoras de competências nas matérias em estudo. Significa isto que deixaremos de fora do nosso leque de estudos o IGMAOT, que deve ser considerado uma polícia administrativa que nos 145 Idem, Ibidem . 146 Cf. SOUSA, António Francisco de, Manual de Direito Policial , … op.cit., p. 54. 147 Vide CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p. 156-163. 148 A propósito dos OPC de competência específica vide NUNES, Duarte Alberto Rodrigues , Curso de Direito Processual Penal 1 , Lisboa: Universidade Católica Editora, 2023, p. 309. 52 termos do artigo 11.º da sua orgânica (Decreto-Lei n.º 23/2012, de 01 de fevereiro) tem natureza de OPC quando exerce competências relativamente aos crimes que se relacionem com o cumprimento da sua missão em matérias de incidência ambiental. Além deste, também não será feita qualquer análise ao SEF devido à sua extinção e transferência de atribuições ocorridas por força da Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro. Posto isto, face à delegação automática de competências ou delegação presumida prevista nos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT, a nossa análise das polícias administrativas com poderes nos crimes tributários começará pela AT. 5.1.1. A Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) A Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), como nos ensina JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, é um serviço da administração direta do Estado integrante de um conceito amplo de Administração Tributária, que engloba todas as entidades públicas incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos 149 . Cumpre ressalvar que, embora concordemos com esta definição, o legislador no artigo 40.º, n.º 2 do RGIT quando refere: “ Aos órgãos da administração tributária e aos da segurança social cabem, durante o inquérito, os poderes e funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos e autoridades de polícia criminal (...)”, está a reportar-se, stricto sensu, aos órgãos da AT, não estabelecendo qualquer distinção conceptual. Feita esta breve referência, a AT é um órgão que se enquadra nos serviços centrais do Ministério das Finanças e que tem a sua orgânica disciplinada pelo Decreto-Lei 118/2011 de 15 de dezembro, sendo dotada de autonomia administrativa. Quanto à sua missão, estabelece o artigo 2.º, n.º 1: “A AT tem por missão administrar os impostos, direitos aduaneiros e demais tributos que lhe sejam atribuídos, bem como exercer o controlo da fronteira externa da União Europeia e do território aduaneiro nacional, para fins fiscais, económicos e de protecção da sociedade (...)”. A AT prossegue as atribuições previstas no n.º 2, do artigo 2.º do Decreto-Lei já mencionado, de entre as quais destacamos a alínea b): “exercer a ação de inspeção tributária e aduaneira (...) prevenindo, investigando e combatendo a fraude e evasão fiscais e aduaneiras e os tráficos ilícitos, no âmbito das suas atribuições”, sendo esta atribuição consonante com os poderes que lhe são conferidos em matéria de processo penal tributário. De modo que, importa aferirmos como se 149 Cf. Rocha, Joaquim Freitas da, Lições de Procedimento e Processo Tributário, … op.cit ., pp. 18-21. 53 dividem e organizam serviços da AT e quais são os núcleos ou brigadas responsáveis para instruir as investigações de crimes tributários. Neste sentido, o Decreto-Lei 118/2011, de 15 de dezembro define a missão, atribuições e tipo de organização interna da AT, deixando a estrutura organizacional a cargo da Portaria 320A/2011, de 30 de dezembro do Ministério das Finanças. Analisando a Portaria acima mencionada, aferimos que a estrutura nuclear da AT subdividese em serviços centrais e serviços desconcentrados. Nos termos do artigo 1.º da Portaria, pertencem aos serviços centrais: as Direções de Serviços; o Centro de Estudos Fiscais e Aduaneiros; e a Unidade de Grandes Contribuintes (UGC). Nos serviços desconcentrados encontramos as Direções de Finanças e as Alfândegas 150 . 5.1.1.1. Os serviços centrais da AT Os serviços centrais encontram-se elencados no artigo 2.º, n.º 1 da Portaria 320-A/2011, de 30 de dezembro, sendo que, alguns deles têm particular importância em matéria de combate à criminalidade tributária e podem integrar unidades orgânicas flexíveis nos termos do artigo 41.º da Portaria. Destacamos assim: a) A Direção de Serviços Antifraude Aduaneira (DSAFA), prevista na alínea r), n.º 1 do artigo 2.º, cujas atribuições encontram-se no artigo 20.º. Esta direção integrada nos serviços da AT é dotada de particulares atribuições no combate aos crimes aduaneiros previstos nos artigos 92.º a 102.º do RGIT, uma vez que: “prepara e desenvolve as ações estratégicas de combate à fraude tributária e aduaneira e assegura e articulação e colaboração com outras entidades com competências inspetivas”. A DSAFA configura assim um serviço centralizado, composto por quatro unidades orgânicas flexíveis 151 , a saber: uma Divisão de Informações, uma Divisão de Planeamento e Controlo Operacional, uma Divisão Operacional do Norte e uma Divisão Operacional do Sul. As principais atribuições da Divisão de Informações são recolher, centralizar, gerir e difundir informação aduaneira e fiscal. Além de que, através das outras divisões, é também a direção responsável por assegurar: a execução de diligências de investigação no quadro dos atos de inquérito; a execução do PNAITA (na vertente aduaneira); a realização de ações de vigilância; as ações de fiscalização aduaneira e tributária; bem como quaisquer outras atividades operacionais. Numa perspetiva global e à escala nacional, este serviço tem um papel muito importante na tomada 150 Cf. NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal …, op.cit . pp. 293-297. 151 Assim, n.º 1, alínea q) do Despacho do Diretor Geral com n.º 1365/2012. 54 de decisão – de natureza estratégica, tática e operacional – em matéria de repressão e prevenção de crimes aduaneiros. Por fim, a DSAFA é ainda responsável por assegurar a interligação com as alfândegas e pela cooperação com outras entidades nacionais, comunitárias e internacionais na gestão e troca de informação antifraude. b) A Direção de Serviços de Investigação da Fraude e de Ações Especiais (DSIFAE), prevista na alínea s), n.º 1 do artigo 2.º, cujas atribuições encontram-se no artigo 21.º, é um serviço dotado de particular importância em matéria de combate a vários tipos de crimes tributários, uma vez que prepara e desenvolve “as ações estratégicas de combate à fraude e evasão tributárias, bem como assegura a articulação e colaboração com outras entidades com competências inspetivas”. Esta direção integrada nos serviços centrais, congrega duas unidades orgânicas flexíveis 152 : a Divisão de Investigação da Fraude e Ações Especiais (DIFAE) e a Divisão de Estudos e Informação (DEI). A DEI face às suas atribuições previstas nas alíneas a) a c) e g) a i) do n.º 2, do artigo 21.º da Portaria 320-A/2011, de 30 de dezembro, configura uma unidade orientada para o tratamento e gestão de informação. Por sua vez, em matéria de investigação de crimes tributários a DIFAE é a divisão com papel de maior relevo, uma vez que tem atribuições para escrutinar possíveis situações de evasão ou fraude tributária, para instaurar e instruir processos de inquérito nos termos do artigo 40.º e 41.º do RGIT e para cooperar com outras entidades com competências de investigação criminal ou inspetivas em matéria de fraude tributária. Sabendo de antemão que as direções de finanças – serviços desconcentrados de nível regional – também realizam atividades de investigação e instruem processos-crime, uma vez que são organicamente competentes para o efeito, pela análise estrutural e orgânica fica assente que caberá à DIFAE sobretudo as investigações de fraude fiscal e fraude fiscal qualificada, cujas normas incriminatórias estão previstas nos artigos 103.º e 104.º do RGIT. c) A Unidade de Grandes Contribuintes (UGC), prevista na alínea ff), n.º 1 do artigo 2.º e cujas atribuições encontram-se no artigo 34.º. Este serviço central “ assegura no domínio da gestão tributária as relações com os contribuintes que lhe sejam atribuídos e exerce em relação a estes a ação de inspeção tributária e de justiça tributária”. A criação desta unidade, tem em vista um maior acompanhamento, por parte da AT, a contribuintes que obtenham mais lucros ou apresentem um maior volume de negócios e que consequentemente geram uma receita tributária mais significativa para os cofres do Estado. O discurso normativo que legitima esta unidade surge pelo n.º 1, do artigo 68.º-B da LGT, que 152 Por força do n.º 1, alínea r) do Despacho do diretor geral com n.º 1365/2012. 55 estabelece que a: “(...) administração tributária pode, atendendo à elevada relevância económica e fiscal de alguns contribuintes, considerá-los como grandes contribuintes para efeitos do seu acompanhamento permanente e gestão tributária”. A integração de determinado sujeito passivo nesta categorização de grande contribuinte, ocorre em função de critérios previamente definidos que “servem para determinar a eventual relevância económica e fiscal dos contribuintes”, devendo ser respeitadas as orientações do artigo 68º-B, n.º 3 da LGT. Na presente data, o diploma que define os critérios de seleção dos contribuintes cuja situação tributária deve ser acompanhada pela UGC é a Portaria 318/2021, de 24 de dezembro, do Ministério das Finanças, sendo que a lista atual é a que decorre do Despacho n.º 7048/2022, de 27 de maio. Esta unidade, pertencente aos serviços centrais, é composta por quatro unidades orgânicas flexíveis, como decorre do n.º 1 ee), do Despacho n.º 1365/2012: a Divisão de Gestão e Assistência Tributária; a Divisão de Assistência a Bancos e outras Instituições Financeiras; a Divisão de Inspeção a Empresas não Financeiras I; Divisão de Inspeção a Empresas não Financeiras II. A realização de diligências investigatórias, em sede de inquérito que tenha como suspeito um grande contribuinte terá a participação de uma das últimas três divisões referidas, uma vez que, segundo o artigo 34.º, n.º 2, da Portaria 320-A/2011, de 30 de dezembro, a estas caberá: “j) Realizar procedimentos de inspeção à contabilidade dos contribuintes, com recurso a técnicas de auditoria, confirmando a veracidade das declarações efetuadas, por verificação substantiva dos documentos de suporte; l) Instaurar e instruir processos de inquérito, nos termos dos artigos 40.º e 41.º do RGIT; e o) Colaborar com a representação da Fazenda Pública junto dos tribunais tributários”. Assim, a UGC terá sido criada com o propósito de prevenção da fraude ou evasão que pudesse ser levada a cabo por sujeitos passivos detentores de maiores lucros e consequentemente maior capacidade para recorrer a mecanismos ilícitos para deslocalizar, ocultar ou dissipar rendimentos que devem ser tidos em conta para efeitos tributários. Esta acaba por ser uma unidade especializada direcionada para certo tipo de sujeito passivo. Realizada a análise a estas três unidades orgânicas nucleares da AT, que mereceram o nosso destaque face à participação que podem ter em termos de investigação, cumpre reter o seguinte: 1º– a DSAFA terá uma participação relevante sobretudo em matéria de crimes aduaneiros; 2º– a DSIFAE terá um papel relevante na investigação sobretudo de crimes fiscais, nomeadamente aqueles com maior gravidade; e 3º– as divisões da UGC em razão da sua especialização serão 62 RGIT, esta presume-se delegada no subdiretor-geral para a área da Inspeção Tributária e Aduaneira 166 ou nos dirigentes das direções de serviços a quem compete a investigação (o dirigente da DSAFA). Quanto à delegação da investigação de crimes aduaneiros efetuada na GNR, esta é realizada na pessoa dos oficiais e comandantes, nos termos das disposições conjugadas do artigo 41.º, n.º 1, alínea a) parte final e 40.º, n.º 3, alínea c) do RGIT 167 . Avançando para a categoria dos crimes fiscais 168 , as disposições conjugadas do artigo 41.º, n.º 1, alínea b) do RGIT e artigo n.º 40, n.º 3, alínea a), atribuem competência delegada para os atos de inquérito à AT no dirigente da DSIFAE, ou ainda nas diretores das direções de finanças, consoante a área geográfica onde tenha ocorrido o crime 169 . Em relação aos crimes contra a segurança social 170 , estabelecem as disposições conjugadas dos artigos 41.º, n.º 1, alínea c) e 40.º, n.º 3, alínea b), a competência investigatória da SS, sendo esta delegada nos “ presidentes das pessoas coletivas de direito público da segurança social a quem estejam cometidas as atribuições nas áreas dos contribuintes e dos beneficiários” . Portanto, em matéria de crimes tributários, falta-nos apenas aferir quem são as entidades com competência delegada para a investigação de crimes tributários comuns 171 que, contrariamente ao que acontece nas outras categorias de crimes tributários, o legislador não individualiza a entidade em quem é delegada a investigação. Assim, para conseguirmos entender em quem será delegada a competência investigatória desta categoria de crimes tributários, devemos considerar que estes são designados de crimes tributários comuns por poderem ser cometidos contra o património do estado na sua componente tributária, quer na vertente da administração da AT, quer contra o património da SS. Por conseguinte, a delineação de competências, nesta categoria de crimes, será efetuada consoante quem for o “visado”. Por exemplo, se a prática de uma burla tributária visar atribuições patrimoniais ilegítimas da SS, caberá aos seus núcleos investigatórios a prática dos atos de inquérito, ao passo que se num quadro de associação criminosa o objetivo do grupo for a prática 166 Caberá a esse a coordenação de várias direções, como DSAFA, o DSIFAE, já estudados, mas não só, estando sobre a sua hierarquia na área da Inspeção Tributária e Aduaneira, também a Direção de Serviços de Gestão do Risco (DSGR) e a DSPCIT, vide anuário do Ministério das Finanças 2022. Disponível em https://www.sgmf.gov.pt/media/2156/anu%C3%A1rio-financas-2022.pdf. 167 Para mais desenvolvimentos vide COSTA, Ricardo, A Unidade de Ac  ão Fiscal e a Interoperabilidade com as Autoridades de Combate ao Crime Fiscal e Aduaneiro [em linha], Lisboa: Academia Militar, 2013, [Consult. 02.07.2023]. Disponível em https://comum.rcaap.pt/bitstream/. 168 Integram esta categoria os seguintes tipos legais: Fraude (artigo 103.º do RGIT); Fraude qualificada (artigo 104.º do RGIT); e Abuso de confiança (105.º do RGIT). 169 Não podemos aqui, esquecer que se o crime ocorrer na área geográfica da RAM, serão competentes os dirigentes da DSIT e do DSJUT. 170 A saber: Fraude contra a Segurança Social (artigo 106.º do RGIT); Omissão de comunicação de admissão de trabalhadores (artigo 106.º-A do RGIT); e Abuso de confiança contra a Segurança Social (artigo 107.º do RGIT). 171 São eles: Burla Tributária (artigo n.º 87.º do RGIT); Frustração de Créditos (artigo 88.º do RGIT); Associação criminosa (artigo 89.º do RGIT); Desobediência qualificada, (artigo 90.º do RGIT); e Violação de segredo (artigo 91.º do RGIT). 63 de crimes aduaneiros, será competente para a investigação a GNR ou a AT 172 , do mesmo modo, se o grupo for fundado para a prática de fraude fiscal serão competentes os núcleos de investigação da AT (DSIFAE ou as Direções de Finanças). Assim, analisadas as competências para a investigação de crimes tributários, aferimos que a AT é um órgão com competência reservada, de âmbito nacional, para a investigação de crimes fiscais, bem como para a investigação de crimes tributários comuns quando cometidos contra si, tratando-se ainda de um órgão detentor de competência reservada concorrencial para crimes aduaneiros 173 . Aqui chegados, cumpre-nos perceber se esta competência reservada, será ou não uma competência absoluta – entenda-se como uma competência investigatória absoluta aquela que não pode ser delegada num outro OPC, sob pena de uma consequência, seja ela irregularidade, anulabilidade ou nulidade dos atos praticados pelo OPC incompetente 174 – e ainda se existe alguma limitação ou exceção neste domínio. Se realizarmos um paralelismo com o que sucede com a LOIC, que em matéria de distribuição de competências em vários tipos de crimes estabelece quais os crimes que são da competência absoluta da PJ (não podendo ser deferida a investigação noutro OPC) e quais os crimes de competência relativa (cuja competência de investigação em certas circunstâncias pode ser deferida noutro OPC) 175 , podemos concluir, de forma apressada que, pelo facto do RGIT não referir a impossibilidade de delegação dos atos de inquérito noutro OPC, essa delegação é possível e válida. Como já referimos, o Direito Penal Tributário e Direito Penal são duas realidades do mesmo sistema, citando os ensinamentos de GERMANO MARQUES DA SILVA: “ Importa é acentuar a prevalência dos princípios fundamentais do Direito Penal e que as especialidades do Direito Tributário não podem subverter os princípios fundamentais do Direito Penal, devendo ter-se sempre presente que o Direito Penal Tributário pertence primariamente ao sistema penal” 176 . No universo onde orbita o RGIT e o processo penal temos de considerar a existência de uma legislação complementar que vem organizar a divisão de competências investigatórias, a LOIC. Ora, esta lei estabelece como competência reservada concorrencial da PJ, a investigação de crimes tributários de valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros), nos termos do artigo 7.º, n.º 4, 172 Através do núcleo de investigação aduaneira (DSAFA). 173 Para mais desenvolvimentos vide SANTOS, Manuel Simas; SOUSA, Jorge Lopes de, Regime Geral das Infrações Tributárias , … op.cit., p. 370. 174 Vide ROCHA, Joaquim Freitas da, Estado e Privatização da Segurança , … op.cit., p. 226. 175 Assim, artigo n.º 7 e 8.º da LOIC. 176 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário, … op.cit ., p. 12. 64 alínea a), ressalvando as competências da GNR nos crimes aduaneiros. Este valor de 500.000,00€ (quinhentos mil euros), constitui uma limitação aos poderes investigatórios da AT em matéria de crimes tributários da sua competência, o que significa que se o crime tributário atingir aquele montante, a competência passará para a alçada da PJ, uma vez que o artigo 7, n.º 4, não exceciona qualquer competência previamente atribuída à AT por circunstâncias de ter sido o órgão que iniciou a investigação. Face ao enquadramento que antecede, podemos verificar que quanto aos crimes fiscais, bem como para a investigação de crimes tributários comuns quando cometidos contra si, torna-se difícil defender uma competência absoluta da AT. Já no que diz respeito aos crimes aduaneiros estes nunca seriam da sua competência absoluta, uma vez que, trata-se de matéria de competência concorrencial com a GNR. Em contrabalanço, temos também de considerar as afirmações de SOFIA MANUELA DIAS MOREIRA, quando nos diz que a criminalidade tributária é uma criminalidade mais refinada e exigente 177 e de ANA CATARINA DIAS MARTINS quando menciona que a atribuição de competências à AT obedece a princípios de especialização e racionalização 178 . Queremos com isto dizer que, a criminalidade tributária é uma criminalidade específica, e como tal é também defensável que o combate deve ser o mais adequado possível e isso implica que a investigação desses crimes não possa ser encarada como uma matéria reservada passível de ser deferida. Ora, o legislador também não foi alheio às especificidades dos crimes tributários, tendo, como já fomos aferindo, criado regras processuais próprias para o efeito. Diz-nos GERMANO MARQUES DA SILVA: “O ter o RGIT carácter especial significa que, salvo expressa previsão da lei em contrário, às infrações das normas reguladoras da matéria tributária – previstas no art. 1.º do RGIT – são aplicáveis as normas do RGIT, aplicando-se subsidariamente as normas do direito processual penal comuns (…)” 179 . Fruindo do referido pelo autor, são normas especiais processuais em matéria tributária aquelas que estabelecem a competência delegada da AT e da SS para a prática dos atos de inquérito, pelo que é no mínimo controverso que tenhamos no nosso ordenamento jurídico órgãos especialmente vocacionados para o combate à fraude e evasão tributária e que o MP, em espaço aparentemente discricionário, possa delegar livremente as investigações noutro órgão investigatório. Levantando-se a questão se uma possível delegação em outros órgãos, que não os especializados 177 Vide Moreira, Sofia Manuela Dias, A Privatização da Investigação na Criminalidade, … op.cit., p.22. 178 Cf. MARTINS, Ana Catarina Dias, Os poderes da Investigação em matéria tributária, … op.cit., p. 83. 179 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário, …, op.cit ., p. 49. 65 na matéria, afigura-se como válida ou não. Face ao planeamento e estrutura deste trabalho iremos procurar alcançar a resposta para esta questão na última parte do nosso estudo. 5.1.1.5. Deverá a Autoridade Tributária ser considerada um Órgão de Polícia Criminal? Previamente a qualquer reflexão, devemos ter em consideração que se concluirmos que a AT configura um OPC, esta será subqualificada como OPC de competência específica por força do artigo 3.º, n.º 2 da LOIC. O CPP no seu artigo 1.º, alínea c), define o que deve ser entendido por OPC ao estabelecer que são “(...) todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código”, circunscrevendo assim a definição de OPC à qualidade dos atos levados a cabo pelas entidades e polícias 180 . Realizada a leitura à definição legal, a nossa primeira perceção é que face às tarefas desempenhas pela AT – em sede de inquérito de processos penais tributários – esta parece preencher os pressupostos necessários a ser considerada um OPC. Contudo, imediatamente criamos a convicção que essa definição legal pode se manifestar curta e, nesse sentido, PAULO DÁ MESQUITA refere que: “(…) o conceito de órgão de polícia criminal é aberto e tem de ser completado pelas leis orgânicas ou estatutos dos diferentes organismos (…) outras entidades policiais a quem seja reconhecida competência para levar a cabo «quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados pelo CPP»” 181 . Por sua vez, DAMIÃO DA CUNHA define os OPC como “(...) aquele grupo de forças policiais, às quais, constitucionalmente e legalmente, vai competir a tarefa de prevenção criminal (...)”, tarefa essa que segundo o autor integra necessariamente a luta contra a criminalidade em geral. Além disso, este refere que existe uma fronteira ténue entre a prevenção e a repressão e é nesse âmbito que caberá aos OPC a prática de atos com relevância processual penal 182 . Aprofundando ainda o conceito e qualificação de uma entidade como OPC, destacamos que esta não pode ser confundida com a qualificação de uma entidade como força ou serviço de segurança, uma vez que as entidades assim qualificadas encontram-se previstas no artigo 25.