Fragmentos urbanos de Guerra Fría en el “tercer mundo”

|| 207 || RESUMEN En 1949, en el discurso inaugural para su segundo período presidencial, Harry S. Truman proclamó una agenda de colaboración entre los Estados Unidos y las áreas subdesarrolladas del mundo, con el objetivo de reducir la pobreza a través de un desarrollo impulsado por los conocimientos y avances tecnológicos de su país. En 1973, Robert McNamara, presidente del Banco Mundial, instaba a erradicar la pobreza absoluta promoviendo estrategias que lograsen una distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento económico. En ambas agendas internacionales se incluyeron políticas habitacionales para alcanzar sus objetivos. El artículo explora el rol que cumplieron la arquitectura y el diseño urbano en estos programas, a través de la revisión de conjuntos de vivienda construidos en ciudades y paisajes de FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO Francisco Quintana1; Bárbara Salazar2; Melinka Bier3 Pontificia Universidad Católica de Chile, Escuela de Arquitectura, Santiago, Chile, 1. [email protected], 2. bbsalaz[email protected], 3. [email protected] ASTRÁGALO. Cultura de la Arquitectura y de la Ciudad, 29 (2021). ISSNe: 2469-0503 Attribution-NonCommercial-ShareAlike. Article https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 América Latina, África y Asia, en el contexto de la Guerra Fría. En ambos momentos históricos se utilizó la estrategia de autoconstrucción asistida para llegar a la población con menos recursos económicos. Por una parte, entre las múltiples críticas que recibieron estas operaciones, estuvo la segregación social que producirían. Por otra, veremos cómo estos conjuntos se articularían como fragmentos urbanos que, a través de su diseño y equipamiento comunitario, apoyarían el desarrollo social de los pobladores. El primer momento que revisaremos corresponde a los inicios de la promoción internacional de políticas de autoconstrucción por parte de instituciones estadounidenses; el segundo, es el instante en que el Banco Mundial expande esta agenda globalmente incorporando, por primera vez, el problema habitacional urbano entre sus proyectos. En estos dos períodos la vivienda FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 208 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 fue incluida para promover un crecimiento económico, así como para extender las fronteras geopolíticas del primer mundo –liderado por Estados Unidos– hacia los países del tercer mundo. Palabras clave: Autoconstrucción, Políticas de vivienda, Estados Unidos, Banco Mundial, Tercer Mundo ABSTRACT In 1949, in the inaugural speech for his second presidential term, Harry S. Truman proclaimed an agenda of collaboration between the United States and the underdeveloped areas of the world, aiming to reduce poverty through development driven by U.S. knowledge and technological advances. In 1973, Robert McNamara, president of the World Bank, called for the eradication of absolute poverty, promoting strategies that would achieve a more equitable distribution of the benefits of economic growth. Both international agendas included housing policies to achieve their objectives. This article explores the role of architecture and urban design in these programs by reviewing housing developments built in cities and landscapes in Latin America, Africa and Asia in the context of the Cold War. In both historical moments, assisted self-construction was used to reach populations with low economic resources. On one side, among the many criticisms made to these operations was the social segregation they would generate. On the other side, we will see how these developments would articulate urban fragments that, through their design and community equipment, would support the social growth of the inhabitants. The first reviewed moment corresponds to the beginning of the international promotion of self-construction policies by U.S. institutions; the second is the moment when the World Bank expanded this program globally incorporating, for the first time, the urban housing problem into its agenda. In these two periods, housing was included to promote economic development, as well as to extend the geopolitical frontiers of the first world –led by the United States– towards third world countries. Key words: Self-help, Housing policies, United States, World Bank, Third World RESUMO Em 1949, no discurso inaugural do seu segundo mandato como presidente, com o objetivo de reduzir a pobreza através do desenvolvimento impulsionado pelo conhecimento e avanços tecnológicos dos EUA, Harry S. Truman proclamou uma agenda de colaboração entre os Estados Unidos e as áreas subdesenvolvidas do mundo. Em 1973, Robert McNamara, presidente do Banco Mundial, apelou à erradicação da pobreza absoluta, promovendo estratégias que permitissem uma distribuição mais equitativa dos benefícios do crescimento econômico. Ambas as agendas internacionais incluíam políticas de habitação para alcançar os seus objetivos. Este artigo explora o papel desempenhado pela arquitetura e pelo urban design nestes programas, revisando conjuntos habitacionais construídos em cidades e paisagens da América Latina, África e Ásia, no contexto da Guerra Fria. Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 209 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 Em ambos os momentos históricos, a estratégia de auto-construção assistida foi utilizada para alcançar a população com menos recursos econômicos. Por um lado, entre as muitas críticas a estas operações estava a segregação social que elas produziriam; por outro, veremos como estes conjuntos habitacionais articulariam fragmentos urbanos que, por meio da concepção e implementação de equipamentos comunitários, apoiariam o desenvolvimento social dos habitantes. O primeiro momento que iremos rever corresponde ao início da promoção internacional de políticas de auto-construção por instituições norte-a- mericanas; o segundo, é o momento em que o Banco Mundial expandiu esta agenda a nível global, incorporando, pela primeira vez, o problema da habitação urbana em sua agenda. Nestes dois períodos, a habitação foi incluída para promover o crescimento econômico, assim como para alargar as fronteiras geopolíticas do primeiro mundo –lideradas pelos Estados Unidos– para países do terceiro mundo. Palavras-chave: Auto-construção, Políticas de habitação, Estados Unidos, Banco Mundial, Terceiro Mundo 1. INTRODUCCIÓN “Un día cualquiera fuimos llamados todos los de la directiva central; se nos quería informar de un plan que traían unos señores norteamericanos, el cual se llamaba Esfuerzo propio y ayuda mutua. Era un plan de autoconstrucción de nuestras propias viviendas, y consistía en que nosotros, como pobladores, debíamos ser la mano de obra, levantar nuestras casas con material sólido, dejar las mejoras que teníamos —que eran de madera— y así vivir en una casa digna.” Posteriormente, en el día de la inauguración de la población, “…naturalmente se izó la bandera norteamericana junto a la chilena” (Escalona 1989, 43-44). Este relato de Adrián Escalona, poblador fundador del conjunto Germán Riesco –iniciado hacia 1953 en Santiago de Chile–, da cuenta de una las aproximaciones que promovió Estados Unidos en su política habitacional de colaboración internacional durante la segunda mitad del siglo XX. Ante la crisis en vivienda que se extendía entre la población con menos recursos económicos en países en desarrollo, se proponía una solución a través de sitios urbanizados sin casas. Éstas tendrían que ser construidas por las familias –ahora propietarias de un terreno– sobre el trazado de un diseño urbano que sentaba las bases de un fragmento de ciudad que consideraba diversos programas comunitarios para el desarrollo social. A continuación, exploraremos cómo la vivienda fue parte de agendas de crecimiento económico dirigidas a la población más desfavorecida, a la vez que se instrumentalizó para extender las fronteras geopolíticas del primer mundo hacia los países en desarrollo. Nos aproximaremos así a los efectos que tuvo en el medio ambiente construido la promoción de una política de vivienda –adoptada como estrategia de expansión estadounidense– en el contexto de las confrontaciones territoriales de la Guerra Fría. En la primera parte del texto, revisaremos cómo el programa del Punto Cuatro, relativo a la política de asistencia internacional de los Estados Unidos, exportó ensayos de FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 210 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 urbana entre sus proyectos de desarrollo. Describiremos el programa Sitios y Servicios, implementado por esta institución en treinta y siete países de América Latina, África y Asia entre los años 1972 y 1985. De esta manera, revisaremos cómo la arquitectura y el diseño urbano fueron parte de una estrategia para erradicar la pobreza absoluta, a la vez que extendieron lógicas del capital –con procesos de reestructuración espacial y normativa orientadas al mercado– en territorios muy diversos. vivienda autoconstruida a través de proyectos en diversos países del entonces denominado tercer mundo. En particular, exploraremos la experiencia habitacional producida tras el convenio de colaboración técnica firmado en 1951 entre Chile y los Estados Unidos, en los inicios de la implementación de estas operaciones de vivienda fuera de territorio norteamericano, lo que originó poblaciones autoconstruidas en Santiago y que luego se replicó a través de diversas políticas públicas. En la segunda parte del artículo revisaremos cómo esta agenda de autoconstrucción asistida fue continuada y expandida en las décadas de 1970 y 1980 por medio del Banco Mundial, institución que incluyó en ese momento, por primera vez, la vivienda Fig. 1. Point 4 around the world. Administración de Cooperación Técnica de los Estados Unidos, enero de 1953. Fuente: División de Mapas y Geografía de la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos. Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 211 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 2. EL PUNTO CUATRO Y LA VIVIENDA EN EL DESARROLLO DEL TERCER MUNDO “Cuarto, debemos embarcarnos en un nuevo y audaz programa para que los beneficios de nuestros avances científicos y del progreso industrial estén al servicio del crecimiento y mejora de las zonas subdesarrolladas. Más de la mitad de la población mundial vive en condiciones cercanas a la miseria. Su alimentación es inadecuada. Son víctimas de enfermedades. Su vida económica es primitiva y está estancada. Su pobreza es un obstáculo y una amenaza, tanto para ellos como para las zonas más prósperas” (Truman 1961).1 El 20 de enero de 1949, en el discurso inaugural para su segundo período presidencial, Harry S. Truman delineó la agenda de colaboración internacional de los Estados Unidos en el contexto de la Guerra Fría. Esta se enfocaba en un proyecto de asistencia técnica entre el país norteamericano y las denominadas áreas subdesarrolladas del mundo. Lo que posteriormente se conocería como el programa del Punto Cuatro, fue precedido en el discurso de Truman por una larga comparación entre las virtudes de la democracia y las falencias del comunismo: “Expongo estas diferencias, no para trazar cuestiones de creencia como tales, sino porque las acciones resultantes de la filosofía comunista son una amenaza a los esfuerzos que realizan las naciones libres por lograr la recuperación del mundo y una paz duradera” 1 Extracto del discurso inaugural del segundo período presidencial de