Hambre cero: influencia de Brasil sobre la política internacional alimentaria

“HAMBRE CERO” Influencia de Brasil sobre la Política Internacional Alimentaria Lourrene de Cássia Alexandre Maffra TESIS DOCTORAL DIRIGIDA POR: Prof. Dra. Teresa Rojo y Prof. Dr. Miguel Ángel Martín López 2022 “ZERO HUNGER” Brazilian Influence on International Food Policy Lourrene de Cássia Alexandre Maffra DOCTORAL THESIS SUPERVISED BY: Prof. PhD. Teresa Rojo and Prof. PhD. Miguel Ángel Martín López 2022 A mi familia Dedicatória e Agradecimentos Escrevo esta parte em português, que é a minha língua materna e pela qual consigo expressar melhor meus sentimentos nesse momento da minha vida. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer a minha família por todo amor e apoio que sempre tive em toda a minha vida acadêmica. Gostaria de dedicar esse título aos meus pais especificamente que sempre estiveram ao meu lado, me incentivando a continuar estudando e a ir mais longe, desde o tempo da graduação que fui morar sozinha em outro estado. Sempre amarei vocês. Obrigada por tudo, Regina e Luís. Quero muito agradecer a renovação e união que teve na minha família com a chegada do meu sobrinho Miguel. Titia te ama muito, meu sobrinho. Muito obrigada as minhas irmãs e ao meu irmão pelo apoio e carinho de sempre, amo vocês Érica, Sâmia e Erick. Sérgio, obrigada por ter me dado o maior presente dessa vida, obrigada pelo nosso amorzinho, amo você, amo a nossa família. Em segundo lugar, gostaria de expressar minha gratidão pela orientação e amizade dos meus orientadores, prof. Miguel Ángel e profa. Teresa Rojo. Gostaria de agradecê-los por toda orientação, informações, apoio acadêmico e conselhos que me foram proporcionados ao longo dessa jornada. Sei que não fui uma orientanda fácil e, por trabalhar ao mesmo tempo que fazia o doutorado, tive muitos conflitos de horários dedicados a redação da tese e estadias em Sevilha. E os senhores sempre foram pacientes e complacentes com a minha situação. ¡Muchas gracias! Gostaria de estender meus agradecimentos a todas as pessoas que contribuíram direta ou indiretamente à conclusão desta tese. Muito obrigada, prof. Sofía Boza, sr. Alberto Fiora, sra. Emma Siliprandi, prof. Luis Sáez, equipe agricultores e agricultoras de Pernambuco e do Rio Grande do Sul, e todas as pessoas que permitiram ser entrevistadas e fizeram possível as diversas "visões" presentes nesta tese. Gostaria também de agradecer ao Banco Santander e a equipe da Oficina de Cooperación da Universidad de Sevilla que me concederam uma beca para uma estadia acadêmica em Santiago do Chile, na Universidad de Chile. Com essa bolsa, consegui executar uma parte importante do cronograma de entrevistas e estudar mais profundamente o programa recém implantado naquele país de compras públicas da agricultura, sob a supervisão da querida prof. Sofía Boza. Como resultado concreto dessa estância, publicamos o artigo “Influencia de Brasil en la Política Alimentaria Latinoamericana: el programa de compras públicas a la agricultura familiar de Chile” na Revista de Estudios Internacionales. Por fim, quero agradecer aos meus alunos de Relações Internacionais da Universidade Federal do Amapá pela compreensão por toda essa jornada de viagens a Sevilha e por sempre serem muito queridos com essa professora deles. Muito obrigada, Universo! Muito obrigada Deus! Sumário DEDICATÓRIA E AGRADECIMENTOS .................................................... 4 INTRODUCIÓN ........................................................................................ 10 DISEÑO METODOLÓGICO DE LA TESIS .............................................. 15 OBJETIVOS Y METODOLOGÍA .............................................................. 15 CAPÍTULO I: POLÍTICA INTERNACIONAL ALIMENTARIA: ORÍGENES, LIMITACIONES Y ACTUALIDADES ................................................................ 25 1. Los primeros debates de la agricultura y la alimentación en la agenda internacional: de las negociaciones del GATT hasta la creación de la OMC ... 28 1.1) GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) - Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio: la liberalización de la agenda del comercio agrícola ...................................................................... 32 1.2) Agreement on Agriculture (AoA) - El Acuerdo sobre la Agricultura y la profundización de la agenda liberal del comercio agrícola .. 44 1.3) La influencia en la política alimentaria internacional de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ................................................. 49 2. El papel de las empresas del sector agroquímico en la política comercial de los alimentos ............................................................................... 63 2.1) Syngenta ................................................................................ 65 2.2) Bayer-Monsanto ..................................................................... 68 2.3) Corteva Agriscience (Dow y Dupont) ..................................... 72 2.4) Basf ........................................................................................ 74 2.5) El papel de las empresas agroquímicas en la política alimentar mundial: críticas ........................................................................................... 76 3. Política Internacional ante el reto del Hambre Mundial ................... 87 3.1) ¿Qué entendemos por hambre? ............................................ 87 4. La conformación de la política internacional alimentaria ................. 93 4.1) Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 .................. 93 4.2) Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 .................... 98 4.3) Objetivos del Desarrollo del Milenio ..................................... 108 4.4) Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después 116 5. Limitaciones de la agenda de combate al hambre ........................ 121 5.1) La crisis alimentaria de 2008 ................................................ 122 5.2) La necesidad de cambios..................................................... 127 5.3) Las críticas de la Vía Campesina al sistema alimentario en los años noventa y dos mil............................................................................... 130 CAPÍTULO II: EL MODELO BRASILEÑO DE COMBATE AL HAMBRE: EL PROGRAMA HAMBRE CERO DE LULA DA SILVA ……………………….….135 1. Breve recorrido de la Política de seguridad alimentaria brasileña . 136 1.1) Acogimiento del Derecho Humano a la Alimentación Adecuada en política de seguridad alimentaria brasileña ................................................ 139 1.2) Cambios introducidos a partir del primer gobierno Lula da Silva: la atención a la seguridad alimentaria en Brasil ............................................. 142 1.3) Marco jurídico e institucionalización de la política de seguridad alimentaria en Brasil de 2003 a 2010 ......................................................... 143 La participación de los estados federados y los municipios en el Sistema de SAN ............................................................................................................ 154 2.Estrategia Hambre Cero: Composición, aplicación e impactos ................... 156 2.1) El origen del Hambre Cero .................................................................. 158 2.2) La estructura técnica de Hambre Cero................................................ 159 2..3) Acciones del programa Hambre Cero en año 2003 ........................... 162 2..4) Lo novedoso del Hambre Cero .......................................................... 167 2.5) La participación social como cuestión clave del éxito de Hambre Cero: el papel del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria .............................. 170 2.6) La evolución del programa Hambre Cero hacia una Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ........................................................... 174 2.7) El Programa de Adquisición de Alimentos y el incentivo a la agricultura familiar en Brasil: una vía necesaria para el combate al hambre ............... 176 2.7.1) Características y funcionamiento del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) .................................................... 177 2.7.2) Estudios de caso de PAA como estrategia de Hambre Cero y seguridad alimentaria .................................................................... 186 2.7.3) Breve análisis de las experiencias ................................... 208 2.8) El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE): política pública de seguridad alimentaria que lleva los alimentos de la agricultura familiar a las escuelas… ............................................................................................ 211 2.9) El programa Bolsa Familia: la transferencia de renta a la población más vulnerable en Brasil .................................................................................... 215 2.10) El Plan Brasil sin Miseria de la presidenta Dilma Rousseff: los últimos avances en seguridad alimentaria en Brasil ............................................... 218 3.Breves conclusiones prácticas de este capítulo .......................................... 222 CAPÍTULO III: LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DEL HAMBRE CERO: ESTRATEGIA DE POLÍTICA EXTERIOR BRASILEÑA ..................... 225 1. Aspectos Introductorios: ................................................................ 226 2. La política exterior del gobierno Lula da Silva: la mirada hacia lo social…….. ............................................................ ……………………………..228 2.1) Acercamiento general a la Metodología del Foreign Policy Analysis: una herramienta teórica para entender la Política Exterior Brasileña de Lula ... 230 2.2) Aplicación de la metodología de Análisis de Política Exterior para entender el curso de acción de la Política Exterior Brasileña de Lula da Silva en el tema alimentario ................................................................................ 241 2.3) La influencia del entorno nacional e internacional en la elaboración de la PEB de Lula ................................................................... 252 2.4) La Política Exterior de Lula da Silva: dos visiones sobre los procesos de cooperación al desarrollo de Brasil ............................................................ 254 2.5) La internacionalización de políticas públicas como estrategia de inserción internacional brasileña: La Política Exterior de Lula impulsada por la actual interdependencia de las relaciones internacionales y sus impactos en las políticas públicas ............................................................................. 264 3. La América Latina en la Política Exterior Brasileña (2003 - 2010): la búsqueda de soluciones para problemas comunes en materia agroalimentaria… ........................................................................................... 271 4. Estudios de caso de transferencia de las políticas públicas brasileñas contra el hambre ........................................................................... 275 4.1) Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre y el Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y Caribe .................... 275 4.2) Chile, Colombia y Perú: cooperación directa e indirecta con Brasil en temas agroalimentarios .............................................................................. 288 4.2.1) La influencia brasileña sobre la creación del programa de compras públicas de la agricultura familiar en Chile: un estudio de caso de cooperación sin acuerdo formal ....................................... 288 El doble papel de la agricultura familiar y campesina en Chile .................. 288 Compras Públicas de alimentos en Chile: la participación de la AFC y comparación con Brasil .............................................................................. 301 Análisis de la influencia brasileña en la política de compras públicas chilena ................................................................................................................... 310 4.2.2) Los proyectos de cooperación de Brasil con Colombia y Perú vía FAO. ........................................................................................ 323 4.2.2.1) Cooperación Brasil-Colombia en materia de seguridad alimentaria: desarrollo y paz .......................................................................................... 323 4.2.2.2) Cooperación Brasil-Perú en seguridad alimentaria: ...................... 328 5. La internacionalización de la estrategia del Hambre Cero al continente africano: la ampliación de la influencia internacional de Brasil en temas sociales………. ............................................................................................... 335 5.1) El Programa de Adquisición de Alimentos en África: Purchase from Africans for Africa / PAA-Africa .................................................................. 343 5.2) La estrategia Zero Hunger en Africa ................................................... 348 CAPÍTULO IV: DEL HAMBRE CERO BRASILEÑO AL ZERO HUNGER MUNDIAL: ÉXITOS Y LÍMITES ACTUALES .................................................. 355 1. Del Fome Zero al Zero Hunger en el mundo .............................................. 358 1.1) Elección de Graziano para la dirección de FAO y la influencia en el Sistema de las Naciones Unidas ....................................................... 358 1.2) Los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y la erradicación del hambre en el mundo .................................................................................. 370 1.3) La Necesidad de impulso y de un fuerte liderazgo para conseguir el Zero Hunger Mundial:la actual perspectiva negativa de su cumplimiento 378 2. Pérdida del liderazgo y limitaciones actuales de la influencia brasileña en la política internacional agroalimentaria y de lucha contra el hambre ................ 380 2.1) Retroceso en las políticas agroalimentarias brasileñas con la elección de Jair Bolsonaro ............................................................................................ 381 2.2) “China’s rising”: aumento de la participación china en el “mercado del hambre” y su mayor influencia tras la elección del actual director-presidente de FAO………. ........................................................................................... 388 2.3) Pandemia del coronavirus y el inminente aumento del hambre mundial……….. .......................................................................................... 396 CONCLUSIONES .................................................................................. 403 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................... 413 DOCUMENTOS: ............................................................................................ 413 LIBROS Y ARTÍCULOS CIENTÍFICOS: ......................................................... 420 ARCHIVO ADJUNTO ............................................................................. 434 Entrevistas realizadas (por orden de aparición en los capítulos) ................... 435 Página | 16 Este análisis bibliográfico nos llevó a un primer punto de partida científico que es la necesidad de estudiar y profundizar en el Marco Teórico sobre la Política Alimentaria Internacional. Era necesario dilucidar cómo se conformaba esta política, cuáles eran los actores clave con influencia en la toma de decisiones, quién marcaba la agenda, cuáles eran los objetivos primordiales. Sólo así podría evaluarse con plena capacidad cuál era, en ese punto de partida, el rol de la seguridad alimentaria y la capacidad de influencia que hasta entonces había tenido Brasil u otros países en desarrollo, sobre todo. Ello requería, como decimos, un amplio análisis de la literatura científica sobre el tema, pleno conocimiento de ese estado del arte, así como la implementación de la metodología científica adecuada para esta valoración, que no es el otro que la herramienta de Análisis de Políticas Públicas, ampliamente usado en Ciencia Política y en Relaciones Internacionales. Bien es conocido que el análisis de políticas es un campo joven en la temporalidad del desarrollo científico, que comenzó a configurarse en los Estados Unidos apenas a inicios de la década de 1950 (Lasswell, 1951). Hemos llevado a cabo este análisis, de interés sobre todo como marco teórico, acogiendo una visión metodológica amplia que incluya todos los aspectos metodológicos existentes posibles en este análisis (racionalista, neoinstitucionalismo, de decisión racional, etc) 1 . Todo ello queda reflejado en el primer capítulo de abordaje de este marco teórico relativo a la construcción de la política internacional en materia de alimentación. Claramente, con ello, nos estamos marcando también un primer objetivo específico de la tesis, que consiste en valorar cómo se conforma esta 1 Véase sobre todo la obra de Guillaume Fontaine sobre análisis de políticas públicas conceptos, teorías y métodos, 2015, ed. Antropos. Página | 17 política alimentaria mundial, cuáles son los aspectos predominantes y valorar qué papel ha tenido la lucha contra el hambre y la seguridad alimentaria en esta agenda internacional estas cuestiones y, sobre todo, quienes son los actores predominantes que condicionan la toma de decisiones y la fijación de la agenda en esta política. Tras ello, ya podremos entrar en el análisis de las cuestiones más de fondo de nuestra investigación, en particular, el estudio de la proyección internacional de este programa brasileño. Sin duda, se trata del diseño de una investigación relevante y de envergadura, con implicaciones igualmente sobre el modelo de política exterior brasileño, esto es, sobre cómo se debiera diseñar ésta. Como ya hemos indicado, el objetivo general de la investigación es determinar si hay una influencia brasileña y su programa Hambre Cero en el devenir de la política internacional alimentaria y contra el hambre. Evidentemente, se trata de hacer una evaluación cualitativa de esta influencia. Así, los métodos de investigación que deban aplicarse habrán de ajustarse, como ahora comentaremos, a conseguir una visión lo más profunda de esta influencia, superando un enfoque meramente descriptivo. Además, este objetivo general ha de ir desgranándose e irá exigiendo ver cuestiones que se derivan del mismo y que deben estar en este diseño de investigación. En concreto, hay dos cuestiones nucleares. El primero debe estar en determinar si apoyar esta proyección internacional de esta política internacional proporciona a Brasil liderazgo en la escena internacional. No cabe duda de que esta finalidad es importante y podrá ofrecer incluso policy options sobre cómo alcanzar una política exterior más efectiva en el futuro. El segundo Página | 18 va a estar en determinar la versatilidad y adaptabilidad del programa Hambre Cero a las diferentes y plurales realidades de aplicación, conociendo cómo es su aplicación real y efectivo, superando visiones puramente teóricas. Sobre la base de estas ideas, hemos intentado descifrar las claves que han facilitado el éxito del programa en el combate al hambre y la consecución de la seguridad alimentaria. En este sentido, lo primero era ver cómo funcionaba este sistema en Brasil y ver cuáles fueron las claves del éxito. Ello se conforma, por tanto, como un segundo objetivo específico fundamental. Veremos así que el programa fue flexible y fue adaptándose a lo largo del tiempo. Estaba compuesto también por varios subprogramas de diverso contenido. Esta adaptación a la realidad puede comprobarse también en los diferentes programas que ha inspirado. Sobre estas razones, hemos diseñado nuestra investigación, eminentemente de carácter cualitativa y cuyos resultados van a poder apreciarse en los capítulos segundo, tercero y cuarto. Estos nos permitirán llegar a las conclusiones, fruto de todo el proceso investigativo. De esta manera, la primera cuestión que es necesario abordar en este capítulo segundo es el conocimiento cualitativo del programa Hambre Cero/Fome Zero. El mismo no ha sido un programa monolítico. Es el fruto de una proceso amplio que contaba, como decimos, con varios subprogramas concretos. Además, han ido adaptándose con el tiempo. Era una realidad compleja y, por ello, nos debe exigir una investigación sistematizadora que dé cuenta de dicha complejidad. Para ello, recurrimos a una investigación documental, que nos permita reconstruir tal realidad social. Ahora bien, la correcta comprensión debe evitar un enfoque solo descriptivo y debe Página | 19 completarse con otras técnicas de conocimiento social. Estimamos así interesante la inclusión de dos estudios de caso, que nos permita ver la aplicación en concreto y en profundidad de algunos destacados programas. Este es un cuarto objetivo específico fundamental: Valorar, a través de estudios de caso, la capacidad de adaptación del programa Hambre Cero a los contextos plurales y realidades diferentes, como clave de éxito y de replicabilidad en otros lugares será nuestro objetivo específico cuarto. En el primer caso, se trata de un supuesto de comunidades productoras rurales familiares en Pernambuco (nordeste de Brasil). En el otro caso, estudiamos un caso de aplicación de un programa en una ciudad de Rio Grande de Sul (sur de Brasil). En ambos casos, hemos entrevistado también a los liderazgos responsables en las comunidades con el objetivo de entender las percepciones de ellos acerca del programa, sus logros y desafíos. Creemos bien, como señala Stake en su libro clásico sobre esta metodología, que “el cometido real del estudio de casos es la particularización, no la generalización. Se toma un caso particular y se llega a conocerlo bien, y no principalmente para ver en qué se diferencia de los otros, sino para ver qué es, qué hace. Se destaca la unicidad, y esto implica el conocimiento de los otros casos de los que el caso en cuestión se diferencial” (Stake, 1999, p. 20). Por otro lado, el propósito del capítulo tercero es comprender cómo se produce la aludida proyección internacional del programa, sobre todo con el propósito de constatar la influencia