º, n.º 181 Vide MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 122. 182 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., pp. 102-103. 66 2 da Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto (Lei da Segurança interna). Embora as forças e serviços de segurança concorram para garantir a segurança interna e esta possa ser exercida nos termos da lei penal e processual penal, nem toda a atividade de segurança interna é exercida por órgãos na qualidade de OPC. Do mesmo modo, nem toda a atividade processual do OPC se prende com o exercício da segurança interna, pelo que importa não confundir estas figuras 183 . No nosso entender o legislador no RGIT ao estabelecer no artigo 40.º, n.º 2 que “Aos órgãos da Administração tributária e aos da segurança social cabem, durante o inquérito, os poderes e funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos e às autoridades de polícia criminal (...)”, potencializou a dúvida, parecendo que quis determinar que a AT e SS sejam para efeitos de processo penal tributário, e dentro do seu leque de competências, equiparados a OPC e não OPC por definição. A este propósito, o Tribunal da Relação de Coimbra 184 refere que aquela norma do RGIT coloca: “(…) o agente competente da administração na veste de órgão de polícia criminal, ao prescrever que lhe cabem os “poderes e as funções que o Código de Processo Penal atribui” a tais órgãos. E, tendo em conta a especial preparação técnica desses agentes da administração nas matérias em causa, o mesmo normativo vai mais longe e presume-lhes delegada a prática de actos pelo Ministério Público”. A AT, aos dias de hoje, acaba assim por não assumir o nomen in iuris de OPC de competência específica, uma vez que a lei que regula em especial o processo penal tributário a encara como uma entidade equiparada e a sua orgânica também não estabelece qualquer menção aos seus núcleos deterem, por si só, poderes de autoridade polícia criminal ou poderes de órgão de polícia criminal 185 . Assim, esta entidade enquadra-se, a nosso ver, numa categoria de outras entidades policiais com competências de investigação. Contudo, consideramos que esta questão da AT ser classificada como um OPC de competência específica ou como outra entidade policial com competência de investigação, é uma questão meramente conceptual ou teorética, uma vez que, independentemente da designação adotada, nenhum poder investigatório em matéria de crimes tributários é posto em causa. Como referem JOÃO RICARDO CATARINO e NUNO VICTORINO: 183 Para mais desenvolvimentos nesta matéria vide CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p., 161-163. 184 Cf. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra [em linha], de 28.04.2010, processo n.º 15/07.8IDGRD.C2, relatado pelo Juiz Alberto Mira [Consult. 09.08.2023]. Disponível em http://www.dgsi.pt. 185 Vejamos em sentido oposto que, por exemplo, a ASAE contém vertido no seu estatuto de forma inequívoca a qualidade de OPC vide artigo 15.º do DL n.º 194/2012, de 23 de agosto (Lei Orgânica da ASAE). 67 “A competência para atos de inquérito a que se refere o n.º 2 do artigo 40.º é a prevista no n.º 1 do artigo 270.º do Código do Processo Penal que abrange, genericamente, «... quaisquer diligência e investigações relativas ao inquérito»” 186 . Cumpre salientar que, embora não se apresente como uma questão com significativa preponderância prática, seria adequada uma futura alteração que, de forma expressa e inequívoca, qualificasse os núcleos dedicados à investigação criminal tributária da AT como OPC de competência específica. Tal reforma poderia operar-se por via da introdução de uma norma na orgânica da AT nesse sentido, ou pela alteração do texto inicial do artigo 40.º, n.º 2 do RGIT, sugerindo-se a seguinte proposta de redação: Os núcleos de investigação criminal da Administração Tributária e da Segurança Social são, para efeitos de processo penal tributário, órgãos de polícia criminal, cabendo-lhes, durante o inquérito, os poderes e funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos de polícia criminal de competência genérica e respetivas autoridades de polícia criminal (...). Por fim, evidenciamos que, esse processo legislativo de afirmação como OPC de competência específica deveria de aproveitar apenas aos núcleos de investigação de crimes tributários por apenas estes instruírem processos e praticarem atos na dependência funcional de uma autoridade judiciária, numa concreta fase processual. Tal requalificação como OPC, mais não seria, do que uma adequação da nomenclatura atendo às funções e tarefas já desempenhadas pelos núcleos de investigação da AT. 5.1.2. A Segurança Social (SS) Analisada a orgânica e a competência da AT em matéria de processo penal tributário, cumpre-nos agora avançar para uma outra entidade administrativa com poderes policiais. Para os nossos estudos, o instituto de SS tem relevância por força dos poderes investigatórios que o RGIT atribui a este instituto público, nos artigos 40.º, n.º 2 e artigo 41.º, n.º 1 alínea c). Antes de mais, importa referir que são várias as definições do conceito de segurança social, pelo que reproduzimos aqui um conceito de uma perspetiva institucional de YVES SAINT-JOURS, que encara a segurança social como: “um sistema autónomo ou estatal de garantia colectiva contra os 186 Cf. CATARINO, João Ricardo; VICTORINO, Nuno, Direito Sancionatório Tributário: anotações ao regime geral , Coimbra: Almedina, 2020, p. 404. 68 riscos sociais fundada na solidariedade organizada entre indivíduos de uma determinada comunidade” 187 . No contexto português a SS é um instituto público com regime especial, integrado na administração indireta do estado, sob a tutela do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. A SS goza de autonomia administrativa, financeira e património próprio, nos termos do artigo 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 83/ 2012, de 30 de março (Lei Orgânica do Instituto da Segurança Social, I.P.), tratando-se de um pilar do Estado Social, que como nos ensina APELLES J.B. CONCEIÇÃO 188 , reveste a forma de sistema de garantia mínimo social. Realizado o enquadramento ao instituto de SS, este tem por missão: “(…) a gestão dos regimes de segurança social, incluindo o tratamento, recuperação e reparação de doenças ou incapacidades resultantes de riscos profissionais, o reconhecimento dos direitos e o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social e demais subsistemas da segurança social, incluindo o exercício da ação social, bem como assegurar a aplicação dos acordos internacionais no âmbito do sistema da segurança social” 189 . Para o cumprimento da sua missão, a SS prossegue várias atribuições, destacando-se, no nosso âmbito, a prevista no artigo 3.º, n.º 2, alínea w) do Decreto-Lei n.º 83/ 2012, de 30 de março: “Assegurar nos termos da lei, as ações necessárias à eventual aplicação dos regimes sancionatórios referentes a infrações criminais praticadas por beneficiários e contribuintes no âmbito do sistema de segurança social”. Sendo, neste contexto, que intervêm os seus funcionários afetos aos núcleos de investigação. Quanto à estrutura orgânica da SS, trata-se de uma matéria regulada na Portaria n.º 135/2012, de 08 de maio (Estatutos do Instituto de Segurança Social I.P.), estabelecendo no seu artigo 1.º, n.º 1 que este instituto subdivide-se em: unidades orgânicas centrais , serviços desconcentrados e Centro Nacional de Pensões . Os núcleos de investigação estão integrados nas duas primeiras realidades, pelo que, o Centro Nacional de Pensões não será objeto da nossa atenção neste trabalho. 187 Vide SAINT-JOURS, Yves, Traité de Sécurité Sociale” – Le Droit de la Sécurité Sociale , Paris: LGDJ, 1980, p. 13, citado por CONCEIÇÃO, Apelles J.B ., Segurança Social: Manual Prático , Coimbra: Almedina, 2019, p. 37. 188 Cf. CONCEIÇÃO, Apelles J.B ., Segurança Social, … op.cit., p.57. 189 Assim, artigo 3.º n.º 1 da Lei da SS. 69 5.1.2.1. Unidades orgânicas centrais da SS As unidades orgânicas centrais da SS estão previstas na Portaria n.º 135/2012, de 08 de maio, são elas: departamentos operacionais que estão previstos no artigo 1.º, n.º 4; departamentos da administração geral (artigo 1.º, n.º 5); e gabinetes de apoio especializado (artigo 1.º, n.º 7). Além destes serviços, integram ainda as unidades centrais: a Unidade de Contribuintes Estratégicos; a Unidade de Coordenação Internacional; a Unidade de Apoio a Programas; a Unidade Técnica de Arquitetura e Engenharia; e a Unidade de Gestão e Acompanhamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados. Do leque de serviços que compõem a globalidade da SS, para os nossos efeitos, destacamos o Departamento de Fiscalização , que se encontra previsto no artigo 8.º da Portaria e que é integrado nos departamentos operacionais. Nos termos da alínea k) e l) do n.º 2 do artigo 8.º, cabe a este departamento: “desenvolver as ações necessárias à instrução dos processos de investigação no âmbito de condutas ilícitas dos beneficiários e contribuintes em relação à segurança social, legalmente definidas” e “Promover e realizar ações de prevenção criminal”. Percorridas as unidades orgânicas centrais conseguimos perceber que o Departamento de Fiscalização , dentro da SS, é o núcleo incumbido do exercício da competência delegada de investigação de crimes contra a segurança social 190 previsto no artigo 40.º, n.º 2 do RGIT e 41.º, n.º 1, alínea c) do RGIT. Este serviço conta com várias extensões, designadamente: uma Unidade de Fiscalização do Norte, uma Unidade de Fiscalização do Centro, uma Unidade de Fiscalização de Lisboa e Vale do Tejo; uma Unidade de Fiscalização do Alentejo; e uma Unidade de Fiscalização do Algarve 191 . Cada uma destas unidades é constituída por setores e por núcleos, em diversos concelhos ou localidades onde se encontra sedeada a unidade de fiscalização respetiva. Neste contexto, nas Unidades de Fiscalização do Norte, do Centro e de Lisboa e Vale do Tejo existem núcleos exclusivamente afetos à investigação criminal 192 . 190 No qual se incluem os crimes tributários comuns que visam lesar o património da SS. 191 Vide Deliberação (extrato) n.º 27/2013, de 9 de janeiro, emitido pelo Ministério da Solidariedade e da Segurança Social - Instituto da Segurança Social, I. P. 192 Vide ponto 2.1.3, ponto 2.2.3 e ponto 2.3.3 da Deliberação (extrato) n.º 27/2013, de 9 de janeiro, do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social - Instituto da Segurança Social, I. P. 70 5.1.2.2. Serviços desconcentrados da SS São serviços desconcentrados da SS, os centros distritais – organizados em áreas funcionais – e os serviços locais. Existindo os seguintes centros distritais a nível nacional: Centro Distrital de Aveiro; Centro Distrital de Beja; Centro Distrital de Braga; Centro Distrital de Bragança; Centro Distrital de Castelo Branco; Centro Distrital de Coimbra; Centro Distrital de Évora; Centro Distrital de Faro; Centro Distrital da Guarda; Centro Distrital de Leiria; Centro Distrital de Lisboa; Centro Distrital de Portalegre; Centro Distrital do Porto; Centro Distrital de Santarém; Centro Distrital de Setúbal; Centro Distrital de Viana do Castelo; Centro Distrital de Vila Real; Centro Distrital de Viseu 193 . Atento ao acima referido, destaca-se a ausência de centros distritais na ilha da Madeira e dos Açores, uma vez que as regiões autónomas dispõem de institutos autónomos neste domínio. Temos assim nas regiões ultraperiféricas o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM (disciplinado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 34/2012/M) sob a tutela do Governo Regional – Secretaria Regional da Inclusão e Juventude e o Instituto de Segurança Social dos Açores, IPRA (disciplinado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2014/A), sob a tutela do Governo Regional – Secretaria Regional da Solidariedade Social, exercendo estes institutos a missão e atribuições da SS nas regiões autónomas 194 . Voltando à matéria relativa às competência dos serviços desconcentrados, prima facie, não são atribuídos poderes aos centros distritais, contudo, não significa que tal não possa suceder por delegação de competências, por força do artigo 17.º, n.º 2, alínea t) da Portaria n.º 135/2012, de 08 de maio, competindo-lhes, por questões de proximidade e imediação, auxiliar o departamento de fiscalização ou unidade de fiscalização respetiva, estando esta colaboração prevista na alínea l) do n.º 2 do artigo 17.º da Portaria. Em relação aos serviços locais, não integram no seu leque de competências o exercício de qualquer poder em matéria de crimes contra a SS, veja-se o artigo 18.º da Portaria. 193 Vide estrutura orgânica da SS. Disponível em https://www.seg-social.pt/estrutura-organica. 194 Para mais desenvolvimentos vide . CONCEIÇÃO, Apelles J.B ., Segurança Social, … op.cit., pp. 596-598. 71 5.1.2.3. Os núcleos de investigação de crimes tributários na ISSM, IP-RAM e na ISSA, IPRA No que toca a crimes tributários cometidos contra a segurança social nas regiões autónomas – sendo estas pessoas coletivas dotadas de autonomia administrativa, financeira e património próprio – estes são resolvidos pelo ISSM, IP-RAM ou pelo ISSA, IPRA, que têm estruturas próprias adaptadas às especificidades regionais. Nesse sentido, uma vez cometido um crime contra a SS na RAM, o núcleo incumbido pela investigação será o Departamento de Inspeção (DI), integrado nas áreas operacionais, por força do artigo 17.º, n.º 2, alínea k) e l) da Portaria n.º 17/2017, de 23 de janeiro, da Secretaria Regional da Inclusão e Assuntos Socias 195 , que estabelece como atribuição daquele departamento: “Promover e garantir a organização e instrução dos processos de ilícitos criminais por crimes praticados no âmbito do sistema de segurança social, assegurando a articulação com as competentes autoridades judiciárias para o efeito, nos termos da lei;” e “Promover e realizar ações de prevenção criminal”. Por outro lado, se um crime tributário cometido contra a SS, tiver lugar na RAA, temos de analisar a próprio Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2014/A, que estabelece os estatutos daquela pessoa coletiva bem como a matéria de competências. O decreto acima referido atribui, no seu artigo 4.º, n.º 2, alínea a), competência em matéria criminal a um núcleo designado Departamento de Prestações e Contribuições . O departamento em questão é integrado por várias divisões, vejamos a este propósito o artigo 13.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2014/A, onde encontramos a Divisão de Contribuições , prevista no artigo 15.º, a quem cabe, nos termos do n.º 1: “(...) assegurar o acompanhamento e controlo do cumprimento das obrigac  ões contributivas, contencioso e ilícitos criminais (...)”. Nesta Divisão de Contribuições existe um núcleo especialmente afeto à investigação criminal denominado Núcleo de Contencioso e Ilícitos 196 a quem compete, por força da alínea i) e n) do n.º 1 do artigo 15.º: “Instaurar e organizar os processos de ilícitos criminais relativos a condutas ilegais das entidades empregadoras, de que tenham tido conhecimento no exercício das atribuic  ões do ISSA, IPRA” e “Elaborar normas e implementar procedimentos inerentes à gestão dos processos de ilícitos criminais”. 195 Nome da secretária que posteriormente veio a ser alterado para Secretária Regional da Inclusão e Juventude. 196 Este núcleo e suas competências encontram-se previstas no 15.º n.º 2 alínea b) do Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2014/A. 78 Face às suas atribuições e competências a UIF e o GRA revelam-se importantes serviços para o combate à criminalidade tributária e financeira e, embora tratem-se de unidades na dependência da PJ, encontram os fundamentos da sua criação numa estratégia transnacional de prevenção e combate ao crime. 5.2.1.1.1. A Unidade de Informação Financeira (UIF) As Unidades de Informação Financeira existem em vários países sendo padronizadas em termos internacionais no âmbito do Egmont Group of Financial Intelligence Units (Grupo Egmont). Este grupo mais não é do que uma organização internacional com o propósito de facilitar troca de informação, troca de conhecimentos e cooperação em matéria de branqueamento e financiamento de terrorismo. Nesse sentido, os países membros do Egmont devem instituir uma Financial Intelligence Unit (Unidade de Informação Financeira) que deverá servir como unidade central para receber e analisar: “ (a) suspicious transaction reports; and b) other information relevant to money laundering, associated predicate offences and financing of terrorism, and for the dissemination of the results of that analysis” 218 . As UIF’s revelam-se assim como serviços com funções diferenciadas em termos de prevenção e repressão de branqueamento de vantagens de proveniência ilícita, bem como do financiamento do terrorismo, sendo que estas práticas estarão também naturalmente relacionadas com a prática de crimes tributários. Neste sentido, e sem prejuízo de maiores desenvolvimentos que terão lugar no próximo capítulo, refere-nos ANA PAULA DOURADO 219 que, em relação especificamente ao tipo fraude (previsto nos artigos 103.º e 104.º do RGIT) e branqueamento (previsto no artigo 368.º -A do CP), estes andam de mãos dadas, realçando que “Um dos objetivos dos autores de fraude fiscal é esconder a origem do dinheiro sujo, convertê-lo e branqueá-lo de modo a dificultar a identificação da sua origem”. Na correlação entre estes dois tipos de crime, a fraude ocorre como crime antecedente. Contudo, como também refere a autora, pode acontecer outro tipo de situação em que o agente ao ter praticado branqueamento não se dirige ao fisco para revelar esses valores branqueados para efeitos de apuramento da matéria coletável. Este comportamento relatado, expectável por parte de quem comete o crime de branqueamento é porém violador de um dever 218 Cf. Egmout Group of Financial Intelligence Units Charter , Egmount Group [em linha], [s.l.], Egmout Group, 2023. Disponível em https://egmontgroup.org/wp-content/uploads/2021/. 219 Fonte: Jornal Expresso. Disponível em https://expresso.pt/opiniao/2021-04-12. 79 fiscal de submissão a imposto do acréscimo patrimonial não justificado, sendo cometida fraude subsequente ao branqueamento. Voltando à UIF, no nosso ordenamento jurídico, esta unidade foi criada em 2002, por força do Decreto-Lei n.º 304/2002, encontrando-se prevista enquanto serviço da PJ no artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 de setembro (LOPJ), estabelecendo este artigo no seu n.º 1 que: “A UIF tem como competências a recolha, a centralização, o tratamento e a difusão, no plano nacional, da informação respeitante à prevenção e investigação dos crimes de branqueamento de vantagens de proveniência ilícita, financiamento do terrorismo e dos crimes tributários (...)”. Refere ainda o artigo, no seu n.º 3, que podem integrar os serviços da UIF, além dos funcionários da PJ, funcionários da AT e outras autoridades de supervisão ou serviços e estruturas governamentais. As competências da UIF, no ordenamento jurídico português, encontram-se previstas na Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto, que estabelece medidas de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. Nesse sentido, o artigo 2.º, alínea jj), vem determinar as competências da UIF, que, entre outras previstas no artigo 82.º, são elas: “i) Receber, analisar e difundir a informação resultante de comunicações de operações suspeitas nos termos da presente lei e de outras fontes quando relativas a atividades criminosas de que provenham fundos ou outros bens; e ii) Cooperar com as congéneres internacionais e as demais entidades competentes para a prevenção e combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo”. Escrutinando a subalínea i), é da competência da UIF a receção de comunicações 220 suspeitas, que são realizadas pelas entidades obrigadas aos deveres de prevenção de branqueamento e de financiamento de terrorismo, ou seja, as entidades financeiras previstas no artigo 3.º; entidades não financeiras previstas no artigo 4.º; e as demais previstas nos artigos seguintes da Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto. É também da competência da UIF a análise tática e operacional dessas comunicações suspeitas, de forma a saber quais as operações verdadeiramente suspeitas, segregando-as daquelas que, não sendo usuais, não apresentam indícios de estarem relacionadas com branqueamento, fraude tributária ou financiamento de terrorismo. A UIF é ainda responsável pela transmissão da informação à PJ, ao MP ou à AT para desencadeamento de investigações ou outras ações. Como 220 O dever de comunicação encontra-se previsto no artigo 43.º da Lei 83/2017, de 18 de agosto, devendo as entidades obrigadas informar de imediato a UIF e DCIAP quando suspeitem que “ certos fundos ou outros bens, independentemente do montante ou valor envolvido, provêm de atividades criminosas ou estão relacionados com o financiamento do terrorismo” . 80 refere ANTÓNIO TROGANO, esta unidade de informação desencadeia o “efeito start de muitas investigações por criminalidade tributária e branqueamento, resultando da sua atividade de análise e correlação de informações provenientes de inúmeras fontes (…)” 221 . É pelo efeito “Start” ao transmitir informações aos órgãos competentes para a investigação que a UIF se revela um serviço muito importante no combate a este tipo de criminalidade que é comummente conhecida por ser de difícil recolha de notícia do crime 222 . Acrescentamos que a UIF realiza ainda aquilo que é a análise estratégica com vista a serem carreados indicadores, padrões e métodos das práticas de branqueamento, fraude e financiamento de terrorismo e ainda análises operacionais centradas em casos, vejamos o artigo 82.