Harry S. Truman en los Estados Unidos. Traducción de los autores (Truman 1961).2 A su vez, la pobreza en los países en desarrollo era comprendida en su texto como una amenaza que podía ser revertida a través de los avances tecnológicos. Cuatro años antes, en octubre de 1945, Truman daba un discurso frente la represa Kentucky, uno de tantos proyectos planificados por el Tennessee Valley Authority (TVA). Esto ocurrió pocos meses después de haber asumido como presidente de los Estados Unidos, y a pocas semanas de haber arrojado las bombas atómicas sobre Japón, iniciando así el fin de la Segunda Guerra Mundial y el comienzo de la Guerra Fría.3 De cierta manera, la represa Kentucky –visitada entonces por expertos provenientes de distintos contextos del mundo– representó para Truman lo que será posteriormente su Punto Cuatro de política exterior, basada en la modernización de los territorios a través de una agenda de colaboración que expandió el modo americano de hacer las cosas fuera de los Estados Unidos.4 El Punto Cuatro se basó en lógicas de transferencia de conocimiento, extendiendo las trayectorias de técnicos y expertos a través de los países en vías de desarrollo (figura 1). Los 2 Ibíd. 3 Harry S. Truman fue vicepresidente de los Estados Unidos entre el 20 de enero y el 12 de abril de 1945, antes de convertirse en el 33º presidente de ese país, y ganando posteriormente las elecciones de 1948, para culminar su segundo período presidencial el 20 de enero de 1953. 4 La estrategia de colaboración y asistencia técnica que se implementaría globalmente a través de diversos proyectos del Punto Cuatro, se podría comprender como una internacionalización de la planificación estadounidense de esa época, la que Harry Truman conocía de cerca −ya desde su período como senador de los Estados Unidos−, por proyectos de infraestructura territorial desarrollados por agencias como el TVA durante el New Deal en la década de 1930. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 212 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 principales focos de atención del Punto Cuatro fueron la agricultura y salud, seguidos por programas de educación e industria, así como proyectos hidroeléctricos y de transporte. Si bien la vivienda era un elemento secundario dentro de la agenda, sus impactos se pueden apreciar en diversos territorios del mundo.5 En el caso de la crisis habitacional de la población urbana con menos recursos económicos, se exportó la experiencia sobre autoconstrucción asistida con tenencia de suelo que se venía ensayando en Puerto Rico –Estado libre asociado del país norteamericano– y que habían promovido agentes estadounidenses como Jacob Crane, quien habría acuñado el término aided self-help housing (Harris 1998, 166).6 Desde la década de 1940, Crane trabajó en diversas instituciones públicas estadounidenses –incluyendo un periodo en la TVA– para concluir a cargo de la Oficina Internacional de la Agencia de Vivienda y Financiamiento de Viviendas de Estados Unidos (HHFA) hasta su retiro en 1954. Su experiencia estuvo fuertemente ligada a los esquemas de vivienda planificados en Puerto Rico, donde trabajó junto a la Autoridad de Vivienda de Ponce en la implementación de las primeras estrategias de autoconstrucción en ese país, a través del programa Land and Utilities. En la política puertorriqueña 5 La historiadora del arte, Andrea Renner, traza la trayectoria e impactos de políticas de asistencia habitacional promovidas por los Estados Unidos tras el Punto Cuatro, en territorios como Guatemala y el Caribe, entre otros. Ver: Andrea Renner, “Housing Diplomacy: US Housing Aid to Latin America, 1949- 1973” (Ph.D. thesis, New York, Columbia University, 2011). 6 Sobre el rol de Jacob Crane como promotor de estrategias de autoconstrucción asistida, ver: Richard Harris, ‘A burp in church: Jacob L. Crane’s vision of aided selfhelp housing’, Planning History Studies, 11 (1997):3–16. para viviendas de bajo costo, el gobierno local promovía el acceso y tenencia de un terreno urbanizado al que los residentes podían trasladar sus viviendas informales, o donde podían iniciar nuevos proyectos de construcción. Además de brindar fondos para la compra del predio, las autoridades entregaban asistencia técnica en la construcción de las nuevas casas. Desde su puesto en la HHFA, Crane ayudó en la promoción de estas ideas, invitando a expertos como Otto Koenigsberger y Ernst Weissmann a visitar Puerto Rico. En los años posteriores, como indica la historiadora Nancy Kwak: “los expertos estadounidenses en vivienda abrazaron la autoayuda por su quintaesencia capitalista y ética anticomunista” (Kwak 2015, 89). Operaciones de vivienda urbana como las mencionadas fueron particularmente relevantes en América Latina, dado que hacia la segunda mitad del siglo XX esta era una de las regiones más urbanizadas del planeta, exhibiendo extensas áreas de crecimiento informal. Esto se produjo por masivas migraciones desde áreas rurales, entre otras razones, por la rápida industrialización debido a agendas de desarrollo y modernización que se implementaron en la región. Los asentamientos informales, por su parte, daban cuenta de ciertas capacidades de la población para solucionar la escasez de viviendas con sus propias manos. Así fue como surgieron las barriadas en Perú, las favelas en Brasil, las villas miseria en Argentina, o las poblaciones callampa en Chile; soluciones espontáneas de los pobladores ante la incapacidad de los gobiernos y del mercado privado por proveer una respuesta al problema habitacional.7 Los 7 Sobre asentamientos informales en Brasil y Chile en contextos de la Guerra Fría, ver: Emanuel Giannotti y Rafael Soares-Gonçalves, “La guerra fría en las favelas Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 213 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 países de América Latina, además, mantenían una cercana relación con los Estados Unidos, bajo políticas como la del Buen Vecino, promovida por el presidente norteamericano Theodore Roosevelt en 1933, para potenciar la reciprocidad económica entres los países americanos.8 Estas características regionales hacían factible el ensayo de políticas de autoconstrucción asistida como las estudiadas por los Estados Unidos en ese período. A continuación, revisaremos el caso chileno, en el extremo sur del continente, en el contexto de los años iniciales de las operaciones urbanas implementadas por el país norteamericano en el exterior. 