que ha ejercido el programa brasileño en las iniciativas de seguridad alimentaria y lucha contra el hambre posteriores, y este es el objetivo específico quinto. Ello lo veremos tanto en los programas de carácter puramente nacional como en los impulsados por las organizaciones Página | 20 internacionales. Prestaremos en esta labor especial atención a los elementos más destacados de influencia y al contenido concreto de los programas. No se trata de hacer un análisis cuantitativo, mostrando el número total de programas. Estos son muchos más de los efectivamente considerados (por ejemplo, en las repúblicas de la región Guayana también ha sido determinante). Creemos que lo transcendental es seleccionar los principales, a modo de conseguir trazar una visión completa y de conjunto de la referida influencia, este será nuestro objetivo específico sexto. Se va así a trabajar siguiendo una lógica de selección de estudios de caso, que nos permita lograr la profundidad de análisis. Los estudios de caso se enfocan en la complejidad de un problema a partir de su incidencia en un caso concreto, es decir, consiste en la investigación de un fenómeno contemporáneo, utilizando una gama de evidencias, entre las que se destaca el análisis de documentos, artefactos físicos y culturales, observación directa y una serie sistemática de entrevistas (Bennet, 2004). En concreto, se va a abordar el supuesto de los programas espejo de Chile, Colombia y algunos de los acogidos en el continente africano, como el promovido por la organización subregional Ecowas. Del mismo modo, también se incluye la acogida del programa en la Iniciativa de la división regional americana de FAO para erradicar el Hambre en América latina y el Caribe para el año 2025, en sus diferentes vertientes. Este ha sido un programa esencial en dicha labor de proyección. En el análisis de todos estos supuestos hemos recurrido a recopilar toda la información documental existente, en diversas modalidades (video, web, noticias de prensa, informes y bibliografía complementaria), aunque para lograr un conocimiento problemático y profundo, completamos la investigación con Página | 21 entrevistas semiestructuradas con informantes clave, en particular, las personas que tienen un conocimiento directo de los ámbitos estudiados, de sus debilidades y fortalezas. En concreto, hemos entrevistado, por ejemplo, a José Esquinas en Córdoba/ España (FAO), al representante de España en la FAO América Latina, sr. Luís Logo Guerra en Santiago/Chile, a la sra. Emma Siliprandi, en la época coordinadora del programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional en la FAO América Latina, a la dra. Elizabetta Recine en Brasília/Brasil (profesora y excoordinadora de Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria), entre otras personas. Intentamos ir así llegar al núcleo problemático de las cuestiones en debate. Asimismo, en este capítulo vamos a dar entrada a la aplicación de una metodología de investigación propia de las relaciones internacionales, como es el FPA, Foreign Policy Analysis. Con ello, pretenderemos estudiar cómo se desempeñó la política exterior brasileña para favorecer la referida proyección internacional del Fome Zero. Por tanto, nuestro objetivo específico sexto va a ser determinar cómo influyó este programa Hambre Cero en la Política Exterior Brasileña desde entonces y si la misma contribuyó también al éxito de la referida proyección internacional del programa. Indudablemente, este papel es fundamental en nuestro objeto de estudio, en particular a través de la labor de los proyectos de cooperación al desarrollo. Con la referida metodología, se analiza cómo se toman las decisiones en estos ámbitos, cuáles son sus efectos y los impactos. Sus instrumentos son bien conocidos en el ámbito anglosajón, destacando obras, como la realizada por Valerie M. Hudson, quien afirma bien que “FPA is a fundamentally interdisciplonary endeavor” (Hudson, V. 2007, p. 189). En esencia, pondremos Página | 22 el foco en ver cómo tales proyectos de cooperación y otras iniciativas diplomáticas brasileñas del período llevaron a cabo esta labor de proyección. Por último, en el capítulo cuarto sigue el mismo diseño de investigación que el tercero, con una línea de investigación metodológica similar a la descrita anteriormente. Aquí la clave, va a estar en determinar cuál ha sido el papel de José Graziano Da Silva en toda esta proyección, como objetivo específico séptimo, y en ver cuál ha sido la influencia que ha ejercido el programa en la consecución de uno de los objetivos de desarrollo sostenibles de Naciones Unidas, de mayor calado, como es el ODS 2, de Zero Hunger, como objetivo octavo. Bien puede pensarse que este bebe de la obra brasileña. Para ello, es necesario conocer y estudiar la labor desarrollada por Graziano Da Silva como alto mandatario de la organización de Naciones Unidas para la agricultura y alimentación (FAO). Él fue uno de los autores intelectuales del programa, como profesor universitario, pasando posteriormente a ministro y asesor especial del presidente, en la puesta en práctica del programa, y culminando su labor como director general de dicho organismo mundial. Es interesante incorporar a la investigación elementos biográficos y de historia de vida del personaje así como elementos de análisis de políticas públicas, ya que, a pesar de poder apreciar una influencia, es necesario ver el contenido real y la capacidad transformadora de este ODS 2, que parece reducida. Terminaremos el trabajo analizando las actuales tendencias de los últimos gobiernos brasileños, para ver, como objetivo específico noveno, si hay un distanciamiento de la promoción de la política de lucha contra el hambre y valorar sobre todo si continuar con una política de fomento de la seguridad alimentaria otorga a Brasil un liderazgo internacional. Página | 23 En consecuencia, recapitulando los objetivos generales y específicos indicados, que son a los que ha de dar respuesta esta tesis, podemos enumerar los siguientes: 1. Estimar si la aplicación del programa Hambre Cero (Fome Zero) que impulsó el presidente Lula Da Silva ha tenido una influencia en el desarrollo de la política internacional, con un papel transformador considerable y colocando al hambre en lo más alto de la agenda internacional. 2. Valorar cómo se conforma esta política alimentaria mundial, cuáles son los aspectos predominantes y ver qué papel ha tenido la lucha contra el hambre y la seguridad alimentaria en esta agenda internacional, analizando sobre todo quiénes son los actores predominantes que condicionan la toma de decisiones y la fijación de la agenda en esta política 3. Valorar el funcionamiento del programa Hambre Cero en Brasil, determinando cuáles fueron las claves de su éxito. 4. Valorar, a través de estudios de caso, la capacidad de adaptación del programa Hambre Cero a los contextos plurales y realidades diferentes, como clave de éxito y de replicabilidad en otros lugares. 5. Comprender cómo se produce la aludida proyección internacional del programa Hambre Cero y determinar la influencia que ha ejercido el programa brasileño en las iniciativas de seguridad alimentaria y lucha contra el hambre posteriores. 6. Trazar una visión completa, profunda y de conjunto de la referida influencia a través de la investigación de estudios de caso de ejecución internacional del programa Página | 24 7. Determinar cómo influyó este programa Hambre Cero en la Política exterior brasileña desde entonces y dictaminar si la misma contribuyó también al éxito de la referida proyección internacional del programa. 8. Determinar cuál ha sido la influencia que ha ejercido José Graziano Da Silva en esta proyección internacional del programa. 9. Determinar cuál ha sido la influencia que ha ejercido el programa en la consecución de uno de los objetivos de desarrollo sostenibles de Naciones Unidas, de mayor calado, como es el ODS 2, de Zero Hunger. 10. Determinar cómo es la política exterior actual de lucha contra el hambre por los actuales gobiernos de Brasil y valorar si ello afecta al liderazgo internacional del país. Página | 25 Capítulo I Política Internacional Alimentaria: orígenes, limitaciones y actualidades Página | 32 1.1) GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) - Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio: la liberalización de la agenda del comercio agrícola La problemática de la agricultura en la agenda internacional se remonta a la entrada en vigor del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, del acrónimo en inglés para General Agreement on Tariffs and Trade) 7 en 1947. Pero los debates se intensificaron a partir de la década de 1970, con las disminuciones de inversiones internacionales por los países desarrollados, los cuales elevaron las tasas de interés internas y pasaron a adoptar posturas más proteccionistas de sus mercados nacionales. En este apartado se analizan los debates, posiciones y recomendaciones del tema agricultura en el GATT porque se considera un marco en la trayectoria de liberalización de los mercados exportadores de productos primarios (commodities) y, posterior, agravamiento de las situaciones del hambre en el mundo. De acuerdo con Ritchie (1988, p.1): the original goal of GATT was to establish rules for world trade in order to increase its volume, an objective which would tend to decrease local food self-reliance in favor of increased global interdependence. However, a number of the negotiators who wrote the original GATT agreement, especially representatives from the U.S. 7 The GATT has important rules for maintaining the basic free trade philosophy. Tariffication is an important GATT rule. It pro vides that when protection of a domestic industry is effected, it must be done by tariffs. Tariffs are visible forms of protection and are preferred to other forms of protection that are hard to identify. The GATT abolished special national treatment in trade. (Onyejekwe 1993, p. 86-87) Página | 33 Ritchie (1988) también añadió a su argumento acerca de quienes fueran los principales responsables por las demandas llevadas al GATT: una docena de corporaciones de granos ahora controlan más del 90 por ciento del comercio mundial de granos, comprometiendo peligrosamente la autosuficiencia alimentaria de todas las naciones, tanto ricas como pobres. El GATT, entonces, facilitó los acuerdos internacionales sobre productos básicos entre las principales naciones importadoras y exportadoras de granos. Estas corporaciones han sustentado, por ejemplo, que establecer precios mínimos y negociar sobre las cuotas de mercado fomentaría los productores ineficientes y de alto costo aislados de los rigores de la competencia de precios en el mercado. O sea, las grandes corporaciones apoyaban la regulación bajo el GATT porque a ellas les beneficiaría. De esta suerte, las empresas alimentarias, los comercializadores de granos y la industria química, en particular, presionaron al GATT para retirar gradualmente programas agrícolas, eliminar la gestión de suministros y bajar precios, exponiendo a pequeños productores a costos laborales y productivos diferenciados por el mundo, que no podrían soportar. Siendo así, la propia naturaleza del GATT desde su creación fue ampliamente contestada por los países en desarrollo debido a la falta de equidad en la relación con aquellos, específicamente porque uno de los principales temas exigidos para ser pauta de las negociones en el ámbito del acuerdo siempre fue colocado en según o tercero plano. El tema que es muy gravoso a esos países es la agricultura y los productos derivados de ella, pero no se atiende a sus necesidades. Y la agricultura es la principal preocupación Página | 34 de esos países hasta hoy en las negociaciones bajo la responsabilidad de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Y según Onyejekwe (1993) aunque los países en desarrollo exportan principalmente productos agrícolas, suelen ser importadores netos de alimentos, demostrando que, a pesar de ser los mayores productores y exportadores de alimentos, los países en desarrollo todavía necesitan importar productos alimenticios, y el GATT no se mostró sensible a las necesidades de ellos (Onyejekwe ,1993, p. 81). La poca atención que se ha dado a la temática de la agricultura es por dos motivos principales: por un lado, están los países pobres y en desarrollo que dependen de la producción y exportación de productos agrícolas para sus ingresos en divisas y un gran número de exportaciones agrícolas provienen de países en desarrollo (Strange, 1989, citado por Onyejekwe, p. 103) y por no ser estos países los que decidían sobre las reglas y las pautas de la agenda de GATT, poco se ha avanzado en las negociones a respecto. Por otro lado, están los países desarrollados que son los que llevaban los principales tópicos para incluir en la agenda y en los debates y, esos son los que pueden subsidiar su agricultura y, así, mantener los precios locales competitivos, hecho que, incluso tornando su producción ineficiente, dificulta las importaciones de productos agrícolas desde países en desarrollo. Toda esa dinámica, en el sentido de no tratamiento internacional adecuado del tema de la agricultura bajo las negociones del GATT (no había ni siquiera las definiciones para términos como agricultura, productos alimenticios, productos agrícolas o pesqueros, productos primarios, vida o salud animal o vegetal, en el documento de las rodadas de negociaciones) resultó que la crisis Página | 35 de alimentos de 1972/73 profundizó las situaciones de hambre en muchos países, que ya presentaban problemas en la economía. Prácticas como dumping 8 , prohibidas bajo las reglas de GATT para productos manufacturados, en general, no lo fueran para productos “categorizados” en agricultura.Y ese tipo de práctica de “dumping of surpluses onto world markets has been disastrous for all poor countries, especially those attempting to achieve food self-reliance” (Ritchie, 1988, p. 1-2). Es decir, mientras los países desarrollados utilizaban subsidios y dumping para que sus productores locales siguiesen siendo competitivos (ej. PAC – Política Agraria Común de la Unión Europea), los países pobres y en desarrollo seguían los precios que los mercados les atribuían, los cuales no tenían como permitirse ese tipo de práctica, ya que no tenían dinero, ni estructura económica para soportar eses gastos. Como buen resume de esa situación típica en la década de 1970 (y sigue para algunos países hasta la actualidad), Ritchie (1988, p. 1- 2) señala que: Their farmers [from developing countries] simply cannot compete in local markets flooded with heavily subsidized, food exports from the U.S., Europe, Canada, Australia or New Zealand. Unable to sell their crops for a reasonable price in local markets, these farmers cannot earn enough income to pay their bills. Those who cannot survive this kind of unfair competition eventually lose their land. Those who can survive often are unable to earn enough to reinvest to improve their long-term productivity. Some nations food production capacity has stagnated or declined through 8 Acción de poner a la venta productos a un precio inferior al del mercado, principalmente para vender en el mercado internacional. Página | 36 this process which the Washington Post has called "agricultural imperialism”. En consecuencia, la expansión internacional de las políticas neoliberales ha alterado las relaciones de los agricultores con el mercado global; se ha responsabilizado a los agricultores por sus futuros económicos y se les ha obligado a responder a la reestructuración solo en un número limitado de formas (Phillips, 2006, p. 44). Ese tipo de situación de circulo vicioso fue y todavía es muy común en países pobres y en desarrollo, debido a su escasa posibilidad de competir en el mercado nacional e internacional con sus productos, porque en la mayoría de las veces se utilizan poco o ningún pesticida o substancia dañosa al medio ambiente, se hace un mejor uso de la tierra (desde su preparación hacia la cosecha de los alimentos sembrados) y con baja tasas de emisión de gases dañosos al aire. Así la política alimentaria y agraria ha sido, desde la década de 1970, una creciente preocupación global con la cuestión del hambre en el mundo, siguiendo una trayectoria similar a la que ha abordado cuestiones como el medio ambiente y el desarrollo. En las palabras de Nau (1978, p. 776), In the 1970 (…) Governments, as well as international organizations, showed a growing awareness of the international, as well as domestic, implications of food policies. Whether they are able to convert this awareness into global policies that constructively coordinate domestic and international interests remains to be seen. (Nau, 1978, p. 776), Página | 37 La crisis alimentaria, al igual que la crisis ambiental, es global. Sólo se pueden encontrar soluciones globales. Entonces, había la idea de que se debería actuar globalmente para resolver muchos de nuestros problemas locales. A nivel gubernamental, esto significaría un nuevo énfasis en los acuerdos internacionales para resolver la crisis mundial del comercio de alimentos. A nivel personal y no gubernamental, esto incluiría conferencias, intercambios y cabildeo coordinado para influir en las agencias y negociaciones internacionales, como se ha intentado hacer en las conversaciones del GATT (Ritchie, 2006, p.11 - 12). Nau (1978, p.777) también ha apuntado el que sería una Diplomacia de la Alimentación Mundial (en su término The Diplomacy of World Food), bajo la cual los gobiernos pueden usar sus “recursos alimentarios” con dos intenciones “(…)1) to influence international food markets, and 2) to influence international economic and political relationships going beyond food markets.” (1978, p.777) El objetivo de Nau (1978) en ese texto es discutir que, a pesar, de que la alimentación no era un tema nuevo, en el momento que lo escribió, en la diplomacia internacional, el incremento tecnológico en las instalaciones de almacenamiento y transporte permitió que los mercados de alimentos se volvieran globales solamente en el siglo XX, justificando nuevos debates en el aporte de ese tipo de estudio. Sin embargo, todo ese avance de la integración física de los mercados de alimentos no estuve acompañado de coordinación de políticas globales (Nau, 1978, p.776), como previamente se ha comentado con la desarticulación de las negociaciones internacionales en el GATT. Página | 38 Nau (1978) señala en su texto la siguiente tabla que incluye las variables de lo que el apunta como objetivos alimentarios (Food) y no alimentarios (No- Food) en la política exterior de un país. Tabla 1: Usos del alimento en la política exterior Fuente: NAU, 1978, p. 786-787. En esa tabla es importante ver como ha ocurrido la dinámica del uso de asuntos clasificados por Nau (1978) como relacionados a alimentos o no en la política exterior de los países en periodos de excedentes y de escasez. 9 Lo que es más importante en el análisis aquí descrito es exactamente en el periodo de escasez, especialmente en los asuntos food related. En períodos de escasez de alimentos, se observa una mayor, aunque no siempre eficiente, articulación entre los países con el objetivo de reducir los efectos de una crisis de alimentos o de abastecimiento, por ejemplo. Donde también, hay mayor posibilidad que se incluyan problemáticas relacionadas a la agenda internacional en el momento. 9 “(…) the foreign policy goals of the participants in world food diplomacy and whether these goals relate to specific food or broader non-food (economic or political) objectives.” (Nau, 1978, p. 786-787) Página | 39 Sin embargo, el uso no alimentario muchas veces es la primera o la causa más relevante de la profundización de situaciones de hambrientos en el mundo, teniendo en cuenta que los países que adoptan ese tipo de objetivos, en general los desarrollados, negocian la emisión de ayuda alimentaria a través de imponiendo condiciones que los países receptores sólo sentirán a medio y largo plazo. Lo pasa lo mismo con la liberalización de mercados que ha sido propuesta por GATT, por ejemplo. 