Elementos del derecho político y administrativo de España

CORREGIDA, AUMENTADA Y AJUSTADA SEXTA EDICION .J ^+... 1... - f  ' ^. l. • :i ^ ELEMENTOS DEL DERECHO POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO DE ESPAÑA, POR EL DOCTOR D. MANUEL , COLMEIRO, ANTIGUO CATEDRÁTICO DE DICHAS ASIGNATURAS EN LA UNIVERSIDAD CENTRAL. Á LA LEGISLACION VIGENTE. MAD MY. ..A " r. . •. a. 1 1 LIBRERIA DE LOS SUCESORES DE ESCRIBANO, CALLE DEL PRINCIPB, NUMERO 25. 1881 Incurren así mismo en las penas señaladas en el art. 550, los que cometieren alguna defraudacion de la propiedad literaria ó industrial. Cód. penal, art. 552. Establecimiento tipográfico de E. Martínez y E. Pradera, San Pedro, 10. 1 _. hnnrnnM/^/^/^nI^TI^M/^MM/^/^/^/^N/'ws^nnrJ^/^Mr  .  T/^ns^^+r El libró que 'por la sexta vez ofrecemos al público no es sino un compendio dé ° las obras intituladas Curso de derecho' político' segurla historia de Leon • y Castilla y Derecho administrativo español del mismo` autor. Considerando que hay muchas personas á quienes acomoda estudiar los elementos del. Derecho político y administrativo sin penetrar en el fondo de la ciencia, hemos creidqp útil la .publicacion de esté manual nual , en donde encontrará el lector la parte . mál sustancial de -las obras. referidas. Si : por ventura lee pareciese. escaso dei : 'doctrina, puede acudir á Alas fuentes .y. consultarlas con tanto más fruto, ; cuanto Mejor ,preparado estuviere, con la lectura de nn libro que abre al lector hórizontes nuevos; y le quia por á sendas, para él desconocidas. Si le fuesen ya :. familiares' semejantes estudios, el compendio . le traerá .á la' memoria,: lo que :en otro tiempo; ,hubiere ..aprendido; y le . :facilitará ordenar - V I sus ideas con el auxilio de un método fácil y expedito. Presentar las ciencias más graves y austeras en términos llanos y vulgares para que la instruccion penetre en todas las clases de la sociedad, y ponerlas al nivel de las inteligencias más humildes, es sin duda un trabajo de poca gloria ; pero en cambio digno de estimacion y alabanza por los beneficios que reportan los pueblos. Hay más , que nunca hacen falta en España buenos libros, por lo mismo que la libertad de enseñanza obliga á redoblar los esfuerzos individuales; y esta es la ocasion de dar á la juventud estudiosa un saludable y oportuno consejo. Guárdese de creer que un manual encierra todo la que basta á poseer la menor de las ciencias conocidas. Un libro elemental sólo contiene los principios ó fundamentos de algun ramo 6-parte de la humana sabiduría, que no se alcanza á tan leve costa y con tan pocas vigilias. Si la juventud impaciente por terminar pronto, su carrera literaria, devora cada año diversas asignaturas, y para salir adelante con el empalo, pone su confianza en la seductora comodidad de los manuales, el nivel intelectual de la generacion que asoma á la vida pública, .deseenderá r de grado en grado hasta el límite vergonzoso --VII de un saber á medias, más atrevido y peligroso que la ignorancia misma. Por último, los graves sucesos que de poco tiempo acá trocaron la faz de España, de tal modo conmovieron sus instituciones políticas, que aun despues de volver las aguas á su antiguo cáuce, fué necesario conservar una buena parte de las reformas introducidas desde 1868 hasta 1875 en nuestro derecho administrativo. Ajustada esta edicion á las leyes vigentes, puede hacer las veces de un apéndice ó suplemento al Derecho administrativo español en donde se contiene la doctrina general ó la verdad segun la ciencia, así tomo sus más constantes y útiles aplicaciones, sin perjuicio de las novedades que descienden á los pormenores, las cuales llegarán á ser duraderas, si el tiempo las confirmare, despues que nuestra inquieta sociedad halle su natural asiento, y las instituciones adquieran aquel grado de solidez que los monumentos más antiguos deben á su aplomo. ^ x {: ^,.  'ELEMENTOS- T'c" ; é:í: .  ^  •, DEL DESTINO DEL HOMBRE. Dios, .-al formar al ,hombre le, dotó de un ,cuerpo . perecederó y un 'alma . .inmortal..,La ' naturaleza , humana participa de espíritu y materia.,.; doble vínculo; que le .liga,cán este mundo ;visible y .con .vidas futura ) térnuno de nuestra peregri-: nacior por la tierra.:::.  „  a ,  '.t,;  , El hombre, en cuanto es un sér sensible, se mueve al estímulo del placer y del dolor que hacen agradable ó desagradable su existencia. Sienté .neeesidá.c Ms` físicas, como hambre y sed, frio y calor y otras semejantes comunes á los brutos que acuden á satisfaéerlo;s pb`r'él solo 'instinto de conservacion. En cuanto sér racional, experimenta otra clase de necesidades del órden moral, ya relativas.al pensamiento, ,como el amor á la verdad cuya posesion constituye ‹la ciencia, ya tocantes al córa. on, como la amistad, la benevolencia, los afectos de patria -y de familia, y ya ..derivadas de la conciencia, como el goce del bien, = la: fldcion del deber y el deseo de la inmortalidad. La razon es .la luz del alma, el freno de , nuestros apetitos y la regla de nuestras acciones. La razon . supone . libertad, porque sin ella no. habria.conciencia ó criterio del() bueno y — 16 — va sentando precedentes ó hechos accidentales que con el tiempo se generalizan y uniforman, y así se crean hábitos de gobierno, y se practica la regla ántes de establecerla. La Costumbre es el fruto espontáneo de la historia de cada pueblo, parque nace, crece y se arraiga en medio de las naciones sin pensarlo ni sentirlo, cómo una condicion natural de la raza, del clima, del territorio, de las necesidades y usos cotidianos de la vida. La ley viene en . seguida, aparece la última, y se desarrolla progresivamente. Primero se confunden las leyes políticas con las civiles y penales, con las económicas y administrativas: luégo penetra en los códigos el espíritu de sistema, se introduce el órden prevalece el método, y las 'leyes comunes se distinguen de las fundamentales del estado. De ló dicho se colige que hay dos modos, ó por mejor decir, dos métodos de estudiar el derecho político, á saber, el histórico y el filosófico. Aquél procede del conocimiento de la naturaleza del hombre y de la sociedad al constituir un pueblo, dándole leyes á priori, y juzgándolas' buenas por su conformidad eón la razon. Este examina lo que fué un pueblo y lo que -es 'para declarar á posteriori su constitucion mirando menos á 'la bondad absoluta de la ley que á su bondad relativa. En el primer caso se forma 'una constitucion: en el segundo se acepta la constitucion ya formada. La escuela filosófica convierte el derecho en hecho : la histórica eleva el hecho á derecho. ' En el estudio del derecho político no se puede prescindir de la historia ni de'la filosofía. La historia significa los sentimientos antiguos, las inveteradas 'costumbres, los intereses -pérpétuos de un pueblo, y en fin, todos los elementos que constituyen 'su manera constante de ser y existir, y que se Conservan vivos en la memoria de lose hombres. La filosofía representa la necesidad de cambios y mudanzas segun la diversidad de los" tiempos, el deseo de mejorar las institucioneS, dé obedecer 'á la ley del'-progreso,' y .en suma el espíritu de reforma. La' filosofía' y la historia ó lá novedad y la tradicion se lsréstan reciproco auxilio y se moderan con su contrapeso. El dominio absoluto del elemento histórico condticiria á la inIit vilidad de las instituciones, á crisis violentas y peligro- -- 17 — sas reacciones.. El imperio exclusivo del elemento filosófico produciría mudanzas de gobierno insensatas ó intempestivas, la instabilidad y fiaq + ueza, del poder., y .el, triunfo de la anarquía por medio de la revolucion. Por otra parte, cuando desaparecen las antiguas instituciones, no se extirpan de raíz, ni dejan de existir los frutos que producen, ni se extin gue de repente el espíritu que les dió larga vida. El derecho político es el fundamento de todo derecho así público como privado. La propiedad, la familia, el estado che las personas, la administracion de la justicia y otros varios objetds de la legislacion civil y penal están en íntimo contac- to con las instituciones políticas. La organizacion administrativa de cada pueblo guarda siempre analogía con su forma de gobierno. Si cambia de un modo grave y profundo, síguense luégo mayores novedades que ofenden y lastiman las ideas y los intereses de una multitud de ciudadanos. Tanto importa levantar el derecho político sobre firmes cimientos. CAPÍTULO V. DEL GOBIERNO. Toda nacion necesita un poder supremo que dicte leyes, defienda el territorio, adminis re j usticia, provea lo conveniente al bien público, y en fin satisfaga las necesidades colectivas del estado que salen de la esfera de accion propia del individuó. Los ciudadanos reunidós en asambleas populares pité- , den ordenar pocas cosas, ya porque la pasion suele mezclarse en estas deliberaciones, ya porque son ocasionadas á tumultos, ó los negocios exigen secretó, ó requieren concentracion de fuerzas y voluntades: e) porque la vida de lós tiempos modernos fundada en la libertad del trabajo, es incompatible con la presencia continua del pueblo en el foro al uso de Grecia y de Roma. ' Este poder, sustituido temporal y perpétuamente al poder originario de la nacion, se llama Gobierno. El gobierno es coetáneo de la sociedad, porque la sociedad no podria existir un solo instante sin cierta organizacion perfecta ó in-mperfeeta establecida por la ley ó la costumbre; ^ — 18 — de modo que así como la sociedad nació con el hombre, así el gobierno apareció cuando la sociedad. Todo lo que es necesario encierra en si mismo la razon de su existencia. El objeto del poder es el bien, su medio el ; órden, su instrumento la ley, su esencia la justicia: tales son los títulos de su legitimidad. El poder siempre es uno y el mismo en todas las sociedades políticas, porque las leyes de la naturaleza son eternas é inmutables; pero sus formas son varias y de institucion puramente humana. No hay, pues, un tipo originario de organizacion política, ningun sistema uniforme y permanente de la vida del estado. Cada 'sociedad, libre y exenta de toda dominacion extraña, decide soberanamente de la organizacion de los poderes públicos, y una vez constituidos, los mantiene, prestándoles el apoyo de la fuerza. En este sentido existe una soberanía nacional, originaria ó primitiva, á diferencia de la soberanía efectiva que, organizados los poderes, entra en ejercicio. Establecida la autoridad, nace el órden legal fundado en el respeto y obediencia debida al poder emanado de la soberanía constituyente, expresion de la voluntad nacional encerrada en los límites que las leyes naturales señalan á la libertad humana para el mayor bien del individuo y del estado. Las formas del poder ó los modos de gobierno no son indiferentes, sino esenciales para la quietud y prosperidad de los estados. Tienen su bondad absoluta ó su conformidad con los principios inmutables de la naturaleza del hombre y de la sociedad, y su bondad relativa ó su analogía y correspondencia con la nacion que las admite, de cuya concordia nacen la posibilidad de la ley y la utilidad de su aplicacion. La diversidad de efectos, de intereses, usos y costumbres, la religion, el territorio, la raza, el clima, el grado de cultura, y en fin, todo lo que constituye la manera de ser de cada pueblo determinan la bondad relativa. La conveniencia ó no conveniencia de las formas de gobierno es una cuestión gravísima, porque el acierto en la elección labra las instituciones sábias y vigorosas, como el desacierto produce los poderes efímeros, el descrédito de las leyes, la resistencia á la autoridad, el general descontento, y en suma, la flaqueza y ruina de los pueblos que se consumen -- 19 --- en discordias intestinas,; ó se -abrasan en el incendio de la guerra civil. Las , formas . dei poder deben ser adecuadas á las diversas funciones que ejerce, imitando en esto á la naturaleza que dotó con distintos órganos el cuerpo humano. Así como no se oye con los ojos, ni se vé con los oídos, no se delibera entre pocos; ni se ejecuta por muchos lo que exige accion: rápida, direccion  ó • fuerte impulso. Los caracteres fundamentales de todo : buen gobierno son la moralidad para reprimir las pasiones , enemigas del órden social, la justicia para dar á cada uno su derecho, la capa- ,  cidad para discernir lo bueno y -lo útil, y la fortaleza para combatir toda agresi ō n interna ó externa. El gobierno :representa la voluntad y la fuerza colectivas del estado; de forma que significa cela voluntad social expresada por medio de sus intérpretes legítimos y seguida de efectos». Así, pues, la vida de los pueblos se manifiesta en el libre ejercicio de , estas facultades, deliberacion y ejeeueion, que corresponden á la voluntad y accion en los individuos. Si deliberar,y ejecutar es ministerio propio del poder político ó gobierno, gobernar será «dirigir la voluntad y encaminar la accion social hácia el bien , comun». El gobierno ejerce un poder general sustituido á los poderes individuales; y . así con razon se dice que es la personificacion del estado. El gobierno, en su acepcion más lata, resume todos los poderes públicos, ó mejor dicho, posee la plenitud de las facultades propias del único poder existente: dicta la ley, declara el derecho y provee al bien comun, ó legisla, juzga y administra. Generalizado el sistema de la division del poder en varios poderes distintos por la índole de sus facultades, gobierno en sentido estricto significa la autoridad encargada tan solo de la ejecucion de las leyes, y de consiguiente ajena á la legislacion y: á la justicia.. CAPÍTULO VI. DE LAS DIVERSAS FORMAS DE GOBIERNO. Aunque todos los gobiernos son unos en su esencia, ni son los mismos los principios en que se fundan, ni los caracteres — 20 — que los distinguen, ni las formas que revisten, por lo cual toman diversos nombres. Desde los tiempos de Aristóteles hasta nuestros dias, no han cesado los políticos de discurrir sobre el terna de la clasificacion de los gobiernos, sin haber llegado á una solucion satisfactoria. El filósofo de Estagira, á quien motejan de empírico, distingue los gobiernos en monarquías, aristocrácias y democrácias, segun que el poder supremo ó la soberanía reside en una sola persóna, en los nobles ó en el pueblo; clasificación que no llena los deseos de la ciencia política, porque parte del hecho, sin tomar en cuenta el derecho. Montesquieu, acercándose más á la verdad, clasificó los gobiernos conforme á su naturaleza y su principio, distinguiéndolos en repúblicas, monarquías y despotismo. Entiende por naturaleza del gobierno su estructura particular ó su modo de ser, y por principio las pasiones humanas que le dan impulso, esto es, la virtud en el republicano, el honor en el monárquico y en el despótico el temor servil. La oscuridad de ]as definiciones y el sentido ambiguo de las palabras honor y virtud prestaron argumentos á la crítica, de suerte que la doctrina de Montesquieu es seguida de pocos. Autores hay que pretendieron corregirla diciendo que unos gobiernos son populares y otros no populares, segun que el pueblo participa ó no participa de la soberanía. Siguenlos de cerca los escritores políticos que diferencian los gobiernos entre sí en razon del principio que en cada uno de ellos predomina, pues ó se fundan sobre 'el de autoridad ó sobre el de libertad, dando origen á dos opuestos sistemas. Los caractéres de la organizacion política (añaden) que del principio de autoridad se deriva, son la desigualdad de condiciones, la concentracion del poder, la subordinacion de la multitud, el respeto á la tradición y la consagracion del derecho hereditario, así como el principio de libertad lleva consigo la igualdad, la deliberacíon en comun, el imperio de las mayorías, la exaltacion del individuo y la eleccion sustituida á la herencia. No están muy distantes los que dividen el campo de la ciencia política entre dos escuelas, la absolutista y la liberal, aquélla que no reconoce en el individuo otros derechos que -21 los otorgados por el poder civil conforme a su voluntad, y ésta que admite derechos naturales, propios del hombre, independientes del poder del estado, el °cual los protege y garantiza, pero sin la facultad de suprimirlos ni mutilarlos. Cualquiera que sea el mérito de cada sistema, es lo cierto que la clasificacíon de' Aristóteles no ha , perdido toda su importancia, ya se considere que la monarquía, la aristocracia y la democracia son tipos de gobierno, ya se repare que el estado de Europa inclina la ' opinion á preferir la combinacion de diversos elementos políticos y las formas complejas á un ideal puro y sencillo, porque és imposible deducir"de la naturaleza del hombre una teoría completa de gobierno igual y comun á todos los pueblos. En efecto, hay ó puede haber gobiernos simples y gobiernos mixtos ó compuestos. Los primeros admiten un solo elemento político, monarquía, aristocracia ó democracia, y los segundos los 'combinan dando á uno ú otro la preponderancia que los caracteriza y'les imprime su sello. Los gobiernos simples son coetáneos del origen de los _ pueblos, y así predominan en la remota antigüedad. Duran poco, porque como se apoyan en un solo principio, perecen por el abuso del único poder que reconocen. Las naciones que hoy viven, salvo, alguna tan moderna que carezca de historia, optan por los mixtos, como medio de cimentar la organizacion política en cierto aproximado equilibrio de las fuerzas sociales representadas por las reliquias de lo pasado, la posesion de lo presente. y la esperanza en lo venidero. Entre los pueblos antiguos y los modernos media una diferencia esencial, á saber, que aquellos preferian la libertad política á la civil, y éstos, por el contrario, prefieren la libertad civil á la política, porque es un medio para los unos lo que era un fin para los otros. - Llamaban libertad los Griegos y los Romanos á la intervencion del pueblo en los negocios del estado por medio de asambleas ó comicios y de la eleccion de magistrados, es decir, al ejercicio de la soberanía directamente por medio del voto é indirectamente en virtud del mandato; y tiranía á todo gobierno, el más justo y paternal, como despojase de sus derechos al ciudadano. No estaba reñida con el principio de libertad la esclavitud, aunque el número de los hombres li — 22 — bres fuese inferior al de los esclavos. El fiero Espartano, tan celoso de su libertad, decretaba sin escrúpulo la matanza de los Ilotas, cuando se le antojaba que su multitud ponia la pátria en peligro. La civilizacion cristiana, condenando la esclavitud en nombre de la moral, introdujo la distincion entre la libertad civil y la política, aquélla comun á todos los hombres, y ésta propia del ciudadano. La reprobacion de la esclavitud, segun la nueva doctrina, borró la diferencia de obras liberales y serviles, y fué proclamada no sólo la nobleza, pero tambien la santidad del trabajo. Entonces empezó á concebirse y practicarse la vida moderna de los pueblos; de modo que la religion, la filosofía y la industria favorecieron de consuno el desarrollo del principio de libertad. Cuándo la libertad natural del hombre está protegida por la ley que respeta y hace respetar los derechos del individuo y de la familia, de la propiedad y del trabajo, existe la libertad civil que es independiente de las formas de gobierno. Puede haber libertad civil bajo la república como bajo la monarquía, y puede suceder que haya mayor grado de libertad civil en una monarquía bien constituida, que en una república turbulenta y agitada. La libertad política consiste en la participacion de los ciudadanos en la soberanía mediante el ejercicio de la autoridad ó en virtud del. sufragio. De esta especie de libertad sólo disfrutan los hombres, cuando son regidos por gobiernos más ó ménos populares, y no todos, sino aquéllos que gozan los derechos de ciudadanía ó tienen capacidad legal. La libertad política es tanto más digna de estirnacion y de los sacrificios que cuesta alcanzarla y defenderla, cuanto la civil busca en ella su sancion y necesario complemento. La libertad civil por sí sola es un bien precario que dista z mucho de la posesion segura y tranquila: por eso la libertad y la seguridad se confunden, si no son lo mismo. En cambio yerran los pueblos qué se consumen en periódicas y estériles revoluciones, si al cabo de mil penosas inquietudes se gontentancon haber conquistado las formas de la libertad. Pocó impórta que el estado sea libre, sino es libre tambien el ciudadano. Bajo todas las formas de gobierno existe una lucha eterna, —.23 — latente ó manifiesta, entre la libertad y , la, autoridad. Conciliar.ambos principios. segun las circunstancias de cada pueblo, es resolver el árduo problema de organizar el estado, evitando el doble peligro de caer en lá servidumbre ó la anarquía, y de que perezcan las mejores instituciones dando en uno ú otro escollo. Repugna el dogmatismo político toda transaccion; pero si la ciencia social defiende el rigor de los principios, porque aspira á lo absoluto, en la esfera del gobierno debe tomarse muy en cuenta lo que hay de contingente y relativo en la vida de las naciones. CAPITULO VII. DE LA MONARQUÍA. Es la monarquía una forma de gobierno segun. la cual toda ó la mayor . parte del poder supremo se halla concentrado en las manos de una sola persona á quien suelen llamar Rey. Como es el rey quien ejerce la soberanía, con razon lleva el título de soberano. De esta definicion se colige que la monarquía no supone una cantidad definida de poder en el monarca; pero sí supone que la autoridad real es la preponderante. La más alta expresion del gobierno monárquico es la personificacion del estado en el rey. Así es el rey la ley viva, la fiel imagen de su pueblo y el intérprete de su voluntad. Cuando el rey posée la plenitud de la soberanía, de suerte que él solo por sí ó por medio de los depositarios de su autoridad legisla, juzga y administra, siéndole todos responsables, y sin que él lo sea á nadie, la monarquía es pura, y el poder absoluto. Mas si el rey reparte la_ soberanía con ciertas clases ó cuerpos del estado, y la potestad real halla un freno en las leyes, las costumbres ó las instituciones, la monarquía .será mixta y el poder limitado. Entre la monarquía absoluta y el despotismo (que muchas veces se han confundido) media esta diferencia; que en la primera la voluntad del monarca es la ley, pero una ley conforme al derecho; y en el segundo el príncipe establece lo justo y lo injusto,porque la única regla de sus actos es lo arbitrario. - 24 —. El despotismo no constituye una especie de gobierno, como pretende Montesquieu, sino que nace del abuso ó la corrupcion de todos los gobiernos, cualesquiera que sean su forma y su principio. La historia nos ofrece ejemplos de monarquías despóticas en Luis XIV, Pedro el Grande y Federico II: de aristocrácias despóticas en Venecia con su terrible Inquisicion de estado, y democrácias tambien despóticas en la Convencion que á nombre de la libertad impuso á todo un pueblo el régimen del terror. La peor de todas las formas de gobierno imaginables es la que confiere á una sola persona ó asamblea la plenitud de la soberanía. Es el rey quien mejor representa la unidad del estado y la defiende de los peligros interiores y exteriores que la amenazan. Sólo una robusta monarquía puede comprimir las tendencias á la disolucion que fomentan la diversidad de razas, la disparidad del culto, la lucha de los partidos y las pasiones enemigas del órdert social; y sólo un rey es apto para organizar rápidamente un ejército,. acaudillarlo y conducirlo á la victoria en caso de guerra. Cuanto más discordes fueren los elementos que entran en la composicion del estado y mayoreS los peligros de una agresion extranjera, tanto más fuerte debe ser la autoridad central. Por eso los grandes estados, y sobre todo los que deben su origen ó su acrecentamiento á la conquista, propenden á la monarquía y acaban por constituirla. Sin un poder central robusto y vigoroso no se consigue establecer ni consolidar la unidad de la patria supuesta una grande extension de territorio, y por tanto fronteras dilatadas y una gran diversidad de elementos sociales discordes ó tal vez contrarios. La falta de afinidad ó de simf atía engendra una rivalidad permanente, incompatible con la vida comun, si no hay una fuerza superior que comprima las tendencias á la disolucion del estado. Es propio del gobierno monárquico la transmision del poder supremo por derecho hereditario. Una monarquía electiva no es verdadera monarquía, porque sea la nobleza, sea el pueblo quien elige el Rey, en aquel momento son soberanos. Por otra parte, el principio de autoridad repudia la eleccion cuya movilidad se opone á su naturaleza, y se inclina á la 'sucesion perpétua por medio de la herencia. 1 — 25 Además de esto, la experiencia acredita que la monarquía electiva es ocasionada á graves desórdenes y, peligros. En. l os 120 años que separan los reinados de Marco Aurelio y Constantino el Grande, (dice un autor contemporáneo) 30 Césares ocuparon el trono: 20 lo escalaron á favor de revoluciones violentas y sedicionesmilitares, y 16 fueron asesinados. No hay necesidad de acudir á Roma en busca de ejemplos de los horribles excesos'' que condenan la monarquía electiva, pues abundan en . la historia de España. De los 32 reyes godos que se cuentan desde Ataulfo hasta Rodrigo, 8 fueron usurpadores, 4 despojados de la corona, 6 víctimas del puñal ó del veneno y 3 de un fratricidio: en ' suma 20 crímenes en 32 sucesiones (1). La ruina de todos' los estados en donde prevaleció la monarquía electiva, es un hecho comprobado por la historia, y el efecto del enflaquecimiento progresivo de la autoridad real,. á causa de pactos y transacciones entre los pretendientes al trono vacante y los partidos cuyo voto se solicita á cualquier precio. La monarquía hereditaria supone un grado de civilizacion relativamente superior, porque sólo cuando tienen fuerza la ley ó la costumbre se concibe la existencia de una familia predestinada á regir un pueblo. El órden de suceder en la corona no estuvo sujeto á reglas inviolables en el mundo antiguo. Ocupaba el trono el elegido de la nobleza ó del pueblo, ó el más fuerte entre los descendientes del dios tutelar ó del héroe nacional, sin más título que la posesion de la autoridad. El derecho de sucesion nació y se consolidó en la edad media por el influjo del feudalismo, que uniendo dos ideas tan distintas como son la soberanía y la propiedad, dió origen á los reinos hereditarios, convertidos luego en patrimoniales. La sucesion en el trono por derecho hereditario es combatida por los más fogosos defensores del principio de la soberanía nacional, que la califican de ficcion odiosa iricompatible con la razon de los pueblos modernos. En efecto, la transmision del poder real á título hereditario adolece de inconvenientes; pero en cambio tiene grandes ventajas. La perpetuidad de la institucion da fuerza á la (1) Curso de derecho politicb, segun la historiado Leosi y C.cstilla, pági 50. — 32 — con potestad tribunicia, reina en nombre del pueblo, y vencidos, si no exterminados los nobles,'acaba por oprimirle. Suele la nobleza, depuesto ó reprimido el orgullo de casta, abrir sus filas á todas las familias de origen humilde, si merecen. elevarse; y es hábil política, porque renovándose la aristocrácia, se conserva y fortalece, no en verdad sin el sacrificio de algun?, ó algunas de las más antiguas é ilustres qua han venido á ménos. • La moderacion recomienda á la aristocrácia contentarse con la desigualdad política y someterse á la igualdad civil que la acerca, y en cierto modo la confunde con el pueblo. Los privilegios inviolables y las categorías exclusivas no irritan tanto, si la justicia es imparcial. Buen ejemplo de esto nos ofrece Inglaterra. El feudalismo dió mayor cohesion á la nobleza y organizó una aristocrácia militar. Los reyes se ligaron con el pueblo para abatirla, y la abatieron en provecho de la monarquía preponderante. Los restos de la antigua nobleza son todavía elementos útiles ó fuerzas auxiliares que la prudencia aconseja emplear en la, composicion de un ; gobierno mixto. Una aristocrácia pura sólo existió como institucion floreciente en la antigüedad y . en la edad media; pero no tiene condiciones de vida en la sociedad moderna. La veneracion que las personas de ilustre linaje profesan á los árboles seculares que pueblan sus parques; la afición •á conservar ó restaurar los castillos antiguos y sus torres almenad.as; los títulos de nobleza.; los escudos en que se pintan los blasones de la familia y otras reminiscencias de los tiempos pasados, prueban que en ciertos pueblos de Europa subsisten todavía costumbres que obligan á contar entre las fuerzas vivas de la sociedad los restos de la aristocrácia, y á estimarla como un elemento .del gobierno. CAPÍTULO IX. DE LA DEMOCRACIA . Democrácia es el gobierno del pueblo por el pueblo. Su origen. data de los tiempos primitivos, de aquellas sociedades .rudimentarias en que ál'aita dé una.orga.nizacion política todos mandaban y obedecian sin distincion. -- 33 — Los 'pequeños estados, cuyo horizonte limitaban las murallas de' una ciudad, adoptaron por tipo de góbierno él munieipió. Los pocos y sencillos negocios públicos' que ocurrian, representaban intereses Tócales. En el hogar doméstico tlivo principio la vida urbana. El ideal de la democracia. es la humanidad 'gobernándose` á i misma en la libertad y la igualdad: 'es el poder confundido con la vida social y repartido entré todos los miembros -de la sociedad. Acaba . el jurado de pronunciar 'su veredicto,- se disuelve el tribunal, y cada 'uno de los ilai`nados á administrar la justicia se retira á su hogar. Cesa la guerra, y el general que salió del taller vuelve á su' oficio. El` primer magistrado de la nacion, que ayer estaba. á la cabeza del gobierno, concluido' su mandato, .desciende de su altura y se oscurece entre la multitud de ciudadanos. En suma, Cincinato deja el arado por la dictadura y la dictadura por el arado. Es propio de, la democracia que el pueblo ejerza directamente la soberanía, mientras pueda conservarla: Cuando ya no puede, la delega expresando su voluntad por medio' de una , eleccion y cuidando siempre de acortar la duracion del mandato. La idea de libertad penetra todas las leyes é in'stitúcionés á que da vida el gobierno democrático. Es la libertad 'amplia, inquieta, temerosa de la autoridad, invasora de todas ' las esferas, comun á todos los ciudadanos y no distante de un peligroso individualismo: es la libertad política y civil, de industria, de comercio, y en fin el ejercicio de todos los derechos del hombre compatibles con los deberes del ciudadano. En pos de la libertad, y como consecuencia de este principio viene la igualdad. En los pueblos de la antigüedad la democracia era compatible con la esclavitud, que es el sumo grado de desigualdad entre los hombres. Reformado el mundo por la religion cristiana, todos los hombres fueron iguales ante Dios: todos se llamaron hijos de Adan; todos nacen en pecado, y á todos alcanza la redencion. Estos dogmas penetraron ' en la filosofía y en la política, y de aquí un nuevo órden moral y social'4ue c onsagra el principio de la igualdad de los hombres antela ley. Porque todos los hombres son hermanos, segun él 'Evangelio, tienden á desaparecer del mundo político todaslas'des' 3 34 igualdades,, salvo las naturales y las adquiridas, como la ma-- yor.capacidad, los _eminentes servicios, etc. Estas excepciones ,son conformes al bien público y á la justicia distributiva. Cuando la democracia se contenta con la igualdad absoluta. de derechos y la relativa de condiciones que establece el arden natural de las sociedades por el mero hecho de suprimir los privilegios, y las cargas públicas pesan igualmente sobre todos los ciudadanos, y todos con igual título pueden aspirar á las mayores dignidades del estado y á las más altas recompensas, por sus servicios á la pátria,.la igualdad es justa y legítima, y en mucha parte conciliable con la monarquía. Mas. si la . democrácia, enemiga por instinto de toda superioridad y no exenta de recelos y de envidia, entiende por igualdad la nivelacion de las fortunas, y vuelve los ojos á las leyes agrarias que ensayó sin fruto la antigüedad, ó decreta el impues- to progresivo, ó pretende repartir las ganancias entre el capital y el . trabajo, etc., entónces, á esta falsa idea de una igualdad imposible, sacrifica la libertad y la propiedad. Como en los gobiernos democráticos el pueblo es soberano de hecho y de derecho, sin duda tiene la política por norte el interés general. Prevaleciendo la voluntad del mayor número, no se consulta el bien particular, ni el de una clase privilegiada, sino el de todos ó la mayor parte de los ciudadanos. De aquí la necesidad de someterse á la ley de las mayorías, único y peligroso criterio de las democrácias. Los pueblos se dejan arrebatar de la pasion como los hombres y aun más que ellos, y suelen cerrar los ojos á los consejos de la prudencia, ceder á los halagos de la palabra, irritarse con la. contradiccion y oprimir las minorías, aunque el genio de Sócrates las proteja y defienda su causa. Esta natural propension de los pueblos á combatir toda influencia permanente y humillar toda superioridad, imprime á las democrácias un carácter veleidoso al extremo. No es el menor de los inconvenientes propios del gobierno democrático la inconstancia de la opinion pública tan mudable y antojadiza, que fácilmente se inclina á adoptar por regla de sus actos ora lo útil, ora. lo justo. Si algun nuevo Arístides se atre- ve á protestar contra la violacion de la moral y el derecho,. debe resignarse al ostracismo,. pues olvidar al hombre de mérito superior, retirarle el pueblo. su confianza, y sepul- — $5 tarle en la oscuridad  Un {forzado retiro,. es'una especie de destierro y . persecución -confori°ne' al espíritu receloso de la de-i fnocrácia. +  i  ; . Corno segun p ernos advertido el ejercicio directo,é inmedia- to de l e a soberanía por ct pueblo' no siempre es posible; ocurre con frecuencia la necesidad de acudir á la eleccion; y quien dice eleccion en un estado' democrático, dice sufragio universal. La eleccion en las dembcrácias es el título que sustituye á la herencia en las monarquías las aristocracias'. Los cargos vitalicios,-y aun aquéllos que en las', demás especies dé gobierno suelen conferirse por via' .de delegacion., ordinaria del 'poder ejecutivo; tambien se , reservan á la eleccion popular. La multitud 'ignorante, apasionada y caprichosa sigue á quien la lisonjea, y zvuélve la espalda á los mejores ciudadanos que ` ofendidos , se, retiran á la sombra. Entónces, retraidos los buenos de la política, queda el campo ponlos intrigantes y ambiciosos que se apoderan del gobierno resueltos á defenderse,, sin reparar en' el sacrificio de sus opiniones, ni en la buena á mala direccion de los , negocios públicos, ni en el menoscabo que' padece el prestigia de la autoridad, cuándo en el arte de, obedecerá los inferiores se cifra el arte de mandarlos. El • deseo de .conservar la popularidad es un inconveniente de la democracia, porque abate el nivel moral é intelectual de los mandatarios del pueblo hasta rayar tan bajo como los mandantes'. Ofrece tambien graves dificultades' Ia • organizacion del poder ejecutivo en el gobierno democrático. La forma colectiva es poco á propósito para la accion: la unipersonal confiere demasiada autoridad. Aquélla se opone al secreto en las deliberaciones, al concierto de las voluntades' y á la reunion de las fuerzas que deben dar impulso al gobierno: ésta concentra el poder en una magistratura superior y sospechosa al pueblo, porque en el único magistrado se refleja más bien el espíritu de la monarquía que el de la democrácia. La forma colectiva se adapta á los pequeños estados como la Suiza: la unipersonal á los grandes y poderosos como Rusia. Cuando la única magistratura prevalece, el natural instinto de la democracia sugiere dos medios eficaces de limitarla, á saber, que sea de corta duracion, y quien la ejerce severamente responsable. -36 Los vicios inherentes á la democracia pura son la corrupcion, porque tambien hay cortesanos de los pueblos, tribunos que lisonjean sus malas pasiones y extravían su razon con promesas falaces; un orgulloso individualismo alimentado por la idea que cada ciudadano participa por igual de la soberanía; el abuso á que se presta la opinion favorable á la omnipotencia de las mayorías; la irresponsabilidad de los funcionarios públicos de orígen popular, á ménos que un profundo respeto á la moral y un vivo sentimiento del deber hallen acogida en la gran mayoría de los ciudadanos; las discordias intestinas que alimentan las facciones tanto más arrojadas, cuanto les deja el campo libre la indiferencia de los muchos que se retiran del tumulto y se rinden sin combatir á una minoría dominante, y en fin, la anarquía que se entroniza desde que se rompe el equilibrio del órden y la libertad.  -. Entónces crece el desórden, y las agitaciones de la plaza pública preceden á la guerra civil, cuyo término sería la disolucion social, á no interponerse un dictador que con imperio absoluto restablece el principio de. autoridad. Si la pátria continúa en peligro, la dictadura se proroga y tal vez llega á perpetuarse, y entónces á la libertad . tempestuosa sucede-una tranquila servidumbre, resignado el pueblo á la obediencia •  pasiva bajo un régimen militar. El estado se hizo hombre, y el depositario ó el usurpador del poder supremo no reconoce ningun derecho, ni aun los inherentes á la personalidad humana. En la antigua Roma, despues de Mario y Sila, vino César, dictador en nombre del pueblo, á quien sucedió Augusto, cuya potestad tribunicia disfrazó la . usurpacion de todas las libertades. Las repúblicas municipales de Italia durante la edad media perecieron á causa de sus discordias intestinas, y fueron absorbidas por vecinos poderosos, ó cayeron, como Florencia, bajo la dominacion de algun noble convertido en soberano. Tal es la suerte comun á las repúblicas unitarias. Las federales, en las que cada estado conserva su autonomía, encierran un principio de decadencia y disolucion á saber: la divergencia, y acaso el antagonismo de los-.intereses que las divide, origen de graves conflictos, difíciles de vencer en tiempo de paz, ° y peligrosos en extremo si la guerra obliga á velar por la defensa del territorio l ó la integridad de la pktria. CAPÍTULO X. DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO. Es el gobierno representativo ó régimen constitucional una monarquía templada con instituciones populares para conciliar los principios de autoridad y-libertad. Es una forma mixta de gobierno, opuesta á la antigua monarquía de derecho divino y á la más moderna teoría de la legitimidad tradicional. Es un sistema político en el cual se procura combinar la pluralidad de las fuerzas vivas de la nacion con el principio de la monarquía hereditaria. No consiente la unidad del poder, porque el poder único significa la voluntad omnipotente de un rey absoluto. La esencia del gobierno representativo consiste en distinguir y separar los poderes públicos para que . : recíprocamente se limiten y moderen, y moviéndose cada uri.ó en su esfera, respete la independencia de los otros. En rigor el poder público es uno solo, y lo que en realidad se distingue y separa son sus funciones. Por eso hablando con propiedad, no hay division de poderes en el gobierno representativo. sino deslinde de facultades y su ejercicio por cada autoridad constituida,' obrando con libertad dentro de su competencia.  - «Cuando la misma persona ó corporacion de magistrados »reune el poder legislativo y el ejecutivo, no existe la liber- »tad, porque es de temer que el mismo rey ó senado que hace »leyes tiránicas, las ejecute con tiranía. Tampoco hay liber- »tad cuando la potestad de juzgar no está separada de la legislativa y ejecutiva. Si se agregase á la primera, la vida y »la libertad de los ciudadanos estarian pendientes de un poder arbitrario, porque el juez sería el legislador. Si se juntase con la segunda, el juez sería demasiado fuerte'y opri- Emiria. La libertad corre peligro cuando el mismo hombre ó »el mismo cuerpo de magnates, de nobles ó populares ejercen estos tres poderes, el de legislar, el de ejecutar las pro- -38- »videncias de utilidad comun y el de juzgar y sentenciar las »causas y negocios de interés privado» (1). Tal es la doctrina de Montesquieu y el espíritu que preside al gobierno representativo ó régimen parlamentario. Tomaron los escritores políticos por modelo la constitucion inglesa, prevaleciendo el criterio de la escuela histórica que aspira á desarrollar segun las condiciones de cada pueblo y cada siglo el principio de libertad. Sobrevino la revolucion francesa de 1789, declaróse enemiga de la tradicion, y triunfó la escuela filosófica ó puramente racional que rinde culto al principio de la igualdad. Desde entónces toda Europa camina por esta senda llena de asperezas, oscilando la política entre la historia y la filosofia,'y discurriendo los hombres nuevas combinaciones de los podere's públicos que permitan resolver el arduo problema de concertar el órden con la libertad, porque libertad sin órden es anarquía, y órden sin libertad despotismo. Esta forma de gobierno no refleja ningun principio exclusivo, ántes por el contrario se funda en la armonía de diversos elementos y los utiliza todos. Al principio hereditario de la monarquía opone el principio electivo de la cámara popular: al ímpetu ciego ó inconsiderado de la asamblea única dos cuerpos colegisladores : á la intemperancia de las mayorías el veto del monarca : á la inviolabilidad del rey la responsabilidad de los ministros, con cuyo artificio se procura facilitar los cambios de política que exige la movilidad de la o.pinion, inclinándose á uno, ú otro lado gracias á la flexibilidad del sistema, y por solo el juego regular de las instituciones. El mismo principio de, la soberanía nacional tiene en el gobierno representativo límites ciertos, porque no excluye el de la, legitimidad representado en el derecho de sucesion á la corona segun las ley-es antiguas y fundamentales del reino. Asimismo la soberanía colectiva se contiene al llegar á los. confines de lo qué es individual por su esencia, verificándose que el poder absoluto no existe en el rey, ni en el pueblo, ni en parte alguna. Supone el gobierno representativo, no un perfecto equili- (1) Sxprft.dss dois, liv. XI. chal). VI. brin de los elementos qué entran éñ lb. composición; 'á saber,`' la monarquía, la aristocracia :y la demoérácia, 'sino  egtii libr'ió' aproximado' mediante la participácion' de todos en el. OUT . , ' cada uno en própor 'ion` de áuá Verdaderas fuerzas.. El grande escolto del gobierno mixto es la dificultad ' dé' mantener en su fiel 'esta' delicada balanza N l ay'para qué disimular la + dificultad' de combinar' la Monarquía con . 1a : democracia, 'y de establecer" lá concordia ' entre' la eleccion -herencia, la unidad 'y la . pluralidad. Mucha prudencia sé necesita para conciliar formas de gobierno tan distintas' cérmb son distintos los elementós'que entra,ñ eh' la composición`'del` representativo. Los pueblos que profesan grande amor á stts instituciones, se guardan muy bien de` ponerlas en peligró,' llegañdó al limite de su derecho. Puede mediar en la contienda y conj úr'ar el peligro de' una ruptura la aristocracia, ya se incline á la monarquía á' la cual la acercan la semejanza de origen, el athor á la tradicion, la vigorosa constitucion de la familia mediante el derecho de sucesion hereditaria y el espíritu de resistencia "á leas' invasiones del principio de igualdad, ya forme causa comün -con la democrácia, si la nobleza participa de las éargas que pesan sobre el pueblo, ó 'cuando el rey' aspira al poder absoluto, ó en fin por prudencia, al transigir con la ` opinion dominante, porque una reforma oportuna desvanece el motivo ó el pretexto . de una revolúcion. Para que la aristocracia sea medianera entre la democrá cia y la monarquía, se requiere que esté sólidamente constituida, es decir, que se halle' organizada como un poder 'político y rodeada del prestigio 'de la antigüedad y la riqueza. Una aristocracia natural no basta, porque no forma' cuerpo,' ni tiene fuerzas, ni vive de tradiciones. una aristocracia artificial carece de la autoridad necesaria .á todo poder moderador. La verdadera aristocracia es obra del tiempo, y el rey más absoluto de la tierra que pretenda reconstruirla; sólo conseguirá disimular con las apariencias el vacío de ila ins titucion. -Hay ruinas que ningún esfuerzo humano es capaz de levantar. La monarquía es asimismo un poder regulador del movimiento encontrado de la aristocracia y la democrácia, para }evitar graves conflictos. Con el auxilio de la una modera y — 40 — corrige un prudente monarca los excesos de la otra, é impide que ésta ó aquélla adquieran un constante predominio, porque todo gobierno mixto pugna con su naturaleza, si tolera usurpaciones que rompen la concordia entre los altos poderes del estado. Es el gobierno, representativo una monarquía limitada por. la grande autoridad de una asamblea nacional de origen popular. Las altas prerogativas de este cuerpo, el número y calidad de los hombres que lo constituyen mediante el titula de la eleccion, la deliberacion en público y el apoyo de la. mayoría dentro y fuera de la Cámara, le atribuyen una influencia decisiva en la direccion de la política, y tal, que bien merece el nombre de poder parlamentario. La asamblea impone al rey los . ministros, los sostiene ó, derriba con un voto de confianza ó de censura, y les exige la responsabilidad política, legal ó moral con absoluta independencia de la corona. El rey es mudo espectador de la batalla. que se libra entre los partidos. militantes, porque debe ser neutral como juez del campo. Hé aquí una monarquía que tiene con la república muchos puntos de contacto. La solidez de esta especie de gobierno depende, más que de su bondad, absoluta, de la sancion del tiempo. Si el sistema. parlamentario echó profundas raíces en el suelo de la Gran Bretaña, se debe á que no es obra de la ciencia, sino una forma perfeccionada de la organizacion política comun á la mayor parte de los pueblos de Europa en la edad media. Dos siglos de práctica sin graves perturbaciones, permitieron que resistiese á las tempestades desencadenadas sobre el Continente, no'tanto por respeto á las leyes, como por la fuerza. de las costumbres. Muchofavorece la causa de las monarquías constitucionales el deseo que abrigan los pueblos de obtener garantías, contra las faltas 'y errores de los gobiernos; y ninguna hay, tan eficaz como la participacion del pueblo en el ejercicio del poder supremo mediante una verdadera representacion . nacional. 'En efecto, en toda sociedad política es preciso dar al pueblo alguna parte en el gobierno, cuidando, siempre de abandonar á los poderes constituidos, aquella porcion de .soberanía que no debe ejercer por sí mismo, so pena de provocar la :anarquía. -.^ 41 — CÁk'PTLTLO XI. • D E LAS CIONSTITUCIOrES ó, OMITAS :; CONSTITUCIONALBS. Llámase constitución el código político ó la cólecuion de leyes fundamentales del estado, de donde se derivan las orgánicas que son su natural desarrollo y complemento. Poco importa el valor absoluto de una constitucion ;" pero importa mucho su grado de bondad relativa que la experiencia determina, segun que responde ó no responde á las necesidades y deseos del pueblo. La mejor de las constituciones vivirá poco, si no es generalmente aceptada, de suerte que halle un defensor en cada ciudadano. Entónces no hay peligro dé que una minoría turbulenta usurpe el nombre del pueblo, y someta á su yugo la mayoría. La condicion ordinaria del gobierno representativo es nacer de la constitucion ó del pacto solemne ajustado entre el rey y el pueblo, en virtud del cual éste fija las condiciones de su obediencia, y aquél acepta los límites de su autoridad. No hay órden sin' regla, ni libertad sin garantías. , Por -eso son sinónimos gobierno representativo y régimen constitucional. Toda constitucion satisface el legítimo deseo de sustituir á los vagos preceptos de la costumbre leyes claras y precisas acerca de la organizacion de los poderes públicos, y á verdades especulativas fórmulas precisas respecto al ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Allí donde perdió su fuerza la tradicion, la reemplaza el. moderno principio de la soberanía nacional. Una buena constitucion debe reunir las circunstancias siguientes L Que enumere los poderes públicos y señale los límites de su accion y competencia, procurando establecer entre ellos concierto y armonía, y fijar los medios de restablecer la concordia, cuando llegare á turbarse. II. Que dé entrada á todos los elementos fuertes de la sociedad, porque sólo un poder social llega á convertirse en verdadero poder político, y no hay poder político verdadero dentro de la constitucion, si fuera no ess - temido ó respetado.. — 48 -- vida propia y de la autoridad .de un principio tal como la eleccion ó la herencia. Si la necesidad obliga á optar por una segunda cámara electiva, conviene organizarla de modo que mantenga la variedad en la representacion. Unos mismos electores y elegibles y un mismo procedimiento electoral darian por resultado otra segunda cámara tan popular como la primera, y entónces equivaidrian las dos á una sola d'eliberando por separado, ó rivalizarian en imprudencia y temeridad hasta turbar el órden legal y poner en peligro las instituciones. Hiciéronse diversos ensayos y tentativas para resolver este árduo problema de la política sin poner término á la controversia. El censo para los electores, las condiciones de edad y fortuna para los elegibles, la eleccion indirecta, nada satisface por completo. Dos verdades hay sin embargo reconocidas y generalmente aceptadas, á saber, que el senado cuente un número de individuos bastante menor que la cámara popular, ya porque así la dignidad senatorial gozará de mayor prestigio, y ya tambien porque siempre reina más calma en las deliberaciones de una asamblea poco numerosa; y que mediante un sistema de renovacion parcial y sucesiva adquiera el senado el carácter de una institución permanente, para que mejor refleje la 'perseverancia en la política y el espíritu de tradicion comun á todos los pueblos que cuentan algunos siglos de antigüedad, y es una condicion necesaria á su reposo. CAPÍTULO XII. DEL PODER EJECUTIVO. Es el poder ejecutivo el encargado de guardar y hacer que se guarden y cumplan las leyes, porque en vano sería que hubiese una -voluntad sin , fuerza para exigir obediencia. Así como el poder legislativo es la expresion de una voluntad colectiva, porque para deliber`ar se necesita el concurso de varias personas, é intermitente porque la ley acude á la satisfaccion de ciertas necesidades públicas que sólo ocurren de tiempo en tiempo, el poder ejecutivo supone una autoridad única y concentrada y una accion continua, pues eje- — 49 — -catar la ley requiere unidad en el pensamiento del que manda y libertad de accion para hacer guardar y ;cumplir lo mandado. En las monarquías constitucionales es el rey quien ejerce el poder ejecutivo con el concurso necesario de sus Ministros responsables. En las repúblicas lo ejercen un presidente ó un consejo poco numeroso, ambos electivos, con poderes limitados por el tiempo y por el espíritu receloso de la democracia. El temor de que el poder ejecutivo, abusando de sus fuerzas, oprimiese los demás poderes del estado, acreditó la falsa idea que convenía enflaquecerlo y debilitarlo, como si no fuese mayor el peligro que corre la sociedad cuando el gobierno carece de los medios conducentes á exigir la debida obediencia á las leyes y mantener el orden público, sin el cual no'hay libertad, ni propiedad. Una de las condiciones de la buena organizacion del poder ejecutivo, tal vez la primera, es su participacion en la potestad de hacer las leyes en virtud de la iniciativa ó del veto absoluto que es la mejor defensa contra las invasiones de la • asamblea nacional. La iniciativa se funda en que nadie conoce tan á fondo la falta ale una ley ó los vicios de las existentes, como el magistrado que por razon de su oficio está llamado á ejecutarlas. La práctica de los negocios enseña ' á discernir si un proyecto de ley aprobado por las cámaras puede ó no pasar sin inconveniente; y si el rey juzga que es mala ó intempestiva, rehusa la sancion. El veto suspensivo suscita conflictos; y sin poner remedio al mal, humilla la autoridad real, obligándola á ejecutar una ley que reprueba. El veto absoluto ó perentorio sólo prevalece sin dificultad cuando existen dos cámaras, porque la oposi- , scion de la conservadora á lo votado por la popular evita que el rey aparezca en lucha con la representacion nacional. Várias son las atribuciones propias del poder ejecutivo, como el mando de las fuerzas de mar y tierra, la declaracion de guerra, la negociacion y conclusion de los tratados . de paz y comercio, el nombramiento de los funcionarios públicos, el 'derecho de gracia, etc. Todo poder debe estar limitado por la responsabilidad. Así pues, son responsables de sus actos los depositarios del po- 4 — 50 — er ejecutivo, sin más exc.epcion que el rey, inviolable en su persona y dignidad. Responden por él los ministros que leaconsejan y refrendan sus decretos,.sin cuyo requisito no se. 'cumplen, porqúe no fueron expedidos en la forma legal. En el rey se refleja la unidad del estado. El rey es el poder activo por 'excelencia dentro de la monarquía constitucional,. pero con potestad limitada. No es buena doctrina la de aquellos escritores políticos que dicen que la facultad de ejecutar las leyes reside en el rey de derecho, y de hecho en los ministros que aceptan la responsabilidad de sus actos. Tampoco es buena la máxima que el rey reina y no gobierna. Reinar significa ejercer el poder supremo y regir el estado: Un rey sin iniciativa en la direccion de los negocios públicos y sometido a la 'tutela de sus ministros, Ilevaria un titulo vano. Un rey mero ejecutor de la voluntad de la naeion implica la abolicion de la monarquía, por que sin las prerogativas esenciales de la dignidad real no hay verdadero monarca. La pura doctrina constitucional es, que así como el rey rho puede legislar sin la asistencia de las cámaras ó del parlamento, así tambien para gobernar necesita la cooperacion de los ministros. La responsabilidad de éstos es individual , o colectiva, pues alcanza á alguno' ó algunos de ellos, ó á todo el ministerio segun la extehsion de la culpa. En la responsabilidad ministerial suelen confundirse dos' responsabilidades distintas, la una judicial, cuando hay crimen ó delito, y la otra política, si sólo hay error ó negligencia: ^En el primer ` caso se pronuncia una sentencia y se aplica una pena: en el segundo termina la cuestion con un voto de censura que obliga'a los ministros á ceder el puesto á otros hombres, 'porque así lo exigen la ley de las mayorías y la concordia 'entre' los altos poderes del estado. Rara vez ,seexige en los gobiernos representativos la responcabilidad efe c tiva;' y sin embargo no carece de eficacia moral el ' principio, pués á quien absuelve la ley, tal vez no pérddna lá o p lri ÍO n : - 51 — CAPÍTULO XIII. DEL ' PdDnIí V JUDICIAL. Lbs políticos de la escti'ela dé Rousseau se han cuidado más de asegurar eltriunfo de' la v'luntad de la nación, 'que de discurrir los medios ,de` fundar un gobierno sobre el 'principio de libertad. Un pueblo en el pleno goce de su' soberanía, con la absoluta potestad de hacer lás leyes, no será' verdaderamente libre, si la justicia no es un poder del estado. Justicia y libertad se confunden én c'úanto significan el derecho de. todos ý cada uno' en particular. En las monarquías constitucionales es prerogativa' de la corona la institucion de los jueces y magistrados. Aunque la justicia se administre en nombre del rey, á los tribunales corresponde exclusivamente la jurisdiccion civil y criminal. El rey vela sobre la administrácion de la justicia; pero no interviene en la aplicacion de lás leyes á las cuestiones de derecho privado. La organizacion del poder judicial debe ser tal que ofrezca sólidas garantías de independencia al magistrado. La libertad y la propiedad de los ciudadanos son bienes demasiado preciosos para estar á merced de un poder arbitrario. El juez, órgano é intérprete dé la ley,,á nadie obedece, porque no hay autoridad superior á la ley misma que aplica segun su conciencia. La ley se encarna en el hombre, y el hombre' es la ley viviente. Por esta razon tiene toda la autoridad de un ,dogma constitucional la inamovilidad de los jueces y magistrados. Sólo cuando nada . temen del gobierno pueden inspirar confianza. La inviolabilidad de los ministros de la justicia realza su dignidad, infunde mayor respeto á la -ley y concurre á formar de la magistratura un cuerpo, fiel depositario de las tradiciones que auxilian á la autoridad contra el individuo ó protegen al individuo contra la autoridad. Todos los juicios tienen sus trámites y procedimientos establecidos para que sean el escudo de los derechos particulares, y así se estiman como formas protectoras de la libertad y propiedad de los ciudadanos. Si, pues, no han de ser fór- — 52 — mulas vanas y medios de entorpecer el curso de la justicia, nadie debe ser juzgado segun las leyes posteriores al acto que se le imputa, ni por tribunal que no sea el competente conforme á derecho, ni abreviando las formas propias de cada juicio. En los gobiernos representativos goza el rey del derecho llamado de gracia, ó de la alta prerogativa de conmutar la pena que los tribunales imponen á los delincuentes. Es un atributo de la soberanía. No falta quien diga: ó las leyes son justas y deben cumplirse, ó injustas deben reformarse. En ambos casos el derecho de gracia deja de ser necesario. Si la clemencia resplandece en la ley, ¿,para qué hacer de ella un atributo del monarca? Sin embargo, corno la justicia absoluta es un punto matemático, y las leyes son reglas generales aplicables á los casos comunes, en cuyo número no se cuenta una variedad infinita de hechos y combinaciones que ocurren en la vida, tiene su razon de sér este prudente arbitrio llamado derecho de gracia, en la imposibilidad de determinar segun el mismó peso y medida el valor moral de los actos humanos. Por flaqueza de ánimo disfrazada con el nombre de bondad de corazón, suelen los reyes abusar del derecho de gracia, olvidando que el mundo se gobierna con la prudencia y la justicia. «Nada daña tanto (dice Saavedra Fajardo) como un »príncipe demasiadamente misericordioso, porque no es mé- »nos cruel el que perdona á todos, que el que á ninguno; ni »ménos dañosa al pueblo la clemencia desordenada que la »crueldad; y á veces se peca más con la absolucion que con »el delito.» o — 53 — PARTE SEGUNDA. x-its r roxRIA.  • CAPÍTULO I. ORÍGEN Y PROGRESO DE LA NACIONALIDAD ESPAÑOLA. Cumpliendo nuestro propósito, vamos á investigar las antiguas leyes y costumbres de España, en chanto puede aprovechar al estudio del derecho político el exámen de las instituciones enlazadas 'con . la historia nacional, y que son menos el fruto de la voluntad de los hombres que la obra lenta y penosa de los siglos. Hemos dicho que todo estado, pueblo ó nacion debe hallarse dotada de vida propia ó gozar de independencia. Si forma parte de otro estado ó padece opresión, porque vive uncida al yugo de la esclavitud ó de la conquista, no ha llegado todavía á poseerse, á ser libre, á constituir en fin su nacionalidad. Es preciso que ese pueblo se desgaje de su tronco, como sucede al romperse los lazos de la colonia y la - , metrópoli, en fin, se emancipe y gobierne por sí mismo. La España anterior á la conquista romana carecia de la unidad política conveniente para formar' un cuerpo moral con ideas é intereses comunes. Estaba la Península dividida entre diversas tribus, sin que vínculos morales y civiles de ninguna clase las uniesen y juntasen á modo de nacion. La posesion pasajera de los Cartagineses, y sobre todo la dominacion continuada de los Romanos, comunicaron á sus habitantes el espirita de unidad de que carecian. Dividióse primero en dos partes desiguales, la Citerior y la Ulterior, aquélla comprendida entre los Pirineos y el Ebro, y ésta dilatándose desde dicho rio hasta el estrecho de Gibraltar. Augusto modificó la antigua division territorial de España, y entónces tomó la Citerior el nombre de Tarraconense, — 54 — de su capital Tarragona, y de la Ulterior hizo dos provincias, Bética' y Lusitania que el curso del Guadiana separaba. ' Durante la República eran así la España Citerior corno la. Ulterior provincias pretorias y á veces consulares, es decir, que las gobernaban cónsules y procónsules, pretores y propretores segun la necesidad lo pedia. Augusto confirmó la autoridad del Senado en las provincias sosegadas y tranquilas, y tomó para sí las belicosas y situadas en las fronteras, instituyendo legados ya consulares, ya imperiales, con potestad y jurisdiccion sobre los pueblos en tiempo de paz ó de guerra. Constantino el Grande, al desmembrar el Imperio Romano en Imperio de Oriente y de Occidente, creó trece diócesis, y puso á la cabeza de cada una de ellas un magistrado con el título de prefecto, de quien dependian los vicarios ó gobernadores particulares de las provincias. España formó entónces parte del Imperio Occidental y de la prefectura de las Galias. Las ciudades no eran todas de la misma condicion, porque habia colonias, ciudades . latinas, inmunes y tributarias, pueblos confederados y municipios que no gozaban de los mismos derechos, ni soportaban iguales cargas, sino que disfrutaban de mayor ó menor libertad y de más ó menos privilegios, y sólo se conformaban en prestar obediencia á Roma. Tan hondas raíces echó el municipio en España, y , tanto se extendió, que merece particular estudio. Gobernábanse por sus propias leyes y magistrados, exentos de toda .tutela, y así vivian independientes de toda autoridad superior, y ordenaban á su antojo la administracion inmediata de los pueblos que pertenecian á la comunidad; pero en cambio estaban sus habitantes excluidos de los derechos de ciudadanía romana, salvo si se les comunicaba en virtud de privilegio. Componíase el gobierno municipal de un consejo (curia) de diez ó más personas (decuriones), á cuya cabeza estaban dos magistrados (duumviri) electivos y anuales, aunque también solían tales cargos durar hasta cinco años (duumvire quinquenales): I,as providencias de la curia se llamaban decreta deciarionum. Todas las dichas magistraturas debian salir de cierta clase de ciudadanos determinada por el censo, única que tenía voto ...... 55 ---- activo, y,pasivo en los negocios de la ciudad, y á éstos nombraban curiales. Si al principio ,fue la clase dé los curiales honrada y apeteciera, creciendo el despotismo imperial, el peso de 142 n 1 tributos .y la dificultad de cobrarlos, se trocó en , aborrecib , le ? porque la ley los hizo responsables con sus bienes por todo el municipio; y para que no arrojasen la parla , vendiéndolos á personas privilegiadas á qiiienes no' aléanzában los rigores del fisco, fué prohibido al curial enajena,ylos,sino en favor de otro curial; ni tampoco se le permitía mudar de condicion, pues' la curia revindicaba al hombre nacido en ella, y se lo arrebataba al campo, á la milicia y hasta , á la iglesia, corno ; el señor perseguia, en donde quiera que se,hallase, á.su esclavo fugitivo. Dividíanse los súbditos del Imperio en pr'iv°ilegiados, curiales y proletarios. Los primeros formaban la aristocracia compuesta .de senadores, dignatarios; de,. palacio, clero y milicia.; los segundos arrastraban la pesada cadena de la 'curia,yiviendo sin libertad ni propiedad; y los últimos, de mejor con= dicion, eran alimentados á expensas del tesoro público.: Habia tambien siervos que se ocupaban en, los ministerios domésticos, ejercian las artes y oficios y labraban los campos, dependiendo algunos de la autoridad.del ; señor, no de una manera inmediata, sino en-cuanto formaban un todo con la tierra a que estaban como encadenados. (Servitus glebce.) Las tierras participaban por forzosa analogía de la condicion de las personas; y así unas eran libres y . exentás,.otras tributarias, otras censuales, cu y os cultivadores pertenecian á la clase de colonos ó propietarios. (Coloni liben ,inquilina, censili, tris utarir.', adscriptitii.)  1 Cuatro grandes elementos constituian la sociedad romana, á saber: la unidad política, la libertad municipal, la religion cristiana, y la ciencia, literatura é idioma. La unidad ,política, creciendo la autoridad de los Emperadores, abrió las, puertas á la tiranía: la libertad municipal, oprimida la clase de los curiales, degeneró en servidumbre: la religion cristiana allanó el camino al predominio de la ley coinun que debia sustituir al odioso privilegio; y la ciencia, literatura é idioma eran fruto de una civilizacion pasada y semilla de otra civilizacion venidera. _..56 Estaba España tan poseida de Romanos, que las leyes, usos y costumbres de Roma habian reemplazado á todo lo español antiguo, y hasta la lengua natural de los moradores cedió el puesto al idioma del Lacio, que es . la señal más clara de amistad entre vencedores y vencidos. CAPÍTULO II. DFS LA CONQUISTA GODA. Vino á turbar esta larga y tranquila posesion un suceso gra- ve que cambió, rio tan sólo la faz de España, sino la de todo el mundo, conocido en la historia con el nombre de invasion de los bárbaros y destruccion del Imperio de Occidente. Procedían los bárbaros de la Germania. En el siglo IV salieron de sus bosques, se derramaron 'por Europa, y ya sirvieron al Imperio como auxiliares, ya solicitaron tierras en donde hacer asiento como súbditos, hasta que levantándose en armas ocuparon como señores las mejores provincias ,y las retuvieron por derecho de conquista. Para juzgar con acierto del influjo que la irrupcion de estas. gentes originarias del norte hubo de ejercer en el curso generál de la civilizacion, córiviene examinar sus primitivas. instituciones y los hábitos comunes á su vida civil y política.. Vivian los pueblos germánicos esparcidos por los bosques, sin letras, sin artes y casi sin comercio. Cultivaban la tierra reconociendo la propiedad dé los frutos, pero no la . del suelo.. Preferián á todas las riquezas los ganados. Respetaban la nobleza, amaban la libertad personal y poseian esclavos. Ventilaban sus querellas propias y las de sus parientes por. medio de las armas, repugnando el yugo de la justicia, porqueno sufrían amonestacion ni, castigo sino de los sacerdotes_ Tomaban reyes de la nobleza y caudillos de los más esforzados, pero con potestad limitada los primeros; y los segundos 'gobernaban, más que con la auto' idad, con el ejemplo.. Solian recompensar en el hijo de poca edad los méritos del padre,' alzándolo por rey, y cuidando de asociar á su gubierno personas experimentadas. Deliberaban los principales acerca de las cosas leves, y discutian las graves, cuya decision tocaba al pueblo. En es- — 57 — tas asambleas ó juntas nacionales tenía voz el rey por vía de consejo, no de precepto. Dos eran los sentimientos principales ó Ios móviles poderosos de los pueblos germánicos: el 'espíritu de libertad fun - dado en el amor instintivo de la independencia personal, y el espíritu religioso llevado hasta el extremo de la supers ticion. La gran nacion de los Visigodos ; cuando huyendo de los Hunnos , se vió forzada á refugiarse-én las provincias orientales del Imperio Romano, apenas era cristiana; pero al fin su cristianismo era ortodoxo. El Emperador Valente no consintió que ocupase las tierras situadas al mediodía del Danubio, sino á condicion de que esté pueblo adoptase el símbolo de la fe enseñado por Arrio, en el cual se negaba la consustancialidad del Padre y del Hijo, es decir, su misma naturaleza y esencia en el misterio de la. Trinidad. El obispo Ulfilas indujo á los Visigodos á seguir esta doctrina, y perseveraron en su error despues de su venida á España por mucho tiempo. Del comun linaje de los pueblos germánicos procedian los Visigodos que á principios del siglo V penetraron en la Península Ibérica, sustituyendo con su dominacion á los Romanos. Los reyes ó caudillos visigodos fijaron su residencia primero en Barcelona, luégo en Tolósa de Francia, y por último, en la antigua ciudad de Toledo. Ocuparon primero las provincias cercanas al Pirineo, vencieron y sujetaron á los Vándalos, Alanos y Suevos que , los habian precedido en la invasion, y al cabo expulsaron á los pocos que aun conservaban algunas ciudades imperiales y fortalezas vecinas á la costa. Resistieron poco los naturales que sufrian ya con impaciencia el áspero yugo d0 Roma. La insensata prodigalidad de los Césares, el lujo desordenado de las familias patricias, la ociosidad turbulenta de la plebe, la indisciplina de las legiones, la rapacidad de los ministros imperiales y otros vicios del gobierno aumentaban el peso de las exacciones y tributos; y á proporcion que crecia la dificultad de pagarlos, siendo cada vez mayor la pobreza de los pueblos, se redoblaban los rigores del fisco. La conquista goda, facilitada por la debilidad del Imperio — 64 — CAPÍTULO VI. DE LAS LEYES VISIGODAS. Gobernábanse los Godos ántes de conquistar á España por sus antiguas costumbres, y así continuaron hasta el reinado de Eurico, que fué quien primero les dió leyes por escrito. Su. legislaciou fué personal ó de razas, es decir, que los Godos se reglan por leyes godas y por leyes romanas los Romanos, hasta que Recesvinto estableció la igualdad legal en su pueblo ó el sistema de la legislacion real. La ley de raza consagraba la separacion de dos pueblos llamados por su vecindad é intereses comunes á formar uno solo, é impedia la organizacion detestado, mediante la unidad en la legislacion, el territorio y el gobierno. El Código visigótico ó Forum Judicum, era el más adelantado de su .tiempo, é iba encaminado á establecer el órden en la monarquía. Asienta el principio que la ley debe fundarse en el derecho y es fuente de disciplina, regla de costumbres, mensajera de la justicia, maestra de la vida y alma de todo el pueblo; que debe obligar á todos sin distincion; que la pena debe seguir siempre al culpado, de modo que sólo quien cometió el delito sufra el castigo; que los jueces sentencien las causas sin amor ni ódio, y si alguna vez se muestran benignos, sea con los pobres y menesterosos. Ordena las pruebas de escrituras y testigos, y á falta de ellas admite el juramento en vez de los juicios de Dios comunes entre las naciones bárbaras; y aunque no suprime la ley caldaria, limita su aplicacion, así como el uso del tormento, á muy pocos casos y con grandes cautelas : proporciona las penas á los delitos, considerando más la gravedad de la ofensa que el valor legal de la persona ofendida: prohibe que nadie responda del delito ajeno y que las penas alcancen á los • hijos ó herederos del culpado, y en fin protege al siervo contra la crueldad de su señor, á quien niega el derecho de matarle ó mutilarle sin forma de proceso y sin sentencia de juez. Tampoco escaseaba las garantías de la libertad y propiedad, porque velaba por la seguridad de los campos y las co- .r. ---- 65 -- sechas, ni abandonaba al interésprivado el curso de los ríos, ni carecian de regla los aprovechamientos comunes, ni el camercio de proteccion y privilegios. Las máximas de justicia universal en que descansaba el , derecho romano penetraron en el Forum Judieum ó Fuero Juzgo, y llegaron á constituir el derecho comun y permanente kle la nacion visigoda. A esta causa debe atribuirse la excelencia de aquellas leyes, cuando se las compara con otras bárbaras del mismo tiempo, así como á la intervencion del clero que tanto contribuyó á reformarlas segun el espíritu del Evangelio, é imprimió en la obra-del legislador el sello de la virtud y doctrina . de la Iglesia española, rama frondosa de 'la Iglesia universal. Algunos escritores extranjeros del siglo pasado las censuraron con acrimonia; pero hoy una critica más ilustrada, y sobre todo más imparcial, las juzga con indulgencia y aun ales prodiga sus alabanzas. CAPÍTULO VII. DE LA ADMINISTRACION VISIGODA. Imitaron los Godos, al constituir el gobierno y administra- , cion de las tierras conquistadas, el ejemplo del Imperio, del -cual tomaron leyes, instituciones y magistraturas. Estaba encomendado el gobierno superior de la nacion al rey con el auxilio de los Concilios y del Oficio palatino. Regian las provincias los duques, y los condes las ciudades del 'reino con potestad mixta de civil y militar, de mando y jurisdiccion. Los duques eran una dignidad más bien militar que civil, así como los condes participaban , más de lo civil que de lo militar., y eran los primeros superiores en autoridad á los segundos. Ambos títulos estuvieron en uso en la corte de -Constantino el Grande. Habia además de estos condes, gobernadores de ciudades, ti-os que desempeñaban cargos cerca de la persona del rey, casi como ministros de su poder, por ejemplo, el conde de l,.s Tesoros, del Patrimonio, de los Notarios, etc. — . .66 — Los gardtngos seguian en dignidad á los condes, y entraban en el número de los mayores loci; pero no está bien averiguada su potestad de imperio ó jurisdiccion. El vicario éra juez . de la ciudad ó territorio instituido para sentenciar . las causas civiles en nombre: del duque ó del conde. El vilico