3. EXPANSIÓN DE PROPIETARIOS Y AUTOCONSTRUCCIÓN EN PROGRAMA CHILENO-ESTADOUNIDENSE Las ciudades chilenas tuvieron un acelerado crecimiento durante el siglo XX. Si en 1907 sólo un 38% de la población nacional correspondía a sectores urbanos, esta cifra se incrementó a 57,9% en 1952, y hasta un 71,6% en 1970 (Geisse 1983, 185). Santiago, capital política y económica de Chile, atrajo el mayor desplazamiento de personas. Las ofertas formales de vivienda fueron insuficientes para absorber la alta migración rural, dando paso al crecimien- to exponencial de asentamientos informales y las poblaciones, 1945-1964. Una disputa entre comunistas e Iglesia Católica”, Izquierdas 49 (abril de 2020): 642–62. 8 Una aproximación a la relación entre Latinoamérica y los Estados Unidos en términos de cultura urbana del período que cubre este artículo se puede leer en: Adrián Gorelik, “Pan-American routes: a continental planning journey between reformism and the cultural Cold War”, Planning Perspectives 32, no 1 (enero de 2017): 47–66. desde la década de 1940. Una de las soluciones ante esta crisis fue la adopción de estrategias de autoconstrucción asistida con tenencia de suelo, valiéndose de la experiencia de los habitantes y apoyándolos a través de la asistencia técnica de agentes e instituciones nacionales e internacionales.9 Uno de los impactos que tuvo la mencionada agenda del Punto Cuatro fue el Acuerdo Básico para Cooperación Técnica, firmado entre los Estados Unidos y Chile en 1951.10 En un breve documento se establecieron las bases para el intercambio de conocimientos y viajes norte–sur de expertos, los que se materializaron –entre otros múltiples proyectos y políticas públicas– en la integración de la autoconstrucción como una estrategia formal para abordar la vivienda de los sectores de la población más desfavorecidos. La Corporación de la Vivienda (CORVI) –fundada en 1953– fue la institución pública chilena encargada de abordar esta situación habitacional. Fue durante el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1952-58) que se estableció en Chile el Programa de Autoconstrucción, el primero de este tipo en ser abordado por una política pública en el país (Hidalgo 2005, 217). Su origen está directamente ligado al acuerdo firmado con Estados Unidos (CORVI 1960, 13). A través del Programa de Autoconstrucción, la CORVI estaba facultada para adquirir sitios, urbanizarlos y luego venderlos a personas de escasos recursos económicos, quienes tendrían quince años para pagar sus terrenos. 9 Para una comprensión de la historia de la vivienda social en Chile ver: Rodrigo Hidalgo, La vivienda social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX (Santiago, Chile: Instituto de Geografía UC, 2005): 214-221 10 Decreto 392 promulgado el 26 de junio de 1951, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 214 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 Lo mismo ocurría con los materiales de construcción, los cuales eran costeados por créditos a pagar en cinco años (Bravo 1959, 59). De esta manera, la población que vivía de manera informal podría regularizar su situación y ser propietarios de un terreno donde autoconstruir su vivienda. El conjunto Germán Riesco fue el primero en Chile en practicar esta política habitacional, obteniendo, además, apoyo técnico y financiamiento estadounidense. En 1953, la CORVI asignó sitios con una caseta sanitaria a 651 familias que vivían informalmente en el sector. Posteriormente, un Convenio de Fondo Común suscrito en 1954 entre la CORVI y el Instituto de Asuntos Interamericanos, estableció que la organización local aportaría $100 millones de pesos para préstamos en materiales de construcción, mientras que el gobierno de los Estados Unidos invertiría 100 mil dólares “en maquinarias, herramientas y otros artículos de procedencia extranjera” (Bravo 1959, 58). De esta manera, a fines de 1955, comenzaron los trabajos de autoconstrucción con asistencia técnica. El diseño urbano trazaba un fragmento de ciudad ubicado en la periferia sur de Santiago, comprendido por una red de calles principales y una multiplicación de pasajes peatonales, además de prever al centro del conjunto un área libre para espacio público, con un colegio, juegos infantiles y servicios generales (figura 2). Estas prácticas de autoconstrucción de viviendas unifamiliares en sitio propio eran seguidas de cerca por las agencias de los Estados Unidos, para su posterior promoción en otros contextos: “…los norteamericanos trajeron un equipo especializado en películas, y todas las etapas de la autoconstrucción fueron filmadas. Se buscó un poblador como actor, y los norteamericanos, como lo saben hacer, hicieron el guion, colocaron el argumento y se echó a rodar la película” (Escalona 1989, 45). De esta manera, la vivienda para la población con menos recursos económicos del mundo se hacía parte de las estrategias de propaganda para promover internacionalmente los valores e ideales del país norteamericano. Como indican Helen Hester y Nick Srnicek –en su caso en relación con la casa suburbana del sueño americano–, el impacto de estas estrategias