La franquicia sobre el consumo en Canarias; análisis histórico y régimen actual

UNIVERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICAS BÁSICAS TESIS DOCTORAL SONIA MAURICIO SUBIRANA Las Palmas de Gran Canaria, 1993 LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS: ANÁLISIS HISTÓRICO Y RÉGIMEN ACTUAL  Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Biblioteca Digital, 2003 Título de la tesis: LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS: ANÁLISIS HISTÓRICO Y RÉGIMEN ACTUAL Thesis title: THE TAX EXEMPTION ON THE CONSUMPTION IN THE CANARY ISLANDS: HISTORICAL ANALYSIS AND PRESENT REGIME  U niversidad de Las Palmas de Gran Canaria. Biblioteca Digital, 2003 Resumen El objetivo principal que se pretende alcanzar con el presente trabajo de investigación puede definirse como la contribución a la sistematización del régimen económico y fiscal de canarias. Para ello, dada la extensión del tema nos hemos centrado en el análisis jurídico de la franquicia sobre el consumo en canarias, partiendo de su análisis histórico hasta llegar al régimen actual. Para ello hemos dividido la tesis en las siguientes partes: el titulo I se dedica a analizar la evolución histórica legal de la franquicia sobre el consumo en canarias desde sus orígenes hasta 1972. Así en el capitulo I, a partir de una aproximación histórica y conceptual a la franquicia sobre el consumo, analizamos su evolución desde sus orígenes hasta 1940. Con el ca pitulo II del citado titulo, proseguimos el análisis de la imposición sobre el consumo en canarias desde 1940 a 1964. El capitulo III cierra el recorrido histórico con la articulación por la ley 30/72 de la franquicia sobre el consumo a través de nuevas fi guras tributarias. El titulo II de este trabajo que se centra en desentrañar, a partir de la Constitución y el Estatuto de Autonomía de canarias, los aspectos sustantivos y procedimentales de esta institución, imbricada en un sistema más amplio, el régime n económico y fiscal de canarias. Finalmente, en el titulo III contiene un análisis de la ley 20/91, concluyendo como a partir de esta disposición la franquicia pierde su entidad histórica y conceptual, convirtiéndose en una pura entelequia.  Universida d de Las Palmas de Gran Canaria. Biblioteca Digital, 2003 7 r”; ,. 51993194, XJNIVERSIDAD DE&& PALMAS DE GRAN CANARIA UNIDAD DE TERtikR CICLO Y POSTGRADO Reunido el día de la fecha, el Tribunal nombrado por el Excmo. Sr. Rector Magfco. de esta Universidad, la aspirante expuso esta TESIS DOCTORAL. - I y,: ,@$ Terminada la lectura y contestadas por la Docto$$nda las objeciones formuladas por los señores jueces del Trrbunal, este caIifk6 dicho trabajo con la nota de A PT 0 C 'J.M l- A u& Las Palmas de G. C., a 18 de Octubre de 1993. El Vocal: Dr. 1 D” Son$Mauricio Subirana, UNIVERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA. DOCTORADO EN DERECHO. DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICAS. TíTULO DE LA TESIS LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS. ANÁLISIS HISTÓRICO Y RÉGIMEN ACTUAL. ; Tesis Ductoral presentada por D”. Sonia Mauricio Subirana. Dirigida por el Dr. D. Francisco Clavijo Hernández. El Director, -7 /Lu L c-Ai-u @P-,-i 1, El Doctorando, Las Palmas de Gran Canaria, a 7 de septiembre de 1993. En estas primeras líneas deseo manifestar mi mayor agradecimiento a todos cuantos me han prestado su colaboración en este trabajo de investigación. En especial, al Dr. 0. Francisco Clavvo Hernández, director de la tesis doctoral, quien con su constan te dedicación, critica y orientaciones ha hecho posible convertir este proyecto en realidad. Al Dr. 0. Luis Sánchez Serrano por sus valiosas aportaciones. Al Dr. 0. Francisco Hernández González por su ayuda permanente. Y a la Fundación Universitaria de Las Palmas por el apo yo económico para la realización del presente trabajo. íNDICE SISTEMÁTICO LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS. ANÁLISIS HISTÓRICO Y RÉGIMEN ACTUAL. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . , . . , . . . . , . , . . . . . . . . . 1 TíTULO I -EVOLUCIÓN HISTÓRICO-LEGAL DE LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS DESDE SUS ORíGENES g HASTA1972 . . . . . . ..m......................... 13 if i CAPiTULO 1. EVOLUCIÓN HISTÓRICO-LEGAL DE LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS DESDE s d ; SUS ORíGENES HASTA 1940 . . . . . , . . , . . . . . . . . . . . . . . 13 5 0 1. Una aproximación histórica y conceptual al puerto franco canario . . . . . . . . . . . , . . . . . . . , . . . . . . , . , . , , , . 13 II. Situación general de la hacienda insular a principios del siglo XIX . . , . . . . . . . . , . . . , . . . . , . . . . . . . . . . . . . 21 III. El Real Decreto de ll de julio de 1852 declarando Puertos Francos los de las Islas Canarias . . . . . . . . . . . . . . 31 IV. Disposiciones dictadas en el período 1852-I 900. -I- La Contribución general de Consumos . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 V. Vigencia y alcance de las franquicias concedidas por la Ley de 6 de marzo de 1900. El artículo 2 de La Ley de 6demarzode1900 ..; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . q . . . . 45 A. Tesis de Carballo y Gabaldón. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 6. Tesis de Bourgon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . 55 C. Tesis que se propone . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . S 57 VI. Evolución de la imposición sobre el consumo de l 1900 a 1940 en Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 A. Hacienda estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . 62 1. Contribución de Consumos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 ; g 0 Y 2. Impuesto sobre el Tabaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1 s 3. MonoPolio de tabacos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 i d E 4. Impuesto sobre la achicoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 : d ; 5. Monopolio de Petróleos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1 0 6. Impuesto sobre petróleos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7. Patente nacional de circulación de automóviles. .............................. 80 8. Impuesto sobre la cerveza. ................... 82 S.lmpuesto sobre el alcohol . . . . . . . . . . . . . . . . , . . , 85 lO.lmpuesto del azúcar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Il .Impuesto sobre el consumo de gas, electricidad y carburo de calcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 -II- 12.lmpuesto transitorio sobre los trigos y sus harinas .............................. 101 B. Imposición local en Canarias. .................... 105 1. Arbitrios sobre importación y exportación de mercancías ............................ 108 2. Arbitrios sobre alcoholes y aguardientes ......... 111 3. Exacción sobre la gasolina .................. 113 4. Arbitrio sobre el tabaco .................... 115 CAPíTULO II. LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS DESDE 1940 A 1957 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Impozkión sobre el consumo a partir de la Ley de Reforma del sistema tributario de 16,de diciembre de 1940 . . 119 A. Hacienda estatal: Contribución de Usos y Consumos . . . . 120 1. Libro I de la Contribución de Usos y Consumos. . . . 121 2. Libro ll de la Contribución de Usos y Consumos . . . 125 3. Libro III de la Contribución de Usos y Consumos . . . 131 4. Libro IV de la Contribución de USOS y Consumos . . . 135 5. Libro V de la Contribución de Usos y Consumos. . . . 138 B. La Hacienda local en Canarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 1. Arbitrios de importación y exportación . . . , . . . . . . 145 2. Arbitrio sobre alcoholes y aguardientes . . . . . . . . . 149 -III- TíTULO III-LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN LA LEY 20/91, DE 7 DE JUNIO, DE MODIFICACIÓN DE LOS ASPECTOS FISCALES DEL RÉGIMEN ECONÓMICO FISCALDECANARIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..a.... 385 CAPíTULO I -LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN LA LEY 20/91 EN RELACIÓN AL ARTíCULO 45.1 DEL ESTATUTO DE AUTONOMíA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El debate parlamentario de la Ley 20/91. . . . . . . . . . . . . . II.La reforma del Régimen Fiscal de Canarias y la franquicia fiscal sobre consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. El Impuesto General Indirecto Canario. . . . . . . . . . . . . . . 1. Naturaleza jurídica del Impuesto. . . . . . . . . . . . . . 2. Características extrajurídicas del Impuesto. . . . . . . 3. Ambito espacial. La delimitación del mar territorial . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Características del impuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 385 388 401 407 1.1. Hechoimponible ....................... 407 1.2. Supuestos de no sujeción ................. 410 1.3. Exenciones ........................... 411 1.4. Devengo del IGIC. ...................... 413 1.5. Sujetos Pasivas ........................ 415 -X- 1.6. Base Imponible. ........................ 417 1.7. Tipo de gravamen. ...................... 421 1.8. Deducciones y devoluciones. ............... 425 . 1.9. Regímenes especiales. .................... 428 1.10. Gestión del impuesto ................... 428 B. El Arbitrio sobre la producción e importación en las Islas Canarias .................... 429 1. Naturaleza del impuesto. ................... 429 2. Ámbito espacial. ......................... 432 3. Características del arbitrio. .................. 432 1.1. Hecho Imponible ; ....................... 432 # Y aa 1.2. Exenciones. ............................ 432 s . s 1.3. Devengo ............................. 433 d E 1.4. Sujetos pasivos z ........................ 434 ; ; 1.5. Base imponible. ........................ 434 i 1.6. Tipos ............................... 436 1.7. Deducciones y devoluciones. ............... 436 1.8. Gestión, liquidación y recaudación. ........... 437 III. Análisis de la Ley 20/91 a la luz del artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . 438 A. Tesis que mantienen la adecuación de la Ley 20/91 al núcleo del REF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 a) Doctrina del Consejo Consultivo -Xl- de Canarias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 b) Tesis de J.M. González Hernández . . . . . . . . . . , . 449 6. Tesis que mantienen la no adecuación de la Ley 20/91 al núcleo del REF . . .‘. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 a) Tesis del Bufete Díaz Arias y Rubio de Urquía . . . . . . .’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 b) Tesis de Sánchez Serrano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 c) Tesis que se propone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 CONCLUSIQNES . . . _ _ _ _ . . . . . . . . . . . . . . . . . _ . . . . . _ 477 BIBLIOGRAFíA . . . . . . . . . . . . . . . s . . . . . . . . . . . . . f . . ; 489 z 0 Y aa -XII- INTRODUCCIÓN El objeto del presente trabajo de investigación es realizar un estudio jurídico sobre la franquicia sobre el consumo canaria. La elección de un tema de tesis doctoral, cuando quiere ser seria, no puede resultar caprichosa, y si he escogido la franquicia fiscal sobre el consumo en Canarias, como objeto de mi investigación es porque me ha parecido relevante que se clarifique su concepto jurídico, dadas las peculiaridades socioeconómicas que atraviesa el Archipiélago. Pese a la relativa proliferación de recientes estudios publicados sobre el régimen económico fiscal de Canarias, a nuestro entender, continúa el interés y la necesidad de estudiar, con detenimiento y rigor, la historia y el régimen actual de la franquicia. Ahora bien, evitando la paradoja que Bernal(‘) señala cuando se refiere a que siendo Canarias una de las áreas españolas con más bajo nivel en la investigación histórico-económica sea, no obstante, la que cuenta con más pretendidos modelos explicativos que la moda, y no una investigación rigurosa, hace circular con profusión, como si fuera buena moneda. A la vista de los profundos sentimientos y de la sensación de fuero propio que a los canarios nos produce la mención de las franquicias, es preciso indagar, racionalmente, desde un punto de vista jurídico, el auténtico significado de la Disposición Adicional 3a y del artículo 45 del Estatuto de Autonomía, frente al posible vaciamiento de todo su significado que ha podido ‘Bernal, A. ‘En torno al hecho económico diferencial canario “, Canarias ante el Cambio, Santa Cruz de Tenerife, 198 1, pág. 25, -l- llegar a producirse para obviar las dificultades que su interpretación ofrece. Vacío efectuado por aquéllos que, reduciendo lo jurídico a lo político, le dan a la noción de franquicia’un valor puramente simbólico, para a continuación * reducir lo simbólico a lo retórico. Por otro lado, existen una serie de interrogantes, ya tradicionales, acerca del concepto de la franquicia sobre el consumo en Canarias. Interrogantes a los que se les ha dado diversas respuestas no aceptadas pacíficamente por la doctrina, y a las que nosotros queremos contribuir de una forma modesta y con la ventaja de contar con las últimas publicaciones que se ha? hecho sobre esta cuestión y que dan luz a aspectos confusos hasta ahora. Y Convencida de la necesidad de un estudio’ sobre este aspecto del ; 0 régimen económico fiscal de Canarias me adentré en el análisis de la franquicia d E z sobre el consumo en Canarias, continuando así una línea de investigación ya iniciada en el área de conocimiento de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de La Laguna y de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. La tesis doctoral se circunscribe al estudio de la franquicia fiscal sobre el consumo en Canarias, quedando excluido por tanto el examen de las otras 4 especialidades en materia fiscal que conforman el Régimen Económico Fiscal de Canarias de acuerdo Son el artículo 45.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias. Hemos creído conveniente analizar dicha institución desde tres perspectivas: a) la de su evolución histórico legal desde sus orígenes hasta -2- 1972; b) la de la conformación constitucional de la franquicia en la Disposición Adicional Tercera de la Constitución y artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias; c) la del análisis de la Ley 20/91, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, a la luz del artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias. En lo que se refiere a la metodología empl,eada, el método que vamos a aplicar en el estudio de esta institución es el propio de la Ciencia del Derecho, es decir, el enfoque jurídico. Ahora bien, sin perder de vista, que la realidad no es sólo la letra de la ley y aún menos el manual, capaz incluso de ocultarla. Es decir, el Derecho, objeto del quehacer jurídico, no es otra cosa, como afirma Guasp(*), que un conjunto de relaciones humanas que la sociedad establece como necesarias. Por tanto, el jurista, antes de o mejor, para depurare incluso crear sus conceptos, ha de nutrirse de la vida: de lo que hay antes y detrás del derecho; de aquello que lo justifica y lo condiciona. Por ello, hemos intentado evitar un excesivo aislacionismo en relación con los aspectos políticos, económicos, sociales.. . que inciden en la conformación de la franquicia fiscal sobre el consumo. A su vez’tratamos de incorporar a esta Tesis Doctoral un “tríptico de labores” que ineludiblemente han de asociarse a cualquier empeño científico en materia jurídica: crítica de legislación, crítica de doctrina y crítica de jurisprudencia. ‘Guasp, J. Derecho, Madrid, 1971, pág. 1. -3: Por otro lado, procuramos la mayor coherencia lógica y conceptual internas entre los diversos capítulos de la obra. Así, partimos del análisis histórico ya que, como señala Savigny(3), “debe investigarse en la variedad de los hechos que la historia ofrece la suprema unidad, el principio de vida que ha de explicar los fenómenos particulares”. Es decir, el nacimiento de cada ley se considera dentro de una determinada situación histórica. Aspirando a concebir la totalidad de las normas jurídicas y de los institutos jurídicos en que se basan como un todo conexa(4). Hemos prestado muy preferente atención al despliegue de nuestra legislación, a través, sobre todo, de las dos últimas centurias, con el intento ; de abrir sendas bien definidas que faciliten la tarea de delimitar la franquicia sobre el consumo estando en posesión de su sentido histórico, esto es, siendo conocedores de sus más identificables raíces y de las etapas más salientes de su desarrollo. En esa línea, hemos elegido dicha institución jurídica (la franquicia fiscal sobre el consumo), y hemos seguido paso a paso el curso de su evolución, procurando fijar sus perfiles y mutaciones a partir de su origen más remoto. Pero la institución se integra en un todo orgánico, en un sistema: el régimen económico y fiscal de Canarias, Es necesario entonces señalar su engarce, su punto de contacto con aquhl, el lugar que ocupa y a través de qué principio 0 concepto más general se pone en relación con el sistema. 3Vid. Savign y: Zeitschrift für geschich tliche Rech ts wissenscha ft, 1, 18 15, págs. 1 - 17. (citado por Herrero de Miñón, M. Idea de los derechos histbricos, Austral. pág. 76.1 4Karl Larenz. Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1966, pág. 32. -4 Finalmente, penetramos en la entraña misma de la institución delimitando su naturaleza y contenido. * El estudio de la evolución histórica de la franquicia trasciende de la mera opción metodológica, pues es imprescindible para la propia comprensión sustantiva de qué sea la misma y de los principios en que se fundamenta. Actualmente, se constata, en efecto, que la franquicia sobre el consumo queda protegida constitucionalmente mediante la Disposición Adicional Tercera, la cual ha de enmarcarse dentro de las coordenadas de la categoría jurídica de garantía constitucional. Pero la franquicia también ha existido históricamente sin reflejo expreso en las anteriores Constituciones españolas. ; El análisis del objeto de estudio se encuentra de este modo esfrechamente vinculado no sólo a la concepción dagmática sostenida sobre la Disposición Adicional Tercera en relación al artículo 45 del Estatuto de Autonomía, sino también, y muy especialmente, a la realidad histórica que subyace a la regulación positiva de la institución. f 5 0 Todo ello permite, en primer lugar, descubrir la coherencia interna y el sentido de la regulación de la franquicia fiscal sobre el consumo y proporciona, de otro lado, los elementos de juicio necesarios para hacer las propuestas que permitan explicar su naturaleza y mejorar, desde el punto de vista técnico, las soluciones legales que se han arbitrado para regular esta institución. En este marco conceptual se inscribe la tesis doctoral sobre la franquicia sobre el consumo, estructurada en tres títulos. En ellos, y tras una breve aproximación histórica y conceptual al Puerto Franco, punto de referencia -5 obligado en un trabajo de estas características, se examinan, groso modo expuestas ahora, las siguientes cuestiones: El Título I se dedica a analizar la evolución histórico legal de Ua franquicia sobre el consumo en Canarias desde sus orígenes hasta 1972. Al no existir una definición de puerto franco canario, se trata de extraer de las diversas disposiciones que afectan a las franquicias y de su interpretación histórica las notas que permitan componer su entidad. Así en el Capítulo 1, a partir de una aproximación histórica y conceptual al puerto franco canario, analizamos su evolución desde sus orígenes hasta 1940. Ello determina que, en la vertiente estatal, se dedique una especial ; atención a la Ley de 6 de marzo de 1900, primera disposición que acomete la estructuración del régimen puertofranquista del Archipiélago, y en especial a su artículo 2, punto de partida dogmático de las distintas formulaciones sobre la franquicia. Para examinar, a continuación, la aplicación de los impuestos estatales en el período que va desde 1900 a 1940. En la vertiente local, hacemos una especial mención al tratamiento normativo actualizado de los recursos de las haciendas locales en este período, con lo que la exposición se completa con la Ley de Cabildos de 1912 y los arbitrios a la importación y exportación. En el Capítulo II del citado Título, seguimos la misma sistemática que en el primero. En el marco de la hacienda estatal, analizamos la imposición sobre el consumo en Canarias desde 1940 a 1964, constituida por los impuestos establecidos por la Ley de Reforma del sistema tributario de 16 de -6- CAPíTULO 1. SUMARIO. CAPíTULO I -EVOLUCIÓN HISTÓRICO-LEGAL DE LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS DESDE SUSORíGENESHASTA1940 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1. Una aproximación histórica y conceptual al puerto franco canario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 II. Situación general de la hacienda insular a principios del siglo XIX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 III. El Real Decreto de ll de julio de 1852 de declaración de Puertos Francos a los de las Islas Canarias . . . . . . . . . . . . 31 IV. Disposiciones dictadas en el período 1852-1900. La Contribución general de Consumos . . . . . . . . . . . . Q . . . . 41 V. Vigencia y alcance de las franquicias concedidas por la Ley de 6 de marzo. El artículo 2 de la Ley de 6 de marzode1900. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..~.... 45 A. Tesis de Carballo y Gabaldón. ..................... 52 B. Tesis de Bourgon .............................. 55 C. Tesis que se propone . . , , . . . . . , , . . , , . . , . . . . . . . . . 57 VI. Evolución de la imposición sobre el consumo de 1900 a1940enCanarias......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...61 A. Hacienda estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 -ll- 1. Contribución de Consumos ................... 62 2. Impuesto sobre el Tabaco ................... 69 3. Monopolio’de tabacos ...................... 72 4. Impuesto sobre la achicoria .................. 73 5. Monopolio de Petróleos ..................... 75 6. Impuesto sobre petróleos . . . . . . . . . . . . . . . I/ . . . . 78 7. Patente nacional de circulación de . automóviles. . . . . . . , . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . 80 8. Impuesto sobre la cerveza. . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . 82 S.lmpuesto sobre el alcohol . . , , . . . . . . . . . . . . . . . . 85 lO.lmpuesto del azúcar. . . . . . . . . . . . . . . . . . m . , . , 91 ll .Impuesto sobre el consumo de gas, electricidad y carburo de calcio , , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . 98 12.lmpuesto transitorio sobre los trigos y sus harinas . 101 B. Imposición local en Canarias. , . . , . . . . . . . . . . . . . , , . 105 1. Arbitrios sobre importación y exportación de mercancías . . . . , , . . . , . . . . . , . . . , . , . . . , . , 108 2. Arbitrios sobre alcoholes y aguardientes ......... Il 1 3. Exacción sobre la gasolina .................. 113 4. Arbitrio sobre el tabaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll 5 -12- CAPíl-ULO I -EVOLUCIÓN HISTÓRICO-LEGAL DE LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN CANARIAS DESDE SUS ORíGENES HASTA 1946. 1. UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUAL AL PUERTO FRANCO CANARIO. Al estudiar la evolución histórico legal de la franquicia sobre el consumo en Canarias, se debe partir de la premisa que establece Carballo(‘) cuando se refiere a que no existe una definición legal de puerto franco insularj2). La falta ; g 6 Y aa de este concepto legal es la razón de que se tenga que acudir a extraer de las i i. s diversas disposiciones que afectan a las franquicias y de su interpretación d E z histórica las notas que permitan componer su entidad y delimitar su alcance ‘Carballo Cotanda, A. Canarias, regidn polémica. Las especialidades jurídicas fundamentales del Archipiélago, EDICUSA, Madrid, 19 72, pág. 49. 2”Franco ” (Coiominas, J. y Pacual, J. Diccionario crítico etimoldgico castellano e hispano, credos, Madrid, 1984, pág. 9451: libre, exento. liberal, dadivoso. de trato abierto, tomado del germánico FRANK, nombre de los francos, dominadores de la Galia, que constituyeron allí la clase noble, exenta de tributos. Llegó al castellano (Vid. Breve Diccionario etimológico de la lengua castellana, Corominas, Gredos, Madrid, 1980) por conducto del bajo latín galicano 0 del francés más arcaico. 7” documenraciõn: doc. de 1102 fOelschll. Vid. Roca Bosch, T. (“Es necesario revisar el anticuado régimen de las franquicias canario y sustituirlo por otro moderno que, en realidad y en derecho sea de Puertos Francos”, Conferencia pronunciada en el Saldn de Actos del Excmo Cabildo Insular, 1952, pág. 91 añade “en nuestro idioma, las palabras franco, franqueza, franquicia, significan en relaci6n con el comercio y la navegación, libre, abierto y sin impedimento alguno, exento y privilegiado; y con este amplio sentido, han sido usadas en nuestras leyes, entre ellas, las Siete Partidas de Alfonso el Sabio al tratar de las célebres Ferias Francas de Medina del Campo de Burgos, de Toledo. -1'3- y contenido. De acuerdo con estas premisas, Carballo(3) define al Puerto Franco con las siguientes palabras: “El á’mbito territorial circunscrito al Archipiélago, importantemente desarmado, como área, de tributos aduaneros y de consumo, cuyas especiales normas económico fiscales determinan la liberación de impuestos que gravan el tráfico mercantil y el despliegue del libre comercio sin instrucciones administrativas”. En la misma línea, Gabaldón Lópezt4) había definido al puerto franco en un sentido amplio incluyendo en su ámbito cuestiones no solamente aduaneras, como era frecuente en la doctrina de entonces, sino también fiscales. En este sentido, lo define como: “Un tipo de zona exenta con privilegio fiscal, principalmente 5 aduanero, que abarca núcleos urbanos, cuyo fin es crear un área de 2 libre comercio y que lleva consigo un régimen tributario propio en ; 2 ciertos aspectos directamente derivados de su naturaleza”. Para Gabaldón, la elección de su emplazamiento territorial obedece a criterios de oportunidad, pero sobre todo a circunstancias geográficas, políticas e histórico fiscales concretas. 3Carballo Cotanda, A. “Canarias, islas francas. Las especialidades económico-fiscales del Archipidlago “. Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegacibn, Instituto Tinerfeño de Expansión Económica, Santa Cruz de Tenerife, 1970, pág. 60. 4Gabald6n López, J. La Hacienda estatal en las Islas Canarias, estudio dentro del Volumen l de E.D.A.E.C, 1967, pág. 160-162. -14- Carballo(‘) y Gabaldón coinciden en que la franquicia sobre el consumo supone una especialidad que opera en ciertos límites territoriales y que determina la aplicación distinta o no aplicación de determinados tributos en el - ámbito físico que abarca el Archipiélago. En el caso de Canarias sus especialidades son excepciones parciales tributarias que rigen en eU área de las Islas y hacen inaplicables en dicho ámbito determinados impuestos estatales que existen y se configuran en el sistema u ordenamiento tributario nacional. Por tanto, implican la exención en el Archipiélago de un conjunto nutrido de impuestos que prácticamente se encierran en el amplio marco de la imposición indirecta estatal, no en la directa. Partiendo de la dificultad de dar una definición de puerto franco, Clavijo Hernández(‘) considera que si lo entendemos en su estricto sentido aduanero, se puede concebir como: “Aquella parte del territorio nacional que abarca incluso núcleos urbanos, en la que quedan no sujetas a los impuestos aduaneros las mercancías que se importen o exporten, con la finalidad de crear un área especial de libre comercio”. Sin embargo, si se analiza la Ley de 6 de marzo de 1900 hay que llegar a la conclusión, como afirma Clavijo, que desborda el ámbito aduanero: 6Carballo Cotanda, op. cit, pág. 50. %lavio Hernández F. “Los puertos, zonas y depósitos francos en el derecha Español”, H.P.E, n”60, 1979, p&. 214 y SS. -15- “y lo desborda ya que el Puerto franco canario, aparte de configurar a las Islas como un área no sujeta a los impuestos aduaneros, las configura también -fijarse bien- como un área especial en la imposición interior de consumo en virtud de lo cual en parte no son de aplicación como veremos los impuestos sobre el gasto en el tráfico interior de mercancía, y como un área especial de libre comercio”. Al referirse a la franquicia fiscal sobre el consumo, el citado profesor Clavija(7) matiza que ésta, en puridad, supone la exoneración de todos aquellos impuestos que graven el tráfico mercantil de las mercancías, en las fases de producción-consumo e importación-consumo, creando un área especial en la imposición interior dei consumo. De ahí, que esta franquicia se halle en íntima conexión con la libertad de derechos arancelarios. Es decir, para atenuar negativamente los efectos de las franquicias basta con el establecimiento de un impuesto sobre el consumo que se devengue en la importación, o de un modo menos flagrante, en cualquier acto posterior a la importación, una vez en circulación la mercancía. Admitir tal posibilidad sería tanto como aceptar, en muchos casos, unos aranceles “larvados” o “encubiertos” que chocarían frontalmente con la libertad de derechos arancelarios. 7Clav~o Hernández, F. y Hardisson Rumeu, J. Propuesta de Reforma del Regimen Fiscal de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 198 1, pág. 27-39. - 1’6- Finalmente, es también muy ilustrativa la definición de Sánchez Serrano(*), para quien por franquicias aduanera y fiscal sobre el consumo cabe entender: “la simple inaplicación o exoneración en parte de un determinado territorio -el ámbito territorial canario, en nuestro caso- de derechos arancelarios o gravámenes sobre el consumo que sí serían aplicables o exigibles en el resto de ese territorio -el resto del territorio español”. A nuestro juicio, para delimitar la franquicia sobre el consumo es necesario situarla en el marco socio-económico isleño. Es decir, la base de esta especialidad tributaria se encuentra en los Puertos Francos, que vienen a configurarse a mediados del siglo XIX. Esto no quiere decir que no exista en su historia anterior manifestaciones .y exponentes de otros tratamientos tributarios singulares dentro de la imposición sobre el consumo. En España, como en todos los países, los impuestos indirectos son más antiguos que los directos. Sus antecedentes son-antiquísimos y muy extensos: su aparición está perfectamente sistematizada, en la época romana, pero su origen tradicional es la Alcabala, tomada de los árabes, que primero fue un tributo local pero posteriormente se generalizó(g). A nivel insular, la necesidad de una configur@ón tributaria distinta respecto al resto del territorio, se pone ‘Sánchez Serrano, 1. “La imposición indirecta canaria como imposicidn estatal”, NoticiasK. E. E. pag. 4. ‘La Alcabala medieval constituyo una “renta provincial”, que representaba un diez por ciento del valor de todas las ventas o permutas efectuadas. Y su exención se sitúa, según Lalinde Abadia, J. (El Derecho castellano en Canarias, “Anuario de Estudios Atkinticos “, núm. 16, 19701 en los “mercados francos” con exención de alcabalas que existieron en numerosas ciudades y villas de la Edad Media. -17- de manifiesto desde los orígenes de la imposición en el Archipiélago, es decir, desde la época de los Reyes Católicos. De este modo, al término de la Conquista encontramos la primera medida que se encamina en esta dirección, * concediéndose la total exención de tributos por 25 años(“). Ésta se realizó sin documento formal, de ahí que se solicitase insistentemente la confirmación “Por lo que respecta a Gran Canaria, su origen se encuentra en la “Real Cedula de 20 de enero de 1487 “, en la que se concede “la total exención de alcabalas, monedas y toda clase de pechos y tributos durante 20 años” y se impone solamente y en reconocimiento de/ vasallaje el 3% del amojarifazgo. De esta misma fecha, es la provision de los Re yes Catdlicos incorporando a la Corona la isla de Gran Canaria y prometiendo no enajenarla. En Burgos, se concede la “Real Cedula de 24 de diciembre de 1507’; en la que se dan con carácter perpetuo los privilegios otorgados por lis Re yes Católicos, elevándose el almojarifazgo al 5%. En cuanto a Tenerife, como señala de la Rosa Olivera (Evolucidn del Regimen de administracidn local en las Islas Canarias, I.E.A.L, Madrid, 19461 se conserva la confirmacibn más antigua, que data del 20 de marzo de 15 10. En ésta se afirma: “el gobernador Fernández de Lugo, prometió a las personas que fuesen a poblar estas islas que serían francos y exentos de pagar alcabalas, ni monedas, ni otros pechos ni derechos, ni tributos algunos de lo que vendiesen e comprasen dentro de las dichas islas de Tenerife y la Palma “, Como este privilegio era sólo por 25 años siguieron las gestiones hasta conseguir una nueva “Real Carta de 19 de septiembre de 1528” que lo confírmase a perpetuidad, si bien obligando al pago del 6por ciento, por almojarifazgo, del valor de las mercancias que entrasen y saliesen de las islas. Esta exención, no limitaba a los Cabildos su derecho al cobro del impuesto Ijamado “Haber del peso”, concedido a Gran Canaria por “Real Carta de 26 de junio de 1501 n y hecho extensivo luego a las restantes Islas, -recaÍa tanto sobre la importacidn como sobre la exportación y se percibía sobre una tarifa que comprendía 137 epígrafes, que oscilaban entre dos cornados a 25 maravedís. Macías a este respecto considera que desde mediados del siglo XVI, la economía canaria se desligó de la mediterránea para volcarse hacia la atlántica, estrechando sus lazos con los mercados del noroeste de Europa y de la America y Africa coloniales. Configurándose un régimen comercial de excepción con Indias en el marco del monopolio, donde el contrabando con manufacturas extranjeras, plata, productos indianos y esclavos, desempeñaba un papel singular, además de un sistema fiscal privilegiado, diferenciado del vigente en Castilla y basado en la carencia de “impuestos interiores “. Por tanto, al analizar la Hacienda del siglo XVI en Canarias se debe matizar la llamada carencia de “impuestos in tenores. ” Para ello es necesario diferenciar la vertiente estatal de la local. De forma que los privilegios anteriormente mencionados, que suponfan una exención a la imposr’cidn sobre el consumo dentro de las lslas, afectan a la Hacienda estatal representada en la Corona, pero no a la Hacienda local, ya que los tributos locales sí se mantienen. A este respecto un ejemplo claro lo constituye el haber del peso, ya mencionado, y las explotaciones con carácter de monopolio, que incluye venta dejabdn, carnicería, salinas, mancebía y bodegones, que pasan a integrar los recursos de los Cabildos. -18- de la franquicia con carácter general, que no se produce hasta llegar al Decreto de 1852. Las causas de esta diferenciación en el terreno impositivo de Canarias respecto al resto del territorio peninsular, que se producen desde tan atrás, se fundamentan en los diferentes condicionantes geográficos, económicos, sociales y políticos de las Islas(“). Ahora bien, la evolución del régimen fiscal de Canarias desde la época de los Reyes Católicos hasta el momento actual, en modo alguno ha sido pacífica. Ha tenido que combatir con una tendencia unificadora contraria a su ” En cuanto a la geografia, topografía y climatología de Canarias, nos encontramos con que elarchipiélago canario reúne un conjunto de caracterí.sticas naturales que tienen especial importancia desde un punto de vista econbmico. Este dista unos 1700 kms de las costas peninsulares más próximas y unos 150 kms de las costas del Sahara. Por otro lado, reúne una topografía propia de origen volcánico, en pleno Atlántico y bañado por la corriente del Golfo. Si a ello se le añade el hecho de que Canarias está constituida por siete islas mayores, adem& de por varios islotes menores, no resulta complicado deducir una serie de rasgos fundamentales. En primer lugar, su situación privilegiada sobre las rutas de tráfico de Europa con Suramérica y Africa, aunque se encuentra con el revés de las grandes distancias a los más importantes mercados europeos y con dificultades de comunicación en el propio territorio a consecuencia del fraccionamiento del Archipiélago. En segundo lugar, los recursos naturales limitados. El archipiélago canario no tiene yacimientos de productos energeticos-carbón, petrdleo o materias fisionables- ni posibilidades de obtención de energia hidráulica en cantidades apreciables. Sin embargo, el factor limitativo más importante es el agua. Las Islas Canarias se encuentran muy escasamente dotadas de tal recurso esencial. En cuanto a las causas econdmicas, en Canarias nos situamos ante una economia abierta, de carácter primario y especializada en fa producción de una serie muy corta de bienes y servicios, por lo que necesita de una manera ineludible importar una amplia gama de productos para su mantenimiento. Este hecho se ve acentuado por el enorme crecimiento demográfioo que amplia de forma continua las necesidades. En este sentido, comentan Bergasa y González Viéitez (Desarrollo y subdesarrollo en la economía canaria, Madrid, 1969, pág. 29 y 30) que Ja historia econbmica del ArchipiPlago no presenta una línea de crecimiento constante ni uniforme, sino que ha estado influida por sucesivas crisis del comercio, desastres agrícolas que ocasionaban en algunos casos cambios en los cultivos básicos, y por emigraciones masivas, que se remontan a la incorporación a la Corona castellana. Aunque, paradd/ïcamente, la estructura de producción y apropiación del producto social ha permanecido casi sin modificaciones desde los repartimentos de tierras y. heredamientos de aguas que se producen con la Conquista. En cambio, sí se producen alteraciones en la titularidad de las tierras, especialmente en períodos de crisis, que ocasionaron la concentración de tierras y aguas con el mismo propietario. -19- génesis. Precisamente, la legislación puertofranquista se dictará a consecuencia de la reacción que se suscita a partir de la nueva política borbónica del siglo XIX. Es en este período en el que se trata de oscurecer la evolución diferenciada de la imposición en Canarias, al ponerse en marcha una auténtica ofensiva fiscal contra el peculiar régimen isleño, caracterizado por un doble carácter señorial y realengo, derivado del distinto proceso de conquista de Canarias. Si nos situamos en un plano general, en la imposición indirecta, los impuestos sobre el consumo adquieren entidad propia clara, sin negar su gran diversidad, desde la segunda mitad del siglo XIX. Por estas fechas, por primera vez, se intenta lograr una cierta uniformidad fiscal y de codificación de nuestra legislación. En concreto, este fenómeno arranca con las grandes reformas liberales de 1845 y 1899-900, que suponen el primer intento serio de estructurar el sistema tributario tradicional. Como señalamos anteriormente, esto afecta a Canarias con la formación de una legislación puertofranquista propia, fruto de la defensa de su especialidad frente al fenómeno unificador que se trata de imponer desde el poder central?