era gobernador de un pago b aldea, esto es, de un pueblo rural de escaso vecindario; prepósito un juez pedáneo con autoridad en los lugares comprendidos en la jurisdiccion del vilico, y actor loci ó procurador del lugar un oficial subalterno de policía judicial. Hay claros vestigios de la existencia de la curia entre los Godos y de la condicion miserable de los curiales, no sólo porque se hace mencion de ellos en varios documentos contemporáneos, sino porque se infiere de la conservacion de las leyes rómana.s compiladas para el uso de los vencidos en el Breviarium Aniani, y de la distincion entre los conquistadores y conquistados en el primer período del imperio de Toledo. La conquista goda no destruyó las instituciones antiguas, ántes conservó todas las que eran compatibles con el nuevo señorío y el nuevo gobierno. Así pues, no pereció la curia, si bien hubo de transformarse lentamente hasta degenerar en el conciliurn ó concejo de la edad media. La opinion contraria se funda en que, abolidas lás leyes romanas por Recesvinto, quedaron las curias fuera del derecho comun y permanente de la nacion visigoda. El defensor civitatis fue en su origen una magistratura de eleccion popular; y como tenia el carácter de protectora del oprimido, lograron los obispos tener mucha parte en su eleccion, - perdiendo algun tanto . de su carácter municipal, y dando con esto al clero un influjo poderoso en las cosas menores del gobierno, co p io ya la tenían en las mayores. Los numerarios. eran oficiales encargados de coger los tributos públicos y verterlos en el erario ó fisco; y los servi dorninici ó cornpulsores exercitus apremiaban á los rehácios para que acudiesen á la hueste que gobernaban ciertos capitanes llamados th.iuladi, poniendo al frente de cada mil hombres ún•mnillenario, un quingentario á la cabeza de cada quinientos, y un centenario á la de cada ciento: El pacis adsertor era un juez diputado por el rey para co- nocer de 4cierta1 causas por aveneneia, corno si dijéramos un juez de pat qüe terminaba los pleitds con una transaccion. Los nombres de 'casi Modos ; esos Magistrados denotan que una buena parte de los cargos'y ofietos . públicos introducidos ó conservados por los Godos; eran d i e‹ origen romano. , CAPÍTVLO VIII.' DEL LSTADO' DE LAS " PÉRSÓNAS. Vivian al principio 'las dos razas germánica y latina-for- mando más bien dos naciones separs;das que un solo pueblo, sin • más vínculo que la institucion de- un, gobierno supremo. La leymantenia esta division prohibiendo el matrimonio del hombre godo Lon s la mujer romana y del hombre romano con la mujer goda, y que la primitiva particion dé las tierras entre conquistadores y 'conquistados se alterase. Aquéllos obtenian las altas dignidadesde la Iglesia y del Estado, y'éstos ejercian poderosa influencia en la sociedad yel gobierno como legítimos intérpretes y fieles custodias de la civilizacionromana. Con el tiempo se fueron acercando las razas hasta que él peligro' comun durante la invasion de los Sarracenos borró del todo las huellas de la diversidad del origen. Toda la poblacion sujeta al señorío de los Godos se dividia en dos partes, libres y siervos. La condicion del hombre libre era desigual, y segun el grado que ocupaba en la jerarquía social, así gozaba de mayores derechos, honras y prerogativas. Los nobles descollaban sobre todos. Su espíritu militar, su organizacion á propósito para la conquista, su intervencion en el gobierno, los oficios y dignidades que poseian, contribuyeron á formar una verdadera y poderosa .aristocracia. Mezclábase con la nobleza visigoda la romana, compuesta de familias patricias y linajes senatoriales, que támbien alcanzaron andando el tiempo las mayores dignidades del sacerdocio y del imperio. Eran distintos los grados de la nobleza goda, como el de optimates ó primates palatii, es decir, magnates ó próceres, dignidad equivalente á grandes del reino. Seguían en importancia los duques, los condes y gardingos por su orden; lué- — 68 go los leudes ó militares que acuden libremente á la hueste del rey .de quien reciben sueldo y esperan mercedes, y el buccellarius que era al prócer lo que el leude al rey. Así formaba la nobleza goda un órden en el estado ó una jerarquía militar fundada en la. proteccion y obediencia, es decir, un patronazgo y una clientela cuyo vínculo era la tierra, semilla del feudalismo que germinó en el curso de la edad . media. El resto de las personas libres no revestidas con dignidad alguna, componian la clase de los privati, y entraban en el número de los minores loci. La gente romana, por su parte, coexistía con la raza germánica conservando sus 'antiguas distinciones de patricio, curial, ingónuo, liberto y esclavo. • Si con el tiempo fueron acercándose mútuamente las dos noblezas goda y romana, más pronto debieron confundirse los hombres de llana condicion, porque no los separaban los pensamientos de ambicion ni el orgullo de su linaje. Así hubo ingénuos m e as protegidos y considerados por las leyes que los libertos; siervos territoriales ó afectos á la tierra que cultivaban; idóneos más allegados al servicio personal de sus señores ó aplicados á las artes y oficios, y por último, viles que pertenecian á la ínfima clase de la servidumbre. Habia tambien otros llamados fiscales que dependian del patrimonio real, poseian un peculio, tenian otros siervos debajo de su autoridad, y lograron á veces sentarse en el Oficio palatino, Por tres puertas se entraba en la servidumbre, á saber, el cautiverio, el delito y la generacion. El enemigo vencido y preso pasaba á la condicion servil conforme al derecho de las gentes; el hijo del esclavo vivia esclavo, á no recibir la libertad en premio de sus servicios ó por pura benevolencia del señor, y el que cometia ciertos delitos graves caía en la servidumbre de la pena. Las leyes godas protegen al siervo prohibiendo •al señor darle muerte ó mutilar su persona sin forma de juicio y sentencia, de juez, so pena de destierro perpétuo y privacion de sus bienes, y la Iglesia añade su sancion excomulgando al que matare al siervo propio sin justa causa. El vicio capital de la organizacion política y social de los Visigodos era la ausencia de una clase media que enlazando los grandes con los pequeños, comunicase cierto espíritu de — 69 --- unidad á la poblacion. Los curiales y los privados debian formar el nervio del estado; pero su precaria condicion y el poco favor de las leyes impedian su desarrollo tan necesario para asentar la concordia entre los humildes y los poderosos. CAPÍTULO IX. DE LA PROPIEDAD. TERRITORIAL. El modo de ser de la propiedad territorial guarda consonancia can el estado de las personas, porque la libertad y la propiedad se hallan unidas con estrecho parentesco. -El esclavo no es persona sino cosa, y así nada le. pertenece, ántes él mismo con toda su familia; pertenece al señor. Al paso que el hombre , se va, emancipando, la propiedad se va constituyendo, hasta que libre 'y exento de toda potestad ajena, goza de la plenitud de los derechos de 'dominio. • La importancia rae la propiedad inmueble fué mucho mayor en aquellos tiempos y en la edad media que es en nuestros dias, porque hoy no la tiene menor la propiedad mueble, producto de la industria y del comercio. Los Godos, despues de la conquista, tomaron para sí los dos tercios de las tierras cultivadas, y confirmaron á los Romanos en la posesion del tercio restante, quedando sin partir los montes ó terrenos incultos, pues esta libertad de los campos era , grata al hijo dedos bosques que amaba sobre todo la caza y pastoría, y 'no repugnaba la pascendi ratio de los Romanos. Las leyes prohibian que esta proporcion se alterase pasando las p3rciones respectivas de una á otra raza. Parece probable que las suertes tomadas por los Godos fuesen exentas de tributos y sujetas á ellos las conservadas á los Romanos. Era propio de la gente ingénua lid pagar tributos, así como el pagarlos signo de una condicion próxima á la servidumbre; y par eso aborrecian todo gravámen los pueblos de la Germania. El derecho de la guerra (si tal nombre merece) era en este punto uniforme entre los bárbaros, bien que usasen de él con más ó menos rigor. Las leyes tocantes á la distribucion de las tierras entre las 70 -- dos razas, germánica y latina, fueron de todo punto inaplicables desde que alzada la prohibicion de contraer matrimonio entre el hombre godo y la mujer romana, y entre el hombre romano y la mujer goda por una ley de Recesvinto, se pudo mezclar la sangre de ambos pueblos, lo cual facilitó borrar la antigua diferencia de tierras exentas y tributarias. Mucha parte de las tierras tomadas por los Godos se aplicaron al dominio de la corona, es decirs constituyeron la dotacion del rey aparte de las que pertenécian á su dominio particular. Aquéllas se transmitian íntegras al sucesor, y éstas eran hereditarias en su familia. Con el producto de las primeras se acudia á levantar las cargas públicas, alcanzando á poco los tributos. De ellas unas pasaban al . poder de las iglesias y entraban perpétuamente en su..dominio, porque semejantes. donaciones eran irrevocal l es, y otras habia ; l eneficiales que elrey concedia en recompensa de servicios señalados, y llevaban iniplícita la condicion de salir á campaña al primer..apellido. Este vínculo no era indisoluble, pues renunciando • el beneficio, se desataban los lazos de • la obediencia.. • Tambien los magnates daban tierras por •via de sueldo á los que en la paz formaban su corte y su .familia militar en la guerra; pero ni el rey, ni el patrono las otorgaban á título de. propiedad, sino de usufructo, ni el hombre •ingénuo las aceptaba , con mengua de su ,libertad; Más tarde los beneficios que poseian. los fieles del rey y los .asoldados del patrono se convirtieron. en perp.étuos y fueron transmisibles por derecho hereditario; con lo cual, no sólo perdió de su vigor aquella bien. trabada..jerarq iía .militar y civil tan favorable á la conser,vacion do la unidad •nacional, pero tambien quedó la autoridad de lbs .reyes muy debilitada, porque ya. no pudieron hacer nuevas mercedes con que estimular la obediencia de los tibios, ni tampoco , contener ó reprimir á los díscolos con la amenaza de..revocarlas, salvo el caso de incurrir >en deslealtad. , ,.^ ^ • — — CAPÍTULO X. DEL 13S14BITU RELIG?IOSO. Eran los Godos supersticiosos , cuando idólatras; contintiaron siéndolo despues que se hicieron arrianos, y perseveraron en la supersticion , yaconvertidos á la fé católica en el Concilio III de Toledo. Un ánimo naturalmente exaltado, costumbres rudas y la comun ignorancia bastaban á turbar la paz de las conciencias. y á encender el fuego de la perse-- cucion que atizó la discordia civil, rebelándose Hermenegildo contra su padre el rey• Leovigildo, aquél católico y'éste arriano, y confundiéndose la religion- y la política en-una sola causa. Intolerantes fueron los arrianos y perseguidores de los cat ilicos, á , quienes lastimaban y . ofendian con el despoja de sus iglesias, el destierro de sus obispos, la confiscacion, el tormento y la , muerte. Intolerantesfueron:despues• los católicos persiguiendo á los idólatras, á los . herejes, y sobre todo á los Judios que en gran número habitaban en, España.  • J. Tan severamente los trataban, que les prohibian practicar las ceremonias de•su culto, no podian ser testigos en las causas de los cristianos,' ni ejercer mando ó jurisdiccion sino por merced singular del príncipe, ni poseer siervos cristianos, ni aun casas, tierras, viñas ú olivares, ni comerciar sino con los suyos. Así vivian en . servidurnbre, sin pátria, sin familia y sin propiedad..  • Varias veces, movidos los reyes de una falsa piedad, dictaron severas providencias para obligarlos á recibirg el bautismo; celo indiscreto y no segun ciencia, como dijo San Isidoro. Sisebtito forzó á• 80.0x0 de ellos á renegar del culto de sus padres, y obró mal; pero:.no es cierto que hubiese 'amenazado con la pena de muerte á los . pertinaces. El clero,--por su' parte, aunque vituperaba estos excesos, ,no creia desenseñar bien su ministerio, si dejaba de añadir al rigor de las leyes el de los cánones contra los que se resistian á entrar en el gremio de la Iglesia Católica, y sobre todo contra los apóstatas, cuando á causa de las conversiones forzosas, eran tan frecuentes y disculpables las apostasías. — ¡2 — Sin embargo, no debemos juzgar del espíritu religioso y del' influjo del clero en la sociedad y el gobierno de los Visigodos con critica vulgar, para concluir que todo lo de aquel tiempo llevaba impreso el sello de un exaltado fanatismo. Moderaron los obispos la autoridad de los reyes, al paso que' fortalecieron la dignidad real condenando la usurpacion y la tiranía: templaron las le y es de los bárbaros introduciendo en ellas el elemento romano; protegieron al huérfano y al esclavo, y en general tomaron debajo de su amparo á•toda persona miserable; velaron sobre la administracion de la justicia con su potestad de amonestar á los jueces y reformar las sentencias contrarias á derecho; salvaron el múnicipio recogiéndolo en la iglesia; socorrieron á los pobres fundando xenodochios ó asilos en donde eran con grande caridad asistidos;. abrieron escuelas públicas y enseñaron á la juventud las ciencias y. las letras; opusieron al rudo individualismo germánico -el socialismo cristiano, y en fin, fueron verdaderos apóstoles segun el siglo. Mucho declamaron los escritores políticos contra el poder del clero en la monarquía visigoda, acusándole sobre todo de, suscitar, obstáculos á la transformacion de la monarquía electiva en hereditaria, por no perder el privilegio de ponerreyes y tenerlos debajo de su mano. Todas las naciones europeas se sometieron en su infancia á la tutela del clero. Su ascendiente se fundaba en la superioridad moral é intelectual de esta clase en una sociedad gobernada por la fuerza. No estaban los Visigodos exentos de.' los vicios propios de la barbarie, á pesar de la bondad relativa de sus leyes.y la menor rudeza de sus costumbres. El clero abusó de su influjo; pero las invasiones del podereclesiástico con menoscabo del poder civil produjeron mayor suma de bienes que de males. Miéntras los caudillos bárbaroe apénas sabian leer. sus propias ordenanzas y edictos, los.. obispos cultivaban la filosofía, la historia, la literatura y el derech'o i :y, escribian libros que legaron, á lá posteridad. Más. noble es. ser regido, por un poder inteligente, que dominada, por una aristocracia militar de rudos instintos. , CAPITULO:. XI. DE LA CONQUÍSTA DE LOS, MOROS. .  . La invasion de los Sarracenos trocó la faz de la monarquía visigoda. Los Africanos se fueron apoderando de las ciudades y fortalezas de España, parte con violencia y parte por medio de tratos y concordias. Cuando los pueblos , se les rendian de buen grado, se satisfacian los nuevos conquistadores con la décima de las rentas y ganancias de los -cristianos,+y ^ced iendó á la fuerza, pagaban un tributo doblado: Mucho facilitaron la conquista las discordias civiles y religiosas de los Visigodos, y sobre todolas turbaciones propias de un reino electivo.: Una monarquía sin derecho hereditario y un pueblo sin vínculos poderosos á constituir la unidad nacional, difícilmente podian conservarse, cuanto más resistir al enemigo..Todo conspiró á .la disolucion 'y ruina del imperio de Toledo. Los Árabes no eran inaccesibles á la tolerancia religiosa, ántes permitieron el ejercicio del culto católico y dejaron á los cristianos en posesion de sus leyes y costumbres. Tenian además jueces propios que los gobernaban y sentenciaban sus pleitos. No todos los pueblos conquistados alcanzaron el mismo grado de libertad, ni corrieron iguales los tiempos. El carácter de los gobernadores y caudillos de los Moros ; así , corno la resignacion ó impaciencia de. los oprimidos, aumentaban ó disminuian el rigor de la servidumbre, -cuando no se quebrantase la fé de los tratados. El efecto de la conquista por los Moros en la poblacion libre de los cristianos, fué acercar más todavía la raza germánica á la latina en presencia del comun peligro. Quedaron todavía vestigios de la antigua division, pero tan pocos y débiles, que el tiempo borró muy pronto sus huellas CAPÍTULO XII. DE LA RECONQUISTA. Los Godos fugitivos refugiados en Asturias cuidaron la primero de mantenerse en aquellas asperezas contra toda -80 hijo ó hermano escogido para suceder en el trono, la de coronar en vida de aquél al sucesor inmediato, y la posterior de jurar al infante heredero en los dias de su padre, pleito homenaje anticipado que equivalia á una eleccion verdadera.. No contribuyeron poco á dictar reglas invariables respecto á la transmision de la dignidad real; la mayor extension del territorio y la necesidad de proveer á la defensa de la pátria. El instinto de la propia conservacion sugirió la idea de fortificar el poder central, siempre débil si es de origen electivo, porque la eleccion eleva al trono con el título de reyes á unos meros depositarios de la soberanía inmanente en las clases ó asambleas á quienes pertenece el derecho de sufragio. Mudó Felipe V el órden de suceder establecido en las Partidas, no sin contradiccion del Consejo de Castilla y con visible repugnancia de las Cortes del reinó. Como quiera, publicó la pragmática sancion .de Madrid en 1713 sustituyendo la ley antigua y nacional con la sálica extranjera, hasta que Carlos IV en las Cortes de Madrid de 1789 restableció la de Partida más conforme á los hábitos y costumbres de la mayoría del pueblo " español, si bien por respetos políticos no se promulgó entónces la pragmática real. Segun nuestro moderno derecho público, el trono de España es hereditario, y la ley de sucesion á la corona la antigua de las Partidas; es decir, que sigue el órden regular de primogenitura y representacion, siendo preferida la línea anterior á las posteriores sin exclusion'de las hembras. Las Cortes, sin embargo, pueden excluir de la sucesion á las personas incapaces para gobernar, ó á las que por causa grave merezcan perder el derecho á la corona. Extinguida la línea llamada á la sucesion, á las Cortes pertenece hacer otros llamamientos, así como resolver por medio de una ley cualquiera duda de hecho ó derecho que ocurra respecto á la sucesion en la corona. CAPÍTULO XVII. ACLAMACION Y CORONACION DE LOS REYES. Usaban . los Godos aclamar á sus reyes levantándolos sobre un pavés para mostrarlos á la muchedumbre. De aquí nació — Sí -- la expresion alzar ó levantar rey y la de jurar los fueros de su elevacion. Esta costumbre pasó á lb. • rndnárquia'de Asturias, en donde tanto el rey elegido como él que sucedia por dereého hereditario, eran proclamados en solemne . ceremonia. Hacíase de ordinario la proclamacion estando el. nuevo'réy en el reino, aunque no faltan ejemplares de proclamación del rey ausente. Seguia á la próclamacion el jurar el rey la observancia de las leyes, fueros, privilegios, usos y costumbres del reino, y luego el recibir pleito homenaje de los prelados, ricos-hom- bres, caballeros y ciudadanos.  • La costumbre de jurar los reyes al' subir al trono la observancia de" las leyes era tan antigua, que ya existió durante la monarquía visigoda. Tambien solian los reyes coronarse en alguna iglesia principal rodeados de toda la majestad del culto y grandeza de su corte; y aunque era lo comun practicar una sola vez psta'ceremonia, todavía ocurren casos de repetirse hasta tres veces, segun lo muestra el ejemplo de Alonso VII que fué coronado en Santiago, Leon y Toledo, como rey de Galicia, Leoil y Castilla. La consagracion del rey fué asimismo una prática de los Godos que pasó á los reinos de Leon y Castilla, si bien usada con ménos frecuencia que la coronacion. Era el complemen- to y sancion religiosa de aquel acto, y un medio de afirmar la potestad humana con la intervencion de la autoridad divina. De estas antiguas ceremonias que aumentaban con la pompa exterior el esplendor de la monarquía, sólo se conserva el juramento del rey llamado á ocupar el trono vacante. Enónces sé reunen necesariamente las Cortes, y en ellas jura el nuevo rey guardar y hacer guardar la Constitucioñ y las leyes. CAPÍTULO XVIII. MATRIMONIO DE LOS REYES. El matrimonio de los reyes y de sus inmediatos sucesores es un asunto de gravísimo interés en las monarquías heredi- 6 — 82 -- arias, considerando la necesidad de perpetuar en el trono cierto linaje, los derechos que crea, las confederaciones posibles y hasta la paz de los estados. A los matrimonios ajustados conforme á las reglas de una buena política se debe la incorporacion de los reinos de Leon y Castilla, de Castilla y Aragon, de España y Portugal. Así pues, sin descuidar la felicidad doméstica de los príncipes, conviene atender al bien de los pueblos. La historia nos ofrece repetidos ejemplos de la intervencion que las Cortes tuvieron en el casamiento de los reyes,. ya consintiéndolo y aprobándolo, ya excitándolos á formarlazos con persona digna del trono, y aun proponiéndoles para esposa alguna infanta ó princesa. Examinaban asimismo las Cortes y aprobaban las capitulaciones matrimoniales; y en suma, solian los, reyes no proceder en tales casos sin madura deliberacion y sin tornar consejo de los grandes, prelados y ciudadanos. La libertad de dotar el príncipe reinante á su futura esposa ó á sus hijas, estuvo igualmente limitada, hasta que, cundiendo la doctrina de los reinos patrimoniales, se creyeron los reyes con autoridad para ceder ciudades y territorios por via de dote; abuso digno de censura, y sin embargo muy puesto al uso en los tiempos de la casa de Austria. Las modernas constituciones dieron más ó ménos ínter vencion á las Cortes en el matrimonio de los reyes y de las= personas de su familia que tuviesen derecho á suceder en la corona; y á decir verdad, un precepto constitucional de esta naturaleza no deja de tener hondas raíces en la tradicion. Hoy cumple el rey con poner en noticia de las Cortes su resol.ucion .de :contraer matrimonio, sometiendo á su aprobacion los contratos y estipulaciones matrimoniales qtle deben ser objetó de una ley. Lo mismo" se observa con respecto al inmediato sucesor; y adviértase que la libertad de elegir consorte se halla limitada, en cuanto ni uno ni otro pueden casarse con persona excluida por la ley de la sucesion en la corona. - 83 — CAPÍTULO XIX. -  JURA DEL INMEDIATO SUCESOR. Miéntras fué la corona electiva procuraron los reyes asegurar la sucesion de sus hijós asociándolos al gobierno; y á semejanza de este 'medio, discurrieron hacer jurar al infante heredero so color de tomarle por rey futuro, y obedecerle despues de los dias del príncipe reinante. Empezó á usarse esta ceremonia en el reinado de Alonso VI por temor de que no llegase á ceñirse la corona de Castilla su hija D. Urraca. Hizose despues general l'a costumbre, y aprovechaba en los casos de duda acerca de la sucesion, quedando por este acto declarado y confirmado el derecho hereditario; de forma que no era una vana ostentacion de la majestad real, sino un título nuevo y poderoso á sentarse en el sólio. Haciase la jura en Cortes, y faltando personas principales ó ciudades de cuenta, diputaban los reyes á un sujeto de autoridad en cuyas manos ofreciesen los ausentes pleito homenaje. Cuando abrigaban temores de discordia apresuraban la jura; y no es raro ver que es jurada una hembra heredera del trono á. falta de sucesion masculina, sobrevenir hijo varon, jurarle en seguida, morir y repetirse la jura de la infanta hasta dos y tres veces. La jura del inmediato sucesor no es hoy un acto necesario. Toda monarquía hereditaria lleva implícita la condicion de recibir por rey en su dia á la persona que la ley llama á ocupar el trono vacante. CAPITULO XX. DEL PRINCIPE DE ASTURIAS. En la monarquía hereditaria, la más alta dignidad despues del rey, es la del inmediato sucesor en la corona. El primogénito del rey ó aquel de sus hijos á quien debia venir directamente el reino, se llamó en lo antiguo infante primer heredero ó hijo primero y heredero de estos reinos, hasta que —s1 reinando D. Juan I se introdujo el título de príncipe de Asturias que lo usó por primera vez Enrique III. Siguióse inviolablemente esta costumbre, aunque algunos, sin razon, juzgan que Enrique IV llevó el título de príncipe de Jaen. El principado de Asturias suponia estados con renta y vasallos en proporcion á tan alta dignidad, y Juan II lo declaró mayorazgo del primogénito, haciéndole merced de todas las ciudades, villas y lugares de aquella tierra con sus términos, fortalezas, jurisdiccion, pechos y derechos sin facultad para enajenarlos. Desde los Reyes Católicos quedó reducido á un mero título con dotacion conveniente á la edad del príncipe y á su grandeza. Las hembras juradas herederas del reino usaron el título de princesas, pero no de Asturias, segun consta de muchos documentos y cuadernos de Cortes. Sin embargo, Isabel la Católica, al confirmar los fueros de . Vizcaya en la villa de Aranda el año 1413, ya jurada heredera de los reinos de Castilla, se intituló princesa de Asturias. En nuestros dias llevó D." Isabel II, ántes de subir al trono el título de princesa heredera cle estos reinos. CAPITULO XXI. DE LOS INFANTES DE CASTILLA. Llamáronse infantes los hijos legítimos del rey no primogénitos desde que se introdujo el título de príncipe de Asturias para designar al inmediato sucesor. Procuraron los reyes heredará sus hijos haciéndoles cuantiosas mercedes de tierras y vasallos, á cuyos heredamientos decian infantados ó infantazgos. Además de la grandeza que alcanzaban en razon de sus estados, poseian importantes privilegios, porque se contaban los primeros entre la nobleza, pertenecian al Consejo privado de los reyes, confirmaban sus cartas y solian gobernar el reino en los casos de menor edad. Eran sus deberes proporcionados á tanta grandeza, pues asistían á las Cortes, acudian á la guerra, y debían velar muy principalmente por la persona del rey menor y el bien del reino.' La costumbre quiso que no pudiesen contraer matrimonio sin licencia real, y pasó el derecho consuetudinario á ser ley escrita en los dias de Carlos III que impuso á los infantes la obligacion de dar cuenta 'al rey de los contratos matrimoniales para su aprobacion, so pena de quedar inhábiles para gozar de los títulos, honores y bienes dimanados , de la corona. Carlos IV ordenó que los infantes y otras cualesquiera personas reales en ningun tiempo tuviesen ni pudiesen adquirir la libertad de casarse sin permiso del rey, que se lo c orl edia ó negaba como jefe . .ó cabeza de la Real Familia en los casos y segun las condiciones acomodadas á las circunstancias. CAPITULO XXII. TESTAMENTO DE LOS REYES. Los reyes electivos no podian testar de los reinos que poseian en favor de sus hijos ó de algun extraño, porque todos sus derechos eran vitalicios. Cuando se introdujo la sucesion hereditaria empezaron á disponer del reino, primero conformándose á las leyes ó á la voluntad de las Cortes, y 'despues como si sus estados y señoríos fuesen patrimonio de familia. El testamento de los reyes era generalmente confirmado con el voto 'de los grandes, prelados y ciudadanos, y entónces adquiria aquel grado de fuerza y autoridad que no hubiera tenido sin su consentimiento. Algunas veces ocurria que el reino se apartase de la última voluntad del monarca, siendo contraria á las leyes y costumbres de la nacion, mucho más en el caso de haber sido otorgada sin intervencion de las Cortes. Enrique III declaró en su testamento que quería y mandaba fuese guardado como ley, no obstante otras leyes, fueros y costumbres que revocaba para que no embargasen su observancia. Este alarde de autoridad no tuvo un éxito proporcionado á las esperanzas y deseos del testador, pues dejó de cumplirse su postrimera voluntad en varios puntos. El advenimiento de la casa de Austria al trono de España, fortificando el principio de autoridad más allá de lo justo, hizo que prevaleciese la doctrina de los testamentos en virtud del po_. — 86 — derío real absoluto; y la casa de Borbon siguió el ejemplo hasta el punto de emplear las fórmulas que halló recibidas. Hoy, segun nuestro derecho público, el rey no puede disponer del reino por via de testamento, porque no es hacienda de su familia; ni puede instituir heredero, porque carece de facultades para alterar el órden de sucesion; ni tampoco las tiene para distribuir entre sus hijos, ni dejar á extraños los bienes pertenecientes al Real Patrimonio, porque es un vínculo de la corona. Puede, sí, testar de las cosas que están en su dominio. privado y constituyensu fortuna particular, conforme al derecho comun. CAPÍTULO XXIII. DE LA. TUTORÍA DE LOS REYES. Raros fueron los casos de menor edad de los reyes miéntras fué la corona electiva, porque procuraban los pueblos escoger príncipes capaces de regirlos y gobernarlos desde que ascendian al trono. Entónces, así como el clero y la nobleza tenian intervencion en designar el sucesor en la corona, la tenían tambien en el nombramiento de tutores. Trocada la forma de la mQnarquia, fué necesario ordenar el gobierno de las minoridades, primero por costumbre, y más tarde en virtud del derecho escrito. Era la forma de la tutoría muy vária, así como incierta la duracion de la menor edad. Unas veces se juntaban los cargos de tutor del rey y gobernador del reino, y otras anduvieron separados..Sucedia por lo comun que las madres, los infantes ó algunas personas principales recibiesen estos cargos en testamento ó se los encomendasen las Cortes, no sin discordias sangrientas y aun guerra civil. Las leyes , de Partida señalan por tutor del rey menor, en primer lugar á la persona ó personas designadas en el testamento del rey difunto; en segundo á' la :madre de aquél, y á falta de ésta provéen las Cortes al nombramiento de tutor, procurando que sean una, tres ó cinco personas hábiles, naturales del reino, de buen linaje y sanas costumbres. No siempre, sin embargo, se guardó el derecho constituido por la ambicion de los poderosos ó la voluntad de las Cortes. $7 — Cuando los tutores entraban en el ejercicio `de su autoridad, juraban observar las leyes, fuero's y costumbres de la nacion, y algunas veces las Cortes . limitaban su potestad de una manera conveniente. Grande fué el poder de las Cortes en punto á tutorías, pues ya nombraban los tutores, ya dirimian las discordias, y ya, finalmente, moderaban la autoridad de aquéllos y les pedian razon de su conducta. La Constitucion vigente fija la entrada del rey en su mayor' edad al cumplir los diez y seis años. Durante su minoridad ejercen la regencia el padre ó la madre, permaneciendo viudos, y en su defecto el pariente más próximo, si es español, tiene veinte años cumplidos y no está excluido de suceder en Ja, corona. A falta de persona á quien corresponda de derecho la regencia, las Cortes nombran una, tres ó cinco personas que la ejerzan. Entre tanto gobierna provisionalmente el Consejo de Ministros. El regente ó regentes deben prestar ante las Cortes juramento de fidelidad al rey menor, y che guardar la Constitucion y las leyes.. CAPÍTULO XXIV. DE LA INCAPACIbAD DE LOS REYES. Lo que convenia hacer cuando el rey era incapaz para el gobierno, estaba previsto en las leyes de Partida. El rey declarado incapaz, conservaba su título; pero el poder pasaba á las manos - de la persona ó personas que deberian ejercerlo en su nombre, si fuese menor. Isabel la Católica, previendo la incapacidad de D. a Juana, nombró en su testamentó gobernador de los reinos de Castilla á su marido D. Fernando. Despues de la muerte de Felipe 1, fue llamado el mismo D. Fernando para que gobernase por incapacidad de su hija, la reina Doña Juana. Muerto Fernando el Católico gobernó el Cardenal Jimenez de Cisneros en virtud del testamento de dicho rey y con poder del príncipe D. Cárlos, no sin disgusto de la nobleza que se resistia á re- , conocer por legítima su autoridad. Llegado D. Cárlos á Castilla, aunque muchos fueron de pa- ..._88-- recerque no se le proclamase rey en vida de D. 3 - Juana, prevaleció el bando opuesto muy conforme con la voluntad del nuevo señor. Las Cortes le juraron, pero con la condicion de que gobernase juntamente con su madre, y que las pragmáticas y cartas reales se encabezasen con ambos nombres, siendo el primero el de D.' Juana. En efecto, así se hizo en cuanto al uso de los nombres, aunque trocado el órden de precedencia. • Las Cortes mostraron mucha moderacion y templanza, y respetaron en extremo el estado de la Reina propietaria,. usando siempre palabras blandas para significar su enajenacion mental. Segun el derecho moderno, cuando el rey se incapacita para ejercer su autoridad y la imposibilidad es reconocida por las Cortes, ejerce la regencia durante el impedimento el hijo primogénito del rey, siendo mayor de diez y seis años; en su defecto el consorte del rey, y á falta de éste, los llamados á la regencia. CAPÍTULO XXV. DE LA RENUNCIA DE LA CORONA. Nunca, hasta que los reyes de España usaron, segun la fórmula consagrada en los más solemnes 'documentos del siglo XVI, «de su poderío real absoluto, no reconociente superior en lo temporal», se consideraron autorizados para renunciar la corona sin el consentimiento de las Cortes, porque 'prevalecia la opinion que el rey y el reino estaban ligados con un pacto reciproco y mútuos deberes. Los grandes y prelados, ó las Cortes compuestas de los tres brazos, segun la diversidad de los tiempos, intervienen en estos actos, los autorizan con su voto, ó inclinan el ánimo de los reyes á perseverar en el gobierno. El Emperador Carlos V fué quien dió el ejemplo de renunciar la corona en tierra extranjera sin consultar al reino, y de su propio movimiento, traspasándola á las sienes de su hijo, como si fuese un mayorazgo. Felipe . V le imita; pero muerto en edad muy temprana su hijo Luis I, el Consejo de Castilla, la Reina y los principales de la corte le instan para qué recoja laviendas del gobierno -- $9 --.. y conjure los peligros de tina larga minoridad. El Consejo, esforzándose á vencer los escrúpulos de Felipe V, asienta la doctrinó que su renuncia no .fue válida por falta del asenso y voluntad del reino comunicada en las Cortes. Resuelto el punto de derecho y disipados los escrúpulos de su conciencia con el dictamen favorable de una junta de graves teólogos y la aprobacion del Papa, vuelve á ocupar el trono. Segun la Constitucion necesita el rey estar autorizado por una ley especial para abdicar la corona en su inmediato su-' cesor: de donde se sigue que no es libre en cuanto á renunciar. su dignidad sin consentimiento de las Cortes, ni al descender del trono puede 'trastornar el órden de sucesion haciendo llamamientos contrarios á la ley fundamental del estado. CAPÍTULO XXVI. DE LAS CORTES. Los Concilios de Toledo renacen en el limitado reino de Asturias y pasa la tradicion á los más poderosos de Leon y Castilla, conservando su antiguo nombre los de Oviedo, Leon, Coyanza y otros celebrados en los primeros siglos de la reconquista, hasta que cambiaron de naturaleza y se transformaron en una grande institucion política conocida en nuestra historia con el de Cortes. El rey las convocaba y sometia á la deliberacion del. clero y la nobleza los negocios más graves del estado, proponia los asuntos y otorgaba las peti ciones publicándolas despues en forma de ordenamientos. Tratábanse en estás juntas las cosas pertenecientes á la Iglesia, al servicio del príncipe y á la causa comun de los pueblos. Alonso II, el Casto, que restableció en el reino de Asturias las leyes, usos y costumbres del imperio visigodo, tan2 in Ecelesia, quam in Palatio, fue tambien el restaurador de las asambleas nacionales. Pasaron todavía algunos siglos antes que esta gloriosa institucion se fortificase con la entrada del estado llano representado en los concejos de las ciudades, villas y lugares del reino. Conforme iban creciendo sus moradores en número, en riqueza, en saber y privilegios, merced al desarrollo de -- 96 — de reinar que hervía en el corazon de Sancho el Bravo, severo . hasta la crueldad con algunos, y pródigo de mercedes con los más hasta el punto de hacer muchas donaciones por juro de heredad ó á título perpétuo, cuando solían ántes ser vitalicias; y si pasaban de los padres á los hijos, era porque los reyes las confirmaban en cada nueva generacion. Las discordias que estallaron durante la menor edad de Fernando IV y Alonso XI, tanto más graves y duraderas cuanto era más flaco el poder que debía reprimirlas, convidaron.de nuevo á los nobles á lanzarse sin freno y sin temor por la senda de la arnbicion. El mayor quebranto de la nobleza vino del progreso de los concejos, porque levantaron su poder al lado del poder de los señores, y los reyes no descuidaron fortalecerse con el auxilio de los populares. Los Reyes Católicos domaron el