iba más allá de las repercusiones económicas, utilizando la vivienda para “perpetuar una configuración de valores en torno al trabajo duro, el individualismo, la autosuficiencia y la estructura familiar” (Hester y Srnicek 2021). El primer ensayo de política habitacional con autoconstrucción asistida aplicada en Chile fue posteriormente replicado en el Programa de Erradicación, establecido en el período presidencial de Jorge Alessandri (1958-64). Este consistía en el desplazamiento de asentamientos informales hacia sitios periféricos adquiridos por la CORVI, siguiendo el esquema antes descrito para formalizar la tenencia de un predio, e incluyendo estrategias de autoconstrucción para las viviendas. La población San Gregorio fue la primera de este tipo, la que también contaba con financiamiento estadounidense (Koth et al 1965, 160). Iniciada en 1958, fue el conjun- to más grande para la época, con cerca de cuatro mil sitios para una población aproximada de 25.000 personas, donde la mayoría de las casas fueron edificadas por medio de autoconstrucción.11 El fragmento urbano contemplaba pla- 11 Más detalles sobre la población San Gregorio se pueden encontrar en: Corporación de la Vivienda, Chile 1960: 6-7; Centro interamericano de vivienda y planeamiento, Guía de Autoconstrucción (Bogotá: CINVA, Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 215 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 zas, locales comerciales, mercados, un teatro, un hogar social, colegios, un centro maternoinfantil, juzgado local, espacio para culto religioso, y canchas deportivas, “es decir, todos aquellos elementos de uso público que la transformen en una unidad autosuficiente” (CORVI 1960, 7) (figura 2). Como precisan los arquitectos Emanuel Giannotti y Hugo Mondragón, conjuntos habitacionales como los de Germán Riesco y San Gregorio –entre otras poblaciones de Santiago que analizan en su estudio–, se habrían diseñado siguiendo una lógica interna del 1961): 18-19; Edwin Haramoto, “Casos de Conjuntos entre 1950/85”, Revista CA, no 41 (1985): 74-75 barrio, estableciendo unidades vecinales que, a modo de islas, articularon un archipiélago en la periferia de la capital chilena durante la segunda mitad del siglo XX (Giannotti y Mondragón 2017, 43). A pesar de los esfuerzos de la CORVI por solucionar la crisis habitacional, la escasez de viviendas seguía creciendo. Es así como el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva establece la Operación Sitio, política pública que expandió los alcances de la autoconstrucción y la tenencia de sitios, abarcando una población aproximada de 380.000 personas en el período entre 1965 y 1970. Nuevamente se planificaron barrios con programas que apoyaban el desa- Fig. 2. Superior: Planta Población Germán Riesco, Santiago, Chile. 1953. Fuente: Haramoto 1985, 70. Inferior: Planta Población San Gregorio, Santiago, Chile. 1959. Fuente: Haramoto 1985, 74. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 222 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 la asesoría de técnicos extranjeros. De esta forma, la situación informal en que se encontraba la población más desfavorecida –la que vivía en condiciones precarias– se intentaba regularizar a través de grandes paños urbanos de viviendas unifamiliares en sitio propio, con el objetivo de que estos proyectos piloto posteriormente pudieran replicarse a mayor escala en cada región.21 Senegal fue el primer país donde el Banco Mundial implementó el programa de Sitios y Servicios, firmando en 1972 el convenio para desarrollar proyectos en Thies y Dakar (figura 4). Como la mayoría de los países en vías de desarrollo, Senegal sufrió una crisis habitacional producto del rápido crecimiento de sus ciudades, problema que se agravó por el desempleo y la falta de infraestructura adecuada para recibir a la nueva población urbana. Esto provocó un acelerado aumento de asentamientos informales –correspondiente al 60% de la población de Dakar en 1971– quienes no tenían acceso a servicios básicos como agua potable y electricidad. Ubicados en diferentes zonas de la capital, los sitios cercanos al núcleo urbano –como Grand Dakar y Grand Joff– eran considerados como transitorios, mientras que los hogares periféricos –como Pikine Ancien y Pikine Irrégulier– correspondían a asentamientos informales que se consideraban como definitivos. Estos últimos se catalogaban de esa 21 Michael Cohen, quien trabajó en área de proyectos urbanos del Banco Mundial entre 1972 y 1999, indica que uno de los problemas que tuvieron operaciones como la de Sitios y Servicios, es que su escala de intervención no resolvía la crisis habitacional, y que su replicabilidad dependería de una mayor atención a las políticas y funciones de los gobiernos locales. Para más detalles, ver: Michael Cohen, “Urban assistance and the material world: learning by doing at the World Bank”, Environment and Urbanization 13, no 1 (1 de abril de 2001): 37–60. manera, según los reportes del Banco, porque “se trata de hogares que han obtenido un ingreso relativamente estable que les permite asumir los costos adicionales de transporte y el gasto de construcción de una nueva vivienda” (World Bank 1972, 121). En un intento por reutilizar los terrenos centrales de Dakar para usos comerciales y viviendas de altos ingresos, el gobierno senegalés promovió la erradicación de los habitantes en transición, con el objetivo de trasladarlos a viviendas formales ubicadas en las afueras de la ciudad –sin tener en consideración el impacto negativo que esto generaría en sus habitantes. La falta de presupuesto público hizo inviable el desarrollo de estas políticas habitacionales, por lo que en 1970 se solicitó asistencia al Banco Mundial para lidiar con la creciente demanda habitacional. Así, considerando