º, n.º 2 da Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto. Para o cumprimento da sua missão a UIF, segundo o artigo 113.º da Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto, tem acesso em tempo útil a: “a) Quaisquer elementos que se encontrem na posse das entidades obrigadas e que relevem para as respetivas análises, independentemente de ter sido exercido ou não o dever de comunicação (…); b) Qualquer informação de natureza financeira, comercial, societária, administrativa, registal, judicial ou policial, independentemente da respetiva fonte e de quem a detenha; c) Qualquer informação de natureza fiscal ou aduaneira”. 5.2.1.1.2. O Gabinete de Recuperação de Ativos (GRA) Em relação ao GRA, este é um serviço central da PJ previsto no artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 de setembro (LOPJ). A criação do GRA surge na sequência de uma decisão do Conselho da União Europeia 223 através da Lei n.º 45/2011, de 24 de junho e embora seja um serviço na dependência da PJ, o GRA é também composto por elementos da AT e do Instituto de Registos e do Notariado, I.P (IRN) 224 . A principal missão do GRA 225 encontra-se prevista no artigo 3.º, n.º 1 da Lei n.º 45/2011 de 24 de junho: 221 Cf. TROGANO, António, A investigação da criminalidade tributária organizada: relato de uma experiência , in 2.º congresso de Investigação Criminal, Coimbra: Almedina, 2010, p. 221. 222 As competências da UIF em matéria de recolha, centralização, tratamento e análise de informação verificam-se também em relação a informação proveniente de outras fontes que não as comunicações previstas no artigo 43.º (conforme estabelece o 82.º n.º 1 alínea b) da Lei n.º 83/2017, de 18 de agosto) e além destas competências num quadro de cooperação com congéneres internacionais a UIF tem responsabilidades em termos de troca de informação, que pode assumir a natureza de difusão (em resposta a pedidos ou de forma espontânea). 223 Cf. Decisão 2007/845/JAI do Conselho de 6 de dezembro de 2007. 224 Assim, artigo 5.º da Lei n.º 45/2011 de 24 de junho. 225 Vide RODRIGUES, Hélio Rigor, Recuperação de Ativos , in Centro de Estudos Judiciários: Jurisdição Penal e Processual Penal, Lisboa, 2021, p. 98. [Consult. 14.09.2023]. Disponível em https://cej.justica.gov.pt/LinkClick. 81 “O GRA tem como missão proceder à identificação, localização e apreensão de bens ou produtos relacionados com crimes, a nível interno e internacional, assegurar a cooperação com os gabinetes de recuperação de ativos criados por outros Estados e exercer as demais atribuições que lhe sejam legalmente atribuídas”. Estas tarefas de identificação, localização e apreensão de bens ou produtos relacionados com crimes coincidem com o que deve ser entendido como investigação financeira ou patrimonial. As competências do GRA relativas à investigação financeira ou patrimonial não se confundem com a investigação criminal, como nos diz JOÃO CONDE CORREIA 226 , ao passo que a investigação criminal segue os cânones e finalidades tradicionais – realizar diligências para verificar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher provas 227 – a investigação financeira ou patrimonial prossegue objetivos específicos, pelo que, ainda “(…) que contemporâneas ou sobrepostas (umbilicalmente ligadas), as duas investigações são distintas”. Para que o GRA leve a cabo uma investigação financeira ou patrimonial é necessário que esta seja determinada pelo MP 228 e que sejam preenchidos os requisitos cumulativos estabelecidos no artigo 4.º, n.º 1 da Lei n.º 45/2011, de 24 de junho: a) tratarem-se de instrumentos, bens ou produtos relacionados com crimes puníveis com pena de prisão igual ou superior a 3 anos; e b) o valor estimado dos mesmos ser superior a 1000 unidades de conta. Ou seja, o despoletar deste serviço pressupõe casos de considerável complexidade e que simultaneamente esteja em causa vantagens económicas consideráveis 229 , cabendo ao MP apurar o preenchimento destes dois requisitos previamente a determinar a investigação do GRA. Mais nos cumpre acrescentar que, a investigação financeira ou patrimonial pode-se enquadrar no regime da perda tradicional de bens 230 ou perda alargada 231 , sendo tal distinção determinante. Assim, no que toca à segunda possibilidade, temos de conjugar a intervenção do GRA, prevista no artigo 4.º da Lei 45/2011, de 24 de junho, com a disciplina imposta pela Lei 5/2002, de 11 de janeiro, que estabelece as medidas de combate à criminalidade organizada e económico-financeira. 226 Cf. CORREIA, João Conde, Da proibição do confisco à perda alargada , Lisboa: Imprensa NacionalCasa da Moeda: Procuradoria-Geral da República, 2012, p. 193. 227 Recorde-se o artigo 1.º da LOIC. 228 O GRA não pode per si realizar uma investigação financeira ou patrimonial, tendo de ser esta tarefa determinada pelo MP, sendo que ao determinar a intervenção do GRA esta funciona como uma delegação de competências para quaisquer diligências de investigação financeira ou patrimonial relativa ao inquérito. 229 Para mais desenvolvimentos SIMÕES, Euclides Dâmaso, A proposta de Lei sobre o Gabinete de Recuperação de Activos: Um passo no Caminho Certo , in Revista do CEJ, n.º 14, Lisboa, 2010, pp. 183-192. 230 Vide artigos 109.º a 112.º do CP. 231 O regime da perda alargada está estabelecido nos artigos 7.º a 12º, da Lei 5/2002 de 11 de janeiro. 82 A perda alargada foi um mecanismo especial criado para combater a criminalidade organizada, o terrorismo e a criminalidade económica. Se o arguido for condenado pela prática de um dos crimes de catálogo previstos no artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 5/2002, presume-se que a desproporção do valor do património do arguido que não seja congruente com os seus rendimentos lícitos constitui vantagem da atividade criminosa e como tal deverá considerar-se perdido a favor do Estado. A intervenção do GRA, para desenvolver uma investigação financeira ou patrimonial, tendo em vista a perda alargada, obedece a requisitos adicionais relativamente à intervenção com vista à perda tradicional. Conforme decorre do Acórdão do Tribunal da Relação do Porto 232 : “São pressupostos da aplicação da perda alargada: – a condenação por um dos crimes do catálogo (art.º 1º al. a) da Lei 5/2002); – a existência de um património que esteja na titularidade ou mero domínio e benefício do condenado, património esse em desacordo com aquele que seria possível obter face aos seus rendimentos lícitos; – a demonstração de que o património do condenado é desproporcional em relação aos seus rendimentos lícitos”. Para determinar a intervenção válida e legalmente acautelada do GRA, partilhamos o entendimento de HÉLIO RIGOR RODRIGUES 233 que defende que a delegação de competências deve identificar se estamos perante um caso de perda tradicional ou alargada. Quanto à investigação financeira ou patrimonial levada a cabo, esta corre em apenso ao processo nos termos do artigo 4.º, n.º 5 da Lei 45/2011, de 24 de junho, sendo que os funcionários designados pelo GRA para a investigação são equiparados a OPC por força do artigo 2.º da Lei 45/2019, de 13 de setembro 234 . Além disto, o GRA tem delegações no Norte, Centro e Sul, fixando-se nas unidades desconcentradas da PJ 235 . Os funcionários afetos a este gabinete têm nas suas funções o acesso a um conjunto de informação detida por organismos nacionais e internacionais, nos termos do artigo 8.º da Lei 45/2011, de 24 de junho. 232 Vide Acórdão do Tribunal da Relação do Porto [em linha], de 17.09.2014, processo n.º 1653/12.2JAPRT.P1, relatado pela Juíza Maria Deolinda Dionísio [Consult. 30.08.2023]. Disponível em http://www.dgsi.pt. 233 Vide RODRIGUES, Hélio Rigor, Recuperação de Ativos , … op.cit., p. 100. 234 Embora a PJ seja considerada em termos gerais um OPC de competência genérica, não significa que todos os seus núcleos ou serviços assim sejam considerados. Continua sempre a ser necessário aferir quais os núcleos incumbidos de praticar atos num processo concreto em coadjuvação das autoridades judiciárias. Embora o GRA seja um serviço na dependência e sob a orgânica da PJ, é um serviço especial, aproximando-se a sua atividade a um OPC de competência especifica, motivo pelo qual os funcionários a quem sejam atribuídas funções de investigação financeira ou patrimonial levada a cabo pelo GRA, são equiparados a OPC, vide artigo 2º da Lei 45/2011, de 24 de junho. 235 Assim, artigo 7.º da Lei 45/2011, de 24 de junho. 83 Em suma, contrariamente à UIF – que muitas das vezes será responsável por proporcionar o impulso inicial nas investigações, por via da participação às entidades com competências investigatórias de factos suscetíveis de preencher o tipo de branqueamento, tipos de crimes tributários ou outros conexos – o GRA o que faz é assumir que as tradicionais sanções do Direito Penal, máxime pena de prisão para pessoas singulares, são insuficientes para o combate ao crime de forma plena e com o propósito de restabelecer a ordem jurídica violada, visa, através da investigação financeira ou patrimonial, retirar ao agente vantagens patrimoniais que foram obtidas ilicitamente. Como nos refere EUCLIDES DÂMASO SIMÕES: “As intenções ético-retributiva e preventiva que tradicionalmente presidem ao direito penal só lograrão plena satisfação se, a par do sancionamento com as penas adequadas, os agentes do crime sofrerem o abalo económico resultante da perda em favor do Estado ou das vítimas dos bens ou produtos que hajam obtido” 236 . Para terminarmos, reiteramos que esta investigação financeira ou patrimonial não se confunde com a investigação criminal tradicional, sendo complementar e de cariz especial para a realização da justiça em casos de considerável complexidade e geradores de vantagens económicas consideráveis. Reproduzindo DUARTE ALBERTO RODRIGUES NUNES: “(...) apesar de o procedimento relativo ao confisco ser enxertado no processo penal, o que está em causa não é já apurar qualquer responsabilidade penal do arguido (que já foi apurada na “vertente processual penal” dos autos), mas verificar a existência de ganhos patrimoniais resultantes de uma atividade criminosa e a sua incongruência com os rendimentos lícitos do condenado” 237 . 5.2.1.2. As Unidades Centrais da Polícia Judiciária As Unidades Centrais da PJ subdividem-se em: unidades centrais de investigação criminal; unidades centrais de apoio técnico à investigação criminal; unidades de apoio técnico-científico especializado; unidades centrais da área de gestão e desenvolvimento organizacional; e unidades centrais da área de controlo de gestão, avaliação de desempenho e controlo inspetivo e disciplinar 238 . Dentro deste acervo de unidades e serviços, assumem o papel de maior destaque as unidades centrais de investigação criminal da PJ, estas unidades são maioritariamente compostas 236 Cf. SIMÕES, Euclides Dâmaso, A proposta de Lei sobre o Gabinete de Recuperação de Activos, … op.cit., p. 183. 237 Vide NUNES, Duarte Alberto Rodrigues, O Problema da Admissibilidade, … op.cit., p. 15. 238 Assim, artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 setembro (LOPJ). 84 por funcionários da carreira de investigação criminal, responsáveis pela investigação dos crimes da competência reservada da PJ, nas respetivas áreas criminais. São assim unidades centrais de investigação criminal: a Unidade Nacional Contraterrorismo (UNCT), prevista no artigo 30.º; a Unidade Nacional de Combate à Corrupção (UNCC), prevista no artigo 31.º; a Unidade Nacional de Combate ao Tráfico de Estupefacientes (UNCTE), prevista no artigo 32.º; e a Unidade Nacional de Combate ao Cibercrime e à Criminalidade Tecnológica (UNC3T), prevista no artigo 33.º, todos da LOPJ. Cada uma destas configura uma unidade operacional especializada para dar resposta preventiva e repressiva à criminalidade de uma determinada área de atuação. Contudo, como é facilmente inteligível, nem toda a criminalidade de uma área específica a nível nacional é resolvida pela unidade central respetiva, cabendo competências de prevenção, deteção e investigação às diretorias, departamentos e unidade locais de investigação. Estas unidades desconcentradas, que veremos de seguida com maior detalhe, são compostas por secções e brigadas especializadas para o combate às áreas de investigação da competência da PJ, funcionando como extensões das unidades centrais de investigação. Por exemplo, o Departamento de Investigação Criminal de Braga (integrado na Diretoria do Norte) 239 , dispõe de uma secção de investigação (4ª Secção) composta por três brigadas, dedicadas exclusivamente à resposta preventiva e repressiva aos fenómenos criminais associados à criminalidade económico-financeira. Assim, face ao seu leque de competências para as matérias em estudo e ainda em relação às unidades centrais, iremos mais à frente dar destaque à UNCC. Passando agora às unidades centrais de apoio técnico à investigação criminal da PJ, são estas: A Unidade de Prevenção e Apoio Tecnológico (UPAT), prevista no artigo 35.º; Unidade de Informação Criminal (UIC), prevista no artigo 36.º; Unidade de Sistemas de Informação e Comunicação (USIC), prevista no artigo 37.º; Unidade de Cooperação Internacional (UCI), prevista no artigo 38.º; e a Unidade de Armamento e Segurança (UAS), prevista no artigo 39.º. O núcleo duro da atividade da PJ expressa-se na prática de atos processuais ou com potencialidades processuais no contexto da atividade de prevenção, deteção ou investigação. Essas tarefas desenvolvidas são as mais visíveis e são levadas a cabo, maioritariamente, pelos núcleos de investigação criminal, através dos funcionários da carreira de investigação – sobretudo os inspetores – contudo o desempenho pleno destas tarefas exige que existam na instituição outros núcleos com tarefas secundárias ou instrumentais que têm por objetivo facilitar a operacionalidade e o sucesso 239 Assim, artigo n.º 19, n.º 3, alínea a) da LOPJ. 85 das tarefas levadas a cabo pela investigação. É neste contexto, que as unidades de apoio encontram o seu lugar no ecossistema da PJ, tendo estas um papel importante atendendo às suas específicas competências. Destas unidades centrais de apoio temos de dar destaque às tarefas diferenciadas que são desenvolvidas pelos funcionários da UPAT, não só no contexto corporativo da PJ, como no contexto do ordenamento jurídico-penal português. As tarefas da UPAT são marcadamente operacionais e são muitas vezes responsáveis por um acréscimo qualitativo em termos de produção de prova em vários processos de complexidade assinalável, contribuindo de forma muito significativa também no combate aos crimes tributários e crimes económicos associados. Neste sentido, os funcionários da UPAT são dotados de formação específica para desencadear meios de obtenção de prova excecionais, dando cumprimento às suas competências especiais de: realizar vigilâncias a atividades, pessoas e locais suspeitos; realizar ações encobertas 240 (disciplinadas pela lei 101/2001, de 25 de agosto); proteger agentes encobertos e assegurar o controlo e supervisão operacional de ações encobertas realizadas por funcionários da investigação criminal de outros Estados em território português 241 ; apoiar a execução de entregas controladas ou vigiadas 242 ; realizar as medidas necessárias e urgentes para assegurar a proteção de testemunhas 243 ; e realizar ações de despistagem de interceções ilegais de comunicações e transmissão de dados. Esta unidade auxiliar da investigação é a que mais se destaca pelas suas tarefas singulares, contudo, também outras unidades de apoio se evidenciam no seio da PJ, como é o caso da USIC, que face às disposições conjugadas do artigo 37.º, alínea g) e artigo 27.º da Lei 53/2008, de 29 de agosto (Lei da Segurança Interna), é a unidade em Portugal responsável por assegurar o funcionamento e controlo da interceção de comunicações telefónicas. Neste tópico, podemos concluir que, o sucesso das investigações da PJ, depende não só dos núcleos de investigação, como também de tarefas complementares levadas a cabo por um conjunto de unidades que existem com o propósito de auxiliar os investigadores. Avançamos agora para as unidades de apoio técnico-científico especializado, e são elas: Laboratório de Polícia Científica (LPC); a Unidade de Perícia Financeira e Contabilística (UPFC); e a Unidade de Perícia Tecnológica Informática (UPTI). 240 Segundo o artigo 1.º n.º 2 da Lei 101/2001, de 25 de agosto: “Consideram-se acções encobertas aquelas que sejam desenvolvidas por funcionários de investigação criminal ou por terceiro actuando sob o controlo da Polícia Judiciária para prevenção ou repressão dos crimes indicados nesta lei, com ocultação da sua qualidade e identidade” . 241 Cf. artigo 160.º-B da Lei 144/99, de 31 de agosto (Lei da Cooperação Judiciária Internacional em Matéria Penal). 242 A entrega controlada ou vigiada consiste na não atuação dos OPC portugueses, em investigações transfronteiriças com vista a potenciar a identificação e responsabilização criminal do maior número de agentes da infração, para mais desenvolvimentos vide artigo 160.º-A da Lei 144/99, de 31 de agosto (Lei da Cooperação Judiciária Internacional em Matéria Penal). 243 Vide Lei n.º 93/99, de 14 de julho. 86 Estas unidades gozam de autonomia técnica e científica e têm a sua sede em Lisboa, embora possam ter extensões e delegações em todo o território nacional. Estas três unidades têm em vista auxiliar a investigação e as autoridades judiciárias seguindo as exigências cada vez mais prementes de especialização do conhecimento, como nos refere JOSÉ BRAZ “(...) a primeira linha da investigação criminal, exige a permanente aplicação de um conjunto de técnicas e procedimentos que suportam a actividade operacional e dela são indissociáveis” 244 . Estes três núcleos integrantes da orgânica da PJ categorizam-se simultaneamente como unidades de Polícia Técnica e Polícia Científica. Devemos entender por Polícia Técnica como um: “Conjunto de técnicas e procedimentos auxiliares da investigação criminal que visam fixar e registar o local do crime através de meios sinaléticos, gráficos, fotográficos e videográficos, bem como, pesquisar, localizar, registar, recolher, proteger, acondicionar, armazenar e transportar vestígios e outros materiais com interesse criminalístico, no âmbito da Inspecção Judiciária” 245 . Já a classificação de Polícia Científica tem por referência um conhecimento especializado de um “Conjunto de ciências e saberes forenses ou auxiliares do Direito que visam proceder à análise pericial e à interpretação científica dos sinais e vestígios recolhidos no local do crime” 246 . A título de exemplo evidenciamos os saberes das áreas da Medicina Legal, Traumatologia, Toxicologia, Psicologia, Física, Química, Balística, Escrita Manual, Contabilidade, Informática, Lofoscopia, Áudio e Som, entre outras disciplinas autónomas. Assim, enquadrando as tarefas levadas a cabo pelas polícias técnicas e polícias científicas, em termos processuais, estas irão se subsumir na prática de exames e perícias, verificando-se que a Polícia Técnica é instrumental à Polícia Científica, ambas tendo o propósito de auxiliar a investigação criminal na produção de prova de valor reforçado 247 . Qualquer uma destas unidades técnico-especializadas poderá ter uma participação relevante na investigação de crimes tributários e criminalidade económico-financeira associada. Nas matérias em estudo, terá especial relevo o trabalho desempenhado pela UPFC uma vez que é a esta unidade que cabe “Realizar perícias, exames e análises de natureza financeira, contabilística, fiscal e bancárias, ordenadas pelas autoridades judiciárias e de polícia criminal” 248 . 244 Cf. BRAZ, José, Investigação Criminal …, op.cit., p. 50. 245 Vide Inspeção Judiciária: Manual de Procedimentos , 1.ed. Lisboa: Polícia Judiciária, 2009, p. 17-18. 246 Idem, ibidem. 247 Para mais desenvolvimentos vide BRAZ, José, Investigação Criminal …, op.cit., p. 181186. 248 Assim, artigo 42.º alínea a) do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 setembro (LOPJ). 87 Em relação às unidades centrais da área de gestão e desenvolvimento organizacional e unidades centrais da área de controlo de gestão, avaliação de desempenho e controlo inspetivo e disciplinar, as mesmas têm a sua previsão entre os artigos 44.º e 48.º do Decreto-Lei 137/2019, de 13 setembro (LOPJ), não se vislumbrando útil para o nosso estudo maiores desenvolvimentos a propósito. 5.2.1.3. A Unidade Nacional de Combate à Corrupção (UNCC) Embora esta unidade se insira nas unidades centrais já analisadas, entendemos que, face à importância das competências e atribuições da UNCC para a resposta e combate a fenómenos associados à criminalidade económico-financeira, esta deve ser objeto de análise autónoma. Neste sentido, organicamente a UNCC é a unidade competente para a prevenção, deteção, investigação e coadjuvação das autoridades judiciárias nas matérias previstas no artigo 31.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 de setembro (LOPJ), que passamos a transcrever: “Artigo 31.º 1 – (…) 2 - A UNCC tem competência em matéria de prevenção, deteção, investigação criminal e a coadjuvação das autoridades judiciárias relativamente aos crimes de corrupção, peculato, tráfico de influências e participação económica em negócio. 