10 Tradicionalmente, las políticas exteriores de los países en la agricultura fueron diseñadas principalmente para enfrentarse a las consecuencias de los objetivos y programas nacionales, o sea, cada país buscó transferir los costes de las políticas internas a los mercados extranjeros. Así que, en períodos de escasez de alimentos, como fue la crisis de 1972/74, se buscó un mayor control de los productos en los mercados internacionales (Nau, 1978, p. 788) Así, en 1947, el GATT excluyó materias primas agrícolas, dando legitimidad a la idea de construir economías nacionales con sectores manufactureros y agrícolas articulados, representados en el modelo norteamericano como el ideal de desarrollo a ser replicado (Friedmann, McMichael, 1989, citado por McMichael, 2016, p.52) El autor Philip McMichael (2016, p. 13) utiliza el término régimen alimentario para analizar la evolución histórica de esta categoría conceptual. Para él, el régimen alimentario resulta de una política nacional de regulación en 10 Com el objetivo de aclarar ese tipo de conducta, Nau (1978) apunta que “Ignoring international food goals no less than exporters, importers may also build up a dangerous dependence on global food markets. To the extent that they seek to limit or reduce such dependence for whatever reasons (e.g., to protect their own producers as in the EEC in the 1960s), trade liberalization may become an issue between exporters and importers.” Página | 40 declive y la globalización en alza - combina de acuerdo con el autor el concepto de sistema-mundo de Immanuel Wallerstein (1974) con el de regulación de la acumulación de capital de Michael Aglietta (1979). De acuerdo con el autor McMichael (2016), una definición de régimen alimentario asociaba las relaciones internacionales de producción y consumo de alimentos a formas de acumulación que distinguían de modo genérico los períodos de transformación capitalistas desde 1870 (Friedmann, McMichael, 1989, p. 95, citado por McMichael, 2016, p.14). Es decir, un régimen alimentario sería una categoría conceptual que incorporaría como se relacionaba los países en términos de producción y consumo de alimentos (división internacional de trabajo – quien producía cada tipo de alimentos y quien consumía) en un dado período de la historia con el modo como se acumulaban los capitales resultantes de esas transacciones (cuales eran los actores que ganaban). Según McMichael (2016), el proyecto de régimen alimentario surgió, así, como una iniciativa metodológica para especificar las relaciones entre el orden mundial y el comercio agroalimentario y sirve para abastecer la relación entre Estado y mercado. Históricamente, los análisis sobre regímenes alimentarios han sido acerca del papel de los Estados Unidos y después del Tercer Mundo en suministrar al continente Europeo mediante una agricultura extensiva durante períodos de la hegemonía económica mundial británica y posteriormente norteamericana (2016, p. 15, 18). Desde la década de los ochenta, se configura lo que McMichael ha nombrado de régimen alimentario corporativo (2016, p. 65, 71, 81), que está basado en la producción de alimentos por grandes corporaciones Página | 41 transnacionales bajo reglas liberales del mercado agrícola y a partir de intensiva financiación en Investigación y Desarrollo (I&D) en tecnologías agrícolas, como las semillas transgénicas. Y dada la acumulación de capacidad financiera y tecnológica sin igual en el marco de estos conglomerados industriales, estos parecen convertirse en los actores centrales y la fuerza dinámica del desarrollo de este nuevo tipo de régimen alimentario. Bajo subsidios gubernamentales corporativos y con rutas alimentarias transnacionales, las acciones de las corporaciones se combinaron en un amplio ataque a pequeños propietarios de tierras. El régimen corporativo alimentario busca a los consumidores asalariados en una oferta combinada de extender la elasticidad del consumo de alimentos y ampliar mercados alimentarios a través del comercio injusto. A pesar de las justificaciones para la seguridad del alimento de bajo costo, éste afecta de modo adverso a la mayoría de la población mundial que produce alimentos de origen campesino, socavando el abastecimiento agrícola e informal, de vendedores ambulantes, de bares y restaurantes (McMichael, 2016, p. 81, 83, 84). Conforma Carlson (1985, p.1189), el “General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), through which the international community has sought to achieve trade liberalization, has generally failed in the agricultural sector”, es decir, el GATT ha logrado fortalecer a los países desarrollados en sus intercambios de mercancías, pero a los países en desarrollo, les ha convertido en un obstáculo, sobre todo cuando se trata del logro de la seguridad alimentaria. En esa dirección también está la visión de Madeley (2000, p. 56), “trade can only be ‘a key element’ in achieving food security if it is trade which is Página | 48 and Trade Policy de 2005 analizó el tema de la recurrente todavía practica del dumping, principalmente desde los EEU. Según ese informe 12 , An examination of U.S. government data indicates that since the WTO began, U.S.-based companies have engaged in steady, high levels of agricultural dumping in their global sales of the five most exported commodities. While global food companies have greatly benefited from the low prices for the raw materials of their products, farmers around the world, including U.S. farmers, are going out of business. El informe (2005 p.8) también ha concluido que: Developing countries need healthy agricultural sectors to increase food security and rural employment and to decrease poverty. To achieve this, agricultural commodities must be priced fairly. Dumping is a gross distortion of commodity markets. It undermines the livelihoods of 70 percent of the world’s poorest people. Trade rules provide the tools needed to address agricultural dumping. These rules should be strengthened, implemented and enforced. Es decir, hay muchas críticas en cómo se ha conformado el Acuerdo sobre la Agricultura, principalmente con relación a las prácticas de dumping, el aumento (y no reducción) de los subsidios y el proceso de tariffication. Y los efectos son más grandes y dañinos para los países en desarrollo. De acuerdo con la entidad Third World Network (2003), esos efectos son principalmente resultado de los altos subsidios y aranceles del Norte desarrollado e impactan negativamente de tres formas: 12 IATP, 2005, p.1. Página | 49 (1) they prevent market access for developing countries’ products in the North; (2) they prevent market access for developing countries’ products in third markets; (3) more seriously, they allow high-cost products to be exported at artificially cheap prices to swamp the markets of many developing countries, threatening the livelihoods of farmers. Otras críticas las aportan Murphy (2001, p.14) con relación a la volatilidad de los precios de alimentos bajo las reglas del AoA, así como el aumento del coste de los alimentos para los países en desarrollo importadores netos de alimentos, que han perdido el acceso a los alimentos a precios concesionales y han tenido que aumentar las compras a precios comerciales. La Ronda Uruguay que generó las negociaciones del AoA, también dió origen a la propia estructura de la Organización Mundial del Comercio, y la veremos en la próxima sección, así como también su influencia en la política internacional alimentaria, a partir de la regulación del comercio agrícola. 1.3) La influencia en la política alimentaria internacional de la Organización Mundial del Comercio (OMC) Los orígenes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se remontan a la firma del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), en 1947, mecanismo que fue responsable, entre los años 1948 y 1994, de la creación y gestión de las reglas del sistema multilateral de comercio. En el marco del GATT, se realizaron ocho rondas de negociaciones comerciales, que tuvieron por objetivo promover la progresiva reducción de aranceles y otras barreras al comercio. La octava ronda, conocida como Ronda Uruguay, culminó Página | 50 con la creación de la OMC y de un nuevo conjunto de acuerdos multilaterales que formaron el cuerpo normativo de la nueva Organización. Entonces, la OMC entró en actividad en 1º de enero de 1995 y desde esa fecha pasó a ser el organismo responsable por administrar el sistema multilateral de comercio. Efectivamente, según Madeley (2000, p. 60-61), la OMC es “both a forum and a judge, exercising considerable and direct power through its disputes settlement mechanism”. Y con la relación a estructura, la OMC básicamente actúa a través de los siguientes órganos 13 : • la Conferencia Ministerial, instancia máxima de la organización compuesta por los ministros de Relaciones Exteriores o de Comercio Exterior de los miembros; • el Consejo General, órgano compuesto por los representantes permanentes de los miembros en Ginebra, que se reúne como Órgano de Solución de Diferencias 14 (OSD) - (a esa función se refería la cita de Madeley comentada anteriormente) – y actualmente como Órgano de Revisión de Política Comercial; • el Consejo para el comercio de bienes; • el Consejo de Comercio de Servicios; • el Consejo para los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; 13 Datos recuperados y traducidos de http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politicaexterna/diplomacia-economica-comercial-e-financeira/132-organizacao-mundial-do-comercio- omc 14 Madeley también enseña en que consiste el Órgano de Solución de Diferencias: “a panel consisting of three people normally adjudicates on a dispute. The panelists are not necessarily lawyers but their judgements have to be obeyed on pain of sanctions, even if they contradict national laws.”(2000, p.61) Página | 51 • los diversos Comités, entre ellos los Comités de Acceso a Mercados, Agrícola y de Subsidios, entre otros; y • el Secretariado, que tiene por función apoyar las actividades de la organización y está compuesto por cerca de 700 funcionarios, encabezados por el Director General de la OMC, cargo ocupado actualmente por la economista nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala. Página | 52 Ilustración 1: Estructura de la OMC - órganos y acciones Fuente: WTO. Disponible en https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/organigram_e.pdf Página | 53 La sede de la OMC está ubicada en Ginebra (Suiza) y la organización cuenta actualmente con 164 países miembros. Su principal objetivo es “to ensure that trade flows as smoothly, predictably and freely as possible” (WTO, 2018). Y para cumplir ese objetivo, las acciones de la organización son pautadas a partir de los principios de no discriminación 15 , apertura comercial 16 , previsibilidad y transparencia 17 , competitividad 18 , beneficios a los países en desarrollo 19 y protección al medio ambiente 20 . A la diferencia del GATT 21 que se ocupó principalmente del comercio de mercancías, la organización también pasó a tratar de ocuparse del comercio de servicios y de la propiedad intelectual. Igualmente puso en marcha nuevos 15 “Un país no debe discriminar entre sus interlocutores comerciales y no debe discriminar entre sus propios productos, servicios o nacionales y los productos, servicios o nacionales de otros países” (WTO, 2018a) 16 “La disminución de los obstáculos comerciales es una de las formas más evidentes de fomentar el comercio; esos obstáculos pueden consistir en derechos de aduana (o aranceles) o en medidas como la prohibición de las importaciones o la fijación de contingentes que restringen selectivamente las cantidades.” (WTO, 2018a) 17 “Las empresas, los inversores y los gobiernos de otros países deben confiar en que no se establecerán arbitrariamente obstáculos comerciales. Mediante la estabilidad y la previsibilidad, se fomentan las inversiones, se crean puestos de trabajo, y los consumidores pueden disfrutar plenamente de las ventajas de la competencia: la posibilidad de elegir y unos precios más bajos” (WTO, 2018a) 18 “Desalentar, para ello, las prácticas “desleales”, como las subvenciones a la exportación y el dumping de productos a precios inferiores a su costo para obtener una mayor participación en el mercado. Las cuestiones son complejas, y las normas tratan de establecer lo que es leal o desleal y la manera en que los gobiernos pueden responder, especialmente imponiendo derechos de importación adicionales calculados para compensar los perjuicios causados por el comercio desleal.” (WTO, 2018a) 19 “Conceder a estos más tiempo para realizar ajustes, mayor flexibilidad y privilegios especiales; más de tres cuartas partes de los Miembros de la OMC son países en desarrollo y países en transición a economías de mercado. Los Acuerdos de la OMC les conceden períodos de transición para adaptarse a las disposiciones de la OMC menos conocidas y tal vez más difíciles.” (WTO, 2018a) 20 “Los Acuerdos de la OMC permiten a los Miembros adoptar medidas para proteger no sólo el medio ambiente sino también la salud pública y la salud de los animales, y para preservar los vegetales. No obstante, esas medidas deben aplicarse por igual a las empresas nacionales y a las extranjeras. En otras palabras, los Miembros no deben utilizar medidas de protección del medio ambiente como medio de encubrir políticas proteccionistas.” Este último principio se ha incorporado a la agenda de la agenda de la OMC desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 21 Que está incorporado en la estructura de acuerdos de la OMC. Página | 54 procedimientos de solución de diferencias, con la creación de un órgano específico para ese fin. En un discurso en Harvard en octubre de 1995, el primer director general de la OMC, Renato Ruggiero (WTO, 1995b) declaró que The foundations of the system were rooted strongly in the principle of nondiscrimination and emphasised (sic) a solid rule-based contractual relationship among members. These two elements were the source of GATT's success. (…) The recently completed Uruguay Round is the clearest example of how our agenda has expanded to keep up with the times. The Uruguay Round transformed the GATT into the World Trade Organization, putting the trading system on coherent and solid institutional footing. A new, integrated dispute settlement procedure was created to guarantee quick, objective and neutral adjudication when trade disputes arise between governments. The Round also made significant progress in sectors where protectionist policies have been most resilient, notably in agriculture and textiles and stronger disciplines were established on subsidies, state trading, technical standards and licensing procedures, to name a few. En los extractos del discurso de Ruggiero, es posible observar un tono optimista en cuanto al trabajo previo hecho bajo las reglas del GATT, sobre todo en referencia a progresos hechos en las áreas de agricultura y textil, en los cuales se habrían establecido normas más duras sobre los subsidios, por ejemplo, y como al futuro, ya que la OMC estaba heredando desde el GATT y la liberalización comercial. Página | 55 La toma de decisiones en la OMC se hace a través de las Conferencias Ministeriales. En la Conferencia Ministerial están representados todos los Miembros de la OMC, los cuales son países o son uniones aduaneras (como es el caso de la UE). La Conferencia Ministerial puede adoptar decisiones sobre todos los asuntos comprendidos en el ámbito de cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales. Hasta el momento, ya se han celebrado once Conferencias Ministeriales de la OMC, siendo éstas: Singapur (1996); Ginebra (1998); Seattle (1999); Doha (2001); Cancún (2003); Hong Kong (2005); Ginebra (2009 y 2011); Bali (2013), Nairobi (2015) y Buenos Aires (2017) 22 . Especialmente relevante, entre ellas, fue la Conferencia Ministerial de Doha, que estableció el mandato para el lanzamiento de la Ronda de Doha o como oficialmente fue llamada Agenda de Doha para el Desarrollo 23 , primera ronda negociadora celebrada en el marco de la OMC, cuyas negociaciones siguen en curso. Además fue especialmente importante para los países en desarrollo que, por primera vez, veían temas de su interés para ser discutidos, como agricultura, servicios, acceso a mercados, nuevas normas antidumping, subsidios y propiedad intelectual. Sin embargo, la trayectoria que ha tomado el tema agricultura en los debates bajo OMC es muy larga y todavía muy compleja, exactamente porque choca con los intereses de los países desarrollados, ya que son los que más adoptan medidas protectoras sobre los productos del área. Además, hay el 22 La próxima Conferencia Ministerial está prevista para acontecer entre 12 y 15 de junio de 2022. 23 El momento de la virada del siglo, del XX para el XXI, fue singular para el sistema de las Naciones Unidas, donde todas sus agencias y organizaciones vinculadas tenían como pauta el desarrollo. Así fue también, por ejemplo, con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Página | 56 tema de la propiedad intelectual que también ha empezado a negociarse desde la Ronda Uruguay y fue conformado en un acuerdo, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC – o TRIPs en inglés para Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights), que influye directamente, por ejemplo, en los recursos genéticos. A ese respecto, Murphy (2001, p.2) ha señalado la importancia del Acuerdo ADPIC que debería ser reformado porque, según él, “restricts public acess to genetic resources and undermines food security in developing countries”. Como recomendaciones a la Ronda Doha específicamente sobre ese asunto, enfatiza: (…) review of Article 27.3(b) of TRIPs to exclude all life forms from patenting and remove the requirement for plant variety protection; Ensure consistency between TRIPs and the provisions of the Convention on Biological Diversity – ensuring free and fair access to genetic resources, prior and informed consent and benefit sharing (stop bio-piracy); Stop the development and (commercial) application of “terminator 24 technologies”. (Murphy, 2001, p. 27) De manera que la agricultura es un tema que desborda hacia otras áreas y es necesario tener en cuenta una visión amplia para poder comprender cómo este tema viene siendo abordado por la OMC. El desafío es desarrollar modelos para la agricultura que fortalezcan los bienes públicos (incluida la 24 Sobre ese tópico se discutirá en el apartado acerca de las empresas del sector agroquímico. Página | 57 seguridad alimentaria), los ecosistemas resilientes, las economías vibrantes y la diversidad genética (Murphy, 2001, p. 8). Como la OMC es el organismo con mayor influencia en la gestión de los acuerdos comerciales globales, que también afectan a las políticas agrícolas, la OMC desempeña un papel indirecto en el éxito de las políticas de seguridad alimentaria en la medida en que los acuerdos comerciales pueden tener un impacto en la producción y distribución mundial de alimentos (Schanbacher, 2010, p.10). De acuerdo con el glosario del sitio electrónico de la OMC 25 , seguridad alimentaria es definido “when the nutritional needs of a country or population are met consistently. This is commonly described as when people or populations ‘at all times have physical and economic access to sufficient, safe, and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for a healthy life’”. Así la OMC viene incorporando los objetivos de combatir el hambre (como se demuestra en el término de su actual glosario para food security; actualmente mucho más cerca de, por ejemplo, la FAO) o del derecho a la alimentación como un derecho humano, como establece la Carta de las Naciones Unidas. Pero, en la práctica, todavía, se observan acciones, cuando se refiere al mercado, muy opuestas a las de los derechos humanos, pues aún se priorizan las libertades económicas para producir y la liberalización de los mercados nacionales. 25 Disponible en https://www.wto.org/english/thewto_e/glossary_e/glossary_e.htm Página | 64 Alrededor de la actuación de éstas hay diversas polémicas, como la contaminación del medio ambiente, el impacto de los pesticidas en la salud humana, los efectos de los alimentos transgénicos tanto para la salud humana, como para la biodiversidad del planeta. Así que, examinar la práctica, los discursos y las contestaciones a las empresas del sector agrícola es significativo para comprender la dinámica de los detentores de poder en la cadena de producción de alimentos, tanto para exigir de los gobiernos, como para presionar pequeños agricultores a comprar sus productos al precio que les conviene. Tras todo el proceso de fusiones y adquisiciones entre las empresas del sector entre los años 2016 a 2018, se analizará, en este punto las cuatro que controlan actualmente el mercado de las semillas y agroquímicos: Syngenta- ChemChina, Bayer-Monsanto, Corteva Agriscience (resultante de la fusión entre Dow y Dupont) y Basf. En último proceso antimonopolio de la Unión Europea (UE), la Comisión Europea aprobó en 21 de marzo de 2018 la compra de Monsanto por Bayer por más de 62 millones de dólares americanos. Después de las fusiones de Dow y Dupont, así como de ChemChina y Syngenta. Consecuentemente, las fusiones y las compras de empresas en el sector de agronegocio han producido que un grupo aún más pequeño controle el mercado. Eso produjo también mayores contestaciones y controversias desde de organizaciones de la sociedad civil, principalmente por los temas de las semillas transgénicas, el uso excesivo de los pesticidas y los desconocidos efectos para la salud humana y para el medio ambiente. Página | 65 Entonces, en ese apartado se abordan los perfiles de las cuatro principales empresas del sector de agronegocios del mundo y, por fin, se presentan los principales abordajes desde organizaciones de la sociedad civil sobre la actuación de esas compañías. 2.1) Syngenta De acuerdo con el sitio web de la empresa, Syngenta es una “leading agriculture company helping to improve global food security by enabling millions of farmers to make better use of available resources” 34 . O sea, la misión de Syngenta es ayudar a alimentar la población creciente, proporcionando a los agricultores la integración de “soluciones eficaces en protección de cultivos y producción de semillas” 35 . Así que el lema de la compañía es “Bringing plant potential to life”. La sede de Syngenta está en Suiza, sin embargo, tiene presencia mundial. Los datos sobre la empresa son impresionantes: está presente en más de 90 países, tiene más de 27 mil de empleados, y tiene 100 sitios de producción y suministro. La actuación de Syngenta en números del año de 2017 están en la ilustración 2, en resumen. Entre los productos y servicios ofertados por la compañía están semillas, rasgos de semillas, herbicidas, insecticidas, fungicidas, tratamiento de semillas, productos biológicos, mejora de cultivos, asesoramiento agronómico, programas de productores, agricultura digital, administración. La compañía fue 34 Disponible en https://www.syngenta.com/~/media/Files/S/Syngenta/Syngenta-at-a- glance-2018.pdf 35 Disponible en https://www.syngenta.es/acerca-de-syngenta Página | 66 fundada en el 13 de noviembre de 2000, a partir de las divisiones agrícolas de Novartis y AstraZeneca. En 2017, Syngenta fue comprada por ChemChina 36 . Ilustración 2: Datos de Syngenta de 2017 37 Según el “Informe de Negocio Sostenible” de 2017 de la empresa, Syngenta está comprometida con los ODS de la ONU, específicamente se apunta (2018b, p.19) nuevo, de los cuales los ODS 2 y ODS 17 (Cero Hambre y Alianza para lograr los objetivos, respectivamente) con mayor exposición. 