que el esquema habitacional desarrollado por el gobierno previamente en Pikine Extension era de naturaleza similar, se llegó al consenso de desarrollar la primera operación de Sitios y Servicios en Senegal. Ya desde 1965 que se venían realizando en este país esquemas similares, como los de Parcelles Assainies, que consistían en despejar terrenos y dotarlos de servicios públicos y equipamientos comunitarios, además de reservar espacio para comercio y pequeña industria; los residentes, por su parte, resolvían su problema habitacional en la medida de sus posibilidades (Van Huyck 1971, 25-26). En comparación a Pikine Extension, el Banco propuso sustanciales cambios legales y económicos, además de ajustes en los sistemas constructivos. En primer lugar, se insistió en la tenencia de suelos por sobre derechos de ocupación, ya que esto generaría un incentivo a la inversión privada en la vivienda. Luego, en Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 223 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 consideración a los limitados recursos económicos, se reduciría la contribución del gobierno al mínimo, trasladando la carga del Estado al sector privado, a través de la autoconstrucción. Por último, para reducir la segregación social, se escogió un terreno que se consideraba con buena localización, evitando el efecto negativo de las erradicaciones. En general, se acordó que el Banco Mundial debería limitarse a la provisión de infraestructura y servicios básicos, donde los beneficios se centrarían en la creación de empleo y en el ahorro de costos que resultaría de la planificación y gestión eficiente del desarrollo en áreas urbanas de rápido crecimiento. Como en el caso chileno, la autoconstrucción tendría un rol crucial en el proyecto, ya que se esperaba que el costo de las viviendas fuera lo más bajo posible a través de la reducción de mano de obra remunerada. A su vez, el Banco proporcionaría asistencia técnica y capacitación de expertos a sus habitantes, desarrollando nuevas opciones laborales y fomentando la replicabilidad del programa a nivel nacional. De esta manera, el proyecto en Dakar implementaría, a través de diferentes etapas, 14.000 lotes con viviendas Fig. 5. Diseños urbanos de conjuntos de vivienda de Sitios y Servicios financiados por el Banco Mundial. Superior Izquierda: proyecto para Mombasa, Kenya. 1978. Fuente: World Bank 1978, 67. Superior Derecha: conjunto en Jamaica. 1974. Fuente: World Bank 1974, 143. Inferior Izquierda: barrio propuesto para Kanpur, India. 1981. Fuente: World Bank 1981, 91. Inferior Derecha: macromanzanas en Owerri, Nigeria. 1985. Fuente: World Bank 1985, 85. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 224 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 en el sector de Cambérène, los cuales contarían con redes de servicios básicos, además de 16 colegios y 4 centros de salud. Si bien el objetivo era planificar un fragmento urbano con las condiciones necesarias para el desarrollo social de sus habitantes, la alta densidad del conjunto y la creciente población que se fue incorporando, tuvo como consecuencia que el equipamiento comunitario –en especial colegios y centros de salud– fuera insuficiente para satisfacer la demanda social (Cohen 2007, 152). La operación en Senegal se puede considerar como un primer laboratorio de ideas, a modo de ensayo de prueba y error, en particular porque la implementación tuvo múltiples complicaciones en torno a los objetivos, plazos de ejecución y estándares de diseño. Por una parte, el enfoque del gobierno era subsidiar viviendas de clase media, mientras que el Banco buscaba asistir a la población urbana con menos recursos económicos. Esto suscitó detractores en el sector privado, quienes temían un posible surgimiento de ghettos, lo que iría en desmedro del avalúo de Cambérène. Los agentes del Banco Mundial, por su parte, defendían exactamente lo contrario, afirmando que este tipo de proyecto reduciría –al menos en el largo plazo– el malestar social, precisamente porque brindaría una oportunidad a la población con menos recursos económicos de encontrar empleo y ser dueños de sus propias casas en un sitio con buena localización (World Bank 1983, 71). Por lo demás, ya hacia 1980, este sitio había subido su valor de suelo, en parte por las inversiones en infraestructura (Laquian 1983, 142) y la escasez de ofertas para la población de clase media, lo que significó que algunos de los beneficiados vendieran sus terrenos, produciendo una gentrificación del área (Cohen 2007, 153). Posteriormente, la experiencia de Senegal se expandiría a más de 140 ciudades del tercer mundo. En base a la experiencia adquirida en los diferentes proyectos, el diseño urbano de cada proyecto de Sitios y Servicios seguiría criterios de trazado y distribución similares, a la vez que era capaz de adaptarse a diversos contextos geográficos y culturales, absorbiendo diferentes escalas según las necesidades de cada país. La unidad básica del programa habitacional consistía en un lote unifamiliar estrecho y profundo, conectado a las redes de la ciudad: agua potable, electricidad, alcantarillado y calles o pasajes peatonales. El diseño urbano buscaba agrupar el mayor número de viviendas y espacio público en el área más pequeña posible, maximizando la cantidad de sitios abastecidos por las redes de servicios. Así, se desarrollaron patrones urbanos que formalizaron y regularizaron el tejido urbano a través de los conjuntos habitacionales propuestos por el Banco Mundial, siendo observables en proyectos en América Latina, África y Asia, en países como Jamaica, República Dominicana, Kenia, Tanzania, India, Indonesia y Yemen, entre muchos otros, (figura 5) con proyectos como el de Owerri, en Nigeria, en que la propuesta de tres macromanzanas ortogonales