‘). 12Macias Hernández, A. Kanarias, 1800- 1870. Fiscalidad y revolución burguesa’: pág. 328-329) explica esta situacion de forma muy exhaustiva cuando señala que “en e/ realengo (Gran Canaria, La Palma y Tenerife) la Corona percibía además de su cuota en las rentas eclesiásticas, el estanco del tabaco y la orchiJJa, y los derechos de almojarifazgo de Indias. A estas cargas se le sumaron luego otras en virtud de acuerdos con la Corona, y los “donativos”, pagados para asegurar et respeto a su rdgimen fiscal. Por su parte, en el más’ pobre territorio de señorío (Lanzarote, Fuerteventura, La Gomera y el Hierro) los únicos perceptores de rentas fiscales eran sus señores con su derecho de quintos”. De acuerdo con este autor, la ofensiva fiscal borbánica se concretó, entre otros aspectos, en la fjacíon de nuevas cargas. Se trató tambien de reorganizar la hacienda isleña mediante la creación de la intendencia con objeto de reprimir el contrabando y lograr un equíiibrio presupuestario, solventando su acusado dtV¡cit, y por otra, en incrementar los ingresos mediante fa fiíación de nuevas cargas. Et Reglamento de 1718 regulo, con algunos retoques, el tráfico canario -2o- CUADRO NÚMERO 2. TESORERíA DE LA HACIENDA PÚBLICA DE CANARIAS, MES DE MAYO DE 1852( en reales). Por Contribución de inmuebles I . . . . . . . . . . . . . . . 131.787 Por Contribución de Consumos I __. . _ _. _ _ _. _ _ _ _ -45.362 Por Derechos de hipotecas I . . . . . . . . . . . . . . . . 12.046 Por Aduanas I . . . . . . . . . . . . . . . . 80.783 Por tabacos I . . . . . . . . :.. . . . . 187.774 Por papel sellado y documentos de giro . . . . . . . . . . . . . . . . 28.539 Por partícipes . . . . . . . . . . . . . . . . 70.033 iente: Boletín Oficial de La Provincia de 1852. CUADRO NÚMERO 3. CUPOS QUE POR LA CONTRIBUCIÓN DE CONSUMOS DEBEN SATISFACER -OS AYUNTAMIENTOS EN 1852.(Realesl Partido de la capital idem de la Orotava . . . . . . . . ...*..*.. 9.600 Isla de Canaria I . . . . . . . . . . . . . ...51.284 Isla de La Palma I . . . . . . . . . . . . . . . . 30.800 Isla de Lanzarote ................ 7 1.900 Isla de Fuerteventura ................. 5.300 Isla de la Gomera ................. 6.600 Total .............. 297.584 Fuente: Boletín Oficial de La Provincia de 1852. -2?- De León(“) describe la incidencia de esta reforma tributaria en Canarias con cifras generales, englobando la imposición directa y la indirecta: “Las Islas sólo estaban gravadas con la Contribución de paja y utensilios que ascenderá a 325.384 reales y con la de culto y clero, que había sustituido al diezmo. Por subsidio industrial y consumos, se llegó a 236.509 y a 470.285, respectivamente, en el primer año del nuevo sistema. Las Islas se vieron recargadas con 4.490.794 reales fuera de los arbitrios de hipotecas y de las rentas de aduanas, papel sellado, de tabacos y de los muy crecidos presupuestos municipales y provinciales”. En cuanto a los Aranceles de Aduanas, su origen data del siglo XVIII pero cobran importancia a comienzos del siglo XIX. Esto último es debido a g que se consideran entre aquéllos instrumentos que, a principios del’siglo XIX, se admitían para la consolidación y extinción de la deuda nacional, con su s i d consiguiente extensión a todo el territorio. Canarias no iba a verse E z s d excepcionada tampoco respecto a éstos, y se establecen sobre las importaciones y exportaciones por Real Pragmática de 30 de agosto de 1800, con la desaparición del privilegio sobre el pago del almojarifazgo. Lo cierto es que todavía quedaba viva una cierta singularidad respecto al resto del territorio peninsular basada en que estos aranceles “en todo reunían once y medio por ciento”, frente a los exigidos en la Península que en total no bajaban del 29 0 30 por ciento(22). ” De Ledn, F. M. 1?766- 1868). Pdg. 304, 305 y 317. 22 Murphv Y Meade, J. f 182 1). Breves reflexiones sobre los nuevos Aranceles de Aduanas, decretados por la legislación nacional del año prdximo pasado de 1820, en su aplicación a las Islas Canarias. Ed. Cabildo Insular de Gran Canaria Il 9661. En 1820, se produce un cambio sustancial con el consiguiente trastorno del pasado mercantil isleño, y la desaparición del trato fiscal favorable para el Archipiélago, mediante la implantación del “Arancel General * único para toda la monarquía de 1820”, elaborado y publicado por las Cortes Constituyentes del “Trienio liberal”. Esa es la razón por la que este Nuevo arancel de Aduanas de signo proteccionista, en palabras de Bergasa y González Viéitez(23): “Produce verdadero pánico entre los canarios. A la crisis económica existente y a la pérdida de los mercados de América, se une ahora una disposición que puede aislar aún más a Canarias”. Como consecuencia de la problemática suscitada por la aplicación de los aranceles, comienza a despertar una fuerte conciencia de defensa de las peculiaridades isleñas. En concreto, se pone de manifiesto en la lucha encarnizada entre las Cortes generales y la Diputación Provincial de Canarias(24). Esta última pide que se moderen los derechos de importación. Ante frustrados intentos consecutivos, por propia iniciativa, dicha institución suspende en parte el establecimiento de los nuevos aranceles “perjudiciales a la agricultura y al comercio”. Se arbitran soluciones intermedias, a partir de .la creación de varias comisiones, que lograron incluir especialidades respecto 23 Bergasa, 0. y González Viéitez, A. (1969). Pag. 23. 24 Ojeda Quintana, J.J. (19831. Pag.37, 38 y SS. “El 30 de diciembre de 1820 la Diputación Provincial de Canarias comunicd a Ia Administración que había permitido interinamente introducir géneros extranjeros de algodón con el moderado derecho del 10 por 100 y solicitaba se aprobara su disposición, continuando el mismo permiso en lo sucesivo. Por Real Orden de 14 de marzo de 182 1 no se accede... ” -29- a Canarias. Como apunta Ojeda Quintana(25), ésta es la génesis del movimiento puertofranquista canario que culminaría con la Ley de 1852. Entre los aranceles de aduanas posteriores, podemos citar el de .Ballesteros de 1826, vigente hasta la Ley de Aduanas de 1841, también de signo proteccionista, que sí llegó a aplicarse por entero a Canarias. Éstos señalaban como tipo común de los derechos el 15% del valor de las mercancías. Albiñana(26) alude al posterior Arancel de Aduanas de 5 de octubre de 1849 como determinante, con sus 1.410 posiciones y con la supresión de privilegios o tratos a favor, de que se planteara el establecimiento legal del régimen especial. Este fenómeno de sistematización general de la imposición del Estado español, trae consigo un cambio importante en el sistema tributario diferenciado de las islas, por cuanto que con su aplicación se hacía frente a las tradicionales franquicias. Era necesario con suma rapidez i d E arbitrar una fórmula de compromiso entre los intereses isleños y los estatales, de modo que la liberación del tráfico exterior, con la rebaja o supresión de los derechos de aduanas y de otros renglones gravosos al comercio y a la circulación interior, así como del monopolio de tabaco, no significasen una disminución de las rentas fiscales, máxime cuando aduanas y tabaco suponían por término medio el 65% del total recaudado en la década de 1840. 26 Ojeda Quintana, J. Op. cit. P&g. 38. 26 Albiñana García-Quintana, C. 11983j. Prólogo a J. J, Ojeda Quintana. Op. cit. R4g. 12. -3ó- III. EL REAL DECRETO DE ll DE JULIO DE 1852 DE DECLARACIÓN DE PUERTOS FRANCOS A LOS DE LAS ISLAS CANARIAS. El Real Decreto de ll de Julio de 1852, completado por la Real Orden de la Dirección General de Contribuciones indirectas de 24 de julio de igual año, que exime a las Islas de derechos y arbitrios de todas clases sobre el consumo de especies determinadas en dichos puertos, viene a constituir la norma sobre la que se asienta toda la especialidad canaria en materia de “puertos francos”. En este Real, Decreto nos encontramos con un afianzamiento de la ; franquicia aduanera, si bien diferente fue el tratamiento de la franquicia sobre el consumo. Ante los ribetes proteccionistas, que se respiraban en la España del XIX, la evidencia clara de unas distintas circunstancias. insulares(27) y la presión ejercida desde varias instancias(28) lograron un giro hacia el i t 5 0 27 Este contexto estuvo marcado, en primer lugar, por circunstancias de tipo coyuntural, la declaración del cólera-morbo, recogida en Decreto de 1-l de julio de 1852, que trae consigo medidas de tipo liberalizador. A ‘este respecto la Real Orden de 9 de octubre de 1857 establece que se permita la introducción, con libertad de derechos, de las primeras materias necesarias para la construccidn de las casas de beneficencia. Además de que la misma Direccidn General se ocupa del examen general y reforma de los aranceles de importación y exportación de las islas con el fin de fomentar su industria y comercio. En segunda lugar, el comercio exterior de Canarias se desarrolla preferentemente con Francia e Inglaterra, frente a la Península, aquellos países defendían la libertad de comercio en las Islas. Finalmente, no se produce pugna entre proteccionistas y librecambistas porque el sector industrial prácticamente no existía, lo que facilita el terreno. 28 Distintos políticos de la época dejaron de manifiesto las tendencias librecambistas. Uno de los más representativos es Jose Murph y1182 1). En “sus breves reflexiones sobre los nuevos aranceles de Aduanas” resume claramente el ambiente de la época. “El considerar a las islas para todos los fines econdmicos y administrativos adyacentes a la Península es un error de mucha trascendencia.. . En efecto, en el continente las provincias pueden auxiliarse mutuamente de mil maneras, y sobre todo se halla allí el Gobierno supremo. A las anteriores consideraciones deben añadirse las de las frecuentes malas cosechas que allíse experimentan por falta de lluvia.. . Estas son las Islas Canarias y tal su situación, en todo y por todo muy -31- librecambismo, mediante la instrumentación de la franquicia aduanera. Albiñana(*‘), en este sentido, comenta que en una época en que el Estado- Nación tenía su más visible materialización en el arancel aduanero, tuvo que ” resultar difícil “declarar puertos francos” a los de las Islas Canarias, según lista cerrada. Evidentemente, dichas medidas quedaron marcadas por los graves problemas económicos y sociales que aquejaban al Archipiélago(30). En este sentido el denominado Decreto de Bravo Murillo afirma: “De los buques que cruzan por aquellas aguas, apenas hay quien deje allí resultados mercantiles de su tránsito: los más saludan de lejos al pico de Teide; como si Dios hubiera levantado aquella maravilla para la .estéril admiración de los hombres. Entre tanto el país va precipitándose en una decadencia visible, los cultivos se abandonan, la especulación desaparece, la miseria cunde, el azote del cólera morbo vino el año pasado, a agravar los males y va tomando ya alarmantes proporciones la emigración, que es el síntoma de la próxima muerte de los pueblos. i. s (...)El origen de esta situación está averiguado. Si las naves se alejan .i de aquellas costas, es porque no encuentran allí alicientes para la carga E ni para la descarga; es porque no hay un mercado más extenso que las limitadas exigencias de la población; es porque tienen señalados i ; L” t 5 0 distinta de la España europea y de la trasatlántica. Es obvio que un régimen adaptado a fa localidad y circunstancias de aquel país es el que únicamente puede darle todo el valor e importancia de que es susceptible y hacer de él una poses¡& verdaderamente interesante para la nación. Cuando llegue el que podría llamarse día feliz de las Islas Canarias, sería la ocas¡& de demostrar las extraordinarias ventajas que resultarían de hacer de aquellas islas escala general y casi exclusiva... Los intereses agrícolas y mercan tiles de las Islas son diferentes de los de la Península, sin serles opuestos... La desgracia de las Islas Canarias estar& en que no se les crea de bastante importancia para merecer esta atención tan t particular, etc, etc. ” ” Albkíana, C. Op. cit. Pag. 10. 3o Vid. Peraza de A yaia, J. (“La junta de Comercio “, Anuario de Estudios AtUwticos, núm. 5, 1959, págs. 59 l-592). Los años que van de 1846- 185 1 fueron terribles para los canarios, no sólo por las nuevas contribuciones de guerra, sino también por las epidemias de fiebre amarilla. Aunque el mal no fue de gran intensidad, según Bourgon (op. cit, pág. SO), el panorama insular se complicó por el estado de miseria de la población, ya que se había perdido la cosecha de patatas, fue escasa la de maíz, trigo, cebada. El año 1851 fue recordado en Gran Canaria como el año del cólera morbo. -32- recargos gravosos; es porque se hallan sujetos a formalidades incómodas; es, finalmente, porque en otros puntos extranjeros, aunque incomparablemente menos ventajosos, se les ofrecen mayores facilidades y economías”. Desde luego, existieron opositores a los Puertos Francos pero estas voces no tuvieron demasiado eco. Es el caso de Ramírez Atienza(31) que criticaba dichos puertos, basándose en que las ventajas obtenidas no compensarían los perjuicios que ocasionaría el aumento de la contribución de inmuebles, subsidio y Consumos. Este autor proponía como medida más conveniente para Canarias seguir con el arancel especial, aunque revisado, ya que por Ley de 1849 se habían modificado los generales del Estado. Estos ; aranceles acortaban derechos sobre determinados artículos, incluso sobre el arancel canario, y con una instrucción adecuada a su carácter, mCns liberal que la que se había puesto en planta en las islas en 1844, a pesar de que era la vigente para los aranceles más restrictivos originados por la Ley General de 1841. La instauración de los Puertos Francos de Canarias se hace realidad y abre sin duda una etapa importantísima y más técnica en el terreno de las especialidades jurídico públicas del archipiélago, mediante el artículo 1 de este Real Decreto: 3’ Ramírez A tienza, P. M. (1852). “Puertos Francos “. Serie de artículos sobre esta cuestíón publicados en “El Noticioso “, de esta capital. Imprenta, litografía y librería isleña, Santa Cruz de Tenerife, 1852, págs. 23-25. -33- “Se declararán puertos francos en las Islas Canarias los de Santa Cruz de Tenerife, Orotava, Ciudad Real de Las Palmas, Santa Cruz de la Palma, Arrecife de Lanzarote, Puerto de Cabras y San Sebastián”. Para Carballo(32), prescindiendo de antecedentes que demuestran tratamientos tributarios y comerciales singulares con anterioridad a 1852, que los hubo e importantes, el actual esquema de tributación y comercio específico del Archipiélago se apoya y desenvuelve en la declaración de 1852. De ahí la consideración necesariamente debida a la franquicia actual y la necesidad de arrancar de una noción concreta y exacta del puerto franco insular. Nosotros coincidimos plenamente con Bourgon Tinao cuando insiste en que: “Si al tradicional sistema del archipiélago le sucedió el de los puertos francos en 1852, a Vascongadas y Navarra le sustituyó a partir de 1841 el de los conciertos económicos, ambos como sucedáneos de las franquicias abolidas”(33). Es decir, en Canarias ya existía una imposición tributaria diferenciada, respecto al consumo, aunque ésta había sido vulnerada sistemáticamente por la ofensiva fiscal borbónica. En esos momentos, Bravo Murillo instituye legalmente un si,stema diferente; ya que aparte de sustentarse en exigencias políticas, económicas, geográficas y sociales, se basa, como resalta Miranda 32 Carballo Co tanda, A. Las especialidades jurídicas fundamentales del ArchipitVago. Pdg. 49. 33Bourgon Tinao, op. cit, p8g. 462. -34- Guerra(34), en un convenio entre la provincia de Canarias y el Gobierno, por el cual, éste consiente en suprimir las Rentas de Aduanas y tabacos, obligándose aquélla a satisfacer al Tesoro, por ,otros procedimientos, la cantidad que producían las rentas que se suprimieron. Esta nueva concepción de la franquicia también la sostiene Macías Hernández(35) cuando aclara que el origen de este Decreto de 1852 reside en la necesidad de arbitrar una fórmula de compromiso entre los intereses isleños, y los de la Hacienda estatal. En un plano concreto, en 1852, se empieza a trabajar sobre este “área especial” desde el conjunto de las especialidades tributarias propias de’la imposición estatal. La imposición local no se abordará en dicha disposición legislativa. i La primera consecuencia de este Decreto de 1852 se centra en el i i. s desestanco del tabaco. Este monopolio fluctúa durante todo el siglo XIX entre dos tendencias, la librecambista desestancadora, que propugnaba un impuesto sobre el consumo del tabaco, y la monopolista que triunfa finalmente. En Canarias, por contra, se sigue con este Real Decreto la primera tendencia(36). 34 Miranda Guerra, J. Temas económicos. Divulgaciones sobre la situación econbmica de las Islas. Artículos publicados en el Diario Acción, de Las Palmas. Marzo de 1935. 36Macías Hernández, A. “Canarias, 1800- 1870. Fiscalidad y revolucidn burguesa “, op. cit, pág. 328. 36 Ojeda Quintana, J. J. 119831. Op. cit. P.4g. 62. Añade cómo la decadencia de la cochinilla obligó a gran número de agricultores a dedicar sus terrenos a la plantación del tabaco. La circunstancia de estar acostumbrados por largos años al uso del tabaco extranjero hacía que la produccidn del país no tuviera un consumo extendido para invertir el total de la produccidn, lo cual tratándose de un artículo rodeado de trabas y gravámenes, impedía que la plantación tomase incremento y la industria adquiriese su desarrollo potencial. Los canarios solicitaban la compra anual por el Gobierno de una cantidad de tabaco canario para destinarlo a las fábricas nacionales, sustituyendo en parte las clases similares procedentes de Cuba. -35- La Exposición de Motivos del Real Decreto de Bravo Murillo incide en lo anterior: “Consecuencia indeclinable de la franquicia es el desestanco del tabaco. E.sta renta y la de Aduanas es el sacrificio que, a trueque de conseguir los bienes indicados tendrá que hacer la Hacienda pública. Pero este sacrificio no se hace sin alguna compensación, realizable desde luego, y sin una esperanza más que probable de recibir con grandes creces un ulterior resarcimiento, a medida que la prosperidad de aquellas islas llegue al punto que, Dios mediante, se ha de elevar”. Bourgon Tinao(37) señala cómo dicho monopolio englobaba, por su carácter fiscal, un impuesto de consumo, que no es otra cosa que un gravamen sobre el tráfico en el último escalón del comercio. La liberación del monopolio del tabaco supuso por tanto la liberación también de esta carga g 0 Y aa fiscal, aunque con matizaciones. s La franquicia fiscal sobre el consumo se halla también en íntima conexión con la libertad de derechos arancelarios. Dicho Real Decreto aborda esta materia en los artículos 1 y 15, completado por la Real Orden de 24 de julio de 1852. Estas disposiciones establecen la exención que afecta al comercio exterior en relación a derechos arancelarios y derechos de consumo ligados a la exportación, ya que a la importación los siguen pagando, de acuerdo al artículo 4 del Reglamento de 1856. Por tanto, esta franquicia se refiere a derechos y arbitrios que se causan y adeudan en los puertos francos 37 Bourgon Tinao, L. (1982). Los Puertos Francos y el régimen especial de Canarias. Instituto de Estudios de la Administración Local. Madrid. 1982. Pdg. 64. -36- CUADRO NÚMERO 4. CONTRIBUCIONES INDIRECTAS RELACIONADAS CON EL CONSUMO (1852- 1900). En pesetas. 1852 224.432 91.986 -m-w- 32.300 1855 ----- ----- ----- 45.100 I 1860 --v-m 140.429 ---ve 33.154 1870 ----- ----- ----- 35.432 ----- 1880 --s-m 533.782 119.992 145.222 1890 ----- 749.146 1.760 145.760 1900 ----- 970.872 ----- 555.406 15.229 Total 224.432 2.486.215 121.752 992.374 15.229 FI uente: Ojeda Quintana, op. cit, pág. 87. Elaboración propia. ; 2 m E Y aa Año 1 Aduanas / Consumo 1 Azúcar-F Gas y enectric. La trayectoria de la Contribución de Consumos no es lineal. Por Decreto i de 12 de octubre de 1868 fue suprimido por segunda vez este tributo(48) y i t por otro Decreto del 24 del mismo mes y año se suprimió la cobranza de los derechos de consumo que se percibían en las Aduanas, en virtud del Real Decreto de 27 de noviembre de 1872, con lo que en las Islas no se cobra durante estos años(4g). 48AIcubilla. Apéndice de 7900. Contribucidn de Consumos. Pág. 566. “Las Juntas de Gobierno, constituidas en todos los pueblos á raíz del movimiento nacional de Septiembre de 1868, suprimieron otra vez este odiado tributo. No se hizo esperar mucho el restablecimiento del impuesto, que en vano las naciones luchan por sustituir con otros, pues ninguno entre /os indirectos suele ofrecer más pingües rendimientos “. 4sVid. Cuadro número 5. -43- El efecto de la supresión de la C;ontntwclón de Consumos no incidió en Canarias tanto como en ei resto del territorio español, “El País”, peribdico local de esta fecha, comentaba: “Con la supresión de la contribución de consumos se han abaratado en todos los pueblos de la Península los precios de los artículos de primera necesidad, pero en esta capital, Las Palmas, a pesar de la abolición de ese gravameny’de otros varios que pesaban sobre dichos artículos, los precios se han quedado igual”. La Ley de Presupuestos de 1874 vuelve a restablecer dicha imposición con&denominación de “Impuesto sobre el consumo de las especies de comer, bebér y arder”, y con más amplitud, dado que se a los cereales y leguminosas de consumo humano y a momento, hasta 1900, la legislación que regula modifica(51). extiende el gravamen ; 2 la sal(50). Desde este i ca ; este tributo no se i E d E z ! 2 ; 6o Comenta Ojeda Quintana, J. fOp. cit. Pág. 811 que desde 1874 son múltiples /as pro testas contra el impuesto de la sal, de 0,15 ptas/kg para un precio medio de la sal de 2.50 pesetas los 100 kilogramos. Con el nuevo impuesto los 100 kg pasaban a costar 17,50 pesetas, lo que suponía un aumento del 600 por 1 OO. Al solo anuncio de su exaccidn los barcos dedicados a la pesca se retrajeron a salir de los wertos. En el año 1875, cerca de 300 hombres se presentaron en el A yuntamien to de lcod, exigiendo que se les entregara el reparto del impuesto ext/a sobre la sal y cereales para distribuirlo, basándose en que lo consideraban exorbitante. Por esa razdn, la Administracidn decide una rebaja en el impuesto de la sal para todos los A yun tamien tos. 6’ Entre las leyes más relevantes tenemos. Ley de 3 ? de diciembre de 188 1 que determinó /as pobJaciones para /as que era obligatorio el encabezamiento. Ley de 16 de junio de 1855, fue objeto de reformas posteriores, pero donde el impuesto subsiste continúa el imperio de sus artículos 2 y 4, autorizando el recargo municipal. Ley de Presupuestos de 7 de julio de 1888, reformó la legislación del impuesto y aprobó las dos tarifas aplicables a su exacción. Ley de 2 1 de junio de 1889, referente a derechos de consumos sobre /os alcoholes, aguardientes y licores destinados al consumo personal. CUADRO NÚMERO 5 CONTRIBUCIÓN SOBRE CONSUMOS Y SAL EN CANARIAS (1852-1900). (En pesetas). AÑOS CONSUMOS Y SAL 1852-54 183.972 1855 ------ 1856-60 585.119 1861-I 864 683.302 1865-67 659.661 1869-I 873 ------ 1874-77 1.334.953 1878-1881 2.086.586 1882-I 885 2.057.439 1886-1889 2.307.606 1890-I 893 2.886.457 1894-I 897 2.816.441 1898-I 900 2.059.190 V. VIGENCIA Y ALCANCE DE LAS FRANQUICIAS CONCEDIDAS POR LA LEY DE 6 DE MARZO DE 1900. El siglo XX comienza con un proyecto global de reforma de Ua Hacienda que se debe a don Raimundo Fernández Villaverde, a la sazón Ministro de -45- Hacienda. La reforma afecta a las principales figuras tributarias que componían el sistema español, otorgándole una cierta sistematización(52). El desequilibrio que existe entre los impuestos directos e indirectos en * Canarias se manifestaba de una forma evidente, aunque estuviese en vigor el Decreto puertofranquista de 1852. Como ejemplo, en el Archipiélago se recaudaron en Contribuciones directas 4.287.123 de pesetas, en contraste con los 7.117.777 de pesetas a los que ascendieron las indirectas(53). Se hacía necesaria una ley de especialidades que aclarase el cuadro impositivo canario después de las innumerables transformaciones de la imposición en la última mitad del siglo. En concxeto, después de que surgiesen nuevos N impuestos, dentro de la imposición indirecta sobre el consumo a partir de esta # reforma tributaria(54). i 62Solé Villalonga, G. (la Reforma fiscal de Villaverde, 1899- 1900, Editorial de derecho financiero, Madrid, 1967, pág. 1381 añade que Villaverde creía que “existe una desproporción de los impuestos directos con relación a los indirectos; es a saber, que hay en nuestro presupuesto una masa mayor de impuestos directos de los que debería haber”. Sin embargo, e4 peso relativo de una y otra imposición era, en 1901, el mismo que antes de la Reforma tributaria: 40% de la imposición directa y 59% de la 4mposici6n indirecta. En cambio, si que consiguid disminuir la carga de la Contribución territorial, que el consideraba inmensa, afirmando, además que incluso la imposicidn indirecta por excelencia, Impuesto de consumos, hab4a venido a convertirse, por su forma de exaccidn en un recargo sobre aquella Contribución. 63 Ojeda Quintana, J. J. Op. ch. Pag. 87. 64 Para acotar el campo de aplicación de la Reforma de Vilaverde, hay que especificar que dentro de la imposición indirecta, se consideran como impuestos sobre la circulación interior, además de los de Derechos reales y pagos, el impuesto sobre transportes y e4 timbre. Los impuestos sobre la circulación exterior se componen del Impuesto de Aduanas, los arbitrios de los puertos francos de Canarias y los derechos obvencionales de los Consulados. Son impuestos sobre el consumo los que gravan la achicoria, alcoholes, azúcar, artículos coloniales, gas y electricidad y el impuesto de consumos. Por último, figuran 40s impuestos sobre el consumo cuya gestídn se realiza bajo la forma de Monopolios fiscales (tabaco, cerillas y explosivosl . -46- Con posterioridad, se dicta la ley de 6 de marzo de 1900. Esta disposición, como todas las de carácter puertofranquista, despertó una viva polémica, desde su debate parlamentario, como son reflejo los múltiples proyectos y solicitudes que se elevaron al.Gobierno sobre la reforma de los Puertos Francos(55). La Exposición de Motivos de la ley, haciendo balance sobre la hacienda canaria heredada, admite que: “no había sido;ni podía ser absoluta y total la declaración de puertos francos, puesto que además de lo referente a tabacos se conservaban 66 Vid. “Informe sobre la conveniencia de variar el actual sistema de recaudación de los derechos e impuestos sobre puertos francos en nuestras islas”, evacuado por la Drputación. La Diputacídn, dentro de las medidas que afectan a la franquicía fiscal sobre el consumo, solicita por un lado, que el derecho del 1 por 1000 ad valorem, que ha tenido el carácter de impuesto de navegación, se convierta en derecho fiscal de 2% sobre todas fas íntroduccíones, es decir, que cambie de índole troncándose en derecho fiscal sobre la ímportacídn. Para la Díputacídn un solo artículo debería declararse libre de todo derecho fiscal, el carbdn piedra. En cuanto a los derechos de cereales, la Díputacidn juzga que debe continuar rigiendo como hasta aqur el mismo derecho fiscal que es aplicable en fa Penrnsula. Y en cuanto al del tabaco deben subsistir derechos análogos a los establecidos en 1852. Víd. “Informe evacuado por una Comísión del Círculo Mercantil de Las Palmas acerca de la exposícíbn que ha elevado al Mínísterío de Hacienda la Diputación Províncíal sobre Reforma en los Puertos Francos de estas islas”. Imprenta La Localidad, Las Palmas, 1882. Se critican las medidas anteriores considerando extraño que se solicite el derecho del 1 por 7000 ad valorem, y se concrete en derecho fiscal del 2% sobre todas las íntroducciones. Dicha comisidn añade que la Díputacidn Provincial ante la perspectiva de ser la única adminístradora y recaudadora de los arbitrios y ante la esperanza ilusoria de obtener sobrantes no vacíla en desvirtuar el Real Decreto de franquicias estableciendo un derecho fiscal, y da el prímer paso para matar la única medida salvadora que en 28 años se ha dictado en favor del Archipiélago. Vid. “Informe evacuado por la Comisión nombrada al efecto por la muy Iltre. Sociedad Econdmíca de Amigos del País. Imprenta La Verdad. Gran Canaria. 1875”. Este dictamen, favorable a las franquicias, pide que, a través de la Díputacibn, el Gobierno conceda toda la recaudacíón de los arbitrios compensatorios a favor de la provincia y que la recaudación se haga por subasta para evitar el fraude y eJ contrabando. Vid. “Conclusiones adoptadas por la Asamblea del A yuntamíento de Las Palmas los dias 19 y 20 de novíembre “, remitidas al Ministro de Hacienda el 24 de noviembre de 1899, haciendo especial hincapié en no sacar a concurso la admínístración de los arbitrios de puertos francos, ya que puede prestarse a irritantes monopolíos y a vejaciones ínjustas, ni adjudicar aquellos a la Diputación Províncial; por lo que se sugiere su concierto con una Asociación Provincial del Archipíelago, donde los propietarios, “víctímas hasta aquí de los puertos francos”, intervengan también. -47- todavía derechos sobre los cereales y semillas como excepción impuesta por la más indiscutible de las necesidades”. A su vez, era consciente de los conflictos surgidos con motivo de las dudas y las erróneas inte,rpretaciones ocasionadas por el cobro por parte de la Administración, de algunos impuestos independientes de las franquicias y pertenecientes al Tesoro de la Nación. Por tanto, “el Ministro que suscribe trata de realizar aquellos propósitos y salvar estos inconvenientes con una ampliación de las franquicias”. Además en esta exposición de motivos, se vuelve a insistir en el establecimiento de un sistema de arriendo para la percepción de los arbitrios que garantice la integridad de la exacción sin quebranto alguno, “antes bien con ventaja del principio descentralizador que es necesario admitir como natural corolario de la existencia misma de las franquicias”. La Ley de 1900 trata de lograr una ampliación de las franquicias con la supresión del arbitrio del 1 por 1000 sobre el valor de las mercancías introducidas en Canarias y la de los recargos del 2 por 100 sobre la contribución territorial y 50 por 100 sobre la comercial(56), autorizando además para la percepción de los arbitrios el establecimiento de un sistema de i d E arriendo que garantizase la integridad de la exacción sin quebranto alguno. 66Respecto a estas contribuciones, Macías, A., op. cit, pág. 337, explica como la presión fiscal se incrementó con el establecimiento del recargo del 2 % sobre la contribucibn territorial, el cual, según el decreto de 1852 “se ha considerado que no pueda ser mayor, atendiendo a que aún el cupo’actual se soporta con dificultad”. Este fue en realidad del 16% en sus inicios para descender al 9% en 1870, ante el déficit motivado por el fraude en la declaración de los arbirrios de puertos francos, mientras yue el otro recargo teórico del 50% sobre fa. comercial, que “por efecto de la franquicia debe quedar notablemente aventajada”, fue inferior, al pasar del 40% al 25% en igual perfodo. La conclusibn a la que llega este autor, a partir de las cifras anteriores, es que ese mayor recargo del autorizado sobre la contribución territorial, gravada con la cuota que debía ser asignada a la comercial para cubrir el d&ficit con el Tesoro, provocaba un fraude en los arbitrios de puertos francos. Este fraude era practicado por la propia clase mercantil beneficiada con las franquicias. Y el coste social y económico del proceso recaía sobre aquellas “economias campesinas” que no encajaban en la nueva estrategia de crecimiento instaurada al amparo de las franquicias. -48- No obstante, el hecho de que el Reglamento de desarrollo de la Ley no tuviera en cuenta el principio descentralizador que se preconizaba en la Ley(57) y no fuera la Diputación quien concertara ei,cupo con el Estado, sino el rematante del concurso(58), creó una frustración clara a los representantes canarios que habían solicitado un sistema de conciertos económicos tan amplio como los vascos. Solicitud que de acuerdo con sus orígenes se consideraba legítima, y no fue tomada en consideración(5g). ‘?La Administracidn, una vez mas, infringe el principio de reserva de ley 0% este sentido es muy ilustrativa la frase de Romanones “haced vosotros la ley, y dejadme a mf los Reglamentos) y con ello se vulnerarfa la nueva concepcidn de la franquicia que surge desde el Decreto de Bravo Murillo. 68Reglamento de 25 de marzo de 1900, parte primera, Administración por la Hacienda Pública, Capítulo 1. 6sEn este tema, a nuestro juicio, conviene comparar las primeras palabras del Ministro de Hacienda (Diario de Sesiones del Congreso, Debate sobre el artículo núm. 9 del Proyecto de Ley presentado por Villaverde, pág. 3763.1 con las vertidas despues. En un primer momento, el Sr. Ministro afirma: “palpita en todo el proyecto de ley el deseo, a que se han asociado por acuerdo unánime los Diputados de Canarias, de que esta administracibn de los arbitrios en los puertas francos quede en manos de les Islas mismas. Porque hay que huir, como precisa Villasegura, de fallos en los que pudiera caer el arrendamiento o concierto de estos arbitrios de los puertos francos. Repito, es necesario que obtenga el beneficio de que esos arbitrios se administren por una representación genuina de /as islas, por una representacidn de los verdaderos intereses públicos en Canarias, no por ninguna representación parcial que pueda responder a miras mas o menos interesadas y que puedan dar lugar a que unos tributen más que otros. Es necesario que sean administrados por una representación de todos los intereses de aquella provincia, por una representación de cuanto allf puede estimarse como una garantía del inter& público y del interes general de las islas “. Las discusiones sobre ef tema del arriendo de los arbitrios continuaron “a posteriori” de la aprobacidn de la ley. Los diputados canarios centraron sus quejas en que el Reglamento publicado en la Gaceta de 25 de marzo de 7900 no se correspondía con la Ley. En concreto, en lo que se referfa a las condiciones del concurso para el arriendo de los arbirrios nuevos de puertos francos, rechazadas por Vilaverde. Villasegura insistió, en esta linea, en que lo presentado por él para Canarias había sido un Concierto con la Diputación Provincial, como Vizcaya, Guipúzcoa, Navarra y el prometido a Cataluña; aspecto aceptado por el Ministro Villaverde. Finalmente, Vid. Sesión de 3 1 de marzo de 1900, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Declaraciones de los Sres Ministro de Hacienda y Marqués de Viïlasegura, núm. 134, págs. 4638; Reproducidas por Bourgon Tinao, op. ch., pág. II 7. En estas declaraciones el Ministro de Hacienda se negó a admitir que hubiese aceptado ese extremo en la discusión legislativa, con la exclamación iCómo había yo de aceptar eso!. El Diputado -49- La institución de los Puertos Francos quedaba configurada en el “Decreto de 1852” con una exención genérica que parecía dirigirse al hecho de la exportación como presupuesto objetivo común de varios tributos. Ahora, se amplía dicha medida extendiéndola también al hecho de la importación de determinadas mercancías. Se instituye un régimen especial tributario para ciertos productos importados con carácter compensatorio y normativa propia. Los artículos no sometidos a este régimen estarán libres de impuestos. Este régimen especial, que se orienta a la libertad de comercio de importación y exportación, afectando así a los gravámenes aduaneros, tiene una clara excepción en los cereales(60). García Guerra apoyó al Ministro, aludiendo a que el tema de los puertos francos era para algunos “un tema de extranjerismo y nacionalismo “. Finalmente, Villaverde afirmó refiriéndose a los diputados canarios “nosotros no queremos que vengan extranjeros disfrazados de españoles a arrendar las franquicias”. ‘OEl tema de los cereales es destacado en la presentación de enmiendas al artículo 2 del Proyecto de ley presentado por el Sr. Ministro de Hacienda. En concreto, el Sr. Marqués de Mochales (Diario de Sesiones del Congreso de 24 de enero de 1900, enmienda al artículo 2, pág. 3760) señala el comercio ilícito de granos entre las provincias de Canarias y la Península española. Es decir, existe un comercio de importacibn de cereales adquiridos en e/ Imperio de Marruecos, que toman carta de naturaleza en Canarias, y trayéndolos a la Península bajo la bandera española en el comercio de cabotaje, se encuentran libres de los derechos de arancel que por otros conceptos hubieran de pagar. El Sr. Ministro de Hacienda (Fernández Villaverde, Diario de Sesiones del Congreso de 24 de enero de 1900, pág. 376 IJ comenta que en deferencia a los intereses agrícolas de las islas, cuando Bravo Murillo establecib el régimen de puertos francos, se hizo excepción de los cereales; esa excepción está suprimida, es decir, que los cereales que procedan de Canarias no pueden importarse sino como cereales extranjeros. -5o- a.