orgullo de los' grandes. Ordenaron las cosas de la justicia, nombraron corregidores, instituyeron Audiencias, Chancillerías y Consejos, y dando mucha parte de la gobernacion á los letrados, dejaron á los nobles con el nudo título de oficios y dignidades que habian pasado á otras manos. El Cardenal Jimenez (le Cisneros, Cárlos V y Felipe II perseveraron en este pensamiento, y ocupándolos en comisiones diplomáticas, en cargos de guerra ó empleos de palacio, acabaron por esparcirlos y amansarlos. Eran las principales virtudes de la nobleza castellana su genio militar, la lealtad á sus reyes y el amor á la religi:on y á la patria. Verdad es que las costumbres feudales y el espíritu de ambicion y de codicia, la sed de venganza y el ánimo inquieto de los grandes, oscurecian aquellas virtudes; pero debemos atribuir las excepciones más que á ellos mismos al .influjo de su tiempo. Solían los nobles en la edad media dividirse en bandos y parcialidades, y hacerse entre sí la guerra privada. Las ciudades principales estaban en perpétua discordia, porque los ciudadanos hacian causa comun con éste ó aquel linaje. Los Reyes Católicos sosegaron los bandos de Castilla, y despues apénas se atrevieron á turbar el sosiego del reino. :Tarnbien solian formar ligas ó hermandades, ya juntándose la mayor parte de los nobles, ya confederándose con los concejos para mejor defender sus privilegios ó esforzar sus pre- — 97 - -tensiones: abuso que desapareció, cuando el . poder real iftié .creciendo al compás que decaia e1- de la nobleza. La primera dignidad en el órden nobiliario despues del'rey era la del príncipe, á la cual seguia: en importancia la de infante. Venía luégo la de grande, equivalente al prócer, optimate ó magnate godo; gixe eil.'la edad: media se llamaron ricos-hombres. Rabia tamblen duques, marqueses y condes, que si en tiempos más antiguos significaron oficios con' autoridad, al cabo sólo suponian títulos con renta y vasallos en las tierras de su señorío. Los hidalgos eran de linaje noble ó gente ennoblecida por el rey en virtud de sus cartas; peró tantas fueron las mercedes de hidalguía, que los favorecidos se confundieron con el estado llano. Feudalismo quiere decir desmembracion de la soberanía entre varios príncipes desiguales, confederados y revestidos de 'un poder omnímodo en sus vasallos inmediatos y directos. La propiedad es su base, la familia sí nervio y su vínculo la herencia. En los reinos de Leon y Castilla no existió verdadero feudalismo, porque la topografía, la guerra contínua con los Moros, la prosperidad creciente de los concejos, las discordias de la nobleza y otras causas secundarias impidieron el desarrollo del espíritu feudal en todo su rigor. Regía el principio, aunque los usos y prácticas feudales se hubieron de templar hasta el extremo de poner algunos escritores en duda si existió ó no el feudalismo en el reino de Castilla. En el de Aragón el régimen feudal rayó en la mayor dureza,. CAPÍTULQ XX VIII. DEL CLERO. En los primeros siglos de la reconquista tuvo el clero igual poder que durante la monarquía visigoda. Despues de afirinados los cristianos en la tierra que habian mantenido contra todo el poder de los Moros, y cuando empezaron á ensan- •char sus dominios, alcanzando el clero mayores mercedes, crecieron las iglesias y monasterios en riqueza y el sacerdo-, cio en autoridad. ^ ^ — 98 — Eran los obispos y abades señores en sus tierras con siervos, rentas, vasallos, jurisdiccion, y en suma, con toda la voz real; es decir, con toda la autoridad que el rey tenía en los-, lugares pertenecientes á la corona. Tenian asimismo castillos y fortalezas, juntaban mesnadas y salian á campaña cuando eran requeridos por el rey como'señ'ores temporales obligados , á prestarle obediencia y vasallaje. Participaba el clero de•los vicios y virtudes de la nobleza,. y era poco ménos belicoso, pudiendo más la rudeza de lascostumbres . que la santidad del ministerio. La piedad de los reyes, muchas veces indiscreta, multiplicaba las iglesias y monasterios, y los engrandecia con mercedes y privilegios singulares. De esta suerte crecieron ennúmero y hacienda, llegando al extremo de ser gravosos á los populares que soportaban todo el peso de los pechos y tributos, porque los bienes de la nobleza estaban exentos y los del clero eran inmunes. Por eso los reyes prohibieron en varias ocasiones que las tierras de realengo pasasen al abadengo, las Cortes suplicaron la disminucion de los conventos, y el . Consejo de Castilla en 1619 representó' que no se diese permiso para nuevas fundaciones. Tuvieron en lo antiguo nuestros reyes grande intervencion en las personas y cosas eclesiásticas, hasta que exaltado el poder de la Santa Sede, fueron menguando aquellas facultades. Empezaron los Papas confirmando las donaciones de losreyes, qüe siendo actos puramente civiles, recibieron despues. la sanción de Róma á título de acrecentamiento del patrimonio de San Pedro. Mezcláronse luego en la provision de lps beneficios eclesiásticos, y solian ir contra las leyes del reino que los reservaban para los naturales..Intervinieron en las dispensas matrimoniales, y ejercieron con este motivo notorio influjo en mover ó sosegar las discordias intestinas sobrela sucesion en la corona. Solian tambien los Papas enviar legados apostólicas para poner en quietúd á los príncipes enemigos, ó para reducir á la obediencia : los súbditos rebeldes;- y todavía dejaron correr su espíritu de dominacion en lo temporal' hasta el punto de recoger la herencia de algun . rey devoto, ó solicitar que tal reino se les declarase tributario.' Sin embargo, 'no faltaron príncipespiadosos quese opusieron á. tales desmanes, hasta que pasada la época del dominio uni-- — 99 versal del Pontificado, se distinguió el sacerdocio del imperio, y las cosas de jurisdiccion mixta fueron ordenadas por medio de concordatos. La supremacia de los Papas en la edad media tiene su aspecto favorable. Los pueblos de la Europa occidental, de distintas razas y separados . por extensos mares y altas montañas, se reconocieron por hermanos. Todos obedecian la autoridad constituida en Roma, cabeza de la cristiandad. La intervencion del Romano Pontífice en las guerras civiles y extranjeras contribuyó muchas veces á restablecer la paz, .y cuando no, á refrenar la crueldad de los vencedores sañudos contra los vencidos. Entre los privilegios que obtuvo el clero en la edad media, es digno de atencion la inmunidad real y personal. No contentos los reyes con hacer cuantiosas donaciones á las iglesias y monasterios, quisieron honrarlos más todavía eximiendo sus bienes de pechos y tributos. Esta merced del príncipe empezó siendo concreta á ciertos clérigos, y luégo se hizo extensiva á todos, no sin contradiccion de las Cortes. La perpetuidad de las don aciones, la prohibicion de prescribir los bienes eclesiásticos, la confirmacion de las donaciones del príncipe por la Santa Sede y los rayos de la excomunion lanzados contra los autores de cualquier daño, constituian .la propiedad de la Iglesia en una riqueza privilegiada con natural propension á tener aumento siempre y nunca disnlinucien. Reparando las Cortes en los daños públicos de la acumulacion de bienes exentos, clamaron sin cesar por la observancia de las antiguas leyes mal llamadas de amortizacion establecidas acaso por la primera vez en los tiempos de Alonso VIII, y confirmadas por sus sucesores. La inmunidad personal del clero á su exencion de la justicia ordinaria siguió los mismos términos y pasos que su inmunidad real. Al principio fueron privilegios singulares que otorgaron los reyes, trocados con el tiempo en generales, y al fin confirmados por Alonso el Sabio en las Partidas, mezclándose el derecho civil y el canónico para robustecer el fuera eclesiástico con una doble sanciun. Tenía el clero castellano derecho exclusivo á poseer y disfrutar todos los beneficios eclesiásticos del reino, y cuandolos abusos de la Curia romana ó la flaqueza de los príncipes --- 100. dieron ocasion á que el Papa se reservase la provision de ellos en personas extranjeras, no dejaron las Cortes de clamar por que se guardasen las leyes antiguas y procurasen los reyes que los ocupasen los naturales. Fué esta pretension causa de discordias con la Santa Sede; pero defendierbn los Reyes Católicos con tan buenas razones su derecho, y lo esforzaron tanto, que fácilmente se vino á concordia entre el sacerdocio y el imperio. El concordato de 1753 ajustado entre la Santidad de Benedicto XIV y Fernando VI, puso término á estas querellas, reconociendo el Sumo Pontífice el patronato de los reyes de España en todas las iglesias del reino y de las Indias. CAPÍTULO XXIX. DE LAS ÓRDENES MILITARES. El espíritu militar y religioso de la edad media produjo la Institucion de las Órdenes de Santiago, Calatrava, Alcántara y Montesa qué participaban de la regla monástica y de la disciplina militar. Crecieron los caballeros en número , en riqueza y en autoridad. Tenian sus oficiales ó comendadores, priores y claveros, y un cabeza ó maestre nombrado en el capítulo de la Órden y confirmado por el rey en virtud de su derecho de patronato. Estaban los maestres exentos de la -jurisdiccion real, disponían de grandes riquezas, tenian fortalezas y castillos, gobernaban tropas formidables, y en suma, eran príncipes poderosos y temibles. Por esta razon procuraron los Reyes Católicos agregar los maestrazgos á la, corona; y aunque no lo hicieron á las claras, suplicaron al Papa que les diese la administracion de por vida, hasta que Cárlos V alcanzó de Adriano VI en 1523 la bula, para la administracion perpetua de los tres que pertenecian á estos reinos, á saber, de Santiago, Calatrava y Alcántara, por los reyes de Castilla. Hábil y discreta fué la política de los Reyes Católicos, porque como los maestres formaban parte de la nobleza superior y mandaban una milicia numerosa, valiente y disciplinada, imponian respeto á los reyes,, en cuanto casi se igualaban á los príncipes soberanos. — 101 — CAPÍTULO XXX. DE LOS CONCEJOS. El municipio romano, conservado durante la monarquía visigoda, renació despues de la invasion de los Sarracenos como una necesidad de los tiempos y una antigua costumbre. En efecto, entre los cuidados y peligros de la guerra mal podían los reyes atender á la gobernacion de los pueblos; y por otra parte el hábito de proveer á su propia conservacion hacía más fácil el restablecimiento del municipio, mudado el nombre y aun la forma en el concejo (concilium) de la edad media. Los reyes procuraban afirmarse en la posesion de los lugares qué ganaban concediendo á sus pobladores fueros muy extensos, y esta política influyó en la multiplicacion de los concejos, así como en el aumento de sus libertades y franquezas. Los moradores de las ciudades y villas ó las clases urbanas , aspiraban á sacudir el yugo de los señores de la tierra. Apénas podian salir del recinto de sus murallas sin exponerse á las vejaciones y peligros con que los amenazaban las familias nobles y poderosas. La industria, recogida en las poblaciones, gozaba de alguna seguridad; pero el comercio estaba oprimido con trabas á la circulacion de las mercaderías y exacciones arbitrarias. Cuanto más crecian estos males, tanto más se persuadian las clases urbanas de que sólo el rey podia remediarlos empleando su autoridad en mantener la paz y hacer justicia; y de aquí que los débiles y oprimidos volviesen á él los ojos y solicitasen su proteccion. Los reyes comprendieron cuánto les importaba apoyarse en los populares para combatir las demasías de los nobles, y en las luchas encarnizadas entre el pueblo y la nobleza mediaron como árbitros, convidando la ocasion al acrecentamiento del poder central. En el reinado de Alonso V aparecen los concejos como una institucion poderosa y organizada; señal de que venian de léjos. Crecen en medio de las turbaciones y discordias sangrientas ocurridas durante la menor edad de Alonso VII y Alonso VIII, quien premió con grandes mercedes los servi- — 102 cios en que le mostraron su lealtad. Entónces entran en la posesion de lugares, fortalezas y castillos, y empieza el usó de las milicias concejiles, 'permitiéndoles intervenir con las armas en las , guerras civiles, y. como fuerzas auxiliares en la lucha con los Moros. Nada contribuyó más á la exaltacion de los concejos que la entrada del estado llano en las Cortes, porque allí solicitan nuevos fueros, piden la confirmacion de los antiguos., juran á -los príncipes, declaran los derechos de sucesion en la corona, nombran tutores, 'concurren á la formacion de las leyes y otorgan los servicios. Representados los concejos' por sus procuradores, participan del poder supremo conservando su carácter municipal, porque en suma, el brazo de los ciudadanos significaba un concejo superior á todos los concejos , y erá, el centro y la cabeza de todos ellos. La autoridad de los . concejos vino á manos por la intervencion de la nobleza en el gobierno de las ciudades, dando ocasion á bandos y parcialidades entre los vecinos. Alonso XI se propuso extirpar de• raíz esta licencia y procuró excusar las elecciones de oficios concejiles y las juntas populares ó ayuntamientos, no con ánimo deliberadamente hostil á .Ia institucion, sino por evitar las ocasiones de sangrientas discordias.. Por la misma razon prohibió que sin su licencia se juntasen los vecinos en cabildo abierto á campana herida. Tan cierto es que la libertad perece más veces por sus propios excesos que á manos de la tiranía. De esta sutil manera acabó para los pueblol el derecho de nombrar sus magistrados, quedando en lo sucesivo sumisos y obedientes á la corona: mudanza que no se llevó por entónces á cabo, pero que una vez iniciada, no cesaron los reyes de impeler hasta reformar por su autoridad todo el sistema municipal de Leon y Castilla. Y fué lo peor del caso que además de perder por su culpa .los concejos mucha parte de su independencia , padecieron grande menoscabo la autoridad y dignidad de las Cortes, siendo fácil desde entónces que el rey. interviniese en la eleccion . de los procuradores y los buscase blandos al ruego ó sensibles á, las mercedes y á toda Suerte de halagos.. La Organizacion de los concejos no ..era igual ó• uniforme, sino. que cada ciudad, villa.ó lugar se regía por su fuero. En 103 — la edad mediatenía la ley comun : un imperio muy limitado, porque todo lo invadía el privilegio. Sin embargo, consistia la ordinaria costumbre en nombrar cierto número de alcaldes con jurisdiccion civil ,ycrimiraiail, u i alguacil mayor ó cabo de la milicia, regidores en proporcion conveniente, mitad del estado de los caballeros y mitkd de /os'ciudadanos, y jurados ó sesmeros que representaban la clase humilde de los labradores . y artesanos. Pr.oveíanse estos cargos cada año por elec . cion del pueblo, hasta que en el reinado de Alonso XI empezaron los concejos €t perder tan importante• prerogativa. Perseveraron sus sucesores en tal-propósi.to, y --no de.scúida- .ron los Reyes Católicos fortificar una práctica , que. • conducía .á robustecer la potestad real. Con el tiempo abusaron los reyes ne su autoridad hasta el extremo de vender losoficios ,concejiles, de provision real ó eleccion popular; arbitrio que condujo al extremo de multiplicarlos ) envilecerlos ó pervertirlos, considerándose sus propietarios •á modo. de señores .absolutos de una: hacienda cuya renta: importaba acrecentar para redimir sucosta. Juntaban* á estos daños públicos otras invenciones de la codicia, como la acumulacion de salarios, las carts,expectativas, los arrendamientos, sustituciones y renuncias simuladas; ancha puerta por donde entró la avenida.de cohechos,. , embargos de justicia, cobranza indebida de tributos y otros mil desafueros. La necesidad de hacer causa comun para defender , sus privilegios y franquezas, y, el espíritu de indisciplina propio de .aquellos tiempos; dieron motivo á formar . los concejos, ligas y confederaciones que aumentaban su fuerza y : autoridad. Los reyes las . toleraron, y aun alas favorecieron y confirmaron cuando las creyeron útiles. á sus miras. Fernando III y .Alonso el . Sábio procuraron moderar sus excesos, y desde entónces fue casi constante la politica de reprimirlas ó moderanlas, aunque no siempre era posible; mayormente en los casos de dudosa sucesion en la corona ó durante las •minori- •ades; circunstancias muy propicias á mezclarse en•las graves alteraciones del reino. Los Reyes Católicos, fundando la Santa Hermandad'y or- : ;anizándola de suerte que fuese una milicia disciplinada devota á su servicio, pusieron coto á esta licencia;' y por ú1ti= ano, la famosa guerra de las Comunidades agotó la fuerza de -- 104 — los concejos que se doblaron al yugo de Cárlos V y su ponle-- rosó sucesor. CAPÍTULO XXXI. DE LOS CORREGIDORES. La institucion de los corregidores (correctores) es tan importante para completar la historia de los concejos, que merece un particular estudio. Segun las leyes visigodas eran todos los jueces de nombramiento real. Con el tiempo otorgaron los reyes á varías ciudades el privilegio de nombrar sus alcaldes de fuero en lugar de los alcaldes de salario, y así se desprendió de la córona en gran parte la jurisdiccion civil y criminal. Lá, excesiva preponderancia de los concejos, su licencia e, indisciplina, los bandos y parcialidades que turbaban el sosiego público, la opresion en que se hallaba la justicia y la pasion de los magistrados, fueron causa de que los reyes nombrasen jueces superiores que gobernasen los pueblos, castigasen los delitos y redujesen los ciudadanos á la obediencia de las leyes. Alonso. XI generalizó la institucion de los corregidores, y sus sucesores imitaron el ejemplo, aunque no sin contradiccion de las Cortes que suplicaban se guardase á las ciudades sus fueros y costumbres; por lo cual hubieron los reyes de consentir en no enviarlos, salvo si los demandasen todos ó la mayor parte de los vecinos, y por un año solamente. Los Reyes Católicos nombraron corregidores para todos los pueblos: principales de Castilla, al principio por un año, luégo, por dos, tres ó más, y al fin por tiempo ilimitado. Tambien mudaron á veces el nombre á esta magistratura, llamándolos asistentes en algunas partes, excusando lastimar el oido con un título mal sonante. Por estos pasos y caminos una magistratura creada con el carácter de temporal y transitoria, se hizo perpetua. Los corregidores respondian á la necesidad de gobierno y de justicia; pero la institucion fue mal . quista, no sólo coma ¡contraria al• derecho y .costumbre de regirse las ciudades y villas ppr alcaldes populares, pero tambien,porque los veci- — 105 -- -nos no llevaban con paciencia que les pusiesen jueces de. fuera, y ménos de salario. Añadiase á esto la mala eleccion de las personas á quienes se encomendaba un oficio tan grave, todo lo cual explica la abierta resistencia que algunas veces opusieron los pueblos á recibir los corregidores que el rey les mandaba. La separacion de los poderes ejecutivo y judicial acabó con la institucion de los antiguos corregidores, cuyas facultades se han repartido entre los ayuntamientos y los jueces de primera instancia. CAPÍTULO XXXII. DE LA ADMINISTRACION. Rigió en la monarquía de Asturias al principio de la reconquista el mismo sistema de ad ministracion que durante la monarquía visigoda. Hubo más tarde oficios nuevos, como el de Condestable, dignidad muy alta, que suponia autoridad con jurisdiccion en la gente y cosas de la. guerra. • Los Cancilleres eran secretarios del rey y equivalian al conde de los Notarios entre los Godos. Data este oficio en los tiempos de Alonso VII, y era propio del Canciller extender las cartas, privilegios, testamentos y otras escrituras reales. El Almirante fué en el mar lo que el Condestable en la tierra. Creó este cargo Fernando III cuando el cerco de Sevilla. Todos son oficios de la corte, que habiendo sido en su origen mercedes que los reyes hacian á su voluntad, se trocaron en hereditarios en ciertos linajes poderosos, hasta que los Reyes Católicos los redujeron á un título vano y sin autoridad. Los Adelantados sustituyeron á los dures limitanei ó duques de que nos habla el Fuero Juzgo, y eran gobernadores militares de unía provincia ó territorio cuya defensa, si estaba cercano á los Moros, solia encomendarse á un Adelantado de la frontera. Los Merinos tenian más semejanza con los condes de la monarquía visigoda, porque en efecto participaban más de la autoridad civil que del mando militar. Además de estos Merinos mayores habia otros menores que les estaban sometidos y administraban justicia en sus comarcas ó alfoces. — 112 -- tos á responsabilidad ante las Cortes. El Congreso los acusa y los juzga el Senado. El Rey sanciona y promulga las leyes. La sancion es libre, y por tanto el veto absoluto. Tambien nombra y separa libremente á los ministros. La monarquía es hereditaria, y la sucesion en el trono sigue el órden de primogenitura y representacion, tomando en cuenta la línea, el grado, el sexo y la mayor edad. El Rey es mayor de edad á los diez y seis años. Durante su minoridad, ó. cuando se imposibilita para el gobierno, el padre la madre del Rey, permaneciendo viudos, y en su defecto el pariente más cercano, segun el Orden establecido para suceder en la corona, ejercen la regencia. A falta de persona á quien corresponda de derecho la regencia, eligen las Cortes uno, tres ó cinco regentes. La justicia se administra en nombre del Rey. A los tribunales toca exclusivamente la potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales. Los jueces y magistrados son inamovibles, sin perjuicio de responder ante el tribunal competente de los delitos que cometan en el ejercicio cíe su cargo. Ningun español,.puede ser procesado ni sentenciado sino conforme á las leyes anteriores al delito de que se le acusa, ni.por tribunales extraordinarios ó comisiones especiales, ni abreviando los trámites del juicio. La Constitucion garantiza á todos los españoles: I. La seguridad personal, y por tanto prohibe las detenciones arbitrarias, así como la violacion del secreto de la correspondencia y del domicilio. II. El respeto á la propiedad', por lo cual nadie puede ser privado de sus bienes sino por causa de utilidad comun y prévia indemnizacion, ni 'está obligado á pagar contribucion que no haya sido votada por las Cortes ó por las corporaciones populares legalmente autorizadas para imponerla. HL La libertad de imprenta, de enseñanza y de conciencia. IV. Los derechos . eleccion, reunion, asociacion y peticion. Todos los principios , que. la Constitucion encierra, hallarán su desarrollo en el curso de este libro. El derecho político y el administrativo componen la, sunia del derecho públict, interno de cada nacion : aquél es la base y éste el complemenso. ELEMENTOS DEL DERECHO ADMI N ISTRATIVO. CAPÍTULO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA. Llámase ciencia de la administracion el conjunto de prineipios que regulan la acción del poder público á quien pertenece promover y fomentar el. bien comun, en sus múltiples relaciones con los intereses particulares. Su objeto son las personas en cuanto miran al bien públi- , co, su fin la utilidad comun, y sus medios de accion los pode= res encargados de ejecutar las leyes. La ciencia administrativa enseña la manera de proveer á /as necesidades públicas materiales ó morales, presentes ó futuras, tanto las relativas á la conservacion del hombre, como las que importan á su perfeccion y mejora. Decimos necesidades públicas, porque toca al individuo procurar la satisfaccion de las privadas y aun de las colectivas que están á su alcance, pues nunca deben los Gobiernos intervenir con su autoridad en aquello que la sociedad sabe, puede y quiere hacer por sí misma. La iniciativa particular es un poderoso elemento de gobierno. La ciencia administrativa contiene verdades absolutas y reglas fijas y constantes de universal aplicacion á los pueblos, derivadas de la filosofía, la moral, la jurisprudencia, el derecho público, la historia, la economía política, la estadística, la medicina y otros ramos del saber humano. Parte de esta doctrina se refiere á señalar los medios más eficaces y poderosos de fomentar el bien y combatir el mal representado en la ignorancia y miseria de los pueblos, y parte muestra cómo debe organizarse el poder administrativo para logrará ménos costa aquellos resultados. 8 — 114 — El conocimiento de los medios de labrar la prosperidad celos estados se funda en el estudio general de la naturaleza del hombre, de la sociedad y de las condiciones particulares de cada pueblo ó nacion. La organizacion del poder administrativo descansa en los principios siguientes: 1.° Que la administracion sea análoga á las instituciones políticas, porque si la Constitucion ordena, distribuye y modera los poderes del estado, cualesquiera cambios ymudanzas que experimente esta organizacion, :trascenderán necesariamente al régimen administrativo, dentro del cual funciona el poder ejecutivo á quien compete hacer cumplir las leyes de interés coniun. 2.° Que la administracion sea esencialmente activa, porque 0.1 poder legislativo delibera y la administracion ejecuta, es decir, anima la letra muerta y produce el movimiento. Esta accion administrativa se manifiesta en cuatro caracteres: generalidad, perpetuidad, prontitud y energía. I. Generalidad significa que la administracion es civil por excelencia y del fuero eomun. Todos los hombres y todas las a cosas están sujetas á la accion administrativa, salvos algunos limitados casos fundados en la necesidad, la conveniencia ó la costumbre. La regla es general, y las excepciones no la destruyen, ántes la confirman: . II. Perpetuidad indica que la gestion de los intereses públicos debe ser continua, sin las alternativas de actividad y descanso que se advierten en el poder legislativo. La vida social es perpetua yrequiere un poder asiduo, atento cada dia y cada hora . á'estudiar, y muchas veces á prever las causas del progreso y decadencia de las naciones. El silencio de la ley todavía puede conciliarse con la protección y fomento de los intereses comunes; pero el letargo de la autoridad es la muerte segura dé los pueblos. III. Prontitud declara que una administracion lenta y perezosa muestra flojedad en el mando, y si alguna vez se propone remediar los males públicos, llega tarde con el remedio.. La flojedad en el mando arguye ignorancia, indiferencia ó flaqueza en el poder, vicios que le despojan de la fuerza moral: necesaria para regir el estadó. La lentitud priva á las providencias del Gobierno del mérito de la prevision y de la opor --- 115 tunidad, , porque la variedad de los tiempos lleva consigo la mudanza de necesidades y deseos. IV. Energía tanto vale como decir que la accion administrativa no debe cejar delante de los intereses particulares, ni aun en presencia de los derechas legítimos sino en tiempo y forma determinada. El interés público no debe posponerse al privado; y en cuanto á. los , derechos, hay recursos y tribunales que los amparan "y defienden contra ibs atentados de la administracion misma. 3.° Que la administración sea ' independiente,. porque aun cuando esté subordinada al poder legislati=va, árbitro de se ñalar las reglas de su accion y competencia, una vez establecidas, debe gozar de la libertad necesaria para aplicarlas, haciendo uso prudente de su poder. Tampoco la justicia debe mezclarse en los asuntos propios de la administracion, así como la administracion debe respetar los fueros de la justicia. Cada una entiende en los negocios propios . de su competencia, y es condicion necesaria del régimen constitucional -la separacion é independencia de los poderes públicos, chya concentracion en una sola mano pone en evidente peligro la causa de la libertad. 4.° Que la administracion sea responsable; para que su accion libre no degenere en exceso ó abuso de autoridad, so pena de someter al yugo de una voluntad omnipotente y arbitraria los derechos é intereses legítimos de los ciudadanos. Con formas tutelares caerian los pueblos en la más dura servidumbre, si el poder administrativo no tuviese freno que le reportase en el camino de lo absoluto. Síguese de aquí que las autoridades y agentes administrativos deben ser en principio amovibles, porque la responsabilidad sube de grado en grado hasta encontrar al autor del acto que la provoca ó de la órden que lo confirma. Y como nadie es responsable sino de los actos que proceden de su voluntad propia y personal ó del uso que sus mandatarios hicieren de la potestad en ellos delegada, resulta que la facultad de nombrar, suspender y destituir á los agentes superiores é inferiores de la administracion es consecuencia necesaria de su naturaleza responsable. Esta doctrina es aplicable á los funcionarios públicos ó agentes del Gobierno que están bajo la dependencia directa — 116 del poder ejecutivo, con excepcion de los que constituyen una jerarquía propia, forman un cuerpo y suponen conocimientos especiales, cuya accion es distinta de la comun y más libre. CAPÍTULO II. DE LA. CENTRALIZACION ADbIINIST^ATIVA. ¿Debe la administracion estar centralizada? Conviene, ántes de entrar en materia, fijar los términos de la cuestion. Lo primero es distinguir la unidad de la centralizacion. Aquélla consiste en la homogeneidad de afectos, ideas é intereses colectivos que se reflejan en el estado, y ésta significa la concentracion en el poder ejecutivo de todas las fuerzas necesarias para promover el bien comun dentro de su esfera. La unidad se funda en vínculos morales que la hacen voluntaria y permanente, y la centralizacion puede ser facticia y pasajera, sobre . todo cuando constituye un régimen de fuerza. La unidad es una condicion de la sociedad, y la centralizacion un modo de ser del Gobierno. Loa segundo importa no confundir la centralizacion política y Ja administrativa, porque esta denota la absorcion por el Gobierno de todas ó la mayor parte de las facultades inherentes al poder ejecutivo, de modo que poco ó nada se reserva á la accion libre de las corporaciones populares; y ésta sustituye el sistema de la division de los poderes públicos con la unidad del poder supremo ó la concentracion absoluta de la. s oberania. El grado máximo de la centralización política supone la unidad en el territorio, la legislación y el Gobierno. Cuando el Gobierno se abstiene de hacer la ley y administrar justicia, pero se arroga íntegra la potestad de ejecutar los preceptos del legislador relativos á los intereses . comunes, sin hacer diferencia entre lo general y lo privativo de un grupo de habitantes, hay centralizacion administrativa. El sumo grado de esta centralizacion consistiria en someter to das las partes del estado á la autoridad directa del Gobierne supremo, de modo que no dejase ninguna libertad de accion á los pueblos para resolver los negocios de interés local.. Las 117 autoridades y corporaciones populares, sin vida propia, cederian al superior impulso bajo la ley de una obediencia pasiva y de una ciega disciplina. Por el contrario, el régimen opuesto de la suma excentralizacion implica la desmembracion del poder ejecutivo, negando' al Gobierno el derecho de intervenir en la administracion local que otra escuela .política proclama independiente. En tal: caso las autoridades y corporaciones populares, no. sólo gozan de vigorosa iniciativa, sino que las libertades locales se elevan hasta la participacion en la soberanía. Entre ambos extremos de la centralizacion absoluta y la absoluta excentralizacion, media el sistema de la tutela administrativa. Fúndase en la idea que el pueblo y la provincia son menores, y por tanto reo siempre capaces de gobernarse á sí mismos; de donde se colige la necesidad de un criterio superior que supla el defecto de la persona moral. Aparte de que el principio en que descansa el sistema de la tutela administrativa no está fuera de controversia, es lo cierto que entre la completa absorcion de las existencias locales y la necesaria subordinacion á un poder central, hay mil grados distintos de autoridad del Gobierno en sus relaciones con la administracion provincial y municipal. Y como ni todas las instituciones se prestan á igual organizacion del poder ejecutivo, ni todos los pueblos son igualmente aptos para regirse por sí propios, ocurre la dificultad de escoger el temperamento que permite el desarrollo de los intereses comunes sin menoscabo de la unidad nacional. No hay, pues, una medida cierta del grado de centralizacion administrativa como regla de buen gobierno. La monarquía propende á la concentracion del poder y á la ubicuidad de su representacion multiplicando las autoridades unipersonales. La aristocrácia, fuerte con sus privilegios de nacimiento, su espíritu de clase y su grande propiedad, defiende la diversidad del poder favorable á su influencia. La democracia, fiel á su dogma de la soberanía del pueblo, proclama al individuo soberano; y siendo el municipio con respecto al Gobierno central una persona corno otra cualquiera, solicita en nombre de - sus principios la autonomía de la administracion local. Algunas veces las formas irregulares de la administracion — .118 — disimulan la accion del poder central; de modo que en realidad es mayor el grado de centralizacion que parece á primera vista. En Francia, por ejemplo, la centralizacion administrativa Se convirtió en un mecanismo que subordinó á la voluntad omnipotente del Gobierno los menores actos del más humilde municipio; sistema peligroso, porque todo poder fuerte propende al abuso; y la centralizacion excesiva llega á extinguir la libertad individual. En Inglaterra reside la mayor fuerza de la centralizacion erí el Parlamento y no en el poder ejecutivo, y cada dia se centraliza más en favor del principio monárquico, conforme se va debilitando. el elemento aristocrático, antiguo cimiento de la unidad nacional en el Reino Unido de la Gran Bretaña. La vida propia de los vestry ó consejos municipales, los hábitos de selg.ot ernment, las funciones públicas, ejercidas gratuitamente por los grandes propietarios de los condados, la débil subordinacion de los agentes del poder central, y la censura independiente de, los tribunales dificultan la reforma que sin embargo avanza paso á paso. En España flotamos entre la centralizacion y la excentralizacion á merced de los vientos que agitan el mar proceloso de la política. La ley de 3 de Febrero de 1823 y las de 8 de Enero de 1845 representan los dos polos del sistema. Las leyes de 20 de Agosto de 1870 estaban cerca de reconocer la autonomía provincial y municipal; y la de 16 . de Diciembre de 1876 retrocede al principio ,de someter á la tutela del Gobierno las corporaciones populares. Los intereses provinciales y los municipales son distintos, y. distintas deben ser las autoridades que lospromueven y ordenan, cada una dentro de los límites :de su propia competencia. Trace la-ley la línea divisoria, dando á la, provincia y al municipio aquello que segun la naturaleza de una y otra comunidad les pertenece, y el Gobierno en quien reside el poder ejecutivo, vigile y modere la accio.n de las Diputaciones y los Ayuntamientos..  . . Las libertades municipales, tan cercanas á las del hogar doméstico y del individuo, , dejan de existir, cuando las oprime un poder arbitrario, llámese rey por derecho , :divino, ó pueblo.constituido en autoridad por sufragio universal. — 119 La centralizacion administrativa es , el árduo problema cuya resóiucion encierra el secreto de conciliar los principios de autóridad y libertad. El estado es :un `.todo del cual - forman parte, no para fundirse y disolverse; sirio para coexistir: con Rél y perpetuarse, ciertas sociedades elementales, como la familia y el pueblo. Si en materia de centralizacion administrativa no es posible establecer ninguna regla general y absoluta,, no es i,mposible Señalar las causas principales que contribuyen á, fijar el grado conveniente .en cada país,' y nos acercan á la verdad relativa. I. Lo primero deben tenerse en cuenta las instituciones po líticas, porque la forma del Gobierno imprime formas análo-' gas á los centros de actividad local; de suerte. que ;la.