se diferencian del tejido urbano más orgánico que predominaba en la ciudad. La construcción de lo que denominamos fragmentos urbanos se realizaba gracias a una planificación integral, siendo este un rasgo relevante en la estrategia del programa de Sitios y Servicios. Como se puede apreciar en la propuesta para Owerri, estos proyectos no se limitaban a la provisión de terrenos para la autoconstrucción de casas, sino que el conjun- to urbano contemplaba el diseño de barrios con Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 225 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 espacios para colegios, mercados, zonas para pequeñas industrias, centros de salud, centros de formación técnica y espacios para el culto religioso, plazas y parques infantiles, (figura 6) los que se adaptaban y traducían a distintos contextos culturales del mundo. Sin embargo, si bien estas piezas se planificaban como unidades con cierto grado de autosuficiencia, una de las críticas a estas operaciones fue que –por distintos motivos– no se lograban construir las instalaciones, y los barrios se debían ir completando incrementalmente a lo largo de los años, teniendo sitios en desuso reutilizados con muy diversos destinos.22 Por otra parte, los terrenos para los proyectos de Sitios y Servicios solían adquirirse en la periferia de las ciudades –para abaratar costos–, desconectados de las oportunidades de empleo y de servicios de salud y educación presentes en los núcleos urbanos consolidados. En el caso de erradicaciones, por 22 Los proyectos de Sitios y Servicios recibieron múltiples análisis y severas críticas en las décadas de 1970 y 1980. Un exhaustivo análisis sobre el diseño, implementación, gestión y resultados de estas operaciones urbanas se puede leer en: Jan Van der Linden, The Sites and Services Approach Reviewed: Solution or Stopgap to the Third World Housing Shortage? (Aldershot: Gower, 1986). Fig. 6 Izquierda: Diseño urbano del proyecto de Sitios y Servicios para la ciudad de Owerri, en Nigeria. El fragmento urbano consideraba equipamiento comunitario que apoyaría el desarrollo social de los nuevos habitantes. 1. Proyecto de Sitios y Servicios en Owerri / 2. Redes de alcantarillado, agua potable y electricidad. / 3. Calles conectoras y circulación interna / 4. Predios y unidades habitacionales. / 5. Plazas y paseos / 6. Equipamiento comunitario. Redibujo: Carlos Díaz en base a información del Banco Mundial. Derecha: Foto aérea de la ubicación del proyecto de Sitio y Servicios en relación con la ciudad de Owerri hacia 1985. Fuente: Google Earth. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 226 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 ejemplo, el desplazamiento de las personas podía hacerlos perder las redes sociales y laborales que generaban de manera informal. Además, se podían crear bolsones de pobreza socioeconómicamente homogéneos en los nuevos barrios. Sociólogos como Manuel Castells (1971), entre otros autores, previeron ya a principios de los años setenta que este tipo de política de vivienda pronto catalizaría una masiva segregación socioespacial. Así, estos diferentes proyectos impulsados por Estados Unidos –a través de su propia agenda o bien a través de instituciones relacionadas– conformaron fragmentos urbanos repartidos por el tercer mundo bajo la ilusión de la autosuficiencia, generando, en muchos casos, aislamiento de la red de sistemas, y de las oportunidades y derechos propios de la ciudad. “Estos y otros desarrollos en el campo de la agricultura contienen los ingredientes de una nueva revolución. No se trata de una violenta Revolución Roja como la de los soviéticos, ni de una Revolución Blanca como la del Sha de Irán. Yo la llamo la Revolución Verde” (USAID 1968).23 Otra medida que repercutió en la distribución socioespacial –esta vez a escala territorial–, tiene relación con la explotación de materias primas, en lo que se podría considerar como fragmentos urbanos injertados en paisajes de la Guerra Fría. En estos casos, el Banco Mundial apoyó la fundación o expansión de ciudades secundarias para fomentar, por ejemplo, polos de desarrollo industrial –que la institución también financiaba–, y que tuvieron lugar en diversos territorios para impulsar la extracción 23 Discurso de William S. Gaud, director de la U.S. Agency for International Development (USAID) en 1968. Traducción de los autores. de minerales o promover la modernización de la agricultura. Siguiendo este modelo de desarrollo económico, el Banco Mundial construía barrios con equipamientos comunitarios cercanos a las nuevas fuentes de trabajo, ubicadas en sitios remotos, lo que también se podría comprender como una manera de propiciar el control territorial mediante la colonización de sectores extremos. En el caso de Nicaragua, se buscaba la desconcentración poblacional de su capital, Managua, promoviendo núcleos urbanos en zonas rurales de la región, apoyando e incrementando la industria agrícola en uno de los países con mayor extensión en América Central (World Bank 1973 a y b). En Indonesia –el cuarto país más poblado del mundo– se apoyaron los proyectos de transmigración, en los que se erradicaban familias de escasos recursos desde las islas más pobladas –las que concentraban tres cuartos de la población en tan sólo en un 7% del área del país– hacia sectores menos habitados del archipiélago, fomentando así la colonización y explotación de nuevos terrenos fértiles para la exportación de productos (World Bank 1976). Similares desplazamientos de la población se apoyaron en el territorio de Malasia, quienes deforestaron extensas zonas de bosque tropical hasta convertir al país en el principal productor de aceite de palma del mundo durante el período de postguerra. En este caso se planificaban concentraciones