36 Acrónomino en inglés para China National Chemical, es una empresa pública china y ha ofertado por Syngenta 43 mil millones de dólares americanos. La compra da empresa suiza es apuntado como una estrategia nacional china, un país que necesita abastecer al 21% de la población mundial con sólo el 9% de sus tierras cultivables. Datos recuperados de https://brasil.elpais.com/brasil/2016/02/03/economia/1454504746_043900.html?rel=mas 37 Disponible en https://www.syngenta.com/~/media/Files/S/Syngenta/Syngenta-at-a- glance-2018.pdf Página | 67 En todos los archivos, documentos e informes sobre la empresa, se expone el logro de la seguridad alimentaria como parte de su misión de trabajo. La seguridad alimentaria, en ese sentido, está basada principalmente en el aumento de la producción para alimentar la población. Por ejemplo, la empresa ha divulgado una encuesta hecha en 13 países 38 en 2013, y la mayoría ha contestado estar de acuerdo que producir más alimentos para una población creciente será el desafío global más importante de la próxima década. Es decir, el valor del término seguridad alimentaria se muestra directamente relacionado al incremento de la oferta de alimentos en el mundo. De este modo, Syngenta alega que sus innovaciones ayudan a los agricultores a superar múltiples desafíos, desde malezas, insectos y enfermedades, hasta los efectos del calor y el frío en los cultivos. De acuerdo con la filial de Syngenta en Colombia, en el tema de las semillas, “nos especializamos en la investigación, desarrollo, producción y comercialización de semillas de alto rendimiento, lo cual permite ofrecer a los agricultores cosechas más productivas, resistentes, de mejor calidad y con valores nutricionales superiores.” 39 Además, apuntan que, actualmente, la compañía ocupa el tercer lugar en el mercado de semillas de alto valor comercial, abasteciendo los mercados de la región Andina, Centro América y los mercados tropicales de México. 38 Estados Unidos, Argentina, Brasil, Francia, Alemania, Suiza, Reino Unido, Rusia, Kenia, África del Sur, China, India, China e Indonesia. Disponible en https://www.syngenta.com/~/media/Images/S/Syngenta/content-images/image-gallery/highres/the-good-growth-plan/syngenta-the-agricultural-disconnect.jpg 39 Disponible en https://www.syngenta.com.co/semillas Página | 68 2.2) Bayer-Monsanto Monsanto fue establecida en 1901 bajo el nombre Monsanto Chemical Works en Saint Louis, Missouri, en los Estados Unidos, por John Francis Queeny. Su primer éxito de ventas fue la sacarina en 1905, que es utilizada hasta hoy como endulzante en bebidas, y se la vendió para Coca Cola. En 1920, pasaron a producir los bifenilos policlorados (PCB, del acrónimo en inglés), que son compuestos orgánicos sintéticos que han sido muy utilizados en la industria como fluidos dieléctricos en transformadores y condensadores, pinturas y aceites lubricantes hidráulicos, y que Monsanto tuvo el monopolio durante más de cuatro décadas y está considerada una substancia altamente contaminante y cancerígena (MohrI y Costabebe, 2012). En la década de los sesenta, Monsanto entró en el sector del agronegocio, principalmente de herbicidas. A partir de los ochenta, empezó a invertir en el ramo de tecnologías de modificación genética y produjo las primeras plantas resistentes a plagas: soja, patata y algodón. Desde de los años 2000, la compañía ha centrado sus actividades en el sector agrícola únicamente (producción de semillas y herbicidas y en biotecnología) 40 . Ilustración 3: Logo de Monsanto Bajo la marca Monsanto había 22 mil empleados en el mundo y, por ejemplo, en un país importante para la empresa como Brasil, había más de 2700 empleados. Actuaba en 67 países, con más de 400 instalaciones. Son 40 Datos disponibles en http://www.revistalacomuna.com/internacional/bayer-monsanto- imperialismo-alimentario/ Página | 69 producidas una variedad de semillas de frutas y hortalizas, así como de soja y maíz para producir alimentos para animales. De acuerdo con el sitio electrónico de la empresa (Monsanto, 2018, traducido), su objetivo era ayudar los agricultores a producir alimentos nutritivos y abundantes, de forma sostenible. “Pensamos de forma integrada en cómo se cultiva el alimento, para que los agricultores tengan las herramientas necesarias para extraer el máximo de cada hectárea y cada cosecha - y para que usted tenga a disposición alimentos seguros ya precios asequibles”. Así como en el caso de Syngenta, Monsanto alega que su trabajo también es contribuir a alimentar la población y, además, se utiliza mucho el discurso de sostenibilidad, cuando hace referencias al uso de sus productos (sobre todo los agroquímicos). Es decir, que sus productos no causarían daños al medio ambiente, ni a la salud humana 41 . Son también muy comunes en el sitio de la empresa, los reportajes sobre responsabilidad social 42 y su presencia en rankings de mejores empresas para trabajar en diversas áreas 43 . En el año de 2016, la compañía alemana Bayer lanzó una propuesta de compra de Monsanto. Todo el proceso de compra se concretizó en marzo del año de 2018 cuando la Comisión Europea dió su parecer favorable. Las dos compañías juntas controlan más de 30% del mercado de semillas y productos 41 Ejemplos: https://monsanto.com/products/get-the-facts-glyphosate-roundup/ ; https://monsanto.com/innovations/research-development/researchtransparency/articles/scientists-determine-appropriate-safety-assessments-gmos-containing- new-insect-protection-proteins/ ; https://monsanto.com/news-stories/articles/fiona-woody- discusses-sustainability/ ; https://monsanto.com/company/outreach/articles/sportingsustainability-launches-reduce-food-waste/ 42 Ejemplos: https://monsanto.com/company/outreach/articles/monsanto-donates-fight- childhood-hunger/ ; https://monsanto.com/careers/working-at-monsanto/articles/monsantocompany-named-diversity-best-practices-2018-inclusion-index/ 43 Ejemplos: https://monsanto.com/news-stories/articles/2018-disability-inclusion/ ; https://monsanto.com/careers/articles/best-places-work-in-it/ Página | 70 agroquímicos, tornándose el líder del sector. La nueva corporación suma ventas anuales de más de 67 billones de dólares americanos 44 . Bayer, originalmente una empresa que producía colorantes sintéticos pasó a diversificar su oferta de productos a partir de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, incluyendo productos farmacéuticos, químicos y después de la agricultura y de ganado. Bayer fue fundada en 1863 por Friedrich Bayer y Johann Weskott en Wuppertal, Alemania (Bayer, 2018). Actualmente, la compañía cuenta con cuatro departamentos de actuación: productos farmacéuticos, salud del consumidor, ciencia de los cultivos y sanidad animal (Bayer, 2018a). De acuerdo con un comunicado de Bayer de 16 de agosto de 2018 (2018b, p.1), The integration of Monsanto into the Bayer Group can begin following the completion on Thursday of the divestment by Bayer to BASF of certain Crop Science businesses with a total sales volume of around 2.2 billion euros. Bayer already became the sole owner of Monsanto Company on June 7, 2018. O sea, para finalizar el proceso de integración de Monsanto al grupo Bayer, la empresa puse en disposición activos del departamento de cultivos a la empresa Basf con ocasión de un mandato del Departamento de Justicia de los Estados Unidos. En una conferencia de prensa presentada por la comisaria europea de Competencia, Margrethe Vestager, responsable por el caso Bayer- 44 Datos disponibles en https://brasil.elpais.com/brasil/2016/05/19/economia/1463634856_746684.html Página | 71 Monsanto, ha dicho que “Nuestra decisión asegura que habrá efectivamente competencia e innovación en semillas, pesticidas y mercados agrícolas digitales después de esta fusión”, y después añadie que “En particular, nos hemos asegurado de que el número de actores que compitan activamente en estos mercados se mantenga igual”, refiriéndose a la venta de activos de semillas y herbicidas de Bayer a Basf por el valor de 7.200 millones de dólares, así como una licencia de a sus datos agrícolas digitales globales 45 . Actualmente 46 , al acceder al sitio oficial de Monsanto, aparece el siguiente anuncio de Bayer. Ilustración 4: Printscreen de la página de inicio del sitio de Monsanto Por lo tanto, el grupo Bayer está trabajando para incorporar totalmente las actividades, marca y operaciones de Monsanto. Bayer también ya ha 45 Disponible en https://lta.reuters.com/article/businessNews/idLTAKBN1GX1I0-OUSLB 46 Acceso en 15 de noviembre de 2018 al sitio www.monsanto.com Página | 72 anunciado que después de la incorporación completa, el nombre Monsanto no figurará más en el logo de empresa 47 . 2.3) Corteva Agriscience (Dow y Dupont) La Corteva es resultado de la fusión entre dos grandes empresas del sector agroquímico en agosto de 2017 48 . Las compañías Dow y DuPont han decidido unirse y pasaron a actuar en el mercado de forma combinada como un holding nombrado DowDuPontTM. Ese holding ha sido dividido en tres áreas: Agricultura, Ciencia Materiales y Productos Especializados. Corteva es la empresa de la división de agricultura (Corteva, 2018). De la empresa de área de agricultura, se esperaba una empresa líder en agricultura que reunirá los puntos fuertes de DuPont Pioneer, DuPont Protección de Cultivos y Dow AgroSciences para servir mejor a los productores rurales en todo el mundo, con una cartera superior de soluciones, una mayor opción de opciones y precios competitivos por valor. Esperan que las capacidades combinadas y el mecanismo de innovación altamente productivo permitirán que la empresa agrícola deseada traiga un conjunto aún más amplio de productos para el mercado de forma más rápida y que pueda ser un socio aún mejor para los agricultores, entregando innovación y ayudándoles a 47 Originalmente en anuncio de 4 de junio de 2018, se ha publicado: “Bayer will remain the company name. Monsanto will no longer be a company name. The acquired products will retain their brand names and become part of the Bayer portfolio.” Disponible en https://media.bayer.com/baynews/baynews.nsf/id/Bayer-plans-closing-of-Monsanto-acquisition- on-June-7 48 Pero con entrada en el mercado en 2018. Página | 73 aumentar la productividad y rentabilidad. La pretendida empresa agrícola tendrá su sede en Wilmington (Delaware, EE. UU.) 49 . Aunque sólo es una división entre las tres lo que da como resultado de la fusión de Dow y DuPont, Corteva surge con una gran empresa en el sector debido a la herencia de aquellas dos empresas. Dow y DuPont fueron creadas en el siglo XIX, sin embargo, pasaron a actuar en el mercado en el siglo XX con dos productos inicialmente: el maíz hibrido y los insecticidas, respectivamente. A lo largo de siglo XX, diversos productos fueron incorporados a su cartera y la fusión de las dos compañías ha creado un “gigante de productos químicos con un valor de mercado de más de 130.000 millones de dólares americanos” 50 . En mercados importantes, como el brasileño (estimado en US$ 130,2 mil millones), la fusión de Dow y Dupont se presentaría como una importante competidora en el mercado de petroquímicos, especialidades y productos químicos de consumo, y competiendo directamente con Basf que es hoy la líder de ese mercado en Brasil 51 . Según el sitio de Corteva, el propósito de la empresa es “to enrich the lives of those who produce and those who consume, ensuring progress for generations to come”, a través de la oferta de productos que unan tecnología y soluciones eficientes para la creciente demanda por alimentos. Los principales 49 Extracto traducido desde el sitio electrónico de DuPont Brasil. Disponible en http://www.dupont.com.br/corporate-functions/media/press-releases/dowdupont_-conclui-fusao- com-sucesso.html 50 Frase traducida de https://oglobo.globo.com/economia/dow-chemical-dupont-se-unem- criam-gigante-de-us-130-bilhoes-18271868 51 Datos disponibles en https://oglobo.globo.com/economia/dow-chemical-dupont-se- unem-criam-gigante-de-us-130-bilhoes-18271868 Página | 80 Ilustración 8: Tweets de Rolando García, docente de la Universidad de Buenos Aires, sobre la Ley de Semillas en Argentina Los dos casos apuntados previamente son ejemplos de cómo las empresas del sector agroquímico están involucradas en la esfera política de los países que son importantes productores y exportadores de alimentos. Igualmente se han indicado las estrategias de la industria química que viene migrando hacia el sector de semillas y de los biopesticidas también. Al respecto de esa estrategia de mercado, Pelaez y Mizukawa (2017, p. 6) señalan que: By acting concurrently in these markets, companies exploit economies of scope generated by the production and marketing of technological packages involving pesticides (chemical and biological) and GM seeds. In this diversification strategy, the companies’ technological base (chemical synthesis) is expanded to incorporate biological synthesis processes, either via traditional methods (fermentation) or via genetic manipulation. Eso movimiento de empresas del sector químico migrando para el sector de manipulación de semillas es simplemente una estrategia de ampliación de Página | 81 control de mercado. Entonces, en general, los intereses comerciales están por encima de preocupaciones por el medio ambiente y la salud de los individuos. Con relación al tema de los organismos genéticamente modificados (OGMs), Plaza e Yunta (2015, p. 134) hacen el siguiente análisis sobre la dirección hacia lo comercial de las empresas que crean los OGMs: Si por una parte las patentes de organismos genéticamente modificados constituyen un incentivo para invertir e innovar nuevas formas de vida con interés industrial, por otra parte el hecho de que se busquen fundamentalmente intereses comerciales, sin darle debida importancia a temas de sostenibilidad en agricultura y ganadería genera un desbalance en favor de los intereses comerciales. (…) Hay que decir que a la mayor parte de los OGM que se cultivan comercialmente se les han introducido genes de resistencia a herbicida, para repeler insectos. Estas modificaciones no representan ventaja desde el punto de vista nutricional y favorecen sí un modelo de agricultura industrializado que disminuye la mano de obra. Algo similar ocurre con la introducción de genes en ganadería, se hace porque se añade una función con interés industrial, no porque se quiera mejorar la nutrición o ayudar a los productores. Plaza e Yunta (2015, p. 134) O sea, las justificaciones de las empresas, presentados en la primera parte sobre los perfiles, de que se busca la seguridad alimentaria a través del mejoramiento de las semillas y de la defensa de los cultivos de las plagas, y consecuentemente aumentar la oferta de alimentos en el mundo, nos parecen falsos en la medida en que si se investigan las tendencias de inversiones en ese sector aparece que se han excluidos del proceso millones de agricultores Página | 82 familiares, que no pueden competir con grandes productores y con la tecnología que ellos emplean en sus cultivos. Un ejemplo que se puede presentar son las llamadas semillas “terminator”, que son semillas que generan “plantas que no podrán multiplicarse a partir de semillas auto fecundadas, es decir, las plantas cultivadas a partir de estas semillas producirían semillas estériles con lo que se evita la reproducción del cultivo y se crea la necesidad de comprar semillas” 64 . O sea, es un tipo de tecnología que mantiene a los agricultores “presos” y sin alternativas viables a empresas como Monsanto, Syngenta, etc., las cuales aumentan indefinidamente sus dividendos. Un tema apuntado como ético (Plaza e Yunta, 2015) es que los alimentos procedentes de cultivos genéticamente modificados sean etiquetados como tales. Nuevamente, Brasil se puede poner como un ejemplo en el camino reverso al de muchos países. En el país, hay una ley (Ley de Bioseguridad) que entró en vigor en el año de 2005 que, entre otros temas, obliga a las empresas alimentarias a colocar la etiqueta en el embalaje del producto y en éste debe contener informaciones sobre la procedencia del alimento y también registrar si el producto es, contiene o fue fabricado a partir de ingrediente transgénico. Sin embargo, desde el año de 2017, a partir de presiones de las empresas alimentarias - alegando que la distinción del embalaje aumentó el coste de los productos -, se viene discutiendo en el Congreso brasileño el proyecto de ley común n. 34/2015, que propone el fin del etiquetado de alimentos transgénicos. 64 Disponible en http://www.revistalacomuna.com/internacional/bayer-monsanto- imperialismo-alimentario/ Página | 83 Ilustración 9: Triángulo amarillo con la letra "T", símbolo de la existencia de OGMs Según Plaza e Yunta (2015, p. 35), “en muchos países de Latinoamérica no existe regulación de etiquetado para alimentos que contienen elementos transgénicos, aspecto que viola el principio de autonomía del consumidor”. Información esta que es fundamental para que el consumidor tenga poder de decidir si quiere o no consumir alimentos de procedencia transgénica. Específicamente, la previamente comentada ley brasileña de Bioseguridad también reglamentaba el uso de células madre para investigación y manipulación genética. En ese sentido, había presiones de dos grupos de actores con posiciones favorables y contrarias a la aprobación de la ley: los grupos favorables estaban mayoritariamente representados por empresas de biotecnología e investigadores del área, mientras que los grupos contrarios estaban mayoritariamente representados por ambientalistas y órganos de defensa de los consumidores (Guedes y Vital, 2017, p. 384). Y con la aprobación de la Ley de Bioseguridad en Brasil, los grupos favorables se mostraron más eficientes en el proceso de convencimiento debido a su fuerte base aliada en el Congreso. Esta eficiencia puede ser acreditada, principalmente, por el poderío económico y político de sus participantes, mayoritariamente formado por empresas de biotecnología y por ruralistas y sus representantes en el Legislativo (Guedes y Vital, 2017, p. 397). O sea, las empresas tienen una influencia muy grande sobre las decisiones Página | 84 que están siendo tomadas en los países, sobre todo en los países “permeables” a este tipo de práctica, sea a través de lobby, sea a través de hacerse representar directamente, como es el caso de Maggi en Brasil. Como reitera Sámano (2013, p. 1252), La agricultura convencional apuesta por la tercera ola de la revolución verde para aumentar la producción de alimentos en el mundo, con la aplicación de la biotecnología y el uso de transgénicos, aunque hasta la fecha no se ha demostrado que estos organismos genéticamente modificados, puedan traer o no consecuencias en la alimentación de los seres humanos. Detrás de esta nueva revolución verde estas los grandes monopolios productores de semillas, agroquímicos y maquinaria agrícola, para obtener ganancias por la transferencia de tecnología, que haría dependientes a muchos productores agrícolas de esta “nueva tecnología”, teniendo que pagar regalías a las productoras de semillas transgénicas como es Monsanto, Cargill, y otras, que han incursionado en este ámbito de la ingeniería transgénica. (Sámano, 2013) Y Bonilla (2014) también está de acuerdo cuando establece que “las multinacionales, se constituyen en monopolios que, en su avidez por controlar el Mercado, manipulan al estado, que desde lo político genera legislaciones que abiertamente favorecen a la economía capitalista, obrando en contra de los intereses del común del pueblo” (p. 174). Tras la presentación de los ejemplos y los perfiles de las empresas, es posible registrar que, seguramente, las empresas del sector agroquímico juegan un papel fundamental en la agenda política internacional de la Página | 85 alimentación. Sin embargo, es un papel contraproducente en el sentido de combate al hambre de forma cualitativa y no con el aumento sencillo en la producción de alimentos; sin tener en cuenta los efectos sobre el medio ambiente y en la salud humana de largo plazo. Por ejemplo, a través del uso indiscriminado de semillas transgénicas para resistir a las plagas en los cultivos. A este respecto, Plaza e Yunta (2015) opinan que: Las empresas comerciales defienden sus intereses sin tener en cuenta criterios ecológicos, de sostenibilidad y de apoyo a los agricultores. Se habla de reducción de la pobreza, pero no se efectúan los mecanismos para que sea posible. (…) La filosofía que fundamenta la producción de transgénicos se basa en intereses económicos más que en producir beneficios sociales. (…) Se habla de paliar el hambre en el mundo donde existe desnutrición sembrando transgénicos adaptados a condiciones ambientales desfavorables (sequía, acidez, salinidad, heladas), pero la disponibilidad de alimentos transgénicos no disminuye el hambre si los agricultores no pueden producirlos ellos mismos o la población local no puede comprarlos. (énfasis añadidos, p. 135 y 137) Luego, se observa que los intereses económicos son prioritarios cuando se habla de este tipo de actor. Aunque los discursos divulgados a la prensa o bajo el título responsabilidad social, sean divergentes, las empresas siguen teniendo una agenda propia que es completamente diferente de la que debía dedicarse al desarrollo del bien común como es la agenda política o de actores como las ONGs, por ejemplo. Página | 86 Y en nivel internacional las empresas trasnacionales también influencian desde la creación de la OMC hasta hoy, la entrada de países miembros, exigiéndoles mayor liberalización de sus economías para, entonces, pasar a operar en estos países, por ejemplo. Como afirma Madeley (2000, p. 63), Transnationals can even be powerful enough to turn WTO members applications to their own advantage – urging, for example, that a developing country wanting to join the WTO should not be allowed in unless it does more to liberalize its economy. A corporation that is barred from selling its goods to an aspiring WTO member country may urge that it lifts the ban on those goods before it can join. What is clear is that lobbying of this kind has secured new international trade rules that are intended to create ‘a world order moulded in the image of multinationals’. O sea, se observa la grande influencia de las corporaciones (tanto del sector agroquímico, como de los alimentos procesados) en todos los niveles de gobernanza: en el local, con la imposición de un método de producir a los agricultores, por ejemplo; en el nivel nacional, con el lobbying para crearse legislaciones que les favorezcan; y en el nivel internacional, con la gran influencia en imponer reglas del comercio internacional a los países en desarrollo, por ejemplo. Presentado de forma breve el escenario que se ha desarrollado tras la admisión de los temas ligados a la agricultura y a la alimentación, así como el papel que han jugado en esos temas la OMC y las grandes