3 - Compete, ainda, à UNCC a prevenção e investigação dos seguintes crimes e outros cuja competência lhe seja atribuída pelo diretor nacional: a) Prevaricação e abuso de poderes praticados por titulares de cargos políticos; b) Fraude na obtenção ou desvio de subsídio ou subvenção e fraude na obtenção de crédito bonificado; c) Económico-financeiros; d) Contrafação de moeda, títulos de crédito, valores selados, selos e outros valores equiparados ou a respetiva passagem; e) Relativos ao mercado de valores mobiliários; f) Insolvência dolosa e administração danosa; g) Branqueamento; h) Crimes tributários de valor superior a (euro) 500 000,00; i) Infrações económico-financeiras cometidas de forma organizada, com recurso à tecnologia informática; 94 5.3. As polícias securitárias Após analisarmos as polícias administrativas e a as polícias judiciárias com relevância para a matéria objeto deste trabalho, chega agora a vez de analisarmos as polícias securitárias. À semelhança do que temos vindo a fazer, a análise orgânica, doutrinária e jurisprudencial irá assentar nas polícias securitárias que possam desempenhar algum papel de relevo em matéria de investigação de crimes tributários e crimes económico-financeiros conexos com aqueles. Primeiramente, devemos perceber o que deve ser entendido por polícia securitária. São vários os autores que procuraram estabelecer uma conceptualização, como FRANZ VON LISZT que se refere à polícia de segurança como aquela cuja missão será de carácter preventivo, evitando “as violações daquelas disposições que são tomadas para o fim de se proteger a vida, o património e de um modo geral a ordem pública” 269 . Outro autor, ENRICO FERRI 270 , defende que será na tarefa de prevenção do perigo da prática do crime que encontra enquadramento a polícia de segurança. Por sua vez, CATARINA SARMENTO E CASTRO 271 refere que parte da doutrina entende que a polícia de segurança ou polícia securitária está inserida na polícia administrativa, citando os autores SANTI RAMANO 272 e TUFARELLI 273 que entendem que o objeto da polícia securitária e o que a distingue das demais é a defesa da coletividade face a perturbações relativas à ordem e segurança pública 274 . Ora, certo é que as polícias de segurança encontram o seu principal fundamento na realização da segurança comum, na ordem e tranquilidade ou como nos refere a doutrina austríaca na atividade de prevenção dos perigos gerais 275 . Essas incumbências das polícias securitárias, têm o seu assento constitucional no artigo 272.º, n.º 1 da CRP que preceitua: “A polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos” , sendo que, estas funções de decorrência constitucional acabam por confundir-se com a defesa da ordem pública, segurança e tranquilidade, enquanto atividade policial 276 . Posto isto, identificamos como polícias iminentemente securitárias a PSP, a GNR e as polícias municipais. Além destas, existem outros corpos de polícia como a Polícia Marítima (PM) 277 , 269 Cf. LISZT, Franz Von, Tratado de Direito Penal Allemão . Tomo II. São Paulo: Russel, 2003, p.427, citado por VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., p. 57. 270 Cf. FERRI, Enrico, Princípios de Direito Criminal: O criminoso e o crime, São Paulo: Russel, 2003, p. 266, citado por VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., p. 57. 271 Vide CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p. 90-93. 272 Cf. ROMANO, Santi, II Diritto Pubblico Italiano, [s.l.]: Giuffrè, 1988, pp . 305-306, citado por CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p. 91. 273 Cf. TUFARELLI, Giovanbattista, Polizia amministrativa , p. 186, citado por CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p. 91. 274 Neste sentido também RODRIGUES, Anabela Miranda, A Fase Preparatória Do Processo-Penal , … op.cit., p. 24. 275 Cf. CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., p. 93. 276 Para mais desenvolvimentos vide CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questão das Polícias , … op.cit., pp. 270-292. 277 Cujo estatuto profissional encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 248/95, de 21 de setembro. 95 o Corpo da Guarda Prisional (GNR) 278 e as “Polícias Florestais 279 ”, que por desempenharem um papel especial de garantir a segurança e tranquilidade em setores muito específicos da vida em sociedade, poderão também enquadrar-se na classificação de polícias securitárias . Ainda assim, admitimos que é naturalmente discutível este enquadramento, mas, e uma vez que a discussão não irá dar qualquer contributo para as respostas que aqui pretendemos alcançar, deixamos essas reflexões para outras investigações. Face às competências que dispõem e à forma como as poderão expressar em processos penais tributários ou outros conexos, iremos apenas individualizar a PSP e a GNR. 5.3.1. A Polícia de Segurança Pública (PSP) A PSP é uma polícia securitária que tem como antecedente a Polícia Civil, criada em julho de 1867, nas cidades de Lisboa e Porto, bem como nas capitais de distrito 280 . A estrutura orgânica da PSP é estabelecida pela Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto (LOPSP), que no seu artigo 1.º, n.º 2 estabelece que “A PSP tem por missão assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, nos termos da Constituição e da lei”. A missão da PSP, constante da lei orgânica, acaba por ser idêntica às funções atribuídas às polícias em geral pela CRP no seu artigo 272.º, n.º 1. Além disso, esta polícia, tem a seu cargo diversas atribuições inerentes a uma entidade policial de cariz generalizado, previstas no artigo 3.º da LOPSP. Tratando-se de uma polícia securitária, o core business da atuação da PSP são as atividades policiais de carácter preventivo no sentido de evitar a prática de crimes, como por exemplo: garantir a ordem e a tranquilidade públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens; prevenir a criminalidade em geral; manter a vigilância; proteção de pontos sensíveis, nomeadamente infraestruturas rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias e portuárias, edifícios públicos e outras instalações críticas; e velar pelo cumprimento das leis e regulamentos relativos à viação terrestre e aos transportes rodoviários e promover e garantir a segurança rodoviária, designadamente através da fiscalização, do ordenamento e da disciplina do trânsito; entre outros 281 . 278 Assim, Decreto-Lei n.º 3/2004 (Estatuto do Pessoal da Guarda Prisional), vide VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp.66-72, onde o autor se reporta ao CGP como uma polícia de segurança pública em meio institucional. 279 Estas existem apenas nas regiões autónomas e estão disciplinas na Lei n.º 15/2023, de 6 de abril. 280 Para mais desenvolvimentos vide AMARAL, Ricardo Miguel Moura, A Investigação Criminal na PSP: Que contributo para a missão da Polícia de Segurança Pública? [em linha], Lisboa: Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, 2010, [Consult. 02.09.2023]. Disponível em https://comum.rcaap.pt/handle/10400.26/32237. 281 Estas são algumas das atribuições da PSP, constando várias outras do artigo 3.º da LOPSP. 96 Assim, a PSP, nas suas atribuições preventivas, manifesta-se como sendo uma polícia de competência territorial cuja sua esfera de atuação normalmente circunscreve-se às áreas urbanas, uma vez que a missão de prevenção e de garantia da ordem e tranquilidade nas áreas rurais cabe à GNR. Neste sentido, vejamos ANTÓNIO FRANCISCO SOUSA, que escreve: “A polícia preventiva tem por objeto, por um lado, a vigilância da ordem pública (missão assegurada especialmente pelos serviços de polícia urbana – PSP, mas agora também GNR) (...) A ação de policiamento nos meios rurais está especialmente confiada à GNR” 282 . No quadro constitucional das polícias existentes no nosso ordenamento jurídico está identificada a natureza e a principal missão da PSP, contudo, face à incapacidade da PJ para a repressão de todos os crimes que possam ocorrer, a PSP (bem como a GNR) tem progressivamente vindo a exercer atividades excedentárias, adquirindo competências de investigação criminal. Neste sentido, estabelece o artigo 3.º, n.º 2, alínea e), que cabe à PSP: “Desenvolver as acções de investigação criminal e contra-ordenacional que lhe sejam atribuídas por lei, delegadas pelas autoridades judiciárias ou solicitadas pelas autoridades administrativas” . Ficando notório que, embora a PSP não seja por natureza uma polícia judiciária, em segundo plano, terá também competências de investigação. Neste contexto de atividade policial investigatória, a PSP reveste a qualidade de OPC de competência genérica, por força do artigo 3.º, n.º 1, alínea c) da LOIC e pelo artigo 55.º do CPP. Sem prescindir, em relação às competências de investigação constantes da LOPSP, estas terão necessariamente de ser conjugadas com a divisão de competências de investigação definidas pela LOIC. Nesse sentido, da análise conjunta das disposições do artigo 6.º e 7 da LOIC, resulta a atribuição de competência genérica residual à PSP e GNR para a investigação de crimes cuja competência não esteja reservada à PJ. Pelo que, refere MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE: “A actual LOIC não consagrou competência directa da investigação criminal à GNR e à PSP (...). O legislador atribuiu à GNR e à PSP, ao prescrever as competências de investigação criminal pela negativa [de crimes que não sejam da competência da PJ e de outros OPC de competência específica] e pela via da subordinação a um despacho da AJ competente” 283 . Como já referimos, a PSP, bem como a GNR, sendo polícias por natureza securitárias, têm vindo a adquirir competências genéricas de investigação e este facto ocorre por diversos fatores: 282 Cf. SOUSA, António Francisco de, Manual de Direito Policial: Direito da ordem e segurança públicas , Porto: Vida Económica, 2016, p. 50. 283 Cf . VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., p. 535. Vide também SANTOS, Manuel Simas; LEAL-HENRIQUES, Manuel; SANTOS, João Simas, Noções de Processo Penal, 4.ed. [s.l.]: Rei dos Livros, 2023, p. 162-165. 97 1º– pela falta de meios humanos na PJ para investigar toda a criminalidade genérica; 2º– pelo, em contraponto, elevado efetivo humano destas polícias securitárias; 3º– pela maior proximidade geográfica à realidade criminal combatida pelas polícias locais, que favorece a investigação da pequena criminalidade 284 ; e 4º– pelo progressivo encarar da PJ como uma polícia vocacionada para o combate à criminalidade mais grave, violenta, sofisticada e de cariz transnacional. Face ao mencionado, afirmamos que é de grande importância para a repressão criminal, as investigações criminais levadas a cabo pelos núcleos de investigação da PSP e GNR, que entre muitas outras coisas, permitem que tenhamos em Portugal uma polícia unicamente preocupada com a criminalidade mais complexa e grave. Quanto à estrutura organizacional da PSP, esta divide-se nas seguintes unidades: Unidades Especiais de Polícia (UEP) e Comandos Territoriais de Polícia. Estes segundos poderão ser: comandos regionais de polícia, comandos distritais de polícia ou comando metropolitano de polícia de Lisboa ou Porto 285 . Ora, será no âmbito destes comandos territoriais de polícia que surgem as brigadas de investigação criminal (BIC), que são mencionadas de forma tímida no artigo 29.º LOPSP 286 e que configuram os núcleos investigatórios, aptos à prática de atos de inquérito, no seio da estrutura organizativa da PSP. Por fim, cumpre salientar que a PSP não dispõe de qualquer competência investigatória em matéria de crimes tributários e, face à atual distribuição de competências nesta matéria, está vedada à PSP a possibilidade de investigar aqueles crimes. Em relação a outros crimes económico-financeiros que se possam relacionar com crimes tributários, a PSP, face ao disposto no artigo 7.º, n.º 2, 3 e 4 da LOIC, também não dispõe de qualquer competência originária, contudo existem vários tipos de crimes económico-financeiros – Usurpação de Funções (artigo 358.º do CP), Suborno (artigo 363.º do CP), Favorecimento Pessoal (artigo 367.º do CP) Abuso de poder (artigo 382.º do CP) – cuja investigação, revelando-se simples 287 , pode ser delegada na PSP, uma vez que, está em causa matéria de competência reservada apenas relativa da PJ, nos termos do artigo 7.º, n.º 3, alínea j) da LOIC. 284 Para outros desenvolvimentos acerca das competências das “polícias locais” Vide VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Regime Jurídico da …, op.cit ., p. 33-35. 285 Assim, artigo n.º 19.º da LOPSP. 286 Sem prescindir, estas são regulamentadas de forma mais expressiva pelos próprios regulamentos e normas internas da PSP, denominadas de Normas de Execução Permanente (NEP). 287 Com a referência “simples” reportamo-nos às circunstâncias do artigo 8.º n.º 1 da LOIC. 98 5.3.2. A Guarda Nacional Republicana (GNR) A GNR é também uma polícia securitária, de cariz militar, designada pelos seus estatutos como força de segurança de natureza militar, distinguindo-se da PSP sobretudo pela sua história e hierarquia 288 . A GNR tem a sua estrutura organizacional prevista na Lei n.º 63/2007, de 06 de novembro (LOGNR), estando neste diploma identificada a sua principal missão e um quadro de atribuições, em muito semelhantes à PSP e que se desenvolvem sobretudo no que toca a garantir a ordem e a tranquilidade públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens, prevenção em geral da prática de crimes , fiscalização da circulação rodoviária, proteção ambiental, controlo costeiro, controlo a embarcações e a carga, entre muitas outras 289 . Como relevante para as matérias em estudo, verifica-se que a GNR detém a seguinte atribuição: “Prevenir e investigar as infracções tributárias, fiscais e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias sujeitas à acção tributária, fiscal ou aduaneira”, prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea d) da LOGNR. Centrando a nossa atenção na primeira parte da norma, em especial na menção investigação a infrações tributárias, fiscais e aduaneiras, temos de ter em conta que esta referência orgânica deve ser interpretada de forma conjugada com as disposições dos artigos 40.º, n.º 3, alínea c) e 41.º, n.º 1, alínea a) do RGIT e com o artigo 7.º, n.º 4, alínea a) da LOIC. Pelo que, em matéria de crimes tributários 290 , e contrariamente ao que parece inicialmente indiciar o artigo 3.º, n.º 2, alínea d) da LOGNR, a competência de investigação da GNR, não se estende aos crimes fiscais stricto sensu (aqueles previstos no artigo 103.º a 105.º do RGIT), sendo que, nesta matéria remetemos para o já referido a propósito das competências da AT para a investigação de crimes tributários e crimes conexos. Neste seguimento, os crimes tributários cuja investigação pode ser cometida à GNR circunscrevem-se única e exclusivamente aos crimes aduaneiros (previstos nos artigos 92.º a 102.º do RGIT), ou aos crimes tributários comuns (previstos nos artigos 87.º a 91.º do RGIT) que se relacionem com a tutela de regras e normas aduaneiras. Além disso, em ambos, é necessário que simultaneamente o processo venha a ser indiciado no exercício das atribuições da GNR, sendo esta uma condição da afirmação de competência, uma vez tratar-se de uma competência concorrencial 288 Assim, artigo 2.º n.º 2 da LOGNR. 289 Cf. conjunto de atribuições constantes do artigo 3.º n.º 2 da LOIC. 290 Ressalva-se a matéria de competências contraordenacionais, que não foram objeto do nosso estudo. 99 com a AT onde vale o princípio da primazia da aquisição da notícia do crime , por força da disposição do artigo 41.º, n.º 1, alínea a) do RGIT, como já acima referíamos. Recorde-se também que a investigação de crimes aduaneiros, iniciados pela GNR, não se encontra balizada pelo valor de 500.000,00€ (quinhentos mil euros), contrariamente aos demais crimes tributários investigados por outras polícias, por força da menção do artigo 7.º, n.º 4 da LOIC, que estabelece: “ sem prejuízo das competências da Unidade de Ação Fiscal da Guarda Nacional Republicana “. Além disto, a GNR, detém outras competências de investigação, atuando nesse âmbito de coadjuvação das autoridades judiciárias como OPC de competência genérica 291 . As suas competências, à semelhança da PSP, são aferidas pela negativa 292 . Por outro lado, em matéria de ordem e segurança manifesta-se uma polícia com competência territorial de policiamento nas áreas rurais. Avançando agora para a estrutura orgânica da GNR, esta subdivide-se em estrutura de comando; unidades; e estabelecimento de ensino 293 . Por sua vez a estrutura de comando é composta pelo Comando da Guarda e pelos órgãos de comando e direção 294 . Em relação às unidades, a GNR compreende: o Comando-Geral; as unidades/comandos territoriais 295 ; as unidades especializadas; as unidades de representação 296 ; e a unidade de intervenção e reserva 297 . Neste conjunto de unidades e núcleos que compõem a estrutura da GNR, destacamos a Unidade de Ação Fiscal (UAF), prevista no artigo 41.º da LOGNR, que integra as unidades especializadas da GNR 298 . A UAF é uma unidade, no seio da organização da GNR, adstrita ao cumprimento das atribuições tributárias e, como tal, é competente para a prática de atos de inquérito nas investigações de crimes aduaneiros e crimes tributários comuns ocorridos em violação de normas ou interesses aduaneiros, nos termos dos parágrafos anteriores. 291 Assim, artigo 3.º n.º 1 b) da LOIC. 292 Em termos gerais também a LOIC no artigo 6.º estabelece a competência genérica da GNR para a investigação de crimes que não estejam cometidos a PJ ou a OPC de competência especifica. 293 Cf. artigo 20.º da LOGNR. 294 Cf. artigo 21.º n.º 1 da LOGNR. 295 Os comandos territoriais articulam-se em comando, serviços e subunidades operacionais, vide artigo 38.º da LOGNR. 296 Onde se insere a Unidade de Segurança e Honras de Estado (USHE), prevista no artigo 43.º da LOGNR. 297 Que compreende a Unidade de Intervenção (UI), prevista no artigo 44.º da LOGNR, que por sua vez articula-se em subunidades de ordem pública, operações especiais e cinotécnica. Além disso está integra ainda o Centro de Inativação de Explosivos e Segurança em Subsolo (CIESS) e o Centro de Treino e Aprontamento de Forças para Missões Internacionais (CTAFMI). 298 São ainda unidades especializadas da GNR a Unidade de Controlo Costeiro e de Fronteiras (UCC) e a Unidade Nacional de Trânsito (UNT). 100 O artigo 41.º, n.º 2 da LOGNR, refere-nos ainda a existência de uma organização própria da UAF, integrando assim destacamentos de ação fiscal e um destacamento de pesquisa de âmbito nacional. Ora, a Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna vem estabelecer a organização das unidades especializadas da GNR. Fixando assim o dispositivo da UAF no território continental com os destacamentos de ação fiscal no Porto 299 , Coimbra 300 , Lisboa 301 , Évora 302 e Faro 303 . No que toca às regiões autónomas da Madeira e Açores, estabelece o artigo 37.º, n.º 2, que a prevenção de investigações de infrações tributárias e aduaneiras caberá ao comando territorial do Funchal e Ponta Delgada, respetivamente, estando estes na dependência funcional da UAF. Além disto, referimos ao longo dos dois últimos pontos que a PSP e GNR são polícias com competências territoriais e não de âmbito nacional, pelo que, a GNR terá a sua competência de atuação circunscrita a zonas rurais ao passo que a PSP terá a sua área de atuação circunscrita às áreas urbanas 304 , por força da organização estabelecida pela Portaria n.º 340-A/2007, do Ministério da Administração Interna. Contudo, aproveitamos agora para destacar que esta divisão reporta-se unicamente a matérias de ordem pública e segurança 305 , no que toca a atribuições de matéria tributária, a UAF tem competência (aquela que resulta do RGIT e da LOIC) em todo o território nacional. Por fim, a GNR exerce outras competências de investigação que não as de cariz tributário, para o efeito, no âmbito da sua estrutura de comando ( vide artigo 20.º da LOGNR), encontram-se os órgãos superiores de comando e direção, onde por sua vez se insere o Comando Operacional. No seio do Comando Operacional encontra-se a Direção de Investigação Criminal, responsável máxima pela valência da investigação na GNR, que irá ser executada através de secções de investigação criminal 306 situadas nos comandos territoriais 307 . 299 Responsável pelo cumprimento da missão da unidade nos distritos de Braga, Bragança, Porto, Viana do Castelo e Vila Real, vide Anexo III da Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna. 300 Responsável pelo cumprimento da missão da unidade nos distritos de Aveiro, Castelo Branco, Coimbra, Guarda e Viseu, vide Anexo III da Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna. 301 Responsável pelo cumprimento da missão da unidade nos distritos de Lisboa, Santarém, Setúbal e Leiria, vide Anexo III da Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna. 302 Responsável pelo cumprimento da missão da unidade nos distritos de Évora, Beja e Portalegre, vide Anexo III da Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna. 303 Responsável pelo cumprimento da missão da unidade no distrito de Faro, vide Anexo III da Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, do Ministério da Administração Interna. 304 Para mais desenvolvimentos acerca da delimitação de competências territoriais das forças de segurança vide FERREIRA, Nuno, Critérios para delimitação da competência territorial das forças de segurança [em linha], Lisboa: Instituto Superior de Ciências Policiais, 2022 [Consult. 10.09.2023]. Disponível em https://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26. 305 Insere também nesta divisão territorial as questões de controlo do tráfego e fiscalização rodoviária. 306 Por sua vez as secções de investigação irão dividir-se em núcleos e equipas, conforme os despachos internos da GNR assim o determinarem. 307 Vide GONÇALVES, André Barreiro, A Investigação criminal na nova estrutura orgânica da GNR [em linha], Lisboa: Academia Militar, 2010, pp. 82-90. [Consult. 10.10.2023]. Disponível em https://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26. 101 PARTE III – A DIVISÃO DE COMPETÊNCIAS INVESTIGATÓRIAS DE CRIMES TRIBUTÁRIOS E CRIMES ECONÓMICO-FINANCEIROS 6. Perspetiva geral acerca da divisão de competências de investigação na fase de inquérito no nosso ordenamento jurídico Analisadas as estruturas orgânicas dos vários órgãos com competências em matéria de investigação criminal, quanto aos atos a praticar na fase processual de inquérito, torna-se relevante aferirmos o quadro geral da divisão de competências de crimes tributários e crimes económicofinanceiros. Face ao mencionado nos capítulos anteriores, numa investigação criminal que ocorra tendo por base a violação de um bem jurídico-tributário, equaciona-se a participação na investigação de vários órgãos. Em primeiro lugar, do MP, que enquanto entidade que dirige o inquérito, estará sempre presente, independentemente de ser mais ou menos participativo, por força do artigo 263.