- El artículo 2 de La Ley de 6 de marzo de 1900. El concepto estricto’de franquicia ve desbordado su sentido aduanero, como señala Clavijo Hernández,’ por esta Ley puertofranquista. IL.0 desborda al crear un área especial en la imposición interior de consumo. De ahí, radica la importancia del artículo 2 de la Ley de 1900 que establece: “Serán libres de todo derecho o impuesto, sea cual fuere su ’ denominación, y quedarán exceptuadas de los monopolios establecidos o que puedan establecerse, todas las mercancías que se importen o exporten en Canirias, a excepción de las siguientes: Aguardientes, Aicoholes y licores. Azúcar y glucosa. Bacalao. Cacao en grano y pasta, y la manteca de cacao. Café en grano, el tostado y molido y sus imitaciones,~incluso la raíz de achicoria tostada o sin tostar. Chocolate. Mieles y melazas de caña y remolacha. Canela, pimienta y las demás especies. Té y sus imitaciones. Y el tabaco, el cual continuará pagando i i los mismos derechos que en la actualidad. Los buques extranjeros que se abanderen en Canarias, sea cualquiera la navegación a que se destinen, satisfarán, con exclusiva y directa aplicación al Tesoro, los derechos que señale el Arancel de la Península. Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior los barcos de menos de 50 toneladas Morsen de total cabida que se destinen exclusivamente a hacer el comercio de cabotaje interinsular. Sobre este artículo se han mantenido las siguientes tesis. -51- A. TESIS DE CARBALLO Y GABALDÓN. La formulación de estos autores(81) es contraria a una interpretación restrictiva del artículo 2, que lo entendiera únicamente como la liberación de derechos e impuestos de los actos de importación y exportación en Canarias. Lo que está contemplando dicha norma es un tipo de mercancías, unos productos de cualquier naturaleza que se destinan al consumo y que se introducen en Canarias o se extraen de la islas. Para Carballo Cotanda, lo que al legislador preocupó al redactar esta disposición: “Fue la exceptuación de gravámenes respecto de las mercancías destinadas al consumo en todo el territorio insular, siendo virtual la exención no solo cuando el tráfico de aquéllas tiene por presupuesto 0 Y fáctico u objetivo un acto de comercio exterior sino cualquier otro en d i su circulación”. i. s i d Para esta tesis, el legislador no sólo quiso contemplar la importación o d ; L” t 5 exportación como hechos exentos. El alcance literal de este artículo determina, ’ en conjunto, la exención de impuestos de lai mercancías a consumo y la inaplicabilidad de monopolio al’guno sobre su tráfico. Lo que no cabe admitir, en cambio, es que la libertad de monopolios sea respetada, mientras queda limitada la excepción de gravámenes- reduciéndose a los actos de importación y exportación. ” Carballo Cotanda, A. recoge su tesis en su obra Canarias, islas francas. 1972. Pag, 64 y SS. Posteriormente, la mantiene en Canarias, región polémíca. 1972. Pag 52-53. Gabaldón López, J. sigue el mismo argumento en La Hacienda estatal en las islas canarias. 1967. P$g. 182-184, 195-196, 236-237. -52- la exención de los gravámenes aduaneros, fundamentalmente. Luego la Real Orden de julio de 1852 extiende la exención arancelaria del Decreto de 1852 a los derechos de consumo ligados a la exportación, y la Ley de 1870 concede carácter de perpetuidad al establecimiento temporal de dichas franquicias. Así llegamos a esta Ley de 6 de marzo de 1900, de inspiración liberal, que para nosotros debe ser interpretada como un paso más avanzado respecto a la normativa anterior. En segundo lugar, los razonamientos en que se basa la tesis de Bourgon Tinao pueden ser criticados desde el momento en que éste invoca el establecimiento que hace la ley estatal de 31 de marzo de 1900 de la imposición indirecta en todo el territorio nacional. Este autor matiza que si la ley de Puertos Francos hubiere querid.0 suprimir esos gravámenes lo hubiese debido expresar. Ello no es correcto, porque, obviamente, la Ley de Puertos Francos de 6 de marzo de 1900 es anterior a La Ley de 31 de marzo de 1900. De esta forma, sí tendrá efectos su artículo 13 que dispone la derogación de todas las disposiciones que se oponen a la misma, salvaguardando así su carácter de ley de especialidades. En tercer lugar, tampoco se opone la Real Orden de 24 de julio de 1852, a que la Ley de 6 de marzo de 1900 establezca una exención sobre los impuestos interiores que no se sujeten a los arbitrios recogidos en el artículo 3. No sólo porque la Orden sea de rango inferior sino además porque ésta supone simplemente una extensión de la exención a los derechos de consumo ligados a la exportación. -59- En último lugar, creemos que no hay ninguna objeción legal para poder afirmar que en la intención del legislador no estuvo sólo declarar una exención en la importación y exportación, sino también en las otras fases a propósito * de las mercancías importadas o a exportar en el Archipiélago, que el artículo 2 no considera sujetas a los arbitrios de Puertos Francos. Las conclusiones que acabamos de exponer son meramente teóricas. En ta práctica, en la que fue la aplicación de la ley, sí tenemos que afirmar que Bourgon Tinao tiene razón, porque ciertamente toda la imposición interna no se eliminó. Todo lo contrario, la mayoría de los impuestos sobre el consumo, en modo alguno se entendieron suprimidos en Canarias. Esta preocupación ya la mostró Villaverde en la Exposición de Motivos ; # Y aa de la Ley, al aludir a que una de sus finalidades era evitar confusiones y reglas i i. s imprecisas en la acción administrativa. Lo cierto es que, como explica Carballo i d Cotanda( de acuerdo con una serie de condicionantes Beconómico- financieros) Canarias aceptó tácitamente el gravamen de impuestos que legalmente no le eran aplicables, y el sistema diseñado anteriormente no se respeta con toda puridad. bbCarballo Cotanda, A. Canarias, Islas Francas. Las especialidades econdmico fiscales del Archipiélago, pág. 63. -6O- VI. EVOLUCIÓN DE LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMO DE 1900 A 1940 EN CANARIAS. Las distintas transformaciones que se operan en el sistema impositivo del Archipiélago a partir de la reforma de Villaverde están estrechamente unidas y corren de forma paralela a la evolución de la Hacienda estatal. En estos momentos, existe un ambiente uniformista en la Hacienda de España porque las necesidades económicas del fisco conducen a ignorar la legislación puertofranquista. Como afirma Carballo Cotanda(s7), la crisis de esta faceta de las franquicias hay que verla nacida no en problemas de orden jurídico sino en el orden económico financiero(68), 67Carballo Cotanda, op. cit., pág- 63. “Vid n Bernal, A. í”En torno al hecho económico diferencial canario “, en Canarias ante el cambio) cuando señala que la fuerte recesion ocasionada a la economfa canaria, a partir de í914-18, está por estudiar en sus datos principales. “Hay, sin embargo, referencias cualitativas suficientes para poder hacerse una idea de la catástrofe que supuso. ” Cita este autor al grancanario Baldomero Argente, ministro de la Corona, cuando escribfa que ‘ningún territorio español ha padecido tanto duran te la guerra “. Por tanto, para Bernal, tras la guerra europea la pérdida de los mercados europeos fue fulminante. Aunque las razones de este cambio, no parece, sin embargo, que fueran exclusivamente de carácter belico. Ya, en 1905, la Cámara Agrícola de la Orotava había publicado un estudio sobre la crisis de los plátanos, acentuándose los malos augurios entre 19 14 y 19 17. Terminada la guerra europea, las perspectivas no mejoran y en 19 19, The Times publicaba un artículo en el que se señalaban las escasas posibilidades que tenía el plátano canario en Europa a causa de los elevados fletes ‘que lo hacían desmerecer’; aunque tambien por la competencia del plátano jamaicano y el monopolio de United Fruits. “La solución peninsular de la economía canaria se abría camino con dificultades a lo largo de las décadas de 1920-1930, en parte porque no era una solución satisfactoria por completo; pese a los esfuerzos de la política regeneracionista y la especial atención, desde entonces prestada por el Gobierno a las Islas Canarias, en el marco econdmico se avanzaba lentamente en parte por la limitación del potencial productor industrial y de consumidor de productos canarios que tenía la Península, en parte también por la propia estructura de la economía isleña “. -61- A. HACIENDA ESTATAL. La Hacienda estatal durante estos años, según Fuentes Quintanai6’), consolida todos los elementos de progreso contenidos en la herencia de posibilidades depositadas en la reforma de Villaverde de 1900. En esos años se produce de un modo “silencioso” una reforma del sistema impositivo español, que se la debemos al profesor Flores de Lemus. Surgen así una serie de nuevos gravámenes de naturaleza indirecta dentro de la imposición sobre el consumo, que terminarán de completar el sistema impositivo vigente. Entre éstos destacan el impuesto sobre el uso de pólvoras y mezclas explosivas g g 0 Y (1916), el impuesto sobre el consumo interior de cervezas (1917), el impuesto i s sobre el consumo de gasolinas (1932) y el impuesto sobre el uso de cajas de i d E seguridad (1922). z s d ; 1. CONTRIBUCIÓN DE CONSUMOS. En líneas generales, esta Contribución no desaparece en esta etapa, aunque la supresión de este impuesto es una constante en los idearios políticos desde la mitad del siglo anterior, convirtiéndose en uno de los 6*Fuen tes Quintana, E. Sistema fiscal español y comparado, SEU, Madrid, 7958, pág. 139 y SS. -62- emblemas del radicalismo revolucionario. Para Solé Villalonga(70), la eliminación de la imposición sobre el consumo, se hubiera enfrentado en 1900, con una extensa tarea, pues el tributo afectaba, según el propio Ministro de Hacienda, a una larga lista de artículos, muchos de primera necesidad y por tanto, muy productivos y otros de uso extendido(71). Este impuesto sufre múltiples vicisitudes desde la Ley de 23 de marzo de 1900 hasta la Ley llamada de supresión de 12 de junio de 1911. De acuerdo, con el “Informe sobre el comercio de las Islas Canarias durante el año 1906”(72) en esta época se perciben impuestos de consumo por distintos artfculos. En la Ley de 23 de marzo de 3900 se fijan distintas fechas que marcan la desaparición gradual de los distintos gravámenes sobre los consumos pero esta imposición no se consigue eliminar(73). 7oSolé Vilalonga, G. La Reforma fiscal de Villaverde, 7899- 1900, Editorial de Derecho d E Financiero, Madrid, 7967, p&g. 223. ‘l. Estos artículos estaban comprendidos en dos tarifas. La primera, aplicable a todas las ; z poblaciones gravaba: carnes, aceites, vinos pescados y sus conservas, jabones, carbón, conservas vegetales y sal. La segunda, aplicable a las capitales de provincia y determinados puertos, gravaba: las aves, la nieve y el hielo, cera, parafina, huevos, leche, queso y manteca, paja y hierbas para el ganado y leña. Por lo que para este autor, “más que un impuesto del Estado con un recargo municipal, el gravamen del consumo parecía un impuesto municipal con un contingente para el Estado “. “Quintana Navarro, F. Informes Consulares británicos sobre Canarias, 1856- 7 9 14, CIES, 1992, Las Palmas, pág. 695 y 702-703. 73Diccionario Administrativo, Volumen de 1900, Contribución de Consumos, pág. 567. “La experiencia ha demostrado que /os acuerdos del poder público dirigidos a suprimir parcialmente /os derechos de consumos, o a susrituirios de manera radical, no han proporcionado ventaja al contribuyente, ni mejorado la condición de los artículos de primera necesidad, ni fomentado su produccibn, ni beneficiado a /as clases proletarias; y que por el contrario, la libertad de introducirlos en las poblaciones donde ya se ha planteado la reforma, no ha disminuido la carestía de los precios para el consumidor, que sobre tener que adquirir /as especies abonando los antiguos u otros todavía más elevados, se halla sometido a gravámenes que directamente se exigen a las familias acomodadas, realicen o no el consumo del cual deberían derivarse, y que, por la difusión inevitable de la cuota, repercuten en todo el vecindario de las grandes ciudades (. ..) “. -6% CUADRO NÚMERO 6 IMPUESTOS SOBRE EL CONSUMO VIGENTES EN SANTA CRUZ DE TENERIFE /1907). ARTíCULOS PESETAS Carne fresca.. ............... ’ 0,19 Cerdo y manteca.. ............ 0,231 Aceite de todas clases.. ..... 0,231 Vino de todas clases.. ....... 15,75 Vinagre (1 OO litros). ........ 3,675 Cerveza y sidra.. ............ 2,31 Arroz y guisantes.. .......... 2,415 Licores ...................... 0,84 Pavos ........................ 0,84 Ocas y patos ................. 0,21 Hielo ........................ 3,564 Trigo y harinas.. ............ 2,10 Pescado.. .................... 0,085 Jabón, duro o blando.. ....... 0,169 Carbón vegetal.. ........... i. 0,63 Fruta ........................ 0,21 Verduras.. ................... 0,168 Sal .......................... 0,198 Desperdicios de carne.. ...... 0,063 Alcohol y coñac.. ............ 1,155 Velas, cera .................. 38,64’ Huevos ....................... 0,42 Queso ........................ 9,24 Leche ........................ 4,84 Mantequilla.. ................ 8,665 Paja ......................... 0,165 uente: Quintana Navarro, F. (Informes Consulares británicos sobre Canarias, 1856-1914, CIES, 1992, Las Palmas de G.C., pág. 695 y 702-703). -64- Así, nos encontramos incluso con una Comisión extraparlamentaria, formada por el Real Decreto de 14 de diciembre de 1905, encargada de estudiar la ansiada transformación del tributo (74). A raíz de ésta, se dictan distintas’ disposiciones(75). De ellas, la Ley de 12 de junio de 1911 sobre supresión del Impuesto de Consumos(76) es la que reviste, indudablemente, mayor importancia. Su artículo 1 establece: “En los Municipios capitales de provincia y en las poblaciones asimiladas en que estuviese arrendada la exacción del impuesto de consumos, sal y alcoholes, el 8 de mayo de 1911, será suprimido el b referido impuesto desde el día inmediato siguiente al que terminen los respectivos contratos de arriendo.” A su vez, el artículo 2 de dicha ley fija las distintas fechas en que se ; producirá la suprekión del impuesto de consumos, sal y alcoholes, en las poblaciones no capitales de provincias ni asimiladas. El 1 de enero de 1914 desaparece el Impuesto especial sobre el consumo de la sal. El 1 de enero de i d 1915, el Impuesto sobre el consumo personal de alcoholes, aguardientes y E : d ; 74 Trataba el Ministro que suscribib el decreto de justifikar la supresión diciendo en su Preámbulo que las quejas y protestas procedían más que de la naturaleza de/ gravamen de la forma en que la exaccibn se verificaba; que la consecuencia natural sería la supresión inmediata, pero que si esto era lógico en el razonamiento, se hacía más difícil en la práctica, pues aparte de los rendimientos que el Estado producía que a la sazón se cifraban en 85 millones, eran los consumos el único medio eficaz y objetivo que tenian los Ayuntamientos de las grandes poblaciones para subvenir a sus necesidades. 6. Ley de 3 de agosto de 1907, relativa a la desgravacibn del trigo y sus harinas y a la desgravacibn del vin& Ley de 28 de diciembre de 1908, cuyo articulo 7 auto&6 a los Ayuntamientos para disminuir o abolir los derechos sobre el maíz, cebolla, centeno, mgo, panizo y sus harinas. 76 Ley de 3 de agosto de 1907 relativa a la desgravación del trigo y sus harinas y a la desgravacidn del vino. Ley de 28 de diciembre de 1908, cuyo artículo 7 autorizó a los Ayuntamientos para disminuir o abolir los derechos sobre el maíz, cebolla, centeno, myo, panizo y sus harinas. 76Diccionario Administrativo, Volumen de 1900, Contribución de Consumos, Ley de Supresión de 12 junio 19 II, p4g. 637. -65- licores y sus recargos municipales. A partir del 1 de enero de 1916, el impuesto de consumos y sus recargos(77). Esta norma concede también, a los Ayuntamientos de los municipios en que fuese suprimido dicho impuesto, la potestad de establecer “un recargo del Impuesto del Estado sobre el consumo de gas y electricidad” y un “arbitrio sobre las bebidas espirituosas, espumosas y alcoholes”. Es decir, se otorga a los Ayuntamientos la potestad de establecer un tributo vinculado a los impuestos estatales y crea nuevos arbitrios locales. Se exceptuaron de la supresión los impuestos segregados del de consumos que tenían autonomía propia. Esta imposición no se termina de suprimir. Hasta el punto que las leyes siguientes conceden continuas prórrogas. Como muestra de ello, el Real Decreto de 18 de junio de 1930 prorroga por tres años o ejercicios económicos la autorización otorgada por el Real Decreto de 15 de diciembre de 1925 a los ayuntamientos de régimen común, para que puedan continuar recaudando el Impuesto de Consumos del Estado a partir de enero de 1931. Posteriormente, el Decreto de 9 de noviembre de 1939 autoriza a los : d ; 5 5 ‘?Ley de supresidn de 12 junio 79 7 7, pág. 637. Artículo 2. La supresidn del impuesto de consumos, sal y alcoholes, en las poblaciones no capitales de provincias ni asimiladas, se llevará a efecto de /a forma siguiente: al El 7 de enero de 19 14 se suprimir& el impuesto especial sobre el consumo de la sal. bl El 1 de enero de 19 15 se suprimirá el impuesto sobre el consumo personal de alcoholes, aguardiente y licores y sus recargos municipales. c) A partir del 1 de enero de 19 16, y en el plazo de cinco años se suprimirá ej impuesto de consumos y sus recargos municipales. Artículo 6. Los Ayuntamientos de /os Municipios en que fuere suprimido el impuesto de consumos, sal y alcoholes, podrán establecer, con carácter ordinario los gravámenes siguientes: al Arbitrio sobre los solares sin edificar. bl Recargos del impuesto de timbre del Estado. cl Recargo del impuesto del Estado sobre el consumo de gas y electricidad. dl Arbitrio sobre inquilinatos. ej Arbitrio sobre las bebidas espirituosas, espumosas y alcoholes. fj Arbitrios sobre /as carnes frescas y saladas. 66- Ayuntamientos a que hagan efectiva la contribución de consumos durante el año en curso. La motivación de esta normativa radica en la imposibilidad de suprimir una fuente de ingresos básica para las arcas municipales. De esta forma, llegamos, finalmente, a 1940, con la subsistencia de restos de dicha En Canarias, desde 1862, al cesar el Impuesto de Consumos en las poblaciones del interior, fueron transferidos a la Renta de Ad,uanas los derechos de consumo y recargos municipales que gravaban la entrada de azúcar, bacalao, café, té, clavo de especia y canela. En este dato estriban los paralelismos que se establecen por Gabaldón y Carballo(7s) entre los productos anteriores y los que el artículo 2 de la Ley de 1900 señala como sometidos a los Arbitrios sobre los Puertos Francos de Canarias. De esta ; semejanza dichos autores deducen que no sería aventurado pensar que el 1 Y conjunto de productos sometidos a imposición por los Arbitrios “aspirase” a ser la única imposición sobre el consumo de la Hacienda estatal. Como ya hemos visto, en un plano teórico los redactores de la Ley de 19OC4 eximían de d ; impuestos al consumo. Pero en modo alguno y a efectos prácticos pue,den entenderse suprimidos en Canarias, donde se sigue una evolución similar a la del resto del territorio peninsular y Baleares con un descenso en la recaudación a partir de 1901. ‘%d. la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma Tributaria de 16 de diciembre de 1940, Diccionario Administrativo, Apéndice de 1940, pág. 593, 594. “Se suprimen el arbitrio del “Plato único” en cuanto gravamen domhtico y el viejo Impuesto de Consumos en los pueblos donde aún subsiste y se eliminan del presupuesto del Estado los de Carruajes de lujo y Casinos y Clrculos de recreo, entregados actualmente en su casi totalidad a los A yun tamien tos, etc. 7s Carballo Cotanda A., op cit. pág 64 y SS. Gabaldón López, op. cit. pág 182- 184, ?95- 196, 236-237 y SS. -67- CUADRO NÚMERO 7. RECAUDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE CONSUMOS EN CANARIAS DE 1901- 1 927.IPesetas). l= I 1901......................... 954.501 I 1902 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865.709 I 1903 ......................... 882.709 1904.. ....................... 1.038.157 1905 . . . . . . . . . * . . . . . . . . . . . . . . . 953.186 1906 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 897.302 1907 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . * . . . . 946.728 1908 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687.722 1909 . . . . . . l . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846.353 I 1910 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 857.264 I 1911......................... 707.395 I 1912 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584.152 I 1913 . . . . . * . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622.597 1914 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474.853 I 1915.. ....................... 434.895 1916.. ....................... 432.535 1917 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419.706 I 1918 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406.059 I 1919 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1.460 1920 . . . . . ..*................. 367.464 1921 . . . . . . . . . . ..L........... * 392.513 ‘1922 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243.472 I 1923... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180.291 I 1924 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168.460 I 1925.. ....................... 80.662 1926.. ....................... ------ L F 1927 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . kente: Ojeda Qumtana, op. clt., pág. 145. 96.345 -68- Ahora bien, este impuesto interior indirecto sí se cobró en Canarias, vulnerando toda la normativa que lo regulaba. Así lo pone de manifiesto Bourgonlgl), según muestra que recoge del Registro de Intervención de Entrada de Caudales en el Tesoro Público de la Intervención de Hacienda de Las Palmas(g2). 5. MONOPOLIO DE PETRdLEOS. La normativa puertofranquista, concretamente, la Ley de 6 de marzo de 1900 exceptúa de los monopolios establecidos o que “puedan establecerse” i 0 Y aa con carácter general a todas las mercancías. s El origen del monopolio de petróleos es posterior. En concreto, se crea g d E por el Decreto Ley de 28 de junio de 1927 con carácter general(g3). En el artículo primero, párrafo segundo del Decreto, se establece que el Gobierno “podría extenderlo a Canarias y territorios de soberanía del Norte de Africa”. Con ello, se abría la posibilidad de aplicarlo en las Islas en clara contradicción con el régimen de franquicias. ” Según muestra que este autor recoge del Registro de intervención de Entrada de Caudales en e/ Tesoro Público de la Intervención de Hacienda de Las Palmas. s2Bourgon Tinao, op. cit, p&g. 127. s3Diccionario Administrativo. Aphdice de 1927. Decreto Ley de 28 de junio de 1927. Artículo 1. El monopolio tendrá jurisdiccidn en las 4 7 provincias de Península y Baleares. El gobierno podrá extenderlo a Canarias y territorio de soberanía del norte de Africa. -75- Un año después, el Gobierno acuerda, por Real Decreto de 10 de enero de 1928, la extensión del Monopolio a Canarias y territorios de soberanía del Norte de Africa. Dos años’ después esta disposición queda sin efecto por la Ley de 9 de septiembre de 1931, que exceptúa a Canarias deU ámbito del monopolio(g4). Posteriormente, la Orden de 1 de diciembre de 1932tg5), sin intervención del Ministerio de Obras Públicas, admite la vigencia en Canarias de la normativa de los Monopolios de Petróleos, creándose una situación verdaderamente anormal en contra de la entonces vigente Ley de Puertos Franco. La solución llega de la mano del Decreto de 19 de Abril de 1934 que deroga la Orden de 1 de diciembre de 1932 por entenderla contraria a la especialidad canaria y establece: “Por Decreto Ley de 28 de junio 1927, se estableció el Monopolio de Petróleos, preceptuándose en su artículo lo, párr. 2O, que el Gobierno podría extenderlo a Canarias y territorios de soberanía del Norte de Africa; es decir, que las prescripciones del mismo no se aplicaron a dicho Archipiélago, quedando en suspenso, en cuanto a Canarias se refería, el precepto del art. 18 del Decreto ley que estableció el Monopolio de Petróleos, quedando, por tanto, aquellas islas sometidas al mismo, y creándose una situación verdaderamente anormal, con desconocimiento de la vigente ley de Puertos francos de Canarias(...). Vengo en decretar lo que sigue: Artículo lo Queda sin efecto la Orden de 1 O de Diciembre de 1932, relativa a la aplicación del Monopolio de Petróleos en las Islas Canarias”. s4Apt!ndice de 193 1. Pag. 747. Ley de 9 de septiembre. s6Esta Orden de 1 de Diciembre de 1932 lGac. 3 id.) dejó sin efecto otra de 10 de marzo de 7928, que derogd, respecto de Canarias, el art. 18 del Real Decreto ley de creacidn del Ministerio de Hacienda de 28 de junio de 1927 lAp. pág. 6711. -76- La Orden de 22 de Octubre de 1935 establece un monopolio a favor de la Compañía Española de Petróleos en detrimento de los puertos canarios que no fueran el de Tenerife(g6). Son continuas las solicitudes de derogación y finalmente se dicta la Orden de 30 de enero de 1936, que tuvo.que aclarar el alcance de la disposición anterior, considerando que no se otorga a favor de la Compañía Española de Petróleos ningún monopolio en favor de los puertos canarios que no fueran el de Tenerife(g7), en los siguientes términos: “Considerando que ningún monopolio se otorga por la Orden de 22 de octubre de 1935 a favor de la Compañía Española de Petróleos, toda vez que no se fija, limitación para que otras compañías reputadas como nacionales puedan establecerse igualmente en los puertos de las Islas Canarias Considerando que ningún privilegio se establece tampoco por la Orden expresada a favor del puerto de Santa Cruz de Tenerife, por dejarse en libertad a las compañías navieras de abastecerse en cualquier otro de las citadas islas, sin que por ello les sea dable quebrantar los i preceptos de la Ley de 14 de febrero de 1907”. d E z B s6 Se solicita ‘por la Junta de Obras de los Puertos de La Luz y de Las Palmas por niediacidn del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. s7Diccionario Administrativo. Apéndice de 1936. Orden de 30 de enero de 1936. “Resultando que por Orden de este Ministerio fecha 22 de octubre de 1935 y a instancia de la Compañfa Españofa de Petróleos se dispuso en cumplimiento de lo preceptuado en la Ley de 14 de febrero de 1907, de protección a la producción nacional: 1’ Se ponga en conocimiento de la Compatiia Naviera Miguel Martínez de Pinillos la obligación en que se encuentra de prestar acatamiento a la Ley de proteccidn a la produccidn nacional de 14 de febrero de 1907(.../. Considerando que ningún monopolio se otorga por la citada Orden a favor de la Compañía Española de Petróleos, toda vez que no se fis limitación para que otras compañías reputadas como nacionales puedan establecerse igualmente en los puertos de las Islas Canarias “. -fi- Con tal cantidad de disposiciones contradictorias queda claro que la situación fue bastante confusa en esta etapa respecto a la situación del monopolio de petróleos. De acuerdo con las cifras de recaudación, que son nulas, podemos llegar a la conclusión de que la confusión normativa era proclive a la implantación del monopolio de petróleo. Sin embargo, al final, éste no prosperó como consecuencia de la clara especialidad canaria en esta materia. 6. IMPUESTO SOBRE PETRÓLEOS. Este impuesto está directamente relacionado con el monopolio de Petróleos. De hecho, el Real Decreto de 10 de enero de 1928 señalaba en su d cláusula ll : “el precio de recaudación, una vez establecido el monopolio de Petróleos y aprobado el contrato con CAMPSA por este Decreto se fija en el 4% del producto líquido de la renta”. Como artículos en régimen de monopolio, los productos petrolíferos vienen sometidos a un impuesto indirecto sobre su consumo que se incluye en el precio monopolístico, en este caso 4%, sin perjuicio del ingreso patrimonial que para la Hacienda supone la participación en los beneficios de las empresas gestoras del Monopolio. -78- Posteriormente, la Ley de í7 de marzo de 1932, en su artículo 22, establece un impuesto transitorio a beneficio exclusivo del Estado sobre las gasolinas que expenda el monopolio y lo fija en cuantía de 0.10 ptas litro. * Dicha ley no expresa el ámbito territorial de aplicación del impuesto. Debemos entender que queda restringido a Península y Baleares, aunque probablemente là intención del legislador se encaminaba a extenderlo también a Canarias, al igual que el Monopolio de Petróleos, ya que existe una Orden del mismo año que incluye al archipiélago dentro del ámbito de aplicación del monopolio de ’ petróleos( Lo cierto es que tampoco queda delimitado de forma expresa en leyes posteriores( De acuerdo con las cifras de recaudación, corrió la misma suerte este ; # Y aa Impuesto sobre Petróleos que el Monopolio de Pet;óleos. s i ca n s8Diccionario Administrativo. Apendice de 1932 (pág. 1961. Ley de 17 de marzo, modificando los impuestos de transportes por mar y a la salida por las fronteras y sobre el alcohol y la cerveza, pólvoras y mezclas explosivas y la venta de tabacos, y creando un impuesto transitorio sobre la gasolina. Articulo 22. Se establece un impuesto transitorio a beneficio exclusivo del Estado, de 0,lO pesetas por litro sobre las gasolinas que expenda el monopolio de Petróleos. Artículo 23. La Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos será la encargada + de la exacción de este impuesto, que se sumará al precio de la gasolina, y aquella liquidará su producto al Tesoro mensualmente, sin que su importe se compute con el producto líquido de la renta a los efectos que establece la clausula ll del contrato entre el Estado y la Compañia Arrendataria del Monopolios de Petroleos, S.A. ss Alcubilla. Apendice de 1939. La Ley de 25 de mayo de 1939 elevo el impuesto sobre la gasolina en 24 céntimos por litro haciéndolo aplicable a sus mezclas. Finalmente, la Ley de 14 de mayo de 1940, creó un impuesto transitorio de restriccidn sobre la gasolina, cuyo preámbulo menciona “complemento obligado del Decreto sobre restricción del consumo de gasolina es el establecimiento de un impuesto o recargo de restriccion durante el tiempo que las circunstancias aconsejen “. -79- 7. PATENTE NACIONAL DE CIRCULACIÓN DE AUTOMÓVILES. Este impuesto se crea por el Real Decreto Ley de 29 de abril de 1927, Cuyo artículo 1 (‘OO) establece: “Se establece un impuesto único con la denominación de Patente Nacional de Circulación de Automóvil&. En dicho impuesto se refundirán todos los del Estado, la Provincia y el Municipio que actualmente gravan la tenencia o circulación de vehículos de tracción mecánica, tanto los de Lujo como los destinados a usos industriales. Incluyéndose también en la cuota de dictia Patente la tasa de rodadura creada por el Real Decreto de 26 de julio de 1926 con destino a nutrir los fondos del Patronato de Circuito Nacional de Firmes especiales. Únicamente se exceptúan de esta refundición los impuestos y arbitrios establecidos por las Diputaciones y Ayuntamientos de las Provincias Vascongadas y Navarra sobre los vehículos matriculados en cualquiera ; de los municipios que comprende el territorio de aquéllas”. # Y aa De acuerdo con este Real Decreto estamos, en primer lugar, ante un impuesto sobre el consumo, que grava la tenencia o circulación de vehículos 5 0 de tracción mecánica. Gabaldón(‘*‘) afirma que, jurídicamente, el presupuesto de hecho que determina el nacimiento de la relación tributaria lo constituye la mera tenencia de esos vehículos, sin ninguna referencia a circunstancias de otro tipo a las que pueda darse relevancia jurídica, como‘no ‘OODiccionario Administrativo. Aphdice de 1927. Real Decreto Ley de 29 de abril de 1927. lo’ Gabalddn López, J. Op. cit. P,4g. 203 y SS. sea la potencia de los vehículos, que solamente la tiene a efectos de tipo de imposición. En segundo lugar, expresamente esta disposición no extiende la Patente a las Islas, pero, al afirmar que sólo se exceptúan de la refundición de los impuestos y arbitrios que pasan a engrosarla los impuestos y arbitrios establecidos por las Diputaciones y Ayuntamientos de las Provincias Vascongadas y Navarra, no incluye a Canarias dentro del territorio exceptua,do de dicho régimen. De hecho, se recaudó en virtud de dicha imposición. En consonancia, la Ley de 22 de junio de 1932 al establecer las normas a que debe sujetarse la distribución de participaciones en el rendimiento de este tributo, regula la participación de los Cabildos y Diputaciones de Canarias. Además es curiosa la evolución de este impuesto al desaparecer del territorio sometido al monopolio de Petróleos, con carácter general. Situación que se i d E confirma en las Islas en las que siguiendo esta línea de no coincidencia con dicho monopolio se extiende al Archipiélago la Patente Nacional de Circulación de Automóviles. Gabaldón(‘02) anota que no podemos olvidar que en la Patente se incluyó la “tasa de rodadura”, creada por el Decreto Ley de 26 de julio de 1926, con destino a nutrir los Fondos del Patronato de Firmes especiales, es decir, la misma tasa que en Canarias se sustituyó por el impuesto de 8 cts por litro de gasolina. Esta exacción sobre la gasolina, anterior a la Patente, fue absorbida por esta última imposición. Ahora bien, cuando empieza a ‘02Gabaldón López, J. Op. cit. Pág. 206. -81- evolucionar el impuesto sobre la gasolina, va a ir perdiendo sentido dicha Patente y se irá reduciendo, hasta llegar a su desaparición definitiva, que se produce de forma lenta por las fuertes razones económicas que la sostienen. * 8. IMPUESTO SOBRE LA CERVEZA. El Impuesto se crea por la Ley de 2 de marzo de 191 7(‘03), el 15 de marzo de ese mismo año se aprueba el “Reglamento provisional para la administración y cobranza del impuesto sobre el consumo irnterior de la Y aa Ni en la Ley ni en el Reglamento se limita de forma expresa el ámbito i i. s espacial de aplicación de este impuesto a Península y Baleares. El Reglamento vulnera de una forma rotunda el régimen de franquicias canario al establecer en su artículo 1 que la cerveza de producción extranjera f 5 0 Io3 Alcubilla. ApBndice de 19 17. Ley de 2 de marzo de 19 17. Artículo 6- El impuesto de alcoholes se percibirá con arreglo a la Ley de 10 de diciembre de 1908, con una serie de variaciones. Una de ellas es que recaerá sobre la cerveza de producción nacional y extranjera, exigi&dose el gravamen de cuatro pesetas por hectolitro de volumen real en concepto de impuesto de consumo interior, cantidad que se satisfará a la salida de las fábricas. ‘04 Alcubilla. Apéndice de 19 17. “Reglamento Provisional para la administración y cobranza del impuesto sobre el consumo ln terior de la cerveza “, creado por el art. 6 de la Ley de 2 demarzo de 1917. Artículo l- A partir del día 4 del mes actual, la cerveza de producción nacional satisfará a su salida de las fábricas que la produzcan el gravamen de cuatro pesetas por hectolitro de volumen real, en concepto de impuesto interior de consumo. La cerveza de producción extranjera satisfará el mismo gravamen en el acto de su importacidn por las Aduanas o por los puertos francos de Canarias. Se exceptúa del pago del impuesto a la cerveza de producción nacional que desde las fábricas en que se elabore se exporte al extranjero, Canarias, posesiones españolas, Fernando Poo o puertos francos del norte de Africa. -82- deberá satisfacer el mismo’gravamen en el acto de su importación por las Aduanas o Puertos Francos de Canarias. De esa forma, se produce una clara superposición de los impuestos a la importación y al consumo interior de la cerveza. La Real Orden de 5 de junio de 1917 desestima determinadas instancias(105) en las que se invocaban los artículos 2 de la Ley de 6 de marzo de 1900 y 1 del Reglamento y se solicitaba que se exceptuara del impuesto el consumo interior de la cerveza, nacional o extranjera que se importara por los Puertos Francos de Canarias. Los fundamentos de derecho que se contienen en esta Orden, justificando dicho impuesto hacen una interpretación restrictiva de la normativa puertofranquista, alegándose que al no quedar fuera Canarias, del ámbito del impuesto al consumo interior y a las importaciones, mal puede hacerlo un Reglamento de rango inferior(‘06). lo6 Instancias por parte de la Cámara de Comercio Industria y Navegación de Santa Cruz que solicitaba que se exceptuara del pago del impuesto sobre consumo interior de la cerveza, creado por Ley de 2 de marzo de 19 17. Se plantean por parte de un vecino de Santa Cruz que pedía que las Administraciones de Puertos Francos suspendieran el cobro del impuesto mencionado a la cerveza nacional que se importara por los mismos. ‘o6Los argumentos de esta Orden de 5 de junio de 1917 (Alcubilla, Apéndice de 1917, pág. 891 se muestran contradictorios, en primer lugar, entiende que no quedan eximidas las Islas por ley de dicho impuesto al consumo interior y a las importaciones. Posteriormente, se argumenta que si el art. 1 (31 exceptúa del pago a la nacional que a ellas se exporta, debe entenderse que esa excepción se refiere a que no se liquide el impuesto a fa salida de la fábrica, pero no a que deje de cobrarse a la llegada a su destino, no habiendose hecho constar expresamente por constituir ese régimen un sistema general que viene aplicándose sin protesta al pago de los impuestos interiores. Se expone tambien que debiendo satisfacer el impuesto la cerveza que se elabore en Canarias resultaría injusto que dejase de abonarlo la que se importara en las mismas, sea nacional o extranjera, porque establecería una competencia ruinosa para aquellos fabricantes. Por último, añade esta Real Orden que tratándose de un impuesto que grava, no a ta exportación o importación de la cerveza, sino al consumo interior, es evidente que por el solo hecho de percibirse su importe en las Administraciones de los Puertos Francos en el acto de su introduceion no puede reputarse contrario a la Ley de 6 de marzo de 1900. -83- La interpretación que se hace en esta orden de la Ley de 6 de marzo de 1900(107) coincide con la tesis restrictiva de Bourgon respecto al ámbito del artículo 2 de dicha Ley, que entiende que el alcance de la franquicia fiscal interior en esta época se limita a excluir cualquier impuesto interior que tenga por presupuesto de hecho la importación y exportación de mercancías, pero nada más. La Ley de 29 de abril de 1920, la Ley de Reforma tributaria de 1932 y la Ley de 1 de diciembre de 1938 ratifican la anterior de 1917 y suben el gravamen de dicho impuesto(“*), manteniendo la misma línea en cuanto al respeto a la Ley de 1900. La Ley‘de 19.40 al crear la Contribución sobre Usos y Consumos incluye el impuesto sobre la cerveza en el ámbito de esta Contribución. Io7 Bourgon Tinao. Op. cit. pág 726. ‘Oa EII 1920, se aprueba y entra en vigor como ley ei Proyecto de nueva edicidn del impuesto sobre el consumo interior de la cerveza de acuerdo a las modificaciones in traducidas en la de 2 de marzo de 79 7 7 por la de 29 de abril. Esta ley de 29 de abril de 7920 sube el gravamen sobre la cerveza de produccidn nacional exigiendo 7 0 pesetas por hectolitro. La Ley de Reforma Tributaria de 7932 que surge en un contexto de crisis, continúa con la tdnica de subir la imposición y lo coloca en 75 ptas por hectolitro de líquido salido de fdbrica. Finalmente, la Ley de 7 de diciembre de 7938 lo sube en 70 ptas fundándose en que este impuesto es inferior al que puede soportar aquella bebida si se le compara con el que grava las demás alcohdlicas. -84 CUADRO NÚMERO 8 Impuestos indirectos Puertos Francos 1901 a 1907 1908 a 1917 1918 a 1927 Total (miles de pesetas). 