corporaciones del sector agroquímico, en el próximo punto abordaremos específicamente el tratamiento internacional que viene siendo dado a la cuestión del hambre. Página | 87 3. Política Internacional ante el reto del Hambre Mundial 3.1) ¿Qué entendemos por hambre? Antes de analizar las iniciativas internacionales de lucha contra el hambre, es importante investigar qué es el hambre, el contexto de abordaje con que ha sido tratado así como su inclusión en el rol de acciones globales. El concepto de hambre que analizamos en esta tesis está relacionado con la definición de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), que es “the distress associated with lack of food”, pero también incluye una definición de privación de alimentos o subnutrición, como el consumo de alimentos que no es suficiente para proporcionar la cantidad mínima de energía dietética que cada individuo requiere para vivir una vida saludable y productiva, dado su sexo, edad, estatura y nivel de actividad física. (FAO, 2015). El hambre, en la descripción de FAO, se refiere a la conjugación de cuatro componentes, la debilitación de niños, el retraso del crecimiento infantil, la mortalidad infantil y la desnutrición, reflejan deficiencias tanto en calorías como en micronutrientes. Según el Mapa Mundial del Hambre todavía hay 821 millones de personas que padecen hambre en el mundo, la mayoría se encuentra en la región subsahariana y en los países del centro y sudeste de Asia. De acuerdo con el mapa, la variabilidad y los fenómenos climáticos extremos se cuentan entre las principales causales del hambre. El año 2015 es relevante porque fue el fin del monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y se hicieron muchos estudios e índices para hacer la evaluación final sobre cómo y qué metas se habían alcanzado y qué Página | 88 países los habían alcanzado. Setenta y tres (73) de ciento veintinueve (129) países han alcanzado el objetivo número uno de los ODM’s de erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre. Sin embargo, de acuerdo con el Mapa Mundial del Hambre de 2014 (FAO, 2015a), In many countries that have failed to reach the international hunger targets, natural and human-induced disasters or political instability have resulted in protracted crises, with increased vulnerability and food insecurity among large segments of the population. O sea, el hambre tiene componentes técnicos (falta de nutrientes, dificultad del acceso a los alimentos, alimentos con poca calidad nutricional), pero hay un componente muy importante que es el político, aquel en que otras personas están decidiendo en nivel local, nacional e internacional sobre el destino de los alimentos, así como sus precios y las leyes que regulan y controlan el trabajo envuelto en la producción de alimentos, etc. El hambre también está directamente ligado al problema de la pobreza. Como señalan Banerjee y Duflo (2015, p. 40), se considera que hay “una trampa de la pobreza”, que significa que “los pobres no pueden permitirse comer lo suficiente, por lo que son menos productivos y esto, a su vez, les mantiene en la pobreza.” O sea, la condición de hambre sustenta el estado de pobreza; si uno está hambriento no consigue trabajar (estudiar) apropiadamente y, consecuentemente, no rinde lo que podría rendir en su trabajo o en sus estudios, lo que no permite que gane lo suficiente para superar ese estado de pobre o desarrollarse en la escuela. Página | 89 Esa conexión con la pobreza también es apuntada por el profesor Kirit S. Parikh de India, quien con ocasión de un discurso en un Simposio de la FAO en 1999 en Ginebra declaba que “Si la pobreza es la causa del hambre, para reducir el hambre hay que reducir la pobreza. Los pobres disponen de poca tierra, poco capital y pocos conocimientos técnicos; tenemos que aumentar o valor de sus recursos y productos para mejorar sus ingresos reales” (FAO, 2000, p.11). Es importante también apuntar que los alimentos son negociados en el llamado “mercado de futuros” en la bolsa de valores de Chicago, donde los precios son extremadamente volátiles y no hay garantías ningunas para los productores, principalmente los pequeños, que no tienen margen financiera y no producen grandes cantidades para negociar como las grandes empresas multinacionales del sector de alimentos. Como describe Arce y Marsden (1993, p. 1): “Food is purchased on futures markets and contracts before it is produced, while transfer to the consumer is designed according to the need for maintaining certain prices and supply and demand relationships.” Y durante mucho tiempo, los problemas relacionados con las situaciones de hambre fueran tratados solamente por gobiernos locales y nacionales, o como máximo ciertas zonas de conflicto fueron receptoras de ayudas internacionales a los hambrientos. Sin embargo, a partir de un entendimiento general sobre la interrelación entre cuestiones económicas, sociales, técnicas y ambientales con las causas de la profundización del hambre en el mundo, el hambre se transformó en un asunto más allá de las fronteras nacionales. Según Arce y Marsden (1993, p. 2-3), Página | 96 posibilitando el establecimiento de reglas que han instituido los principios de la cooperación entre países. En el artículo 1, párrafo 3 de la Carta de las Naciones Unidas (2017, p.5), es posible identificar la cooperación como uno de los propósitos de esa organización: Conseguir una cooperación internacional para resolver los problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y para promover y estimular el desarrollo el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión. De este modo, el hincapié atribuido al papel de la cooperación internacional en la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y de la Malnutrición está en consonancia con lo que viene siendo construido en el sistema internacional a partir de los organismos multilaterales, específicamente la ONU. En la segunda parte de la Declaración, se reconoce el derecho fundamental e inalienable de toda la gente (hombres, mujeres y niños) de no padecer de hambre y malnutrición. Y que la erradicación del hambre debería ser un compromiso de todos los países, especialmente los desarrollados que estarían en condiciones de prestar ayuda a los demás. Y para cumplir ese compromiso, los gobiernos podrían organizarse para incrementar la producción de alimentos y lograr una distribución más equitativa y eficaz entre los países y dentro de ellos. Así deberían crearse políticas alimentarias y de nutrición adecuadas e integradas con políticas de desarrollo socioeconómico y de agricultura. Página | 97 Las políticas deberían “eliminar los obstáculos que dificultan la producción de alimentos y conceder incentivos adecuados a los productores agrícolas” y para este fin, a los gobiernos las sería fundamental adoptar: medidas efectivas de transformación socioeconómica, mediante la reforma agraria, de la tributación, del crédito y de la política de inversiones, así como de organización de las estructuras rurales, por ejemplo: la reforma de las condiciones de propiedad, el fomento de las cooperativas de productores y de consumidores, la movilización de todo el potencial de recursos humanos, tanto de hombres como de mujeres, en los países en desarrollo para un desarrollo rural integrado, y la participación de los pequeños agricultores, los pescadores y los trabajadores sin tierras en los esfuerzos por alcanzar los objetivos necesarios de producción alimentaria y de empleo. Además, es necesario reconocer el papel central que desempeña la mujer en la producción agrícola y en la economía rural de muchos países, y asegurar a las mujeres, en pie de igualdad con los hombres, una educación adecuada, programas de divulgación y facilidades financieras. (AGNU, 1974, p. 3) La declaración también cita temas como incentivo a la tecnología con fines de mejorar la productividad de alimentos, así como la necesidad de trabajar en conjunto con el medio ambiente, la política de precios de los alimentos, la priorización de la producción de alimentos con fin de alimentar y de las ayudas alimentarias para cubrir necesidades nutricionales y de urgencia. El documento es considerado un hito en el avance de las discusiones acerca de la lucha contra el hambre en el mundo y del derecho a la alimentación. Para expertos de la FAO (2013), la Declaración Universal sobre Página | 98 la Erradicación del Hambre y la Malnutrición es uno de los principales instrumentos no vinculantes que recogen al derecho a la alimentación. De acuerdo con ese documento de trabajo de FAO (2013, p. 7), los instrumentos no vinculantes serían los que establecían “directrices y principios e imponen obligaciones morales a los Estados signatarios, pero éstos no están obligados jurídicamente a cumplir sus disposiciones”, aunque han favorecido el desarrollo de los derechos humanos. Los formatos de esos instrumentos son las resoluciones, las recomendaciones y las declaraciones. Un ejemplo de un instrumento vinculante en el caso de la alimentación fue el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en el cual en su artículo 11 se instituye el derecho a la alimentación, especialmente a partir de cuatro características: adecuación, disponibilidad, accesibilidad y sostenibilidad. El próximo punto también examinará otro instrumento no vinculante, cuando se trata de los debates del derecho a la alimentación y combate al hambre en el mundo: la Declaración de Roma de la Seguridad Alimentaria Mundial de 1996, resultante de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. 4.2) Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 La Cumbre Mundial sobre la Alimentación tuvo lugar en noviembre de 1996 en Roma, Italia, con la participación de representantes de 185 países y tenía como objetivo el debate sobre la erradicación del hambre, apuntada como una de las cuestiones más importantes a que los dirigentes mundiales se enfrentarían en el nuevo milenio. Página | 99 En 1974, con la realización de la Conferencia Mundial de la Alimentación, se habían abiertos caminos para la efectiva discusión del tema alimentario en el ámbito internacional y de carácter multilateral. Sin embargo, no se logró el objetivo de aquella conferencia que era erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en el plazo de un decenio por diversos motivos, entre ellos por fallos en la formulación de las políticas y en la financiación. En otra época, había aún 800 millones de personas en situación de inseguridad alimentaria en el mundo. La principal meta de la Cumbre era reducir el número de personas desnutridas a la mitad de aquel nivel no más tarde del año 2015 (FAO, 1996). Los documentos resultados de la Cumbre fueran nombrados la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Inicialmente, aprobados por 112 jefes de Estado y de Gobierno y 70 representantes de países. Participaron también representantes de otros Organismos Intergubernamentales y de organizaciones no gubernamentales y se contó con la presencia de Su Santidad el Papa Juan Pablo II, que en la ocasión pronunció un mensaje especial en la ceremonia de apertura. La Declaración de Roma es un tipo de carta de intenciones, breve y puntual en cuanto a la necesidad de actuar de forma inmediata para se alcanzar la seguridad alimentaria en el mundo. En el documento se apunta la importancia de tener un ambiente que promueve la democracia, los derechos humanos y la participación igualitaria entre hombres y mujeres para alcanzar la seguridad alimentaria sostenible para todos (FAO, 1996a). Página | 100 La pobreza es declarada la causa principal de la inseguridad alimentaria. El papel de las mujeres es reafirmado como una contribución fundamental para lograr la seguridad alimentaria, especialmente de las mujeres rurales. Así como se señalaba que: Los alimentos no deben utilizarse como un instrumento para la presión política y económica. Reafirmamos la importancia de la cooperación y la solidaridad internacionales, así como la necesidad de abstenerse de adoptar medidas unilaterales que no estén en conformidad con el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas y que pongan en peligro la seguridad alimentaria. (FAO, 1996a, traducido). El documento finaliza manifestando el carácter multifacético de la seguridad alimentaria y reivindicando acciones nacionales concertadas con la complementariedad y refuerzo de los esfuerzos internacionales. Por fin, se presentan una serie de compromisos de los participantes de la Cumbre relativos a favorecer un entorno propicio para la participación de todos, al acceso a los alimentos en cualquier momento y lugar, a prácticas sostenibles de producción de alimentos, a la garantía de comercio más justo que favorezca la seguridad alimentaria, a las acciones de emergencia en caso de desastres ambientales, y al fomento del uso óptimo de los recursos públicos y privados en el sector. A diferencia del evento anterior que solamente ha lanzado una declaración de intenciones de los países signatarios (y que apunta como un fallo este aspecto), los actores involucrados de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se han preocupado por establecer un marco más objetivo, técnico Página | 101 y que reflejara los objetivos de la cumbre, así como el monitoreo de los compromisos asumidos por los gobiernos. El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se divide en siete grandes compromisos. Y esos en una primera parte de contextualización para basar las acciones (“The Basis for Action”) y objetivos y acciones más específicos. Además de una parte introductoria inicial. En la introducción, se exponen los motivos, los objetivos y las preocupaciones de la Cumbre, así se tocan temas como la erradicación de la pobreza, la importancia de un entorno pacífico y estable, la disponibilidad de los alimentos, las inestabilidades de temporada y las ligadas al medio ambiente, el carácter multicausal del hambre; son igualmente relevantes para lograr las condiciones de seguridad alimentaria sostenible para todos. El compromiso número uno 66 está relacionado al intento de construir un entorno político, económico y social propicio para garantizar las mejores condiciones para erradicar la extrema pobreza y una paz duradera con la participación plena y equitativa de hombres y mujeres, lo cual conduciría con más facilidad hacia la seguridad alimentaria. La base para la acción está principalmente relacionada con el crecimiento de la población y el impacto que eso tendrá en el medio ambiente, además de la necesidad de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales. En ese compromiso, se apuntan cuatro objetivos. Los objetivos son de forma resumida 1) Prevenir y resolver conflictos de forma pacífica y crear un 66 Todos los compromisos aquí redactados están basados en el texto en línea de la Declaración de Roma y del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación disponibles en el enlace http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.htm Página | 102 ambiente políticamente estable; 2) Asegurar condiciones económicas estables e implementar estrategias de desarrollo que fomenten el potencial completo de iniciativas privadas y públicas; 3) Asegurar la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres; 4) Promover la solidaridad nacional y proporcionar la igualdad de oportunidades. Entre las acciones de esos objetivos están, por ejemplo, reconocer y apoyar a los pueblos indígenas y sus comunidades en su búsqueda del desarrollo económico y social (del objetivo 1): establecer mecanismos legales y de otro tipo que promuevan la reforma agraria, reconozcan y protejan la propiedad, el agua y los derechos de los usuarios (del 2): asegurar que las instituciones proporcionan un acceso equitativo para las mujeres (del 3) y promulgar o fortalecer políticas para combatir la discriminación contra miembros de grupos socialmente vulnerables y desfavorecidos, y de personas pertenecientes a minorías (del 4). El compromiso número dos establece la implementación de políticas destinadas a erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso físico y económico de todos, en todo momento, a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos y su utilización efectiva. Y tiene como base de acción lo que fue discutido en la Conferencia Internacional sobre Nutrición en Roma en 1992, a partir de la Declaración Mundial sobre Nutrición, que sería el que acceso asegurado a alimentos seguros y nutricionalmente adecuados es esencial para el bienestar individual y para el desarrollo nacional, social y económico. Componen ese compromiso también cuatro objetivos y diversas acciones. El número 1) perseguir la erradicación de la pobreza, tanto entre los pobres de las zonas urbanas como rurales, y la seguridad alimentaria sostenible para Página | 103 todos como una prioridad política; el 2) Permitir que los hogares con inseguridad alimentaria, familias e individuos satisfagan sus necesidades alimentarias y nutricionales y procuren ayudar a aquellos que no pueden hacerlo; el 3) garantizar que los suministros de alimentos sean seguros, física y económicamente accesibles, apropiados y adecuados para satisfacer las necesidades energéticas y nutricionales de la población; y el 4) Promover el acceso para todos a la educación básica y la provisión de atención primaria de salud para fortalecer su capacidad de autosuficiencia. Como ejemplos de las acciones, tenemos la promoción del acceso y del apoyo a la educación primaria completa, incluidos, en su caso, programas de alimentación escolar, con especial atención a los niños en las zonas rurales y a las niñas. El compromiso número tres está relacionado con la búsqueda de políticas y prácticas participativas y sostenibles de alimentos, agricultura, pesca, silvicultura y desarrollo rural en áreas de alto y bajo potencial a nivel doméstico, nacional, regional y mundial, y para combatir las plagas, sequía y desertificación, considerando el carácter multifuncional de la agricultura. Como base de acción se apunta el imperativo que es aumentar la producción de alimentos, observando practicas sostenibles y que disminuyan el impacto en el medio ambiente, a través de más inversiones en investigación en agricultura, pesca y silvicultura que serían esencial para lograr una productividad alimentaria sostenible. Son cinco objetivos del compromiso tres: 1) perseguir, a través de medios participativos, la producción sostenible, intensificada y diversificada de alimentos; 2) combatir las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria; 3) promover políticas y programas sólidos sobre transferencia y uso de Página | 104 tecnologías, desarrollo de habilidades y capacitación adecuados a las necesidades de seguridad alimentaria de los países en desarrollo y compatibles con el desarrollo sostenible; 4) tomar medidas decisivas en cooperación entre los sectores público y privado para fortalecer y ampliar la investigación y la cooperación científica en agricultura, pesca y silvicultura en apoyo a políticas y acciones internacionales, regionales, nacionales y locales para aumentar el potencial productivo, y 5) formular e implementar estrategias integradas de desarrollo rural, en áreas de alto y bajo potencial, que promuevan el empleo rural, la formación de habilidades, la infraestructura, las instituciones y los servicios. Un ejemplo de acción sería el fortalecimiento de las instituciones de los gobiernos locales en las áreas rurales y proporcionarles los recursos adecuados, la autoridad de toma de decisiones y los mecanismos para la participación de las bases. El compromiso número cuatro se relaciona con el comercio de los alimentos, a través de políticas de comercio alimentario, agrícola y comercial en general que contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos, a través de un sistema de comercio mundial justo y orientado hacia el mercado. Como fundamento de esta acción se considera que el comercio es un elemento llave para alcanzar la seguridad alimentaria y toma en consideración lo que fue debatido en la Ronda Uruguay de la Organización Mundial del Comercio en 1995 para crear un nuevo marco de comercio internacional. Ese compromiso está basado en tres objetivos. 