º, n.º 1 do CPP e artigo 40.º, n.º 1 do RGIT. Em segundo, se houver lugar à delegação de competências – que surge na maioria das investigações quando estão em causa a prática de crimes tributários, por delegação presumida, por força do artigo 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT – irá também suscitar-se a participação das polícias. Nesse sentido, não é indiferente qual a polícia em concreto que irá praticar os atos de inquérito de um crime tributário, equacionando-se a participação da AT, da SS, da GNR ou da PJ. É o próprio RGIT, quem vem estabelecer as regras de repartição de competências de investigação, ao dar primazia aos órgãos da AT e da SS no artigo 40.º, n.º 2 para a investigação de crimes tributários. Assim, importa termos em conta a divisão dos crimes tributários em quatro categorias, sendo que, a delegação de competência ocorre por via legal e por categoria, nos termos do artigo 41.º, do n.º 1 do RGIT. Face ao exposto, a investigação dos crimes tributários-aduaneiros encontra-se à partida delegada na AT ou na GNR, em função do princípio da primazia de aquisição da notícia do crime; a investigação de crimes tributários-fiscais, por sua vez, será da competência presumida da AT; já a investigação de crimes tributários cometidos contra a SS, serão da competência presumida da própria SS; enquanto os crimes tributários comuns poderão ser da competência de qualquer uma destas três polícias. Além destas três, em matéria de crimes tributários é também competente a PJ, competência essa que é aferida em função da matéria e do valor. Todos os crimes tributários de 102 valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros) são matéria da sua competência reservada, com a exceção dos crimes tributários investigados pela GNR, uma vez que a competência da GNR não se encontra limitada ao valor 308 . Em matéria de crimes tributários a divisão de competências é clara e é aquela que resulta da conjugação do artigo 41.º do RGIT com o artigo 7.º, n.º 4 da LOIC. Como sabemos os crimes tributários caem no domínio de competências específicas, motivo pelo qual são regulados pelo RGIT, por outro lado, os crimes económico-financeiros inserem-se no domínio dos crimes de competência genérica de investigação, pelo que, a organização e divisão de competências de investigação é regulada somente pela LOIC. Analisando a LOIC e o funcionamento das competências genéricas de investigação, esta lei veio qualificar três polícias como OPC de competência genérica, a PJ, a PSP e a GNR, resultando isto do artigo 3.º, n.º 1. A LOIC estabelece também que a PJ é a principal polícia em matéria de investigação e de coadjuvação das autoridades judiciárias, fixando as suas competências no artigo 7.º. Os demais OPC de competência genérica (PSP e GNR) vêm as suas competências determinadas pela negativa (são competentes para os crimes que não forem reservados à investigação da PJ ou dos OPC de competência específica) e consoante haja um despacho da autoridade judiciária no sentido de lhes ser delegada a investigação, resultando isto do artigo 6.º da LOIC. Por outro lado, o legislador, ao estabelecer um conjunto de crimes nos quais a delegação genérica terá de ocorrer em favor da PJ 309 , optou por criar diferentes graus de vinculação da tipologia de crime à PJ, surgindo crimes de competência reservada absoluta, não passível de delegação noutro OPC (previstos no artigo 7.º, n.º 2 da LOIC); crimes de competência reservada relativa, ou seja, crimes cuja investigação estará à partida deferida à PJ mas que pelas razões previstas no artigo 8.º, n.º 1 da LOIC poderão ser delegados noutro OPC (previstos no artigo 7.º, n.º 3 da LOIC) ; e crimes de competência reservada concorrencial ou seja crimes que são reservados à PJ e a outro OPC conjuntamente (previstos no artigo 7.º, n.º 4 da LOIC). Deixaremos as razões e princípios inerentes a esta distribuição de competências para análise posterior, por agora, importa reter que esta distribuição de competências se vislumbra relevante porque existe um leque considerável de crimes que não raras as vezes apresentam 308 O artigo 8.º, n.º 5 da LOIC estabelece uma exceção a esta distribuição de competências na investigação de crimes tributários fixada pelo artigo 7.º n.º 4, assim, por intervenção do Procurador-Geral da República e por se afigurar o mais adequado para o andamento do processo, a investigação pode ser desenvolvida por órgão diferente que a tiver iniciado. 309 Assim, para os termos e para os efeitos do artigo 270. º, n.º 4 do CPP. 103 fronteiras ténues com os crimes tributários 310 , surgindo muitas vezes situações de concurso real ou aparente 311 . Iremos de seguida analisar situações de concurso que podem surgir entre crimes tributários e crimes comuns, sendo que estas poderão levantar problemas acrescidos na definição de competências de investigação. 7. A problemática no concurso entre crimes tributários e crimes comuns Aferidos os poderes investigatórios do MP e das polícias em matéria de crimes tributários, devemos cogitar que muitas vezes da investigação de um crime tributário se aferem indícios da prática de outros crimes e vise versa, crimes esses que se encontram intrínseca e indissociavelmente relacionados, sendo que, a investigação acaba por visar simultaneamente os crimes tributários e comuns praticados pelo/s mesmo/s agente/s. Só estaremos perante um concurso entre crimes tributários e crimes comuns se o agente cometer um crime tributário e cometer um crime de outra natureza, antes do trânsito em julgado de qualquer um deles ou na situação em que o mesmo facto lesa simultaneamente interesses do sistema tributário e outros bens jurídicos não tutelados pelo Direito Penal Tributário 312 . Acrescentamos que, por um lado, a prática de crimes sucessivos de distintas naturezas deve ser tratada ao abrigo das regras gerais do concurso previstas no artigo 30.º e artigo 77.º do CP. Por outro lado, se a eventual situação de concurso decorrer de um só facto, GERMANO MARQUES DA SILVA refere que o artigo 89.º do RGIT expressa um princípio de subsidiariedade, valendo em primeiro lugar a especialidade da norma do Direito Penal Tributário que ordena que seja apenas tida em conta a norma incriminatória do RGIT, norma essa que só cede perante norma do Direito Comum que para o mesmo facto comine pena mais grave 313 . São vários os casos de concurso de crimes espalhados na jurisprudência, apresentamos abaixo dois exemplos: 310 Assim, relembramos que maior parte desses crimes, são precisamente da competência reservada absoluta da PJ quanto à investigação, como: associação criminosa; branqueamento; tráfico de influência, corrupção, peculato e participação económica em negócio; prevaricação e abuso de poderes praticados por titulares de cargos públicos; e fraude na obtenção de ou desvio de subsídio ou subvenção e fraude na obtenção de crédito bonificado 310 . Além destes, no leque de crimes de competência reservada relativa da PJ destacam-se os crimes de: insolvência dolosa e administração e económico-financeiros. 311 A propósito da distinção vide Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça [em linha], de 13.10.2004, processo n.º 04P3210, relatado pelo Juíza Conselheira Maria Henrique Gaspar [Consult. 30.01.2023]. Disponível em http://www.dgsi.pt. Para mais desenvolvimentos vide DIAS, Jorge de Figueiredo, Direito Penal: Parte Geral , Tomo I, 3.ed. Coimbra: Gestlegal, 2019, pp. 1201-1205. 312 Para mais desenvolvimentos vide ANDRADE, João da Costa, Da Unidade e Pluralidade de Crimes: Doutrina Geral e Crimes Tributários , 1.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 226-236. 313 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Penal Tributário …, op.cit ., pp. 50-52. 110 Além dos autores citados, também o Tribunal da Relação de Lisboa 323 já se debruçou sobre esta matéria num processo-crime onde estaria em causa a investigação de, entre outros, crimes de corrupção e associação criminosa (crimes de catálogo previstos no artigo 7.º n.º 2 da LOIC), tendo a prática dos atos de investigação sido delegados na PSP - Comando Metropolitano de Lisboa. Assim, segundo a decisão jurisprudencial: “Embora a PJ tenha competência exclusiva para a investigação criminal relativamente aos crimes de catálogo, nos termos da Lei especial LOIC, na verdade, nada proíbe que o Mº.Pº. enquanto detentor originário da investigação, entenda e ordene a realização de diligências de investigação desses crimes de área reservada, a OPCs diferentes, uma vez que a própria Lei Penal não faz qualquer distinção entre os OPCs”. Mais resultando deste Acórdão: “(...) esta LOIC tem cariz administrativo, regulador das funções dos respectivos OPCs e, nunca poderia derrogar disposições legais do C.P.P. e da própria Constituição da República. Essa é também a razão da inexistência na própria lei regulamentadora – LOIC – de sanção para as situações em que um OPC intervenha em investigação de crime que não é da sua área reservada (...)”. Em resumo, para os defensores desta primeira corrente , a violação de competências de investigação por delegação, em bom rigor, não existe, visto que o MP, enquanto órgão que dirige a investigação, pode delegar competências no OPC que entender estar em melhores condições para prosseguir com a investigação, tendo assim a LOIC um carácter marcadamente administrativo e uma vez que para a sua violação não se encontra prevista qualquer consequência naquele diploma legal, a validade dos atos praticados não é afetada. Por outro lado, temos uma segunda corrente que defende que a LOIC tem carácter obrigatório enquanto lei emanada pela AR em matéria de investigação criminal, congregando um conjunto de normas também de carácter processual às quais o MP se encontra vinculado pelo princípio da legalidade. Nesse sentido, MARIA JOÃO ANTUNES advoga que as competências investigatórias das polícias decorrem da LOIC, funcionando esta lei, à semelhança das leis orgânicas e estatutárias, como complementares ao CPP, referindo que: 323 Cf. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa [em linha], de 09.06.2016, processo n.º 50/14.0SLLSB-YL1-9, relatado pela Juíza Maria do Carmo Ferreira [Consult. 07.01.2024]. Disponível em http://www.dgsi.pt. 111 “(…) o CPP não atribui competências processuais especificamente a uma qualquer polícia, resultando antes que o estatuto de órgão e de autoridade de polícia e as respetivas competências decorrem da lei, nomeadamente da Lei de organização da investigação criminal (Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto – artigos 3º a 9º) e das leis próprias daqueles órgãos e autoridades” 324 . A abordagem da autora, leva-nos a crer que, contrariamente ao citado pelo Acórdão da Relação de Lisboa, a LOIC é uma lei com força processual e não meramente administrativa 325 . Também ANTÓNIO HENRIQUES GASPAR escreve que a norma do artigo 55.º do CPP: “(...)deve ser actualmente integrada e completada pelas disposições da LOIC (Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto) e pelas disposições das leis orgânicas dos diversos órgãos de polícia criminal” 326 . Por conseguinte, continuando a incursão doutrinária, PAULO DÁ MESQUITA expressa-se inequivocamente no sentido de atribuir obrigatoriedade ao cumprimento da LOIC, vejamos o escrito pelo autor: “A lei define também a divisão de competências em sentido não técnico entre órgãos de polícia criminal, que, não afectando a competência funcional exclusiva do Ministério Público, condiciona-a ao eliminar a discricionariedade na designação do concreto órgão de polícia criminal na medida que entre estes existe uma divisão de competência para coadjuvação” 327 . Se dúvidas ainda permanecessem acerca da posição do autor, este dissipa-as ao referir: “Estando delimitadas na lei as competências dos órgãos de polícia criminal, a margem de decisão do Ministério Público cinge-se à opção de encarregar o órgão de polícia criminal com competência para a coadjuvação no caso concreto da prática de actos de inquérito (…) ou concentrar a investigação no próprio Ministério Público” 328 . Sem prescindir, também JORGE DE FIGUEIREDO DIAS e NUNO BRANDÃO posicionam-se no mesmo sentido ao afirmar a obrigatoriedade das regras de divisão de competências de investigação estabelecidas pela LOIC, referindo: “Havendo pluralidade de órgãos de polícia criminal a quem à partida e em abstrato, possa ser feita a delegação, deverá o Ministério Público, antes de mais, obediência a eventuais normas legais que reservem a competência (delegada) para a investigação a determinado órgão de 324 Cf. ANTUNES, Maria João, Direito Processual Penal , … op.cit., pp. 75-76. 325 Neste sentido também FERNANDES, Catarina, Âmbito da direcção efectiva do inquérito e da delegação de competências nos órgãos de polícia criminal. Enquadramento jurídico, prática e consequências processuais [em linha], in Formação Ministério Público, Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2020. Disponível em https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx, pp. 55-57. 326 Cf. GASPAR, António Henriques [et al.], Código de Processo Penal Comentado, 4.ed. Coimbra: Almedina, 2022, p.158. 327 Vide MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 146. 328 Idem, ibidem. 112 polícia criminal. É o que sucede relativamente a um largo conjunto de crimes (v. g., crimes dolosos contra a vida, escravidão, de contrafação de moeda, de associação criminosa, de branqueamento, de corrupção, de peculato, de terrorismo, etc.), expressa e absolutamente reservados à Polícia Judiciária: «É da competência reservada da Polícia Judiciária, não podendo ser deferida a outros órgãos de polícia criminal, a investigação dos seguintes crimes (…)» (art. 7.º/2 da LOIC). Norma legal que, até pelo tom que adota, de forma alguma pode ser encarada como mera recomendação do legislador, que o Ministério Público pode ou não seguir conforme o seu alvedrio, mas como injunção imperativa que deve ser estritamente obedecida. De modo que se o Ministério Público confiar a investigação a órgão de polícia criminal diferente da PJ nessa sua área da competência reservada, como sucede amiúde (v. g., entregando a investigação de crimes de terrorismo à GNR ou crimes de corrupção à Autoridade Tributária), ocorrerá violação do regime normativo relativo à investigação criminal – e portanto, como é evidente, de carácter processual penal, e não administrativo – que ditará a irregularidade dos atos processuais praticados pelo órgão de polícia criminal incompetente” 329 . Encontrando-se expostas as duas posições contrárias existentes nesta matéria, pelo que a adoção de uma ou outra irá permitir responder à questão nuclear deste estudo: existem verdadeiramente competências pré-estabelecidas de investigação de crimes tributários e crimes económico-financeiros? Quais são as consequências da violação das normas de divisão de competências nestas matérias? Note-se que, esta discussão assenta na previsão de crimes (de catálogo) cuja investigação estará, pela LOIC, exclusivamente cometida à PJ. Por outro lado, no que toca à violação de competências de investigação especificamente em matéria de crimes tributários, cujas regras de divisão se encontram fixadas pelo artigo 40.º, n.º 2 e 41.º, n.º 1 do RGIT, não encontramos discussão na doutrina ou na jurisprudência. A inexistência de discussão na matéria da investigação dos crimes tributários eventualmente poderá ter como razão o facto de, até hoje, não se terem suscitado questões de delegação dos atos de inquérito de crimes tributários em OPC diferentes dos designados como competentes pelo artigo 40.º, n.º 2 e 41.º, n.º 1 do RGIT. Ainda assim, levantase a questão de saber se, por identidade de razão, uma eventual violação das regras de distribuição de competências de investigação de crimes tributários, deverá ter o mesmo tratamento que a violação das regras de divisão de competências de investigação de crimes comuns. 329 Cf. DIAS , Jorge de Figueiredo; BRANDÃO, Nuno, Direito Processual Penal , … op.cit., pp. 163-165. 113 Como já temos vindo a referir, em relação aos crimes comuns, o artigo 7.º, n.º 2 da LOIC estabelece a competência exclusiva da PJ para a investigação de determinadas tipologias de crime 330 , por outro lado, nos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º, n.º 1 do RGIT, o que temos é uma presunção de delegação de competências, por decorrência legal 331 , que configura uma modalidade da delegação genérica de competências 332 , tratando-se de situações jurídicas distintas. Assim, embora admitamos que a expressão “competência reservada da (…), não podendo ser deferida a outros órgãos de polícia criminal, a investigação dos seguintes crimes:” é distinta da expressão “presume-se delegada a prática dos atos de inquérito dos crimes tributários” , no nosso entender, o RGIT, no artigo 40.º, n.º 2 e 41.º ao expressamente determinar as entidades policiais a quem cabe a competência da prática delegada das diligências de inquérito, não confere qualquer margem discricionária ao MP de escolher a polícia que entenda estar em melhores condições para prosseguir com as investigações naquela matéria, permitindo apenas ao MP escolher se quer manter delegada a competência de investigação nos órgãos indicados pelo RGIT ou se quer ser ele próprio a investigar, ilidindo a presunção 333 . A nossa posição é reforçada pelo próprio artigo 4.º da LOIC, que além de expressar a existência de princípios de especialização e racionalização que estão subjacentes à atividade dos OPC de competência especifica, determina no seu n.º 2 que: “(…) os órgãos de polícia criminal de competência genérica abstêm-se de iniciar ou prosseguir investigações por crimes que, em concreto, estejam a ser investigados por órgãos de polícia criminal de competência específica” 334 . Face ao exposto, as disposições que definem competências de investigação de crimes tributários devem ser conjugadas com a LOIC uma vez que esta visa disciplinar e definir a organização da investigação criminal 335 . Assim, face à técnica legislativa utilizada e às disposições conjugadas do RGIT e da LOIC, parece ser a intenção do legislador atribuir uma competência de investigação tendencialmente exclusiva aos órgãos da AT e da SS para atos de inquérito em crimes 330 Além das demais matérias de reserva da PJ previstas nos artigos 7.ºs 3 e 4 da LOIC. 331 Decorre do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10.03.1998 citado por CATARINO, João Ricardo; VICTORINO, Nuno, Direito Sancionatório Tributário , … op.cit., p. 404: “Tratando-se de uma delegação de competências ope legis , ela funciona independentemente de qualquer ato expresso nesse sentido, pelo que os órgãos identificados no n.º 2 podem exercer a todo o tempo as competências atribuídas ao MP suscetíveis de integrar o n.º 1 do artigo 270.º do CPP.” 332 Recorde-se que em matéria de crimes económico-financeiros também a PJ tem competência presumida em relação aos crimes da sua competência reservada, contudo a presunção não decorre da lei, mas sim da circular n.º 6/02 de 11.03.2002 da PGR. 333 Poderes da AT, SS e GNR que são reforçados na jurisprudência, pelo que, decorre do já citado Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra [em linha], de 28.04.2010, … op.cit.: “(...)a realização dos actos de inquérito, em processo relativo a crime tributário, por parte da respectiva entidade administrativa são actos praticados a coberto da legitimidade do Ministério Público. Deste modo não constitui nulidade do processo o facto do mesmo ter sido instaurado e tramitado, pelos serviços da administração fiscal, à revelia do Ministério Público”. 334 Embora os núcleos investigatórios da AT e SS não possam ser considerados OPC propriamente ditos, pelos motivos já referidos acima, estes são, para fins de investigação de crimes tributários, órgãos equiparados. Assim face a especificidade da matéria no qual atuam, e por força da taxatividade no elenco dos OPC de competência genérica (artigo 3.º, n.º 1 da LOIC), os núcleos de investigação da AT e SS são inequivocamente equiparados a OPC de competência específica ( vide o artigo 3.º n.º 2 da LOIC). 335 Relembre-se o artigo 7.º n.º 4 da LOIC, que atribuí competência de investigação à PJ quando estejam em causa crimes tributários de valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros) ressalvando a competência da GNR nesta matéria, se aquele OPC tiver colhido primeiro a notícia de crime. 114 tributários , exclusividade essa que só poderá ser derrogada uma vez ultrapassado o limiar quantitativo dos 500.000,00€ (quinhentos mil euros), passando a investigação para a alçada da PJ. Em suma, encontram-se expostas as duas posições contrárias acerca da divisão de competências de investigação e a sua imperatividade, cuja matéria controvertida tem por base a atribuição de competência exclusiva à PJ para a investigação de determinadas tipologias de crime, equacionando-se esta discussão aproveitar mutatis mutandis para a investigação específica dos crimes tributários devido à competência dos órgãos da AT, da SS e ainda da GNR (em matéria aduaneira, quando tenha colhido a notícia do crime), que entendemos poder ser encarada como tendencialmente absoluta . 9. A violação de competências de investigação: o caminho para a tomada de uma posição Encontrando-se expostas as posições doutrinárias acerca da violação de competências de investigação e também aquela que foi a posição do Tribunal da Relação de Lisboa 336 , iremos ao longo do próximo tópico discorrer sobre todas as questões necessárias para determinar se o artigo 7.º, n.º 2 da LOIC e os artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT estabelecem (ou não) um regime de divisão de competências de investigação inderrogável pelo MP. Para a tomada de uma posição, teremos de nos debruçar sobre duas dimensões, que são elas: as relações estabelecidas entre o Direito Processual Penal e as figuras jurídicas do Direito Administrativo; e os princípios e dimensões constitucionais inerentes à investigação e à determinação de competências de investigação. 