12.475 27.635 55.314 95.424 Alcoholes 3.983 2.308 3.713 10.004 Fuente: Ojeda Quintana, J.J (op. cit., pág. 146). 10. IMPUESTO DEL AZÚCAR. El Impuesto sobre el azúcar tiene sus antecedentes en la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1892 que, con el carácter de impuesto equivalente al de Consumos, estableció un derecho interior sobre el azúcar y la glucosa de producción nacional(12’). La Ley de 19 de diciembre de 1889(‘22) creó un impuesto sobre el consumo del azúcar, gravando el importado de Canarias: ‘2’Alcubilla. Apéndice de 1900. Pag. 142. Impuesto del azúcar. Precedentes legales. Estuvo gravado el azúcar con derechos de importacidn y consumo, hasta el R. D. 27 de noviembre de 1862, el cual dispuso que los artículos coloniales pagasen en las Aduanas ambos derechos. Suprimido por decreto de 24 de Octubre de 1868 el que por consumo, se cobraba en las Aduanas .sobre el azúcar y otros productos, se restablecib con carácter transitorio sobre el azúcar, bacalao, café, etc, por la Ley de Presupuestos de 26 de Diciembre de 1872, y fue suprimido por el artículo 9 de la de 30 de junio de 1892, también de Presupuestos, que con el caracter de impuesro equivalente al de Consumos establec/ un derecho interior sobre el azúcar y la glucosa de produccidn nacional. ‘22AIcubilla. Apéndice de 1900. Impuesto del Azúcar. Pág. 143. Ley de 19 de diciembre de 1899, declarando abolido el impuesto sobre el azúcar y la glucosa, y creando el impuesto del azúcar, al cual queda sujeta esta mercancía y la glucosa, mieles, melazas, sacarina y cualquier otro producto análogo. Artículo lo. Se declara abolido desde el día de la promulgación de esta ley el actual impuesto sobre el azúcar y la glucosa, de producción nacional. -si- Artículo 5. Estarán sujetos a impuesto todos los mencionados pruductos que se importen del extranjero, de las Islas Canarias y de las posesiones españolas. La Ley de Puertos Francos de 1900, ley de especialidades, crea un arbitrio que ocupará el espacio tributario que para Canarias dejaba libre la ley de 1889, al no gravar la producción de azúcar en las Islas(123). En concreto, el artículo 3 de la Ley puertofranquista afirma: “Sobre cada una de las mercancías mencionadas en el artículo anterior(‘24) el Estado podrá percibir, en concepto de arbitrio, una cuota que no excederá en ningún caso de las que respectivamente graven la introducción, fabricación y consumo de las mismas mercancías en la Península e Islas Baleares. El azúcar de todas clases, la glucosa, las mieles y melazas y la sacarina y sus aná0ogos que se g g produzcan en la provincia de Canarias, quedarán exentos del impuesto sobre el azúcar y la glucosa de producción nacional”. i s i d E Bourgon(‘25) incide en la tesis de que, mediante la exclusión del i ; azúcar del artículo 6 del texto definitivo se consolida su exención del tráfico interno, al contrario que los otros artículos que sí aparecen (alcoholes, aguardientes y licores, achicoria y otros adulterantes del café o té). ‘23En el trámite parlamentario de esta ley, fas reticencias a la exención de/ azúcar fueron múltiples, e incluso llegaron a plasmarse en el artículo 6 del Proyecto de ley de Puertos Francos que incluía el azúcar como artículo gravado. Es decir, si se hubiese aprobado esta norma, el azúcar hubiera sido uno de los productos que quedaba sujeto a las mismas reglas y disposicioties que reglan en la Península e Islas Baleares. Dicha normativa no prosperd. í24Ley de 6 de marzo de 1900. Artículo 2, Serán libres de todo derecho o impuesto, sea cual fuere su denominación, y quedarán exceptuadas de los monopolios establecidos o que puedan establecerse, todas l.& mercancías que se importen o exporten en Canarias, a excepcidn de las siguientes: Aguardientes, Alcoholes y licores. Azúcar y glucosa (...1. lz6 Bourgon, op. cit. Pdg. 127. -92 En los años siguientes, el régimen relativo a las importaciones no varía. Así se pone de manifiesto en el Real Decreto de 9 de julio de 1903(126), artículo 1 : “Quedan sujetos al pago del impuesto del azúcar, creado por Ley de 19 de diciembre de 1899 y a cumplir las reglas de este Reglamento. 1. Toda persona o sociedad que importe del extranjero, Islas Canarias y posesiones españolas cualquiera de los productos mencionados en el artículo 3 de dicha ley. Los motivos que se alegan para mantener el gravamen a la importación de azúcar en el Archipiélago, giran en torno a la protección de la industria de azúcar de caña que en él existía”. En el período que va desde 1906-I 914, el precio del azkar sube de forma exhorbitada como consecuencia de la elevación del impuesto a nivel i nacional(‘27). Esta circunstancia lo ponía fuera del alcance de la mayoría de la población al igual que ocurría con el café y el cacao. Se elevan instancias i E f.3 ca al Ministro de Hacienda para evitar esta fuerte subida, motivada por causas 1 s tanto de origen recaudatorio como económicas(‘**). ‘2aAlcubifla. Apéndice de 7900. “Real Decreto de 9 de julio de 1903’; para la imposición , administracibn y cobranza del impuesto sobre el azúcar. ‘27 Alcubilla. Apéndice de 1900. “La Ley de 20 de marzo de 1906” ftld el impuesto del azúcar nacional en 25 ptas/100 kg y el de la glucosa en 72 ptas igual unidad, cuotas que fueron elevadas a 35 y 17 ptas por la de 3 de agosto de 1907. El último aumento que habia de regir, según ese precepto legal desde el 1 de agosto de 19 ll quedó sin efecto por virtud de la Ley de junio de 1911. ‘28Entre las primeras, hallamos una elevacidn sucesiva de las cuotas de impuesto (La Ley de 20 de marzo de 1906 fiyti la cuota en 25 ptas/1 OOkg y la de la glucosa en 12 pras, cuotas que fueron elevadas a 35 y 17 ptas por la de 3 de agosto de 19071. Las causas económicas gravitan en la advertencia que se produce en 1904- 1905 respecto a una bajada fuerte de la capacidad de demanda en el mercado británico producida por la competencia importante de las producciones coloniales de Jamaica y Costa Rica, que obligarán a un replanteamiento del mercado. Vid. Bito GonzHez, op. cit. pág. 63., que comenta como esta inquietante situacibn - obliga a las Cámaras Agrarias de Canarias a meditar sobre el asunto. La Cámara Agrícola de la Orotava encarga un dictamen, el 24 de diciembre de 1904, en el que se advierte con -93- En Canarias, el arbitrio sobre el azúcar peninsular, que había sido establecido por la Ley de 6 de marzo de 1900, sufre modificaciones en la etapa de crisis bélica. La Real Orden de Il de septiembre de 1 914(12’) dispone: “Que en atención a las anormalidades del tráfico, y en tanto éstas subsistan y se estime oportuno, se rebaje a 25 pesetas el “arbitrio en las Islas Canarias del azúcar de producción peninsular que se conduzca a aquellas en buques nacionales con la documentación justificativa de su origen expresado en la correspondiente factura expedida por la Aduana de embarque”. El motivo de esta disposición reside cn recoger las peticiones de los Cabildos de La Palma y de Santa Cruz de Tenerife que tratan de que los ; g 6 Y aa derechos de importación que recaen sobre este artículo de primera necesidad i i. s se reduzcan en un 50%. Las esperanzas de que con la rebaja del impuesto disminuiría el precio y aumentaría el consumo se vieron pronto defraudadas, pues no sólo aumentaron los precios exageradamente sino que los fabricantes trataron de resolver el conflicto limitando la producción. Ello motivó la modificación de la Ley de 1914 por la Real Orden de 15 de febrero de 1918 que fue confirmada por la de 30 de julio de 1918. claridad del peligro de la competencia de las producciones centroamericanas con costes productivos y mejor comercialización de las producciones canarias. ‘z3Alcubilla. Apéndice de 19 14. Pdg. 601. Real Orden de II de septiembre rebajándole a 25 pesetas mientras duren las actuales circunstancias internacionales. -94- Esta reforma reviste una gran importancia porque suprime temporalmente la exención del impuesto del azúcar en Canarias, confirmada por el artículo 10 de la Ley de 19 de diciembre de 1899 y artículo 3 de la Ley de 6 de marzo de 1900. Se cobrará también el impuesto interior indirecto estatal en Canarias, vulnerando la legislación puertofranquista(13’). Como contrapartida, se exime a Canarias del arbitrio que satisfacen a su importación el azúcar y la glucosa. Las exportaciones en cambio siguen regulándose por la Real Orden de 10 de Febrero de 1916 que las declara libres. El final oficial de la guerra, en 1918, no supondrá para el Archipiélago la superación de la ,crisis y sus negativos efectos. Las restricciones y contingentaciones de la postguerra, acumulados con los factores presentes ; $ Y aa antes de 1914, someterán a los cultivos de exportación canarios a una lenta i i. s y difícil recuperación. El derecho arancelario sobre la importación de azúcar, g d E que “según el legislador” se estableció “exclusivamente” con la finalidad de i ; 5 5 ‘30 Alcubilla. Aphdice de 19 18. “Real Orden de 15 de febrero de 19 18”, p&g. 3 1. Exposicih de Motivos. Las esperanzas que se pusieron en esta Ley de 1914 de que con la rebaja del impuesto disminuiría el precio y aumentaría el consumo, se vieron pronto defraudadas pues no sdlo aumentaron los precios exageradamen te, sino que dos fabrican tes trataron de resolver el conflicto limitando la produccidn. Ello motivó la modificación de la Ley de 19 14 por la vigente de 30 de julio de 19 18. Suprimiendo temporalmente la exención del impuesto del az&r que le concede el artículo 10 de la Ley de 19 de diciembre de 1899 y eximiéndole del arbitrio que satisface a su importación en Canarias”. Las exportaciones de azúcw con destino a los territurius que se mencionan seguiran regulándose por /as. disposiciones de 19 16. De conformidad con lo achdado en Consejo de Ministros, se dispone: “I “. Mientras esté en vigor la presente Real Orden, queda en suspenso la aplicación del art. 10 de la Ley de 19 de diciembre de 1899, que exime del impuesto sobre el azúcar nacional a las cantidades del mismo que se exporten a Canarias, Fernando Poo, Río de Oro, posesiones españolas del Norte de Africa y Zona del protectorado de España en Marruecos, quedando comprendidas en la exacción del impuesto de 25 pesetas por cada 1 OO kilogramos que señala la Ley de 15 de julio de 19 14 que modificó gravámenes anteriores (.../ “. -95- proteger a la industria de azúcar de caña que en el archipiélago existía llega en 1919 a su punto máximo (Real Orden de 24 de mayo de 1919). Después de 1920, entramos en una etapa de recuperación y nuevo ’ ajuste. Las disposiciones que surgen tratan de facilitar las importaciones mediante la rebaja de los derechos arancelarios en la Península y Baleares; según el artículo 1 de la Real Orden de 9 de junio de 1 920(13’): “Los arbitrios del azúcar en los puertos francos de Canarias serán de 35 ptas/100 kg”. Esta afirmación contradice el tenor de la Real Orden de 15 de febrero de 1918 que ya mencionábamos y que eximía del arbitrio que el azúcar g satisface a su importación en Canarias, de lo que se ,deduce que asín en contra del tenor de esta Orden nunca se dejó de cobrar dicho arbitrio. En 1921 (‘32), se restablece formalmente la vigencia del artículo 10 de la Ley de Impuesto del azúcar de 1899 que eximía a Canarias del Impuesto d ; L” t 5 sobre la fabricación y se deroga la Real Orden de 15 de Febrero de 1918, excepto para los envíos a Canarias que siguen regulándose por ella. De ello se deduce que el impuesto sobre el consumo interior estuvo en vigor durante tres años. ‘3’Diccionario Administrativo. Apendice de 1920. Rea/ Orden de 9 de junio de 1920. Artículo 1. 13’ Alcubilla. Apéndice de 192 1. “Real Orden IO- 17 abril de 192 1”. Restableciendo la vigencia del artículo 10 de la Ley del Impuesto del azúcar de 1899 y derogando la “Real Orden de 15 de febrero de 19 í8”, excepto para los envíos a Canarias, que siguen regulándose por ésta. Alcubilla. Apéndice de 1922. “1 e y de 27 de julio de 1922 “. El impuesto sobre el azúcar de fabricacidn nacional será de 45 ptas 1 OO kg, glucosa-22.50 ptas. -96- En los años 30, continúa la protección al azúcar. La escasez isleña originaría la Real Orden de 21 de octubre de 1930 de devolución de arbitrios por exportación al extranjero. Este producto no va a suponer la excepción respecto a la política intervencionista que se. sigue en este momento de crisis, y va a quedar sometido también a cupos y restricciones(133). La Exposición de Motivos de la Ley de 9 de junio de 1934 es muy clarificadora. En sus palabras: “el cultivo de caña de azúcar, motivo alegado para implantar el arbitrio sobre el azúcar, ha desaparecido, la situación del Tesoro impide que se lleve a cabo dicha supresión. El arbitrar ingresos equivalentes conlleva una seria dificultad por el carácter de francos de los puertos de Canarias. La solución intermedia pasaría por una opción que con una relativamente escasa reducción de ingresos hiciera posible el desenvolvimiento de la fabricación de productos elaborados con azúcar, como galletas, dulces y otros que luchan en la actualidad con la i competencia extranjera”. s i d 133 Alcubilla. Apéndice de 1930. “R.0 de 2 1 de octubre de 1930’; concediendo a los fabricantes de productos azucarados del archipielago el derecho a la devojucidn de/ arbitrio cuando exporten tales productos al extranjero o a la zona de Marruecos. Apéndice de 1934. “ley de 9 de junio de 1934 “. Exposicidn de Motivos. “El gravamen a la importacidn de azúcar en el Archipiélago, se estable& exclusivamente con fa finalidad de proteger a la industria de azúcar de caña que en él existía. “Desaparecido el cultivo de la caña de azúcar el Estado pudo y debió suprimir aquel arbitrio “. Por desgracia, la situacidn del Tesoro impidid siempre el que pudiera llevarse a cabo la supresidn anunciada. Pero si la supresión total no es factible, y el regimen de arbitrar ingresos equivalentes resulta difícil por el carácter de francos de que disfrutan los puertos, cabe una solucidn que con una relativamente escasa reducción de ingresos haga posible el desenvolvimiento de la fabricación de productos elaborados con azúcar, como galletas, dulces y otros, que luchan en la actualidad con la competencia extranjera. Importación de azúcar en Canarias. Esta ley suprime el arbitrio de entrada del cupo que se determine y que se destine exclusivamente a la fabricación de productos azucarados. Apendice de 1935. “Real Orden de 2 I de marzo de 1935”. Frjando el cupo que durante el penodo que se indica podrá importarse con la exencibn de arbitrios, concedida por la “Ley de 9 de junio de 1934”, y modificando y adicionando las instrucciones de 4 de julio. Apéndice de 1937. “Orden de 8 de octubre de 1937”. Establece cupos y contingentes respecto a las exportaciones. -97- Finalmente, el resto de las disposiciones de estos años, continúan manteniendo la política de contingentes y cupos respecto a las importaciones y exportaciones(‘34) hasta llegar a 1940. En conclusión, la evolución del impuesto sobre el azúcar quedó cáracterizada por el caos legislativo en esta etapa. En Canarias se aplicó una doble imposición sobre el mismo producto, fruto de las necesidades financieras del fisco y donde se deja constancia, a su vez, de la poca coordinación que existe entre disposiciones, a las que separa un corto espacio de tiempo, y manifiestan contradicciones rotundas. ll. IMPUESTO SOBRE EL CONSUMO DE GAS, ELECTRICIDAD, CARBURO DE CALCIO. Este impuesto sobre el consumo surge por la Ley de Presupuestos de 28 de junio de 1898(‘35). La Ley de 18 de marzo de 1900(‘36) excluye del ‘34Apéndice de 1935. “Real Orden de 2 1 de marzo de 1935”. Fiando el CUPO que durante el período que se indica podrá importarse con la exención de arbitrios, concedida por la “Ley de 3 de junio de 1934” y modificando y adicionando las instrucciones de 4 de julio. Apéndice de 1937. “Orden de 8 de octubre de 1937”. Establece cupos y contingentes respecto a fas exportaciones. ‘36Le y de Presupuestos de 28 de junio de 1898. Creación de un impuesto transitorio sobre el consumo de luz electrica y gas, y sobre los petróleos y demás productos minerales destinados al alumbrado. Artículo 7. Se crea con carácter transitorio un impuesto de consumo sobre los petróleos y demás productos minerales destinados al alumbrado, y sobre el consumo de luz electrica y luz de gas, que se exigirá con arreglo a la siguiente tarifa: Por cada metro cúbico de gas y kilovat-hora de electricidad, el 10% del precio de ven ta de dichas unidades en el sitio de consumo.. . . . , . . . . 0,03 75. -98- ámbito del impuesto a los petróleos y desde entonces han quedado sujetos al impuesto el gas, electricidad y carburo de calcio. La Real Orden de 25 de marzo de 1901 declaró exento del impuesto el carburo exportado al extranjero en su artículo 1: “Se dispone: lo Que el carburo de calcio de fabricación nacional que se exporte para ser destinado al consumo fuera de España, se halla exento del impuesto de 0,04 pesetas con que se halla gravado el kilogramo”. La Real Orden de 13 d& marzo de 1915 (137) se refiere a la aplicación de dicho impuesto en las Islas Canarias equiparándolo con el carburo de Calcio que se exporte a Africa, que se considera exento(13*). 13’La Ley de 18 de marzo de 1900 y el Reglamento provisional de 22 de marzo de 1900 ! constituyen la legislacidn vigente, complementada por las Reales Ordenes de 24 de agosto i de 1903 (adicionando el art. 6 del reglamento), 19 de febrero y 9 de diciembre de 1904, 3 1 de marzo, 9 de enero y 4 de agosto de 1905. i B 137AIcubi/la. Aranzadi. Apéndice de 19 15. Real Orden de 13 de marzo de 19 15. “Haciendo extensiva la anterior al carburo que se exporte en los puertos francos de Canarias. (Hac.) “Vistas las Leyes de 28 de junio de 1898 y 18 de marzo de 1900 sobre el impuesto de gas, electricidad y carburo de calcio; reglamento vigente del mismo de 22 de marzo de 1900; el Real decreto de ll de julio de 1852; las Le yes de 22 de jwnio de 1870 y 6 de marzo de 1900 y las Rs. Os. de 25 de marzo de 1901 y 27 de febrero último...: S. M el Rey se ha servido resolver que el carburo de calcio de producción nacional que desde esta fecha se exporte a los puertos francos de las Islas Canarias, se encuentra en el mismo caso para los efectos del pago del impuesto que el que se envía al extranjero y puertos del Norte de Africa por lo que es de estricta aplicacidn a aquellas exportaciones lo dispuesto en la R. 0. de 2 7 de febrero último. * ‘38Vid. Alcubilla. (ApGndice de 19 15. pág. 1941. Real Orden de 27 de febrero de 19 15. Declarando aphkable al carburo de calcio que se lleve a nuestras pusesiones de/ Norte de Africa la exención concedida en la anterior. (Hac.) “S. M el Rey... se ha servido disponer con carácter general, teniendo en cuenta la Ley de 18 de Marzo de 1900, creadora del impuesto con carácter permanente; la R.0 de 25 de marzo de 1901..., el apéndice 9’ de las Ordenanzas de Aduanas y demás disposiciones: I O Que a partir de esta fecha sean de aplicación a la exportación del carburo de calcio que se lleve a los puertos de Ceuta, Melilla y demás posesiones del Norte de Africa, las reglas contenidas en la R. 0 de 25 de marzo de 190 1 rr. -99- Conforme a lo anterior, las exportaciones están exentas. No ocurre lo mismo en orden al consumo interior, donde este impuesto indirecto sí se aplica. Ojeda Quintana nos suministra datos reveladores de cómo en el período 1900-I 927 constituye un ingreso a destacar: CUADRO 9 IMPUESTO SOBRE EL GAS, ELECTRICIDAD Y CARBURO. impuestos 1901.a 1907 1908 a 1917 1918 a 1927 Total (miles indirectos de pesetas) Gas, 163 596 1.895 2.654 electricidad y carburo ; 2 0 Fuente: Ojeda Quintana, J. (Op. cit, pág 46.) E El Impuesto sigue en vigor durante los años 30 en Canarias hasta ! 2 ; integrarse en la Contribución de Consumos al final del período. 5 0 -lOO- al arriendo a particulares, para terminar en 1907 en las Administraciones de Puertos Francos. Sin embargo, la creación en 1914 de los primeros arbitrios insulares permitirá a los Cabildos determinadas facultades de intervención ’ aduanera portuaria, surgiendo así las Administraciones de Arbitrios que, aunque sometidas al control de la Administración estatal, suponen la recuperación y existencia de organizaciones aduaneras locales con antecedentes históricos en la etapa anterior de la Diputación. Los Cabildos observan que la única posibilidad de obtener ingresos propios, dada la fiscalidad existente, eran las importaciones y exportaciones de articulos, y solicitan y obtienen el 1% ad valorem sobre estos artículos con F: excepciones(‘51). Esta figura impositiva va a marcar el nuevo desarrollo de N g ” los Puertos Francos, dado que se van a realizar ingresos que determinan la configuración y nacimiento de una hacienda local canaria propia diferente a la g ‘d E z estatal, ingresos que se institucionalizan y que se convertirán desde ese momento en permanentes. A nuestro juicio, hay que matizar que, a la vez, se producirá un retroceso importante en la conformación de la hacienda canaria al no prosperar el polémico sistema de concierto económico a favor de los Cabildos, inspirado 16’ Se exceptúa “aceite de oliva, trigo, harina de trigo, y pescado salado y salpreso que se importará procedente de las pesquerías canario africanas en buques de matricula de Canarias, café y cacao “. Vid. Clavio Hernández, F. y Mazorra Manrique de Lara, S. í”Las Haciendas locales canarias”, op. cit., pág. 8551, que señalan que la evolucidn de los arbitrios desde su creacidn hasta 7947 no fue uniforme, es decir, en Gran Canaria fue establecido con una base ad valorem y en Tenerife, no. -107- en la idea de pacto, génesis de la legislación puertofranquista(15*). En este sentido, Alcaraz Abellán incide en que tras la aprobación de la Ley de Cabildos, el ll de julio de 1912, éstos van a gozar de un régimen hacendístico peculiar, semejante en parte al régimen foral de las provincias vascas, aunque.sin su autonomía real y capacidad recaudatoria(‘53). 1. ARBITRIOS SOBRE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DE MERCANCíAS. En 1914, surge un nuevo sistema de tributación con los arbitrios a la importación y exportación de mercancías. Éstos se consolidan como ingresos “‘Dictamen de la Comisión de Hacienda del Cabildo de Gran Canaria, 14 de julio de 19 13. “La Comisión propone al Cabildo que gestione del señor Ministro de Hacienda, con arreglo ai artículo 14 de la Ley de Presupuestos de 3 1 de marzo de 1900, un concierto con el Cabildo, por treinta años, para la recaudacidn e investigacián de las contribuciones de inmuebles, cultivo y ganadería y de la industria y de comercio. Dicho concierto tendría para el Estado la ventaja de cobrar en una sola partida el importe de aquellas contribuciones y sería, a la vez, el medio de ir perfeccionando, conforme ajusticia y a equidad, el resultado de los amillaramientos. La idea de concierto econdmico “a semejanza del que rige en fas provincias vascongadas” como fórmula de recambio para obtener ingresos, se volvió a tratar en la Comisión de Hacienda de 9 de agosto de 19 13, ya que “a más de armonizar con el sistema autondmico concedido a este Archipielago sería fuente importante de ingresos del Cabildo”. Incluso se le dio preferencia sobre la fbrmula del arbitrio del 1 por 100 a la importacián y exportación, aunque se dudaba de su consecución. “‘Akaraz Abellán, J. (Er Cabildo y la institucionalización del régimen franquista en Gran Canaria: poder político y relaciones sociales entre 1936 y 1960. Tesis Doctoral. Las Palmas de G. C, Enero, 1993) incide en que “esta singularidad significará para las isfas ventajas e inconvenientes. Las primeras, a traves sobre todo del control caciquil de los ayuntamientos y cabildos, permitiendo orientar el gasto y los recursos, dentro de los márgenes posibles, en una direccidn favorable a los intereses que controlaban dichas instituciones. Es decir, ventajas para la minoría que controlaba la sociedad canaria. Para la mayoría social, dicha autonomía hacendística resultó más bien negativa pues el Estado se inhibió como agente activo de la modernización insular “, -108- tributarios de los Cabildos insulares canarios, como Señala Clavijo Hernández(‘54), por Real Orden de 2 de febrero de 1914 que lo configura como recurso del Cabildo de Gran Canaria, por otra de 14 de febrero del mismo año para el de Tenerife, y por las de 20 de septiembre, 2 de noviembre y 4 de diciembre de 1915, para los de Lanzarote, Gomera y La Palma, respectivamente. Y por las de 15 de junio de 1918 y 11 de octubre de 1927, para los de Fuerteventura y Hierro, finalmente. Siguen todas estas órdenes.el sistema de gravar las entradas y salidas de mercancías y productos por los Puertos de las islas. Este sistema no es nuevo, de hecho, ya había sido instrumentad’0 con el tráfico de Indias, concretamente, en el “haber del peso”(‘55). A partir de la Carta Económica Intermunicipal de Gran Canaria ; # Y aa ‘?%wjo Hernández, F., op. ch., pág. 4 1. ‘66El Haber del peso, concedido a Gran Canaria por “Real Carta de 26 de junio de 150 1” y hecho extensivo luego a las restantes isJas,-iacaia tanto sobre Ja importación y exportacidn y se percibla sobre una tarifa que comprendía 137 epígrafes, que oscilaban entre dos cornados a 25 maravedís. Gravaba la importacidn y exportacidn conforme al arancel otorgado en Sevilla. Como este privilegio era solo por 25 años siguieron las gestiones hasta conseguir una nueva “Real Carta de 19 de septiembre de 1528” que lo confirmase a perpetuidad, si bien obligando al pago del 6 por ciento, por almojarifazgo, del valor de las mercancias que entrasen y saliesen de las islas. Macías a este respecto considera que desde mediados del siglo XVI, la economia canaria se desligó de la mediterránea para volcarse hacia la atlántica, estrechando sus lazos con los mercados del noroeste de Europa y de la Am.&ica y Africa coloniales. Configurándose un régimen comercial de excepción can Indias en eJ marco del monopolio, donde eJ contrabando con manufacturas ,extranjeras, plata, productos indianos y esclavos, desempeñaba un papel singular, además de un sistema fiscal privilegiado, diferenciado del vigente en Castilla y basado en la carencia de “impuestos interiores “. Al analizar la Hacienda del siglo XVI en Canarias se debe matizar la IJamada carencia de. “impuestos interiores. ” Para ello es necesario diferenciar la vertiente estatal de la local. Partiendo de esta base los privilegios que suponían una exención a la imposición sobre el consumo dentro de las Islas, afectan a la Hacienda estatal representada en la Corona, pero no a la Hacienda local ya que los tributos locales sJse mantienen. A este respecto un ejemplo claro lo constituye el haber del peso, ya mencionado, y las explotaciones con carácter de monopolio, que incluye venta de jabdn, carnicería, salinas, mancebía y bodegones, que pasan a integrar los recursos de los Cabildos. -109- de 4 de diciembre de 1914 y, en otros casos, por Resoluciones de Lanzarote y Hierro la recaudación de estos arbitrios se repartió también entre los Ayuntamientos por el sistema de recargos(‘56). La implantación de estos arbitrios no fue pacífica. Son múltiples las protestas y alegaciones que provocan por una posible vulneración del régimen de Puertos Francos(15’). Ni el tratamiento de este sistema de arbitrios se lleva a cabo de forma uniforme en todas las islas(‘58). En 1937, nos encontramos con una elevación del impuesto del 1% al 2% sobre la importación y exportación de las mercancías en virtud del nuevo régimen de Carta económica de la provincia de Las Palmas, que autoriza al cobro de los mismos. En este caso, se vuelve a tener un especial cuidado con ‘Wid. También sobre este tema, Romero Pi, J., op. ch., pág. 58. í67Alegacion de la Liga de Amigos del Puerto de la Luz de 30 de mayo de 19 13. Y protestas de los Cónsules de Alemania y Noruega al Ministro de la Gobernacion. Se solícita, con insistencia, que no se gravara con e/ mismo tanto por ciento, las primeras materias o artfculos de primera necesidad y los artículos de lujo. Ya que se cuenta con el referente del Impuesto de transportes en el que se tuvo que rectificar en este punto. El legislador recoge dichas sugerencias e introduce en el hecho imponible una serie de supuestos de no sujeción (correspondencia, equipajes, carbones, aceites, viveres, libros, etc). lsaEn Gran Canaria, se establece como impuesto “ad Valorem”. Alegándose como una clara ventaja junto con la de ser un impuesto único. Porque si los impuestos únicos gravan con más sencillez drsminuyendo las molestias fiscales y los gastos de administracidn. Los impuestos “ad valorem ” suponen una mayor justicia tributaria. En Tenerife se configuro de forma diferente, como impuesto específico y con una base imponible que quedaba constituida por el peso de las mercancías. No fueron pocos los problemas de aplicacidn, y como apunta el Profesor Clavio, en 19 15 y 18, respectivamente se modifican las tarifas para poder afrontar la delicada situación ftnanciera por la que pasaba. En la Palma, el proceso tuvo tambien unas peculiaridades indiscutibles. Se estable& como tributo ad valorem. Se modificó por “Decreto de 14 de diciembre de 193 1” que lo configuraba como específico, sobre el peso bruto de las mercancías con sujecion a una tarifa de 30 de diciembre de 1932. El panorama general, quedó centrado en arbitrios cifrados en e/ 3% en Tenerife y Gran Canaria con un recargo del 2% para los Ayuntamientos. En Fuerteventura el recargo fue del 2% sobre el 2% del arbitrio y en Lanzarote de 36.75% del 4% del arbitrio. -1 IO- los productos de primera necesidad. Se regula también que los artículos que constituyan la alimentación de las clases más humildes no podrán ser gravados en concepto de derechos de importación ni exportación(15’). CUADRO NÚMERO 10. RECAUDACIÓN DE LOS ARBITRIOS SOBRE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DE MERCANCíAS (1937-l 940). AÑOS INGRESOS DE % ARBITRIO % ARBITRIO ARBITRIOS IMP. SOBRE SOBRE Y EXP. (pesetas). RECAUDADO PRESUPUESTO POR ARBITRIOS. DE INGRESO. 1937 I 1.822.992,95 I 52,07 i 938 I 2.82i_ I 79.25 I 55.09 1939 I 3.945.307,20 I 65,Ol 1940 4.089.829,87 62,26 =uente: Actas y Memorias del Cabildo. Elaboración: Alcaraz it., pág. 477. 38,19 40.21 68,50 65,53 Abellán, J., op. 2. ARBITRIO SOBRE ALCOHOLES Y AGUARDIENTES Los arbitrios sobre alcoholes y aguardientes surgen por Real Orden de 22 de noviembre de 1916, autorizando a “gravar con un impuesto los alcoholes y aguardientes de importación y fabricación en dichas islas”. Estos adolecen de menor importancia impositiva y recaudatoria, pero coinciden en el origen de su nacimiento que es también de índole económica. ‘6gExpediente sobre la elevacidn del impuesto del 1 por 1 OO al 2 por 100 sobre importación y exportación de mercancías. Año 1937 . Número de Orden de registro general: 12 19. Legajo III del Cabildo Insular de Gran Canaria, folios 74 y siguientes -íll- La posición de los intereses canarios, en virtud de la propia naturaleza del bien, se distancia de la mantenida, por ejemplo, con el azúcar, a pesar de la relación existente entre ambas producciones. Y en este caso se solicita su establecimiento por los cabildos de Gran Canaria, Tenerife y La Palma(160). Este arbitrio era un impuesto específico cuya cuota tributaria consistía en 0.20 ptas/litro que se importara y 0.10 ptas/litro para la fabricación en las Islas de Gran Canaria, Tenerife y La Palma, tipos que después sufrier.on modificaciones. CUADRO NÚMERO ll. RECAUDACIÓN DEL ARBITRIO SOBRE ALCOHOLES(1937-19401. AÑOS INGRESO POR % TOTAL % DEL ARBITRIO DE RECAUDADO PRESUPUESTO ALCOHOLES POR DIE GASTOS. (pesetas) ARBITRIOS. 