ámágen de la constitucion :del estado se refleja: en la organizacion de la provincia y del municipio. Y; cuando. el espíritu dominante en el Gobierno tiende á otorgar y fortalecer las libertades generales, brotan , espontáneamente las libertades provinciales y municipales, subsisten simultáneas y se conservan paralelas. II. Lo segundo influye la topografía, porque un territorio dividido por la naturaleza en cantones de difícil comunicacion entró sí, como Suiza, favorece r la ex-centralización, pues la necesidad obliga á estos pueblos á concentrarse , en sí:mismos y refugiarse en el seno de tina. autoridad propiá, si por acasó la dilatacion de las fronteras, la discordia civil ó una guerra defensiva no reclaman un poder robusto que aspire á constituir ó consolidar la unidad nacional. III. Lo tercera contribuye la historia, porque las tradiciones y las costumbres contrarias á la centralizacion ó la des -centralizacion no se extirpan sin dificultad y sin peligro; y seria temeridad derribar de un golpe la obra de los siglos: El régimen feudal dejó huellas profundas con su sistema de desmembracion de la autoridad y del territorio, sobre todo en las naciones en donde el elemento aristocrático es aún poderoso. En el siglo XVI lucharon los reyes de Europa contra las corrientes de la edad media, no tanto por extender su potestad, cuanto por crear á la s:,mora de una fuerte monarquía la patria comun. IV. La unidad ó diversidad de cultos. La unidad supone. — 120 — que el Gobierno protege y defiende la religion establecida, y de aquí cierto grado de intervencion oficial en las controversias religiosas, la celebracion de Concilios, la provision de beneficios, los votos monásticos y otros derechos y regalías. que ponen la Iglesia bajo la tutela del estado. La diversidad., acompañada de una libertad absoluta de cultos, implica el divorcio de los poderes espiritual y temporal. Entónces la religion constituye un mundo aparte en el cual reina el sacerdote, y el Gobierno, indiferente s á todos los cultos, descentraliza, porque la neutralidad es la descentralizacion. V. El sistema económico que adopta cada pueblo. La libertad de industria y comercio sustituye á la regla comun dictada por el Gobierno, la fecunda iniciativa del interés particular. Por el contrario, el régimen protector comprime la, accion del individuo, y el trabajo se ordena por via de autoridad. El socialismo es la dictadura económica ó la centralizacion máxima de todas las fuerzas que concurren á la proteccion de la riqueza, empezando por el hombre, su primera causa. Para descentralizar, con fruto, sobre todo la administracion municipal, es condicion rigorosa concentrar el Ayuntamien- to ó agrandarlo. Los pequeños, sin instruccion, sin presupuesto y en nada superiores al vulgo, carecen de voluntad, de inteligencia y de medios para hacer un uso discreto de su libertad de accion, cuando lá ley los declara mayores y exentos de la tutela oficial. En resúmen, la centralizacion administrativa no ha penetrado en la sociedad moderna como una doctrina regenera-. dora y con la autoridad de un principio. Ha venido como una necesidad del órden despues de los horrores . de la anarquía y las violencias de un despotismo militar. Los tiempos normales piden corporaciones que sirvan de refugio al individuo y magistraturas populares, para impedir que toda la administracion pase á manos del Gobierno á título de que todos los negocios públicos son negocios de estado. Enhorabuena sea el Gobierno el, centro de toda autoridad mas no la fuente única de donde toda autoridad se derive. iá — 121 CAPÍTULO III. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. • Las leyes administrativas verifican los principios de la ciencia dictando preceptos de equidad, . estableciendo reglas de órden, confiriendo derechos é imponiendo obligaciones, todo con relacion al bien público. De esta manera lo natural se convierte en positivo, lo universal en particular y lo absoluto en 'relativo. El, derecho administrativo será, pues, aquella parte del derecho público que regula la accion y competencia de las autoridades encargadas de ejecutar las leyes de interés comun y determina las relaciones del estado con sus miembros, ó los derechos y deberes recíprocos de la administracion y los administrados. El derecho administrativo difiere del político en que éste ordena y distribuye los poderes constitucionales, modera su accion, señala su competencia, declara los derechos y fija los deberes del ciudadano. El derecho político establece los fundamentos de la administracion, porque siendo administrar ejercer el poder ejecutivo, quien determina sus relaciones con el legislativo y judicial asienta, los principios de su accion y competencia, 'y quien organiza el poder ejecutivo en el centro, dicta leyes de observancia obligatoria á todos los extremos. Difiere tambien del derecho civil por razon de su objeto, de su fin y de sus medios, porque las leyes comunes versan sobre materias de carácter privado y las administrativas miran al interés público: el fin de aquéllas es procurar el bien general como resultado del particular, y el de éstas promover el bien particular á la sombra del general; y por último, los medios de aplicar las primeras consisten en confiar el depósito de la ley á una magistratura independiente é inamovible, miéntras que la , administracion se encomienda á una jerarquía de autoridades amovibles y responsables. Cuatro son las fuentes del derecho administrativo, á saber, la ley, la costumbre, los reglamentos y la jurisprudencia. I. La ley, porque ordena y establece reglas, determina los — 128-- .administracion, aunque hay otras que arreglan ciertos servicios particúlares, por ejemplo:. I. La política, á la cual se ajusta el ejercicio del derecho electoral. El territorio se divide en provincias, distritos electorales, colegios y secciones. II. La judicial para ordenar la administracion de justicia. El territorio se divide en distritos, partidos, circunscripciones y términos municipales.  . III. La fiscal para regularizar la imposicion, repartimiento y cobranza de las rentas públicas. El territorio se divide en provincias y partidos. IV. La literaria que reclama el servicio de la instruccion pública. El territorio se divide en diez distritos universitarios. V. La que exige el servicio de las obras públicas. El territorio se divide en varios distritos. VI. La que reclama el servicio de inspeccion de los montes públicos. El territorio se divide en diez distritos forestales. VII. La relativa al servicio de inspeccion de la minería. El territorio se divide en tres secciones, subdivididas en doce distritos.. VIIT. La militar que divide el territorio en capitanías generales, comandancias generales y comandancias de partido. IX. La de marina que lo distribuye en departamentos, provincias y partidos. X. La eclesiástica que lo divide en arzobispados, obispados, arciprestazgos y parroquias. Corresponde exclusivamente al poder legislativo establecer y modificar la division territorial, porque sirve de fundamento á la administracion, y porque sólo la ley puede crear ó suprimir los derechos que lleva consigo. Sin embargo, y . por vía de excepcion, puede el Gobierno, prévia consulta del Consejo de Estado y dando cuenta á las Cortes , agregar los grupos de poblacion , aunque tengan Ayuntamiento propio, situados á una distancia máxima de 10 kilómetros del término de la capital de la monarquía. De igual modo y observando los mismos trámites puede ensancharse el término de' las poblaciones mayores de 100.000 habitantes hasta una distancia máxima de 6 kilómetros. Ley de 16 de Diciembre de 1876. Sin necesidad de autorizacion legislativa, es de la compe- = 129 — tencia' del Gobierno señalar y rectificar los limites de las provincias y de los pueblos, porque no constituyen un derecho nuevo, sino que son actos interpretativos de la .ley de division territorial y medios necesarios de aplicarla; 'y con más razon todavía pueda fijar los límites legales de un distrito municipal, porque el apeo ró deslinde es un acto de pura ejecucion que mira al bien público, y en nada altera la division del territorio. Otra cosa sería hacer alguna alteracion en los límites actuales de una ó más provincias, para lo cual sólo tiene autoridad el Gobierno procediendo con audiencia y de conformidad con los Ayuntamientos y Diputaciones interesadas y además del Consejo de Estado. La falta de conformidad de alguna de estas corporaciones exige que la alteracion sea objeto de una ley. Ley de 20 de Agosto de 1870. En rigor de principios variar los límites de una ó más provincias es un acto por su naturaleza legislativo; y si el Gobierno puede hoy hacerlo, no es en uso de un derecho propio, sino de una delegacion especial. Por eso el legislador revindica su competencia, cuando dice que á falta de aquella conformidad la variacion será objeto de una ley. CAPÍTULO VII. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA. Para que el poder administrativo ejerza, como debe, las funciones que le son propias, es preciso organizarlo de un modo conveniente al objeto y fin de su institucion. Así, pues, la organizacion administrativa está tan léjos de ser arbitraria, que en mucha parte depende de las formas del gobierno.. Allí donde prevalece el régimen constitucional, subsiste el principio que la administracion es una é indivisible, y que toda autoridad que no procede directamente de la ley, emana de un poder central responsable. • Hay un órden jerárquico en la administracion ó una verdadera jerarquía administrativa, que es la série ordenada de autoridades que bajo la direccion y responsabilidad del poder central están encargadas de Ejecutar las leyes de interés comun. — 130 Cuatro caractéres cohst.ituyen la jerarquía administrativa, á saber: uniformidad, subordinacion, responsabilidad y presen cia de las autoridades en todos los grados. 1.° La uniformidad supone la existencia de unas mismas. autoridades en los mismos distritos con iguales atribuciones. _ Es causa de unidad y medio poderoso de buena centralizacion. Esta uniformidad no existe por completo en España, Porque los fueros de algunas provincias interrumpen la observancia de la ley comun. Sin embargo estos fueros se modificaron en época reciente,, acercándose al principio de la unidad. Ley de . 21 de Julio de 1876. 2.° La subordinacion consiste en la dependencia sucesiva de la autoridad menor de la mayor, y en el cumplimiento de los*deberes de obediencia y respeto para con los superiores en grado. El deber de la obediencia está consignado en el Código penal, en las leyes comunes, y principalmente en la de administracion provincial, que pone á los gobernadores y á las Diputaciones debajo de la autoridad del Gobierno, y se declara que ;incurren en responsabilidad, si quebrantan esta regla de disciplina; y en, la de administracion municipal que establece lo mismo respecto á los alcaldes y Ayuntamientos, salvo los casos en que las ,corporaciones populares proceden en virtud de la competencia exclusiva que la ley les atribuye: La obed ienci ,es .debida cuando. el mandato superior reune los requisitos que determina el art. 380 del Código penal. --En general todos los funcionarios públicos están obligadosá cumplir las órdenes de sus respectivos superiores_ sean autoridades.unpersonales; sean corporaciones administrativas. Dos reglas :.de. ,administracion, pública, contribuyen . sobre todo ,á.conserv.ar; la subordinacion . jerárquica. I.. La prixiera es el órden necesario que debe seguirse en la correspo.d.en;cia con las .autoridades superiores en ma,s, de uwgrado, & quienes no puede dirigirse la inferior sino porconducto de la intermedia. II^ Va 'segunda es la facultad del superior para suspender, mod icar y revocar los actos de, los delegados de su autorij doid,;suspenderlos en el ejercicio de sus funciones _O destituir- 101 de sus, cargos. El Gobierno usa deeste derecho de censura y amovilidad sin más límites que la justicia ó la convenien-- 4,Y — 131 cia; pero sus delegados los tienen ya l más estrechos. Un gobernador de provincia sólo puede suspender de empleo en casos urgentes, y -dando al Gobierno cuenta inmediata de la .providencia y sus motivos. 3..": La responsabilidad del poder administrativo es una condicion esencial, de su existencia en el órden constitucional. Los ministros son responsables á las .Cortes del uso que hicieren del poder; ejecutivo, y . los delegados de su .autoridad son responsables á los ministros. Aquélla es responsabilidad política ; y esta otra .responsabilidad. administrativa., Incurren en ella los gobernadores de provincia y todos los empleados y corporaciones subalternas por faltas oficiales, es decir, cometidas en el ejercicio de sus: funciones. Toda funciona ,pú.blica impone. ciertos deberes .á quien la desempeña;: y :si el funcionario es un agente directo del Go- •bierno, y como tal partícipe del poder ejecutivo, se"hace responsable del mandato que admite ante el superior. De otro modo no habria unidad en la administracion, ni obediencia, ni disciplina. Las .faltas cometidas en el, servicio se, corrigen ponla via gubernativa. La amonestacion, la censura, la suspension de sueldo á,empleeo,, y en último casos la destitucion son los medios ordinarios de ejercen esta potestad correccional. Las -le- yes, :los : reglamentos :generales /ó particulares de cada servicio, y cuando la naturaleza ,de las funciones no consiente formas tutelares que limiten el principio de la amovilidad, cierto prudente. arbitrio, impiden que el poder discrecional degenere en arbitrario. La separaciou de los poderes administrativo y judicial, ga+ randa necesaria de las libertades públicas, éxige que, los funcionarios de cada órden ›sean responsables de sus faltas dentro de su, propia jerarquía. Mari si una persona revestida con el carácter de autoridad administ r ativa incurre,en.delito :abusando de sus atribuciones, debe ser juzgado por el. tribunal ordinario, porque segun la Constitucion, .á los tribunales: corresponde exclusivamente la, potestad de aplicar las leyesen los juicios civiles y. criminales. Art. 16. Para procesar é ;las autoridades y agentes administrativos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones,'.es hoy necesaria la autoridad :administrativa, sin la cual nopueden — 132 — proceder los tribunales ordinarios. Una ley especial que todavía no se ha dado, debe fijar los casos en que haya de exigirse. Art. 77. Los gobernadores de provincia, lejos de poner impedimen- to alguno á laautoridad judicial, cuando haya de proceder contra funcionarios públicos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, están obligados á prestarle su eficaz concurso, y á facilitar en cuanto de ellos dependa la accion de la ley-y el cumplimiento del precepto constitucional. Resulta de aquí que los funcionarios públicos están sujetos á dos responsabilidades de distinto carácter, la una puramenmente administrativa y la otra judicial. Resulta asimismo que es más grave la responsabilidad de las autoridades que la de los agentes administrativos, entendiendo por autoridad el delegado del Gobierno á quien se comunica una parte del poder público, y por agente el funcionario subalterno que ejecuta las órdenes del superior inmediato. Aquél manda y éste obedece. Para que la Constitucion en un principio tan esencial de nuestra organizacion política no sea letra muerta, importa en extremo completar la obra asentando sobre bases sólida s otro principio fundamental, á saber, la inamovilidad de los jueces y magistrados. No basta un texto que la consagre: es preciso que la administracion de justicia goce de plena y absoluta independencia, y en fin, que sea una verdad no sólo en el derecho, pero tambien en el hecho..Miéntras no fuere el juez órgano impasible de la ley, y no se viere en cada fallo un acto de conciencia y no de disciplina, la responsabilidad judicial de los funcionarios públicos no será una garantía eficaz contra los abusos del poder administrativo. 4.° La residencia es la omnipresencia de la administracion, es decir, qué cada autoridad presida los actos administrati- .vos tocantes á su territorio. Así deben los nombrados tomar posesion de sus cargos en el término legal, y no ausentarse del punto de su destino sin permiso superior. Los gobernadores de provincia deben residir en las capitales y no abandonarlas sin noticia del Gobierno, salvo cuando circunstancias graves é imprevistas demandan prontos remedios, y la presencia de la autoridad puede contribuir á su eficacia. Los alcaldes y tenientes no pueden . ausentarse del término -- 133 — ó distrito municipal por más de ocho dias sin licencia del Ayuntamiento respectivo, ni los alcaldes de barrio del que tienen á su cargo por más de 24 horas, sin la del alcalde. Leyes de 20 de Agosto de 1870 y 16 de Diciembre de 1876. CAPITULO VIII. I^F.L REY. Corresponde al Rey, como autoridad suprema en el -órden jerárquico de la administracion: 1.° Promulgar las leyes.—Este acto•no es legislativo como la sancion, sino puramente ejecutivo • ó administrativo:, porque sin la publicacion solemne, la voluntad del legislador no puede ser obedecida y cumplida. Las leyes son obligatorias desde el dia de su insercion en la Gaceta. 2.° Expedir los decretos, reglamentos é instrucciones que sean conducentes para la ejecucion de las leyes.—Llaman esta potestad reglamentaria, porque en efecto reglamenta ú ordena por medio de disposiciones secundarias el modo de ejecutar los preceptos.,legislativos. La potestad reglamentaria es tan propia de la administracon activa., que toda autoridad de este órden la ejerce dentro del circulo de sus atribuciones; y por eso la dividen en general que reside en el Gobierno y alcanza á todos los administrados, y local que es inherente á las autoridades encargadas de regir las provincias y los pueblos. • Los decretos, órdenes, circillares, reglamentos, ordenanzas é instrucciones pertenecen á la . categoría de reglamentos de administracion pública, que son actos derivados de la ley, y de consiguiente conformes á su letra y espíritu. Difieren _los reglamentos de la ley: I. En que ésta proclama máximas generales de derecho y establece principios : aciuéllós prevén, deducen consecuenc.ias, remueven obstáculos, descienden á pormenores. II. La ley es perpétua é inmutable: el reglamento varía segun los tiempos y las circunstancias. III. La ley manda: el reglamento obedece: Pueden los reglamentos ser constitucionales ó inconstitucionales. El vicio de los reglementos inconstitucionales procede — 134 — de lamateria ó de la forma: de la materia si mandan en cosas reservadas á otros poderes del estado ; y de la forma, si dentro de los límites de la competencia administrativa contienen algun defecto sustancial en cuanto al modo de formarlos ó publicarlos; por ejemplo si no precede consulta del Consejo de Estado, ó no aparece ministro responsable, etc. Los reglamentos inconstitucionajes, y en general todos los que no fueren conformes á las leyes, carecen de fuerza obligatoria; y así nadie, sólo por dejarlos de guardar y cumplir, incurre en, pena. La autoridad competente para declarar si deben ó no deben aplicarse, son los tribunales que no califican el acto administrativo por vía de censura, sino que rehusan prestar en aquel caso concreto su auxilio á la administracion, y absuelven al acusado considerando que no hay reglamento obligatorio contra la ley, ni desobediencia á la autoridad, si ésta no procede en el ejercicio de sus legítimas atribuciones. Esta doctrina desciende del principio constitucional de la mútua independencia de los poderes del estado. 3.° Cuidar de que. en todo el reino se administre pronta y cumplidamente la justicia.—Sin penetrar,hasta el fondo de esta cuestion de doctrina constitucional, es lo cierto que en los gobiernos representativos la justicia se administra en nombre del Rey, que vale tanto como reconocer y confesar que es la fuente de donde emana. El Rey, sin embargo, no participa de la j urisdiccion reservada á los tribunales: no la retiene, sino que la delega con un título irrevocable. La delegacion no se opone á la prerogativa de velar sobre la administracion de la justicia; y en efecto, así lo declara la Constitucion, en cuanto pertenece al Rey nombrar los jueces y magistrados, con arreglo á las leyes. Su destitucion libre pondria en grave riesgo la independencia del poder judicial, cuya órganizacion se funda en el principio de la inamovilidad. 4.° Indultar á los delincuentes con arreglo á las lepes.—Para concederla gracia del indulto debe instruirse expediente en el cual consten el informe del tribunal sentenciador y el diotámen de la Seccion de Gracia y Justicia del Consejo de Estado. Sin embargo puede otorgarse la conmutacion de la pena - - - 135 — de muerte sin necesidad de oir préviamente al tribunal ni al - Consejo. Ley provisional de 18 de Junio de 1870. l 5.° Declarar la guerra y hacer la paz, dando despues cuenta documentada á las Cortes.-1-Dispone el Rey de la fuerza pública, porque su autoridad se extiende á todo cuanto conduce á la conservacion del órden en lo interior y á la seguridad del estado en lo exterior. Declarar la guerra y hacer la paz son actos propios del poder ejecutivo, porque la prontitud, la ocasion, el secreto, la serenidad de ánimo, la perseverancia; en un intento y todas las circunstancias que aprovecha el arte de negociar, no po- -dria utilizarlas un Gobierno que se viese obligado á seguir los trámites dilatorios de una discusion pública ante las Cortes. 6.° Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las .demás potencias'.—Son actos de mera ejecucion de los tratados ó convenciones que ligan á los pueblos entre si, ó la aplicacion de los principios y reglas que determinan las obligaciones mútuas internacionales y constituyen el derecho de gentes. 7.° Cuidar de la acufiacion de la moneda, en la que pone su busto y nombre.—Reservar al Gobierno la fabricacion de la moneda no es erigir un monopolio lucrativo, sino hacerle depositario de la fé pública para mayor facilidad de los contratos. El poder legislativo fija el peso y ley de las monedas, y el ejecutivo manda labrarlas y vela sobre la fiel observancia de aquellas condiciones. 8.° Decretar la inversion de los fondos destinados á cada uno de los ramos de la administracion dentro de la ley de presupuestos.---Es ejecutar dicha ley en todas sus partes, y cumplir la voluntad de su autor. 9.° Conferir los empleos civiles, y conceder honores y distinciones de todas clases con arreglo á las leyes.—Supuesto que el poder ejecutivo es responsable, debe tener una prudente libertad para escoger sus mandatarios y removerlos de sus cargos, si no corresponden á su confianza. Esta es la regla general de todo en todo aplicable á los funcionarios públicos directamente subordinados al poder ejecutivo, la cual padece sus excepciones siempre que la ley consagra el principio de la inamovilidad, ú otorga ciertas garantías que no consien- .ten la remocion sin justa causa. — 136 — Los honores y distinciones son recompensas por servicios distinguidos y estímulos para que otros imiten el ejemplo de los buenos servidores del estado, y nadie sino el poder ejecutivo sabe apreciar el mérito, la importancia ó la oportunidad de un servicio, porque nadie sino él juzga el acto administrativo con pleno conociMiento de causa. Necesita el Rey estar autorizado por una ley especial: I. Para enajenar, ceder ó permutar cualquiera parte del territorio español. II. Para incorporar cualquier otro territorio al territorio español. III. Para admitir tropas extranjeras en el reino. IV. Para ratificar los tratados de alianza ofensiva, los especiales de comercio, los que estipulen dar subsidios .á una potencia extranjera, y todos aquéllos que puedan obligar indi vidualmente á los españoles. En ningún caso los artículos secretos de un tratado pueden derogar los públicos. V. Para abdicar la corona en su inmediato' sucesor. Constitución de 1876, arts. 54 3' 55. CAPÍTULO IX. DE LOS MINISTROS, SUBSECRETARIOS Y DIRECTORES. Son los ministros jefes superiores de la administracion, que bajó la autoridad inmediata del Rey ejercen el poder ejecutivol El órden constitucional hace indispensable esta institucion ' para conciliar la estabilidad del Gobierno con la responsabilidad de sus actos. Los ministros aparecen como medianeros entre el Rey y los Cuerpos colegisladores, porque presentan á las Cortes los proyectos de ley, los reforman y retiran, y aconsejan su sancion ó no sancion. Son tambien medianeros entre la nacion y el Monarca, porque' se encargan de ejecutar las misrnas,disposiciones cuya aprobacion someten á 4 su autoridad; y:por último, son medianeros entre el Rey y las autoridades y agentes administrativos, porque les comunican sus órdenes,. los nombran y destituyen, los apremian y corrigen. No siempre los ministros deben invocar el nombre del Rey, — 137 — pues ya se supone delegada en ellos virtual y constantemente la autoridad necesaria para todo cuanto aquél no puede hacer por sf -mismo. Todo el peso de la administracion recae en los ministros, porque ellos dan la direccion y comunican el impulso: ellos activan, aceleran ó retardan la marcha de los negocios, y anulan, suspenden ó reforman las providencias de las autoridades inferiores -y .sus agentes. La variedad infinita de las necesidades públicas suponeuna gran. diversidad de cuidados en el Gobierno que conviene dis tinguir y clasificar .para que haya órden y concierto en la administracion. En proporcion que se desarrollan la prosperidad y cultura de los pueblos, crecen las necesidades públicas, y sobreviene la de multiplicar los centros administrativos ó los ministerios. Al repartir el despacho de los negocios entre los existentes, debe procederse segun la ley de las analogías; juntando aquéllos que fueren afines, y. separando los que no tengan afinidad alguna. La distribucion de los negocios entre los distintos ministerios incumbe al poder ejecutivo, porque es un medio deordenar la administracion y procurar la fácil aplicacion de las leyes. Cuando los ministros se reunen para deliberar en comun y adoptar resoluciones colectivas forman el Consejo de ministros, y en este caso prepondera el voto de la mayoría.. Cuando ejercen. su autoridad como superiores de cierto servicio administrativo, obran con entera independencia y bajo su responsabilidad personal. Los ministros tienen atribuciones comunes y especiales. Son comunes las que se derivan de su carácter ministerial, y por lo mismo á todos alcanzan en igual grado: especiales las que emanan de su autoridad en los ramos de su dependencia.. Las atribuciones comunes comprenden las instrucciones, las disposiciones y los actos de gestion. El objeto de las instrucciones ministeriales es dirigir la ejecucion de las leyes y reglamentos administrativos, ilustrando á las autoridades, avivando su celo y acudiendo á todos los pormenores. Las disposiciones ó mandatos son providencias de órcien y utilidad pública, ó decisiones en asuntos privados en que la administracion obra requerida ó 'provocada por un partictilar que solicita una gracia ó , reclama un derecho. -- 144 — delegados del Gobierno, y como administradores de los pueblos. l.° En cuanto delegados del Gobierno están los alcaldes bajo la inmediata autoridad de los gobernadores de provincia ó sus delegados, pues por su carácter de , agentes de la administracion central, la ley los subordina á sus próximos superiores. Son puros mandatarios de la administracion central, por cuya razon, no sólo corresponde á ésta el derecho de inspeccion y vigilancia, pero tambien la iniciativa en los actos de los alcaldes por medio de órdenes e instrucciones á cuyo fiel cumplimiento están obligados. Las facultades son varias, porque proceden como órganos de comunicacion, agentes de ejecucion y medios de instruccion en los asuntos de su competencia. Como órganos de comunicacion: I. Publican las leyes, reglamentos y órdenes superiores, así como los acuerdos del Ayuntamiento que hacen saber por medio de los bandos de buen gobierno. II. Transmiten las peticiones, reclamaciones y quejas de los administrados á sus superiores. Como agentes de su ejecucion: I. Desempeñan todos los deberes especiales quedas leyes y los reglamentos les encomiendan en punto á reemplazos, beneficencia, montes, instruccion pública, estadística y demás ramos de la administracion. II. Mandan ó adoptan por sí propios, en donde no hubiere delegado del Gobierno, todas las medidas protectoras de la seguridad personal y de la tranquilidad pública, y dictan los reglamentos conducentes al ejercicio de sus atribuciones. III. Auxilian á los recaudadores de contribuciones y suministran á las tropas nacionales bagajes y alojamientos. - IV. Reprimen, aplicando gubernativamente las correcciones pecuniarias señaladas en las leyes y reglamentos de policía. V. Requieren la fuerza armada, cuando es necesario para mantener el órden público. Como medios de instruccion ilustran á las autoridades superiores con sus noticias é informes, exponen las necesidades de los pueblos é indican los remedios convenientes. Zn el ejercicio de estas funciones que la nueva ley llama con suma impropiedad gobierno politico del distrito munici- .  — 145 4pal, los alcaldes son independientes del Áyuntamiento respectivo. 2.° En cuanto administradores de los pueblos poseen los alcaldes autoridad propia emanada de la ley, y la ejercen bajo la vigilancia de la administracion superior. En efecto, los alcaldes concurren activamente á la administracion municipal, y tanto que los Ayuntamientos, sin ellos, á pesar de su vigorosa iniciativa, nada pueden poner por obra. Los alcaldes convocan el Ayuntamiento, lo presiden, tienen voz en las sesiones y voto en los acuerdos de la corporacion, los publican y ejecutan, para lo cual dictan los bandos y las órdenes convenientes, ó suspenden su ejecucion, si procede conforme á las leyes, ejercen autoridad sobre todos los dependientes de los ramos de vigilancia y policía urbana y rural, corrigen las infracciones de las ordenanzas y reglamentos municipales, y en fin son la cabeza y el brazo del muni- ,cipio. De cualquier modo que consideremos á los alcaldes, siempre son verdaderos mandatarios, ya del Gobierno, ya del Ayuntamiento: en el primer caso en virtud de una delegacion del poder ejecutivo, y en el segundo en virtud de un derecho propio ó por ministerio de la ley. La obediencia es un deber de los alcaldes como subordinados al Gobierno y á sus representantes en las provincias. Cuando un alcalde se muestra rehácio en cumplir las órdenes que se le comunican, el gobernador procede oficialmente á la ejecucion de lo mandado por sí, ó por medio del juez mu nicipal del pueblo ó cualquiera de sús suplentes, en quienes delega su autoridad para el caso y por el tiempo rigorosamente necesario. Tienen los alcaldes potestad reglamentaria, por cuanto pueden dictar órdenes é instrucciones relativas á la ejecucion -de las leyes, disposiciones de general observancia y órdenes superiores; pero conviene distinguir esta potestad reglamentaria de la que corresponde á los Ayuntamientos. Los alcaldes como delegados del Gobierno, reglamentan los servicios públicos de su competencia, sin menoscabo de las facultades que la ley concede á los Ayuntamientos de proveer lo necesario acerca de aquellos asuntos que son objeto de sus 10 — 146 -- acuerdos ó deliberaciones. Esta potestad reglamentaria de los alcaldes nada tiene de comun con la de los Ayuntamientos,. de la cual tambien participan en cuanto son individuos de la corporacion, y concurren á todos los actos de la administra-- cien municipal con su voz y con su voto. En resolucion, la potestad reglamentaria de los alcaldes delegados del Gobierno se refiere á los negocios propios de la administracion general, en cuyo caso proceden en virtud de" la obediencia debida á la autoridad superior; mas la de los, Ayuntamientos versa sobre intereses locales, se deriva de la ley, y se comunica á los alcaldes ejecutores natos de los acuerdos de la corporacion á que pertenecen. Los actos de los alcaldes pueden ser suspendidos, anulados ó reformados por el gobernador de la provincia, siempre que emanen de su autoridad como representantes del Gobierno; pero no así los relativos á la administracion municipal, porque en tales casos el alcalde se limita á ejecutar un acuerdo"" del Ayuntamiento que podrá suspender el gobernador con arreglo á las leyes, y no reformar ó anular por falta de competencia. Son responsables los alcaldes por las faltas ó delitos que, cometan en el ejercicio de sus funciones., Dijimos en otra parte que la responsabilidad de los funcionarios públicos es administrativa ó judicial, aquélla proveniente de faltas cometidas en el servicio, y ésta de excesos y abusos graves que constituyen verdaderos delitos. Exige á los acaldes la responsabilidad administrativa la autoridad superior, ora los actos que dieren origen á ella :emanen de su carácter de representantes del Gobierno, ó del de mandatarios del pueblo, con la diferencia que en el, primer caso será siempre individual, y en el segundo individual ó colectiva, segun que la culpa sea sólo del alcalde ó de todo el Ayuntamiento. Los medios de hacer efectiva esta responsabilidad, consisten eri la amonestacion, el apercibimiento, la multa y en fin la suspension. A los tribunales de :la jurisdiccion ordinaria correspondejuzgar y sentenciará los alcaldes por los delitos en que incurran ejerciendo sus funciones. Los tenientes de .alcalde están subordinados 'á los alcaldes,. los sustituyen y son sus auxiliares; por lo cual pueden éstos --147 señalarles los ramos de la administracion municipal de que deben cuidar en todo ó en parte. Los alcaldes de barrio son autoridades de órden inferior que auxilian á los alcaldes y tenientes, y dispensan inmediata proteccion al ciudadano en los puntos. más lejanos de la cabeza del distrito municipal. Sus atribuciones de mera policía se ajustan á las leyes, reglamentos ó instrucciones particulares. Corresponde á los alcaldes nombrarlos y separarlos libremente, con la sola condicion de escogerlos entre los electores que tengan residencia fija en su demarcacion. Cada vez que ocurren elecciones municipales y se renuevan los Ayuntamientos, los concejales nombran entre sí el alcalde y los tenientes que segun el censo de poblacion corresponden al municipio.. Esta es la regla general, si bien padece sus excepciones. En efecto, segun la última reforma de las leyes orgánicas de administracion provincial y municipal puede el Rey: I. Nombrar libremente el alcalde de Madrid. II. Nombrar asimismo los tenientes de alcalde de Madrid, tomándolos de la clase de los concejales. III. Y por último nombrar entre los concejales los alcaldes de las capitales de provincia, de las cabezas de partido judicial y dé los pueblos que tengan igual ó mayor vecindario que las cabezas de partido, siempre que su poblacion no baje de 6.000 habitantes. Salvas esti,s excepciones aconsejadas por el deseo de robustecer el poder central ante el peligro de encomendar la defensa del órden público á unas autoridades que tal vez no merecen la confianza del Gobierno, ni están ligadas con el vínculo de una estrecha responsabilidad, son los alcaldes, en cuanto ejercen un cargo electivo, de origen y carácter popular. Toda eleccion confiere un mandato; y así es el alcalde mandatario del pueblo en cuanto participa de la administracion de sus intereses peculiares. De consiguiente el alcalde, constituido en autoridad por el sufragio público, no puede dejar de serlo mientras no expire su mandato, ó no lo renuncie, siéndole la renuncia admitida, ó en fin no merezca perderlo por justa causa. De aquí que los alcaldes de origen popular no sean amovi- -- 148 — bles al arbitrio del Gobierno, porque la delegacion de su autoridad en ellos no es voluntaria, sino necesaria; y de aquí tambien que las leyes anteriores, otorgando al Gobierno la facultad de suspenderlos, le negasen , la de destituirlos. La suspension obligaba á remitir el tanto de culpa al tribunal competente que abrir, el proceso y lo cerraba con una sentencia que, si era condenatoria, llevaba consigo la destitucion. Hoy no es así. El espíritu de mayor centralizacion del poder que presidió á la reforma tocante al nombramiento de los alcaldes, se comunicó á su suspension y separacion. Los gobernadores pueden suspender á los alcaldes y tenientes por causa grave, dando cuenta al Gobierno en el término de ocho dias. El ministro de la Gobernacion, en el de sesenta, alza la suspension, ó instruye con audiencia del interesado, el expediente de separacion que resuelve en definitiva el Consejo de ministros. La novedad no es muy conforme á los principios de la ciencia política y á las buenas doctrinas de la administracion. Enhorabuena tenga el Gobierno la facultad de suspender ó destituir á los alcaldes que nombra; pero en cuanto á los electivos, parece que la ley no respeta lo bastante el derecho de sufragio, ni el mandato popular, ni el criterio imparcial de la justicia, ni siquiera opone al torrente de un poder siempre sospechoso de propender á lo arbitrario, el dique de la prévia consulta del Consejo de Estado. Leyes de 20 de Agosto de 1870 y 16 de Diciembre de 1876. CAPÍTULO XII. DE LOS CONSEJOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL, Y PRINCIPALMENTE DEL CONSEJO . DE. ESTADO. Para conciliar la brevedad de la accion administrativa con el acierto en sus providencias, se adoptó el ' temperamento de poner cuerpos consultivos al lado de las autoridades encargadas de la ejecucion de las leyes, imaginando con este arbitrio ilustrarlas en los negocios árduos y facultativos, y en ciertos asuntos de interés local. La ley coloca estos cuerpos en todos los grados de la jerarquía administrativa, porque en todos ellos la accion necesita -- 149 — del consejo, y señala cuándo deben las autoridades oir su dictámen como requisito prévio para adoptar cualquiera resolucion, y cuándo es potestativo consultarlos ó no consultarlos á juicio de dichas autoridades. Es regla constante que el dictámen de los consejos administrativos no sea obligatorio, porque sus facultades son de mera consulta, y porque de otra suerte se quebrantaria la unidad y se haria imposible la responsabilidad de la administracion. Mas como quiera, son los consejos ruedas auxi- Iiares de la máquina administrativa que pueden .acelerar ó retardar su movimiento, segun que favorezcan ó contraríen la marcha del Gobierno. De aquí se sigue que les consejeros deben ser amovibles, para impedir que el espíritu de corporacion, y tal vez pasiones ménos disculpables, sean la rémora perpétua de la accion administrativa. Entre todos los cuerpos 'consultivos que rodean el poder central, ninguno alcanza la autoridad ni tiene la importancia que el Consejo de Estado. Es el cuerpo supremo consultivo del Gobierno establecido para la mejor administracion del reino. No es el Consejo de Estado una institucion política, sino puramente administrativa, y todavía dentro de la administracion no pasa su autoridad de los límites angostos de una consulta; por lo cual repugna á su índole ejercer acto alguno de administracion, pues administrar es hacer uso de un poder legalmente responsable, y el Consejo de Estado no administra, ni queda sujeto á verdadera responsabilidad. El Consejo de Estado se compone de los ministros, de un presidente y treinta y dos consejeros, un fiscal de lo Contencioso, un secretario general y cierto número de oficiales de secretaría. Los ministros son consejeros natos, y representan la necesaria intervencion del Gobierno en las deliberaciones de este cuerpo. Ellos presiden las sesiones cuando lo tienen por conveniente, y asistiendo más de uno, preside aquél á quien corresponde por el orden de precedencia de los ministerios. El Rey nombra los consejeros á propuesta del Consejo de ministros en decretos especiales refrendados por su presidente. El nombramiento no es libre con libertad omnímoda, porque la ley limita este derecho señalando ciertas catego- -- 150 -- rías. Sin embargo; cuatro plazas pueden proveerse en personas no comprendidas en tales categorías, si se han distinguido por su capacidad y servicios. En la separacion de los consejeros se observan las mismas formalidades. Los consejeros son amovibles y deben serlo, porque el Consejo de Estado carece de autoridad propia, cuyo ejercicio reclama la independencia que la ley garantiza al poder judicial. Si el Gobierno tuviese á su lado un Consejo inflexible, podria suceder que hallase obstáculos insuperables en su camino,'y careciese de medios legales para removerlos. El cargo de consejero es incompatible con cualquier otro efectivo, y con todo empleo en sociedades industriales ó mercantiles- El fiscal representa y defiende de palabra y por escrito á la administracion y á las corporaciones que están bajo la inspeccion y tutela del Gobierno, cuando son parte en los negocios contenciosos. El secretario general dirige los trabajos de la secretaría, y los oficiales preparan los expedientes hasta ponerlos en estado de resolucion definitiva. El Consejo de Estado se divide en siete Secciones para el despacho de los asuntos de su competencia, á saber, Estado y Gracia y Justicia., Guerra y Marina, Hacienda, Gobernacion, Fomento, ultramar y de lo Contencioso. El Gobierno consulta unas veces al Consejo en pleno, y otras á una, dos ó más Secciones reunidas. La ley exige en ciertos casos que el Gobierno consulte al Consejo de Estado, y es potestativo consultarle ó no en lo s restantes. Cuando la ley ordena que sea consultado . , la providencia dictada sin este requisito prévio, .podrá ser justa en el fondo, pero será viciosa en la forma. Debe el Consejo de Estado ser consultado: 1. 