9.1. As relações estabelecidas entre Direito Processual Penal e as figuras jurídicas do Direito Administrativo A adoção de uma posição acerca de quais as consequências da violação de competências implica o conhecimento das figuras jurídicas que dão corpo à matéria controvertida. No nosso ordenamento jurídico temos um modelo de cooperação entre AJ e OPC e como nos escreve DAMIÃO DA CUNHA: “(...) a compreensão do modelo estabelecido no CPP depende também da compreensão de conceitos legalmente utilizados que dão cunho a esse mesmo modelo. O CPP utiliza, a este propósito, conceitos como ‹‹coadjuvação››, ‹‹direção››, ‹‹dependência funcional››, 336 Cf. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa [em linha], de 09.06.2016, … op.cit. 115 ‹‹delegação››, portanto conceitos que, como é fácil ver, pertencem os quadros dogmáticos do direito administrativo” 337 . Face ao referido pelo autor, cumpre-nos reforçar que devemos ter em consideração que os vários ramos do Direito são parte integrante de um só sistema jurídico, motivo pelo qual as regras se vão adaptando consoante as finalidades da área do Direito. Assim, figuras como a “coadjuvação”, a “dependência funcional”, a “competência” e a “delegação de competência”, surgem no processo penal e processo penal tributário sob a mesma base ideológica do ramo da qual são oriundas, o Direito Administrativo. 9.1.1. A relação de coadjuvação entre autoridades judiciárias e polícias O conceito de coadjuvação revela-se muito importante, para entendermos a relação estabelecida entre as AJ, os OPC e as entidades equiparadas. No nosso processo penal o conceito de coadjuvação é utilizado pelo legislador para dois tipos de relação que são substancialmente distintas e como tal não devem ser confundidas. Em primeiro lugar, surge associado a um direito de auxílio detido pelos tribunais e autoridades judiciárias, nesse sentido, estabelece o artigo 9.º, n.º 2 do CCP: “ No exercício da sua função, os tribunais e demais autoridades judiciárias têm direito a ser coadjuvados por todas as outras autoridades; a colaboração solicitada prefere a qualquer outro serviço”. Neste contexto, a utilização do termo coadjuvação, tem o significado de cooperação, sendo a expressão de uma emanação mais geral do dever de auxílio para com a realização da justiça que impende sobre todas as pessoas singulares ou coletivas do direito público ou privado 338 . Este tipo de coadjuvação surge na relação entre órgãos independentes na sequência de uma solicitação de colaboração por parte das autoridades judiciárias ou tribunal e que se esgota com a prática do ato solicitado ou conjunto de atos sem ter subjacente uma lógica de continuidade. Em segundo lugar, a aceção coadjuvação é também utilizada pelo legislador para se referir ao nexo relacional que é estabelecido entre AJ e OPC, sendo a norma mais expressiva daquela relação a que resulta do artigo 55.º, n.º 1 do CPP, que estabelece: “Compete aos órgãos de polícia criminal coadjuvar as autoridades judiciárias com vista à realização das finalidades do processo”. 337 Vide CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., pp. 107-108. 338 Neste sentido, vide CANOTILHO, j.j. Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada , Volume I, 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 793. 116 Embora haja esta proximidade semântica, este tipo de relação não se confunde com a mera cooperação ou colaboração. Nesse sentido, vejamos o escrito por GERMANO MARQUES DA SILVA: “A utilização do vocábulo no art. 55.º, n.º 2, parece ser a aplicação a uma situação particular do princípio decorrente do art. 9.º, n.º 2, por uma parte, mas tem também o efeito de atribuir aos órgãos de polícia criminal uma competência de coadjuvação às autoridades judiciárias com vista à realização das finalidades do processo” 339 . No sentido acima avançado e fruindo dos ensinamentos de DAMIÃO DA CUNHA 340 , o autor defende que do artigo 9.º, n.º 2 do CPP resulta um direito de coadjuvação pertencente às AJ e tribunais, cujos contornos são diferentes de uma competência de coadjuvação dos OPC. Face ao exposto, partilhamos o entendimento de que o direito de coadjuvação em bom rigor não é uma coadjuvação mas sim uma colaboração para um ato ou conjunto de atos onde não está subjacente uma lógica de assistência em continuidade. Por outro lado, a verdadeira coadjuvação, será a designada competência de coadjuvação , que norteia de uma forma geral a relação estabelecida entre AJ e os OPC. Por conseguinte, é com a índole de competência de coadjuvação que o conceito surge como importado do Direito Administrativo. Neste ramo, SÉRVULO CORREIA refere que: “A coadjuvação consiste numa relação interorgânica que exprime uma forma de colaboração institucionalizada entre um órgão dominante (coadjuvado) e um órgão auxiliar (coadjutor) na prática de atos internos e externos” 341 . Por sua vez, acerca deste vínculo relacional, PAULO OTERO, complementa o que antecede: “Esta relação de coadjuvação tem como objectivo que um órgão principal possa ser auxiliado no exercício das suas funções por outro órgão. O auxílio que o coadjutor presta, resulta diretamente da lei, sem necessidade de qualquer manifestação de vontade do coadjuvado” 342 . Fruindo dos contributos transcritos, facilmente nos apercebemos que efetivamente a figura jurídica da coadjuvação administrativa apresenta contornos idênticos à coadjuvação dos OPC em relação às AJ e às finalidades do processo penal, embora tenhamos de ter em consideração algumas adaptações inerentes ao ramo do Direito onde têm lugar. Assim, no processo penal são algumas as particularidades a ter em conta: o facto da competência de coadjuvação tratar-se de uma relação estabelecida sempre entre órgãos totalmente independentes hierarquicamente; o facto de ter em 339 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 274. 340 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., pp. 108-113. 341 Vide CORREIA, J. M. Sérvulo, Noções de Direito Administrativo , Volume I, 2.ed. Coimbra: Almedina, 2021, p. 408. 342 Cf. OTERO, Paulo, A Competência delegada no direito administrativo português: conceito, natureza e regime , Lisboa: AAFDL, 1987, pp. 57-59. 117 vista a prática de atos num processo-crime em concreto e não a prática de atos internos; e o facto de o coadjutor (OPC) estar na dependência funcional do coadjuvado (AJ), que é detentor do poder de direção da fase processual. Sem prescindir, acrescentamos que o campo de atividade do coadjutor (OPC) no processo penal será, em parte considerável, a prática de atos dentro da esfera de competências do órgão coadjuvado (AJ). Nesse sentido, referem-nos FERNANDA PAULA OLIVEIRA e JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS 343 que a coadjuvação consiste numa relação entre dois órgãos com iguais competências legais, contudo, e para evitar sobreposição desnecessária de tarefas, reserva-se ao órgão coadjuvado a prerrogativa de determinar quais as tarefas que devem ser levadas a cabo pelo coadjutor na sua normal atividade 344 . Face ao mencionado, como resumo deste tipo relacional, reproduzimos o escrito por DAMIÃO DA CUNHA, que nos diz que a competência de coadjuvação: “Traduz-se, exatamente, na situação de se conferir legalmente a um determinado órgão uma função de auxílio a um outro órgão no exercício de determinados poderes; por outras palavras, a competência de coadjuvação significa que, ao lado de um órgão a quem foram cometidas determinadas tarefas e poderes e que, em termos jurídicos, é o órgão titular da competência, surge um órgão que, através da figura da coadjuvação, acaba por ter uma mesma esfera de actividade que pode exercitar com o órgão principal” 345 . Verificamos de facto que a atividade de algumas polícias em matéria de investigação de crimes tributários e económico-financeiros, em tudo se assemelham a um conjunto de tarefas cujo poder-dever de as praticar cabe à AJ competente, de modo que, se recorrermos, como exemplo, às tarefas da PJ no processo penal, apuramos que a própria existência desta polícia visa essencialmente a prática de atos de inquérito 346 , atos esses para os quais é competente, mas cuja titularidade originária da competência pertence ao MP ou se verifica apenas como competência de coadjuvação . É neste contexto relacional de coadjuvação ou assistência entre AJ e OPC que surge a delegação de competências , tratando-se estas de figuras jurídicas intrinsecamente relacionadas. Porém, devemos considerar que a coadjuvação e a delegação não se tratam da mesma realidade 343 Cf. OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo, Noções Fundamentais de Direito Administrativo , 5.ed. Reimp. Coimbra: Almedina, 2022, p. 98. 344 Vide também OTERO, Paulo, A Competência delegada , … op.cit., p. 57, e ainda SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 274. 345 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., p. 111. 346 Assim, artigo 2.º da LOPJ. 118 jurídica, sendo que o cúmulo entre as duas figuras é possível e frequente. A este propósito passamos a citar o escrito por PAULO OTERO: “A admissibilidade do cúmulo das figuras da coadjuvação e da delegação sobre a mesma matéria, leva necessariamente à conclusão que o coadjutor não tem competência para praticar todos os tipos de actos do coadjuvado. Caso contrário, a delegação não teria objeto, sendo por isso impossível” 347 . Em resumo, a competência de coadjuvação dos OPC tem um carácter mais geral e visa investi-los numa qualidade de órgãos auxiliares das AJ na realização das finalidades do processo. No que toca à prática de atos relacionados com o processo, enquanto coadjutores, os OPC irão ter um limite, sendo que, a partir desse limite, carecerão de uma delegação de poderes para atuarem de forma válida, sem extravasar o seu próprio leque de competências. Nesse sentido, vejamos o referido por PAULO DÁ MESQUITA: “(…) a atribuição da competência de coadjuvação aos órgãos de polícia criminal, fora do quadro de urgência e perigo na demora, depende da mediação do Ministério Público através do despacho de delegação de competências” 348 . A nosso ver, além das medidas cautelares e de polícia 349 , podem surgir outros atos que cabem na competência de coadjuvação dos OPC, sem ser necessária delegação, embora seja difícil determinar quais os atos que os OPC podem praticar enquanto entidades legalmente investidas na qualidade de coadjutor e quais os atos para os quais necessariamente terá de ser delegada competência. Assim, na nossa perspetiva, a competência de coadjuvação estender-se-á, tão só, às seguintes atividades: − evitar a prática de crime ou minimizar os seus efeitos 350 ; − recolha em permanência da notícia do crime; − medidas cautelares e de polícia 351 ; − proceder a diligências preventivas, administrativas ou informativas para atos específicos que não careçam de delegação de poderes; 347 Cf. OTERO, Paulo, A Competência delegada , … op.cit., pp. 57-59. 348 Vide MESQUITA, Paulo Dá, Polícia Judiciária e Ministério Público , … op.cit., p. 91. 349 A este propósito vide NUNES, Duarte Alberto Rodrigues , Curso de Direito Processual Penal 1 , … op.cit., p. 310: “Em sede de inquérito, para além dos atos que possam praticar por via de delegação de competência nos termos do art. 270.º do CPP (ou, em sede de instrução, nos termos do art. 290.º, n.º 2), os OPC podem, mesmo por iniciativa própria, colher notícias de crimes e impedir quanto possível as suas consequências, descobrir os seus agentes e levar a cabo os atos necessários e urgentes destinados a assegurar os meios de prova (cfr. art. 55.º, n.º 2) (...)”. 350 PAULO PINTO ALBUQUERQUE e JORGE DOS REIS BRAVO designam estas tarefas como competências administrativas de prevenção de perigos vide ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de, Comentário do Código de Processo Penal, … op.cit., p. 191. 351 Cf. Paulo Dá, Polícia Judiciária e Ministério Público , … op.cit., p. 84: “os actos regulados na lei processual e que podem ser praticados por iniciativa própria dos órgãos de polícia criminal não são originariamente actos processuais, mas podem e visam a integração processual a ser operada pelas autoridades judiciárias”. 119 − e na prática de atos marcadamente operacionais cujo auxílio tenha sido suscitado pelo MP, por outra AJ, ou mesmo por outro OPC em quem tenha sido delegada competência para a investigação 352 . Face ao exposto, importa termos sempre em atenção que as atuações elencadas, que cabem na competência de coadjuvação prévia à delegação, não devem ser confundidas com a delegação para a prática de atos específicos perfeitamente delimitados e com a coadjuvação que decorre de uma delegação genérica de competências. Por fim, embora deva ser tido em conta o elenco de atividades apresentado, devemos também ter em consideração que, na prática, nem sempre é fácil determinarmos qual a fronteira entre as diligências investigatórias que efetivamente tem de ser delegadas e quais aquelas em que é suficiente a competência de coadjuvação geral dos OPC 353 . 9.1.2. A figura jurídica da Delegação de Competências Ao longo deste trabalho, foram várias as referências à delegação de competências ou de poderes – que para a nossa dissertação devem ser entendidos enquanto sinónimos – e como acima referimos, devemos observar que, na investigação criminal, a delegação pode ser realizada para atos específicos, decorrendo esta possibilidade do artigo 270.º, n.º 1 do CPP, ou pode ser realizada de forma genérica, de acordo com o n.º 4 do mesmo artigo. A delegação genérica de competências deve ser o principal foco da nossa atenção, por ser a forma legalmente prevista para a delegação global das diligências de investigação. A este propósito, passamos a citar JORGE DE FIGUEIREDO DIAS E NUNO BRANDÃO: “A forma própria de o Ministério Público encarregar um dado órgão de polícia criminal de proceder a uma certa investigação é a delegação de competências, nos termos e com os limites definidos do art. 270.º, que, no n.º 4, admite a possibilidade de tal delegação ser efetuada por despacho de natureza genérica, em função dos tipos de crime ou dos limites das penas aplicáveis aos crimes em investigação” 354 . 352 Quando falamos em atos operacionais estamos a referirmo-nos, a título de exemplo, ao auxílio dos OPC para disponibilizar meios humanos para o cumprimento de um mandado de busca ou detenção ou para garantir a segurança de uma determinada diligência de identificação. 353 Vejamos, a título de exemplo, o controlo e monotorização de escutas telefónicas cujo regime se encontra estabelecido nos artigos 187.º e 188.º do CPP. O próprio artigo 188.º estabelece que a interceção, gravação e conhecimento do conteúdo seja realizado por um OPC, significando que esta, a partida, já é uma tarefa que cabe nas competências de coadjuvação do OPC, não se vislumbrando necessário que o MP delegue num determinado OPC a monotorização da interceção, bastando para o efeito que, por algum meio, solicite a sua participação. 354 Cf. DIAS , Jorge de Figueiredo; BRANDÃO, Nuno, Direito Processual Penal , … op.cit., pp. 163-164. 126 É assim nosso entendimento que o princípio da legalidade de competência inerente à determinação de competências no Direito Administrativo valerá igualmente em matéria de competências de investigação, mesmo sendo estas competências delegadas. 9.2. Os princípios e dimensões constitucionais inerentes à investigação e à determinação de competências de investigação Doravante, além da análise da origem das figuras jurídicas que são objeto da discussão, cumpre-nos perscrutar, em geral, todos os princípios de decorrência constitucional nos quais assenta a investigação e, em específico, os princípios que orientam a delegação da realização das diligências de investigação a determinado órgão. 9.2.1. Princípio da indisponibilidade de competências Na doutrina discute-se a questão de este princípio poder ser encarado como incompatível com a existência de normas com força vinculativa que disciplinem a divisão de competências de investigação, argumentando os que advogam pela incompatibilidade que a existência de competências exclusivas ou absolutas de investigação de uma polícia colocariam em causa a qualidade do MP enquanto dominus do inquérito, uma vez que a direção da investigação é sempre da competência da AJ 378 . Ao longo do estudo já nos debruçamos acerca da direção efetiva e direção formal da fase de inquérito que se encontra estritamente relacionada com esta questão. Quando abordamos aquela matéria quisemos transmitir a ideia de que a investigação tem muitas vezes a forte participação das polícias, no entanto, desde que não haja autonomia funcional em relação às AJ, entendemos que esse facto não implica necessariamente uma policização perigosa para o inquérito e para os direitos fundamentais dos sujeitos processuais. Nesta medida, é indiscutível que o poder de direção investido no MP, leva a que, ainda que não seja este órgão a realizar materialmente as diligências de investigação, esteja sempre incumbido da orientação e coordenação de toda a atividade investigatória e, em última análise, da decisão de acusar ou arquivar. Sem prescindir, encaramos com certa normalidade o facto dos OPC ocuparem expressivamente o palco das investigações, vejamos nesta matéria o referido por PAULO DÁ MESQUITA acerca de um modelo que implica a desconcentração de competências em favor dos OPC: 378 Neste sentido, VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp. 538-546 e 554-556. 127 “Modelo que é dotado de plasticidade ao permitir que se atribua o encargo da realização da globalidade dos actos de investigação do processo aos órgãos de polícia criminal. Em consequência os órgãos de polícia criminal podem por força de despacho do Ministério Público efectuar a investigação de acordo com os respectivos conhecimentos técnicos próprios, daí que se afirme que o modelo comporta uma margem de adequação casuística aos meios disponíveis” 379 . A desconcentração de competências existente no nosso processo penal é motivada pelos próprios conhecimentos e meios detidos pelos OPC 380 , mas esta não implica de modo algum a substituição do MP ou a sua desresponsabilização. Neste sentido, refere CUNHA RODRIGUES que à margem dos poderes de direção estão “ questões de táctica e estratégia policial , desde que umas e outras não tenham os respectivos pressupostos directa ou indirectamente definidos na Lei. As atribuições do Ministério Público devem entender-se como predominantemente referidas à direcção processual da investigação. Não compete a magistrados o empenho pessoal em acções de polícia, exeptuados os casos que dirigem directamente a investigação criminal” 381 . Complementando, decorre dos ensinamentos de ADRIANO SOUTO MOURA 382 , que é a total substituição do MP pelos OPC que, ocorrendo, levará à violação do princípio da indisponibilidade de competências . Por sua vez, DAMIÃO DA CUNHA, faz corresponder o princípio da indisponibilidade de competências com o princípio da inderrogabilidade das competências (princípio geral na organização administrativa) e nesse contexto a intervenção dos OPC “(...) constitui, pois, uma excepção àquela inderrogabilidade e, por isso mesmo, é legitimante dessa intervenção” 383 . Assim, além do referido pelos autores, resulta também do Parecer do Conselho Consultivo da PGR 384 o seguinte: 379 Cf. MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 115. 380 Neste sentido, MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit.,, p. 144: “O Ministério Público o dominus do inquérito (Herrin des Ermittlungsverfahrens) não está equipado, nem do ponto de vista material nem de pessoal, de meios que lhe permitam instruir por si mesmo todas as investigações, pelo que necessita da polícia como auxiliar”. 381 Cf. RODRIGUES, Cunha, A posição institucional e as atribuições do Ministério Público e das polícias de investigação criminal , in Revista de Investigação Criminal, n.º 16, Porto, 1985, p. 64. 382 Vide MOURA, Adriano Souto, A Investigação e as suas exigências no inquérito , in Que futuro para o Direito Processual Penal? Simpósio em homenagem a Jorge Figueiredo Dias, por ocasião dos 20 anos do Código de Processo Penal Português, Coimbra: Coimbra Editora, 2009, p. 79: “O Ministério Público deverá informar-se sobre os motivos e as dificuldades existentes na realização do inquérito, a consistência dos indícios e das provas, o acompanhamento sobre a natureza das provas recolhidas na investigação atendendo à natureza e elementos do crime em investigação, a necessidade de identificação dos meios de prova adequados para a sustentação da acusação em contraditório, caso assim não seja, esvazia-se de conteúdo a direcção do inquérito e a sua prossecução pelo Ministério Público, conduzindo a situações de uma direcção do inquérito meramente formal ou virtual. Ora, uma total substituição do Ministério Público pelos órgãos de polícia criminal, no que se refere à direcção do inquérito, pode implicar uma violação do princípio da indisponibilidade de competências, o que acarreta uma inconstitucionalidade material, por violar as regras de competência exclusiva do Ministério Público, para dirigir o inquérito, impostas por norma constitucional”. 383 Cf. CUNHA, José Manuel Damião Da, O Ministério Público , … op.cit., p. 107. 