1) enfrentar los desafíos y aprovechar las oportunidades que surgen del marco de comercio internacional establecido en las negociaciones comerciales globales y regionales recientes; 2) satisfacer las necesidades esenciales de importación de alimentos en todos Página | 105 los países, teniendo en cuenta las fluctuaciones mundiales de los precios y la oferta; y 3) apoyar la continuación del proceso de reforma de conformidad con el Acuerdo de la Ronda Uruguay, en particular el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Como ejemplos de acciones tenemos establecer, especialmente en los países en desarrollo, sistemas internos de comercialización y transporte que funcionen correctamente para facilitar mejores vínculos dentro de los mercados nacionales, regionales y mundiales y entre ellos (del objetivo 1); reconocer los efectos de las fluctuaciones de los precios mundiales, examinar las opciones compatibles con la OMC y adoptar las medidas apropiadas para salvaguardar la capacidad de los países en desarrollo importadores para comprar suministros adecuados de alimentos básicos de fuentes externas en términos y condiciones razonables (del 2); y apoyar la continuación del proceso de reforma de conformidad con el Acuerdo de la Ronda Uruguay y garantizar que los países en desarrollo estén bien informados y sean socios iguales en el proceso (del 3). El quinto compromiso es relativo a la prevención y preparación para los desastres naturales y las emergencias provocadas por el hombre y para satisfacer los requisitos alimentarios transitorios y de emergencia. La base de acción es el número creciente de personas víctimas de conflictos y afectadas por desastres ambientales en el mundo. Este compromiso está basado en cuatro objetivos: 1) Reducir las demandas de asistencia alimentaria de emergencia mediante la mejora de los esfuerzos para prevenir y resolver emergencias provocadas por el hombre; 2) Establecer lo antes posible las estrategias de prevención y preparación para los países menos desarrollados; 3) Mejorar y desarrollar mecanismos de respuesta de emergencia eficientes y Página | 112 Como el instrumento internacional anterior los ODM’s han traído a la comunidad internacional la innovación al añadir a los objetivos más generales, metas más específicas que han proporcionado una visión más clara hacia donde los países deberían llegar; principalmente si se observa el hecho de que el documento nos enseña números porcentuales para que diversos índices bajen o aumenten, según el objetivo. Como se presenta en un estudio de la ONU (2015, p. 10), “el monitoreo de los ODM nos enseñó que los datos son un elemento indispensable en la agenda para el desarrollo”. Según un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 2004, en los años noventa, en la América Latina la reducción de la pobreza fue insuficiente para que alcanzara la meta de reducir en 50% entre 1990 y 2015, y el porcentaje fue solamente de 10% de disminución (p. 50). Como se ve en la gráfica siguiente. Gráfica 1: Progreso en la meta de reducción de la extrema pobreza en 50% entre 1990 y 2015 Fuente: BID, 2004, p. 43, adaptado. Con relación a la erradicación del hambre, el informe ha apuntado que entre 1996 (año de la CMA) y 2004, solamente se redujo en un millón el Página | 113 número personas que sufren hambre en la América Latina, 54 millones, y los más afectados eran los niños en edad escolar (BID,2004, p. 54-55). En este área también, el Banco “apoya el mejoramiento del acceso a alimentos de calidad por parte de la población pobre (…) a través de los Fondos de Inversión Social o de transferencias y, en algunos mediante programas específicos” (p. 56.). El informe de BID cita como ejemplos Brasil con el programa “Hambre Cero” y el Programa de Desarrollo Sustentable del Acre, en México con el PROCAMPO, en Costa Rica con el Programa de Desarrollo Agropecuario Sostenible, así como en Guatemala, Nicaragua, Honduras, y Panamá con incentivos a la gestión de recursos naturales en cuencas prioritarias (p.57). EL 2015 fue el año del balance de los resultados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. De esta manera, la ONU, bajo la administración del secretario general surcoreano Ban Ki-Moon, compiló los datos de todos los logros, dificultades y retos acerca de los ODM’s. En el prólogo de un informe de aquel año, el secretario general declaraba: A pesar de los notables logros, soy profundamente consciente de que las desigualdades persisten y que el progreso ha sido desigual. La pobreza continúa concentrada predominantemente en algunas partes del mundo. En 2011, casi el 60% de los mil millones de personas extremadamente pobres del mundo vivía en solo cinco países. (…) Las experiencias y las pruebas de los esfuerzos para alcanzar los ODM han demostrado que sabemos qué hacer. Pero para lograr mayores progresos necesitaremos una voluntad política inquebrantable y un esfuerzo colectivo a largo plazo. Tenemos que enfrentar las raíces de las causas y hacer más por integrar Página | 114 las dimensiones económicas, sociales y ambientales del desarrollo sostenible El informe ha elaborado una importante recopilación de los datos a partir de las metas de los ODM’s en todos los países. Acerca del ODM 1, se registró que: • En el curso de las últimas dos décadas, la pobreza extrema disminuyó de manera significativa. En 1990, casi la mitad de la población de las regiones en desarrollo vivía con menos de 1,25 dólares al día. Este porcentaje ha descendido a 14% en 2015. • A nivel mundial, la cantidad de personas que viven en pobreza extrema se ha reducido en más de la mitad, cayendo de 1.900 millones en 1990 a 836 millones en 2015. La mayor parte del progreso ha ocurrido a partir del año 2000. (…) • El porcentaje de personas con nutrición insuficiente en las regiones en desarrollo cayó a casi la mitad desde 1990, pasando de 23,3% en el período 1990–1992 a 12,9% en el período 2014–2016. (ONU, 2015, p.4, énfasis añadido) Con relación al número de personas que padecen de hambre, se presenta que: Página | 115 Gráfica 2: Cantidad y proporción de personas con nutrición insuficiente en regiones en desarrollo, 1990-1992 a 2014-2016 Fuente: ONU, 2015, p. 20 A pesar de eses logros fundamentales, todavía persistía la desigualdad de género, principalmente en el ambiente de trabajo, con las mujeres recibiendo sueldos inferiores a los de los hombres (un 24% menos que los hombres), las grandes brechas entre los hogares más pobres y los más ricos, y entre zonas rurales y zonas urbanas (por ej., el 50% de las personas en las zonas rurales no cuenta con saneamiento básico, al contrario del 18% de las que viven en las zonas urbanas), los avances del cambio climático y de la degradación ambiental que afectan más a las personas pobres (la escasez de agua afecta al 40% de las personas en el mundo), los conflictos siguen siendo la mayor amenaza al desarrollo humano (hasta 2014, los conflictos habían forzado a casi 60 millones de personas a migrar para otros sitios), y millones de personas todavía viven con hambre y en pobreza (alrededor de 800 millones de Página | 116 personas viven en condiciones de pobreza y pasan hambre) (ONU, 2015, p. 8- 9). A partir de esa situación, en 2015, nuevamente los países y la comunidad internacional se reunieron para evaluar los ODM’s, comprender los retos que persistían y delinear nuevas metas. Con ese objetivo se analizará la Agenda post 2015 o Agenda 2030, con los conocidos como Objetivos de Desarrollo Sostenible en el capítulo tercero con más profundidad. 4.4) Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (2002) Entre el establecimiento de la Agenda del Desarrollo y la Agenda de 2030 (ODM’s y ODS), tuvo lugar un evento de seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, de 10 a 13 de junio de 2002 en Roma, que también debemos reseñar. El evento fue nombrado “Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después” (o WFS: fyl, del acrónimo en inglés para World Food Summit: five year later) y objetivaba evaluar los logros en el período de la celebración de la CMA en 1996 y 2001. El documento resultado fue titulado “Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después”. La Declaración está dividida cuatro partes: la primera parte está relacionada con las evocaciones de la Cumbre Mundial de Alimentación, la segunda con la voluntad política de los países participantes, la tercera con una lista de desafíos, y por fin la cuarta está relacionada con disponer de los recursos necesarios para poner din al hambre en el mundo (FAO, 2002). La primera parte resalta los puntos que fueran acordados en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, a los cuales los países se comprometían de Página | 117 nuevo. Los principales eran la reafirmación del derecho a la alimentación nutritiva y segura, el compromiso de reforzar la “alianza internacional contra el hambre”, y el registro de que el hambre es tanto una causa, como un efecto de la pobreza extrema y que se debería actuar para la erradicación del hambre para aliviar la pobreza y la desigualdad entre los países (FAO, 2002). En la segunda parte de la Declaración, se apuntaban las voluntades políticas acordadas entre los involucrados en la Cumbre. Los gobernantes han reafirmaban el compromiso de la CMA de 1996 de reducir a la mitad el número de hambrientos en el mundo sin más tardar que para 2015, de acuerdo también con la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas de 2001 (abordada anteriormente). Los gobiernos involucrados también clamaron por la participación de todos los actores (organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil y sector privado) para actuar como una alianza internacional contra el hambre y que deberían promover acciones coordinadas con el objetivo de lograr igual acceso de hombres y mujeres a alimentos, agua, tierras, crédito y tecnología, para aumentar la productividad agrícola, la producción de alimentos y su distribución. Además, se reafirmaba la importancia de fortalecer los derechos humanos y libertades fundamentales, como el desarrollo, la democracia, y la igualdad de derechos (género, raza, idiomas y religión), para resolver problemas sociales, económicos, culturales y humanitarios, que son esenciales para alcanzar la seguridad alimentaria. Y como la mayoría de las personas que sufren hambre están en las áreas rurales, los países también demostraban su compromiso en promover el alivio de la pobreza rural, especialmente a través del crecimiento Página | 118 sostenido de la producción agrícola, especialmente en el África subsahariana (FAO, 2002). En la tercera parte, se señalaban los desafíos que todavía persisten en relación con la erradicación del hambre. Como, por ejemplo, la desigualdad entre géneros, el avance de la VIH/SIDA, la estandarización de normas para la seguridad alimentaria y la participación de organismos como el CODEX Alimentarius, el planteamiento de un sistema de respuestas inmediatas para mejorar la efectividad de las acciones de emergencia a través de intervenciones basadas en alimentos y no alimentarias, la promoción de los programas de alimentación escolar con la participación del Programa Mundial de Alimentos (PMA o del inglés WFP – World Food Programme), y promover lazos de solidaridad con los países que más han sufrido los efectos maléficos de la globalización y, en consecuencia, han padecido de hambre. Por fin, en la cuarta parte, se hacía un llamamiento a los países para contribuir de forma voluntaria al Fondo Fiduciario de la FAO para la Seguridad alimentaria y la Inocuidad de los Alimentos y otros instrumentos. El Fondo sirve: de catalizador con miras a acelerar la producción de alimentos y mejorar el acceso a los mismos en los países menos adelantados, los PBIDA y los pequeños estados insulares en desarrollo, y para prevenir, combatir y erradicar las plagas y enfermedades transfronterizas de las plantas y los Página | 119 animales, y para preparar proyectos de inversión, y de cooperación Sur- Sur, en las esferas mencionadas. 75 Además, se instó a los países que alcanzasen el objetivo del 0.7% del Producto Nacional Bruto (PNB) como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para los países en desarrollo, y del 0.15% al 0.20% del PNB de los países desarrollados a los países menos desarrollados. También se celebró la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD – del acrónimo en inglés para New Partnership for Africa's Development), como ejemplo de iniciativa y se solicitó a que los países que financien programas o proyectos de este tipo (FAO, 2002). Como diferencia a los demás documentos resultados de cumbres comentados anteriormente, la CMA de 2002 traía una sección dedicada a afirmar la importancia de los recursos disponibles para lograr el fin del hambre; además de apuntar también iniciativas de determinados países o continentes en esa dirección. En resumen, se han presentado, siguiendo una línea cronológica de los principales eventos internacionales (y algunos regionales), inclusos algunos que no han sido abordados en ese texto o que serán abordados en otro apartado, que han contribuido a la politización del tema sobre el hambre en todo el mundo. 75 Disponible en http://www.fao.org/docrep/MEETING/004/Y6948S.HTM , número 27. Página | 120 Ilustración 11: Línea de tiempo de los principales eventos relacionados con el hambre 76 Fuente: Elaboración propia. Por lo tanto, a partir de las exposiciones previas de eventos fundamentales para la incorporación del tema hambre a la agenda internacional, aunque no todos los eventos han sido listados (los que no tienen el tema hambre como central y sí como uno de los temas abordados, por ejemplo, sin embargo también son importantes), se ha intentado demonstrar la influencia de la cooperación internacional en ese tema. Sobre todo, cuando se afirma que el hambre ha pasado a ser un problema político de toda la comunidad internacional, y no ya solamente de los países subdesarrollados y en desarrollo. Esto es, el hambre está en la agenda internacional, pero su influencia en la Política Alimentaria no es elevado porque el predominio lo tiene la cuestión comercial vista en el primer punto. 76 *a: El artículo 25 establece que: “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar de él y su familia, incluidos los alimentos (...)”; *b: Funciones de monitoreo asignadas al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC – del acrónimo en inglés); *c: El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) produce el Comentario General 12 Página | 121 5. Limitaciones de la agenda de combate al hambre El hambre, como discutido anteriormente, ha pasado a figurar entre los tópicos de la agenda internacional y, específicamente, la agenda de desarrollo internacional. El fin de este problema internacional está directamente conectado con el fin de la pobreza, pues uno alimenta la otra. De manera que han ocurrido variados fórums, reuniones, conferencias en los cuales la temática hambre era el objetivo central a discutir y para lo cual había que pensar en soluciones. Sin embargo, los debates han permanecido en el nivel internacional y poca acción ha sido ejecutada a nivel de política pública en los países. Lo que sí se observó fue el aumento de las denominadas ayudas humanitarias 77 , que tienen un carácter de emergencia, tras las innumerables guerras que han surgido entre los ochenta y los dos mil. Guerras que producen, además de refugiados, pobreza que genera hambrunas entre la población de la región afectadas. La política internacional ante el reto del hambre, como señalamos, ha sido llevada de modo controversial hasta la primera década del siglo XXI. Principalmente, si partimos de la premisa de que los alimentos siguen siendo mercancías y quien controla los flujos comerciales sigue siendo un monopolio de empresas del sector agroalimentario. 77 Las ayudas humanitarias son las que prestan diversas ONGs, por ejemplo, con el suporte financiero de gobiernos. Ellas tienen un carácter temporal y de urgencia para las personas que están sufriendo algún tipo de carencia, sea de alimentos, sea de medicinas, por ejemplo. Página | 128 Una manera de explicarlo es que no ha sido completado el proceso de localización de las políticas, que están siendo pensadas en el nivel internacional pero no en el nivel local. La localización de políticas ha sido abordada por autores como Acharya (2004) y Dagnino y Thomas (2001), con terminologías diferentes, pero con referencia al mismo proceso. El proceso de localización, en resumen, sería la construcción activa de ideas extranjeras por los actores locales, es decir, sería la adaptación de una política concebida internacionalmente a un ambiente nativo. Dagnino y Thomas (2001, citado por Maffra, 2011, p. 32) afirman que el término "traducción" permite abarcar el conjunto de las acciones conscientes practicadas por los policymakers - en un proceso organizado -, con el objetivo de adaptar las estructuras (modelos) institucionales y los instrumentos de elaboración de políticas "transferidos" a las condiciones del contexto local. Entonces, en ese proceso, es importante el papel de las élites para que se concreticen al final en políticas públicas que, consecuentemente, van a atender a la población. En el caso de la lucha contra el hambre, específicamente importan las élites políticas, los policymakers y los decisionmakers. O sea, las personas responsables de crear leyes y de ponerlas en práctica. En ese mismo sentido, Carlson (1985) ha señalado que “success depends also on the international community's ability to influence national behavior and ensure that individual nations act consistently with those policies adopted by the international community to assist in eradicating hunger” (p. 1187). Página | 129 Y, cuando no hay interés político en hacer efectivos acuerdos internacionales o compromisos asumidos, el hambre no se soluciona. Tiene que ser parte de la lista de preocupaciones nacionales. Además debe, en general ser vista no como una política de gobierno, sino como una política de estado, a ser perseguida por cualquier gobierno, de cualquier partido. Otra explicación sería la forma tradicional de enfrentar el problema de hambre, ya comentada brevemente en el apartado anterior. Este tipo de abordaje es común desde países desarrollados (EE. UU. y países europeos), organismos financieros y comerciales internacionales (FMI, Banco Mundial y OMC) y fue el de la FAO hasta la llegada de José Graziano da Silva como director-general en 2012. Este abordaje explica las causas del hambre como una cuestión de demanda y oferta de alimentos, así que con una demanda creciente de alimentos por la presión del aumento de la población mundial, si aumentara la producción de alimentos, el problema estaría resuelto. Por ejemplo, en la estructura de la OMC, está el Comité de la Agricultura, responsable de la supervisión del Acuerdo sobre la Agricultura (comentado anteriormente) a través de la vigilancia del cumplimiento de los compromisos por los miembros de la OMC. Existen organizaciones que son parte del comité como observadores, a saber: Consejo Internacional de Cereales (CIC), Fondo Monetario Internacional (FMI), Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Página | 130 Agricultura (FAO), Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) y Banco Mundial. Sin embargo, las responsabilidades bajo este Comité son, en general, con respecto a fiscalía de las barreras comerciales a productos agrícolas en el mercado mundial. Es decir, el enfoque del Comité son los precios y las disponibilidades de productos agrícolas, no necesariamente los alimentos, ya que también regularizan, por ejemplo, el comercio de algodón 85 . 5.3) Las críticas de la Vía Campesina al sistema alimentario en los años noventa y dos mil Por parte de la sociedad civil, hay una organización que ha logrado reunir campesinos de diversos lugares del mundo para luchar por sus causas en las relaciones internacionales. La Vía Campesina fue creada en el año 1992 en una reunión de líderes campesinos de América Central, América del Norte y Europa, en Nicaragua. En 1993, en Bélgica, tuvo lugar su primera conferencia donde fue constituida como una organización mundial y sus objetivos y estrategias fueron delineados (VIA CAMPESINA, 1992). Entre sus estrategias, estaba la participación en importantes reuniones internacionales, como los encuentros de preparación para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (comentada anteriormente) en 1996 y el Foro Mundial Social que tuvo lugar en Brasil, en la ciudad de Porto Alegre, en 2001 (PIMBERT, 2009). El posicionamiento de la Vía Campesina en esos eventos ya apuntaba lo que en el futuro caminaría hacia la formación del concepto de 85 Ver más en https://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/cotton_s.htm Página | 131 Soberanía Alimentaria, opinando sobre reforma agraria, producción y comercio agrícola y derecho a la alimentación. Las acciones propuestas bajo el concepto de soberanía alimentaria se presentan como una tercera forma de enfrentar el reto del hambre mundial. El concepto presupone que se va más allá y requiere reforma agraria en favor de los pequeños productores y de los sin tierra, reorganización del comercio global de alimentos e incentivo a los mercados locales para la creación de un sistema alimentario igualitario, justo, sostenible y autónomo. Para que la definición del concepto ocurriera de manera formal y democrática, la Vía Campesina organizó dos conferencias internacionales que tendrían como temática la soberanía alimentaria. La primera de ellas, el Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, que tuvo lugar en el año 2001 en la ciudad de La Habana, Cuba, contó con la presencia de 400 delegados de organizaciones de pueblos campesinos, indígenas, sin tierra, pescadores, pequeños y medianos agricultores, junto con académicos e investigadores de 60 países diferentes. El segundo evento fue el Foro Mundial por la Soberanía Alimentaria - Nyéléni 2007, que tuvo lugar en Mali con la participación de 600 representantes de los mismos tipos de organizaciones de la primera conferencia, pero con la adición de trabajadores rurales, migrantes, comunidades forestales, consumidores, movimientos ambientales y urbanos de más de 80 países. (PIMBERT, 2009). El Foro Mundial por la Soberanía Alimentaria tuvo como objetivo el esclarecimiento acerca de los objetivos y acciones del movimiento, y abordó Página | 132 siete ejes temáticos, siendo estos: las políticas de comercio y mercados locales; conocimiento y tecnología local; acceso a los recursos naturales, así como el control sobre éstos; el reparto de territorios entre los sectores; respuesta a los conflictos y desastres naturales; y la migración y los modelos de producción. (LEE, 2007). De esta forma, se presentó la demanda por un cambio radical en las reglas que gobiernan la agricultura y la alimentación a nivel internacional y una crítica al modelo neoliberal de economía que disminuye al trabajador rural para dar importancia a los bienes comercializables. Es importante también destacar que la idea de soberanía alimentaria surgió como una reacción al uso del término seguridad alimentaria de FAO en la CMA. De acuerdo con la definición de la FAO (1996a) existe seguridad alimentaria cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a la alimentación suficiente, segura y nutritiva que atienda a sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y sana. En la visión de los defensores de la soberanía alimentaria, la idea anterior muestra la importancia de tener una alimentación buena y suficiente, pero sin discutir sobre el lugar del cual la comida viene, quién la produjo y las condiciones sobre las cuales fue cultivada. De esta manera, los grandes exportadores de alimentos acaban por convencer a los países pobres para importar sus alimentos baratos como medio para alcanzar la seguridad alimentaria, en lugar de animarlos a producir sus propios alimentos. Esto provoca la dependencia cada vez mayor de estos países respecto al mercado internacional, lo que puede contribuir a que la situación de la inseguridad Página | 133 alimentaria se agrave, principalmente si se añade a eso el hecho de que hay un monopolio de empresas agroalimentarias. En oposición, el concepto de soberanía alimentaria está definido como el derecho de los pueblos, comunidades y países a establecer sus propias políticas agrícolas, pecuarias, laborales, de pesca y alimentos para ser ecológicas, sociales, económicas y culturalmente apropiadas a sus circunstancias exclusivas. Esto incluye el derecho real y a la alimentación y la producción de alimentos. Y está basada en los principios que consideran la alimentación como derecho humano básico, la necesidad de reforma agraria, protección de los recursos naturales, reorganización del comercio de alimentos, fin de la globalización del hambre, paz social y control democrático (VIA CAMPESINA, 1996). Hasta la culminación de la gran crisis alimentaria en 2008, con la divulgación del aumento de hambrientos en el mundo, que llegó a más de 1000 millones, el discurso de liberalización del sector agroalimentario era prevaleciente como solución o al menos medio para disminuir el hambre. Ese discurso se extendía entre los países desarrollados, las organizaciones internacionales financieras y la FAO. Como la política internacional no logró dar respuestas concretas y factibles al hambre mundial, algunos ejemplos pasaron a ser observados desde países en desarrollo, como ha sido el caso de Brasil, bajo el gobierno del presidente Lula da Silva, de 2003 a 2010. Con la implantación de diversas estrategias y proyectos, Brasil logró salir del Mapa del Hambre de FAO en 2014 y alcanzar lo pactado en casi todos los ODMs antes del fin del período de estos en 2015. Página | 134 En el capítulo siguiente, se investigará como Brasil consiguió esos hechos en la lucha contra el hambre y la extrema pobreza. Se detallará los programas que fueran creados en este período y como pasaron a ser considerados modelos para diversos países del mundo. Página | 135 CAPÍTULO II El modelo brasileño de combate al hambre: El programa Hambre Cero de Lula da Silva Página | 136 1. Breve recorrido de la Política de seguridad alimentaria brasileña La política de seguridad alimentaria en Brasil no es reciente. El tema del hambre ha sido pensada por los gobiernos brasileños desde el período del presidente Getúlio Vargas, pasando por el período dictatorial y, después, por la redemocratización del país a partir de 1985. Sin embargo, las medidas se basaban sobre todo en políticas asistencialistas, como la donación de leche, los restaurantes populares, la reducción de precios de ciertos alimentos considerados básicos en la dieta, etc. En el pensamiento alimentario brasileño, se destaca la figura de Josué de Castro, intelectual, natural del estado de Pernambuco, por su contribución al debate sobre combate al hambre en Brasil en los años 1940. Su principal obra fue Geografía del Hambre 86 , en la cual discutió los orígenes socioeconómicos del hambre en el país, así como también aportó importantes contribuciones para la creación de la FAO en 1948. Además, la cuestión agroalimentaria y de hambre se integró en la agenda nacional en 1993 con la creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA). La creó el Gobierno de transición de Itamar Franco acogiendo la iniciativa de una Política de Seguridad Alimentaria formulada por el Gobierno Paralelo 87 del Partido de los Trabajadores en 1991. Este consejo 86 Castro, Josué de. (1946) Geografia da fome: a fome no Brasil. Rio de Janeiro: O Cruzeiro. Primera edición. 