0 En materias administrativas. 2.° En materias cuasi-contenciosas. I. Son materias administrativas , sobre las que debe ser oido en,pleno: 1. Todas las reglamentarias, y así es necesario oir su dictámen acerca de las instrucciones generales de cualquier raleo de la administracion pública, ó sobre los reglamentos generales para la ejecucion de las leyes. u.. Ciertas de administracion exterior, como los tratados -- 151 -- ' de comercio y navegacion que una vez ajustados con una potencia extranjera, no pueden enmendarse sin el consenti-- miento de ambas partes contratantes. IIi. Otras de .administracion interior graves por su naturaleza, como suplementos de crédito, créditos extraordinarios y transferencias de créditos cuando no se hallan'reunidas las Cortes, indultos generales , ordenanzas municipales de policía urbana y rural en caso de discordia que debe dirimir el Gobierno, innóvacion en las leyes, ordenanzas y reglamentos generales para las provincias de Ultramar, etc. 2.° Son materias cuasi-contenciosas aquellos asuntos que sin ser verdaderamente litigiosos, todavía siguen trámites particulares parecidos á los señalados para la instruccion de éstos, á cuya clase pertenecen: I. El pase y retencion de las bulas, breves y rescriptos pontificios y las preces para obtenerlos, porque pueden contener en el fondo • una cuestion de competencia entre la potestad espiritual y temporal. II. Los asuntos del Real Patronato y recursos de proteccion y fuerza, á excepcion de los que son propios de los tribunales, porque hay derechos controvertibles y reclamacion de partes III. La decision acerca de la validez de las presas marítimas, porque es una cuestion internacional complicada con derechos privados dignos de respeto. • IV. Las competencias positivas y negativas de jurisdiccion y atribuciones entre las autoridades judiciales y administrativas, porque el Rey es el superior comun, el árbitro supremo y el regulador de los poderes públicos. V. Los recursos de abuso de poder ó de incompetencia que -eleven al Gobierno las autoridades del órden judicial contra las resoluciones administrativas, porque de otro modo estaria mal defendida la independencia de los tribunales. Debe ser oido el Consejo de Estado en Secciones: I. Sobre in, lultos particulares. II. Sobre la naturalizacion de extranjeros. Otros asuntos hay en que el Consejo de Estado debe ser <consultado en virtud de leyes ó reglamentos especiales. Puede el Consejo de Estado ser consultado: -- 152 1.' En materias legislativas ó sobre proyectos de ley que hubieren de presentarse á las Cortes. 2 ° En algunas de administracion exterior, ó sobre los tratados . con las potencias extranjeras y concordatos con la. Santa Sede. 3.° En otras de administracion interior ó sobre cualquier punto grave que ocurra en el gobierno y administracion del reino. Siendo el. Consejo de Estado el supremo cuerpo consultivo de la administracion, despues de ser oido, no se puede remitir el negocio que promueve la consulta á ninguna: corporacion ni oficina, porque de otra suerte padeceria menoscabo su autoridad. Entiende además el Consejo de Estado en los negocios contenciosos de la administracion, como tribunal superior revestido con jurisdiccion particular para resolver las cuestiones de esta naturaleza; mas prescindimos por ahora del tribunal y nos limitamos á dar noticia del alto cuerpo consultivo de la administracion, Ley de 17 de Agosto de 1870, decreto de 1.° de Junio de 1874, reales decretos de 20, 24 y 26 de Enero y 29 de Diciembre de 1875 y ley de 30 de Diciembre de 1876. Los Consejos especiales de la administracion central responden á la necesidad de, ilustrar al Gobierno en los negocios facultativos y otros particulares que requieren ciencia y experiencia. Llámense Consejos estos cuerpos ó Juntas, siempre significan lo mismo. El nombre propio y técnico sería el primero, porque en efecto, es su oficio aconsejar y no gobernar. Sustituir una á otra denominacion, y aun variar en algo, la organizacion ó las atribuciones, miéntras quede á salvo lo esencial, no es una importante reforma. Residen cerca del Gobierno y están agregadas al Ministerio de Hacienda, la Junta consultiva de Aranceles y la de. Moneda. Al de la Gobernacion pertenece el Consejo superior de- Sanidad, y corresponden al de Fomento, la Junta consultiva de Caminos, Canales y Puertos, las facultativas de Montes, Minería y de Bibliotecas, Archivos y Museos, la consultiva de Estadistica y del Instituto Geográfico, y los Consejos de Instruccion pública y de Agricultura, Industria y Comercio. Tienen de comun que á veces deben ser oidos, y otras pueden serlo á juicio del Gobierno, y que sus dictámenes jamás son, — 153 — obligatorios. No participan del poder administrativo; pero le auxilian con sus luces y su práctica en los negocios de su competencia. CAPÍTULO XIII. 1 DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES. Hay en las provincias intereses que les son propios y exclusivos, en cuanto forman un cuerpo dentro del estado, é intereses comunes á todas las que existen en España, como partes de un todo ó fracciones del territorio nacional. Para el efecto de proveer á la administracion de cada provincia instituye la ley Diputaciones provinciales compuestas de , mandatarios elegidos por el sufragio público, y cuyas facultades ordinarias son el acuerdo, la deliberacion y el consejo. Son las Diputaciones autoridades administrativas y populares. Administrativas, porque segun la ley les corresponden la gestion, el gobierno y la direccion de los intereses peculiares de las provincias, de modo que su esfera de accion no es tan dilatada que abrace los generales, ni tan reducida que descienda á los municipales. Populares porque se componen de cierto número de ciudadanos á qúienes el voto público confiere un mandato. Organizacion.—Este número es proporcionado al de habitantes de la provincia. Cada partido judicial elige tres diputados, que nunca pueden ser menos de 20, ni más de 30 en su totalidad. Por eso en los partidos de mayor poblacion se aumenta el número de los que deben elegir, y se disminuye en los de menor, hasta completar la Diputacion, ó reducirla al límite necesario. Las Diputaciones muy crecidas más bien parecen parlamentos provinciales que corporaciones administrativas, y no dejan de ofrecer ciertos.inconvenientes para la autoridad del Gobierno y la unidad nacional. Como toda deliberacion entre muchos suele ser embarazosa y dificultoso llegar á un acuerdo, y como por otra parte no puede exigirse de una Diputacion que esté en continuo ejercicio, la necesidad de acudir al despacho diario de los negocios obligó á sacar del seno de la misma una.Comision de -- 256 — expediente en el cual sea oida la Junta consultiva de Caminos, Canales y Puertos, y un real decreto acordado en Consejo de ministros, pKra variar la clasificacion. No'se da principio á la construccion de ninguna carretera sino despues de clasificada en debida forma, de aprobado el proyecto y resuelta su ejecucion por el ministro de Fomento. Dentro de los créditos legislativos puede éste ordenar que se hagan los estudios de las carreteras cuya ejecucion juzgue conveniente promover. Así las obras de construccion como las de reparacion se pueden llevar á cabo por administracion ó por contrata, limitando el primero de los sistemas á las que no se sujetan fácilmente á presupuesto. Los contratistas quedan en completa libertad de encargar la direccion de las obras á las personas que mejor les parezcan, pero siempre bajo la inspeccion y vigilancia de los agentes del Gobierno. Son á cargo de las Diputaciones las carreteras no comprendidas en el plan general de las del estado, que afectan los intereses de la provincia. Cada Diputacion forma el plan de las que haya de costear, el cual debe ser aprobado por el ministro de Fomento. No se puede emprender ninguna obra de carretera provin cial sin que se halle consignada la partida necesaria en los presupuestos de la provincia respectiva, y su proyecto previamente aprobado.. La aprobacion corresponde á la Diputacion misma, cuando la obra no tiene contacto con el dominio público, y si lo tiene, al gobernador. En ambos casos debe ser oido el ingeniero jefe de la provincia. Si la carretera en proyecto interesa á dos ó más provincias y no hay conformidad entre las Diputaciones respectivas, se eleva la propuesta al ministro de Fomento á quien pertenece resolver sin ulterior recurso. Las obras de esta clase se pueden ejecutar por administracion ó contrata como las del estado, y son inspeccionadas por el cuerpo de ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, siempre que el ministro del ramo lo juzgue conveniente. Son á cargo del municipio las obras de carreteras no incluidas In los planos de las del estado, ni en los de las que costean las provincias. Los Ayuntamientos forman los de sus — 257 c e syninoss vecinales, y los someten á la aprobacion del gobernador. Si éste lo desaprueba, el Ayuntamiento puede reclamar al ministro de Fomento. A la, construccion de un camino..vecínal debe preceder .acuerdo del municipio y formacion de un proyecto aprobado por el gobernador, siempre que las obras , no traspasen los confines de. la provincia, y si traspasan ,"por el Gobierno. ..En los demás pormenores se ajusta esta clase de obras á lo establecido para las provinciales. Pueden los particulares construir de su cuenta carreteras de servicio público mediante concesiones para el reintegro de los capitales invertidos, pero sin subvencion del estado, de las Diputaciones, ni de los Ayuntamientos. El Gobierno ó sus delegados otorgan las concesiones del dominio público necesarias á la ejecucion de estas obras que se reputan de pública utilidad para los efectos de la ley de enajena cion forzosa. El estado puede auxiliar la construccion de las carreteras provinciales con una cantidad que no exceda de la cuarta parte del importe total del presupuesto. Las Diputaciones pueden asimismo acordar auxilios al estado para la construccion de aquellas lineas en que tenga mayor interés la provincia, y concederlos á los Ayuntamientos para la de sus caminos ve- " cinales. Por último, los Ayuntamientos pueden cooperar á la construccion de las carreteras provinciales. Ley de 4 de Mayo de 1877. Una vez construidas las carreteras es preciso procurar su conservacion, ya dictando reglas para su uso, ya promoviendo las obras de reparacion necesarias. El primer cuidado de la administracion es impedir la intrusion en la via pública de los dueños y cultivadores de los terrenos inmediatos. Ā los alcaldes compete restituir al dominio público los terrenos usurpados, allanando las zanjas, tapias ó vallados que se hubieren construido, y acotar y amojonar los caminos y sus obras accesorias con intervencion del ingeniero de la provincia ó los empleados del ramo. Tambien toca á los alcaldes velar sobre el cumplimiento de las reglas de policía de tránsito, en cuanto son delegados del gobernador de la provincia. Estas reglas tienen por objeto ordenar el disfrute de los caminos de manera que no se des- 17 — 258 truyan más de lo necesario, y proporcionar seguridad y ca-- modidad á los transeuntes. Entre los medios que autoriza la ley para facilitar la construccion y reparacion de los caminos vecinales, merece particular estudio el trabajo ó la prestación personal exigible á todos los habitantes del término municipal mayores de 16 y menores de 60 años, exceptuando los acogidos en los establecimientos de caridad, los militares en activo servicio y los imposibilitados para el trabajo. El número de dias no puede exceder de 20 al año, ni de 10 consecutivos. La prestacion es redimible á dinero segun el precio del jornal en cada comarca. Ley municipal de 20 de Agosto de 1870. La policía de los caminos vecinales corre á cargo de los alcaldes, atemperándose á las leyes, ordenanzas y reglamentos sobre carreteras generales, en cuanto fueren aplicables. á ellos. CAPITULO XXXIX. DE LOS CAMINOS DE HIERRO. Hay dos clases de caminos de hierro en España, á saber:_ , líneas de servicio general y líneas de servicio particular. Todas pertenecen al dominio público y se reputan obras de:. pública utilidad, siéndoles por tanto aplicable la ley de enajenacion forzosa. Una ley reciente fija el plan general de ferro-carriles , el cual no puede ser alterado ni modificado sino en virtud de otra ley. De dos maneras se procede á la construccion de los caminos'de hierro, ó directamente por el estado, ó por medio departiculares ó compañías. En ambos casos se requiere autorizacion legislativa. Si es el estado quien pretende construirlos, el Gobierno lleva á las Cortes el proyecto de Iey acompañado de los documentos necesarios para formar juicio de la utilidad y coste de la obra. Si una empresa solicita la concesion, debe dirigirse al Gobierno á quien presenta sus proposiciones, constituye un depósi- to proporcionado al presupuesto, y se conciertan ambas par= 259 tes, despues de lo cual el Gobierno acude á las Cortes en demanda de la autorizacion competente. Esta concesion no es sin embargo definitiva, porque la adjudicacion de los caminos de hierro, como la de todas las obras públicas, debe hacerse mediante subasta y. adjudicacion del remate al mejor postor. Pueden las empresas recibir auxilios de los fondos públicos, ya aplicándolos á la ejecucion de una parte de la obra, ya entregándoles una parte del capital invertido en períodos determinados, ó permitiéndoles utilizar ciertas obras ejecutadas para el uso público, ó concediéndoles exencion de los derechos de aduana por el material de construccion y explotacion que introduzcan en el reino. Sirve de tipo para la licitacion y remate la subvencion fijada por la ley, á cuya rebaja deben referirse las proposiciones de los licitadores. Las concesiones no son perpétuas, sino que el término máximo, segun la ley, es de 99 años, al cabo de los cuales vuelven al dominio público. Caducan las concesiones, si las obras no se empiezan ó no se acaban en el plazo convenido, salvo el caso de fuerza mayor, ó si se interrumpe total ó parcialmente el servicio por culpa de la empresa. El Gobierno declara la caducidad de las concesiones, y se incauta de las obras y del material fijo y móvil, sin perjuicio del derecho que pueda asistir á los particulares para impugnar su providencia por la via contencioso-administrativa. Los efectos de la caducidad son ceder en beneficio del estado la garantía exigida al concesionario, y sacar á pública subasta la concesion anulada. Con razon procura el Gobierno alentar á las empresas concesionarias otorgándoles privilegios y exenciones generales, como los terrenos de dominio público que hubiere de ocupar la via, el beneficio de vecindad para participar de los aprovechamientos comunes, la franquicia de ciertos derechos, y sobre todo la facultad exclusiva de percibir los productos del peaje y transporte miéntras dura la concesion. Es un modo hábil y provechoso de hermanar el interés público con el privado. Las empresas concesionarias no pueden emprender obra -- 260 — alguna en los caminos de hierro sin la aprobacion del Gobierno, para que no eludan por este medio el cumplimiento de las condiciones del contrato miéntras dura la construccíon y establecimiento de la via; pero pueden hacer obras de ampliacion y mejora empezada la explotacion, salva la vigilancia del Gobierno sobre la seguridad del tránsito y el órden del buen servicio. Es potestativo en el , Gobierno reservarse la explotacion de los caminos de hierro que se construyen con fondos del estado, ó confiarla á empresas que contraten este servicio en pública subasta. Por regla general los explotan las mismas empresas constructoras. En todo caso el Gobierno ejerce una doble inspeccion, á saber, la técnica ó facultativa y la administrativa ó mercantil. En efecto, el servicio de los caminos de hierro construidos por el estado ó por empresas concesionarias está sujeto á - reglas comunes que el Gobierno dicta y manda observar, y - á otras convencionales para el aprovechamiento de la via en peajes y transportes. El servicio debe ser continuo; de modo que no puede interrumpirse por efecto de ninguna accion judicial ni providencia adrninistrativa. En caso de responsabilidad por deudas de una compañía, no procede despachar ni trabar ejecucion en las vias férreas abiertas al servicio público, ni en sus estaciones, almacenes, talleres, terrenos, obras y edificios, ni en el material fijo y móvil necesario al movimiento de la línea. Las tarifas no son invariables ni perpétuas. Las empresas pueden en cualquier tiempo bajar los precios anunciados al público, poniéndolo en noticia del Gobierno y del gobernador de la provincia. Por lo demás, como no . excedan del máximo fijado en la concesion, gozan de plena libertad para modificar las tarifas y celebrar los contratos que juzguen convenientes, salvas la inspeccion administrativa y la responsabilidad de las empresas, si á la sombra de esta autorizacion -general cometieren algun abuso. Hay reglas de policía particulares á los caminos de hierro, además de las comunes á todos los medios de peaje y transporte. De las faltas y delitos contra la conservacion y seguridad de los ferro-carriles, conoce la jurisdiccion ordinaria con exclusion de todo • fuero. Cuando la pena haya de ser una --- 261 --- multa, corresponde imponerla y exigirla á los jueces municipales. Leyes de 3 de Junio de 1855, 11 de Julio de 1860, 1.° de Marzo de 1861, 29 de Enero y 20 de Julio de 1862, 12 de Noviembre de 1869 y 23 de Noviembre de 1877. CAPÍTULO XL. DE LOS PUERTOS. Son los puertos obras públicas de carácter civil de la mayor importancia por su poderoso influjo en el comercio. Así, pues, su construccion, limpia y reparacion constituyen un servicio administrativo que interesa en extremo á la prosperidad general. Segun la nueva ley de obras públicas los puertos se clasifican del modo siguiente : I. Los de comercio é interés general, de refugio y militares cuyas obras corren por cuenta del estado. II. Los que no perteneciendo á esta clase ofrecen mayor interés comercial que el de su propia localidad, y son de cargo de las provincias respectivas. III. Los de interés puramente local que costean los municipios. La construccion, reparacion y limpieza de los puertos se rigen por la ley general de Obras públicas. Ley de 13 de Abril de 1877. CAPÍTULO XLI. DE LAS OBRAS PÚBLICAS. Son obras públicas todas las de general uso y aprovechamiento, y las construcciones destinadas á servicios que se hallan á cargo del estado, de las provincias ó de los pueblos, á saber, los caminos ordinarios y de hierro, los puertos y faros, los grandes canales de riego y navegacion y los trabajos relativos al régimen, aprovechamiento y policía de las aguas, encauzamiento de los ríos, desecacion de lagunas y pantanos y saneamiento de terrenos. --- 262 — El exámen y aprobacion de los proyectos de obras públicas, la vigilancia miéntras se construyen, su conservacion, uso y policía pertenecen á la administracion central, provincial ó municipal.  . Son de cargo del estado las obras de interés general que en la ley se expresan. El ministro de Fomento forma los planes de las que haya de costear el estado," presenta á las Cortes los proyectos de ley determinándolas y clasificándolas por el órden de su preferencia, aprueba los proyectos, dirige los trabajos é inspecciona los que emprenden las provincias y los municipios. Aunque por regla general no se debe emprender obra alguna que no esté incluida en los planes de las del estado, se exceptúan aquéllas cuya ejecucion parezca conveniente á juicio del Gobierno. No se debe empezar ninguna sin la consignacion del crédi- to correspondiente en la ley de presupuestos ú otra especial, salvo las de nueva reparacion ó reconocida urgencia. Corresponden á la administracion provincial las obras que determina su ley orgánica, y representan los intereses especiales de una ó más provincias. Las Diputaciones forman los planes de estas obras y las clasifican por el órden de su preferencia, y el ministro de Fomento los aprueba. Para emprender una obra pública de carácter provincial se requiere proyecto aprobado con anterioridad por la Diputacion, inclusion de la obra en los planes acordados por la misma y consignacion en el presupuesto dé la provincia del crédito necesario. Pertenecen al municipio las obras de interés local que su ley orgánica enumera. Lós Ayuntamientos forman los planes de las que deben costear, los someten á la aprobacion del gobernador ó del Gobierno,: si no hubiere conformidad, consignan .el crédito necesario .en el presupuesto municipal, y ' en fin, en todo se procede como queda advertido á propósito de las. Diputaciones. Pueden los particulares y compañías construir y explotar obras ' . públicas destinadas al usocomun en virtud de concesiones que les otorgue el Gobierno. En tal: caso los particulares ó compañías forman el proyecto, solicitan del Gobierno, _, — 263 --- -de la Diputacion ó del Ayuntamiento la autorizacion para hacer los estudios preparatorios, y piden la concesiori á la -autoridad que corresponde. Estas concesiones pueden ser: 1.° Sin subvencion ni ocupacion constante del dominio púnico. 2.° Con subvencion ó auxilio de los fondos públicos. 3.° Con ocupacion constante de una parte del dominio pú- -blico ó del estado. En los tres casos se adjudica la obra mediante subasta al , que presente proposiciones más ventajosas. Caducan estas concesiones : I. Cuando se pide subvencion, si las obras concedidas son „ de tal naturaleza que río la consienten. II. Si el concesionario falta á cualquiera de las cláusulas , especiales ó condiciones particulares de la concesion. III. Si no atiende como debe á la conservacion de las obras durante el período de la explotacion. IV. Si ésta no se ajusta á las reglas estipuladas y consentidas, que tienen la fuerza de toda condicion resolutoria de un contrato. V. Si el concesionario no da principio á los trabajos, ó no los termina en los plazos señalados. VI. Y cuando por culpa de la empresa se interrumpe el servicio de una obra subvencionada. En los dos últimos párrafos se exceptúan los casos de fuerza mayor. Corresponde la declaracion de caducidad al Gobierno, á las Diputaciones ó á los Ayuntamientos segun la naturaleza de las obras. Contra la declaracion de caducidad cabe el recurso por la via contenciosa. Los efectos de la caducidad son romper todas las obligaciones contraidas por la administracion con el concesionario, sacar á subasta las obras empezadas, y perder la cantidad constituida en depósito en garantía de sus compromisos ó sea :1a fianza. La declaracion de utilidad pública no es necesaria cuando las obras deben ser costeadas por el estado ó se hallan incluidas en los planes generales, provinciales ó municipales, ó están autorizadas por una ley especial. -- 264 Compete hacer la declaracion: I. Al poder legislativo, si la obra á juicio del Gobierno es de importancia, y para construirla se requiere la aplicacion. de la ley de enajenacion forzosa. II. Al ministro de Fomento, si se trata de obras que deben costearse con fondos generales, ó de obras provincia:es ó municipales que abarquen más de una provincia. III. A los gobernadores respectivos, si las obras provinciales ó municipales se hallan enclavadas en el territorio sometido á su autoridad. Si no se solicita la aplicacion de la ley de enajenacion forzosa, compete: I. Al ministro de Fomento, cuando la obra sea de cargo del estado, ó siendo provincial se extiende á'más de una provincia. II. A la Diputacion, si es provincial y no traspasa los límites de la provincia, ó , siendo municipal, comprende términos de dos ó más pueblos. IIn. Al Ayuntamiento, si la obra es municipal y se encierra. en el término de un solo pueblo. Contra las resoluciones declarando una obra de utilidad pública ha lugar al recurso ante el superior por la via gubernativa, y apurado este trámite, á la via contenciosa. Los efectos de la declaracion de utilidad pública son el beneficio de vecindad para los constructores ¡le la obra y sus dependientes, la exencion del impuesto de derechos reales por traslacion de dominio á consecuencia de la obra, la aplicacion de la ley de enajenacion forzosa á la propiedad particular en su caso, y otros de menor importancia. Ley de 13 de Abril dé 1$ 7 7. CAPÍTULO XLII. DE LOS CONTRATOS DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS. • Toca á la administracion ejecutar las obras públicas. Unas veces segun hemos dicho, las emprende y lleva á cabo por si Isma, 'valiéndose de las autoridades y del personal facultativo de que dispone, y otras prefiere encomendarlas á particulares que se obligan á realizar sus proyectos como delegados del Gobierno. — 265 — Hay tambien servicios públicos, por ejemplo, el suministro de víveres á la tropa, la fabricacion de armas ó de papel sellado, el transporte de efectos pertenecientes al estado y otros semejantes que la administracion desempeña directamente por medio de agentes ó cuerpos organizados ad hoc, 6 indirectamente cuando llama en su auxilio á la industria privada. De aquí nacen los contratos administrativos que son conciertos entre la administracion y las personas ó empresas que se obligan á servirla bajo las condiciones estipuladas. Para que exista contrato administrativo, es preciso que se celebre directamente eón la administración, y que su objeto sea una obra ó servicio público. Todos deben ajustarse á reglas de equidad y prudencia, consultando en las cuestiones que se susciten la justicia, y en el sistema que se adopte la economía. En efecto, no es obligatorio, sino potestativo en la administracion, ejecutar las obras ó prestar los servicios públicos de un modo ó de otro, segun lo reclamen en cada caso los'intereses del estado, de las provincias ó de los pueblos. Cuando la administracion opta por el método de los contratos, es de rigor que éstos se celebren con publicidad y competencia, es decir, que se llame á pública subasta y se adjudique el remate al mejor postor. La publicidad exige que se anuncie por medio de carteles en la Gaceta y en los Boletines Oficiales, con 30 dias de anticipacion en los Casos ordinarios y 10 en los urgentes, el negocio de que se trata; que se ponga de manifiesto el pliego de condiciones; que se exprese la forma de la subasta con el modelo de las proposiciones que se han de presentar en pliegos cerrados; que se señale la autoridad, chía, hora y lugar en donde se ha de verificar el acto, y se fije el tipo ó precio de la obra ó servicio. Exceptúanse sin embargo de la regla general de la subasta: 1.° Los contratos para operaciones del Tesoro que se rigen por una legislacion especial. 2.' Los de menor cuantía, á saber, los que no exceden , de 30.000 reales en su total importe, ó de 6.000 las entregas anuales, si se celebran con un ministro; cle 15.000 á 3.000 respectivamente, si se celebran con alguna direccion general; -- 272 — adquirirlo, se procede á la tasacion y pasa el expediente en consulta al Consejo de Estado. Iguales trámites se siguen para las permutas de montes del estado por otros públicos ó particulares, y para la adquisicion de yermos , arenales ó cualesquiera terrenos en los cuales convenga hacer plantaciones, siempre que sus dueños no se comprometan á ello dentro del plazo que el Gobierno les señale. Los pueblos contribuyen á, los gastos de repoblacion con el 10 por 100 de los aprovechamientos que disfrutan, aunque tengan derecho á ellos sin precio ó interés alguno. Refundicion de. dominios.--Cuando un particular es dueño del suelo de un monte cuyo vuelo pertenece al estado, á un pueblo ó establecimiento público, se refunden ambos dominios en el dueño del vuelo, prévia indemnizacion al particular. Si el vuelo pertenece á un Ayuntamiento ó corporacion falta de recursos para indemnizar al estado dueño del suelo, el Gobierno puede anticiparles la cantidad necesaria, ó proponerles la enajenacion del vuelo, y de uno ú otro modo , refundir los dos dominios. Servidumbres.—La administraciondecide todas las cuestiones sobre subsistencia ó ,no subsistencia de servidumbres y aprovechamientos vecinales en los montes públicos, habiendo conformidad entre los interesados, y no la habiendo se ven-. tilan ante los tribunales ordinarios. Aprovechamientos.—Hasta que : haya una ordenacion definitiva de los montes públicos, forman los ingenieros de las provincias planes provisionales de aprovechamientos, fijando por un solo año los productos primarios y secundarios que el estado de cada monte permite, sin perjuicio de su buena conservacion. Aprobado el plan provisional de aprovechamiento de los montes públicos de una provincia, ni el. Gobierno ni los :gobernadores pueden autorizar ningun disfrute ordinario que no esté en él cOmprendidq; pero pueden los gobernadores autorizar los, disfrutes extradrdinarios que no admiten espera y nacen de casos imprevistos, . como los productos. de una corva fraudulenta ó de un remate caducado, los restos de un incendio, los árboles derribados por los vientos y otros !emejantes. . -- 273 -- Los Ayuntamientos y las corporaciones administrativas que tengan montes, deben atemperar sus acuerdos y deliberaciones al plan de aprovechamientos, sin perjuicio del derecho ó derechos que les correspondan para ordenar y arreglar los disfrutes comunes conforme á la ley de administracion municipal. Por regla general todo aprovechamiento de productos forestales se adjudica mediante pública subasta doble y simultánea en la capital de la provincia y en el pueblo en donde radique el monte, si el valor en tasacion excede de 50.000 pesetas; y si no excede basta una sola ante el alcalde. El gobernador la aprueba ó no, y resuelve las reclamaciones que se presenten contra ella, con recurso por la via contenciosa á la Comision provincial. El rematante está obligado á terminar las operaciones del aprovechamiento dentro del plazo señalado en el pliego de condiciones con exclusion de toda próroga. Si no hubiese fijado plazo alguno, se entiende que es un año, á contar desde la fecha de la aprobacion del remate. Puede el rematante pedir la rescision del contrato, ó que no le pare perjuicio el tiempo que corre, cuando el aprovechamiento se hubiere suspendido por actos procedentes de la administracion, ó en virtud de providencia judicial fundada en una demanda de propiedad, ó á causa de fuerza mayor debidamente justificada. Estos contratos se celebran á todo riesgo y ventura del rematante, y así no hay lugar á solicitar indemnizacion de daños por cualesquiera accidentes imprevistos, salvos los casos expresados á propósito de la rescision. La administracion declara extinguido todo uso, aprovechamiento ó servidumbre contraria á las leyes generales ú ordenanzas anteriores que no se acredite con títulos claros y no disputados, ó con una posesion no interrumpida de 30 años. Cuando las servidumbres legítimamente constituidas fueren incompatibles con la conservacion del arbolado de un monte público, el Gobierno las redime, indemnizando previamente á los poseedores; y lo mismo puede y debe hacer, si la incompatibilidad nace de aprovechamientos comunes ó vecinales. Policía.—Reglas especiales determinan el modo de usar de 18 — 274 — los montes del estado sin perjudicar á su conservacion y fomento, y protegen los públicos y particulares contra los peligros de incendio, usurpacion de maderas y leñas y otros daños cualesquiera que puedan comprometer los intereses comunes ó menoscabar el derecho de propiedad. Montes particulares.