1937 508.449,65 14,52 lo,65 1938 535.411,30 lo,62 7,63 1939 303.063,75 4,99 5,82 1940 382.519,95 5,82 6,12 uentes: varias. Elaboración: Alcaraz Abellán, J., op. cit., pág. 489. “‘Antes de la aparición de estos arbitrios, “el RO de 10 de diciembre de 1908 ” enumeraba los productos que estaban sujetos al pago separando la tributación especial del alcohol del impuesto que grava a la entrada de las poblaciones el consumo personal de alcoholes, aguardientes, licores y bebidas espirituosas. En 79 75, los alcoholes pagaban derechos de 62.50 p tas/hl y los licores, coñac y demás aguardientes compuestos, 150 ptas, añadiéndose además 25ptas/hl a los aguardientes, alcoholes, licores y vinos cuya graduación excediera de 15 grados. El Reglamento del Excmo Cabildo de Gran Canaria 19 16- 1920 exponía que “Al consultar nuestro Cabildo a los Ayuntamientos de la isla acerca de la conveniencia de crear un impuesto sobre introduccidn y produccidn de alcoholes, atendiendo al deseo de algunos municipios ofreció pagar los gastos carcelarios, si se le concedia este impuesto”. -112- 3. EXACCIÓN SOBRE LA GASOLINA Dicha exacción surge a través del Real Decreto Ley de 7 de enero de 1 927(16’) y se confirma su aplicación por Real Orden de 3 de julio de 1930, en orden a la conservación y reparación de las carreteras de las Islas por los Automóviles Clubs de Canarias. En cuanto a su naturaleza, en el artículo 4 del Real Decreto no se recoge de forma clara y expresa si se trata. de un impuesto estatal o local, ni se designa el órgano ordenador y gestor ni en qué presupuestos debe integrarse. A este respecto, Gabaldón(‘62) señala que parece natural que los Cabildos fuesen quienes ordenasen y gestionasen el tributo, aunque ‘a la 8 Y aa Administración local sólo se le atribuye competencia para el cobro que, había i s de ser total, pues es impensable que se otorgasen funciones fiscales a d E z entidades particulaies como el Automóvil Club. El Real Decreto Ley de 7 de enero de 1927 al autorizar esta exacción de i 8 cm/litro de gasolina consumida suprime “provisionalmente” en las islas de Tenerife y Gran Canaria la aplicación del impuesto de rodaje establecido por Real Decreto Ley de 26 de julio de 1926. En realidad, se está sustituyendo un impuesto por otro con un hecho imponible totalmente diferente; de lo que se ‘6’Real Decreto Legislativo de 7 de enero de 1927. Artículo l- “El servicio de reparación y conservación de carreteras, encomendado en la Península al Patronato del Circuito de Firmes Especiales, correrá en las Islas de Tenerife y Gran Canaria a cargo de las Sociedades denominadas Automóvil Club “. ‘62Gabaldón López, J. op. cit. pág 244. -113- deduce que son razones puramente económicas las que motivaron dicho cambio, es decir, que se actuó de acuerdo con criterios recaudatorios. El impuesto de 0,08 ptas litro de gasolina consumida por los elementos de transporte mecánico se cobraría por losCabildos insulares, distribuyendo su producto en un 65%, a entregar al Real Automóvil Club, reteniendo el 35% restante las Corporaciones insulares, que “vendrían obligadas a invertirlo en la conservación y reparación de los caminos a su cargo”. Como señala De la Rosa(163), a partir del año 1936 y basándose en la autorización que concedía el Decreto de 4 de diciembre de 1931, aumentó el Cabildo Insular de Tenerife este impuesto en 0,03 ptas con destino a sus atenciones ordinarias. s CUADRO NÚMERO 12. i 2 RENDIMIENTO DE LA EXACCIÓN SOBRE LA GASOLINA.’ 193749fIO. :: B z AÑOS INGRESOS POR % SOBRE LO % SOBRE EL EXACCIÓN 1 RECAUDADO PRESUPUESTO GASOLINA POR 1 DE GASTOS ’ (pesetas) ARBITRIOS. 1937 886.729,80 25,33 18,57 1938 849.999,90 16,86 12,ll 1939 936.226,40 15,42 16,25 1940 1.020.489,55 15,53 16,35 Fuente: Memorias y Actas del Cabildo. Elaboración Alcaraz Abellán, J., op. cit., pág. 487. ‘63De la Rosa Olivera, L. “Las Haciendas locales”... op. cit, pág. 276-78. -114- 4. ARBITRIO SOBRE EL TABACO Este arbitrio es tiI que más tardíamente aparece, con claras motivaciones económicas. Como señala Alcaraz Abellán(1”4), constituye éste uno de los arbitrios más polémicos desde su propia institución. Resultado de una pugna soterrada entre los Ayuntamientos de Gran Canaria y el Cabildo. Estos Arbitrios insulares sobre la importación y fabricaciipn de tabaco quedaron autorizados . Técnica del Estado de julio de q 934 dada en para todo el archipiélago por Resolución de la Junta 14 de mayo de 1937, que ampliaba la Orden de 20 de favor del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. E El arbitrio fue desarrollado en Gran Canaria, en cumplimiento de la Resolución de. 1937, de una Ordenanza aprobada en Sesiones del Cabildo de 21 de agosto y 6 de noviembre de 1937, ya que a los organismos insulares se les concedió la administración de estos arbitrios. Como ha notado Clavijo(165) van a ser los Cabildos Insulares los encargados de su exacción y administración y su rendimiento se dedica a remediar las necesidades del paro obrero involuntario, beneficiando así tan sólo y de modo directo a las personas afectadas por esta situación(‘66). ‘64Alcaraz Abellán, J. Op. cit., pág. 478-79. ‘66Ctav~o Herndndez, F.op. cit. pág.44. ‘66El tipo impositivo es de 0.10 ptas por cajetilla, puro o cada 1 OO gramos de tabaco elaborado que se presente al consumo. El tabaco elaborado que se importaba en las Islas satisfacía además 10 ptas/kg. La gestión y recaudacidn era de cuenta de los respectivos Cabildos pero su importe se distribuía-30 % Cabildos y 70% A yun tamien tos. -115- CUADRO NÚMERO 13. RENDIMIENTO DEL ARBITRIO SOBRE EL TABACO 1938-I 940. AÑOS RECAUDADO OhTOTAL % TOTAL DEL POR ARBITRIO ARBITRIOS PRESUPUESTO TABACO (pesetas) 1937 282.243,íO 8,06 5,91 1938 833.343.50 16,53 í4,88 1939 883.485,20 14,55 1534 1940 1.075.779,15 16,37 17,23 uentes: Memorias y actas del Cabildo. Elaboración Alcaraz Abellán, J., op. ch., pág. 485. CUADRO NÚMERO 14. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS POR ARBITRIOS DEL CABILDO 1938-1940, ONVERTIDOS A PTAS. DE 1960. AÑOS . INGRESOS CONVERSIÓN PTAS. ARBITRIOS(pesetas). 1960 1938 3.327.000 31.396.899 1939 3.997.000 33.195.085 1940 4.762.000 33.110.186 uentes; Memorias y actas del Cabildo. Elaboración Alcaraz AbeUlan, J., op. cit. -116- sobre la fundición no destinada al afino, el acero laminado y los aceros especiales(*); 5. Impuesto sobre los jabones ordinarios(g); 6. Impuesto sobre los cementos naturales y artificiales(‘0); 7. Impuesto sobre el papel, cartón y cartulina(“); 8. Impuesto sobre bandaje para vehículos(12); 9. Impuesto sobre los hilados de todas clases(13); 10. Impuesto sobre el calzado(14); ll. 7Diccionario Administrativo, Apéndice de 1947, Contribución de Usos y Consumos, Cap. XIX, Impuesto sobre la sal común, Art. 61. Objeto del impuesto- 1. grava la sal común sin moldurar procedente de las salinas marítimas y del interior, así como la contenida en disoluciones mas o menos concentradas que se empleen en procesos industriales. Art. 62. Tarifas- 1. La administracidn ha sustituido los derechos “ad valorem “por otros fuos revisables fgandose en 65 ptas el precio de la tonelada de sal común, sin que se admita deducción alguna. 2. El tipo de imposicion es el 100% sobre la base determinada con arreglo al artículo anterior. ‘Diccionario Administrativo, Apendice de 7947, Contribución de Usos y Consumos, Capítulo XX, pág.878. Art. 67. Objeto del impuesto- este impuesto grava la fundición de hierro no destinada al afino, el acero laminado y los aceros especiales. Art. 68. Tarifa- el tipo de gravamen de este impuesto es el 6% ‘Diccionario Administrativo, Apéndice de 1947, Contribución de Usos y Consumos, Cap. XX/- Impuesto sobre los jabones ordinarios, Art. 70. Objeto del impuesto- grava el consumo del producto obtenido por la combinación de un alcalino con un ácido graso. Art. 71. Tarifa. El tipo de gravamen de este impuesto es el 6% lo Diccionario Administrativo. Apéndice de 1947. Contribución de Usos y Consumos. Pag 878. Cap XXll-Impuesto sobre los cementos naturales y artificiales. Arr. 73. Objeto del Impuesto-El impuesto sobre los cementos creado por la Ley de 16 de diciembre de 1940 grava todos los aglomerantes hidráulicos conglutinados y los cementos naturales. Art. 74. Tarifa. El tipo de gravamen de este impuesto es el 6 %. ” Op. cit. Apéndice de 1947. Libro 1. Impuestos sobre productos transformados. pág 873. Cap. XXIIL Impuesto sobre el papel, cartón y cartulina. Art. 75. Objeto del impuesto- El impuesto sobre el papel, cartón y cartulina creado por Ley de 16 de Diciembre de 1340 recoge el papel en rama, ,papel fabricado a mano, /. . .I y papel de fumar. Arr. 76. Tarifa.-Este impuesto se halla gravado en la forma siguiente: los aparts. 1 al 8, ambos inclusive del 75 al 12 por 1 OO.-El apart. 9 al 1 OO por 1 OO. “Apéndice de 1947. Libro l. Impuestos sobre productos transformados. pág. 879. Cap. XXIV. Impuesto sobre bandajes para vehículos. Art. 77. Objeto del impuesto-Este grava las llantas o bandajes macizos de caucho vulcanizado. Art. 78. Tarifa. El tipo de gravamen de este impuesto es el del 15 por 1 OO. ‘31mpuesto sobre hilados se extiende a todos los obtenidos en España y los importados, procedentes de las diversas fibras textiles, así como los fabricados con borras, desperdicios o regenerados, cualquiera que sea su aplicación. -122- Impuesto sobre los muebles(‘5); 12. Impuesto sobre el vidrio y la cerámica(16); 13. Impuesto sobre los artículos de piel y similares(17). El artículo 2 de este Decreto de 28 de diciembre de 1945 extiende de forma expresa el ámbito de aplicación de los impuestos anteriores a: “todo el territorio nacional, comprendiéndose por tanto, el de la Península, Islas Baleares, Canarias y Plazas de Soberanía de España en Marruecos”. Este impuesto surge por la Ley de 16 de diciembre de 1940 como gravamen sobre los hilados de Lujo y modificado por la mencionada Ley de 3 7 de diciembre de 194 1, extendiendose a toda CJase de hilados. 14El Jmpuesto sobre eJ calzado grava el calzado de todas clases, cualquiera que sea su aplicacion y material con que este confeccionado, cuyo precio de venta sea superior a 40 pesetas. Este Impuesto fue creado por la Ley de 16 de diciembre de 1940 como gravamen sobre eJ calzado de lujo y modificado por la Ley de 31 de diciembre de 1942, extendiéndolo a toda clase de calzado. El tipo de imposición fijado en la Ley de 3 1 de diciembre de 1942 i s fue del 5% ad valorem y no sufrid modificaciones posteriores. 16EJ Jmpuesto sobre muebles grava Jos construidos con madera, metal, mimbre, etc, z cualquiera que sea su aplicación. s d Este Impuesto fue creado,por el artículo í2 de La Ley de 2 1 de diciembre de 1942. El tipo inicial de imposición fue el de 5% “ad valorem “, pasando al 6% el 1 de enero de 1947 y al 7% eJ 1 de enero de 1948, siendo éste el vigente. “Este Impuesto se crea por la Ley de Reforma Tributaria de 16 de diciembre de 1940, figurando con independencia Jos que gravaban eJ vidrio trabajado, azulejos y lámparas eléctricas de incandescencia. Los tipos de gravamen eran 10% en azulejos y vidrio trabajado y 20% en lámparas electricas de incandescencia. 17Este tributo, creado por Ley de 30 de diciembre de 1944, se halla integrado por Jos siguientes conceptos: a ‘/ Objetos de escritorio y Jos de uso personal o domestico confeccionados todo o en parte con pieles de reptiles; los mismos objetos con cualquier otra clase de pieles o sus ficticios cuando contengan adorno de oro, plata y platirro o lleven engastadas piedras finas 0 perlas. b ‘I Los artículos comprendidos en el apartado precedente, cuando en su constitución no entre las pieles de reptil ni tengan adornos de metales. c’l Peleterías de adorno para uso personal y las pieles con pelo beneficiadas empleadas en la confección de prendas de vestir.Los tipos de imposicion han sido los siguientes: el 10% para los artículos comprendidos en Jos apartados al y cl; eJ 5% para Jos del apartado bl; en 1946 pasan los citados gravámenes al 72 % y al 6% respectivamente; en 1947, Jos tipos establecidos fueron eJ 14 y el 7 por 1 OO, y en 1949, eJ 16 y eJ 8 por 1 OO. -123- De hecho, en una primera época (1940-46) ~610 se percibió, en relación a esta tarifa primera por conservas alimenticias y vinos de todas clases, sidras, chacolís embotellados y con marca. * CUADRO NÚMERO 15. CIFRAS DE RECAUDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE USOS Y CONSUMOS JTARIFA 1’1, PROVINCIA DE LAS PALMAS (1942 v 1946). I II CONTRIBUCIÓN DE USOS Y CONSUMOS 1942 1946 (TARIFA 1”) (pesetas) (pesetas) Conservas 387.192,15 597.026,27 Vinqs de todas clases, sidras,’ etc. í.461,90 2.282,54 Alcohol -------- -------- Azúcar -------- -----e-e Achicoria -------- --______ uente: Registro de Intervención de Hacienda de Las Palmas, años 1942 y 1946.. Elaboración propia. En cambio, no se recaudó por la contribución del alcohol, azúcar, achicoria ni por el impuesto interior sobre la cerveza. A partir de esta fecha la Administración va a exigir, sin que se planteen trabas, todos los impuestos que la integran. -124- CUADRO NÚMERO 16. CIFRAS DE RECAUDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE USOS Y CONSUMOS JTARIFA 1”). PROVINCIA DE LAS PALMAS (1950). I CONCEPTO Impuesto sobre vidrio RECAUDACIÓN EN 1950 (pesetas) 74.55.9,58 8.535,7 Impuesto sobre cementos 93.590,6 I F Impuesto sobre hilados 62.830,87 Impuesto sobre conservas 83.771,40 Impuesto sobre jabón 200.623,80 Impuesto sobre fundición 374.244,81 Impuesto sobre pieles 4.871 Impuesto sobre la sal 1.112.195,06 Impuesto sobre el calzado 9.709,59 Impuesto sobre muebles 23.705,88 Impuesto sobre papel 251 .123,99 uente: Registro de Intervención de caudales 1950, Tomo 1, ll, III, Las Palmas de Gran Canaria. Elaboración propia. 2. LIBRO ll DE LA CONTRIBUCIÓN DE USOS Y CONSUMOS. El Reglamento de la Contribución de Usos y Consumos sobre Energía y primeras materias, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946 contiene la reglamentación de cuatro impuestos en su Libro ll: 1. Impuesto sobre el -125- gas, electricidad y carburo de calcio(‘*). 2. Impuesto sobre la pólvora y mezclas explosivas(1g). 3. Impuesto sobre el Petróleo y sus derivados(20). ‘8fmpuesto sobre gas, electricidad y carburo de calcio. Se exige para el gas y la electricidad en el interior de la Península, islas Baleares y Canarias además de plazas de soberanía de Marruecos, y en el interior de la Península e islas Baleares, para el Carburo de Calcio. Este impuesto se adiciona también a la Contribución de Usos y Consumos. Las disposiciones rn8s itnportentes que lo regulen después de 1940 son: a’l La Orden Ministerial de 18 de febrero de 194 1, con normas sobre aplicación de la Ley de Reforma Tributaria. bY Las Ordenes Ministeriales de 4 y 24 de mayo, 21 de julio y 18 de octubre de 194 1; 16 de marzo de 1942; 7 y 9 de enero y 17 de noviembre de 1943, conteniendo normas, aclaraciones y modificaciones sobre tributación por este impuesto. c ‘I Las Le yes de 20 de febrero y 3 1 de diciembre de 1942, reduciendo a 0.005 ptas el tipo de gravamen para usos distintos del alumbrado. d’l El mencionado Reglamento del Impuesto, incluido en el Libro ll del texto refundido de la Contribución de Usos y Consumos, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946. e 7 La Ley de 22 de .diciembre de 7 94 7 y Orden Ministerial del 2 7, modificando las tarifas del impuesto sobre consumo de Electricidad. f’l El Decreto de 9 de enero de 1950, introduciendo variaciones y aclaraciones en los Reglamentos, junto con el Decreto de 2 1 de diciembre de 1951, que modifica determinados preceptos del Reglamento de este impuesto, elevando las Tarifas IV, V y XI, a 0.0 1, 0.20 respectivamente, y adicionando un párraf0.a la Tarifa últimamente citada sometiendo a gravamen la energía reactiva. g’) La Orden de 8 de enero de 1955, por la que se aclara que las Corporaciones Locales se hallan sujetas a tributación por el impuesto sobre el gas, electricidad y carburo de calcio de la Contribucidn de Usos y Consumos. h ‘I Finalmente, la Orden Ministerial de 30 de julio de 1956, referente a la exencidn del impuesto sobre el Gas, Electricidad y Carburo de Calcio, en cuanto a los consumos de gas y electricidad para alumbrado público a favor de las Corporaciones Locales. ‘slmpuesto sobre pdlvoras y mezclas explosivas. Incide en el consumo de pblvora y mezclas explosivas de todas clases, además de en sus productos auxiliares, detonadores, mechas y demás artículos de esta naturaleza para caza y pirotecnia que se fabriquen en España o sean importados del extranjero. La fabricación y venta de los productos citados estarán sujetas a todos los impuestos y contribuciones del Estado que le sean aplicables. Los tipos de gravamen se modifican por la Ley de 22 de diciembre de 1947. 2olmpuesto sobre el petráleo y sus derivados. Grava el consumo de la gasolina y sus mezclas petrdleo, gas-oir y sus especialidades, benzol y sustitutlvo del aguarrás exigiendose, del consumidor por intermedio de la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos. Se creá en 1932 y se integra en la contribucidn de Usos y Consumos en virtud del artículo 33 de la Ley de Reforma Tributaria de 16 de diciembre de 1940. Las disposiciones más importantes relacionadas con este impuesto despu& de la Ley de Reforma Tributaria de 1940, tienden también a una subida de los tipos. Entre éstas tenemos: a ‘I La Ley de 2 de agosto de 194 1, que gravd a razón de 0.75 ptas el litro de gasolina en concepto de impuesto extraordinario de restriccíón, excepto la destinada a turismos con tarjeta Clase A, extendiendose el gravamen en la misma cuantía, por la Ley de 13 de marzo -126- 4. Impuesto sobre el Producto bruto de las minas(“). Estos impuestos se integran en la Tarifa 2a con el Impuesto sobre la sal común(22). Respecto al Impuesto sobre gas, electricidad y carburo de calcio, el artículo primero de su Reglamento establece(23): “se exige para el gas y la electricidad en el interior de la Península, islas Baleares y Canarias y plazas de soberanía en Marruecos, y en el interior de la Península e islas Baleares para el carburo de calcio”. de 1942, al petróleo, benzol y sustitutivos del aguarrás. b ‘I La Ley de 31 de diciembre de 1942, que cre un gravamen de 0.25 pras en lisro de petróleo. c’l La Ley de 30 de diciembre de 1944 que transformó los impuestos transitorios ; sobre gasolina y gas-oil en impuestos permanentes. g 0 Y d’l La Ley de 27 de diciembre de 1947, que elevó en cinco céntimos por litro el impuesto sobre consumo de gas-oil, una peseta en litro el de restricción de gasolina para turismos, y 25 céntimos para la gasolina destinada a otros usos. e’l La Ley de 30 de diciembre de 1948 que estableció un recargo del 5% sobre los tipos del impuesto de restricción de gasolina para turismos y otros usos. f ‘I La Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1949 que unificó todos los impuestos que gravaban fa gasolina a/ tipo de 3,09 pesetas e/ litro, excepto la destinada a usos agrrcokw que se fijaron en ?,84 y el de sustitutivos del aguarrás, en 2,25, continuando sin variación los restantes. g’) El Decreto de 21 de diciembre de 1951 que redactó un nuevo texto del Reglamento por que se rige el Impuesto sobre el petróleo y sus derivados. h ‘I Finalmente la Orden Ministerial de 18 de marzo de 1952, que frj6 en 0,75 ptas por litro el gravamen establecido sobre los lubricantes por la Ley anterior. 2’N Impuesto sobre el Producto bruto de las minas, establecido por las Leyes de 28 de marzo de 1900 y de 29 de diciembre de 19 10, se crea con la fktalidad de gravar como contribucidn directa la riqueza minera, comprendiendo en ella todas las sustancias que sean objeto de concesión minera y que como tal vengan obligadas al pago del canon de superficie, se transforma en virtud de esta Ley de Reforma Tributaria de 16 de diciembre de 1940, en impuesto indirecto sobre el consumo de dichos minerales, integrándose en la Contribución de Usos y Consumos. 22Este Impuesto sobre la sal se aplicara en el archipiélago desde un primer momento, 1940, dentro de la Contribución de Usos y Consumos, según datos de la Intervención de Hacienda de Las Palmas (í900-1950). Como muestra, en í942 se recaudaron por este concepto 300.646,49 ptas y en 1946, ?50.6?6,69. 23Artículo 1 del Reglamento regulador del Impuesto sobre el gas, electricidad y carburo de calcio, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946. -127- En este sentido, se está contradiciendo de nuevo a La Ley de 6 de marzo de 1900. De facto, sabemos que estos impuestos se exigen desde 1940 porque así consta en el Registro de Intervención de caudales. CUADRO NÚMERO 17. RECAUDACIÓN POR EL IMPUESTO SOBRE GAS, ELECTRICIDAD V CARBURO DE CALCIO (19451950). CONCEPTO AÑO RECAUDACIÓN (pesetas) IMPUESTO SOBRE GAS, 1945 X8.675,58 ELECTRICIDAD Y CARBURO DE CALCIO II I 1946 I 408.634,75 II I 1947 I 371.802,69 II I 1948 I 210.930,10 II I 1949 I 50.125.23 1950 25.174,09 Fuente: Intervención de Hacienda de Las Palmas, Registro de Intervención de 1 d caudales 1950, Tomo 1, ll, III,Las Palmas de Gran Canaria. Elaboración propia. ; g 5 0 Lo mismo ocurre con el Impuesto sobre el producto bruto de las minas. Se aplicará en todo el territorio nacional, comprendiéndose el de la Península, Islas Baleares, Archipiélago canario y plazas de soberanía de España en Marruecos. Por el contrario, se hallan exentas la zona del Protectorado de España en Marruecos, posesiones en Sahara y Golfo de Guinea(24). En 24 Articulo 2.3 del Reglamento del Impuesto, incluido en el Libro ll del texto refundido de la Contribución de Usos y Consumos, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946. -128- Canarias, esta imposición no tuvo ninguna trascendencia por motivos geográficos claros. Respecto a los otros dos impuestos que se contienen en este libro, Impuesto sobre el petróleo y sus derivados e Impuesto sobre la pólvora y mezclas explosivas, nada se dice respecto a su extensión o no a las Islas en el mencionado reglamento. La evolución de la Imposición sobre el petróleo en el Archipiélago tiene una trayectoria compleja. En algunos casos, esta imposición se confunde con otras figuras impositivas de parecido carácter. Una de ellas es el Impuesto transitorio de restricción sobre la gasolina de 13 de mayo de 1 940(26), cuyo origen es apenas anterior a La Ley de Reforma tributaria de 16 de diciembre de 1940, y se aplicaría también en Canarias. Por tanto, su carácter de recargo y naturaleza estatal no evitarían un destino parejo al del Impuesto sobre el i ; petróleo. s d ; Gabaldón(26) señala la relevancia de la Ley de 2 de agosto de 1941, 5 0 ya que contiene una mención conjunta de los dos impuestos que, fuera del monopolio, vienen gravando los carburantes y se hacen extensivos a las Islas. Su artículo primero es fundamental porque añade además una limitación expresa del ámbito de vigencia para ambos tributos al territorio que abarca el 26 Op cit. Ley de 13 de mayo de 1940. Preámbulo- “Complemento obligado del Decreto sobre restricción del consumo de gasolina es el establecimiento de un impuesto o recargo de restricción durante el tiempo que las circunstancias aconsejen”. Art. I- Este impuesto tiene carácter transitorio y su cuantía será de 1.75 ptas el litro en beneficio exclusivo del Estado, aunque Campsa podrá llevar a cabo su recaudacidn. 26 Gabaldón López, J. Op. cit. pág 22 1 -129- abarca el Monopolio de Petróleos. Esta limitación territorial no sólo no fue derogada después sino que fue reiterada por normas ulteriores(*% Finalmente, la Orden de 23 de diciembre, de 1949 estableció la unificación de todos los impuestos que gravan la gasolina, aunque se resalta que a las Islas Canarias y Territorios de soberanía del norte de Africa no se les aplicarían las modificaciones establecidas. 27El “Decreto de 6 de noviembre de 194 1 *, aplicó al archipi&lago fas previsiones del “Decreto de 8 de julio de 1940” sobre restricciones de carburantes. En el artfculo 1 del Decreto de 194 1 se extendía la restriccibn en el consumo de carburantes líquidos a las Islas Canarias, Melilla, Ceuta Y zona de protectorado de Marruecos. El artículo 2 limitaba la intervencidn de la produccibn de los carburantes, ya sean obtenidos partiendo de primeras materias nacionales o bien importadas, y las instalaciones de almacenamiento y manipulaci6n que radiquen en la Península, Islas Baleares, Islas Canarias y plazas de soberanía en Africa, a la Comisaría de Carburantes Líquidos. En relación también a las Islas, surge en 1942 una figura peculiar dentro de este campo, el Comksario de Carburantes líquidos. Ahora bien, en el Decreto que lo regula no se hace referencia a la imposición de carburantes. Por tanto, aunque son amplias las facultades s i de intervencibn para la regulación del consumo de estos productos, no se le atribuyen potestades fiscales en orden a la creación o modificación de tributos al Comisario. Si bien, las circunstancias que motivaron la creación de ese drgano habían de determinar a su vez el nacimiento paralelo del impuesto transitorio de restricción sobre la gasolina. Con la Ley de 3 1 de diciembre de 1942 se empieza a in tuir, según Gabaldón, “lo que después ha de ser la fusión de los impuestos de consumo y de restricción sobre los car&uran fes, olvidando que este último comenzó teniendo carkter transitorio ítambién el otro) y, sobre todo, un evidente fin extrafiscal de limitación del consumo “. El impuesto que surge de la uni6n será el Impuesto sobre el “Petróleo y sus derivados”. En la base 22 de la Ley 17/45 de Bases de Régimen Local, se elimina la participación que tenían regulada las corporaciones municipales en la Patente y en el impuesto sobre venta de gasolina. La Base 48, hace desaparecer también la participación de las provincias en todas las contribuciones e impuestos del Estado. En 1946, cinco años despues de haberse creado, desaparece la Comisaria de Carburantes Líquidos, pero no este impuesto ya que la Orden de 13 de diciembre del mismo año dicta normas para la recaudacián del impuesto de restricción. La Orden de 28 de diciembre de 7946, produce una modificación de sus características inioáles y Jo vincula con la Patente Nacional. En el artículo 2, se dice que se percibirá en cuanto a los vehículo de turismo. Es decir, se hallan sujetos al impuesto complementario de restricción sobre el consumo de la gasolina “todos los propietarios de vehículos de turismo sujetos a la Patente Nacional A y D no exceptuados”. Respecto a Canarias, continúa este artículo segundo, “exceptuando los vehículos cuyos propietarios residan habitualmente en Canarias y Plazas del Norte de Africa: pero tributarán a su entrada en la Península del modo establecido para los extranjeros “. -130- 3. LIBRO III DE LA CONTRIBUCIÓN SOBRE USOS Y CONSUMOS. En el Libro III se incluyen los siguientes impuestos: Impuesto de transportes por vías terrestres y fluviales, Patente Nacional de Circulación de autom6viles(28) e Impuesto sobre la radioaudición(2g), regulados por el Decreto de 26 de julio de 1946 (texto refundido del Libro Tercero de la Contribución de Usos y Consumo, apartado B). Dichos impuestos se integran en la Tarifa 4a de la Contribución de Usos y Consumos junto con el Impuesto sobre hilados de toda clase de fibra obtenida mecánicamente y destinada a la venta al por menor, calzados, sombreros y Uso de Cajas de Seguridad. “Su hecho imponible consiste “en el uso, y salvo excepciones expresas, en la simple tenencia de automóviles de lujo o turismo, por medio de la Patente clase A, y las motocicletas clase D, que circulen por las vías públicas del Estado, Provincia o Municipio”. Se creó por el Decreto-Ley de 27 de abril de 1927, y se incorporó en sus clases. A y D a la Contribucih de Usos y Consumos, en virtud de /os artkuios 88 y SS de la Ley de Reforma Tributaria de 16 de diciembre de 1940, con las modificaciones introducidas en dicho texto legal. La Ley de Reforma Tributaria, así como sus modificaciones, Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1949, fijaron los tipos de gravamen por el número de caballos de los automóviles y motocicletas en escala gradual. 29El impuesto de Radioaudicidn, integrado en la Contribucidn de Usos y Consumos, fue creado por la Ley de 30 de diciembre de 1943, y grava la posesión, uso o tenencia de aparatos de ,radio en estado de funcionamiento, cualquiera que sea el lupw en que se encuentren colocados y el uso a que se destinan, así como los altavoces instalados en la vía pública que se hallen conectados con aparatos de radio. La aplicación de la Ley de creación fue regulada por Ordenes Ministeriales de 23 de Febrero de 1944 y 26 de mayo del mismo mes y año El Reglamento del Impuesto es de 26 de julio de 1946 y la disposición m& importante dictada con posterioridad es el Decreto de 9 de enero de 1950, que autor¡& el cobro del impuesto por recibo. -131- CUADRO NÚMERO 38. CIFRAS DE RECAUDACIÓN POR IMPUESTOS SOBRE EL CONSUMO 11969).(En oesetas). TENERIFE LAS PALMAS TOTAL 1.T.E 128.200.000 I 141.100.000 Alcoholes, 49.800.000 72.200.000 azúcar, cerveza y bebidas 203.200.000 336.400.000 200.000 800.000 IMPUESTOS SOBRE EL CONSUMO Impuesto sobre el Lujo Renta de Aduanas Impuesto de compensación de Gravámenes interiores y tráfico exterior 800.000 26.900.000 Arbitrios de Puertos Francos 34.900.000 42.000.000 Impuestos 100.000 700.000 extinguidos y suprimidos. Jente: Sabaté For Fiscal para Canarias (í972), pág. 38. Elaboración propia. I 5, J. Consideraciones en torno al Régi 269.300.000 122.000.000 539.600.000 1 .ooo.ooo 27.700.000 76.900.000 800.000 len Económico La Ley 60/1969 recoge el mandato al Gobierno para la elaboración de un régimen económico-fiscal canario(61), sensible respecto a la situación desventajosa que se vive en el archipiélago con la intención inicial de que se ‘l B. 0. E de I de juJio de 1969. Ley 60/1969 de 30 de junio. Disposición Transitoria 28 -235 incline a solucionar la problemática situación socioeconómica por la que siguen discurriendo las lslas(62). Así la Disposición Transitoria 2a de la Ley afirma: “El Gobierno, en el plazo de dos años, remitirá a las Cortes un proyecto de ley sobre Régimen Económico Fiscal del Archipiélago canario”. Respecto al alcance del mandato de “la disposición transitoria segunda” de la ley de 1969, Carballo Cotanda (63) señala que no admite las limitaciones fiscales y económicas que sujètan al Gobierno y a las Cortes al tratar esta materia. Es decir, se afirma que los mandatos de las Cortes al Gobierno están limitados por la naturaleza de la disposición legal formal en que se establezcan. Esta tesis suponía para Carballo una autolimitació~n del poder legislativo inaceptable, ya que estas matizaciones jurídicas trataban en el fondo de encubrir unos objetivos injustificadamente restringidos para la ordenación canaria. 62A nivel econdmico, a partir de 1967 la nacion sufre un grave bache del que no es ajeno el archipiélago. El mercado canario de 1960- 1970 se compara a un globo con peligro de desinflarse, es decir, Canarias atraviesa una profunda crisis general de sus estructuras socioecondmicas (Vid. Sansofé. Núm 7 1. 19 de junio de 197 1. “La crisis de la estructura econdmica canaria “1. En primer lugar, la crisis agraria se manifiesta en el estancamiento de la producción agrícola; incapacidad de la economfa agrícola para absorber las nuevas fuerzas de trabajo del campo y a la vez se produce el desplazamiento masivo de la población rural “excedente” a las ciudades, Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria) y núcleos turfsticos de la costa. En segundo lugar, el derrumbamiento del tradicional sistema econdmico canario basado en la agricultura, se ha visto enmascarado un tanto por la aparición de cierto proceso de industrialización y por el desarrollo turístico producido fundamentalmente por la afluencia de capital privado extrarregional, que ha prorrogado la agonía de las viejas estructuras agrícolas. Pero al tiempo que el aflujo de estos capitales no tiene el volumen que el desarrollo regional exige, se produce tambien el fenómeno de que los beneficios que obtiene ese capital, se remiten al exterior, de manera que se verifica una salida neta de capitales de Canarias, que alcanza proporciones desmesuradas, consumándose un amplio proceso de desregionalización de la economía. 63 Carballo Cotanda, A. Canarias, regidn polémica. Pag 192. -236- “La presente Ley tiene como finalidad: a) Ratificar, actualizándolo, el tradicional &yimen de franquicias de las Islas Canarias; y b) Establecer un conjunto de medidas económicas y fiscales encaminadas a promover el desarrollo económico y social del Archipiélago”(65). De este objetivo discrepa Carballo Cotanda(66) ya que, a su juicio, es más que improbable que pueda justificarse la actualización de algo que no existe: Canarias no tiene en ese momento un régimen especial económico- fiscal. En cambio, el Archipiélago si ha gozado de dos instituciones básicas especiales, el régimen de franquicias y el de Cabildos, pero no de un régimen especial conjunto. A partir de este planteamiento, es decir, ante la existencia únicamente de una serie de peculiaridades fiscales en el archipiélago, hubiese sido más constructivo - afirma Carballo- que “actualizar”, “construir” o elaborar un régimen de acuerdo al tenor literal de la Disposición transitoria segunda de La Ley ‘60/1969. 66 Respecto a este articulo se plantearon distintas enmiendas en la deliberación del Proyecto de Ley sobre Régimen Económico Fiscal de Canarias lPdg.2, Aphdice 69, del Diario de te Sesidn de la Comisión de flaciendal. El señor Padrdn Quevedo formula al artículo 1 una enmienda por considerar necesaria una declaracidn de principios que de una manera terminante acabe con tas interpretaciones singulares de Jos funcionarios de la administración. Esta consiste en un apartado CJ en el que se señalara: “a partir de la publicación de esta ley no se podrá establecer ningún impuesto o tributo, cualquiera que fuese su denominación, que afecte o modifique et régimen de franquicia establecido “. Esta enmienda no prospera. 66 Op. cit. P4g 225. -238- A. HACIENDA ESTATAL. Título III. Capítulo I (artículos 10-19). 1. EL IMPUESTO GENERAL SOBRE EL TRÁFICO DE EMPRESAS. La Ley de 1972 confirma y, en algún aspecto, amplía la exención interior del archipiélago. Como afirma Ferreiro(67), fue primero el artículo 229 de la Ley de Reforma del Sistema Tributario de Il de junio de 1964 y, después, la Ley 30/72 la que estableció una fuerte limitación a la imposición interior sobre el consumo representada básicamente por el 1.G.T.E como figura impositiva que tiene como fin el gravamen generalizado del mismo. El artículo 15 de la ley 30/72 establece una serie de actos, operaciones 1 y contratos como supuestos de no sujeción en las lslas(68). No se aplicarán las ventas y operaciones de mayoristas (artículo 3 del Texto Refundido, apartado a); las entregas de bienes directamente al consumo por fabricantes, 5 0 mayoristas e industriales (apartado b); las ventas, transmisiones o entregas a fabricantes, industriales o mayoristas (apartado g); las importaciones (apartado 67Ferreiro, J.J. Dictamen emitido a petición del Excmo Cabildo Insular de Tenerife sobre el contenido y efectos de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias número 17/9 1, de í7 de enero de 199 1, pág. 15. 68Le y 30/72, de 22 de julio, sobre Regimen Económico y Fiscal de Canarias, Artículo ? 5. En Canarias no se exigirá et Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas que corresponda a los siguientes hechos imponibles: al Los actos, contratos y operaciones especificados en los apartados al, 61, g), hl, il y JI del articulo 3 del Texto refundido vigente del Impuesto, incluso cuando se realicen en la Península e Islas adyacentes, siempre que tengan por objeto bienes, artículos o productos que se envien directamente a las Islas Canarias y se cumplan las medidas camelares y de control que reglamentariamente se establezcan. -239- h); las exportaciones (apartado i); y la aplicación a su producción o comercio de los productos objeto de la actividad de los industriales, fabricantes y mayoristas (apartado j). tio se sujetan incluso cuando se realicen en la Península e islas adyacentes, siempre que tengan por objeto bienes, artículos o productos que se envíen directamente a las Islas Canarias. En concepto de importación tampoco estarán sujetos al ITE los productos naturales originarios de las Islas Canarias (art.lO.3). * Este artículo 15 con su apartado b) introduce una novedad importante (6s) al considerar que tampoco se exigirá este impuesto en los transportes entre las distintas islas del Archipiélago o entre éstas y el resto del territorio nacional. s i d E 2. IMPUESTO SOBRE EL LUJO. z s d ; El artículo 17 de la Ley que suprime en Canarias el Impuesto sobre el Lujo en concepto de “adquisiciones” se aprueba por unanimidad. Supone un cambio radical en el tratamiento diferenciado de esta imposición en Canarias. Dicho impuesto había revestido un carácter sumamente conflictivo, sobre todo ” Respecto a la extensión de la exención del impuesto general sobre el tr#ico de las empresas a los transportes de productos originarios de Canarias al extranjero, se plantearon diversas enmiendas (núm. 62 de Juan Pulido Castro, la 102 de don José Naranjo Hermosilla y la 103 de don Pedro Modesto Campos Rodríguez) en el debate en Cortes (Op. cit. 22 de junio 72, Aphdice 70. Pdg. 421. No prosperaron. Y se alegd que supondrían una disminución de ingresos por el concepto del impuesto sobre el tráfico de empresas, además de una discriminación injustificada frente a los demás nacionales. -240- a raíz de su refundición en 1966, por el mentado Real Decreto que volvía a establecer un impuesto sobre las mercancías que se importaran en Canarias. Tras sucesivas reclamaciones, se buscó una formula hábil en virtud de la que no se gravara la importación, pero sí la venta de esas mercancías(70), ya que la Hacienda estatal nò aceptaba prescindir de este importante instrumento recaudatorio(7’ 1. La solución finalmente adoptada por la Ley 30/72 queda condensada en el mencionado artículo 17 que afirma: “En virtud de la ratificación actualizada del tradicional régimen de franquicias en Canarias, declarada en el apartado a) del artículo 1 de esta ley, se suprime en Canarias el Impuesto sobre el Lujo que grava las adquisiciones de mercancías y en consecuencia, no serán de aplicación en las Islas los Títulos ll y III del texto refundido de dicho impuesto aprobado por Decreto 3180/1966, de 22 de diciembre”. 7o En el debate en Cortes, 20 de junio de 1972, Pag. 5, el Procurador Padrón Quevedo en su brillante exposición y defensa de enmienda al artículo ? alude a la problemdtice originad8 por las normas reguladoras del impuesto sobre el lujo, concretamente a la refundición de esa Ley en el 69 y a su artículo ll. Creemos que hay una errata y se refiere no a la ley 60/69, de 30 de junio, sobre modificaciones parciales en algunos conceptos impositivos, cuyo artículo ll no regula el Impuesto sobre e/ Lujo sino las “responsabiiidades y sanciones tributarias”; sino que hace mencidn del Decreto 3180/1966, de 22 de diciembre, que aprueba el texto refundid? de Impuestos sobre el Lujo. I 7’Vandama A. ( “El impuesto sobre el lujo y la autonomía regional”. Sansofé. Núm. 6. 