urbanas cercanas a las zonas agrícolas, comprendiendo edificios públicos, oficinas, colegios, instalaciones médicas, centros comunitarios, puestos de policía y mezquitas, con el fin de proporcionar a los pobladores un mayor nivel de servicios públicos y una variedad de oportunidades de empleo más allá de la industria agrícola. Estas Francisco Quintana; Bárbara Salazar; Melinka Bier || 227 https://dx.doi.org/10.12795/astragalo.2021.i29.11 piezas urbanas se preveían como futuros centros de crecimiento, atrayendo tanto a nuevos servicios como a industrias manufactureras (World Bank 1974b). Esta estrategia por distribuir la población, la industria y la vivienda en el territorio, es parte de una propuesta urbana con un enfoque de crecimiento económico, donde los Sitios y Servicios son parte de un modelo de desarrollo para cada país. 6. LA CIUDAD DESDE SUS FRAGMENTOS Como vimos, en estos dos momentos históricos comenzaron a implementarse masivos programas de vivienda por autoconstrucción asistida –en Chile en 1953 y en Senegal en 1972– en un intento por resolver la enorme crisis habitacional que crecía exponencialmente en los países en desarrollo, y que afectaba principalmente a la población de menos recursos económicos. Tanto el primero, como consecuencia del Punto Cuatro, y el segundo, como parte de la agenda del Banco Mundial, se sustentaban en la expansión de programas de desarrollo que se centraban en el crecimiento económico, siguiendo los paradigmas que Occidente impulsaba en el contexto de la Guerra Fría. Los detractores de estas operaciones urbanas surgieron prontamente, criticando el enfoque imperialista estadounidense oculto en estas soluciones económicamente eficiente, así como el trabajo no remunerado, la disminución de los estándares del entorno construido, y la ineficacia en la regulación de la tenencia de la tierra en el sector informal, entre muchos otros aspectos.24 24 Algunas de estas críticas se pueden encontrar en: Rod Burgess, “Helping Some to Help Themselves: Third El artículo se concentró en una revisión panorámica de fragmentos urbanos autoconstruidos con orígenes similares y que se encuentran distribuidos –sólo en estas dos trayectorias que revisamos–, en más de 140 ciudades de América Latina, África y Asia. Historias que comienzan con el anhelo de la casa propia, la búsqueda de trabajo y el acceso a los derechos de la ciudad, pero que terminan, en muchos casos, en lasegregación social al interior de las ciudades y en forzados desplazamientos de la población en el territorio. Actualmente, a setenta años del inicio de estas ciudades autoconstruidas, somos testigos de las desigualdades urbanas con que se gestaron, así como podemos apreciar los consecuentes desafíos, pero también oportunidades, que hoy presentan. AGRADECIMIENTOS Los autores quisieran agradecer especialmente a los estudiantes que participaron en los cursos y talleres “Ciudades de la Guerra Fría” dictados en 2020 y 2021 en la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile: L. Altamirano, M. Arriagada, F. Böhm, A. Cabezas, M. J. Cisternas, C. Díaz, F. Galecio, F. González, J. Gubbins, A. Guzmán, L. Hernández, C. Hurtado, L. Jorquera, F. Kattan, M. J. Lienlaf, H. Ming-Yu, S. Molina, D. Muñoz, D. Nicholls, J. Noroña, M. I. Ovando, A. Pávez, F. Pizarro, F. Riffo, J. Roa y F. Valdés. El presente texto fue financiado por la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID) / Doctorado World Housing Policies and Development Strategies”, en Beyond Self-Help Housing, ed. Kosta Mathéy (London: Mansell, 1991), 75-94; Rod Burgess, “Self-help housing: a new imperialist strategy? A critique of the Turner school”, Antipode 9, no 2 (1977): 50–59. FRAGMENTOS URBANOS DE GUERRA FRÍA EN EL TERCER MUNDO 228 || ASTRAGALO Nº 29 | Diciembre, December, Dezembro 2021 | Article | ISSN 2469-0503 en el extranjero Becas Chile #2019-72200418, y por el proyecto de investigación Fondart “Ciudades autoconstruidas en Chile y el Tercer Mundo” #598204. REFERENCIAS Acebedo, Luis Fernando. 2003. “El CINVA y su entorno espacial y político”. Revista Mimesis 24, no 1: 59–89. Alonso, Pedro Ignacio y Hugo Palmarola (eds). 2019. “Flying Panels: How Concrete Panels Changed the World”. Berlin: Dom Publishers. 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Fue co-editor de la serie ARQ Docs, de Ediciones ARQ, publicando textos de teoría e historia de la arquitectura y el urbanismo de autores como Ines Weizman, J. Francisco Liernur, Neil Brenner y K. Michael Hays, entre otros. Su investigación reciente aborda procesos de autoconstrucción en Chile y países en desarrollo en contextos de la Guerra Fría. Actualmente es profesor asistente de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Bárbara Salazar Arquitecta y Magíster en Arquitectura, Pontificia Universidad Católica, 2019. Su tesis para obtener el grado de magíster titulada “Domesticidades ficticias” fue seleccionada para participar en la XXI Bienal de Arquitectura y Urbanismo de Chile, además de la conferencia internacional Critic|all IV. Ha sido ayudante de diversos cursos del área de Teoría, Historia y Crítica en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha sido coordinadora de investigación en el proyecto Fondart “Ciudades autoconstruidas en Chile y el Tercer Mundo” (2021), asistente de investigación en el proyec- to Fondedoc “Ciudad y Género” (2020-2021), y co-autora de la exposición “Las otras ciudades de la Guerra Fría” (2021). Melinka Bier Magíster en Arquitectura (c), Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha sido asistente en investigaciones como “Semejanzas y Transferencias. Paralelismos entre la arquitectura moderna de Brasil y Colombia según la revista proa” (2019) y en el proyecto Fondart “Ciudades autoconstruidas en Chile y el Tercer Mundo” (2021).