—Los montes particulares no están sometidos al régimen establecido para los públicos. La ley no pone otros límites al derecho de propiedad que las reglas generales de policía. Exceptúanse los contiguos á otros públicos no deslindados, miéntras no se deslinden. Reglamenta de 17 de Mayo de 1865, decreto de 27 de Diciembre de 1868, y leyes de 28 de Agosto de 1869 y 11 de Julio de 1877. CAPÍTULO XLV. DE LAS MINAS. Mueven los jurisconsultos reñida controversia acerca de la propiedad originaria de las minas. Dicen unos que la superficie y el fondo de la tierra forman un solo cuerpo, y así quien es dueño de la heredad, debe'serlo de la riqueza mineral que oculta en su seno. Otros distinguen el suelo del subsuelo; de donde concluyen que las sustancias minerales no son paute integrante ni accesoria de la propiedad territorial, sino que pertenecen al dominio del estado. Otros, por último, sostienen que las minas son dones gratuitos de la naturalezas miéntras el hombre no las utiliza y fecunda con su trabajo; de modo que las hace suyas con justo titulo el primer ocupante. Nuestra legislacion de minería se funda en el principio que lqs minas son propiedad del' estado, en lo cual seguimos el ejemplo de Francia, Austria, Prusia y otras naciones de Europa. Este principio implica la necesidad de una concesion. para que la mina pase al dominio particular, y supone cierto grado de intervencion del poder central en la industria minera que limita algun tanto su libertad. Son objeto de las leyes especiales de minería todas las sus tancias útiles del reino. mineral, cualquiera que sea su origen y forma de yacimiento, ya se hallen en lo interior de la tierra,. ya ,se presenten en la superficie. fi -- 275 — Divídense las sustancias minerales en tres clases ó secciones. La primera comprende las producciones de naturaleza terrosa, las piedras si líceas, los granitos, basaltos y en general todos los materiales de construccion cuyo conjunto formalas canteras. La segunda abraza los placeres, arenas ó aluviones metalíferos, los minerales de hierro, los escoriales y terrenos metalíferos procedentes de beneficios anteriores, las arcillas y otras' sustancias que con éstas guardan analogía. Entran en la tercera los criaderos de sustancias metalíferas y salinas, los betunes y aceites minerales, las piedras preciosas, las aguas subterráneas y demás producciones semejantes que la ley expresa con sus nombres. La riqueza mineral de la primera clase es de libre y cornun aprovechamiento, cuando se halla en terrenos de dominio público; mas si fuesen de propiedad particular, el estado la cede al dueño de la superficie sin otra limitacion que la de someterse á la intervencion administrativa en cuanto á la seguridad de las labores, en caso de emprenderlas. Las sustancias minerales de la segunda clase son tambien de aprovechamiento comun cuando las de la primera; y si se hallan en terrenos de dominio privado, el estado se reserva el derecho de cederlas á quien solicite su explotacion con tres condiciones, á saber: que el dueño no se obligue á explotarlas por sí mismo; que la empresa sea declarada de utilidad pública, y que preceda la indemnizacion por la superficie expropiada y los daños causados á la finca. En cuanto á las producciones minerales de la tercera clase rige el principio que nadie puede beneficiarlas sino en virtud de concesion otorgada por el Gobierno, la cual constituye el título de una propiedad distinta de la del suelo; y si á consecuencia de las labores alguna de estas dos propiedades hubiere de ser anulada y absorbida por la otra, deben preceder la declaracion de utilidad pública, la enajenacion forzosa y la indemnizacion. El suelo comprende la superficie, y además el espesor á que ha llegado el trabajo del propietario, sea para el cultivo, sea para solar ó cimentacion, ú otro objeto cualquiera ajeno á la minería. El subsuelo se extiende indefinidamente en profundidad desde donde el suelo termina. El suelo puede ser de propiedad particular ó de dominio — 276 público, y el dueño nunca pierde su derecho, salvo el caso de expropiacion. El subsuelo pertenece originariamente al es= -cado que puede abandonarlo al aprovechamiento comun, cederlo al dueño de la superficie, ó enajenarlo á tercera persona bajo las condiciones que las leyes determinan. Investigaciones.—Todo español ó extranjero puede hacer libremente calicatas, excavaciones ú otras cualesquiera labores de investigacion de minerales en terrenos de dominio público, con tal que no excedan de diez metros de extension en longitud 6 profundidad. Así, pues, no necesita autorizacion administrativa para ello; pero debe dar préviamente aviso á la autoridad local. Si los terrenos fuesen de dominio privado, se requiere el permiso del dueño ó dé quien le represente. Si lo otorga, es llano que impondrá sus condiciones, y la más natural de todas será que el explorador se obligue al resarcimiento de daños y perjuicios, ó preste fianza antes de empezar las labores. La administracion se abstiene de intervenir en estos actos que se arreglan á voluntad de los interesados, y son objeto de un contrato particular. Pertenencia.—La extension legal de una mina constituye una pertenencia. La unidad de medida para las concesiones mineras relativas á las sustancias de la segunda y tercera clase es un sólido de base cuadrada de cien metros de lado medidos horizontalmente en la direccion que designe el peticionario y de profundidad indefinida. En las de primera clase termina la profundidad allí donde concluye la materia explotable. Los particulares pueden obtener en virtud de una sola concesion cualquier número de pertenencias, con tal que sean más de cuatro. Todas las que en conjunto formen una concesion deben estar agrupadas sin solucion de continuidad. Cuando entre dos ó más concesiones resulte un espacio franco cuya extension superficial sea menor de cuatro hectáreas, . ó no se preste á la division en pertenencias, se concede al primero de los dueños de las minaslimítrofes que lo solicite, y por renuncia de éstos, á quien quiera que lo pida. La ley de minas llama á estos espacios francos que por su corta extension no bastan á formar nuevas pertenencias, demasías. — 277 — Las pertenencias mineras se transmiten como otra cualquiera propiedad, con arreglo á las leyes comunes; pero cada una es indivisible. Concesiones.—La concesion es un modo de adquirir que no se ajusta 4 las reglas del derecho comun: es un. verdadero acto administrativo, y el título originario de propiedad en materia de minas.  - Para obtener una concesion debe preceder solicitud de parte al gobernador de la provincia, quien instruye el oportuno expediente en el cual se acredite la existencia de terreno franco y se oigan las reclamaciones que puedan intentarse. La oposicion de tercero exige la publicidad. La prioridad de la solicitud da derecho preferente. Antes de dictar providencia se procede á la demarcacion de la mina, esto es, al señalamiento de los límites de cada concesion. El peticionario designa la forma, y la diligencia se practica por un ingeniero, aunque no haya mineral descubierto ó labor ejecutada, pero sí terreno franco para cuatro pertenencias á lo ménos. Las concesiones de sustancias minerales son perpétuas, mediante un cánon actual por hectárea. Otorgada la concesion, el Gobierno expide al concesionario el correspondiente título de propiedad. Esta propiedad, segun la nueva legislacion, es de carácter privado, é independiente del derecho del estado. La toma de posesion de una mina es un acto material que no perfecciona el derecho, ni aclara tampoco su extension, y sólo tiende á que el de transmision de la propiedad cause estado con relacion á cualquiera colindante ó poseedor anterior, lo cual por otra parte ya se consigue por medio de la demarcacion y amojonamiento: de donde resulta que la toma de posesion no influye en la subsistencia, ni en la perpetuidad de los derechos del concesionario. Caducan las concesiones en el caso de que el dueño de la mina deje de satisfacer durante un año el cánon, si apremiado no lo satisface dentro de 15 dias, ó resulta insolvente, ó en el de abandono ó desistimiento del concesionario. Beneficio.—El laboreo de las minas constituye una industria libre, de modo que los mineros las benefician á su riesgo y ventura. La administration no dicta ninguna regla técni- --278 ca, ni se cuida de averiguar si están ó no pobladas, ni se reserva otro derecho que el de velar por eI cumplimiento de las ordenanzas de policía, sobre todo eh lo relativo á la higiene y á la seguridad. Los mineros están obligados á facilitar la ventilacion de las minas colindantes y el paso de las aguas hacia el desagüe general. Estas y otras servidumbres llevan consigo la indemnizacion. Tambien deben indemnizar por convenios privados ó por tasacion de peritos, con arreglo al derecho comun, los daños y perjuicios que ocasionen á otras minas, ya por acumulacion de aguas en sus labores, si requeridos no las achicasen en el plazo del reglamento, ya de otro modo cualquiera. Los mineros se conciertan libremente con los dueños de la superficie acerca de la extension que necesiten ocupar para almacenes, talleres, lavaderos, oficinas de beneficio, etc.; y si no pueden avenirse, el dueño de la misma usará de su derecho solicitando del gobernador la aplicacion de la ley de enajenacion forzosa por causa de utilidad pública. Minas reservadas al estado.—En consecuencia del dominio absoluto y exclusivo que el estado se reserva en ellas nadie puede hacer calicatas ni exploraciones dentro de su perímetro sino de órden y por cuenta del Gobierno. Tampoco se otorgan pertenencias de minas ó escoriales dentro de los mismos linderos, salvo si los minerales no fuesen objeto de la explotacion del Gobierno, y las labores se estableciesen á distancia de 600 metros á lo ménos de las minas y oficinas del estado en actividad. El Gobierno necesita una autorizacion legislativa para adquirir ó enajenar minas ó escoriales. Autoridad y jurisdiccion en minería.—Todos los expedientes de concesion en minería son gubernativos. La parte agraviada con la providencia de un gobernador tiene expedito el recurso de queja ante el ministro, haciendo uso de su derecho en el plazo de 30 días. Contra las declaraciones de caducidad procede el recurso por la via contenciosa. Tambien procede dicho recurso contra las resoluciones del Gobierno Ve confirmen las providencias de los gobernadores despojando al dueño de la mina , del terreno concedido á pretexto de no haber pagado el cánon, ú -- 279 -- otra cualquiera ofensiva á su derecho. Este recurso debe entablarse dentro de 30'dias. La jurisdiccion ordinaria conoce de todas las cuestiones que se promueven entre partes con motivo de la propiedad, participacion y deudas, así corno de los delitos comunes en las minas y sus dependencias una, vez hecha la concesion; pero no debe entorpecer la tramitacion administrativa de los -expedientes, ni la marcha de las labores. Los tribunales competentes para entender en las causas de fráude contra la Hacienda pública, lo son tambien para conocer de las defraudaciones con motivo de la circulacion de los productos minerales estancados, miéntras subsista el estanco. Los ingenieros del cuerpo de Minas son los únicos peritos para todos los efectos legales en los juicios sometidos al conocimiento de los tribunales ordinarios, y la Junta Superior de Minería evacua las consultas é informes de carácter facultativo que el ministro de Fomento le pida. Leyes de 6 de Julio de 1859 y 4 de Marzo de 1868, decreto de 29 de Diciembre • del mismo año, y real órden de 3 de Abril de 1876. CAPÍTULO XLVI. DE LOS BIENES DE CORPORACION. Las corporaciones legítimas y públicas suelen poseer bienes, rentas, derechos y acciones á titulo de dominio. El derecho de propiedad de las corporaciones no es absoluto como el de los particulares que pueden usar y abusar de las cosas que les pertenecen, sin perjuicio de tercero, sino limitado por razones de utilidad , comun. La propiedad colectiva, en su esencia idéntica á la individual, aspira á ser perpétua corno la corporacion á quien pertenece, y bien puede decirse que es la propiedad de los muertos, de los vivos y de la posteri dad. Las Diputaciones provinciales acuerdan la compra, venta ó cambio de sus propiedades, y sus acuerdos son ejecutivos, salvo los recursos que lá ley establece para suspenderlos ó re vocarlos. Los Ayuntamientos poséen bienes comunes ó destinados al, --- 280 -- aprovechamiento de los vecinos, cuyo disfrute arreglan por medio de acuerdos. Las fincas rústicas y urbanas pertenecientes á los propios de los pueblos, se hallan en estado de venta segun la ley de desamortizacion civil; pero no así los bienes de aprovechamiento comun, ni los terrenos destinados á dehesa para pasto del ganado de labor. Cuando los bienes comunes no se prestaren á un aprovechamiento igual entre todos los vecinos, se adjudica el disfrute exclusivo mediante pública subasta al mejor postor. Si fuere posible dividirlos en lotes, se dividen. Si son capaces de comun beneficio, se distribuyen sus productos por familias ó vecinos, por personas ó habitantes, ó segun la cuota del repartimiento, si lo hubiere, al arbitrio de la corporacion municipal. Las enajenaciones y permutas de los bienes de los municipios, se ajustan á las reglas siguientes: I. Es facultad exclusiva de los Ayuntamientos vender los efectos inútiles y los terrenos sobrantes de la vía pública que pasan al .dominio particular. II. Necesitan la aprobacion del gobernador, oyendo á la. Comision provincial, los contratos relativos á los edificios municipales inútiles para el servicio á que estaban destinados, y á los créditos particulares en favor de los pueblos. III. tiara la validez de todos los relativos á los demás r bienes inmúebles del municipio , y titulos de la deuda pública, se requiere la aprobacion del Gobierno, prévio informe del gobernador, oyendo á la Comision provincial. Los establecimientos de beneficencia, instruccion pública y otros semejantes, si son generales, dependen del Gobierno; y si provinciales ó municipales; las Diputaciones ó los Ayuntamientos acuerdan la venta ó permuta de sus bienes que todavía conservaren y deban conservar por hallarse exceptúados de enajeriacion, como edificios, huertos, jardines, etc. — 281 — CAPÍTULO XLVII. HE LA CAZA Y PESCA. r _;r Caza es la ocupacion de las fieras y animales salvajes. La caza es un medio de proveer á la subsistencia de los pueblos de procurarse materias primeras para la industria, de extender e! comercio y hasta de proporcionar un honesto y agra dable entretenimiento. Pues que la caza significa un interés comun., debe estar subordinado este ejercicio á reglas de policía que se fundan en la conservacion de la caza, la seguridad personal y el res-. peto á la propiedad. Distingue la nueva ley de caza los animales en fieros ó salvajes, amansados ó domesticados y mansos ó domésticos conforme al derecho comun. Estos tienen dueño conocido, y por tanto, no pueden ser objeto de ocupacion. Los fieros ó salvajes se ocupan y reducen al dominio del hombre por medio de la' caza, pero no los amansados, miéntras no recobran su primitiva libertad, ó no pierden la costumbre de ir y volver á la casa de su dueño, segun dice la ley de Partida. Cazar es una consecuencia del derecho de propiedad. La nueva ley reconoce este principio, aunque no siempre lo aplica con el rigor que erige todo sistema. En terrenos del estado puede cazar quien quiera, pues la ley lo permite, que es una forma de consentimiento general. En los de los pueblos que no se hallen vedados, tambien es libre la caza; y en esto se aparta la ley del principio establecido, pues siendo las tierras del comun de vecinos, la caza deberia considerarse un aprovechamiento vecinal. Nadie puede cazar en terrenos de propiedad particular sino su dueño ó la persona ó personas á quienes diere licencia por escrito. Sin embargo, se puede cazar en dichos terrenos no estando cercados ó materialmente acotados ó amojonados, despues de levantadas las cosechas; en lo cual tambien contradice la ley al principio . que la caza es una consecuencia del derecho de propiedad. El propietario, al conceder la licencia  imponer las condiciones que juzgue convenientes, no siendo contrarias á -- 288 -- renos incultos ó pantanosos para que se aplique á roturarlos ó desecarlos; otorgarle exenciones y ventajas si los siembra ó los planta, y en fin, acercar el hombre á la tierra é inspirarle amor á la vida solitaria del que trabaja con la naturaleza por compañera y el cielo por testigo léjos del bullicio de un inquieto vecindario, retirado en su caserío y enmedio de la finca rústica que constituye su patrimonio, son medios empíricos de combinar la poblacion y la agricultura, y un cierto artificio que en vano luchará con el influjo poderoso de las causas naturales. Lenes de 11 de Julio de 1866 y :3 de Junio de 1868. Un buen sistema de guardería rural que haga la policía de los campos, protegiendo las personas y propiedades, velando por la seguridad de los frutos y cosechas, acudiendo al remedio de los males nacidos de algun siniestro, corno incendio, inundacion ú otros casos semejantes, denunciando á la autoridad todo suceso que reclame su intervencion y prestando cualesquiera servicios análogos será más eficaz que los mayores esfuerzos del Gobierno, cuya iniciativa se embota, cuando á título de intereses colectivos, se convierten en negocios públicos los negocios particulares. Pertenece á los Ayuntamientos formar las ordenanzas de policía urbana y rural; pero ni en ellas, ni en los reglamentos para su ejecucion pueden contravenir á las leyes gene- i rales. La guardería rural está hoy á cargo de la Guardia civi l. CAPÍTULO L. DE LA GANADERÍA. Hállanse los intereses de, la ganadería estrechamente enlazados con los del cultivo,; de manera que todo cuanto favorece los unos cede en beneficio de los otros, y su conjunto representa la agricultura en general. 'En otro tiempo concedieron los reyes exorbitantes privilegios á la ganadería, porque estimaban en más la riqueza se moviente que podia sustraerse á la rapacidad de los Moros, que la riqueza inmueble expuesta de continuo á los estragos de la guerra. La suma de estos privilegios formó un cuaderno -- 289.-- de leyes por las cuales se regía el gremio de los ganaderos ó el Concejo de la Mesta. Consistian principalmente en la pose- •sion que adquirian los ganados trashumantes en las-dehesas y pastos, en la tasa de las yerbas, en la prohibición de romper las tierras y en la de cerrar las heredades. El progreso de las ideas económicas destruyó esta organizacion antigua, quedando reducida aquella poderosa corporacion á una Asociacion general de ganaderos sin fuero ni jurisdiccion propia. La Asociacion general de ganaderos se compone de todos los del reino, sea cualquiera la especie de ganado que crien y el sistéma (le pastoreo que sigan. Su objeto es defender los • intereses colectivos de la ganadería, procurar el fomento y mejora de las razas, y cuidar de que 'sean observadas las leyes y los reglamentos tocantes al ramo. La Asociacion tiene carácter administrativo: obra como delegada del Gobierno, mayormente cuando se dirige á las autoridades reclamando su auxilio en favor de los derechos é intereses de los ganaderos, y los representa en las contieri- -das que se susciten entre ellos y los particulares. Conservan todavía los ganados da toda especie restós de los antiguos privilegios dela Mesta, como son: 1.° El paso por las cañadas, cordeles y abrevaderos, y el libre uso de las demás servidumbres pecuarias establecidas para el tránsito y aprovechamiento comun de la cabaña. 2.° Los descansaderos, sesteadores y demás terrenos que bajo cualquiera denominacion hubiesen disfrutado anteriormente para sus viaj es ' y otros servicios. 3.° El pasto de las tierras con exclusion de los propios y baldíos arbitrados. 4.° Disfrutan asimismo de várias exenciones de cargas y gabelas, y en fin, de todos los favores de que ántes gozaban, salvo los incompatibles con la libertad del cultivo y el derecho de propiedad. Al utilizar los ganaderos las servidumbres pecuarias relativas al tránsito de los ganados, deben los labradores facilitarles el paso por las lindes de sus heredades, respetando, en cuanto no se opongan á las leyes, los convenios y transac- -ciones y los usos legítimamente establecidos. Corresponde á los alcaldes el deslinde, conservacio n y res- 19 — 290 tablecimiento de las via''s y servidumbres pecuarias , bien en, uso de su propia iniciativa, bien á . consecuencia de reclamacion ó denuncia de los visitadores de la ganadería y cañadas,. del personal del ramo de Montes ó de los guardas rurales.. De las providencias de los alcaldes pueden alzarse los interesados ante el gobernador. La cria caballar que ántes estaba sujeta á minuciosos reglamentos, es hoy completamente libre y ajena á toda intervencion oficial fuera de los casos previstos en las leyes y ordenanzas de policía sanitaria en sus relaciones con la ganadería. Decreto de 23 de Julio de 1869, y real decreto de 3 de° Marzo de 18 77. CAPÍTULO LI. DE LA INDUSTRIA. La industria, como la agricultura, prospera allí en donde el trabajo alcanza mayor grado de libertad y la propiedad es, más respetada. En lo antiguo no se fiaban los Gobiernos dela perspicacia del interés individual, y así creían necesario organizar la industria en gremios y dirigirla con ordenanzas, y reglamentos. Las Cortes de Cádiz abolieron este sistema, declarando que todos los españoles y extranjeros avecindados en España fuesen libres para establecer fábricas ó artefactos de cualquiera clase sin permiso ni licencia alguna, y para ejercer su industria conforme á su voluntad con sujecion á las reglas de policía. Si aun subsisten ciertas ordenanzas gremiales, no tienen otro objeto que auxiliarse y protegerse» mútuamente los asociados, sin poner traba alguna á la libertad del .trabajo. ' Hállase sin embargo limitado el principio de la libertad del trabajo por la ley que prohibe admitir en ninguna fábrica,. taller, fundicion ó mina:á los niños menores de 10 años, y reduce á cinco horas cada dia; en cualquiera estacion, el de los niños menores de 13 y el de las niñas menores de 14. Tampoco puede exceder de ocho horas el trabajo de los jóvenes de 13 á 15 años„ni el de lás , jóvenes de 14 á 17. Ley de 24 de. Julio de 1873. ;U -- 291 Hay todavía algunas industrias reglamentadas; pero semejantes restricciones son puras cautelas ó reglas de policía, sin ánimo de suplir con actos de la administracion la actividad de los particulares. Son industrias reglamentadas: 1.° La fabricacion de la pólvora y materias explosivas.. Las fábricas de pólvora comun ó de fulminantes y de toda sustancia explosiva deben situarse á la distancia de dos kilómetros, cuando menos-, de las poblaciones, y á uno de los edificios que se hallen fuera de su recinto y de los caminos públicos. Reglas particulares determinan las condiciones de la construccion por respeto á la seguridad de las personas y propiedades. 2.° La fabricacion de objetos de oro y plata, porque es fácil burlar la buena fé de los compradores. Por eso mismo fijan las leyes la del oro y de la plata que se emplean como materia primera de ciertos artefactos, y obliga á los fabricantes á ponerles su marca privada, además de la marca pública del fiel contraste. Hay tambien industrias monopolizadas por razones de utilidad general, á saber, la fabricacion de la moneda, el laboreo de las minas pertenecientes al estado, e.1* servicio de correos, etc. En estos casos el monopolio nada tiene de comun con el sistema reglamentario, pues sólo pretende el Gobierno reservarse el derecho exclusivo de ejercer un ramo de industria de extrema confianza ó de pingüe rendimiento, considerándolo un servicio público ó una renta del estado. Cuida el Gobierno de fomentar la industria amparando y defendiendo la propiedad inherente á las artes y oficios. Nada diremos de aquella manera de proteccion que es comun á todos los intereses, y tan sólo examinaremos la propiedad verdaderamente industrial, ó sean las patentes de invencion; y las marcas de los fabricantes. Llámase patente de invencion el privilegio exclusivo de fabricacion que el Gobierno concede al autor.de algun descubrimiento y aplicacion importante á la industria. Son objeto de las patentes: I. Las máquinas, aparatos, instrumentos, procedimientos ú operaciones químicas ó mecánicas que en todo ó en parte — 292 — sean de propia invencion y nuevos, ó que sin reunir estas condiciones no se hallen establecidos ni practicados del mismo modo y forma en los dominios españoles. II. Los productos ó resultados industriales nuevos ó conociclos , siempre que su explotacion equivalga al establecimiento de un ramo de la industria en la Peninsúla, Islas adyacentes ó provincias ultramarinas. Se considera nuevo lo que no es conocido ni se halla establecido ó practicado en los dominios españoles ni en el extranjero. No son objeto de las patentes el resultado ó producto de las máquinas, aparatos,. instrumentos, etc.; ni el uso de los productos naturales; ni los productos ó descubrimientos científicos, mientras permanezcan en la esfera de lo especulativo; ni las preparaciones farmacéuticas, ni los planes ó combinaciones de crédito ó hacienda. Ninguna patente puede recaer sino en un solo objeto ó producto. Las patentes de invencion se pueden otorgar á un solo individuo, á varios ó una sociedad, sean nacionales ó sean extranjeros. Los derechos que de las patentes se derivan son transmisibles en todo ó en parte por cualquiera de los medios hábiles p.araU, traslacion de la propiedad particular. Las patentes se expiden sin prévio exámen de su novedad y utilidad, y por tanto el Gobierno, al concederlas, no contrae responsabilidad alguna. • Su duracion varia segun los casos. Si versa sobre objetos de propia invencion y nuevos, duran 10 años, y 5 si el objeto no es de propia invencion, ó siéndolo, no se reputa nuevo. No obstante, se concede por 10 cuando el objeto es de propia invencion, aunque el inventor haya obtenido patente en una ó más naciones extranjeras, siempre que la solicite en España antes dé dos años contados desde la fecha de la patente primitiva. Los certificados de adicion significan un cambio ó mejora que el poseedor de una patente, ó su derecho-habiente ú otra persona introducen en la invencion, y se reputan accesorios de la patente principal. Para obtener una patente ó certificado de adicion se instruye expediente en el Gobierno civil á solicitud del interesa- 293 — do, informa el Conservatorio de Artes de Madrid, y resuelve el ministro de Fomento. Los efectos de las patentes son el privilegio exclusivo de fabricar y ejecutar por los mismos medios aquello que es objeto de la concesion. Procede la declaraeion de nulidad de las patentes, cuando se prueba que no son ciertos los extremos de invencion y novedad alegados, ó resulta que el objeto de la patente cede en perjuicio de las costumbres, vá contra las leyes ó pone en peligro el órden ó la seguridad pública, ó se hace de la patente un uso distinto del objeto para que se ha solicitado y obtenido, ó en fin, si se demuestra que la memoria descriptiva que obra en el expediente es insuficiente ó incompleta. Caducan las patentes transcurrido el tiempo de la concesion; si el poseedor deja de satisfacer los derechos correspondientes segun la ley; si el objeto de la patente no se ha puesto en práctica en los dominios españoles dentro del plazo de dos años ó dos años y seis meses en el caso de próroga, ó si el poseedor ha interrumpido el ejercicio de su derecho du-, rante un año y un dia, salvo impedimento de fuerza mayor. Corresponde al ministro de Fomento declarar la caducidad en los tres primeros casos, y á los tribunales ordinarios en el cuarto. Contra la resolucion definitiva del ministro cabe el recurso por la via contenciosa, haciendo el interesado uso de su derecho en el plazo de 30 dias. Es de la exclusiva competencia de los tribunales ordinarios amparar y proteger la propiedad industrial, reprimiendo y castigando las usurpaciones de los derechos legítimos del poseedor. Así conocen de todas las acciones civiles y criminales relativas á las patentes de invencion. Ley de 30 de Julio de 1878. Las marcas de los fabricantes ó comerciantes constituyen una propiedad inviolable. Usurparlas equivale á subrogarse maliciosamente en la confianza del público, aprovechándose en perjuicio de tercero del tiempo, del capital y del trabajo ajeno. Los fabricantes ó comerciantes deben presentar al gobernador de la provincia una solicitud acompañada de un modelo, y recoger certificado de su presentacion. El gobernador lo remite todo al ministro de Fomento, quien, prévio examen — 294 — del Conservatorio de Artes y anuncio en la Gaceta, expide el título correspondiente. No pueden usarse como marcas las armas de España, ni las insignias y condecoraciones sin autorizacion competente, ni las marcas de otros fabricantes que ya hubieren obtenido certificado de propiedad. Reales decretos de 27 de Marzo de 1826 y 20 de Noviembre de 1850. CAPÍTULO LII. DEL COMERCIO. j La policía de los abastos y el sistema prohibitivo contrariaban en el siglo pasado la libertad natural del comercio interior y exterior. El progreso de las ideas y el desarrollo de los intereses reclamaron de consumo la emancipacion del trabajo, y siguiendo los hombres constituidos en autoridad la corriente de la opinion, la fueron otorgando por grados, como quien se prepara desde léjos á una capital reforma. A las antiguas trabas y restricciones del tráfico y venta de los artículos de comer, beber y arder; á las tasas y posturas que á título de abundancia y baratura de los mantenimientos y demás cosas necesarias á la vida, aumentaban la escasez y la carestía; á la prohibicion de ejercitar la regatonería, como causa principal de hambrear á los pueblos atravesando los comestibles, sustituyeron leyes sabias y justas que proclamaron la más amplia libertad del comercio, salvas las reglas de policía y buen gobierno. Tambien declararon libre la compra y venta de granos, semillas y harinas en la Península y sus Islas adyacerites, «para que tanto en los años estériles (dijo Carlos III), como en los abundantes, fuese igual la condicion de lol vendedores y. compradores, p respetando la justicia de los contratos. Asimismo fué suprimido el derecho de tanteo en la venta de las lanas, seda, trapo, hilo, cáñamo y otras materias pri-' meras de la industria, que era un modo de proteger á los fabricantes del reino del cual no recibian ningun beneficio, pero , sí mucho perjuicio los productores de aquellas cosas, soportando un gravámen tal que arruinaba su grangería. Al propio tiempo, aunque más despacio, iba ganando ter- — 295 'reno el principio de libertad aplicado al comercio exterior. Reformáronse varias veces los aranceles de aduanas, y ' siempre en sentido liberal; de modo que el sistema prohibitivo fué reemplazado por el sistema protector. Si despues de esta mudanza la idea fundamental subsistió la misma, por lo menos se ensachó la libertad de los cambios -ocupando el privilegio el lugar del monopolio. El número de las prohibiciones de importar y exportar que poco á poco fué disminuyendo, quedó reducido á límites tan ain'ostos, que casi han desaparecido del arancel. Todas las mercaderías son admitidas á comercio en los dominios espa- .f ñoles de la Península y sus Islas adyacentes, sin otra excepcien que los artículos cuya circulacion prohiben las leyes penales, las de seguridad pública y las relativas á efectos estancados. La exportacion de tódos los productos del país, sean naturales ó artificialés, y la de los géneros nacionales de cualquiera clase, están permitidas. Los ,derechos de aduana se descomponen en un derecho :fiscal que puede llegar al 15 por 100 del valor de la mercadería, y otro llamado de balanza y consiste en una leve cuota por unidad de cuento, peso ó medida. Los derechos extraordinarios que pueden ascender hasta el 30 y aun el 35 por 100 del rriislno valor, son transitorios, y sustituyen á los antiguos derechos protectores y á las prohi- -biciones abolidas. Estos derechos debian ser invariables durante los seis primeros años, y luego descender gradualmente en el plazo de los otros seis siguientes, *hasta ponerse al nivel de los fiscales. La prohibicion de importar granos y semillas alimenticias, así como la de introducir en España. harinas extranjeras corno un medio de proteger y fomentar nuestra agricultura, salvo cuando en años estériles, al llegar los precios á cierto tipó regulador, el Gobierno les abria las puertas por tiempo limitado, fué suprimida y reemplazada con un moderado derecho fijo. La extraccion del oro y plata en moneda labrada ó en pasta, severamente castigada en siglos pasados, y permitida desde la mitad del presente, es llano que continúa siendo lícita. El derecho diferencial de bandera tambien ha desaparecí- <do, , y de consiguiente no se impone recargo alguno á la im- --- 296 - portacion de los géneros y frutos que vinieren á nuestros, puertos en buques extranjeros que se igualan en todo á los • nacionales. Leyes de 30 de Junio y 1.2 de Mayo de 1869. Sociedades anónimas.-Dando el Gobierno un paso más en el camino de la reforma, proclamó el principio de la libertad de la c p ntratacion y de la asociacion para todos los fines humanos que no fuesen contrarios á la moral y al derecho. De aquí la derogacion de las leyes que no permitian la constitucion de ninguna sociedad anónima sin autorizacion. • legislativa ó administrativa prévio exámen de sus estatutos y reglamentos. Hoy estas sociedades, así en su organizacion como en sus operaciones, se rigen por el Código de comercio.. Decreto de 28 de Octubre de 1868. Los Bancos y Sociedades existen con autorizacion del Gobierno, en cuyos estatútos y reglamentos no se hubiese previsto el caso de reformarlos, pueden hacerlo eh junta general de sócios convocada para este objeto, si lo acuerda un, número de votos que represente las cuatro quintas partes de las acciones que componen el ' capital social. Ley de 21 de E ne-- ro de 1870. Crédito territorial.-No son tan libres las instituciones de' crédito territorial ó las sociedades cuyo objeto es hacer préstamos hipotecarios, pues si bien estableció el Gobierno que. en ningun caso podria concederse privilegio á persona alguna ó compañía para emprender determinadas operaciones, & fijar sus negocios en tal pueblo, provincia ó comarca, hoy no es así, desde que el Banco Hipotecario de España fué declarado único, y por tanto favorecido con el privilegio exclu-- sivo de emitir cédulas. hipotecarias. Real decreto de 24 de Julio de 1875. Bolsas, etc.--Entre , las muchas y principales reformas que, á nombre de la libertad se introdujeron de poco tiempo á esta parte en todos los ramos de la administracion pública, fué una declarar completamente libre la creacion de bolsas de. comercio,-casas de contratacion, pósitos, lonjas, alhóndigas, ú otros establecimientos que tengan por objeto la reunion de. las personas interesadas en la contratacion de efectos públicos ó comerciales, frutos, granos, semillas, • fletes, trans-- portes, ..seguros y toda clase de operaciones mercantiles. Decreto de 12 de Enero de1869.. --- 297 — La experiencia no debió ser muy feliz, puesto que arrepentido el Gobierno, restableció la legislacion anterior, segun la cual se reservaba la libertad de crear esta clase de establecimientos en donde los considerase necesarios ó útiles al comercio. Son objetos de la contratacion en la bolsa los efectos públicos, las letras de cambio, libranzas, pagarés, acciones de minas y sociedades anónimas, la venta de metales preciosos, la de mercaderías, los seguros, fletamentos, y transportes. Intervienen en las contrataciones los agentes de nombramiento real en número fijo, obligados á constituir fianza, formando un colegio regido por la Junta sindical. La intervencion de estos agentes es necesaria, si han de tener fuerza de obligar los contratos. Todavía juzgó necesario el Gobierno poner nuevas limitaciónes á la libertad de la contratacion, y más severos correctivos á los abusos que con menoscabo de la probidad mercantil, del crédito nacional y de los contratantes de buena fé se repetian en la Bolsa de Madrid. Reat decreto de 8 de Febrero de 1854, reglamento de 11 de Marzo sig., decreto de 10 de Tulio de 1874, y real decreto de 12 de Marzo de 1875. Ferias y mercados.—Razones de utilidad comun aconsejan ál Gobierno facilitar la creacion, supresion ó traslacion de las ferias y mercados. Hoy no se necesita autorizacion superior para establecer, trasladar ó suprimir las ferias y mercados, Es materia de la competencia exclusiva de Ios Ayuntamientos. La concesion de franquicias ó exencion temporal ó perpetua de derechos compete al ministro de Hacienda. El gobernador instruye , el expediente, oyendo á las autoridades locales. Pesos y medidas.—La uniformidad de los pesos y medidas, es un bien notorio para el comercio, porque así se facilitan' sobremanera las transacciones comerciales. En España se ha procurado alcanzar estos beneficios sustituyendo el sistema métrico antiguo con el decimal, que tiene además la ventaja. de buscar su tipo en la misma naturaleza. Desde 1.° de Enero de 1860 debió ser obligatorio para "todos Ios españoles. Miéntras no penetraba en el uso comun ó vulgar, las dependencias. del estado y administracion tanto en la Península corno en — 304 — Tiene la Hacienda pública por sus créditos liquidados derecho de prelacion en concurrencia con otros acreedores sin más excepciones que las siguientes: 1• a L--)s acreedores á título de dominio ó hipoteca especial con relacion á las fincas comprendidas en la fianza. 2. a Los que tengan la misma accion de dominio ó hipoteca especial sobre los bienes del deudor no comprendidos en la fianza. 