7 de marzo de 19701 calcula en unos mil millones de pesetas lo que obtiene la Hacienda por el cobro de este impuesto- que han de liquidar los importadores pero que repercute en el bolsillo de los consumidores isleños. Este autor como solución a dicha problemática considera que si las percepciones impositivas, que recibe de nuestro archipiélago el Estado, se consideran escasas. La solución podría radicar en realizar un convenio por el que las Islas Canarias se comprometieran a aportar al Estado un montante global al año, de acuerdo con los intereses de ambas partes. Esto estaría de acuerdo con un régimen de autonomia económica, administrativa y fiscal que precisa e/ archipiélago. -241- El artículo 18 completa su regulación al suprimir las patentes A y D recogidas en el artículo 34 del texto refundido del Impuesto sobre el Lujo, aprobado por Decreto 3180/1966, de 22 de diciembre. De esta forma, quedan no sujetas a este impuesto en Canarias las “adquisiciones de productos en régimen especial” (Título II) entre las que se encuentran: tabacos (art. í5) y gasolinas supercarburantes (art. 16). Tampoco se sujetan las “adquisiciones en general” (Título III) (72). 3. IMPUESTOS ESPECIALES. El artículo 19 de La Ley de Régimen Económico Fiscal respeta la normativa que ha regulado los impuestos especiales hasta este momento, que es el Decreto 511 /l 967(73). Así Canarias continua exenta de los impuestos sobre el petróleo y derivados y sobre el azúcar y sigue sometida a los 72 Decreto 3.180/1966, de 22 de diciembre, que aprueba el Texto refundido de impuestos sobre el Lujo f”B.0.E” de 10 de enero de 19671.’ Título III. Adquisiciones en general: Vehículos de tracción mecánica (art. 17); Accesorios de vehículos y remolques fart. 18); Navegacidn marítima y a&ea (arr. 19); Artículos para juegos y deporte fart.201; Escopetas, armas de fuego y cartuchería (art. 2 1); Joyería, platería, bisutería y relojería lart. 22); Antigüedades iart. 231; instrumentos y aparatos musicales lart. 241; Objetos artísticos y de adorno (w-t. 25); Marroquinería, estuchería y artículos de viaje fart. 26/; Alfombres, tapices y decoración fart. 27); Peletería y confecciones especiales (art. 281; juguetes fart. 291; Perfumería, cosméticos, artículos y aparatos de tocador lart. 30); Aparatos y artículos domMicos (art. 3 1); Artículos varios íart. 32); Bebidas condimentos y otros preparados íart. 331. 73. ley 30/1972. Artículo 19. En cuanto a /os impuestos especiales, seguirá en vigor el fegimen excepcional para las Islas Canarias regulado en el texto refundido aprobado por el Decreto quinientos/mil novecientos sesenta y siete, de dos de marzo. -242 impuestos sobre la fabricación del alcohol, achicoria, cerveza y bebidas refrescantes. B. HACIENDAS LOCALES. La novedad fundamental de esta ley gira en torno a los arbitrios. En primer lugar, se suprimen en el Archipiélago los arbitrios estatales de Puertos Francos, medida que a nivel recaudatorio no reviste demasiada trascendencia pero conforme a su naturaleza atentan contra la franquicia sobre el consumo. En segundo lugar, se refuerzan los arbitrios de Cabildos, institución que se ve muy favorecida por esta ley de reforma(74). A continuación en los cuadros 39 y 40 se puede comprobar la s i d E diferencia entre las cifras de recaudación de los arbitrios de importación y exportación, alcoholes y tabacos y los arbitrios de entrada y sobre el lujo 5 0 74 Compárese la recaudación por arbitrios de importacidn, exportación, alcoholes y tabacos en 1972, en relación a la del año siguiente por arbitrios de entrada y lujo. -243- CUADRO NÚMERO 39. RECAUDACIÓN ALCOHOLES Y TABACO. Año 1972 Arbitrlos de importación y exportación. Alcoholes Tabacos Gran Canaria Tenerife Lanzarote La Palma Fuerteventura Gomera 1.146.503 13.276 3.851 1.039.133 27.260 8.919 92.212 ------ 453 26.635 ------ / 914 21.780 ------ 150 12.618 6.439 178 Hierro I 4.575 I 989 I 118 Total pesetas 2.343.456 47.964 14.583 :uente: Bourgon Tir tao, op. cit., pág. 436. Elaboración propia. CUADRO NÚMERO 40. RECAUDACIÓN POR ARBITRIOS DE ENTRADA Y SQBRE EL LUJO. Año 1973 Arbitrio de entrada Arbitrio sobre el Lujo Gran Canaria 1.333.295.712 829.708.199 Tenerife 1.053.012.112 653.052.723 Lanzarote 47.860.935 11.274.063 La Palma 39.291.382 9.511.496 Fuerteventura 13.508.004 2.409.390 Gomera 2.903.425 481.284 Hierro 632.044 122.600 Total pesetas 2.490.503.614 1.610.799.533 uente: Bourgon Tinao, op. cit., pág. 438. Elaboración propia. -244 La supresión de los antiguos arbitrios estatales de importación y exportación de los Cabildos (artículo 20) conlleva su sustitución por el Arbitrio insular a la entrada de mercancías(75) y los, hasta entonces, arbitrios sobre alcoholes y aguardientes fueron también suprimidos sin que fueran sustituidos por otros arbitrios(artículo 27). Además, trae aparejada la creación en compensación de otra figura nueva, el Arbitrio insular sobre el Lujo (artículo 24). De esta forma, si el sistema anterior se basaba en una fiscalidad independiente de cada isla, tanto en la gestión como en la recaudación, esta 76 Ley 30/1972 de Regimen Económico fiscal de Canarias. Artículo 22. Uno. Se establece el arbitrio insular a la entrada de mercancfas en las Islas Canarias y quedan suprimidos los actuales arbitrios de los Cabildos sobre importación y exportación y el recargo municipal sobre los mismos. Dos. El régimen del nuevo arbitrio será único para todo el Archipiélago y tendrá las siguien tes carac te fis ticas: Al Hecho imponible. El arbitrio grava la entrada en las Islas Canarias, de toda clase de mercancías procedentes del resto de España o del extranjero. La entrada en una isla de mercancias que procedan de cualquier otra del Archipiélago en ningún caso estará sujeta al arbitrio. B1 Sujetos pasivos. Están obligados al pago del arbitrio las personas naturales o jurídicas que introduzcan en el Archipiélago las mercancías sujetas al arbitrio. CI Devengo. El arbitrio se devenga en el momento de la entrada en cualquiera de las islas de las mercancías procedentes del resto de España o del extranjero. DI Base imponible. Se tomará como base el valor CIF de las mercancías en el lugar de entrada en las Islas. El Exenciones. 1. Es tara exen ta del arbitrio la entrada en el Archipiélago de las siguien tes mercancías: al Productos alimenticios de primera necesidad bj Bienes de equipo y utillaje de primera instakzián. cl Medicinas. dl Periódicos, libros y revistas. el las introducidas por los particulares en régimen de viajeros. fl Las destinadas al Estado y Corporaciones locales. gl Las que tengan este beneficio en virtud de un convenio internacional firmado por el Gobierno español. Las ordenanzas del arbitrio especificaran los productos comprendidos en los apartados al, bl y cl anteriores. 245- distinta a la que inspira idéntico tributo en el resto del territorio nacional(87). En segundo lugar, se trata de señalar si los límites impuestos por el artículo 24.2. E) de la Ley 30/72 han de entenderse siempre en relación con el impuesto estatal, de forma, que se prohíba de modo absoluto que una operación concreta pueda eventualmente resultar más gravada en Canarias que en el resto de España. Esta cuestión queda zanjada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, no1 7/91. Con un sabio criterio, a 87.La polémica surge a partir de un artículo que satisface ef impuesto sobre eJ Lujo en toda España, excepto en Canarias: la gasolina supercarburante (artículo 16 del texto refundido del Jmpuesto sobre et Lujo. Campos Rodríguez (Boletín Oficial de Las Cortes Españolas. Apéndice 7 1. 23 de junio de 1972. P& 34 y 351 se pronuncia decididamente por que la gasolina supercarburante satisfaga el gravamen sobre el Lujo, por ias siguientes razones. En primer lugar, considera que la gasolina supercarburante está considerada artículo de lujo no sólo en España, sino en todo et mundo. Y no se ven razones para que esta regla general encuentre en Canarias ta excepcidn. El argumento de que en Canarias no hay trenes no vale aqu/l porque los transportes colectivos (autobuses, taxis, etc) utilizan eJ gas-oil, como tambidn Jo utitizan los camiones y tractores. En Ja defensa de la inclusión de este producto, se acude también a los antecedentes que gravan la gasolina, desde “el impuesto sobre la gasolina” creado por Real Decreta-Ley de 7 de enero de 1927, siguiendo con la elevacidn del Mando Económico, y su s d convalidación por Decreto de 4 de febrero de 1960, dictado al amparo de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales, para terminar con su convaJidaci6n por Decreto de 4 de febrero de 1960, dictado al amparo de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales. De forma que conservar la actual exaccidn sobre ta gasolina con un tipo anquilosado desde hace treinta años le parece completamente anacrónico, y propone que la Ordenanza del Arbitrio sobre el Lujo señale el tipo, atendiendo a una serie de factores. Por otro lado, Carballo (op. cit, pág. 3 12) denuncia este gravamen en las islas cu ya estructura de transportes no brinda el popular y más asequible de los ferrocarrites. Sometidos en la Península y Bateares, el tabaco y et petrdleo a monopolio, Bstas dos mercancías no pueden quedar gravadas en Canarias por tributos de consumo. Sin embargo, la Ordenanza reguladora del Arbitrio Jnsular sobre el lujo, en sus artículos 19 y 20, gravaba aparte de tas adquisiciones median te importación, las interiores de tabaco y gasolina supercarburan te. Bourgonfop. cit. p&g. 314 y SS./ a este respecto añade que de estas dos salvedades al que .c?/ denomina principio de franquicia fiscal interior, mayor trascendencia reúne ta referente a la gasolina supercarburante, pues si el desconocimiento de la exención monopolística se producía respecto al tabaco en el Impuesto estatal sobre el Lujo, no ocurría lo mismo con la gasolina supercarburante, porque se remitía el impuesto estatal a las normas de regulacidn de los Impuestos especiales, y el artículo 35 de btos declaraba la no sujeción de los territorios de fuera del área del monopolio al impuesto sobre el petrbleo y sus derivados. Este asunto se zanjaría posteriormente con “la Ordenanza al Arbitrio Jnsular sobre et Lujo de 198 1’: que no recoge el referido gravamen a la gasolina supercarburante. -252- nuestro juicio, en esta sentencia se establece que no se pueden gravar con el arbitrio sobre el lujo supuestos de hecho no gravados como suntuarios en el resto del territorio español(88). Finalmente, en cuanto a la Participación de las Haciendas Municipales se establece, por el artículo 27 de esta Ley, el Fondo Insular de Reparto Municipal. Este se nutrirá del 40% de las percepciones de los Cabildos por los Arbitrios Insulares de Importación y sobre el Lujo. Resumiendo, la Ley 30/72 configura este régimen fiscal, especial, peculiar, característico de Canarias y, como tal, diferenciado del que se aplica en el resto de España, sobre la base, como explica Ferreiro, de una serie de notas diferenciadoras esenciales respecto al régimen fiscal aplicable en el resto del territorio nacional, que se puede concretar en los cuatro siguientes: a) No están sujetas al 1.G.T.E en Canarias las operaciones mercantiles que consistan en ventas, entregas, transmisiones, importaciones y autoconsumo. El 1.G.T.E se declara aplicable sólo a ejecuciones de obra, arrendamientos de bienes y servicios y transmisiones de inmuebles sujetas al tributo. b) No se aplica en las Islas en Impuesto estatal sobre el Lujo que grava las adquisiciones. 88La Sentencia no1 7/9 ? del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en su fundamento jurídíco primero aclara que la cuestibn que se debate en este recurso es estrictamente jurídica, y consiste en determinar si en Canarias es posible aplicar el arbitrio insular de lujo a hechos imponibles no gravados en la Península por el IVA, y en especial a accesorios de iluminacidn, que es el concepto impositivo por el que se ha girado la liquidación que ahora se impugna. -253- c) Se crean el Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías y el Arbitrio Insular sobre el Lujo. d) No se exigen en’canarias los impuestos aduaneros que gravan la entrada de mercancías en la Península y Baleares. Canarias forma así un territorio aduanero diferenciado. . VII. ANÁLISIS DE LA LEY 30/72 EN RELACIÓN A LA FRANQUICIA FISCAL SOBRE EL CONSUMO. 1. EL PRINCIPICi DE LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN LA LEY s i d E 30172. z s d ; La franquicia fiscal sobre el consumo se articula en la Ley 30/72, de 22 de julio a través de nuevas figuras tributarias. En primer lugar, La Ley 30/72 no establece un principio de exclusión o franquicia absoluta en Canarias respecto a la imposición indirecta estatal sobre el consumo. La franquicia estatal sobre el consumo queda caracterizada en esta ley por la exclusión de toda imposición indirecta estatal de ámbito general que afecte al tráfico de bienes. No son de aplicación en Canarias por esta ley los conceptos de los impuestos sobre el consumo que incidan en el tráfico mercantil, comprendiéndose entre éstos no sólo los actos de importación y exportación, sino también los que se produzcan en el proceso importación o producción-consumo íntegramente. En este sentido, se establece la exclusión en las Islas del ámbito de aplicación del IGTE en cuanto a los hechos imponibles relacionados con entrega o transmisión, importación y exportación de bienes y mercancías, artículo 15. a) de la Ley 30/72, quedando únicamente sujetos por este tributo aquellos hechos imponibles que no graven la adquisición de bienes o El Impuesto sobre el Lujo también se suprime por los conceptos de adquisición de mercancías con carácter general(g0). Ahora bien, este principio de franquicia admite excepciones. Los impuestos especiales, de acuerdo con la Ley 30/72, gravan la fabricación de alcohol, cerveza y bebidas refrescantes, como excepción a la exclusión de toda imposición indirecta estatal que afecte al tráfico de bienes. En este supuesto, la imposición se proyecta sobre el fabricante y elaborador incidiendo sobre el consumo. seVid. Texto Refundido del hpuesto aprobado por Decreto 33?4/?966 lartfcufo 3, c, d, y el en relacidn con el artículo 15. al de la Ley 30/72 que se refiere a los hechos imponibles del IG TE que se trasladan a las Islas, consistentes en la ejecución de obras, arrendamientos de bienes y arrendamientos y prestaciones de servicios. Supuestos que excluyen, obviamente, la adquisicion de bienes e importaciones. ‘OVid , Ley 30/72, artículo 17 y 18, según los que solo serán aplicables en Canarias la Patente 6 y C sobre tenencia y disfrute de aviones de turismo y embarcaciones de recreo a motor, la tenencia y disfrute de inmuebles y automóviles. -255- En segundo lugar, la franquicia fiscal sobre el consumo se caracteriza también por la existencia de una imposición indirecta especial canaria que ocupa el espacio impositivo exento por la franquicia estatal(g1). Se establece en Canarias una imposición indirecta insular especial, heredera de los antiguos arbitrios en aras a garantizar la suficiencia y capacidad económica de las haciendas locales insulares. 2. ANÁLISIS VALORATIVO DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN ECONÓMICO FISCAL POR LA LEY 30/72. La Ley 30/72 culmina la segunda iniciativa de reforma global del régimen económico y fiscal que se produce en este siglo con motivo de aclarar i d E el panorama puertofranquista oscurecido desde la Ley de 6 de marzo de 1900. Esta iniciativa global debe ser elogiada encuanto que se trataba de delimitar la especialidad fiscal del Archipiélago, confusa en extremo. Si bien, el legislador una vez inmerso en esta labor se vio en la necesidad de entrar en un proceso de creación y elaboración sobre una base que se hallaba muy debilitada, y por primera vez se tratan de establecer límites contundenies, que parasen la, incesante actividad uniformadora de la Administración. ” Vid. Exposición de Motivos de la Ley 30/72 cuando señala “al ratificarse el principio de franquicia suprimiendo la aplicación en Canarias del impuesto estatal sobre el Lujo, en cuanto al concepto de adquwclones, se transfiere en favor de las corporaciones locales una importante fuente de ingresos que va a permitir la creación del Arbitrio insular sobre el Lujo “. -256- En relación a la franquicia fiscal sobre el consumo, la Exposición de Motivos de la Ley señala que se ratifica el principio de franquicia suprimiendo la aplicación en Canarias del impuesto estatal sobre el Lujo, en cuanto al * concepto de adquisiciones, y se transfiere en favor de las Corporaciones locales una importante fuente de ingresos que va a permitir la creación del Arbitrio insular sobre el Lujo. A nuestro juicio, la supresión del impuesto estatal sobre el Lujo era una pieza fundamental en la reconstrucción legislativa de la franquicia sobre el consumo y este criterio debía haberse hecho extensivo a toda la imposición indirecta sobre el consumo estatal. Pero no fue así, dentro de la hacienda estatal, el Impuesto sobre el Lujo no se suprime en todos sus conceptos y se adoptaron nuevas figuras, que habían tenido un carácter polémico en el resto del Estado. Como por ejemplo, el IGTE al que la Ley integró por motivos puramente recaudatorios, siendo un impuesto estatal contrario al régimen puertofranquista. Disentimos, por tanto, de la mayoría de la doctrina que denuncia aspectos parciales respecto a su regulación pero no se cuestiona dicha imposición con carácter general. Así, Carballo(g2) critica el que no se hayan modificado las ejecuciones de Obra (artículo 3 del texto refundido, ap. c), ni la prestación de servicios- con aportación de materiales- ap. e). En esta línea Pulido Castro presènta una enmienda(g3) a la ley en la que señala la $= Op. cit. pág. 29 1. g3 Enmienda núm. 61. BOCE. 22 de junio de 1972. Ap&dice 70. Pág. 42. -257- exención del ITE en las ejecuciones de obra, por la parte correspondiente a la aportación de materiales utilizados(s4). A nuestro juicio, el mayor logro de dicha ley radica en la reestructuración acometida en la hacienda local que sale reforzada, ya que las deficiencias de este ámbito fueron las que en definitiva impulsaron a la reforma. Surgen nuevas figuras impositivas, dentro de la vertiente local, y fundamentalmente, se logra la unificación y uniformización del régimen de arbitrios en el Archipiélago con la supresión de los arbitrios estatales de puertos francos. Así se consigue evitar la doble imposición que era una de las notas características de las etapas anteriores. 34La enmienda queda incursa, ajuicio de Gobierno (Boleth Oficial de las Cortes españolas de 22 de junio de 1972. Apéndice Núm. 70. P& 421, en causa de inadmisibilidad, fundada en la disminucidn de ingresos públicos y además en ía desnaturalización del contrato de ejecución de obra que constituye una unidad. Por otra parte, añade el Gobierno, que se complicarla extraordinariamente la liquidacíón del impuesto correspondiente a estas operaciones, abriendo una vía fácil para la evasión del impuesto y de la exención podrían beneficiarse determinados supuestos, como la construcción de edificios de lujo, que no tienen ninguna razdn para no tributar. -2$8- TíTULO II -LA FRANQUICIA SOBRE EL CONSUMO EN LA CONSTITUCIóN Y EN EL ESTATUTO DE AUTONOMíA DE CANARIAS. CAPíTULO I CAPíTULO 1. SUMARIO CAPíTULO I -LA DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA DE LA CONSTITUCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 1. La elaboración de la Disposición Adicional tercera . . . . , , . . 260 II.El Debate doctrinal sobre la Disposición Adicional tercera. . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 A. Tesis de Parejo Afonso. . . . . . . , . . , . s . . . . . . . . . , . . . 271 B. Tesis de Entrena cuesta y Aguiar de C. Tesis de Martín Cáceres . . . , . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . 278 g Luque .,..,........,.,...,................,.. 276 Z 0 Y 1 s D. Tesis de Clavijo Hernández, Yanes Herrero, Génova Galván y Mazorra Manrique de Lara . . . . . . . 281 : III.La Disposición Adicional Tercera en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y en los dictámenes del Consejo Consultivo A. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . 287 8. Los dictámenes del Consejo Consultivo ............... 295 IV. Tesis que se Sigue ............................ 299 -259- presenta la Senadora Pelayo Duque(14) coincide con la del Senador Galván González(“), que afirma: “La Constitución reconoce y ampara las peculiaridades económico fiscales del Archipiélago canario. Su actualización o modificación requerirá informe previo de la Comunidad autónoma, o, en su caso, del ente preautonómico” (lO). Dentro de las justificaciones a estas enmiendas, se incide en las prohibiciones de mandato inequívoco que establecen tanto el artículo 133, apartado 2, como el artículo 151, apartado 2, del proyecto constitucional aprobado por el Congreso, en virtud de las cuales no podrán existir medidas ; tributarias que supongan obstáculos para la libre circu’lación de mercancías(17). Se alega también que desconocer y no amparar a los puertos francos y sus peculiaridades económico-fiscales, sería algo muy grave desde i ” Enmienda núm. 968. Primer Firmante.- Doña María Dolores Pelayo lUni6n de Centro Democrático), Senado: enmiendas al Texto del Proyecto de Constitución, Trabajos Parlamentarios, III, Cortes Generales, 1980, pág. 2950. l6 Enmienda Núm. 972. Primer firmante: Don Acenk Alejandro Galván González (Unión de Centro Democrático). Senado: enmiendas al texto del Dra yecto de Constitución, aprobado por el pleno del Congreso de los Diputados, pág. 2950. ” la tercera enmienda, núm. 765, la plantea Unidn de Centro Democrático con un texto muy similar a las dos anteriores que dice “La Constitucidn reconoce y ampara las peculiaridad& econdmico fiscales del archipiélago canario, sin perjuicio de las modificaciones que procedan por las normas de rango legal adecuado “. ” Las enmiendas núm. 765 y 968 (Senado: Enmiendas al Texto del Pro.yecto de Constítucidn, aprobadas por el pleno del Congreso de los Diputados, pág. 29501 insisten en este aspecto que tanto el arbitrio insular a la entrada de mercancías como la tarifa especial podrían reputarse como anticonstitucionales, y declararse así por el Tribunal Constitucional, por el procedimiento del articulo 157, a no ser que en /a Constitución se introduzca una mencidn expresa que reconozca las peculiaridades econdmico fiscales canarias. -266- la actual problemática canaria, y podría avivar el nacionalismo e independentismo incipientes. Finalmente, en el orden práctico, la desaparición de este régimen supondría la extinción de una delas principales fuentes presupuestarias de las Mancomunidades, Cabildos Insulares y Ayuntamientos canarios. Esta propuesta fue defendida por Galván González en el debate de la Corkión del Senado, el 14 de Septiembre de 1978. Dicho parlamentario indicó, de nuevo, la necesidad de una defensa expresa por parte de la . Constitución del régimen económico fiscal de Canarias, sacando a relucir los distintos factores adversos que sufre el archipiélago, desde los geográficos, hasta los socio-económicos (falta de desarrollo industrial, paro aplastante, problemas hidráulicos, etc)(“). El senador mostró también su preocupación e inquietud por dejar abierta en el texto constitucional la posibilidad de un futuro recurso de inconstitucionalidad frente a la especialidad canaria(“). Galván contó con el apoyo de Villar Arregui(20), que consideró: l8 Galván González, A. Diario de Sesiones del Senado de 14 de Septiembre de 1978, núm. 55, Debate en la Comisidn de Constitucidn, P&g. 4338-9. l9 Galván González, A. /Op. cit, pág. 2755) argumenta “Pero a mime gustan las cosas claras, sin nubes, sin ocultaciones, las cosas diáfanas, que no puedan dar lugar en su día a un recurso de inconstitucionalidad. Yo, interpretando que el momento es importante par la regidn canaria, me veo en la obligación de sostener la enmienda, señores Senadores, porque en las Canarias, y así lo ha dicho la prensa de todos los días, la Constitución es preocupante y existe inquietud, en todos /os estamentos políticos, econdmicos y de todas clases”. 2o Diario de Sesiones del Senado de 14 de septiembre de 1978, núm. 55, debate en la Comisi6n de Constitución, pág. 2755. También dicha intervencitin aparece citada por Entrena Cuesta, F. Comentarios 8 la Constitución, Madrid, Civitas, 1980, pág. 1760. -267- “‘Mucho más eficaz es fijar esto en la Constitución, que va a ser refrendada por el pueblo, que las solemnes palabras de los padres constituyentes que se lleva el viento, porque en la interpretación de las normas jurídicas poco importa cuál sea la voluntad del legislador y mucho la voluntad motivada del texto de la enmienda”. De todas formas, fueron necesarias dos votaciones(21) para que consiguiese prosperar dicha propuesta. El texto íntegro fue respetado tanto en el Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado(22), como en las modificaciones propuestas por el Pleno del Senado(23). Finalmente, la Comisión Mixta Congreso Senado de 28 de octubre de 1978 alteró su texto inicial, suprimiendo la primera parte en la que figuraba “el reconocimiento y amparo a las peculiaridades económico fiscales del Archipiélago”, y procedió a su redacción definitiva con estas palabras: “La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico”. ” Diario de Sesiones del Senado de 14 de septiembre de 7 9 78, núm 55, Debate ec la Comisidn de Constitución, pág. 439, “Ei señor Presidente: Pasamos a votar conjuntamente las enmiendas números 233, 972 y 968. Efectuada la votación, dio el siguiente resultado: nueve votos a favor y nueve en contra, con cinco abstenciones. E/ señor Presidente: Se vuelven a poner a votación. Efectuada de nuevo la votacibn, quedaron aprobadas dichas enmiendas por 13 votos a favor, con 70 abstenciones”. 22 BOC, Núm 157, 6 de Octubre de 1978, pág. 3447. 23 Diario de Sesiones del Senado, núm 161, 13 de octubre de 1978, Pag. 3575. -268- No constan en los Diarios de Sesiones de Las Cortes(24) las razones por las que se suprimió el párrafo primero de dicha Disposición Adicional. Después de analizar la gestación de la Disposición Adicional 3a queda claro, a nuestro juicio, que en el debate constituyente se frustra la oportunidad de recoger y clarificar en el Texto Constitucional las peculiaridades económico fiscales del Archipiélago canario. Una de las razones fundamentales que está en la mente del constituyente, y que determinó el recorte sustancial de esta norma, la formuló Fraga Iribarne cuando aludió a los problemas futuros que se podrían derivar de la integración en la Comunidad Europea; ya que los otros argumentos esgrimidos (futuro desarrollo estatutario, colaboración financiera entre Comunidad Autónoma y Estado central, etc.) podían haberse sacado a colación de la misma manera respecto a la Disposición Adicional Primera y no se esgrimieron. En nuestra opinión, estos obstáculos. a los que se alude que podría suponer el reconocimiento por la máxima norma de las peculiaridades de las Islas Canarias respecto a la incorporación en la CEE no eran argumentos importantes para la supresión de la primera frase del texto de la Disposición que aprobó el Senado. De hecho, como vino a confirmar la historia, eran obstáculos imaginarios que después no se plantearon. Ahora bien, impidieron que la Dis,posición Adicional Tercera recogiese suficientemente el hecho diferencial, ocasionando múltiples problemas de interpretación “a posteriori”. 24 Diario de Sesiones de las Cortes de 28 de octubre de 1978, núm 55, pág. 3734. -269- ll. EL DEBATE DOCTRINAL SOBRE LA DISPOSICION ADICIONAL TERCERA. La Disposición Adicional tercera(25) es el único precepto constitucional que hace referencia expresa al sistema de franquicias de Canarias y arbitra un mecanismo claro de protección, directamente vinculado al articulo 45 del Estatuto de Autonomía. Al referirse a los motivos por los que fue introducida dicha cláusula por el constituyente, la doctrina destaca la intencionalidad de resolver el problema que piantea la existencia del hecho diferencial canario. En este sentido, Alzaga(26)pone en conexión la Disposición Adicional Tercera con el artículo 138.1 de la Constitución(27), y llama la atención sobre el inciso que se 26 Disposicibn Adicional tercera de la Constitución. “La modificacidn del régimen econdmico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad j ; Autánoma o, en su caso, del órgano provisional autonámico “. î6 Alzaga, 0. [La Constitución espeñoJe de 7 9 79. Comentario sistemático. Madrid 19 78. Ediciones del Foro. Pag. 830, 8311 alude a que en defensa de la incorporacidn de la formulación de que se preste una atención particular ‘a la circunstancia del hecho insular”, se vertieron, entre otros, argumentos en la Comisión del Congreso dirigidos a llamar la atención sobre toda la problemática que pueden producir los desequilibrios regionales o sectoriales y como el hecho diferencial que produce la condición insular añade un factor mas de distorskk econdmica, factor que tiene unas peculiaridades y características fácilmente objetivables y diferenciables, incluso cuantificables, . y cu yo carácter claramente acumulativo a la problemática citada exige un tratamiento especial”. 27 ArtJculo 138 CE. 1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio econbmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. 2. Las dlferencias entre los Estatutos de las distintes Comunidades Autdnomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. -270- contiene al término de su apartado primero, es decir, la indicación de que se preste una atención particular “a la circunstancia del hecho insular”. En cambio, no se ha logrado la unanimidad en las distintas tesis que se han planteado para resolver el grado de protección que dicha Disposición dispensa al régimen especial de Canarias. Con ello se ha generado un profundo debate, en los años posteriores a la creación de nuestra norma suprema, respecto a la naturaleza jurídica de dicha cláusula. La polémica en que se envuelve no deja de presentar soluciones diferentes en cuanto a su auténtica significación por parte de la doctrina. A. TESIS DE PAREJO AFONSO. 1. - Exposición de la tesis.- En opinión de Parejo(28), en la Disposición Adicional Tercera se encuentra el marco jurídico fundamental de lo que ha sido llamado el “hecho diferencial canario”: 2a Parejo Alfonso, L, “Canarias y la CEE”, Noticias CEE, CISS, Núm. 22, Madrid, 1986, pág. 20. -2jl- “No hay en esta Disposición una definición -ni siquiera se intenta- deJ REF; hay sólo una previsión sobre su modificación. El valor de este precepto estriba en la ubicación que tiene dentro de la Constitución; es la tercera de las cuatro Disposiciones Adicionales de las que las tres primeras están dedicadas a garantizar las peculiaridades y derechos históricos. Desde esta perspectiva, la Disposición Adicional sitúa a Canarias a igual nivel que Cataluña y el País Vasco”. La postura de Parejo es muy concisa respecto al entendimiento de esta Disposición. En primer lugar, niega que esta norma recoja aspectos sustantivos referentes al REF con lo que pone su énfasis en aspectos puramente procedimentales. En segundo lugar, y ahí radica la originalidad de esta elaboración, considera que el tratamiento constitucional que se le dispensa al Archipiélago lo coloca al mismo nivel que Cataluña o País 2.- Observaciones críticas.- A la tesis de Parejo se le puede formular alguna observación crítica en relación al tratamiento constitucional que se determina por cada una de las Disposiciones Adicionales, ya que este tratamiento es diferente en cada una de ellas, y no se pueden colocar todas las Disposiciones Adicionales en un mismo plano de protección constitucional. 2s DA le CE: ‘La Constitución ampara Y respeta los derechos históricos de los territorios forales “. -272- En primer lugar, la regulación que se da a la organización jurisdiccional del Estado, Disposición Adicional 4a, es distinto al de las otras porque en esta cláusula se produce, sin duda alguna, la constitucionalización de una específica situación jurídica respecto a las restantes en las que no aparece un fundamento importante para defender su pertenencia al orden normativo constitucional, en sentido formal. En segundo lugar, la Disposición Adicional la y la 3” tampoco pueden equipararse. Aunque nadie discute que la Adicional la fue introducida por el constituyente con el fin de resolver el problema que, a la convivencia democrática y a la identidad de los españoles todos, planteaban la existencia de hechos diferenciales irreductibles a un criterio común y, en este sentido, pueden encontrarse conexiones con la Adicional 3”. El fundamento de las dos Disposiciones es distinto, ya que tradicionalmente los derechos forales son expresión de un pacto fundamental con distintas raíces que la institución que conforma el régimen especial de las Islas(30). El grado de protección que otorga la Constitución a la Disposición primera es, en nuestra opinión, mayor que el dispensado por la tercera. Este hecho se pone de manifiesto en el debate doctrinal generado respecto a la Adicional 1 a, que culminaría en su plasmación constitucional. En relación a este aspecto, se parte por un sector de la doctrina de la 3o Vid. Leguina Villa, J. ‘Los territorios históricos vascos: poderes normativos y conflictos de competencias “, Revista española de Derecho Constitucional, Volumen. 1, Núm. 3, Madrid, 198 1, pág. 63 y SS. Sobre ello puede verse también Corcuera A tienza, J. “La constitucionafización de los Derechos históricos. Fueros y Autonomía”, Revista española de Derecho constitucional. Núm. II, mayo 1984. -273- “constitucionalización” de los Derechos históricos hasta llegar a considerar, otro sector, que los Derechos Históricos no derivan de la Constitución y por tanto, son inmunes ante la revisión constitucional(31), extremos no apreciados en la discusión generada respecto a la protección de nuestro régimen económico y fiscal. Además, la Constitución profundiza en dirección al respeto que se otorga a los derechos históricos en otros preceptos. Corno ejemplo basta remitirse al artículo 149.1, regla 8a, sobre competencias 31 De Los Mozos len Castán Tobeñas, J. Derecho civil español, común y foral, t.v, 29 pag. 3451 mantiene que la cuestión foral se constitucionaJi..a, y con ello se pierde toda esperanza para conseguir una unidad legislativa. Corcuera Atienza, J. (en “La Constitucionalización de los Derechos Históricos. Fueros y Autonomía”, Revista española de Derecho Constitucional, núm ll, 1984, .pág. 35-38) considera que si toda disposicidn constitucional ha de interpretarse en el contexto de la norma fundamental, no es menos cierto que ha de presumirse que todo lo que está en la Constitucidn tiene un sentido: es doctrina pacífica que la interpretacidn de las normas ha de suponer la constitucionalidad de estas siempre que sean susceptibles de interpretación conforme a la Constitución. Este autor entiende, con Biscaretti di Ruffia, que “el modo mediante el cual nace un derecho, una situacián jurídica, una Constitución, no prejuzga, ni determina el modo a través del cual pueden Juego cambiarse o extinguirse “, es decir, que el origen histórico de una norma o derecho no puede actuar como limite de la Reforma Constitucional. Frente a esta postura, Herrero de Miñón (Idea de los Derechos históricos, Espasa, Madrid, 199 1, pdg. 8 7) es contrario a /B constitucionaJizaci6n de este derecho precisamente porque reconocer esta premisa, puede suponer dejar abierta una vía para su homogeneización. Este autor a partir de una postura historicista, añade que los derechos históricos no son una creación de la Constitucidn, como Jo es el defensor del pueblo, ni su existencia deriva de la misma, como ocurre con el Tribunal de Cuentas, sino que la preceden y por ello, porque el constituyente los encuentra ya ah6 los “ampara y respeta “. Por eso, la garantía que de la Constitucidn se deriva, nada tiene que ver con la que la propia Constitución otorga a institucíones de ella establecidas o por ella elevadas de rango. Esta es Ja rarún que a juicio de Herrero obliga a descartar la categorJa de garantía institucional para calificar a la Disposicián Adicional 1 a de la Constitución, ya que no es aplicable al respeto y garantía de los derechos históricos. Lo que la garantía institucional protege existe dentro del Estado y por gracia de el y no se refiere a esfera alguna que al Estado y su Constitución anteceda. En segundo término, al no derivar de la Constitucidn los derechos histbricos por ella amparados y reconocidos, son inmunes ante la revisión constitucional. En consecuencia, ni jurídica ni políticamente interesa concebir, de acuerdo con dicho autor, la adicional Ia de la Constitución española como una “garantía institucional” sino que es preciso garantizar los derechos históricos frente a todo intento de reducirlos a mera ley de la Constitución, susceptible, en consecuencia, de ser modificada e incluso suprimide. -274- exclusivas del Estado(32). Situación a la que es ajeno el régimen fiscal de Canarias. Por último, en el debate sobre la Disposición Adicional Pr ímera en ningún momento se cuestionó la necesidad de su inclusión en el Texto Constitucional, ya que era obvia. Simplemente se discutió sobre cuál debía ser la redacción definitiva(33). En cambio, la tramitación de la Disposición Adicional Tercera tuvo un cariz diferente. En este proceso sí fue cuestionada su introducción en la Constitución española. Finalmente, esta enmienda se incluyó pero con recortes respecto a su redacción inicial(34). ““AH. 149.1 de la Constitución. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 8’ Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificacibn y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan. En todo caso, /as reglas relativas a la apficacíbn y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a la forma de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de fas fuentes del Derecho, con respeto, en este ríltimo casa, a las normas de Derecho foral o especial”. 33 Vid. Arzalluz, Congreso de los Diputados, 2 1 de julio de 19 78 (Constitución Española, Trabajos Parlamentarios, tomo ll, p. 2536J; Enmienda núm. 979 presentada por el PNV en el Senado (Constitución Española, Trabajos Parlamentarios, tomo ll, p. 29501 34Desde el Congreso fue cuestionada su oportunidad, con lo que no prosperó en dicha Cámara, y fue sometida, posteriormente, a doble votación cn CJ Senado. Finalmente, como es sabido, en la Comisión Mixta se modificó la redaccidn de la enmienda de un grupo de senadores canarios con el fin de lograr una Disposición adicional tercera con una declaración de reconocimiento y amparo del régimen económico fiscal canario “La enmienda de 7 de agosto de 1978”, presentada por un grupo de senadores canarios con el fin de lograr una dkposición adicional tercera, tenía el siguiente contenido: “La Constitucidn reconoce y ampara las peculiaridades económico fiscales del Archipiélago canario sin perjuicio de las modificaciones que procedan por las normas de rango legal adecuado”. Este texto con una ligera modificación fue aprobado por el pleno del Senado f”BOC” de 13 de octubre de 19781, pero es la Comisión Mixta Congreso Senado sobre el Proyecto de Constitucidn la uue dio la versibn definitiva (“8.0. C” de 28 de 19781, en la aue desaparece ta declaración de reconocimiento y amparo. -275- Trasladada esta categoría al ámbito constitucional español en relación a la Disposición Adicional Tercera, se entiende que su función reside en otorgar una específica protección constitucional frente al legislador ordinario ti determinadas y típicas características del Derecho especial canario en materia económico tributaria, en cuanto que las mismas han pasado a ser identificadoras e informadoras de esta institución. Esta protección especial queda articulada a través de un procedimiento especial, que ha de tenerse en cuenta en la modificación de este régimen; procedimiento que determina que su normativa reguladora quede dotada de una especial fuerza formal, que hace que dicha ley pueda ser calificada, siguiendo a Crísafulli(40), como una ley reforzada, en cuanto su modificación ha de hacerse mediante una ley cuya validez requiere particulares presupuestos o condiciones y modalidades de formación, más dificultosas y complejas que aquéllas generalmente prescritas para leyes del mismo tipo. Se configura como una norma que persigue el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas, cuyo mantenimiento no genera derechos subjetivos en 391.. . continua&&) normas relativas a los derechos fundamentales o la garantía de determinadas instituciones eran preceptos “CélrenteS de Valor’; Sin SignifícaCidn práctica. La reacckh superadora de èst8 situación se debe a C. Schmitt, con su elaboracidn de la categoría de la garantía institucional. Esta se incardina en la temática general de ta interpretación de la Constitucidn, en cuanto norma jurfdica cualitativamente diferente de las demás y a la que se pretende dotar de un especial ámbito de protección frente, sobre todo, al fegisslador. La aparición de esta figura en el ordenamiento español tuvo lugar gracias a la magnífica obra de Parejo Afonso, Garantia institucional y autonomías locales (Ed. IEAL, Madrid, 198 II, 4o Crisafull, Lezioni de Diritto costituzionale, ll, Padua, 1977, 2’ed., página 186 y “Gerarchia e competenza del sistema costituzionale delle fonti”, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1961, págs. 797 y SS. -282- favor de los individuos, pero cuya erosión viciaría de inconstitucionalidad la ley en que ella tuviera lugar. De ahí, Clavijo Hernández14’) considera a esta Disposición como: “Garantía susceptible de ser actuada jurisdiccionalmente ante el Supremo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, siempre que haya razones fundadas para estimar una lesión sustancial de las especialidades fiscales canarias”. Génova Galván14*) sostiene que el objeto de la Disposición Adicional tercera es el tradicional Régimen Fiscal Canario y no cabe otra interpretación sobre este extremo, porque, de acuerdo con este autor: “Se está formalizando constitucionalmente en esta Disposición adicional tercera con respecto a Canarias uno de los propósitos formulados en el Preámbulo de la Constitución de 1978: el de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de sus 41 Clav#o Hernández, F. y Yanes Herrero, A. en “La entrada de España en el Mercado Común y la Dispasicicín Adicional Tercera”. Cenan& ante el cambio. Tenerife. 198 1. PSg. 220 y SS, ponen de manifiesto que “la cuestión de la inconstitucionalidad inseparablemente unida a la de la existencia de “límites ’ a la modificacidn prevista en la Disposición Adicional 38 (. ..J, y cuya transgresidn supondría una violación de la Constitución, y la apertura de la posibilidad de instar al Tribunal Constitucional para que se manifieste al respecto, o, dicho de otro modo, la posibilidad de iniciar el procedimiento’ de declaración de inconstitucionalidad, regulado en el Título ll de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (...J “. Estos autores resaltan tambien que en e/ caso de que las alteraciones ai Régrmen Económico y Fiscal provengan de la celebracibn de un Tratado internacional, “de acuerdo con el apartado 2 del artículo 95 y con el artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal ConsiitucioRal, se abriría la posibilidad de la puesta en juego de la institución del control previo de inconstitucionalidad y, caso de ser estimada por parte del Tribunal Constitucional la existencia de contradiccidn entre la Constitucidn y las Comunidades Europeas, según el apartado 1 O del artículo 95, proceder a la previa revisidn de la Constitución en lo que respecta a la Disposicidn Adicional Tercera “. 42Gt?nova Galván, A. El régimen económico fiscal canario ante /a Constitución de 7978, pág. 269. -283- tradicionales instituciones, y difícilmente se le puede negar este carácter al régimen de Puerto Franco canario”. Partiendo de este propósito, Génova Galván completa el planteamiento anterior reafirmando que la tecnica de la garantía institucional no supone la congelación absoluta de la institución a que se refiere, ya que la finalidad de la protección es la continuidad de la institución como elemento constructor del ordenamiento jurídico estatal, y su petrificación habría de provocar, por fuerza, su obsolescencia. Se trata de desvelar, en segundo término, el auténtico significado jurídico de la Disposición Adicional tercera, con este fin se hace una distinción entre el término “reconocimiento” y “confirmación”(43): “El primero no parece propio porque es aplicable a un determinado régimen jurídico que en algún período o época, ha dejado de estar vigente, quedando reducido a un mero Derecho histórico. Situación por la que no se ha desenvuelto el régimen fiscal de Canarias, que con altibajos históricos ha estado en vigor desde losprimeros otorgamientos de franquicias en los siglos XV y XVI. Además, un reconocimiento se hace respecto de algo -previo o preexistente- cuya realidad, legitimidad o fuerza de obligar no depende de la Constitución, y que ésta se ve en la necesidad de constatar. El segundo término, “confirmación”, sí encaja con este derecho especial al traer implícito el carácter de continuidad”. De acuerdo con esta tesis, la “confirmación” efectuada por el legislador constituyente de un Derecho especial canario en materia fiscal no supone, de 43 Clavijo Hernández, F. y Yanes Herreros, A. “Análisis de la disposición adicional tercera de la Constitución”, publicado en la revista Rumbos, núm. 3 y 4, Tenerife, 1981, Pág. 4. -284- ninguna manera una constitucionalización del actual REF, en el sentido de que se trate de una materia cuyas normas reguladoras formen parte del ordenamiento jurídico superprimario o constitucional del Estado español, sino la legitimidad de este Derecho, y por tanto, su modificación no puede conllevar enmiendas contrarias a la especialidad de aquél por estar sometida a unos límites implícitos que le sirven de garantía constitucional. En palabras de Mazorra Manrique de Lara(44), la Disposición Adicional Tercera legitima, de una parte, la existencia de un Derecho Especial para Canarias en materia económico tributaria, y de otra, lo garantiza frente a su deformación sustantiva .y su desaparición. Su modificación, por tanto, nunca podrá conducir a su extinción. “De así ocurrir estaríamos en presencia de una figura análoga a la del fraude constitucional”. Se trata pues de un límite jurídico constitucional, cuya transgresión por el legislador ordinario y por el Estado supondría una violación de la Constitución y la posibilidad de iniciar el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad. 2.- Observaciones críticas.- Estamos de acuerdo con esta tesis al considerar que la Disposición Adicional 3a constituye una auténtica garantía institucional. Gracias al enorme “Mazorra Manrique de fara, S. “lntroduccidn al análisis jurídico de la Hacienda de la Comunidad Autdnoma canaria “, en Organizacidn territorial del Estado, 1. E. F., Madrid, 1984, pbg. 2048-2052. -285 mérito de utilizar esta categoría para conceptuar esta cláusula, la mayor parte de los problemas planteados, respecto a su naturaleza, encuentran soluciones claras. Ahora bien, sólo nos gustaría precisar que en el momento en que se abordaron estos primeros trabajos sobre la Disposición Adicional Tercera no había sido aprobado el Estatuto de Autonomía. Ello implica que a nivel teórico esta tesis niegue la constitucionalización de este Derecho especial para Canarias en materia económico fiscal. De esta manera, podría crearse una contradicción con la afirmación de que la categoría de garantía institucional admite la posibilidad de modificación de los aspectos esenciales o nucleares del régimen económico fiscal mediante reforma constitucional. Esta cuestión se soluciona a posteriori con la inclusión del 45.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias en el bloque de constitucionalidad. Con ello, el régimen económico fiscal queda constitucionalizado material y formalmente. -286- 111. LA DISPOSICION ADICIONAL TERCERA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EN LOS DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO. A. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. l.- Exposición de la doctrina de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Del análisis detenido de las Sentencias en que el máximo intérprete de 6 la Constitución ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el concepto de i d garantía institucional, primero, y sobre el Régimen Fiscal de Canarias, después, resulta una doctrina congruente sobre lo que esta categoría es y qué eficacia puede tener. Con ello, nos encontramos con un criterio jurisprudencia1 capaz de cumplir la función prevista en el artículo 1.6 del C.C., es decir, la de complementar el orden jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca al interpretar y aplicar la ley, costumbre y principios generales del Derecho. De esta forma, el estudio sistemático de sus sentencias permite establecer tesis rotundas y contemplar una continuidad doctrinal. -287- En concreto, la Sentencia 32/1981, de 28 de julio de 1981 (45) por primera vez, dentro de la Jurisprudencia constitucional, utiliza el concepto de garantía institucional. En el tercero de sus fundamentos jurídicos, afirma: “El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indispensable por el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supiemas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta se difiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza”. Dicha Jurisprudencia resalta que la garantía institucional no es la encargada de asegurar un contenido concreto o un ámbito de competencias determinado y fijado de una vez por todas, @no la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar(46). 46 Sentencia 32/1981 de 28 de julio de 1981 (BOE de 13 de agosto de 19811, Jurisprudencia Constitucional, tomo segundo, Pág. 233. Esta Sentencia se dicta a partir del recurso de inconsrirucionalidad interpuesto contra la Ley 6/80, de 17 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña, por la que se regula la transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad de Cataluña. 46En palabras de Esteve Pardo, J. (“garantía institucional en las bases del régimen local”, Revista española de Derecho Constitucional, núm. 3 1, Enero-Abril, 199 1, Centro de Estudios Constitucionales, pág. 1291 la incorporación a nuestro sistema de la categoria de la garantia institucional queda especialmente de manifiesto en ef conflicto que dio lugar a la citada Sentencia del 8 1, y que, a nuestros efectos, puede caracterizarse así: el sujeto “agresor” es e/ legislador autonómico, y la institución a preservar -la provincia-, un elemento clave de articulacibn territorial del Estado unitario, fuertemente centralizado en su última fase, los últimos cuarenta años. No se asiste, pues, como en la 6poca que se contemplaba desde la -288- Es decir, el Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre el fallo estimatorio del recurso, considera que la institución está amparada constitucionalmente y que esta protección afecta, no sólo a su existencia de derecho sino también a la existencia de hecho, por lo que tampoco cabe convertirla en un simple nombre o en un ente meramente simbólico sin trascendencia práctica. Ahora bien, la Constitución se limita a mencionar esa institución operándose una remisión al perfil que en ella ha imprimido un tratamiento estable, susceptible por ello de dejar una huella clara que no sería posible si se hubiera ofrecido un tratamiento discontinuo, inestable y alterno. En pafabras. de Esteve Pardo(47), no es necesaria una regulación definidora de la institución, pues ya “presupone la garantía un concepto de institución generalizado en la conciencia colectiva y, en particular, de la comunidad jurídica”. Ello no quiere decir, que la institución esté cerrada a un 6 3 8 tratamiento normativo postconstitucional, éste será perfectamente posible siempre que no introduzca soluciones de continuidad o alteraciones bruscas de sus rasgos que desfiguren la imagen de la institución. De ello se infiere que la labor de saber por el Tribunal Constitucional cuándo se han afectado los límites constitucionales de la garantía de la existencia de la institución no admite generalizaciones abstractas ni determinaciones apriorísticas. Será necesario el análisis de cada supuesto para Constitución de Weimar, a un proceso integrador, sino a otro de signo diferente de descentralización política y correlativa atribución de potestades legislativas a otras instancias. El posible “peligro” era el desmantelamiento brusco, en una súbita solución de continuidad, de las piezas principales del sistema tal como habían alcanzado el momento constituyente. 47 Esteve Pardo, J. Op. cit, p.4g. 127. -289- saber si la extralimitación se ha producido o no(48). Estaremos ante el primer caso cuando se desvirtúe de tal modo la existencia o núcleo de la acción de este ente que lo deje reducido de hecho a un puro símbolo o dato testimonial, burlando a la ley en su espíritu para atenerse a la mera literalidad de las expresiones legales. En este sentido, se incide en el campo del constitucionalismo formal porque la institución que queda salvaguardada por esta categoría, a diferencia de las instituciones supremas del Estado cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, se caracteriza por quedar constitucionalizado su núcleo esencial, y, en cambio, los’ aspectos que no entran en ese reducto indisponible, es decir, la configuración institucional concreta queda diferi,da al legislador. El Tribunal Constitucional hace trasladable esta técnica de la garantía institucional tanto ‘a la Disposición Adicional Primera14’) como a la Tercera por medio de su Jurisprudencia(s’). En el primer caso, La Sentencia 76/88, 48Coca Vita, E. “La Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 y su alcance para otras le yes de transferencia parciales de competencias provinciales “, pág. 7 12. 4sEntre las Sentencias del Tribunal Constitucional en las que se trata de una u otra manera la problemática derivada de la Disposicíón Adicional Ia de la Constitucidn, encontramos la Sentencia ll/?984 de 2 de febrero, 16/84 de 6 de febrero, ?23/84 de 18 de diciembre, 94/85 de 29 de julio, 76/88 de 26 de abril y 86/88 de 3 de mayo. Estas tienden a mantener la técnica de la garantía institucional para explicar dicha protección. 6o Para el estudio de la técnica de la garantía institucional y su incorporacibn a la doctrina del Tribunal Constitucional, en términos generales, adquiere una extraordinaria importancia la STC 26/1987, de 27 de febrero, sobre la Ley de Reforma Universitaria. En ésta se acude a la distincidn entre derecho fundamental y garantía institucional para calificar la autonomía universitaria. P8ra e/ Tribunal, la autonomh universitaria es un derecho fundamental y no una garantía institucional, por lo que el legislador tiene menos libertad de accidn en este tema. El derecho fundamental ofrece, según esta tesis, mayor resistencia a la accidn del legislador. La garantía institucional es más vulnerable (Vid. Baño León, J. M. “La distincidn entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitucibn española”, Revista española de -290- de 26 de abril(5’), afirma .con rotundidad que la Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante, sin que queden fuera de sí situaciones “históricas” anteriores. Será de la misma Disposición Adicional Primera y de su legitimidad histórica de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y vigencia. Esta última afirmación hace indudable el que de esta Disposición Adicional Primera se derive una garantía de amparo o respeto para estos derechos. En el caso de la Disposición Adicional Tercera, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en dos ocasiones. En primer lugar, en su fwdamental Sentencia 35/1984, de 13 de marzo(52), donde al conocer del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Canarias contra el Real Decreto-Ley 1 /1983, de 9 de febrero, por el que se deroga la exackión sobre el precio de las gasolinas de automoción en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla, entiende de acuerdo a la exigencia constitucional la necesidad de informe Derecho Constitucional, núm. 24, Madrid, 1988, pág. 156 y SS). 61Sentencia 76/88, de 26 de abril de 1988 (BOE núm. 125, de 25 de mayo de 19881 a consecuencia del recurso de inconstitucionalidad núm. 119/1984, frente a los arts. 6.1, 14.3, 20, 21, 22, 24, 28, 29, y Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Parlamento Vasco, sobre “Relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los brganos forales de sus Territorios Históricos”. 62 STC 35/1984, de 13 de marzo (BJC núm 36). Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Canarias contra el Real Decreto Ley 1/1983, de 9 de febrero, por ei que se deroga la exaccidn sobre el precio de las gasolinas de automoción en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla (OOE del 1 7). -291- “De ahí la recordada previsión constitucional amparadora de la permanencia de un régimen singular en la que respecto de Canarias se formaliza el propósito expresado en el Preámbulo de la Constitución de proteger las tradiciones e instituciones de los pueblos de España”. Finalmente, el Dictamen n”9/90 hace mencibn del nuevo contexto jurídico internacional en el que se ve enmarcada esta garantía constitucional estatutaria, como consecuencia de las nuevas referencias a nuestras especialidades fiscales contenidas en el Protocolo II del Tratado de Adhesión de España a la CEE?‘). 2.- Observaciones críticas. Examinando las consideraciones de los dictámenes del Consejo Consultivo, que no hacen sino confirmar los planteamientos de la doctrina más autorizada, complementándolos con las argumentaciones del Tribunal Constitucional, creemos que se pueden hacer extensibles aquí mutandis mutandi las observaciones expuestas al examinar la tesis de Clavijo Hernández, Yanes Herrero, Génova Galván y Mazorra Manrique de Lara. 61 Dictamen n”9/90, op. cit., pdg. 8. -29% IV. TESIS QUE SE SIGUE. La Disposición Adicional tercera se configura, como se ha destacado ‘unánimemente por la doctrina, el Tribunal Constitucional y el Consejo Consultivo, como una auténtica garantía constitucional, cuya función reside en otorgar una específica protección constitucional al Régimen Econbmico Fiscal de Canarias. Me baso para mantener esta tesis de la gaiantía constitucional del REF en las siguientes consideraciones: Primero.- La Disposición Adicional tercera se dirige a la preservación de una institución: el Régimen Económico Fiscal de Canarias, que como se ha examinado en la primera parte de esta tesis, se ha ido formando a través de una serie de avatares hist6ricos que el texto constitucional integra conformando una institución jurídica. Así se plasma la voluntad expresada en el Preámbulo de la Carta Máxima de “proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”. Segundo.- El efecto protector de la Disposición Adicional Tercera es doble(“): a) Por un lado, surte efecto respecto al núcleo esencial o bases estructurales del régimen económico fiscal, constituyendo una garantía plena E2Este doble ámbito de aplicación operece perfectamente delineado en el Recurso de Inconstitucionalidad 38/82. -299- de mantenimiento de la especialidad fiscal, que sólo podría desaparecer a través de una reforma constitucional. b) Respecto a las figuras tributarias concretas (por ejemplo, el IGIC, APIC, etc) que integran el régimen especial canario en un momento histórico, la Constitución sólo dispensa una protección relativa, admitiendo su modificación y actualización a través de un procedimiento especial, con participación de la Comunidad Autónoma de Canarias. Tercero- La Disposición Adicional Tercera no tiene sólo un sentido procedimental sino que posee también una significación sustantiva. No podemos negar sus aspectos sustantivos y reducirla a mero trámite procedimental, como se ha mantenido por algunos autores, ni limitar. sus efectos protectores a los de mera reserva de ley porque ello supondría atentar contra su más honda significación constitucional. La Constitución ofrece capacidad protectora a esta garantía institucional, para evitar que la debilidad de este Derecho especial se haga manifiesta y las peculiaridades del régimen económico fiscal se conviertan en especialidades en vías de extinción. Máxime porque, como se ha examinado en la primera parte de la tesis, estamos ante una institución cambiante en la que se hace imprescindible proteger un núcleo irreductible, que la Constitución trata de garantizar. Cuarto.- La integración sustantiva en el orden constitucional del REF se produce porque existen en nuestro ordenamiento preceptos de rango constitucional o supralegal que no se encuentran entre los 169 artículos de la Carta Constitucional, o en sus disposiciones adicionales, transitorias, -3oo- derogatoria o final, sino en las normas contenidas en los Estatutos de Autonomía(63). Todas las normas citadas integran el bloque de constitucionaIidad(64), con independencia de la forma que revistan. El Estatuto de Autonomía de Canarias recoge de forma explícita las especialidades en materia fiscal en su artículo 45.1 (65). Dicho Estatuto queda integrado en el bloque de constitucionalidad del Estado?), lo que produce la constitucionalización sustantiva del núcleo esencial de dicha especialidad que está formado por las franquicias canarias. Así se desprende del artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias en relación con la Disposición Adicional 3a de la Constitución. De este modo, una y otra disposición quedan 0” N 2 m E Y aa 63Vid. García de Enterría (Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, 1985, pag. 90.) cuando señala los Estatutos tienen un rango superior al resto de las leyes, orgánicas u ordinarias y esta superioridad de rango es la que califica normalmente las normas s constitucionales secundarias o leyes constitucionales. Por tanto, estas normas constituyen, junto con parte de la Constitucidn de 1978, y especialmente con su Título VIII, el núcleo o parte fundamental de la normativa referente a la organización territorial del Estado y a la división territorial del poder. 64Para explicar este razonamiento nos parece idáneo citar a Cruz Villaldn (Cruz Villal6n, P. “La estructura del Estado o fa curiosidad del jurista persa”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 4, 1982, págs. 53 y SS.) cuando diagnostica que la desconstitucionalización del Estado parte de la ruptura entre Constitucidn material y constitucionalización formal. La Constitución material y la Constitución formal se identifican en la teoría Kelnesiana f ‘garanzia giurisdizionale” en La giustizia costituzionale, Giuffré, 198 1, págs. 203-2041 ya que este núcleo esencial de lo que es, desde el punto de vista material, la Constitución del Estado compuesto, es decir, en la terminología kelnesiana, la Constitucidn total, esta contenido . normalmente en la Constitucidn tout court del Estado en cuestidn. 66 En este sentido, nos parecen valiosas las palabras de Fraga Iribarne cuando en la discusión parlamentaria de dicha disposición adelantaba que no era necesario que se incluyese el reconocimiento y amparo de las peculiaridades canarias en Ia. Constitución, justamente cuando este tema iba a entrar en el capítulo de estudio de los estatutos. 5 0 Wid. Sánchez Serrano, L. Contribución al estudio sistemático de la Constitución financiera española. Trabajo original de investigacián presentado en el concurso-oposicibn a la plaza de Catedratico de Universidad de Derecho Financiero y Tributario (inédito), Las Palmas de Gran Canariaaa, 29 de marzo de 1993, pág. 18. -3Ol- plenamente relacionadas sin que puedan interpretarse cada una por separado ya que ello supondría dejar sin contenido la categoría de garantía institucional en relación al Régimen Económico Fiscal de Canarias. -362- CAPíTULO II CAPíTULO II. SUMARIO. CAPíTULO II. EL ARTíCULO 45 DEL ESTATUTO DE AUTONOMíA. . . . . . . , . . . , . . . . . . m . . , . . . . , . . . . . . . 304 1. La elaboración del artículo 45 del Estatuto ............ 307 II.El debate doctrinal del artículo 45 del Estatuto .......... 317 A. Tesis de Clavijo Hernández, Yanes Herreros, Génova Galván y Mazorra Manrique de Lara. , . . . . . . . . . . . 317 B. Tesis de Martín Cáceres . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 C. Tesis de Gutiérrez Llamas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 III.El artículo 45 del Estatuto de Autonomía en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y en los dictámenes del Consejo Consultivo. . . . . . . . . . . . . , . . . , . . , . . , . . . . , . , . . . . . 327 i z s A. El artículo 45 del Estatuto de Autonomía y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. . . . . . . . , . . . , . , . . . . . . . . . . . 327 B. El artículo 45 del Estatuto de Autonomía y los dictámenes del Consejo Consultivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 IV. Tesis que se propone . . . . . . . . . . . . , . , . . , . . . . . . . . 342 -303- CAPíTULO II. EL ARTíCULO 45 DEL ESTATUTO DE AUTONOMíA. El preámbulo de la Constitución proclama la voluntad de la Nación española de proteger a todos los pueblos de España, “sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”. La configuración del Estado de las Autonomías responde a esa voluntad, proporcionando “el instrumento técnico para que sean esos mismos pueblos los directamente responsables y agentes de la protección de su identidad cultural e histórica”(‘). Se conforma por la máxima norma una comunidad de características históricas, económicas y culturales (art. 143) y la “entidad regional histórica” como fundamento y justificación de la autonomía política. El Título VIII de la Constitución traduce este requerimiento en el artículo 147.1, al afirmar que los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, reconocidos y amparados por el Estado como parte de su ordenamiento jurídica(2). ’ Vid. Lbpez Guerra, L. “El modelo autonómico como modelo variable”, en el Estado de las Autonomías, tecnos, 799 1, pág. 65. 2Se debatían en la Comisión Constitucional del Senado las enmiendas al Título VIII y en ocasr¿h de una de ellas eJ Senador Ollero (Diario de Sesiones, no 53, 12 sept. 1978, pág. 25471 definió este modelo con las siguientes palabras: “El marco general de este Título es el que está inserto en los dos primeros artículos de la Constitucibn. Las tres coordenadas de este marco entiendo que son: primera, la nación española que es una realidad histórico- sociológica a la que en el plano jurídico político corresponde un Estado cu yo poder soberano expresa la voluntad del pueblo; segunda, dicha nación engloba dos tipos de formulaciones socio-históricas, nacionalidades y regiones que pueden gozar de autogobierno merced al Derecho de autonomfa; tercera, ese derecho de autonomírr, no otorgedo ni concedido, sino reconocido por la constitucidn aparece como un Derecho subordinado a la soberanía”. -304- La necesidad de un .estudio analítico y completo de los Estatutos de Autonomía, en concreto del de Canarias, puede parecer paradójica en función de la incipiente doctrina que ha motivado el Estado de las Autonomías, Sin embargo, esta apariencia es un vago espejismo que se desvanece con el descubrimiento de auténticas zonas de sombra(3), como ocurre con el Capítulo que nos ocupa sobre el Régimen Económico Fiscal de Canarias. Por consiguiente, la profundización en estos aspectos es necesaria para adentrarnos en el sistema de instituciones propio y completar la regulación constitucional de nuestro régimen fiscal. El Estatuto de Autonomía de Canarias se aprueba por la Ley Orgánica 10/82, de 10 de agosto, como culminación de un proyecto que hacía tiempo estaba latente14). A juicio de Mazorra Manrique de Lara(‘): “La referencia al régimen económico fiscal de Canarias constituye uno de los aspectos más singulares del Estatuto de Autonomía de Canarias, 3 Garcia de Enterr/a, E. (prólogo a la obra de Jiménez Blanco, A. Las relaciones de funcionamiento entre el poder central y los entes territoriales, instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1985, pág. ll y 12 ) remarca como para dar cumplida cuenta a estas zonas oscuras y cuestiones problemáticas ha nacido una tercera generación en la literatura jurídica sobre nuestras autonomías territoriales.. . constituida por aquellas obras que comienzan a dejar de hacer cuestión de una expficacibn global del sistema autonómico y, más o menos apoyadas sobre la aportación hecha por el estadio precedente, inician un estudio institucional depurado de las piezas esenciales, analíticamente consideradas, del mecanismo de dicho sistema. 4J. Mateo, Esquema de Historia Económica de Las Islas Canarias, Las Palmas de Gran Canaria, en 1934, ya aventuraba “habra< que ir a un Estatuto de Canarias que aborde más los aspectos econdmicos que los políticos, sin olvidar éstos. Pero esta Carta de Canarias no podrá ser, no deberá ser, ni sera seguramente, una Ley que se nos imponga absurda y caprichosamente desde arriba, sino que la traeremos nosotros, profundamente meditada desde abajo. Para elaborar esta Carta hace falta en Canarias una política unitaria, regionalista, autonomista, que canalice las nuevas inquietudes insurgentes en un sentido constructivo “. 6Mazorra Ma nn *q ue de Lara, S. Op. cit, pág. 2059. -305- pues representa, en primer lugar, un carácter original dentro del contexto de las restantes Haciendas Autónomas en el marco del Estado, y, por otro lado, la ratificación y actualización, siguiendo el mandato constitucional (Disposición Adicional tercera), de un Derecho especial para Canarias en materia económica y tributaria que, en lo esencial, está constituido por el régimen de Puerto Franco”. Nos parece significativo señalar que la regulación de los aspectos fiscales no aparece en el apartado dedicado a las competencias de la Comunidad Autónoma, sino que se encuentra mucho más adelante, en el Capítulo dedicado a las Finanzas y Economía. La interpretación que de ello cabe dar, es entender con la profesora Borrás Rodríguez?) que la fiscalidad no constituye un fin en sí misma sino que tiene un carácter instrumental respecto a las competencias transferidas. En concreto, el Título IV denominado “de la Economía y la Hacienda” no agota la regulación de los aspectos fiscales a los que también hacen alusión la Disposición Adicional segunda y la Disposición Transitoria cuarta. En el Capítulo I se recoge el régimen económico y fiscal de Canarias, en particular, el artículo 45, que debe ponerse en relación con el artículo 54.1 del propio Estatuto al hacer mención a las “características diferenciales básicas del hecho insular y de la economía canaria”. El artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias establece: ‘Borrás Rodríguez, A. “La armonización fiscal comunitaria y los regímenes económico tributarios particulares de las Comunidades Autónomas”, la integrach de España en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autónomas, Asociacidn española para el estudio del Derecho Europeo, Generalitat de Catatun ya, 1985, pág. 7 06. -306- modificaciones de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 44 y la conversión del núm. 5 en el apartado 2 (enmienda núm. 28, 151, 152 y 153) hasta la supresión de éstos (enmienda núm 188 y 334). La justificación de dichos cambios reside de forma general, en que el contenido del artículo 44, versa sobre materias que se consideran de competencia exclusiva del Estado y que, por su naturaleza, no son susceptibles de transferencia o delegacibn. Estas enmiendas tratan de evitar una posible intromisión estatutaria en materia aduanera o arancelaria, recogida en el artículo 149.1 .lO de la Constitución. Un segundo grupo de enmiendas(“), en concreto la núm. 37, 264 y IV... continuación) Enmienda núm 151. Primer Firmante: Don Antonio Alfonso Quirds (Grupo centrista UCDI y dos diputados más. “Al artículo 44, ap. 3 cl, nueva redacción del apartado: 3.c) fas que se deduzcan del rdgimen de comercio de Estado en situación de excepcionalidad “. Enmienda núm 152. Primer Firmante: Don Antonio Alfonso Quirbs (Grupo centrista UCDI y dos diputados más. “Al art 44, apartado 3, el, añadir a continuacidn de “fabricación en las islas ” lo siguien te . . . de productos de la misma naturaleza que los gravados”. Enmienda núm 153. Primer Firmante: Don Antonio Alfonso Quir6s (Grupo centrista UCDI y dos diputados más. “Al art 44, apartado 3, f) añadir a continuacidn de “derechos i ; reguladores” lo siguiente “sobre artículos que se produzcan o fabriquen en Canarias”. 5 0 Enmiende ntlm 788. Primer Firmante f UCD). “Al art/culo 44, supresión de los apartados 2, 3 y 4 del artículo y conversión del número 5 en el apartado Zn, pag. 64. Enmienda núm 334. Primer Firmante: D. José Luis Mederos Aparicio y dos diputados más IUCD). “Al artículo 44, supresidn de los ap. 2, 3 y 4 del artículo y conversidn del número 5 en el apartado .? “. Ib Enmienda núm. 37: Primer Firmante: Grupo Socialista, al arlkuio 44/71 y (21, pdg. ? 07. De modificación: 1. El REF especial histórico de Canarias, ratificado por la Ley 30/72 de 22 de julio, basado en libertad comercial y franquicia aduanera y fiscal sobre el consumo, no podrá ser modificado sino de acuerdo con lo establecido en la Disposicidn Adicional 3” de la Constitucidn, previo informe del Parlamento canario, aprobado por los 2/3 de sus miembros. 2. Las modificaciones que se introduzcan en el REF no supondrán incremento en la presidn fiscal derivada de aquél. Enmienda núm 353. Primer Firmante: Antonio Márquez Fernández (Grupo centrista UCDI, al artículo 44(21, p&g. 7 10. (continúa.. .) -3i3- 353, previendo las posibles modificaciones que los condicionamientos geopolíticas pudiesen experimentar, de acuerdocon la coyuntura internacional, en concreto con la futura adhesión de España a la CEE, inciden en que las modificaciones que se introduzcan en el REF no supondrán incremento en la presión fiscal derivada de aquél(17). El profesor Saavedra Acevedo afirmaba al respecto: _ “Tenemos un sistema fiscal propio, donde las aduanas no están en la mentalidad del canario. Estamos, por consiguiente, ante una adhesión a una tarifa común, donde Canarias va a reclamar grandes excepciones porque si no las perspectivas de nuestra economía y empleo, van a sufrir una crisis. Y en esta circunstancia doble de puesta en funcionamiento de la autonomía y de adhesión a un marco europeo más amplio, que puede poner en peligro todas nuestras estructuras de producción es donde pedimos la solidaridad de todo el país”. 