384 Cf. Parecer do Conselho Consultivo da PGR [em linha], de 21.01.2013, parecer P000452012, … op.cit. 128 “A delegação de competência circunscreve-se ao encargo de proceder a quaisquer diligências e investigações relativas ao inquérito, pelo que não se inserem nesse conceito outros atos que competem em especial ao Ministério Público e constituem competências indelegáveis, em particular, (a) a promoção processual no sentido de apreciação do seguimento a dar a uma denúncia e (b) o poder de direção do inquérito no sentido do poder de comando técnico-jurídico da atividade do inquérito”. A dependência funcional dos OPC perante o MP manifesta-se através de poderes jurídicos de orientação da atividade processual, de coordenação, de avocação, entre outros, todos eles máxime do poder de direção do inquérito (todos poderes indelegáveis). Neste sentido, ainda que o OPC desenvolva todas as diligências de investigação, esse facto não implica necessariamente a desjudicialização do inquérito, uma vez que se encontra garantido o seu controlo e fiscalização 385 , verificando-se por esta via o princípio da investigação sob garantia judicial . Nesta sequência, será na eventual perda do controlo e desprendimento total do inquérito por parte do MP, em termos da sua fiscalização ou supervisão em fase pré-acusatória (autonomização da atividade policial de investigação criminal face à direção e dependência funcional do MP 386 ) que resultará numa direção virtual e necessariamente na violação do princípio da indisponibilidade de competências . Pelo que, verifica-se como importante que o MP tenha o conhecimento permanente das diligências desenvolvidas no inquérito e que haja uma comunicação frequente com as polícias, no sentido de garantir o bom rumo das investigações, já no demais: “Com a ressalva das disposições expressas na lei, parece que o Ministério Público pode delegar tudo (…). Sem prejuízo da direcção que lhe é reservada, o Ministério Público pode incumbir os órgãos de polícia criminal de praticarem todos os actos de inquérito, isto é, o inquérito, enquanto conjunto de diligências de investigação e recolha os de provas” 387 . Posto isto, o princípio da indisponibilidade de competências estará em causa apenas quando surja um desprendimento do inquérito por parte do MP que afete o núcleo essencial de controlo que este, enquanto superior dirigente do inquérito, tem de garantir 388 . Por fim, este princípio não é incompatível com a existência de competências exclusivas de investigação, tratando-se na verdade de matérias conceptualmente distintas, não é pelo MP não ter margem de decisão no caso de querer delegar a investigação que estarão a ser subtraídas 385 Sobre este assunto vide Acórdão do Tribunal Constitucional [em linha], de 27.07.20211, processo n.º 610/2011, relatado pelo Juiz Conselheiro José Cunha Barbosa [Consult. 05.01.2014]. Disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt. 386 Vide FERNANDES, Catarina, Âmbito da direcção efectiva , … op.cit., pp. 61-64 387 Cf. SILVA, Germano Marques da, … citado por SANTOS, Manuel Simas; SOUSA, Jorge Lopes de, Regime Geral das Infrações Tributárias , … op.cit., p. 369. 388 Para mais desenvolvimentos MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 145. 129 competências indisponíveis relativas à direção da investigação. Por outras palavras, o poder de direção não significa que o MP tenha margem de discricionariedade em todas as decisões relativas ao inquérito, sendo que, em última análise, o MP pode decidir delegar, e nesse caso, parece-nos que “(...) cinge-se à opção de encarregar o órgão de polícia criminal com competência (...)” 389 ou pode concentrar em si a investigação. 9.2.2. A investigação e os direitos, liberdades e garantias dos sujeitos processuais A eficácia da intervenção penal pressupõe a sistemática e articulada atividade de recolha de elementos idóneos para a reconstrução histórica e verificação dos factos da notícia crime, em tempo razoável e em equilíbrio com a segurança jurídica da decisão e respeito pelos direitos e liberdades fundamentais. Neste sentido, escreve ANABELA MIRANDA RODRIGUES: “Quer no caso da criminalidade mais bagatelar (...) quer no caso da criminalidade mais grave, clássica ou inovadora, pede-se eficácia à intervenção penal na realização da justiça e na obtenção da paz jurídica na comunidade. Tempo e justiça tornam-se aliados. A exigir soluções imaginativas. Flexíveis e céleres, desde logo; mas, do mesmo passo, rigorosas no respeito pelos direitos fundamentais, quando a matriz da ordenação jurídico-processual é a intocabilidade da dignidade humana ” 390 . A autora refere ainda que 391 a reforma do processo penal de 1987 tornou o inquérito na fase em que é “(...) normal e usual de efectuar a investigação (...)” , sendo a investigação instrumental em relação à decisão de mérito de acusar ou não acusar, influenciando vincadamente as fases ulteriores do processo-crime até à decisão final, quer estejam em causa crimes tributários ou crimes comuns. Não podemos assim negligenciar a ação da investigação e a recolha de prova uma vez que, esta tem em vista o julgamento e é de importância singular no processo-crime, pelo que, refere MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE, citando FRANCISCO ALONSO PÉREZ: “(...) para que um Tribunal declare a existência de responsabilidade criminal e imponha uma determinada pessoa a correspondente sanção penal e, nos devidos casos, civil, é preciso que adquira a certeza de que se cometeu uma infracção penal e que foi autor da mesma o imputado 389 Idem, ibidem, p.146. 390 Cf. RODRIGUES, Anabela Miranda, A Fase Preparatória Do Processo-Penal , … op.cit., p. 9. 391 Idem, ibidem, p.18. 130 que se condena”, pois, a aquisição da certeza advém de uma investigação criminal capaz de convencer o tribunal (...)” 392 . Neste seguimento, como temos vindo a estudar, os OPC embora sejam órgãos auxiliares das autoridades judiciárias, têm forte participação na investigação, nomeadamente quando surgem delegações genéricas de competências, motivo pelo qual seria imprudente encará-los como atores que não têm peso para restringir direitos e liberdades fundamentais ou, pelo menos, potencializar essas restrições. Assim, as entidades responsáveis pela investigação, para perseguirem a busca pela verdade material sustentada em matéria probatória, gozam de um conjunto de prerrogativas com potencial de restringir direitos e liberdades fundamentais a ocorrer em diferentes momentos, nomeadamente com a utilização dos meios legalmente admissíveis de obtenção de prova. Nesse sentido, escreve CUNHA RODRIGUES que: “A investigação criminal é a barreira onde se joga a liberdade de todos e de cada um: porque se traduz em actividade que se contende potencialmente com direitos, liberdades e garantias, porque tem eficácia indiciária e, em muitos casos, determina a estrutura de actos processuais, porque se prevalecer da utilização de meios de coação, porque tem por último objectivo a segurança dos cidadãos e a própria efectividade do Estado” 393 . Em relação às ditas restrições de direitos e liberdades fundamentais, tendo novamente por referência a questão das competências exclusivas da PJ, devemos relembrar que o elenco de crimes previsto no artigo 7.º, n.º 2 da LOIC, corresponde a um conjunto de crimes mais complexos, violentos ou de maior gravidade e assim sendo, será mais amplo o leque possível de meios de obtenção de prova e consequentemente mais restritivo de direitos e liberdades fundamentais. Assim, em praticamente todos os tipos criminais previstos na norma da LOIC, surge como opção para a investigação: a utilização de interceções telefónicas, que implicam a restrição ao Direito Constitucional à inviolabilidade das telecomunicações (artigo 34.º, n.º 4 da CRP); o recurso ao registo de voz e imagem, que implicam a restrição à reserva da intimidade da vida privada; a utilização e recurso a buscas domiciliárias , que acarretam uma restrição ao Direito de inviolabilidade do domicílio, protegido constitucionalmente pelo artigo 34.º da CRP; o recurso à utilização de ações encobertas; entre outros. 392 Vide VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp. 487-488. 393 Cf. RODRIGUES, Cunha, A posição institucional e as atribuições, … op.cit., p. 63. 131 Face ao mencionado, torna-se evidente que o tipo de criminalidade a investigar terá um nexo sinalagmático com os meios de obtenção de prova legalmente admissíveis e consequentemente com a restrição de direitos, liberdades e garantias a coberto do artigo 18.º, n.º 2 da CRP. Com vista a que essas restrições de direitos, liberdades e garantias se limitem ao mínimo necessário à prossecução das finalidades penais, deverá ser minimizada a possibilidade de ocorrerem erros decorrentes de diligências policiais e essa garantia passa por atuar na investigação apenas as polícias que estejam especialmente preparadas, científica e tecnicamente e que sejam dotadas de uma estrutura orgânica que lhes permita um elevado grau de eficácia, como é o caso da PJ no catálogo de crimes previsto no artigo 7.º, n.º 2 da LOIC e como é o caso da AT e SS nos crimes tributários, nos moldes estabelecidos pelo artigo 41.º do RGIT. De modo que, a especialização da entidade investigatória, a nosso ver, revelar-se-á também como um garante de direitos constitucionais, uma vez que as vítimas, assistentes, suspeitos e arguidos têm o direito “à melhor investigação” que permita apurar devidamente os factos e respetivas responsabilidades. Face ao exposto, devemos ainda ter em conta que as tarefas desempenhadas pelos OPC nas investigações também influenciam ou podem influenciar: na realização de detenções fora de flagrante delito (restringindo a liberdade para os arguidos serem apresentados a primeiro interrogatório judicial 394 ); nas medidas de coação ou de garantia patrimonial a ser aplicadas; e sobretudo podem influenciar as sanções enquanto consequência jurídica do preenchimento dos tipos de crime. Por isso, embora estas sejam competências das AJ, muitas vezes, têm por base a síntese das operações e diligências policiais para a tomada de decisão. Em suma, a redução da perigosidade da policização para os direitos fundamentais terá lugar se a investigação for realizada pela polícia objetivamente mais apta (assim determinada pelo legislador e pela sua natureza), porque seria utópico acharmos que os OPC não tomam decisões relevantes que afetam o rumo das investigações e da conformação da decisão final porventura restritiva de direitos e liberdades fundamentais 395 . 394 Note-se que, embora o artigo 254.º, n.º 1 do CPP estabeleça o prazo máximo de quarenta e oito horas para o arguido ser presente ao Juiz, não raras as vezes, os arguidos são presentes apenas para ser identificados, prorrogando-se no tempo o primeiro interrogatório, tempo esse em que ficam privados da liberdade. 395 Segundo VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp. 134-135: “A investigação criminal, levada a cabo pela polícia – polícia criminal ou judiciária ou órgãos de polícia criminal –, procura descobrir, recolher, conservar, examinar e interpretar provas reais e também procura localizar contactar e apresentar as provas pessoais que conduzam ao esclarecimento da verdade material judicialmente admissível dos factos que consubstanciam a prática do crime, ou seja, a investigação criminal pode ser o motor de arranque e o alicerce do processo crime que irá decidir pela condenação ou pela absolvição”. 132 9.2.3. Princípios da especialização e racionalização da investigação Os princípios da especialização e racionalização da investigação criminal decorrem do artigo 4.º da LOIC, tendo o intuito de orientar a divisão de competências de investigação criminal. Em primeira análise estes princípios parecem exclusivamente direcionarem-se à atividade dos OPC de competência específica, face ao preceituado no artigo 4.º n.º 1: “A atribuição de competência específica obedece aos princípios da especialização e racionalização na afectação dos recursos disponíveis para a investigação criminal”. Cumprindo recordar que defendemos que as competências específicas, previstas nos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT, estabelecem poderes tendencialmente absolutos quanto à investigação de crimes tributários em favor dos núcleos de investigação da AT, SS e GNR 396 . A disposição do artigo 4.º da LOIC vem precisamente reforçar esta ideia de tratar-se de uma competência tendencialmente absoluta , uma vez que a norma no seu n.º 2 estabelece que os demais OPC “(...) abstêm-se de iniciar ou prosseguir investigações por crimes que, em concreto, estejam a ser investigados por órgãos de polícia criminal de competência especifica ”. Considera assim o preceito legal que os OPC de competência específica são os órgãos dotados dos conhecimentos, meios técnicos e humanos especializados, e por isso, a sua intervenção nos atos de inquérito, por um lado, deverá ser sinónimo de maior salvaguarda de direitos fundamentais, e por outro, sinónimo de maior capacidade e habilitação investigatória. Numa segunda análise, voltamos a relembrar que a PSP, GNR e PJ são classificadas como OPC de competência genérica, embora a lei defina que determinadas matérias são reservadas à PJ. Ou seja, temos um OPC de competência genérica que tem competências especiais em relação aos demais. A este propósito refere PAULO DÁ MESQUITA: “Relativamente aos órgãos de polícia criminal de competência genérica , a divisão entre PSP e a GNR tem na base o critério territorial, a repartição entre essas forças e a PJ a repartição tem por referência um critério material (arts. 4.º da LOIC e 5.º da LOPJ), por isso a lei contradiz-se e depois de colocar a PJ no elenco dos órgãos de polícia criminal de competência genérica , distintos dos de competência específica , define a sua competência específica” 397 . É inequívoco que o legislador quis reservar à PJ as matérias criminais de maior gravidade ou complexidade, isto porque, em Portugal, só existe uma verdadeira polícia criminal auxiliar do poder judiciário especialmente vocacionada para aquelas matérias. Assim, terá sido também 396 Sendo que, o vocábulo “tendencialmente” surge nesta equação por tratar-se de matéria concorrencial da PJ uma vez atingido um determinado valor, recorde-se o artigo 7.º, n.º 4, alínea a) da LOIC. 397 Cf. MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 148. 133 intenção do legislador determinar que os demais OPC de competência genérica se ocupassem da pequena criminalidade ou criminalidade bagatelar, nomeadamente dos crimes cuja prova é simples e evidente, em que não surjam questões de grande complexidade técnica 398 , face à impossibilidade da PJ investigar todos os crimes genéricos. Atendendo à classificação que fizemos no capítulo anterior, não podemos perder de vista que polícias como a PSP e GNR são de natureza securitária , especialmente vocacionadas para garantir a ordem e tranquilidade pública e não para a investigação, muito menos a investigação especialmente complexa. Conforme refere MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE: “O legislador, na linha de 2000, ao atribuir à PSP e à GNR competências não cometidas a outros OPC, em especial à PJ, reafirma que, sendo a PSP e a GNR duas forças de segurança (policiais) de natureza originária preventiva, devia caber-lhes investigar as tipologias criminais cuja incidência e proximidade e não exigibilidade de elevada sofisticação técnica e inamobilidade dos OPC se verifiquem” 399 . Por conseguinte, o princípio da especialização e racionalização aplica-se também no seio das competências genéricas de investigação, devendo a GNR e PSP inibir-se de iniciar ou prosseguir investigações da competência da PJ, limitando-se estes órgãos a atuar no quadro das medidas cautelares e de polícia. É nosso entender que estes princípios da especialização e racionalização são postulados de uma ideia da “melhor investigação possível”, não podendo a investigação ficar potencialmente comprometida pela escolha, por parte do MP, em substituição da lei, de um OPC que não é dotado dos mesmos meios técnicos, conhecimentos e recursos. O cumprimento destes princípios visa o melhor caminho, abstratamente considerado, para a descoberta da verdade material e, em última análise, afirmam-se como um garante da realização da justiça penal. Além do mencionado, a escolha do OPC para a investigação, contrariamente ao determinado por lei, além de pôr em causa a melhor garantia dos direitos e liberdades fundamentais e a descoberta da verdade material, pode suscitar problemas de uniformização das investigações, com consequências para a garantia de uma justiça equitativa dos cidadãos. Assim, é imperativo que os cidadãos intervenientes no processo tenham um tratamento processual igual quando em situações de semelhança. 398 Assim, artigo 8.º da LOIC. 399 Neste sentido, VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Teoria Geral ,… op.cit., pp. 539-540. 134 Como mero exercício académico, certamente nos chocaria que perante uma ocorrência de um homicídio o MP afastasse da investigação a PJ e chamasse à investigação uma polícia securitária , uma vez que, atendendo ao capital de informação e a experiência acumulada 400 , bem como ao saber fazer e aos métodos adequados de agir da PJ, dificilmente uma decisão deste tipo seria abstratamente consonante com o bom curso da investigação. Sem prescindir, com isto quisemos dizer que a especialização e racionalização das investigações têm de ser cumpridas em todas as situações, sendo uma forma de uniformizar as investigações, não se encontrando justificação para que o homicídio A seja investigado pela polícia especializada e o homicídio B seja investigado por uma polícia securitária ou pelos núcleos de investigação de crimes tributários de uma polícia administrativa . De igual modo é desprovido de qualquer sentido que a Fraude em que é arguido Y seja investigada pela AT (órgão especializado nesta matéria) e a Fraude em que é arguido X seja investigada pela PSP ou pela GNR 401 . Note-se que, não havendo uniformização da investigação podem levantar-se questões de igualdade de tratamento dos suspeitos, arguidos, vítimas, assistentes ou lesados, com a agravante da investigação estar teleologicamente vinculada à decisão de acusação do MP. Em suma, os imperativos de especialização exigem que em matéria de crimes tributários intervenham os órgãos elencados nos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT. Por sua vez, em matéria de crimes económico-financeiros, sendo estes da competência reservada da PJ (artigo 7.º, n.º 2 e 3 da LOIC), exige-se a intervenção daquele OPC, pelo que, os poderes de coordenação do MP, como refere CUNHA RODRIGUES, devem ser exercidos “(...) tendo em conta a estrutura e especificidade de cada corpo de polícia e, sempre que possível, visando situações de repercussão directa na investigação 402 . 9.2.4. Princípio da legalidade A propósito das relações estabelecidas entre o Direito Processual Penal e as figuras jurídicas do Direito Administrativo, debruçamo-nos acerca da lei habilitante e do princípio da legalidade de competências , tratando-se de variantes de um princípio da legalidade num sentido lato. De seguida iremos iniciar a nossa análise do princípio da legalidade, não numa perspetiva comparativa, mas sim estreitamente no processo penal e processo penal tributário. 400 A este propósito, MAGALHÃES, Inês Rodrigues de, A incompetência para a investigação criminal e suas consequências à luz actual Lei de Organização e Investigação Criminal , in Investigação Criminal, n.º 11, Lisboa, 2017, p. 140. 401 Sem qualquer desprimor por estas polícias, que são um pilar no ordenamento jurídico português, mas em matéria de segurança. 402 Cf. RODRIGUES, Cunha, A posição institucional e as atribuições, … op.cit., 64-65. 135 O princípio da legalidade no processo penal e consequentemente no processo penal tributário é, na maior parte das vezes, abordado pela doutrina no sentido de afastar juízos de oportunidade em determinados momentos cruciais que integram o inquérito. São exemplos: a obrigatoriedade de abertura de inquérito quando haja notícia de um crime (artigo 262.º, n.º 2 do CPP 403 ) e consequente obrigatoriedade do MP proceder criminalmente contra o autor de um facto com relevância criminal quando reunidos os requisitos legais 404 ; a obrigatoriedade de acusar ou arquivar, quando, respetivamente, no encerramento do inquérito, hajam, ou não, indícios suficientes de que o agente cometeu o crime 405 . Atento ao exposto, o princípio da legalidade, em primeira linha, dirige-se ao MP e à sua atividade uma vez que este deve ser um garante da legalidade 406 , sendo esta qualidade uma decorrência do artigo 219.º da CRP. O princípio da legalidade que deve pautar a atuação do MP, não significa que não hajam juízos com margem de oportunidade que casuisticamente tenham de ser levados a cabo por aquele órgão no processo, mas significa “(...) que o legislador constituinte quis acentuar a subordinação a este princípio no exercício da ação penal Ministério Público (...)” 407 . Formamos assim a convicção de que o MP irá exercer a ação penal (e o poder de dirigir o inquérito) com uma margem de discricionariedade vinculada 408 , de modo que, se formular um juízo ou tomar uma decisão que não se enquadre na norma legal que disciplina a matéria processual em causa, a mesma deverá ser considerada inválida e consequentemente deverá ser excluída do ordenamento jurídico. Sem prescindir, o MP, no âmbito do processo-crime, está vinculado por diferentes comandos legais e não apenas os provenientes do CPP e CP. Ou seja, se no âmbito de um determinado processo, o MP necessitar lançar mão de um meio de obtenção de prova especialmente vocacionado para a criminalidade informática, irá ter de verificar quais as possibilidades elencadas nos artigos 12.º a 19 da Lei 109/2009, de 15 de setembro (Lei do Cibercrime); se o MP entender como relevante para a prova o registo de som e imagem dos suspeitos, terá de se socorrer do artigo 6.º da Lei n.º 5/2002, de 11 de janeiro (Medidas de Combate 403 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 85; e ANTUNES, Maria João, Direito Processual Penal , … op.cit., pp. 85-91. 404 Neste sentido, SANTOS, Manuel Simas; LEAL-HENRIQUES, Manuel; SANTOS, João Simas, Noções de Processo Penal , … op.cit., p. 47. 405 Vide SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 87: “A questão foi considerada pelo Tribunal Constitucional a propósito da fiscalização preventiva da constitucionalidade do Código de Processo Penal. O Conselheiro Vital Moreira entendia que à face da Constituição, o Ministério Público não dispõe do direito de acusar ou não acusar, competindo-lhe exercer a ação penal , que é uma tarefa do Estado, que o Ministério Público deve desempenhar de acordo com critérios de igualdade”. Acerca deste assunto vide ainda SANTOS, Gil Moreira dos, Princípios e prática processual penal, 1.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2014, p. 41. 406 Nesse sentido, MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 154; e RODRIGUES, Anabela Miranda, A Fase Preparatória Do ProcessoPenal , … op.cit., p. 22. 407 Cf. SILVA, Germano Marques Da, Direito Processual Penal Português , … op.cit., p. 87. 408 Ideia perfilhada em DIAS, Jorge de Figueiredo, Reflexões sobre as atribuições do Ministério Público, … op,cit., p. 163. 