3. a Las mujeres por su dote entregada y constituida segun establece el derecho comun; pero no por la dote simplemente confesada, cualquiera que sea la fecha de su otorgamiento. Ninguna reclamacion contra el estado á título de daños y perjuicios ó de equidad procede gubernativamente pasado un año despues del hecho en que se funda. El interesado puede acudir al tribunal competente, si entabla el recurso dentro de dos años contados desde igual fecha. Ley de 25 de Junio de 1870. CAPITULO LIV. DE LA CONTABILIDAD. Son los presupuestos generales la cuenta universal del Estado, y deben contener - el resúmen de todos los presupuestos especiales, indicando las sumas totales de los ingresos y gastos públicos.  • Los presupuestos se dividen en ordinarios y extraordinarios. Ea aquéllos se incluyen los ingresos y los gastos de carácter permanente, aunque su cuantía sea variable: en éstos 'se comprenden los recursos y las obligaciones de carácter transitorio.  • Cada Ministerio forma el presupuesto anual de los gastos de su servicio y lo pasa al de Hacienda, por el cual se redacta y somete á la aprobacion de las Cortes el general del Estado, presentando al mismo tiempo el de ingresos, ó la propuesta de los medios de cubrir todas las obligaciones. No sé considera vigente ningun presupuesto sino durante -el año económico á que corresponda. El año económico se computa desde 1. 0. de Julio 'hasta 30 de Junio siguiente. El .ejercicio de cada presupuesto 'comprende los gastos y los ingresos de dicho período, considerándose abierto durante seis meses más, para concluir la cobranza de haberes y la liqui- — 305, dacion, y pago _de las obligaciones pendientes por servicios de aquel año.: Los ministros hacen uso .de; ,los ,créditos que se . le .han consignado sobre iel Tesoro para ,satisfacer los servicios que dependen de su autoridad, ,y de- , todo rinden mensual y anualmente sus. cuentas particulares que despues del primer examen, reparos,y fallo . de la Intervencion general del, esta do, á quien con este carácter . pertenece, fiscalizar todos; los actos de la administracibn pública que . produzcan ingresos gastos, pasan al Tribunal de Cuentas para su , aprobacion .definitiva. El ministro de Hacienda tiene el carácter de ordenador general de los pagos que han de hacerse por las cajas públicas, cuyas funciones ejerce por , su delegacion el director delTesoro. Por respeto á. este principio. de unidad, las ordenaciones de pagos de la presidencia del Consejo de ministros y de los ministerios de Gracia y Justicia, Gobernacion y Fomento fueron incorporadas en el de Hacienda. Cuando ocurren gastos urgentes y de imprescindible necesidad á juicio y bajo la responsabilidad del Gobierno, y no se hallan comprendidos en los presupuestos, ó cuando, hallándose previstos, el crédito legislativo fuere insuficiente y no resultaren sobrantes en otros capítulos de la seccion á que corresponda el gasto, de modo que no se pueda satisfacer la obligacion mediante una simple transferencia de crédito, se concede al ministerio correspondiente un crédito extraordinario ó un suplemento de crédito. Si las Cortes se hallan reunidas', á ellas les toca Otorgar los suplementos de crédito y los créditos extraordinarios; si no, se instruye expediente oído el Consejo de Estado en pleno sobre lá necesidad y urgencia de la concesion, y se acuerda en Consejo de ministros. En este caso se reputan dichos créditos provisionales hasta la definitiva aprobacion de las Cortes. Ley de 25 de Junio de 1870. La provincia tiene tambien sus gastos é ingresos propios, y de consiguiente hay un presupuesto provincial. El activo de la administracion provincial se compone del producto de los bienes, rentas, derechos ó capitales que por cualquiera concepto pertenezcan á la provincia ó á los esta- 20 — 306 — blecimientos que de ella dependen. No siendo bastante, la Diputacion acuerda por el resto un repartimiento entre los pueblos de la provincia en proporcion de lo que por contribuciones directas pague cada uno al Tesoro. Estos ingresos son independientes de los generales del Estado. El pasivo ó los gastos de la provincia se dividen en obligatorios y voluntarios. Son obligatorios aquéllos que la administracion provincial no puede incluir ó desechar á su arbitrio, porque la ley los considera necesarios ó forzosos; y voluntarios los que incluye ó desecha con entera libertad. La Diputacion provincial redacta, discute y aprueba el presupuesto ordinario y lo remite por conducto del gobernador al . Mi'nisterio de la Gobernacion para el doble efecto de corregir las extralimitaciones legales , si las hubiere, é impedir gtie sean perjudicados los intereses generales de los pueblos. L€^ aprobacion del presupuesto exige el voto de la mayoría absoluta del total de diputados. El presupuesto definitivamente aprobado es ejecutivo, y empieza á regir en el siguiente año económico; y si por cualquiera causa no estuviere fenecido, sigue rigiendo el anterior. Daca cubrir obligaciones imprevistas, se forma y aprueba en iguales. términos un presupuesto extraordinario. Es ordenador de pagos el presidente de la Diputacion ó quien haga sus , veces , miéntras se halle reunida, y cuando no, el vice-presidente de la Comision provincial. El contador tiene á su cargo la intervencion. No es lícito proceder por la via del apremio contra las Di putacion'es'y los Ayuntamientos deudores, á no ser que las detfdas estén 'aseguradas con prenda ó ,hipoteca. Los acreedores tienen' expedito el recurso á los tribunales de justicia; y si éstos fallan condenando al pago á la. Diputacion ó al Ayuntamiento demandado, deben formar un presupuesto extraordinario, ó consignar en los ordinarios sucesivos las cantidad.esnecesarias al reintegro del capital con ' sus réditos, allanándose el acreedor á la extincion de la deuda en aquellos plazos. Si no se allana, y el Ayuntamiento carece de recursos para pagar toda lasuma de una vez," dirime la discordia la Diputacion provincial, con audiencia de los interesados. El gobernador debe presentar cada año la cuenta general -- 307 documentada que comprende los gastos é ingresos durante los doce meses del ejercicio del presupuesto anterior, y la adicional relativa á los seis meses siguientes que dura el periodo de ampliación. Ambas se someten al exámen de la Diputacion , y con su informe ó censura, se remiten por conducto del ministerio de la. Gobernacion al Tribunal de Cuentas. Leyes de 20 de Setiembre de 1865, 20 de Agosto de 1870 y 16 de Diciembre de-1876. Tiene asimismo cada Ayuntamiento sus ingresos y gastos, de modo que hay además presupuestos municipales. Consisten los primeros en rentas y productos procedentes de bienes, derechos ó capitales que pertenecen al municipio ó á los establecimientos que de él dependen; en arbitrios é impuestos municipales sobre determinados servicios, obras ó industrias, aprovechamientos de policía urbana y rural, multas por infraccion de las ordenanzas municipales, etc.; en repartimientos vecinales, cuando no alcanzan los anteriores recursos; y por último, en impuestos sobre artículos de comer, beber y arder, ó más claro, en arbitrios sobre los consumos dentro de los límites que la ley señala y por via de ex.cepcion y suplemento necesario á la nivelacion del presupuesto. Los gastos son tambien obligatorios y voluntarios en la administracion municipal lo mismo que en la provincial. Los presupuestos son, como en ella, ordinarios y extraordinarios. El Ayuntamiento forma el presupuesto, lo censura el síndico, se publica y lo discute y vota la Junta municipal, es decir, el Ayuntamiento en union con los asociados de que dimos noticia en su lugar oportuno. Para tomar acuerdo se requiere la mayoría absoluta del total de vocales que componen la Junta; y si en la primera sesion no se reune dicho número, se repite la convocatoria, y entón ces resuelve la simple mayoría de los concurrentes. Exceptúanse los pueblos menores de 200 habitantes, en los cuales basta el voto de la mitad más uno de los concurrentes, si llegan á la cuarta parte, por lo ménos, de los vecinos con derecho á componer la Junta. Los Ayuntamientos remiten sus presupuestos respectivos al gobernador de la provincia, para el solo efecto de corregir las extralimitacioiles legales, si las hubiere. -- 308 — De los acuerdos de los gobernadores en materia de presupuestos, pueden alzarse las Juntas municipales en el término de ocho dias ante el Gobierno, á quien pertenece dictar la resolucion definitiva, oyendo al Consejo de Estado. Sin embargo, son en todo caso ejecutivos, sin perjucio de ulterior recurso, los presupuestos aprobados por la Junta para acudir al remedio de ciertas necesidades públicas de absoluta urgencia, como providencias sanitarias á la vista del peligro y obras de carácter perentorio, no excediendo su importe del máximo legal, esto es, de 2 pesetas y 50 céntimos por vecino, ni de la tercera parte del . presupuesto ordinario. Los Ayuntamientos recaudan y administran los fondos municipales, los distribuyen y aplican á los diversos servicios previstos en el presupuesto. La ordenacion de los pagos pertenece al alcalde. El contador ó el concejal. interventor forma las cuentas del ejercicio, y prévia censura del síndico, las somete al examen del Ayuntamiento. A la Junta municipal corresponde su revisión y censura, y la aprobacion difinitiva al gobernador, oida la Comision provincial, si los gastos no exceden de 100.000 pesetas, y si exceden al Tribunal de Cuentas. Leyes de 20 de Agosto de 1870 y16 de Diciembre de 1876. Todos los que por su empleo, ó por comisicn temporal y especial, administren, recauden ó custodien efectos, caudales ó pertenencias del estado, están obligados á rendir cuentas, "salvas las excepciones que á propósito de los Ayuntamientos hemos advertido. De aquí la necesidad de una jurisdiccion especial y privativa para • examinarlas, revisarlas, aprobarlas y fenecerlas. En efecto, hay un Tribunal de Cuentas á quien compete el conocimiento y resolucion final de las del estado. En virtud de un real decreto acordado en Consejo de ministros, son nombrados los de este Tribunal dentro de )as categorías que la ley determina. Su cesacion y jubilacion tambien se acuerdan en Consejo de ministros y publican en forma de real decreto, prévia instruccion de expediente en que deben ser oidos el interesado, el presidente del Tribunal y el Consejo de Estado. La jurisdiccion. de este Tribunal alcanza, con derogacion de todo fuero, no sólo á las personas arriba dichas, sino tambien á los ordenadores, interventores y pagadores y á los herede- =309— ros y causa-habientes de todos ellos; y nó sólo se extiende á la calificacion de las cuentas; sino que además conoce de los expedientes de reintegro pór alcances ó malversaciones, declara la absólucion de re'spon'sabilidad y la cancelacion ' de fianzas, requiere y compele directamente y dé Oficio á los responsables, y procede contra ellos por la via de apremio. Los fallos del Tribunal son definitivos, salvo lo ` s recursos de aclaracion y revision, y el de casacion ante el mismo Tribunal en pleno por infraccion manifiesta de las leyes, ó cuando en la tramitacion del juicio se hubiesen violado las formas sustanciales de la actuacion. Leyes de 25 de Enerá de 1870 y 3 de Julio de 1877. CAPÍTULO LV. DE L AS SERVIDUMBRES PÚBLICAS. Las servidumbres de utilidad pública, son una Timitacion de la propiedad particular, y así existen con absoluta independencia de la voluntad de los dueños, porque es la ley quien las impone, y la administracion quien las declara en beneficio de los pueblos. Divídense en temporales y perpétuas. Estas equivalen á una expropiacion, y así no pueden exigirse sino segun los trámites señalados para la enajenacion forzosa; y aquéllas las constituye la administracion con la cláusula del resarcimiento de daños y perjuicios; Las servidumbres perpétuas se establecen por los motivos siguientes: 1.° Para la mayor seguridad del estado, la prohibicion de edificar dentro de la zona táctica de las plazas de guerra y fortalezas sin permiso del Gobierno, y de reparar sin igual licencia los edificios construidos, si hubiere de resultar aumento en su planta, elevacion ó solidez. 2.° Para la conservacion de los caminos, la prohibicion de cortar sin permiso de la autoridad los árboles colindantes' con las carreteras generales y los comprendidos en la distancia de 30 varas, si estuviesen en terrenos costaneros, así como la de entorpecer sin igual licencia el libre `curso de las aguas que provienen de la via pública. 3.° En favor de la navegacion fluvial, ` la obligacion im- -- 310 — puesta á los propietarios colindantes de no impedir el uso público de los ríos y sus riberas. 4.° En interés de los montes, la prohibicion de cortar las ramas y raíces de lo5 árboles situados en las lindes, aunque las extiendan á la propiedad ajena, salvo con las limitaciones señaladas en las leyes y reglamentos. 5.° En beneficio de la 'ganadería, las servidumbres pecuarias establecidas para el tránsito y aprovechamiento comun de los ganados. 6.' Para el fomento de las minas, las limitaciones que im- . ponen al derecho de propiedad las labores de exploracion, los transportes, desagües y demás servicios necesarios al desarrollo de la industria minera, y á la seguridad y salubridad públicas. 7.° En materia de aguas, todas las naturales , y las legales de acueducto, estribo de presa y de parada ó partidor, abrevadero y saca de agua , camino de sirga y demás Ánherentes á, los predios ribereños... 8.° En órden á la policía urbana , la obligacion que tienen los dueños de edificios ó terrenos colindantes con la via pública de las poblaciones de costear las aceras que se cons- , truyan en una latitud de tres pies. Son servidumbres temporales la ocupacion pasajera de los terrenos, las excavaciones, extracción, depósito y acarreo de ,materiales; y otras cargas análogas á que están sujetos los terrenos contiguos á las obras públicas. .Ampliando la nueva ley de enajenacion,forzosa el derecho constituido acerca de la ocupacion temporal de los terrenos de propiedad particular para facilitar la ejecucion . de las • obras públicas establece. el ;principió que la declaracion de utilidad pública confiere a laadministracion, así como las personas: ó corporaciones . que la subroguen en su derecho, la facultad de imponer este gravamen, siempre que ;sea pecesaviA.. »1..,a, indemnizaclion; á que, diere lugar se regula . del mismo ; R99clo que se expresa en el capítulo siguiente para elr caso de tia: en ,jenacion, forzosa,.ecu:.la sola diferencia qua. no siendo á yeces „posible apreciar .auticipadarnente , el importe de los daños y perjuicios que resulten de la ocupacion temporal., no á#4 p r9 r , prévia.. la Ind4emniAac i ,n. , Entiónces, ,auitoriza la -- 311 ley al gobernador para fijar la cantidad, por convenio entre el propietario y la administracion; y á falta de acuerdo, la. cantidad que se constituye en depósito se regula ;por ' la hoja , de tasacion presentada por el perito: del ' propietario. CAPITULA LVI. DE LA. ENAJENACION FORZOSA POR CAUSA' DE UTILIDAD PÚBLICA. Cuando . la propiedad privada se opone al desarrolló de los intereses públicos, la ley remueve este obstáculo` obligando al propietario á la enajenacion. En efecto, segun la Constitucion, nadie puede ser privado de sus bienes sino por autoridad competente, .y por causa justificada de utilidad comun,: previa indemnizacion. Si no precede este requisito, el juez ampara, y:en su caso, reintegra en la posesion al expropiado. Const., art. 10; La nueva ley-que rige en la materia lleva un título mal escogido. Llámase ley de expropiacion forzosa por causa de utilidad pública, cuando no hay verdadera expropiacion, ni en caso de haberla sería ni podia ser voluntaria. Expropia- •cion implica la idea de un despojo que no se compadece con las garantías de la propiedad segun la letra y espíritu de la Constitucion. Como quiera, son obras de utilidad pública, y por tanto, causa legítima de enajenacion forzosa de la propiedad inmuel. >le, 'las que tienen por objeto directo proporcionar al estado, á una ó más provincias, ó á uno ó más pueblos cualesquiera usos ó mejoras 'que ceden en bien general, ya sean ejecutadas por la administracion, ya por empresas ó compañías particulares debidamente autorizadas. No se puede llevar á .efecto la enajenacion forzosa sin que precedan los requ i sitos y se observen los trámites establecidos en la ley, .á saber: 1.° Declaracion de utilidad pública por la autoridad competente. En este punto remitirnos al lector al capítulo en que se -trata de las Obras públicas en general,  • 2.° Diligencias para acreditar la' necesidad de la ocupacion total ó parcial del inmueble. Comprenden ala relacion 4nomi- -nal . de los 'interesados en la expropiacion ' con 'arreglo al =- 312 -- proyecto aprobado, lá rectificacion, la publicidad , las recia-- maeiones, la decision del •gobernador, oida la Comision provincial la alzada al ministro 'de Fomento, y apurados los. trámites dé la via • gubernativa, el recurso por la contenciosa. Resuelta la cuestionen sentido afirmativo, cada interesada nombra ante el alcalde el perita qúé ha de representarle en el acto déla yaluacion, asi como, la administracion el suyo y se fija el dia • en que .. deben..empezar las operaciones de la me dicion, como acto preparatorio del justiprecio. 3. 9. . La .tasacion.--La administracion procura adquirir la finca por ,convenio con su. dueño. Si no hay convenio, el ingeniero ó persona facultativa que representa al Gobierno ex- , tiende una -hoja de apreció que el gobernador. comunica al i:interesado. Aceptada. por éste, la administracion adquiere el derecho de ocupar en todo ó en parte la. finca, prévio el paga de ,stx valor. Si. el :dueño .:rehusa J ila propuesta, presenta .'otra hoja de aprecio-suscritapo.r su perito. En caso de conformi-- dad,; se entiende. fijado . de comun • acuerdo•el precio.: 1 Si• hay discordia, :se reunen ambos peritos, y noi resultando avenen el juez -de:pri:mera instancia del partido designa ui tercer pierito, para que dirima •la discordia. El gobernador, en! vista de las declaraciones de los peritos, y de los datos aportados. al expediente;. dicta resólu.cion motivada, oyendo á la Comision provincial. Los , interesados, pe;eden acudir al.-.Gobierno, y si éste la confirma, impugnarla pD le. Ixia,eóntenCiosa.. _ . . 4.° ,Pag p y: toma poses on.- -E1-pago debe hacerse' en metálico ,ante el , alealde del: pueblo en. cuyo término se-;hallen situadasle,s fincgS; y la . adtnini:stracion entra de lleno-en la po esiowdeal inznuebl x sine necesidad de' deshaucio'ni otra di- . ligencia judicial.  1  • „. El procedimiento, ipnramente gubelnativ© qúe: T autoriia la nuev Jey !es,'sir ;:duda(rnás. llano:-y expedito que .los trámites. dilatorios de la jurisdiccion ordinaria; 'pero faltan, garantía s a l,ereoho de propied4d- , Nri debiera haberse i olvidad4 en esta 00/151ke que e el ido .de filos derechos . civícles.. son los tribuna . les de justicia, cuyW .i ateryencion i repele lal nueva; ley: por sisa • . ,La ir terinic ::es; reetI; Operar hay iimprndéhéia en fled'e, : el obiecrno l itanlet-il ,tit d al:aplicar la ley , dé expro ,;pi« 9p ( ocnend¢($p tan unpetiw a slasl«rrieri tes de g in siglo -- 313 - = - en que á 'nombre dei 'socialismo; se combate el derecho de propiedad. Ley de 10 de Enero de 1879. , CAPÍTULO LVII. DE , .LOS PROCEDIMIENTOS. El poder administrativóMerce unas veces actos de imperio y otras actos' dé : jurisdicción. En' ambos 'cosos, sea que haga uso de la accion ó adopte las formas' del juicio,` debe observar los trámites establecidos por las leyes al instruir los expedientes que ilustrsan á la; autoridad llamada á dictar una resolucion que cause est ādo. Hay un procedimientogubernativo y otro contencioso. Cuando el particular solicita de la ad ministracion un acto propio de su poder discrecional; porque es' potestativo en ella conceder ó negar ló, que se le pide, ó cuando procede de oficio sin ser requerida ` por ningun interesado, la autoridad se informa, estudia : el negocio y 10 resuelve, tres periodos de la instruccion breve y sencilla que se distingue con el nombre de via gubernativa,' equivalentes á la prueba, á la discusion oral ó escrita-Ya la sentencia en materia litigiosa. En la via gubernativa nó se exigen las solemnidades del derecho que `acompañan á un debate contradictorio, ni por regla general trámites rigórosos so pena de nulidad como en los juicios. Sin embargo, hay casos de excepcion en , que las leyes ó los reglamentos - Prescriben ciertas diligencias 'necesarias para la' validez . de lbs actos, como la publicidad, la notificacion 'ó' la'audiencia 'de los interesados, la consulta previa de un cuerpo ó centro administrativo; y entónces son trámites tan esenciales que` su omision vicia el procedimiento y abre la, 'puerta á ulteriores recursos por ábuso de autoridad, porque en efecto la autoridad abusa al prescindir de las formas legales. Si el particular se sierite^ 'agraviado por la adrninistracion y ofendido en su derecho, puede acudir 4 los tribunales por la'via contenciosa, y provocar un verdadero juicio. Es circunstancia necesaria para que proceda la via contenciosa, que se hayan apurado todos los trámites de la gubernativa . ; dé suerte que el interesado se alcede-una providencia que causa'estado, y presente su demanda dentro de seis meses contados — 320 — nistracion misma que lo interpreta negando , la pretension d e los interesados. No son causa de litigios administrativos los actos . de puro mando ó el ejercicio del poder discrecional que á la administracion pertenece, porque cuando ordena por via de regla general lo conveniente al interés público; usa de su derecho y á nadie hace agravio. La cuestion nace de un acto, de la administracion, tal vez digno de censura, pero al fin acto de su poder reglamentado. Tampoco dan origen á esta clase de cuestiones las providencias que arreglan el interés colectivo de la agricultura, de la industria, del comercio, etc., porque no crean derechos, ni modifican los preexistentes ni tienen más objetó' que arreglar un servicio público, lo cual es potestativo en la administracion.. , Es preciso para que se promueva un litigio ,administrativo que exista una reclamacion particular fundada en un derecho adquirido que la administracion desconoce ó no respeta. No basta que el derecho'particular sea ofendido con ocasion ó por consecuencia del acto administrativo, ni que la reclamaclon, se funde en un interés más. ,ó , ménos legítimo, porque siempre se pospone el bien particular al bien comun. Como los derechos adquiridos están bajo la salvaguardia de las leyes que los rodean de formas tutelares, si la administracion viola estas formas, comete un abuso de autoridad, no usando de la que le corresponde de un, modo legal. El acto es ilegítimo, porque si no en el fondo, en el modo de proceder, la, administracion traspasa al límite de su competencia. Las cuestiones contencioso-administrativas se diferencian: 1.° De las cuestiones de órden constitucional,_ porque éstas versan sobre el libre ejercicio de los poderes públicos y afectan los derechos ó intereses del estado. 2.° De lo puramente administrativo, porque en esto no hay derechos particulares y obligaciones correlativas que limiten 1a,accion del Gobierno. 3.° De lo contencioso-ordinario, porque son. partes en el litigio dos ó más personas en. representacion de sus derechos pri v ados.  . . Lq contencioso-administrativo . es , un término medio, . una transaccion entre la administracion pura y la justicia civil. -- 321 — Que el Gobierno 'retenga esta jurisdiccion especial ó la delegue en los tribunales ordinarios, 'mientras reconozca la, existencia de lo contencioso-administrativo, no puede ni debe confundirse con lo contencioso-judicial. CAPITULO LXI. DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DE PRIMERA INSTANCIA. Son las Comisiones provinciales por ahora y sin perjuicio de lo que en adelante se determine, tribunales administrativos de primera instancia, y ejercen una verdadera jurisdiccion, porque pronuncian sentencias en los negocios contenciosos de la administracion que causan ejecutoria, como si resol- -  viesen cuestiones de derecho privado. Su competencia se extiende á conocer y determinar las cuestiones contenciosas relativas: 1.° Al uso y distribucion de los bienes y aprovechamientos provinciales y municipales. 2.° Al repartimiento y exaccion individual de toda especie de cargas municipales y provinciales. 3.° Á la cuota señalada á cada pueblo cuando son dos ó más los interesados en la construccion y conservacion de un camino, y deben todos contribuir en justa proporcion. 4.° Á la reparacion de los daños que causen las empresas de explotacion de los caminos de que trata el párrafo anterior. 5.° Á las intrusiones y usurpaciones de la via pública y servidumbres pecuarias. 6.° Al resarcimiento de daños y perjuicios ocasionados por la ejecucion de las obras públicas. 7.° Al deslinde de los términos correspondientes á pueblos y Ayuntamientos, cuando estas cuestiones proceden de una disposicion administrativa. 8.° Al curso, navegacion y flote de los ríos y canales, obras hechas en sus cáuces y primera distribucion de sus aguas para riegos y otros usos. 9.° Á la insalubridad, peligro é incomodidad de las fábricas, talleres, máquinas ú oficios y su rémocion á otros puntos. 10. Á la caducidad de las pertenencias de minas, escoriales y terreros. 21 — 322 -- 11 Á la demolicion y reparacion de los edificios ruinosos, alinea ion y altura de los que se construyan de nuevo, cuando la ley ó los reglamentos declaren que procede la via contenciosa. 12. Á los agravios en la formacion definitiva del registro estadístico de fincas. 13. Á la represion de las contravenciones á los reglamentos de caminos, canales de navegacion y riego, construccion urbana ó rural, policía del tránsito, caza, pesca, montes y plantíos. 14. Al cumplimiento, inteligencia, rescision y efectos de los contratos y remates celebrados . con la administracion provincial y municipal para toda especie de servicios y obras públicas. 15. Al deslinde y amojonamiento de los montes que pertenecen al estado ó á los establecimientos públicos, reservando las cuestiones de derecho civil á la jurisdiccion ordinaria competente. 16. Á la validez, inteligencia y cumplimiento de los arriendos y ventas celebradas por la administracion provincial de propiedades y derechos del estado. 17. Á la indemnizacion, legitimidad y liquidacion de los créditos de los partícipes legos en diezmos. 18. Y por último entienden en todo lo contencioso de los diferentes ramos de la • administracion civil para los que no establezcan las leyes juzgados especiales, y en todo aquello á.que se extiende ahora, ó se extienda en lo adelante su jurisdiccion. La competencia de las Comisiones provinciales en cuanto tribunales administrativos, está encerrada en límites muy angostos, ya porque no conocen de todas las cuestiones contenciosas de la administracion, sino de aquéllas que las leyes y reglamentos someten á Šu decision de un modo expreso, ya porque no pueden admitir ninguna demanda sino despues de haber el demandante agotado todos los recursos de la via gubernativa, y ya en fin porque no les está permitido mezciarseé ingerirse en los actos de la administracion, so pena de atentar contra su independencia y eximirla de toda responsabilidad.  • El procedimiento se incoa con la demanda documentada -- 323 — del actor ó su representante legal. La Comision provincial, en vista de la demanda, consulta al gobernador si procede la via contenciosa. Si la contestacion es afirmativa, se devuelve la demanda á la Comision provincial para que conozca del asunto y lo decida por sus trámites. En caso negativo, si el demandante no se conforma con la resolucion del gobernador, puede acudir al ministro competente, quien estima sin ulterior recurso lo que proceda, oido el Consejo de Estado. El ministerio fiscal 'representa á la administracion en los negocios contencioso-administrativos que se siguen en las Comisiones, y la sustanciacion se ajusta al reglamento de 1.° che Octubre de 1845 sobre el modo de proceder los Consejos provinciales. Las Comisiones no pueden en ningun caso determinar nada por via de regla general, limitándose sus facultades, en uso de esta jurisdiccion especial provisionalmente delegada, á fallar las cuestiones sometidas á su exámen. CAPÍTULO ' ',XII. DEL TRIBUNAL SUPERIOR EN EL ÓRDEN ADMINISTRATIVO. Compete al Consejo de Estado decidir sin ulterior recurso las cuestiones contencioso-administrativas, ya conozca de ellas en primera y única instancia, ya en grado de apelacion de los jueces y tribunales administrativos. El Consejo de Estado no ejerce una verdadera jurisdiccion, porque no pronuncia sentencias, sino que consulta decisiones cuasi-judiciales que en tanto tienen fuerza obligatoria, en cuanto el Rey las aprueba y confirma con el sello de su autoridad. Conoce en primera y única instancia: I. De las demandas contenciosas sobre el cumplimiento, inteligencia y rescision de los remates y contratos celebrados directamente por el Gobierno ó por las direcciones generales de los diferentes ramos de la administracion civil ó militar para toda clase de servicios y obras públicas. II. De las demandas contenciosas á que dieren lugar las resoluciones particulares de los ministros en los negocios de la Península y Ultramar. — 324 — III. De los recursos de reposicion, aclaracion y revision de las providencias y resoluciones del mismo Consejo. Conoce en segunda y última instancia de la resolucion final de los negocios contencioso-administrativos, y señaladamente de los recursos de apelacion ó nulidad: I. Contra cualquiera resolucion del Gobierno acerca de los derechos de las clases pasivas civiles. II. Contra los fallos de las Comisiones provinciales como tribunales administrativos de primera instancia, cuando proceden la apelacion ó el recurso de nulidad. Presentada una demanda contencioso-administrativa en la Seccion de lo Contencioso, se oye por via de instruccion sobre su procedencia al demandante y fiscal. La Seccion admite la demanda ó la repele cuando no cabe la via contenciosa, y su resolucion, sin prévia consulta al Gobierno, es definitiva. No procede ninguna demanda , sino despues de haber el actor apurado todos los recursos posibles dentro de la via gubernativa El fiscal es el defensor nato de la administraeion en sus negocios contenciosos. Las decisiones que la Sala de lo Contencioso propone en las cuestiones que ante ella se ventilan, causan estado una vez aprobadas por el Gobierno. Son proyectos de sentencia y no sentencias verdaderas, como las dictadas por los tribunales ordinarios que tienen fuerza ejecutoria por si mismas. Por eso se dice con razon que la jurisdiccion del Consejo de Estado no es plena y perfecta., sino una participacion de la justicia retenida por el Rey, para que sea administrada las las formas tutelares de un juicio. La sustanciacion de los negocios contencioso-administra- trativos es materia que no puede reducirse á los estrechos limites de un. compendio. Reglamento de 30 de Diciembre de 1846, ley orgánica del Consejo de Estado de 17 de Enero de 1860, real decreto . de 19 de detubre del mismo año, decretos de 26 de Noviembre de 1868, 20, 24 y 26 de Enero y 11 de Febrero de 1875, y ley de 30 de Diciembre de 1876. ^ ^.  . ÍNDICE DE LAS MATERIAS CONTENIDAS EN ESTA OBRA. DERECHO POLITICO, PARTE PRIMERA. TEORÍA. P AG s. Capítulo I.—Del destino del hombre.  9 Cap. II.—De la sociedad política. • •  .  . .  10 Cap. •III.—Del estado  13 Cap. IV.--Del derecho político. .  • • .  15 Cap. V.—Del Gobierno.. . .  . . .  .  17 Cap. VI.—De las diversas formas de Gobierno  19 Cap. VII.—De la monarquía  23 Cap. VIII.—De . la aristocrácia  28 Cap. IX.—De la democrácia.  .  32 Cap. X.—Del Gobierno representativo . . . .  .  37 Cap. XI.—De las constituciones ó cartas constitucionales.. .  r 1 Cap. XII.—Del poder  48 8 Cap. XIII.—Del poder judicial. .  51 PARTE SEGUNDA. HISTORIA. Capítulo I.--Orígen y progreso de la nacionalidad española.  53 Cap. II.—De la conquista goda  56 Cap. I11.—De la monarquía visigoda. .  58 Cap. IV.—De los Concilios de Toledo.  . 60 -326-- PÁGS. Cap. V.—Del Oficio palatino.  .  .  .  .  Y  •  • 62 Cap. VI.—De las leyes visigodas..  . 64 Cap. VII.—De la administracion visigoda..  . 6'5 Cap. VIII.—Del estado de las personas.  . 67 Cap. IX.—De la propiedad territorial 69 Cap. X.—Del espíritu religioso.  .  .  . 71 Cap. XI.—De la conquista por los , Moros..  . 73 Cap. XII.—De la reconquista  73 Cap. XIII.--Del territorio nacional.  75 .Cap. XIV.—Formacion é incorporacion de les reinos de Leon y  Castilla.  76 Cap. XV.—De la unidad nacional.  77 Cap. XVI.—De la monarquía.  78 Cap. XVII.—Aclamacion y coronacion de los Reyes. 80 Cap. XVIII.—Matrimonios de los Reyes.  81 Cap. XIX.—Jura del inmediato sucesor  83 Cap. XX.--Del Príncipe de Asturias..  . 83 Cap. XXI.---De los Infantes de Castilla.  84 Cap. XXII.---Testamento de los Reyes.   85 Cap. XXIII.—De la tutoría de los Reyes.  .  86 Cap. XXIV.—De la incapacidad de los Reyes.  .  . 87 Cap. XXV.--De la renuncia de la corona.  .  . 88 Cap. XXVI.—De las Cortes.  89 Cap. XXVII.—De la nobleza  O 95 Cap. XXVIII.—Del clero  97 Cap. XXIX. — De las Órdenes militares..  .  .  .  .  . 100. Cap. XXX.--De  los Concejos..  .  .  .  .  .  .  .  . 101 Cap. XXXI.—De los corregidores.  .  .  .  .  .  .  . 104 Cap. XXXII.—De la administracion..  .   105 Cap. XXXIII.—De . la  justicia..  .  .  .  .  . '  . 106 Cap. XXXIV.—De la milicia.  .  .  .  .  .  . 107 Cap. XXXV.—Del gobierno representativo en España.  .  . 109 DERECHO ADMINISTRATIVO. . Capítulo I.--De la ciencia administrativa. . .  . 113 Cap. I1.-De la centralizacion administrativa.. .  . . 116 — 327 — PÁGS. Cap. III.—Del derecho administrativo.  121 Cap. IV —De la recíproca independencia de los poderes públicos. .  122 Cap. V.—Del poder administrativo. .  • 124 Cap. VI.--De la division territorial.  126 Cap. VIL—De la organizacion administrativa.  129 Cap. VIII.—Del Rey.. . . .  133 Cap. IX.-De los ministros, subsecretarios y directores.  136 Cap. X.—De los gobernadores de provincia y de los subgobernadores.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  139 Cap. XI.—De los alcaldes, tenientes de alcalde y alcaldes de barrio. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .143 Cap. XII.—De los Consejos de la administracion central, y principalmente del Consejo de Estado. . .  118 Cap. XIII.—De las Diputaciones provinciales.  153 Cap. XIV: —De los Ayuntamientos  160 Cap. XV.—De los objetos del derecho administrativo. .   170 Cap. XVI.—De la pohlacion  171 Cap. XVII.—De las subsistencias públicas.  174 Cap. XVIII.—De la policía sanitaria.  177 Cap. XIX.—Del órden público..  183 Cap. XX.—De las prisiones.  186 Cap. XXI.—De los establecimientos penales  190 Cap. XXII.—De la beneficencia pública.  191: Cap. XXIII.—De la instruccion pública.. . .  • 200 Cap. XXIV.—De los juegos y espectáculos públicos..  . 207 Cap. XXV.--Del estado civil de las personas.  209 Cap. XXVI.—Del estado político de las personas..  • • 212 Cap. XXVII.--De la libertad de imprenta.  216 Cap. XXVIII.—De las elecciones.  • 222 Cap. XXIX.--Del servicio militar..  • 237 Cap. XXX.—Del servicio naval. . . . .  211 Cap. XXXI.—De las cargas provinciales y municipales.  212 Cap. XXXII.—De las personas morales.  243 Cap. XXXIII.—Division de las cosas. .  •  2153 / U Cap. XXXIV.—De los bienes de la Corona. . .  215 Cap. XXXV.—De los bienes públicos  246 Cap. XXXVI.—Del mar y sus riberas.  246 Cap. XXXVII.—De las aguas.  247 ;a '': -- 328 -- PÁas. Cap. XXXVIII.-De las carreteras. . . .. •  .  ▪ 255 Cap. XXXIX.—De los caminos de hierro. .   258 Cap. XL.—De los puertos . .   ▪ 261 Cap. XLI.--De las obras públicas.  . .  • • . .  261 Cap. XLII.—De los contratos de obras y servicios públicos.  264 Cap. XLIII.--De los baldíos  268 Cap. XLIV.—De los montes  270 Cap. XLV.--De las minas.  274 , Cap. XLVI.--De los bienes de corporacion. • •   • 27 'Cap. XLVII.—De la caza y pesca.. . . . ...  . .  281 Cap. XLVIII.-De la propiedad intelectual..... •  . .  284 Cap. XLIX.—De la agricultura  286 Cap. L.—De la ganadería. .  . .  • 288 CrP. = LI.—De la industria. .  .  .  • 290 Cap. LII.—Del comercio. . . . .  • 294 1 p. LIII.--De las contribuciones.  . • • .. . 299 Cap. LIV.--De la contabilidad.. . . .  304 Cap. LV.—De las servidumbres públicas.  309 Cap. LVI.—De la enajenacion forzosa por causa de utilidad pública  311 Cap. 4YI1.-De los procedimientos. .  313 Cap. LVIII.—De la jurisdiccion administrativa  814 Cap. LIX.--De las competencias. . . • •  • .  316 Cap. LX.—De lo contencioso-administrativo.  319 Cap. LXI.--De De los tribunales administrativos de -primera ins- `tancia . .  . • •  •  •  .  •  . 32f Cipu. LXII.—Del tribunal superior en el órden administrativo. 323