2. Caso de producirse la modificacidn del REF, &ta no podrá conllevar enmiendas contrarias a la especialidad configurada por la normativa econdmico fiscal canaria ni conducir a su extincidn. En ningún caso, además, la nueva fiscalidad resultante de la modificación podrá incrementar la presidn fiscal que hubiera habido caso de no haberse producido la misma. ” Saavedra Acevedo, J. De la Comisión Constitucional sobre proyecto de Ley OrgcSnica de Estatuto de Autonomia para Canarias, pág. 14287. -314- A partir de la polémica generada por las enmiendas anteriores, el informe de la Ponencia al Proyecto(‘*) redacta de nuevo este artículo 44 en los siguientes términos, que serían los definitivos: 1. Canarias goza de un régimen económico fiscal especial, basado en la libertad comercial de importación y exportación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo. 2. En el caso de una futura vinculación de España a áreas o comunidades económicas supranacionales, en las negociaciones correspondientes se tendrá en cuenta, para su defensa, la peculiaridad que supone dentro de la comunidad nacional el régimen especial de Canarias( 3. El régimen económico fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento canario que para ser l8 Informe de la Ponencia sobre el Proyecto de Estatuto de Autonomía para Canarias, Boletín Oficial de Las Cortes Generales de 3 de junio de 1982, núm. 55, pág. 123. En este informe se dice, al artículo 44, relativo al REF se formularon las enmiendas núm. 88 Grupo comunista; 353, 0. A. Marque2 Ferndndez; 264, Grupo socialista del Congreso; 788, del Grupo cen trista; 334 del Sr. M Aparicio y otros; ? 5 1, ? 52 y ? 53 del Sr. Quirós y otros: 28 del Grupo Coalicibn democrática. De acuerdo con las propuestas contenidas en dichas enmiendas, y a la luz del debate suscitado sobre este tema, la Ponencia acuerda refundir en el apartado 1’ del texto los apartados 1 y 2 del Proyecto, sintetizando el contenido de este último. Acordó suprimir también el apartado 4 y convertir en nuevo apartado 3” el apartado 5” del Proyecto, con una redaccibn diversa. Finalmente, se acordó incluir un párrafo 4 nuevo que recoge, sustancialmente, una de las previsiones del artículo 72 ap. cJ de/ texto de/ proyecto. “Este punto 2 del artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias, debe ponerse en relacidn con el artículo 37 del mismo cuerpo legislativo. “Artículo 37. 1. La Comunidad Autdnoma de Canarias sera informada en la elaboración de los Tratados y Convenios internacionales y en las negociaciones de adhesidn a los mismos, así como en los proyectos de legislacidn aduanera, en cuanto afecten a materias de su específico interes. Recibida la información, el órgano de Gobierno de la comunidad Autónoma emitir¿% err su caso, su parecer”. Nos parece interesante señalar como e/ tratamiento que dispensa nuestro Estatuto a Ja posibilidad de vinculación a comunidad supranacional difiere de la regulacidn que otros Estatutos de Autonomía le otorgan. En concreto, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 20.3 apartado 39 establece que “Ningún Tratado o convenio podrá afectar a las atribuciones y competencias del País Vasco sino es mediante el procedimiento delartículo 152.2 de la Constitucidn, salvo en el artículo 93 de la misma”. Esta norma, a nuestro juicio, llega más lejos que las dos anteriores 145.2 y 37. II excluyendo, aparentemente, cualquier posibilidad de que se operen mutaciones en el sistema competencia1 de ía Comunidad Aurdnoma del Pafs Vasco que tengan origen en fas obligaciones internacionales contraidas por el Reino de Espana, merced a la exigencia de la reforma del Estatuto Vasco. -315- favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. 4. El Parlamento canario deberá ser oído en los proyectos de legislacibn financiera y tributaria que afecten al régimen económico fiscal de Canarias. Dicho artículo sale del pleno del Congreso(“) con esa misma redacción ya que las enmiendas planteadas en este trámite parlamentario no prosperan. No obstante, nos parece interesante señalar que, en concreto, Soriano Benítez de Lugo, mediante la núm. 96, trata de clarificar el marco del Régimen Económico Fiscal canario, en lo que a la imposición sobre el consumo se refiere, tratando de definirla no por su franquicia, sino por la existencia de una imposición diferenciada en los impuestos indirectos(21). Padrón tampoco logra que se apruebe un inciso al apartado 4 del artículo 45, añadiendo que los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al régimen económico y fiscal deben prever la necesaria compensación para que, globalmente, no disminuyan los beneficios económico-fiscales que en Canarias se venían disfrutando(22). “Proyecto de Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobación por el pleno, Congreso, de los Diputados, Boletín Oficial de las Corres Generales núm, 55, 23 de junio de 1982, pág. 318. 21 Boletin Oficial de Las Cortes Generales de 10 de julio de 1982, núm. 272, Senado, pag. 54. Enmienda núm. 96. De 0. Alfonso Soriano Benítez de Lugo y otros señores Senadores (UCOl, formulan la siguiente enmienda al artículo 45.1. A partir de la palabra “exportación “, debe decir: “en una franquicia aduanera y en una imposición diferenciada sobre el consumo, con ta finalidad de promover el desarrollo econdmico y social del Archipiélago “. 22 Op. ch. Enmienda Núm. 84. De 0. Federico Padrón, pág. 50. -3i6- Este artículo 44 pasa a convertirse en el nuevo artículo 45 del Capítulo 1, Título IV del texto aprobado por el Senado(23), que va a regular el REF. II. EL DEBATE DOCTRINAL SOBRE EL ARTICULO 45 DEL ESTATUTO DE AUTONOMíA. A. TESIS DE CLAVIJO HERNÁNDEZ, YANES HERREROS, GÉNOVA GALVÁN Y MAZORRA MANRIQUE DE LARA. ; ; m 2 Y aa m l.- Exposición de la tesk- Esta formulación vincula estrechamente la Disposición Adicional 3” al artículo 45, reflejo en el terreno autonómico de la garantía institucional conformada constitucionalmente. En concreto, el precepto contenido en el artículo 45.1 del EAC define y desarrolla el marco princípialista de lo que constituye el núcleo esencial del régimen especial canario institucionalmente 23Proyecto de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía de Canarias, texto aprobado por el Senado, Bofeth Oficial de Las Cortes Generales de 30 de julio de 7982, núm. 2 72, pág. 1 l-12. -317- garantizado en la D.A.3a: la franquicia, vigente en Canarias desde hace más de un siglo(24). Se recoge así a nivel estatutario el sentido histórico del régimen de * puerto franco de Canarias, el cual no agota su alcance en la no aplicación en las Islas Canarias de la Renta de Aduanas, sino que comprende también la franquicia en la imposición interior sobre el consumo y, desde el punto de vista económico, el régimen de libre comercio(25). Para estos autores, si concibiéramos el REF en lo que desde un plano dogmático sería un régimen puro de franquicias, la franquicia sobre el consumo, supondría la no aplicación en Canarias de ningún impuesto estatal que grave las operaciones mercantiles que van desde la producción al ccksumo o de la importación al consumo. La franquicia aduanera conformaría a las Islas como un área no sujeta a la Renta de Aduanas. La franquicia s i d comercial, desde el punto de vista económico, como un área de libre comercio. Ahora bien, hay que matizar que desde su origen, como se ha explicado en los capítulos históricos de esta tesis, nunca se han aplicado las franquicias hasta sus últimas consecuencias y han sido continuamente desvirtuadas. 24Vid., en este sentida! Clav~o Hernández- F. y Hardisson Rumeu, J.: PromJesta de Reforma del Régimen Fiscal de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 1981, pág. 27-39. Vid. Mazorra Manrique de Lara, S. “Introducción al análisis jurídico de la Hacienda de la Comunidad Autbnoma Canaria’: en Organización territorial del Estado, Volumen III, pág. 2059. 26Clavuo Hernández, F. y Génova Galván, A. “Análisis jurídico del Protocolo número 2 al Tratado de Adhesión de España 8 las Comuni@ades Europeas”, en Canarias y la Comunidad Económica Europea, Número 22, Editorial CISS, Noviembre de 1986, pág. 50. -318- Clavijo(26) se plantea. la posibilidad de vaciamiento sustancial de la institución no por virtud de una determinada medida legislativa, sino como consecuencia de una pluralidad, incluso sucesiva en el tiempo, de las mismas, a cada una de las cuales, por separado, no.cabría imputársele, sin embargo, vicio de inconstitucionalidad. Así el profesor Clavijo afirma: “Una vez excluida toda posibilidad de continuidad o reforma radical, la actuación legislativa reiterada sobre la institución sólo será válida en la medida en que’la progresiva alteración que en el régimen de ésta se produzca sea capaz de acompasar a la misma la conciencia social arraigada de esa misma institución: la garantía institucional posibilita la evolución de la institución protegida, pero toda evolución queda caracterizada por la ausencia de una radical dificultad para la absorción o asimilación de las sucesivas innovaciones en el concepto vigente- teniendo en cuenta que éste también varía -de modo que dichas innovaciones aparecen como normales 0 naturales en razón al ritmo con que tienen lugar; el fenómeno es explicable como propio de la vida de un organismo complejo, como es la institución. La evolución se rompe y se convierte en censura, en radical modificación;cuando lqs nuevos elementos institucionales son insusceptibles de un engarce orgánico en la institución”. Según esta tesis, la modificación del régimen económico fiscal canario que, en su caso, se lleve a efecto, no ha de traspasar el límite que supone la especialidad de la normativa fiscal canaria o, dicho más claramente: la modificación nunca podrá conducir a la extinción de un Derecho especial canario en la materia que nos ocupa porque la finalidad de la garantía institucional es su protección de acuerdo a la articulación mediante el núcleo 2ôClavio Hernández, F. Informe sobre el Proyecto de Ley del /VA, realizado a petición del Parlamento de Canarias, La Laguna, 1985, pág. 27 y 28. -319- esencial y los aspectos periféricos(27), cuya modificación será graduada de acuerdo con el artículo 45 del Estatuto. Partiendo de las borrosas fronteras que separan los términos “afectación” y “modificación”, esta tesis{**) considera que nos hallamos ante una “modificación” del REF cuando la alteración normativa suponga un cambio en el status fiscal canario, de tal modo que incida en alguno de los principios básicos que el artículo 45 establece. En este caso el régimen aplicable es ,el del número 3 del artículo 45 del Estatuto. En cambio, la “afectación” supone un acto normativo que incide en el REF sin necesidad de provocar una reforma de sus principios, y por consiguiente, a juicio de esta doctrina, el informe preceptivo habría de tramitarse por la vía del número cuatro del artículo 45 del Estatuto. 27 En relación ‘a esta tona exterior al núcleo, comenta Génova Galván (El régimen econdmico fiscal ante la Constit. de 1978, op. cit., pág. 27 1) que no entran de lleno en lo que se denomina “Rbgimen Fiscal Canario ” tratándose de simples normas coyunturales cu ya desaparición, incluso total, no pondría en cuestidn la persistencia de aquél. En este sentido, se trata de normas coyunturales en el caso de ciertas peculiaridades que, con respecto a los canarios, se establecían en la exacción de los antiguos Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas (al determinar la base imponible a trav& de los “signos externos’/ y Sociedades (Rt+gimen del Fondo de Previsión para lnversionesl. 2s CJawjo Herndndez, F. Informe sobre et Proyecto de Ley del IVA, La Laguna, 7 985, pág. 7. -320- B. TESIS DE MARTÍN CÁCERES. l.- Exposición de la tesis.- Esta construcción doctrinal se basa en que la fuerza protectora de la disposición adicional tercera está en relación directa con el artículo 45 del Estatuto, pero no a partir de la conformación de la técnica de la garantía institucional sino de la reserva material de 1e.y orgánica necesaria para aquellas leyes que aprueben los Estatutos de Autonomía, impidiendo un intento de homogeneización por ley ordinaria. La profesora Martín Cáceres afirma en este sentido: “La reserva de ley a que esta materia está sometida procede, no de la disposición adicional 3a, que no expkita esta exigencia, sino del hecho de constituir el REFC contenido cualificado de la Ley Orgánica que es el EAC, lo que impide, en consecuencia, que otro instrumento normativo que no sea la ley y, por tanto, el Congreso de los Diputados, regule lo que conforme la institución básica de la Autonomía canaria”( La hipótesis de que el REF se encuentra garantizado institucionalmente no es válida, a juicio de Martín Cáceres, porque esta especialidad procedimental no cumple la finalidad de preservación de la esencia del objeto protegido frente al legislador ordinario, sólo dificulta esa incidencia. Es decir, 2g Martín Cáceres, A. “La protección constitucional del Rggimen Económico Fiscal”, op. cit., pág. 467. -321- canario, el informe podría resultar favorable a semejante cambio; en el segundo supuesto, ni siquiera habría que entrar en la anterior consideración. De esta forma, si identificamos su contenido esencial con la franquicia, la pervivencia del derecho especial’canario, queda irreversiblemente supeditado al automatismo de las mayorías parlamentarias. Un cambio de tal naturaleza podría encontrar resistencia en una concepción social generalizada hoy en Canarias, de manera que semejante iniciativa resultaría imprudente políticamente, pero nada más(31). 2.- Observaciones críticas.- Todos estarán de acuerdo con la profesora Martín Cáceres en que la franquicia como elemento configurador del REF puede ser derogada como cualquier otra institución jurídica en cualquier momento, ya que en la vida de las sociedades nada hay inmutable. Sin embargo, lo que es discutible en relación con dicha tesis es en el procedimiento que ha de seguirse para la derogación del REF. En nuestra opinión la homogeneización, o mejor, la derogación del régimen especial de Canarias, mediante la afectación de sus aspectos esenciales, no es viable, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, a través del procedimiento de informe previo que establece el artículo 45 y la 31 Martín Cáceres, A. F, op. cit., pág. 463. -323- recaudación íntegra de dicho impuestos se ponga a disposición de órganos no estatales(37). A esta lectura hace matizaciones el voto particular del Magistrado don Jerónimo Arozamena, aunque siempre estimando que esta exacción no puede incluirse dentro de la imposición peculiar que define la franquicia en Canarias. De esta manera, este autor se niega a la inclusión “en un régimen económico fiscal caracterizado por las franquicias, una pieza extraña y en contradicción patente con lo verdaderamente definidor de la posición canaria”, por lo que de acuerdo con dicho parecer, en el marco definido por la Disposición Adicional 3” y bien configurado en el artículo 45.1 “no se comprende la exacción objeto de derogación por el Real Decreto Ley 37Vid. STC 35/1984, de 13 de marzo 1BJC núm 361. Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Canarias contra el Real Decreto Ley 1/7983, de 9 de febrero, por el que se deroga la exacción sobre el precio de las gasolinas de automocidn en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla (BOE del 1 II. Esta sentencia en su fundamento tercero afirma “la exaccidn de que se trata se configura como un tributo estatal de naturaleza parafiscal que grava las primeras ventas, entregas o, en su caso, autoconsumo, de las gasolinas de automocidn. Su cuantía absoluta será igual a la participación en el Impuesto especial sobre el Petróleo, sus derivados y similares, que en cada momento tengan reconocidos los Ayuntamientos situados en el ámbito del Monopolio de Petrbleos. Y si bien la gestión, inspeccidn, recaudacidn y revisidn del tributo corresponde a los brganos territoriales del iI&nisterio de Hacienda, la recaudación íntegra obtenida se pone a disposición de la Junta de Canarias, que a su vez la distribuye entre /os municipios del archipi&lago en proporcidn a sus respectivas poblaciones de derecho, según el último padrón quinquenal aprobado, y sin que proceda detraer cantidad alguna en concepto de gastos de administración y cobranza por dicha gestidn. Esta exaccibn fue creada por el artículo 4O del Real Decreto Ley 2/1980, de ll de enero, y su régimen se encuentra en el Real Decreto 1752/1980 y en el artículo 4’ y disposición transitoria de la Ley 47/1980, de 1 de octubre, de medidas económico fiscales complementarias de la elevación del precio de los productos petrolíferos, la cual sustituyb al precitado Real Decreto ley 2/1980. 38Voto particular del Magistrado don Jerónimo Arozamena Sierra, STC 35/84. Op. ch. -330- En segundo lugar, la Sentencia 1 8/1986(3g) del Tribunal Constitucional, al analizar la Ley 24/1983 vuelve a ahondar en el régimen fiscal canario para tomar postura respecto a la inclusión o no de unas determinadas figuras tributarias y llega a conclusiones de distinto signo respecto a la norma anteriormente impugnada, pero no opuestas a ésta. El máximo Tribunal en dicha sentencia, podemos decir con Ramírez Górnez(“‘), admite: “Un posible recargo sobre el IRPF y las Contribuciones Territoriales, Rústica, Pecuaria y Urbana no tienen nada que ver con la libertad comercial de importación y exportación, ni con las franquicias aduaneras y. fiscales sobre el consumo, ni con la exclusión de las Islas Canarias del ámbito del monopolio de Petróleos, ni tampoco siquiera con especialidades del régimen económico fiscal canario pues no existe constancia alguna de especialidades o peculiaridades aplicables en el archipiélago canario en materia de recargos sobre el IRPF o de tipos impositivos de las Contribuciones Territoriales, Urbana, Rústica y Pecuaria que hayan podido ser afectadas por la norma impugnada”. En conclusión, de la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional se deriva una delimitación de los contornos del régimen económico fiscal, de forma que pueda ser entendido como institución dentro de la que no cabe cualquier figura tributaria, sino únicamente aquéllas conformadas de acuerdo 39 STC 38/1986, de 6 de febrero 1BJC núm. 591. Recurso de inconstitucionalidad promovido por don Francisco Soler Valer0 y 52 diputados más contra eJ Título JJ de fa Ley 24/1983, de 21 de diciembre, de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales tBOE de 22). 4o Ramírez Gdmez, S. “‘El régimen económico fiscal canario en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional” (íasarte Álvarez, Ramírez Gbmez, Aguallo AviJtk, A. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia fhancíeral. Tecnos, Madríd, 1990, pág.497-99. -331- con la tradicional evolución del sistema de franquicias y que encuentren amparo en las distintas disposiciones reguladoras. Por consiguiente, en la primera sentencia, se consideró que la exacción entonces contemplada no * pertenecía a un ámbito nuevo, por entero al margen de las peculiaridades insulares canarias, sino que de la especialidad que implica la exclusión del ámbito del monopolio de petróleos han derivado inveteradamente peculiaridades específicas. Mientras que en el segundo supuesto, las figuras impositivas a que se refería la ley impugnada eran el IRPF, y las Contribuciones Territoriales, carentes de peculiaridades específicas. La argumentación del Tribunal Constitucional nos parece congruente y muy explícita a la hora de la aplicación de los principios que se consagran en e¡ artículo 45 del Estatuto. No estamos de acuerdo, sin embargo, con el criterio establecido por Arozamena Sierra, en su voto particular, para oponerse s i d a que se tuviese en cuenta la vulneración que suponía para el régimen de E z s d franquicias, en concreto para la franquicia sobre el consumo, la existencia de una exacción sobre el precio de la gasolina. Ya que no crccmos que haya sido el propósito ni del Parlamento de Canarias ni del Tribunal Constitucional, al afirmar que dicha derogación debe quedar comprendida dentro del régimen económico fiscal, incluir a dicha figura extraña en el régimen de franquicias. Sino todo lo contrario, se ha calificado como elemento ajeno pero lesionador de este régimen especial, al vulnerar de manera tajante la franquicia sobre el consumo. -332- La gran diferencia entre esta exacción sobre el consumo y las figuras impositivas a que se refiere la Sentencia del 86 estriba en que esta exacción sí atenta contra uno de los pilares básicos del REF, establecido por las distintas disposiciones normativas que a lo largo de la historia han ido configurándolo hasta llegar a la Ley de 1972, vigente en aquéllos momentos. En cambio, las distintas figuras tributarias propias de la imposición directa de las que se hace mención en la Sentencia 18/86 no entroncan con esta tradición confirmada por las distintas leyes puertofranquistas, y si se declarase su inconstitucionalidad se estarían extendiendo de forma arbitraria los límites que marca el artículo 45 del Estatuto. 2.- Observaciones críticas.- Un análisis de las sentencias del Tribunal Constitucional nos revela que, aunque la doctrina del Tribunal es impecable en cuanto a la delimitación del ámbito material del REF constitucionalmente protegido por el artículo 45 del Estatuto de Autonomía, sin embargo con ella no se agota toda la problemática constitucional del citado artículo. Ya que junto a esos problemas de delimitación material están los relativos a los apartados 3” y 4’ del artículo 45 del Estatuto de Autonomía, en los que se establecen unos procedimientos distintos para los supuestos de modificación y afectación del REF. -333- El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado todavía sobre este aspecto crucial en la modificación del REF aunque ha tenido oportunidad para hacerlo en las sentencias estudiadas. Es cierto, como ha advertido el profesor Martín Queralt(41) que el pronunciamiento sobre este particular no constituía la ratio decidendi de su jurisprudencia. Pero bien podía haber realizado una aclaración sobre dicho extremo, como ha hecho, como veremos, el Consejo Consultivo de Canarias, aún cuando hubiera sido formulada a modo de obiter dicta. Dicha aclaración, sin duda, hubiera sido sumamente clarificadora para entender esa diferencia ontológica entre lo que constituye la modificación y la afectación. del R.EF. 4’ Martín Queralt, J. “La participacidn de las Comunidades Autónomas en la adopción de medidas econdmicas que son competencia del Estado; la modificación del régimen econdmico fiscal de Canarias”, Estudios de Derecho y Hacienda, Vol.1, 1987, pág. 602. -334- B. EL ARTíCULO 45 DEL ESTATUTO DE AUTONOMíA Y LOS DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO. 1 .-Doctrina del Consejo Consultivo.- El Consejo Consultivo ha realizado una profunda elaboración respecto a la significación del artículo 45 del Estatuto en relación a la Constitución, consciente de la importante función constitucional de la norma autonómica y sus evidentes repercusiones en la calificación que deba hacerse de su naturaleza jurídica y de las relaciones con otras normas. De esta forma, considera que el artículo 45 dispensa una especial 1 protección al régimen económico fiscal al integrarlo en el denominado bloque de constitucionalidad, de acuerdo con lo preceptuado por la Ley orgánica 2/79 de 3 de octubre, conformando una “garantía constitucional”(42) en esta materia. A partir de esta calificación, tanto el Estatuto de Autonomía como la Constitución establecen “un trámite peculiar, extraño al procedimiento legislativo común, cuya inobservancia puede viciar de inconstitucionalidad la normativa resuItante”(43). En distintos Dictámenes, se aborda el régimen jurídico de las garantías del Régimen Económico Fiscal establecidas por el Estatuto de Autonomía. 42 Dictamen n05, Consejo Consultivo, op. cit., pág. 75 y 105. 43Dictamen no5 del Consejo Consultivo, op. cit, pág. 105. -335- Destacando las zonas de indeterminación, las carencias de dichas garantías y la conveniencia de proceder a la subsanación con los adecuados desarrollos normativos y jurisprudenciales que aseguren su máxima eficacia. 8 En primer lugar, se determina que esta garantía tiene unos efectos protectores graduados en el sentido de dotar de un máximo de permanencia al “núcleo” de los principios informadores del mencionado REF, en tanto que los aspectos “periféricos” del mismo son protegidos con una intensidad decreciente según que el cambio propuesto suponga una “modificación” o bien una simple “afectación” de aquél(44): El Consejo Consultivo de Canarias entiende por “modificación”: “Cambio en las ordenaciones mismas en las que se concreta la inteligencia que el legislador ha dado de dichos principios, en tanto que la afectación se entiende referida a la incidencia en dichas ordenaciones de disposiciones normativas que no estando directamente orientadas a modificar el REF pueden no obstante producir en él algún tipo de efectos”. En el ámbito de la protección que dispensa el artículo 45, el Consejo(45) entiende que los términos “modificación” y “afectación” han de interpretarse con los siguientes matices. Un supuesto de modificación del artículo 45.3 trataría de cambiar el status jurídico que resulta de la concreción práctica de los principios, no éstos en sí, ya que en este último caso, * Dictamen del Consejo Consultivo n”5/86, pág. 95. 46 Dictamen 5/86, pág. 76 y 77, y Dictamen 9/90. -336- tendríamos que reformar el Estatuto porque así se garantiza por el artículo 45.1. Es decir, si esta reforma fuese más allá y supusiese una parificación con el régimen estatal, sería necesaria la reforma constitucional. En cambio, si se trata de un supuesto de afectación, es decir, ante la eventualidad de una disposición general no orientada a modificar el status canario pero con incidencia en el mismo, habría que acudir al artículo 45.4. Con ello, se completa la garantía con un tercer escalón que comporta el derecho del Parla,mento de Canarias a ser oído en tiempo hábil en la tramitación de los proyectos de legislació?, no económica sino financiera y tributaria que pudieran “afectar” al REF de Canarias. Ante la indeterminación inherente a la generalidad de los enunciados del artículo 45.1., el Consejo Consultivo considera obligatoria una labor Y f interpretativa que, más allá de la mera literalidad del texto, profundice en el sentido que se les vaya a conferir: “La obligada concreción de estos conceptos plantea el problema fundamental de dilucidar si los mismos son meros “enunciados vacíos” (es decir, simples rótulos que los poderes públicos destinatarios suyos pueden llenar libremente de cualquier contenido, siempre que éste no comporte su absoluta o frontal negación) o si, por el contrario, encierran un contenido insuprimible que han de respetar los órganos a quienes corresponde su concreción”(46). De acuerdo con lo anterior, el Consejo critica todas aquellas posturas que, sin ninguna lógica constitucional estatutaria, defienden la presencia en 46 Consejo Consultivo de Canarias, Dictamen n”9/89, pág.9. -337- el Estatuto del mencionado precepto porque cumple “el cuestionable objetivo de cubrir el expediente”, ofreciendo una garantía que a nada obliga a los sujetos competentes para intervenir al respecto .dada la generalidad o el carácter “vacío” que en sí mismos tienen los enunciados que lo integran. Por el contrario, este órgano trata de explicar que lo que se quiso proteger y efectivamente protege el Estatuto es un modo determinado de entender dichos principios. Porque no se puede olvidar que, por su propia naturaleza, buena parte de las normas constitucionales son ordenaciones que tienen por destinatarios sujetos políticos con libertad para optar entre diversas alternativas, como corresponde al ‘marco pluralista en el que despliegan su actividad, y cuyas actuaciones se pretenden vincular a ciertos objetivos comunes dotados de una vocación de permanencia. Por tanto, esta interpretación estatutaria ha de ofrecer la doble característica de atribuir a dichos principios unvalor relativo (que los hace compatibles con derogaciones o excepciones singulares) y su modificabilidad o adaptabilidad a las cambiantes circunstancias del devenir hist6rico(47). Una vez que se profundiza en el marco normativo de este régimen económico y fiscal, al Consejo le parece dudoso que el REF consiga encajarse, en lo que desde un plano dogmático sería un régimen puro de franquicias. Es decir, el art. 45.1 del EACan en su frase “franquicias fiscales y aduaneras sobre el consumo” no puede conllevar una interpretación excluyente de todo tipo de imposición, pues el propio Estatuto establece en su art. 49. c) como 47Consejo Consultivo de Canarias, Dictamen 9/89, op. cit, pág. 7. -338- recursos de los Cabildos, los rendimientos derivados del REF, lo que comporta la existencia de un sistema de percepción de ingresos, que sólo puede obtenerse a través de un sistema tributario. En las franquicias el legislador diseña un deber ser, posibilitando, que, en cada momento, se adecue ese ideal a las necesidades diversas, según criterios políticos. Por consiguiente, no pueden adoptarse medidas que de cualquier modo supongan la supresión total de las franquicias, pero sí medidas que gradúen en uno u otro sentido su intensidad (48). En este contexto, cobra su verdadero sentido la afirmación de que las especialidades del REF se han caracterizado por la aplicación en el Archipiélago canario de una imposición indirecta sobre el consumo diferenciada de la aplicable en el territorio peninsular. Para el Consejo: “Garantizar el REF no es sólo asegurar un diferencial fiscal favorable sino además sustantivo, esto es proporcionando a la función correctora que históricamente tiene encomendada y que garantiza los presupuestos constitucionales y estatutarios”(4g). 48 Consejo Consultivo de Canarias, Dictamen n”5/86, pág. 103 y 105 y Dictamen n”9/89, Pág. 7 Y* 4sEl Consejo Consultivo destaca también, desde la perspectiva del análisis de la norma principal del art. 45.1 del EACan, en el citado Dictamen 9/90, que cualquier pretensibn de considerar la garantía analizada desde la perspectiva exclusivamente formal de la especialidad procedimental que la misma comporta a fa hora de instrumentar normativamente su modificación o afectación, pugna con las consecuencias que se deducen de una interpretacidn de los preceptos constitucionales y estatutarios en que aquella se contiene, convenientemente situados en el contexto normativo del que los mismos forman parte. Un contexto del que ni están ni pueden estar ausentes los preceptos de los articulos 9.2 CE (respecto del deber de los poderes públicos de “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas “I y 138.1 id. -339- Así, en el Estatuto a parte del reconocimiento del REF se produce la plasmación de los principios materiales y estructurales básicos derivados de la especialidad fiscal canaria. La fijación del contenido mínimo del régimen económico fiscal opera mediante la delimitación de las características básicas del mismo, concretadas en libertad comercial y en el régimen de franquicias, de un lado, y el reconocimiento de un régimen especial de financiación de la Hacienda regional canaria, principalmente local, plasmando así en la norma estatutaria y dotando de garantía a los principios básicos que han determinado ese régimen económico y fiscal canario en su “acervo histórico”. Ahora bien, como es evidente al analizar su evolución histórica, no es fácil tratar de delimitar de una forma certera este entramado que constituye la especialidad canaria, hilada por medio de distintas leyes que en cada momento tratan de adaptar “la franquicia” a la realidad económica y social existente. Coincidimos con Clavijo Hernández(“), en este sentido, cuando comenta que el régimen de franquicias no puede entenderse en puridad, sino debe matizarse de acuerdo con cada momento histórico determinado, si bien, existen rasgos fundamentales que se han respetado por el sistema configurado en las leyes puertofranquistas. Respecto a la franquicia sobre el consumo que estudiamos en esta tesis, su ámbito material, se concretaría de forma genérica en: 6oClavijo Hernández, F. informe sobre el Proyecto de Ley del IVA, realizado a peticidn del Parlamento de Canarias, La Laguna, 1985, pág. 26 y 2 7. -346- a) la no aplicación de.ningún impuesto estatal que grave las mercancías y sus operaciones de tráfico en el amplio proceso producción consumo o importación consumo. b) la compatibilidad con una imposici.ón local diferenciada respecto a la del resto del país, con figuras tributarias que inciden sobre el consumo pero cuyo ámbito de aplicación se circunscribe exclusivamerlte al Archipiélago canario o alguna de las Islas Canarias. Este ámbito de la franquicia ha sufrido múltiples vulneraciones a lo largo de la historia, como se ha explicado en la primera parte de la tesis. Por ejemplo, para no referirnos a unos hechos muy alejados en el tiempo y que conocemos bien, la Ley 30/72, sobre Régimen Económico Fiscal desvirtuó la franquicia sobre el consumo al limitarla a la exención en determinados hechos imponibles del IGTE e Impuesto sobre el Lujo; lo que significó que la franquicia sobre el consumo quedara reducida en la práctica a una imposición indirecta estatal “residual”, más que especial. Es necesario precisar, como ya he hecho en los capítulos históricos, que no se pueden confundir las leyes puertofranquistas con la aplicación que la Administración hace de ellas. En múltiples ocasiones, esta labor de desarrollo reglamentario, o simplemente de aplicación de la ley, ha supuesto una deformación en la práctica de dicho régimen, que al final es el que ha prevalecido a la hora del entendimiento de la institución, ya que, para su comprensión, se ha acudido al reflejo que de ésta se proyectaba más que a la norma que lo configuraba. Y es evidente que el desconocimiento de la -347- “modificación” (45. 3) y “afectación” del REF (45.4) y el trámite de informe o audiencia, del principio de carácter sustantivo supondría dejar sin sentido a la técnica de la garantía institucional. En definitivo, aún cumpliendo con el trámite de informe previo, tanto favorable como no favorable, si se va contra el núcleo esencial de la franquicia, se está incurriendo en un supuesto de inconstitucionalidad. Sería necesaria la reforma de la Constitución y del Estatuto para poder modificar cualquiera de los pilares básicos del REF(63). La doctrina de la garantía institucional, con o sin conexión de los derechos fundamentales, supone un desapoderamiento del legislador en favor del Tribunal Constitucional en cuanto la fuente primaria del Derecho y, también y vinculado a ello, conlleva una transformación de la estructura del ordenamiento, que pasa de un derecho de normas a un derecho de conceptos y principios(64). Es en este aspecto, donde tiene una importancia crucial el máximo tribunal para impedir que el legislador se extralimite en sus funciones. De esta forma, el mecanismo protector de la garantía institucional nos ofrece una herramienta básica en caso de violación de los aspectos esenciales del REF: el recurso de inconstitucionalidad. Este último no se fundamenta únicamente en el carácter de ley orgánica de la ley que aprobó el Estatuto, 63 En este sentido, Garcfa de En tenía E. (“El ordenamiento estatal y los ordenamientos autondmicos: sistema de relaciones”, en Organizacidn Territorial del Estado, Comunidades Autónomas, Volumen 1, Instituto de Estudios Fiscales, pág. 951 matiza como de hecho, la única vía para modificar los Estatutos, fuera de los específicos procedimientos de alteracibn previstos en cada uno de ellos, será la reforma constitucional, artículos 166 y siguientes de la Constitución. 64K. Stern Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, cit., pág 649. -349- sino que se basa fundamentalmente en la colisión con el principio de carácter sustantivo que se recoge en la Constitución de forma implícita y en el Estatuto de Autonomía con carácter expllcito. -350- CAPíTULO 111. SUMARIO. CAPíTULO III. El CONTENIDO DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 3”. EL PROCEDIMIENTO Y LOS LíMITES . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 1. La obligatoriedad del informe previo del Parlamento . . . . . 353 ll. El contenido del Informe. . . . . , , . . , . . . . . . . . . . . . . . 360 l III.La iniciativa para la solicitud del informe. . . . . . . . . . . . . . 365 IV. El momento de tramitación del informe . . . . . , . . . . . . . 369 V. El debate doctrinal sobre los efectos del Informe. . . . . . . 373 A. Tesis de Clavijo Hernández, Yanes Herreros y 2 m E Y aa Mazorrá Manrique de Lara . . . , . , . . , . . , . . , . . . . . . . . . . 373 ; s B. Tesis de Martín Cáceres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 ; ; C. Tesis de Orozco Muñoz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 ; t VI. Los efectos del informe en los dictámenes del 5 0 Consejo Consultivo . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 VII. Tesis que se sigue . . , , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 -351- [Document text truncated for crawler view.]