142 entender que, sendo estas normas de carácter processual, as consequências da respetiva violação terão de ser aferidas ao abrigo do regime de invalidades processuais previsto nos artigos 118.º e seguintes do CPP. Assim, em primeiro lugar, devemos analisar as consequências da violação de competências da perspetiva do ato de delegação, ou seja, se a violação de competências de investigação decorrer do ato (despacho) de delegação emitido pelo MP 430 , cumpre-nos determinar como deverá ser juridicamente encarado esse ato, podendo ser considerado válido, inválido ou irregular 431 . Os atos inválidos são excluídos do ordenamento jurídico por via da nulidade ou da anulabilidade, daqui surgindo decorrências para o andamento do processo. Neste tópico de estudo torna-se particularmente importante o princípio da legalidade e consequente taxatividade das nulidades processuais que (apressadamente) remetem-nos para a consequência imediata da violação das regras de divisão de competências de investigação ser a de uma mera irregularidade processual 432 . Ora, no nosso entender a violação de regimes processuais de investigação não deve ser encarada como uma mera irregularidade processual e, em situação jurídica semelhante, escrevenos PAULO DÁ MESQUITA: “Os órgãos de polícia criminal, fora do quadro das medidas cautelares e de polícia carecem pois de competência para intervir por iniciativa própria estando proibida toda a actividade policial de investigação que se segue à notícia do crime mas não foi precedida de comunicação ao Ministério Público e portanto previamente autorizada pelo órgão titular comunicação” 433 . Este entendimento é perfilhado por PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE que nos ensina: “A prática pelo OPC de actos que não tenham natureza cautelar não pode ser convalidada pelo MP, quer eles tenham tido lugar antes da comunicação da notícia do crime quer eles tenham extravasado dos termos da delegação feita pelo MP” 434 . 430 Alternativamente, a violação de competências de investigação pode decorrer da ação de um OPC incompetente para a matéria criminal em causa, que pratica diligências de investigação, indo além das medidas cautelares e de polícia. Assim, afigura-se relevante apurar eventuais responsabilidades disciplinares para os órgãos e funcionários com participação na violação de competências de investigação, uma vez que as polícias têm se pautar pela legalidade na sua atuação, cumprindo-lhes respeitar o ordenamento jurídico na sua globalidade, assim, a violação a normas expressas em matéria de divisão de competências, com consequências processuais e para os direitos fundamentais dos cidadãos, poderá (e deverá) dar origem a procedimentos disciplinares com vista a averiguar a violação de regras de conduta e profissionais dos funcionários em questão. 431 Cf. CORREIA, João Conde, Contributo para a análise da inexistência e das nulidades processuais penais, … op.cit., p. 91: “Em termos teóricos qualquer actuação inserida no processo penal, da mais insignificante à mais complexa e relevante, só pode ser reputada válida ou inválida se for obrigatório proceder, ou não proceder, de certa-forma. As normas processuais podem impor uma determinada conduta, destinando a salvaguardar um interesse jurídico digno de tutela. Neste caso, o cumprimento desse dever, traduzido num facere tem valor jurídico positivo e o seu incumprimento, traduzido num non facere, tem valor negativo”. 432 Existem vários defensores desta perspetiva de que a violação das competências de investigação implica a prática de uma irregularidade processual, a este propósito vide MAGALHÃES, Inês Rodrigues de, A incompetência para a investigação criminal, … op.cit., pp. 145-147, e ainda NUNES, Duarte Alberto Rodrigues , Curso de Direito Processual Penal 1, … op.cit, p. 317. 433 Vide MESQUITA, Paulo Dá, Direção do Inquérito Penal, … op.cit., p. 153. 434 Cf. ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de, Comentário do Código de Processo Penal, … op.cit., p. 725. 143 Ambos os autores defendem que o vício em causa consiste na inexistência de competência do OPC para a prática dos atos de inquérito, à data que os praticou, sendo que a sanção para o efeito é a nulidade insanável, prevista no artigo 119.º, alínea b) do CPP (falta de promoção do processo pelo MP). Atento ao exposto, quanto a nós, somos da opinião 435 que o ato de delegação contra direito, nomeadamente contra as disposições processuais da LOIC e do RGIT que de forma expressa estabelecem em quem deve ser delegada a competência de investigação, levam a que o OPC incompetente pratique atos ou diligências que nunca poderão ser validadas por encontrarem-se a coberto de um despacho de delegação inválido. De modo que, a prática de atos subsequentes extravasam também os termos da delegação, não aquela que foi feita pelo MP, mas a que decorre diretamente da lei. Assim, o vicio em causa, por identidade de razão, deverá ter como consequência a nulidade insanável por falta de promoção do processo (nos termos estabelecidos pelas leis vigentes) pelo MP 436 . Em segundo lugar , e ainda que assim não se entenda, deveremos refletir sobre a questão na perspetiva da legalidade da prova carreada para o processo pelo OPC incompetente, e esta reflexão remete-nos para o tema das proibições de valoração de prova, cumprindo-nos aqui citar MANUEL SIMAS SANTOS, MANUEL LEAL-HENRIQUES e JOÃO SIMAS SANTOS, que referem: “Terá interesse saber, ainda sobre esta matéria, se só haverá proibição de prova quando o legislador expressa e taxativamente o disser (como o faz, v.g. no art.º 126.º) ou se é possível deduzi-la de outras expressões ou regimes. Pensamos que, para responder a essa questão, interessará muito mais o conteúdo dos respectivos regimes do que propriamente a expressão literal usada, pelo que não me custa aceitar a existência de uma proibição de prova estabelecida de modo indirecto. Por exemplo, se a lei impuser que determinado método de obtenção de prova só pode ser utilizado precedendo decisão judicial, a falta desta decisão torna a prova proibida, insusceptível, portanto, de ser aproveitada no processo, sem que a palavra “proibida” tenha de constar expressamente da lei” 437 . Partilhamos este entendimento, a nosso ver, a LOIC no artigo 7.º, n.º 2 estabelece que em determinadas tipologias de crimes (destacando-se os económico-financeiros), havendo delegação, 435 Posição também perfilhada por PINTO, André de Sousa, A relação entre Ministério Público e os Órgãos de Polícia Criminal , … op.cit., pp. 64-65. 436 Em sentido contrário várias vozes defendem que assumirmos esta violação de regras de divisão de competências como nulidade apenas torna um processo que já tem graves lacunas de celeridade ainda mais moroso. Quanto a nós, entendemos que na ponderação de custos e benefícios, assumirmos esta atuação desconforme como uma nulidade servirá de dissuasão suficiente quer para os OPC não intervirem fora da sua área de competências, quer para o MP na sua prática delegatória agir conforme os comandos legais, tornando o processo mais eficiente. 437 Cf. SANTOS, Manuel Simas; LEAL-HENRIQUES, Manuel; SANTOS, João Simas, Noções de Processo Penal , … op.cit., p. 299. 144 a competência dos atos de inquérito cabe exclusivamente à PJ (havendo delegação). Na mesma linha, o RGIT, nos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º estabelece que a prática de atos de inquérito em matéria de crimes tributários cabe à AT, SS ou GNR. Pelo que, uma vez que se encontra fixado um regime normativo relativo à investigação criminal, a prova produzida decorrente da prática de atos violadores desse regime pré-estabelecido deve ser havida como “proibida” – proibição de prova estabelecida de modo indireto – sendo insuscetível de ser valorada. Posto isto, estão encontradas as consequências que decorrem (ou devem decorrer) da violação dos regimes jurídico-processuais relativos às competências de investigação. A este respeito, reproduzimos o referido por JOAQUIM FREITAS DA ROCHA num contexto da atividade administrativa da polícia, adaptando a retórica à atividade das polícias na administração da justiça: “Como se compreende, cada uma das polícias ou órgãos que as integram apenas podem praticar os actos que se inserem no âmbito da sua esfera de competências (...) Naturalmente que a prática de actos em violação de regras determinativas das atribuições e das competências implicará a ilegalidade do mesmo e a correspondente expulsão do Ordenamento jurídico por via da sua anulação ou, nos casos mais graves, da sua declaração de nulidade” 438 . Por fim, acautelamos ainda referir que, na nossa opinião quando haja uma violação de competências de investigação, a declaração de nulidade do ato de delegação serve o propósito de verificar a desconformidade desse ato com o ordenamento jurídico por este ser inválido desde a sua génese, destruindo os efeitos produzidos ou evitando a produção de efeitos futuros 439 . Verificando-se a nulidade no inquérito em concreto, a situação poderá ser totalmente sanada com a emissão de novo despacho de delegação na polícia competente (e respetiva remessa do processo) ou com a decisão de ser o MP a realizar integralmente as diligências de investigação, tendo de ser repetidos todos os atos que até aquele momento tenham sido indevidamente praticados. 438 Cf. ROCHA, Joaquim Freitas da, Estado e Privatização da Segurança , … op.cit., p. 226. 439 CF. CORREIA, João Conde, “Contributo para a análise da inexistência e das nulidades processuais penais”, … op.cit., pp. 184-185. 145 CONCLUSÕES Ao longo de três partes procuramos desenvolver o nosso tema e neste momento encontramo-nos em posição de apresentar as principais conclusões que servem de resposta às questões levantadas na introdução: I. A investigação é um conjunto de atos e diligências metodologicamente ordenadas, de modo a atingir o conhecimento de um determinado facto em ordem de permitir a sua explicação e reconstituição suficientemente fundamentada , desconsiderando o ramo de Direito onde surge a necessidade de investigar. II. Estamos perante uma investigação criminal tributária sempre que se verifique a prática de um crime que vise tutelar um bem jurídico-tributário. III. O Direito Tributário pertence a uma realidade jurídica mais vasta que é o Direito das Receitas que, por sua vez, se insere no Direito Financeiro. Partindo desta organização, o mesmo se verifica na relação estabelecida entre Direito Penal Tributário e Direito Penal Financeiro e necessariamente entre crime tributário e crime financeiro. Assim, os crimes tributários, embora sejam uma categoria autonomizáveis pelo RGIT, pertencem aos crimes económicofinanceiros, sendo estes últimos uma categoria mais ampla. IV. A Lei n.º 36/94, de 29 de setembro (medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira) e a Lei 5/2002, de 11 de janeiro (novas medidas de combate à criminalidade organizada e económico-financeira), pretenderam enquadrar como pertencentes à criminalidade económico-financeira os crimes de: recebimento ou oferta indevidos de vantagem; os crimes de corrupção; o peculato; a participação económica em negócio; a administração danosa quando cometida em unidade económica do setor público; a fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito; o tráfico de influência; e o branqueamento. V. Nos crimes económico-financeiros e crimes tributários a aquisição da notícia do crime é difícil por múltiplos fatores, manifestando-se relevante determinados procedimentos não 146 criminais, tais como a inspeção tributária, o procedimento de acesso a informações bancárias pelos funcionários da AT e a investigação realizada pelas comissões parlamentares de inquérito que, frequentemente, resultam em participações que por terem a substância de uma notícia de crime, podem dar o impulso inicial ao inquérito judicial. VI. O MP, embora seja o dominus do inquérito, pode, ao abrigo do artigo 270.º, n.º 1 do CPP delegar genericamente toda a investigação pré-acusatória, reservando-se apenas a tarefa de fiscalização do andamento da investigação e a realização de atos próprios cuja necessidade da sua promoção ou participação é culminada nos termos da lei. VII. Todas as tarefas de investigação que decorrem durante o inquérito, nomeadamente de procura e recolha de prova, seja ela pessoal ou material, exigem o domínio de técnicas e disponibilidade de recursos materiais, humanos e logísticos que não estão na génese, nem nos planos de estudos dos magistrados, motivo pelo qual estes não estão incumbidos de realizar materialmente as diligências de investigação, cabendo-lhes sim orientar processualmente o inquérito e realizar a sua superior direção. VIII. Existem no ordenamento jurídico português diferentes tipos de polícias com diferentes missões e natureza, dividindo-se estas em: polícias administrativas, polícias judiciárias e polícias securitárias. IX. De entre as polícias administrativas, em matéria de crimes tributários, destacam-se os núcleos de investigação da AT e da SS que, por força dos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT, são polícias dotadas de competência presumida de investigação. X. Nos vários núcleos pertencentes à AT, cabe ao DSAFA a investigação de crimes aduaneiros, sempre que tenha sido a AT a colher a notícia do crime, uma vez que se trata de matéria de competência reservada concorrencial com os núcleos de investigação da GNR. Por outro lado, a investigação dos crimes fiscais cabe ao DSIFAE e às direções de finanças. 147 XI. Na SS é ao Departamento de Fiscalização – que tem várias extensões no território nacional (unidades de fiscalização) – que cabe o exercício da competência delegada de investigação de crimes contra a SS. XII. As competências de investigação da AT e da SS em matéria tributária devem ser articuladas com as disposições da LOIC e encaradas como tendencialmente absolutas , uma vez que o artigo 7.º, n.º 4, alínea a) da LOIC, determina a competência reservada da PJ quando o crime tributário ascenda a valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros). XIII. Em Portugal temos duas polícias judiciárias: a Polícia Judiciária e a Polícia Judiciária Militar e é esta primeira (instituição PJ) a única polícia cuja atividade nuclear é a de investigação criminal e a de coadjuvação das magistraturas. XIV. A PJ além de ter competência reservada para a investigação de crimes tributários de valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros) 440 , tem ainda competência reservada exclusiva para a investigação dos seguintes crimes: associação criminosa; branqueamento; tráfico de influência; corrupção; peculato e participação económica em negócio (competência prevista no artigo 7.º, n.º 2 da LOIC). Além destes, a PJ tem ainda competência reservada relativa para a investigação dos demais crimes “ económicofinanceiros” (competência prevista no artigo 7.º, n.º 3, alínea j) da LOIC) . XV. O núcleo investigatório da PJ mais relevante nesta matéria é a UNCC onde se destaca a SCIBIT face às suas competências materiais para investigar crimes tributários de valor superior a 500.000,00€ (quinhentos mil euros); associações criminosas dedicadas a crimes aduaneiros; branqueamento; e relativos ao mercado de valores mobiliários . Além desta secção, existem outras três secções centrais (SCICCEF’s) dedicadas à investigação de crimes económico-financeiros. XVI. A UNCC é composta também por extensões, designadas secções e brigadas que se encontram sediadas nas unidades desconcentradas (diretorias, departamentos e unidades 440 Ressalvando que a investigação iniciada pela GNR, no âmbito das suas competências aduaneiras, mantém-se nesse órgão, ainda que ultrapassado esse limiar quantitativo. 148 locais) em todo o território nacional, competentes para a investigação dos crimes económico-financeiros que tiverem sido praticados ou conhecidos na área de circunscrição da unidade respetiva. XVII. As polícias securitárias (a PSP, a GNR e as polícias municipais) encontram o seu principal fundamento na realização da segurança comum, na ordem e tranquilidade, atuando na investigação apenas em segundo plano e de forma residual. XVIII. A PSP e GNR embora tenham na sua estrutura orgânica unidades ou núcleos de investigação, só detêm competência investigatória residual, isto é, só podem investigar crimes que não sejam da competência da PJ e de outros OPC de competência específica e se houver delegação de competências nesse sentido. XIX. A regra da competência investigatória residual admite uma exceção em matéria de crimes tributários. No seio da GNR existe uma unidade (UAF) adstrita ao cumprimento de atribuições tributárias que é competente para a prática de atos de inquérito nas investigações de crimes aduaneiros e crimes tributários comuns ocorridos em violação de normas ou interesses aduaneiros que sejam indiciados no exercício das suas atribuições. XX. Da investigação de um crime tributário frequentemente aferem-se indícios da prática de outros crimes económico-financeiros potencializando situações de concurso de crimes que geram problemas em determinar quem é a entidade competente para a investigação. A resolução dessa problemática passa pela interpretação conjunta e ordenada das regras do RGIT e da LOIC e pela verificação da existência de competências exclusivas, relativas ou presumidas de alguma polícia que deva prevalecer sobre as demais. XXI. Não existe concertação na doutrina e jurisprudência quanto às consequências da violação das regras de distribuição de competências de investigação de crimes tributários e económico-financeiros. Quanto a nós, para se determinar essas consequências tem de se tomar em consideração as relações estabelecidas entre o Direito Processual Penal e as figuras jurídicas do Direito Administrativo e os princípios e dimensões constitucionais inerentes à investigação e à determinação de competências de investigação . 149 XXII. A coadjuvação dos OPC para com as AJ, a delegação de competências e a legalidade das competências são matérias relativas a relações e princípios jurídicos oriundos do Direito Administrativo que o legislador quis adaptar ao processo penal e ao processo penal tributário. XXIII. A validade da delegação de poderes, quer no processo penal, quer no Direito Administrativo, pressupõe a existência de uma lei habilitante que “fundamenta o poder de delegar por parte do delegante e, simultaneamente, a competência do órgão delegado” 441 . Assim, a LOIC e o RGIT ao determinarem quais são os órgãos aptos a receber competência delegada estabelecem normas habilitantes passivas. XXIV. O MP está vinculado ao princípio da legalidade em toda a sua atividade processual, pelo que, optando por delegar competências, a determinação da polícia competente já resulta previamente da lei, não podendo aquele órgão ignorar a determinação do legislador. XXV. O princípio da indisponibilidade de competências não colide com a existência de competências exclusivas de investigação, tratando-se de matérias conceptualmente distintas. XXVI. A atividade investigatória realizada pelas polícias, além de influenciar a conformação da decisão final, pode revelar-se restritiva de direitos e liberdades fundamentais, no entanto o perigo de policização não será acentuado se a investigação for realizada pela polícia objetivamente mais apta (assim determinada pelo legislador e pela sua natureza). XXVII. O cumprimento de princípios da especialização e racionalização visam alcançar o melhor caminho para a descoberta da verdade material e afirmam-se como um garante da realização da justiça penal. XXVIII. Para que a justiça penal seja exercida de forma equitativa é fundamental existir uniformização nas investigações. 441 Cf. OTERO, Paulo, A Competência delegada , … op.cit., p. 121. 150 XXIX. A disciplina estabelecida pelos artigos 40.º, n.º 2 e 41.º do RGIT em relação aos crimes tributários, visa as mesmas finalidades que os artigos 5.º a 9.º da LOIC (organizar e dividir competências de investigação). Também por esse motivo, a LOIC terá de ser necessariamente encarada como uma lei complementar ao CPP com evidente carácter processual, estabelecendo um regime normativo relativo à investigação criminal. XXX. As normas da LOIC e do RGIT relativamente à delegação para a prática de atos de inquérito por serem de carácter processual, as consequências da violação dessas normas têm de ser aferidas ao abrigo do regime de invalidades processuais previsto nos artigos 118.º e seguintes do CPP, quer a violação decorra da ação dos OPC, quer decorra de ato de delegação por parte do MP. XXXI. O ato de delegação contrário às disposições processuais da LOIC e do RGIT leva a que o OPC incompetente pratique atos ou diligências que nunca poderão ser validadas por encontrarem-se a coberto de um despacho de delegação inválido. XXXII. A prática de atos ao abrigo de um despacho de delegação inválido extravasa os termos da delegação, não aquela que foi feita pelo MP, mas a que decorre diretamente da lei. XXXIII. A delegação inválida provoca a nulidade insanável por falta de promoção do processo (nos termos estabelecidos pelas leis vigentes) por parte do MP. XXXIV. Existindo um regime normativo relativo à investigação criminal, a prova produzida decorrente da prática de atos violadores desse regime deve ser havida como “proibida” sendo insuscetível de ser valorada. XXXV. A declaração de nulidade no inquérito implica que tenham de ser repetidos (por parte do MP ou pelo OPC competente) todos os atos que foram indevidamente praticados pela polícia incompetente. 151 REFERÊNCIAS BIBILIOGRÁFICAS ALBUQUERQUE, Paulo Pinto, Comentário do Código de Processo Penal: à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos , Volume 1, 5.ed. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2023. AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo , Volume I, 4.ed. Coimbra: Almedina, 2015. AMARAL, Ricardo Miguel Moura, A Investigação Criminal na PSP: Que contributo para a missão da Polícia de Segurança Pública? [em linha], Lisboa: Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, 2010. Disponível em https://comum.rcaap.pt/handle/10400.26/32237. ANDRADE, João da Costa, Da Unidade e Pluralidade de Crimes: Doutrina Geral e Crimes Tributários , 1.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2010. 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