87 El nombrado “Gobierno Paralelo” fue cuando el entonces diputado Luis Inácio Lula da Silva, tras ser derrotada a la presidencia en las elecciones de 1989 para Fernando Collor de Melo, junto al Partido de los Trabajadores y otros diputados y senadores han instaurado una Página | 137 ampliaba el tema de la seguridad alimentaria, más allá del abastecimiento y de la problemática agrícola, yendo a las causas de la carestía y del hambre: desempleo y pobreza agravados por las políticas recesivas de los años 80. Durante los años 1970 a 1980, los programas eran de carácter asistencialista y compensatorio para paliar el hambre y la pobreza de las poblaciones que vivían en la exclusión social. En la década de los 90 se trató de implantar ideas neoliberales en la reforma del Estado, que no obtuvieron éxito y conllevaron la desarticulación de ciertas políticas públicas en el área de la alimentación y la nutrición. Reaccionando a ese escenario, surgieron varias movilizaciones sociales que obtuvieron el resultado final de una campaña a nivel nacional llamada “Acción ciudadana contra el hambre y la miseria y por la vida 88 ”, que fue la gran impulsora para la creación del citado Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA). El CONSEA fue creado en abril de 1993, como órgano consejero de la Presidencia de la República, por el presidente Itamar Franco, como antes hemos dicho. Gracias a este proceso de movilización social nacional, y ya con el apoyo del CONSEA, se realizó en julio de 1994 la Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria, que permitió elaborar una declaración política y un documento programático con condiciones y requisitos para una Política Nacional de administración que hice frente al gobierno de Collor, principalmente em temas sociales. Datos recuperados de http://www.koinonia.org.br/protestantes/uploads/novidades/aconteceu_546.pdf 88 La Acción de la Ciudadanía fue lanzada el 24 de abril de 1993 en una gran solemnidad en la Universidad Estadual del Rio de Janeiro (UERJ) en un contexto de aumento de la indigencia y pobreza en Brasil, con 32 millones de brasileños por debajo de la línea de pobreza. Cuatro días después, el 28 de abril, se creó el Comité Río de la Acción de la Ciudadanía.Diversos acontecimientos ocurrieron durante el año: “Show por la vida”, “24 horas en la lucha contra la miseria”, “Semana del arte contra el hambre”, “La natación contra el hambre, a favor de Brasil”, Nelson Freire realizó concierto en beneficio de la Acción y la primera “Navidad sin hambre”. Fue idealizado por Betinho de Souza, es una especie de ONG y mantiene sus actividades hasta hoy en Brasil. Más datos disponibles en www.acaodacidadania.com.br Página | 144 Presentamos primeramente el marco jurídico del Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN), que lo conformó la Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (LOSAN), n.º 11.346/2006, aprobada en 2006. Esta ley recoge los principios, directrices y reglas del SISAN, con vistas a asegurar el DHAA y promover la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) en Brasil. Además, se aprobaron diversos decretos para desarrollar las competencias de dicha Ley. Entre ellos, encontramos el Decreto nº 6.273, de 23 de noviembre de 2007, que crea en el ámbito del SISAN, la Cámara Interministerial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CAISAN). Esta instancia buscaba la coordinación de los sectores responsables del DHAA y garantizar el SAN en la esfera federal. Coordinaba también la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PLASA) y era interlocutor permanente entre el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA) y los órganos de ejecución (Brasil, 2006, 2007). Otro reglamento es el Decreto n.º 7.272, de 25 de agosto de 2010, que desarrollaba a nivel reglamentario la ley, ratificando el SISAN y su gestión política e instituyendo la referida Política Nacional y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (Brasil, 2010). La Ley Orgánica de SAN se basa en dos principios orientadores: El primero es el Derecho Humano a la Alimentación Adecuada en su artículo 2 94 , 94 “Art. 2º A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos consagrados na Página | 145 y el segundo, es la soberanía alimentaria, recogida en su artículo 5. Este último artículo indica literalmente que: “Art. 5º El logro del derecho humano a la alimentación adecuada y la seguridad alimentaria y nutricional requiere el respeto a la soberanía, que otorga a los países la primacía de sus decisiones sobre la producción y el consumo de alimentos.” 95 Esta Ley Orgánica también recoge el término seguridad alimentaria y nutricional, que es un concepto fundamental y que estamos utilizando a lo largo de este trabajo. Concretamente, se define a la seguridad alimentaria y nutricional en el artículo 3 de esta ley de la siguiente forma: La seguridad alimentaria y nutricional consiste en la realización del derecho de todos al acceso regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base prácticas alimentarias promotoras de salud que respeten la diversidad cultural y que sean ambiental, cultural, económica y socialmente sostenibles 96 . Constituição Federal, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população. § 1o A adoção dessas políticas e ações deverá levar em conta as dimensões ambientais, culturais, econômicas, regionais e sociais. § 2o É dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade.” (énfasis añadidos) Disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm 95 Traducción del português:“Art. 5º A consecução do direito humano à alimentação adequada e da segurança alimentar e nutricional requer o respeito à soberania, que confere aos países a primazia de suas decisões sobre a produção e o consumo de alimentos.”(Art. 5 LOSAN - Brasil, 2006)Disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004- 2006/2006/Lei/L11346.htm 96 Del original en portugués: “A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.”(Brasil, 2006).Disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm Página | 146 Se puede observar que en la definición de la seguridad alimentaria y nutricional que se adoptó en Brasil en esta ley de 2006 hay muchos elementos que están también en la definición de la soberanía alimentaria de Vía Campesina, que ya comentamos en el primer capítulo. Principalmente, se indica la cuestión de la calidad, el respecto al medio ambiente y a la cultura como esenciales para la alimentación de una población. De acuerdo con Elisabetta Recine, antigua directora del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA), esta definición de seguridad alimentaria y nutricional de la LOSAN reflejaba las aspiraciones de la sociedad civil brasileña, a lo largo de su historia de militancia en esa área, con la participación de diferentes sectores, de la sociedad, de la academia, políticos, investigadores y acabaron por crear un concepto nacional, un concepto brasileño de seguridad alimentaria y nutricional. Esto lo dijo en un evento 97 en septiembre de 2018. La referida profesora seguía indicando que este concepto no existía internacionalmente, ni para las Naciones Unidas. Ella destaca que este concepto es fruto de Brasil. Es obra del recorrido histórico del país en esta materia y que ha llegado a acuñar un concepto original que articula todas las dimensiones, como la producción y la salud. Entiende, por último, Elizabetta Recine que el concepto brasileño de SAN incluye también el Derecho a la Alimentación Adecuada. Según ella, la SAN 97 Evento nombrado “Third International Conference Agriculture and Food in a Urbanizing Society”, que ocurrió entre 17 y 21 de septiembre en la ciudad de Porto Alegre, Brasil. Página | 147 sería como ese derecho se transforma en algo tangible, que se materializa en políticas públicas, en la definición de presupuestos, procesos, programas, etc. Por tanto, la evolución del marco legal de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Brasil se representa gráficamente a continuación: Ilustración 12: Resumen del Marco Jurídico de SAN en Brasil Fuente: Elaboración propia. b) Institucionalización La LOSAN también ha previsto la creación del Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN), en su art. 7º 98 , con objetivo principal de 98 Redacción del artículo (en portugués): “Art. 7o A consecução do direito humano à alimentação adequada e da segurança alimentar e nutricional da população far-se-á por meio do SISAN, integrado por um conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas instituições privadas, com ou sem fins lucrativos, afetas à Página | 148 asegurar el DHAA en el país. Este Sistema es la instancia que reúne a todos los actores sociales para la implementación del Plano Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PlanSAN). Integran el mismo: la Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria; el CONSEA Nacional; la la Cámara Interministerial de Seguridad Alimentaria y Nutricional; los Gobiernos regionales, con su órganos y entidades de la Unión, de los Estados federados, el Distrito Federal y los Municipios; y las instituciones privadas. En concreto, se representa el SISAN en la siguiente ilustración. Ilustración 13: Composición y Funcionamiento del SISAN Fuente: Elaboración propia, basado en la Ley n.º 11.346/2006 y en el Decreto n.º 7.272/2010. segurança alimentar e nutricional e que manifestem interesse em integrar o Sistema, respeitada a legislação aplicável.” Página | 149 Como se puede ver en la ilustración anterior, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil está articulada en todos los niveles de gobernanza (nacional, de estado federal y municipal). Esta estructura da relevancia a la descentralización del poder político y da una mayor visibilidad a las cuestiones locales y regionales (sea de agricultura o de hábitos de consumo, por ej.). Tenemos que recordar que Brasil es un país diverso, con climas y suelos diferentes en todo su territorio. Además, la principal innovación de este sistema es la participación y el control social, a través de unas conferencias sobre esa temática cada 4 años y tienen como objetivo establecer directrices y prioridades para el Plan Nacional de SAN, mediante el papel del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA), que tenía un papel consultivo y actuaba como la representación de la sociedad civil. Otros instrumentos principales eran la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN y el Plan Nacional de SAN (PlanSAN), ambos regulados por el decreto n.º 7.272. La diferencia entre uno y otro se concreta en el hecho de que la Política Nacional es más general y recoge la estrategia, las prioridades, incluyendo los procedimientos de gestión, los mecanismos de financiamiento, y de control y validación de la acción del Estado para el desarrollo de la LOSAN. Por su parte, el Plan es instrumento de planificación, concreta la acción del Estado con programas y acciones que habrán de ser implementadas. El Plan incluye también metas cuantificadas, el tiempo necesario para su realización y cómo van a aplicarse los recursos. En resumen: la Ley ofrece los principios y directrices generales, la Política Nacional recoge las prioridades y las acciones de manera general y el Plan Página | 150 dice cómo será hecho de manera operativa (metas, tiempo, recursos y responsables). El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional es un instrumento operativo de organización de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. El I Plan fue realizado para el período 2012 a 2015. En él se incluyeron los programas y las acciones nacionales, consolidando sobre todo las directrices de la política nacional alimentaria. Su construcción fue a partir de una metodología intersectorial y participativa y se elaboró en tres fases: asociada a los objetivos y metas definidos en el principal instrumento de organización del Gobierno Federal, el Plan Plurianual (PPA). 1. Construcción de la Propuesta Técnica; 2. Participación de la Sociedad Civil a través del CONSEA; 3. Aprobación y validación interministerial 99 . El PlanSAN presenta, en primer lugar, un diagnóstico de la situación nacional de seguridad alimentaria y nutricional, así como los desafíos que de este diagnóstico se derivan. Las cuestiones clave que se incluyen en este diagnóstico y que merecen ser destacadas son las siguientes: La producción agrícola brasileña seguía creciendo, sobre todo por los monocultivos con fines de exportación. Se aprecia un aumento también de la producción para el comercio doméstico, aunque en menor medida. De ello se deriva que en Brasil se da una concentración de tierras principalmente dirigida hacia fuera. Mientras tanto la agricultura familiar, que cumple el papel decisivo en la producción 99 Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Brasil, 2011. Página | 151 interna, crece pero no lo suficiente para cubrir plenamente las necesidades alimentarias del país 100 . En el diagnóstico también se constata que, en el período de 2008 a 2012, hubo mejoras significativas en las condiciones de renta de la población y en los niveles de superación de la pobreza, favoreciendo directamente el acceso a los alimentos. Así fue fundamental para ello, los programas de transferencia de renta como el de la Bolsa Familia o el del Beneficio de Prestación Continuada, que eran parte de la estrategia de Hambre Cero. Se observa asimismo que todas las regiones redujeron sus índices de inseguridad alimentaria, calculado por la Escala Brasileira de Segurança Alimentar e Nutricional (EBIA). Pero, esta reducción no es completa, todavía hay necesidad de alimentación adecuada y saludable, como reflejan los aumentos en los índices de obesidad. En esencia, este primer Plan de SAN quería consolidar el Sistema de SAN, conseguir asegurar el DHAA a la población y conseguir que las políticas públicas llegasen a todo el territorio. Las evaluaciones de ejecución del I Plan de SAN fue por lo general positivas. De acuerdo con un estudio hecho por Machado (2017, p.79-80) para evaluar el I PlanSAN en el estado de Santa Catarina, en sur de Brasil, se vio positivo el acceso universal a la educación en SAN, a procesos permanentes de educación alimentaria y nutricional, la investigación y formación en SAN. Ciertamente, es una estrategia importante promover hábitos alimentarios saludables. Fortalecer el DHAA y la formulación y ejecución de políticas de 100 Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Brasil, 2011, p. 17-30. Página | 152 SAN depende de la continua construcción del conocimiento técnico, la investigación científica y formación de los actores sociales. Tras ese primer Plan, se aprobó un segundo Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2016-2019). La metodología de creación de este II PlanSAN fue diferente. El Plan está dividido en desafíos, metas y acciones relacionadas. Los desafíos se refieren a lo estratégico, expresándolo de forma directa. Las metas son el resultado final a alcanzar en cuatro años, pudiendo ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa. Y las acciones relacionadas se refieren a los medios necesarios para el logro de las metas 101 . Los nuevos desafío que se establecen en este Plan son los siguientes 102 : Desafío 1 - Promover el acceso universal a la alimentación adecuada y sana, con prioridad para las familias y personas en situación de inseguridad alimentaria y nutricional; Desafío 2 - Combatir la Inseguridad Alimentaria y Nutricional y promover la inclusión productiva rural en grupos poblacionales específicos, con énfasis en Pueblos y Comunidades Tradicionales y otros grupos sociales vulnerables en el medio rural. Desafío 3 - Promover la producción de alimentos saludables y sostenibles, la estructuración de la agricultura familiar y el desarrollo fortalecimiento de sistemas de producción de base agroecológica; 101 CAISAN, Brasil, 2016, p.16. 102 Brasil, 2017 y CAISAN, Brasil, 2016. Página | 153 Desafío 4 - Promover el abastecimiento y el acceso regular y permanente de la población brasileña a la alimentación adecuada y saludable; Desafío 5 - Promover y proteger la Alimentación Adecuada y Saludable de la Población Brasileña, con estrategias de educación alimentaria y nutricional y medidas regulatorias; Desafío 6 - Controlar y Prevenir los Agravios resultantes de la mala alimentación; Desafío 7 - Ampliar la disponibilidad hídrica y el acceso al agua para la población, en especial la población pobre en el medio rural; Desafío 8 - Consolidar la implementación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN), perfeccionando la gestión federativa, la intersectorialidad y la participación social; Desafío 9 - Apoyo a iniciativas de promoción de la soberanía, seguridad alimentaria y nutricional, del derecho humano a la alimentación adecuada y de sistemas alimentarios democráticos, saludables y sostenibles a nivel internacional, a través del diálogo y la cooperación internacional. En resumen, hay un bloque de desafíos relacionados con la mejora de la estructura del PlanSAN, un segundo bloque para resolver cuestiones de acceso y distribución de alimentos y al agua. El noveno desafío es muy importante para el desarrollo de esta tesis doctoral, ya que establece expresamente que Brasil debe apoyar la proyección internacional de iniciativas brasileñas en el ámbito de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Derecho Humano a la Alimentación Adecuada y asuntos Página | 256 internacionales con el propósito de contribuir al desarrollo internacional, entendido como el fortalecimiento de las capacidades de organizaciones internacionales y de grupos o poblaciones de otros países para la mejora de sus condiciones socioeconómicas. 180 Estos tres conceptos son complementarios e incluyen las notas principales de la cooperación, tales como objetivos, estrategias, locales de ejecución, financiación de la cooperación técnica. Básicamente, en esencia, para órganos brasileños ligados a política exterior, la cooperación técnica al desarrollo tiene como objetivo principal el desarrollo internacional a través de estrategias de difusión de know how y de las experiencias brasileñas sin esperar beneficios económicos a cambio. Por tanto, teniendo en cuenta las definiciones presentadas anteriormente, hay una corriente de analistas internacionales (sobre todo brasileños) que ven el proceso de cooperación técnica al desarrollo brasileña con otros países en temas como seguridad alimentaria, salud, educación, fin de la extrema pobreza, promoción cultural, entre otros, como una diplomacia solidaria, cuyo objetivo final es la promoción del desarrollo de los países receptores (IPEA, 2010). Así, de acuerdo con Ventura (citando a LEITE et al, 2013, p. 100), la diplomacia solidaria es un tipo de acción internacional que responde a las demandas de países en vías de desarrollo, que busca transferir la experiencia local en beneficio de estos países, que no impone condicionalidades, no está vinculada a intereses comerciales o fines lucrativos y no injiere en asuntos 180 Énfasis añadidos en todas las citas. Página | 257 internos de los países receptores. Este término fue acuñado cuando Brasil asumió el liderazgo de las tropas de paz en Haití en 2004. Ventura se ha dedica a analizar el tema específico de la cooperación Sur- Sur en materia de la salud, preocupándose en ver si la PEB en este tema es una estrategia de diplomacia solidaria. En este sentido, la autora concluye en su estudio que: La consolidación de una diplomacia solidaria de salud depende tanto de la prevalencia de la óptica de los derechos humanos sobre otros intereses de nuestra política exterior, como de la voluntad política de los gobiernos de completar el movimiento iniciado con la reforma sanitaria, construyendo un sistema de salud gratuito y de calidad, como deber del Estado, derecho de todos y baliza de la acción internacional de Brasil. (Ventura, 2013, p.111). Del mismo modo, Ayllón Pino (2010, p.3, énfasis añadidos) en otro estudio también afirma literalmente que: Esta perspectiva de la cooperación de Brasil, subordinada a los intereses nacionales, ha sido acentuada en el gobierno Lula, dado el carácter prioritario otorgado al eje sur-sur de la política exterior. El discurso político acompañó esta práctica de la cooperación brasileña, elaborando el concepto de “diplomacia solidaria”, según el cual se ponen a disposición de otros países en desarrollo las experiencias y conocimientos de instituciones nacionales especializadas, sin condiciones ni injerencias, en áreas consideradas relevantes por los países socios, con respeto a su soberanía. Página | 258 Este enfoque de la política exterior brasileña como diplomacia solidaria está presente en el área de seguridad alimentaria y lucha contra el hambre. Como ejemplos principales de la diplomacia solidaria en general del gobierno de Lula, podemos citar las siguientes estrategias de cooperación con países latinoamericanos y africanos 181 : • Fomento del ingreso de afrodescendientes en los cuadros diplomáticos brasileños (acción afirmativa con ayuda financiera y beca de ayuda de coste de preparación para el concurso y reserva de plazas) 182 ; • Becas para estudiantes africanos a través del Programa de Estudiantes-Convenio de Graduación (PEC-G) 183 que “ofrece a estudiantes de países en desarrollo con los cuales Brasil mantiene convenio educativo, cultural o científico y tecnológico la oportunidad de realizar sus estudios de graduación en Instituciones de Educación Superior (IES) brasileñas”; • Creación de las Universidades de Integración: UNILAB (Universidad de Integración Internacional de la Lusofonia Afrobrasileña) – que reserva plazas para estudiantes de países africanos y de lengua portuguesa; y UNILA (Universidad Federal de Integración Latinoamericana) que está ubicada en la ciudad brasileña de Foz de Iguazú, donde se localiza la triple frontera con 181 Los cuales serán objetos de análisis más profundizado en el tópico posterior de este capítulo. 182 Con eso se pretendía que el cuerpo diplomático brasileño reflejara la diversidad que hay en la población brasileña. 183 Más informaciones en http://www.dce.mre.gov.br/es/PEC/PECG.php Página | 259 Argentina y Paraguay. Ambas universidades fueran creadas en 2010, con un propósito de diplomacia solidaria. Estos ejemplos y otros mecanismos institucionales han posibilitado el desarrollo de relaciones internacionales más amigables con los vecinos sudamericanos y con otros países en desarrollo Ese incremento ha hecho posible la consolidación de una política exterior más proactiva. Además, entre 2003 y 2010, Brasil ha abierto embajadas en 18 países africanos, doblando la cantidad de embajadas que hasta entonces existían en dicho continente. Al mismo tiempo, muchos países de este continente también trataron de abrir sus representaciones diplomáticas en Brasilia. Podemos estimar por tanto que la promoción del desarrollo ha sido uno de los factores de importancia para este estrechamiento en las relaciones de Brasil con países en desarrollo: las políticas públicas relativamente exitosas llevadas a cabo en el país llamarían la atención de organismos internacionales y, de países africanos y sudamericanos, los cuales se enfrentaban a problemas socioeconómicos a los que hacía frente Brasil con aquellas políticas públicas y que ahora podrían ser materia de cooperación al desarrollo (Alves y Maffra, 2017, p. 4). Por lo tanto, esta es la primera visón de la PEB, como diplomacia solidaria. b) La Política Exterior Brasileña de Lula como instrumento de promoción y prestigio internacional Página | 260 La segunda visión trata la política exterior brasileña bajo la administración Lula da Silva como una forma de imperialismo soft o diplomacia de prestigio y puramente comercial 184 . Esta visión de que la PEB ha sido conducida en realidad como un tipo de imperialismo soft o diplomacia de prestigio ha sido defendida por Visentini (2010) al estudiar la relación Brasil-África. Este autor enfatiza que en la relación afrobrasileña, hay solamente los intereses económicos y financieros inmediatos, dejándose de lado las metas políticas y estratégicas a largo plazo. En un sentido similar, Cervo y Lessa (2014) resaltan que el modelo de cooperación al desarrollo brasileño iba en realidad a facilitar la inserción de Brasil en el continente africano. Destacan estos autores que la visión diplomática brasileña no se basaba en ninguna ingenuidad de fomentar la cooperación solidaria volcada solo hacia el combate al hambre y la inseguridad alimentaria con los países africanos. De acuerdo con Alves y Maffra (2017, p.11), la esencia era hacer un contrapeso a la expansión china e india en África. Además, hay que ver que la PEB en el período del gobierno de Lula también fue diplomacia comercial, a partir de la cual Brasil buscaba insertarse internacionalmente a través de la expansión de sus empresas nacionales. Por medio de proyectos de cooperación al desarrollo, las empresas brasileñas eran normalmente las favorecidas para llevar a cabo, por ejemplo, obras de 184 Los abordajes de imperialismo soft y diplomacia comercial son dos visiones diferentes, pero teniendo en cuenta el objetivo de este trabajo, serán discutidos como un bloque en oposición a la visión de la PEB como diplomacia solidaria. Página | 261 construcción civil, adquisición de máquinas agrícolas, concesiones de obras públicas, la explotación de petróleo, entre otros. En ese sentido, las empresas brasileñas tuvieron un papel importante durante el gobierno de Lula, pues para fortalecer los lazos con los países africanos fueron sustancialmente favorecidas por la política diplomática presidencial. Empresas como Vale, Petrobrás, Odebrecht, Camargo Côrrea, Mendes Junior, aumentaron la cartera de actividades en prácticamente todos los países africanos, pero sobre todo en Mozambique y Angola. La empresa explotadora de petróleo de Brasil, Petrobrás, expandió sus acciones e inversiones en Tanzania (2004), Libia (2005), Mozambique (2006) y Senegal (2007) (Visentini, 2014, p. 2011-212). c) La Política Exterior de Lula: ¿exclusiva preocupación por la seguridad alimentaria mundial y el desarrollo social internacional o solamente una estrategia diplomática de inserción o prestigio internacional? Antes de dar una respuesta a la pregunta planteada en el título de este apartado, debemos tener en cuenta cuáles son las fuentes de financiación de proyectos de cooperación solidarios/humanitarios internacionales. Generalmente, se financian ese tipo de proyectos de tres formas: primero, por medio de los presupuestos nacionales de un país; segundo, de convocatorias de organizaciones internacionales para subsidiar proyectos en contextos específicos; y, tercero, por medio de entidades financieras internacionales, tales como bancos de desarrollo, fundaciones y fondos internacionales. Los proyectos de cooperación brasileños de combate al hambre y extrema pobreza (a través de fomento a la producción de la agricultura familiar Página | 262 y de ampliación o implementación de la alimentación escolar) han sido financiados por las tres vías indicadas. Ahora bien, siempre había un importe considerable del gobierno brasileño a los proyectos, y eso sin considerar la parte de los aportes técnicos del personal y de costes de capacitación. Esta dedicación de esfuerzos nos hace pensar que lo esencial era la diplomacia solidaria. Pero, al mismo tiempo, en la práctica se veía que todos los beneficios y la ejecución de los proyectos eran concedidos a las empresas brasileñas, lo que hace pensar que lo primordial era la diplomacia de prestigio, la influencia del país en otros lugares, la "diplomacia de negocios" 185 , una especie de imperialismo soft, en el que sólo se buscaba aumentar los mercados para los productos brasileños y explotar los recursos de aquel continente. En conclusión, creemos que la respuesta más adecuada es la existencia de una lógica dual. Ambas diplomacias coexisten y son complementarias. Es decir, la dinámica solidaria de cooperar para ayudar a nuestros hermanos africanos a desarrollarse y también, a la vez, había la presencia de intereses económicos, principalmente provenientes de las transacciones con las empresas brasileñas en el continente. Incluso podemos estimar que los beneficios económicos eran relevantes para continuar la ayuda y cooperación técnica al desarrollo en las áreas con menor posibilidad de obtener ingresos económicos, como es el caso de la educación, salud y combate al hambre, pues muchos de los proyectos de cooperación en esas áreas eran financiados 185 Las tres expresiones son usadas por analistas sobre la política exterior brasileña hacia África para calificarla. Las dos últimas (de prestigio y de negocios) son más utilizadas en tonos de críticas. Página | 263 por los presupuestos públicos exclusivamente, sin el aporte de organismos financieros internacionales. Además también estamos de acuerdo con Visentini (2014, p.28) que literalmente indica que "la reciente evolución política demuestra que los gobiernos africanos se están volviendo más proactivos en la defensa de sus intereses. Y Brasil no está en posición de imponer algo que los africanos no desean”. Se puede valorar positivamente que Brasil ejecutó proyectos bien apreciados por los países africanos, sobre todo en área de lucha contra el hambre y agricultura. En consecuencia, la política exterior brasileña de Lula da Silva se ha inclinado tanto a la cooperación solidaria y de desarrollo internacional, como a la diplomacia comercial con el objetivo de aumentar la inserción y prestigio internacional de Brasil. Lo que queremos resaltar es que una estrategia no imposibilita la otra, y que eran complementarias. Pero, una cuestión es clara, la esencia de la política exterior brasileña bajo el gobierno de Lula era apoyar la cooperación al desarrollo y la lucha contra el hambre como instrumento de inserción y liderazgo de Brasil en la escena internacional. Lula lo dijo claro en un discurso de balance final de su gobierno el 15 de diciembre de 2010 (Presidencia, 2010, p. 4, énfasis añadidos, traducido): “Hemos venido para cambiar el lugar de Brasil en el mundo, para conquistar el respeto que nuestro país merece y poder influir fuertemente en la solución de problemas internacionales, buscando la paz y la convivencia armoniosa entre las naciones.” Página | 264 En este pasaje del discurso del expresidente Lula, refiriéndose al papel del Brasil en el mundo, se nota un tono de pragmatismo en las relaciones internacionales, o sea, que buscaba lo necesario para que Brasil tuviera su estatus de potencia reconocido, mientras también manifiesta su preocupación por los problemas internacionales, entre ellos el hambre y la extrema pobreza, adoptando un tono más solidario y fraterno con los países que padecían este tipo de molestias. 2.5) La internacionalización de políticas públicas como estrategia de inserción internacional brasileña: La Política Exterior de Lula impulsada por la actual interdependencia de las relaciones internacionales y sus impactos en las políticas públicas No cabe duda de que este papel de liderazgo que Brasil quería jugar en las relaciones internacionales está impulsado por el fenómeno de la interdependencia. Ésta profundiza la conexión entre los países y la entrada de temas sociales y económicos en la agenda internacional, lo que viene siendo estudiado desde la década de 1970. La interdependencia es definida por Keohane y Nye como “dependencia mutua caracterizada por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países” 186 . En este sistema de "interdependencia", los Estados cooperan porque es de su propio interés común y el resultado directo de esta cooperación es la prosperidad y la estabilidad en el sistema internacional. 186 Traducción libre de “mutual dependence characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different countries”. En KEOHANE, Robert. NYE, Joseph.1977. Power and Interdependence. New York: Longman.(p.8) Página | 265 Esta interdependencia tiene impactos en términos nacionales o domésticos. Así, Ventriss se pregunta “¿Qué significa esta nueva interdependencia para la administración pública?” 187 . Este autor apunta que muchas complejidades para el gobierno son planteadas por la interdependencia global (1989, pp. 899-900), o sea, crea muchos desafíos para las políticas públicas nacionales. Es necesario, segundo Roberge “(...) a truly holistic view of the emerging global order” (2005, p.1) con el objetivo de comprender mejor esos desafíos y como son o no incorporados a la administración pública de los países. Siguiendo también a Ventris y Luke (citados por Ventris, 1989, p. 900), los Estados tienen, en el contexto de interdependencia, “(…) significantly reduced capacity (…) to effectively act unilaterally without considering broader economic and political issues.” Esto significa que los Estados y por ellos sus órganos nacionales, ante el fenómeno de la interdependencia, tienen pocas oportunidades de crear políticas públicas efectivas y propias si no toman en cuenta la influencia y el contexto internacional de forma ampliada. Esta necesaria mirada hacia los acontecimientos internacionales es destacada por muchos teóricos. Como se observa en los siguientes fragmentos de los autores: “(…) power is disbursed and shared by a multiplicity of public as well as domestic and international policy actors. (Henderson, 1982; Luke, 1982; citados por Ventriss, 1989, p. 900)”; “(…) enacted policies in an intersectoral and transnational environment (Ventriss, 1989, p.900); y “In a truly globalizing environment, politics cannot focus solely on the state. Scholars across the 187 Traducción libre de “What does this new interdependence mean to public administration?” Página | 272 Por ejemplo, para Cervo (2013, p. 234), el proyecto de inclusión social, común a esos países, fue en un primer momento conducido de modo introspectivo, nacional, al margen de los procesos de integración internacional. Para el autor, no había un paradigma común “de desarrollo o de relaciones internacionales latinoamericanas en el siglo XXI” como por el contrario si lo hubo en “la independencia del neoliberalismo”. O sea, inicialmente, los gobiernos estaban enfocando sus esfuerzos hacia mejorar la situación de sus nacionales antes de pensar en una mayor integración con sus vecinos. Sin embargo, este hecho no impidió que los países latinoamericanos se identificasen y buscaran soluciones para problemas comunes. En ese sentido, con la diversificación de los temas en política exterior y la búsqueda de soluciones para problemas crónicos en países latinoamericanos, tales como la pobreza, el subdesarrollo, la salud precaria, el hambre, entre otros, todas estas cuestiones han pasado a ser retos de la política exterior. Ellos pasaron a exigir que los formuladores de estas políticas tuvieran un conocimiento más amplio y una experiencia asociada a estos temas a fin de dar cuenta de la complejidad técnica y científica de muchas de las nuevas cuestiones internacionales (Milani, 2012, p.40). Algunos estudios han mostrado en detalle cómo se produjeran los cambios de la política exterior brasileña desde Cardoso a Lula, constatándose este mayor giro a lo social y dando entrada a la lucha contra el hambre para conseguir un liderazgo internacional. Este es el caso, por ejemplo del estudio de Almeida (2004) que analiza los diferentes enfoques de la PEB de los dos gobiernos para temas como “OMC, negociaciones comerciales multilaterales y Página | 273 cooperación Sur-Sur” 191 , “Terrorismo” y los “Instrumentos diplomáticos” utilizados. Es muy interesante ver el enfoque de los presidentes acerca de la temática del “Terrorismo”. El autor nos presenta fragmentos de discursos de los expresidentes brasileños que demuestran la visión de cada uno sobre el tema y el papel de Brasil en él. En resumen, Cardoso ha reconocido el terrorismo como una amenaza global, así como el derecho de los países a autodefenderse, sin que esta amenaza afecte a la agenda de cooperación entre los países. Para Lula, por el contrario, la respuesta al terrorismo estaba en acabar con la pobreza mundial. Para él: “El verdadero camino de la paz es el combate sin tregua al hambre y la miseria, en una formidable campaña de solidaridad capaz de unir el planeta en lugar de profundizar las divisiones y el odio que rodean a los pueblos y siembran el terror.” (citado en Almeida, 2004, p.12). Y por último, el tema “Instrumentos diplomáticos”, Almeida (2004, p.14) declara que para Cardoso, el Itamaraty era el principal responsable de la política diplomática brasileña y las prioridades en las negociaciones eran económicas. Había un comportamiento de aceptar el mundo como es. Se dialogaba con el G-7 y había una agenda compartida con la OCDE. En contrapartida, para Lula, la conducción de la política diplomática se quedó a 191 Sobre la temática de la “OMC, negociaciones comerciales multilaterales y cooperación Sur-Sur” (Almeida, 2004, p.12), para la administración CARDOSO ha significado participación plena y activismo moderado en los fórums de la OMC, interdependencia económica y mayor apertura a la inversión directa extranjera, y diálogo pero sin verdadera coordinación con los países del Sur. Ya para el primer año de gobierno Lula, hubo participación plena y fuerte activismo en los fórums multilaterales en general, discursos de soberanía económica nacional y políticas sectoriales de desarrollo (principalmente hacia los sectores de agricultura y empleo), y alianzas estratégicas (formación de G-20, G-3, con África del Sur e India). Página | 274 cargo del Itamaraty junto con nuevos asesores presidenciales. Las prioridades de la política exterior eran un sentimiento de necesidad de cambiar el mundo (Hambre Cero Mundial) y la transferencia de las políticas públicas consideradas exitosas. Con respecto a América Latina específicamente, Lula da Silva en su discurso de inauguración de gobierno declaró que: Apoyamos los arreglos institucionales necesarios, para que pueda florecer una verdadera identidad del Mercosur y de América del Sur. Varios de nuestros vecinos viven hoy situaciones difíciles. Contribuiremos, cuando se nos solicite y en la medida de nuestras posibilidades, para encontrar soluciones pacíficas para tales crisis, con base en el diálogo, en los preceptos democráticos y en las normas constitucionales de cada país. El mismo compromiso de cooperación concreta y de diálogos sustantivos tendremos con todos los países de América Latina. (Presidencia Brasil, 2003, p. 10, traducido del portugués) O sea, había la intención de promover y profundizar las relaciones con sus vecinos, basadas en el diálogo, en los preceptos democráticos y en las normas de cada país. Como muchos de los países latinoamericanos estaban en el período saliendo de crisis económicas, como ya se ha comentado anteriormente, la situación en términos de pobreza, inseguridad alimentaria, muerte prematura de recién nascidos, muerte de mujeres embarazadas, desigualdades, estaban empeorando en la región. Estos problemas hicieron que los vecinos latinoamericanos fueran receptivos a estas ideas de Lula. Página | 275 El gobierno que asumió la presidencia de Brasil en el año de 2003 quería acabar con esos problemas. Así, Brasil cambió desde país receptor de ese tipo de programa internacional a país promotor y líder de programas de reducción de las desigualdades. Es decir, Brasil ha pasado, por lo tanto, a “internacionalizar” políticas públicas consideradas por la comunidad internacional como exitosas; sobre todo las de combate al hambre y extrema pobreza a través del fomento de la agricultura familiar y campesina en el país, de ayuda a ingresos a familias miserables y promoción de la salud básica. 4. Estudios de caso de transferencia de las políticas públicas brasileñas contra el hambre 4.1) Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre y el Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y Caribe El primer caso identificado y que puede ser relacionado como proyección internacional de la estrategia Hambre Cero de Brasil fue la creación de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre y, posteriormente, del Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y Caribe. La región de América Latina y Caribe (ALC) ha tenido una posición innovadora al desafiarse a cumplir la meta de erradicación del hambre en su territorio para fines de 2025. Y para ello, los jefes de Gobierno y Estado de la región se reunieron en 2005 en Guatemala y crearon la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre hasta 2025 (IALCSH) durante la Cumbre Latinoamericana sobre Hambre Crónica en septiembre. De esta Cumbre, José Página | 276 Graziano da Silva (entonces director de la FAO América Latina y Caribe) fue su principal promotor 192 . Con ocasión del cierre de la citada Cumbre donde se lanzó la Iniciativa, el presidente brasileño Lula da Silva 193 declaraba que: El hambre está dejando de ser sólo un problema de los pobres y hambrientos. Se convierte en un desafío para nuestros gobiernos y nuestras sociedades. Pasa a ser percibido como una cuestión verdaderamente política. En esta conferencia, asumimos el compromiso de unir esfuerzos para erradicar ese genocidio silencioso. Estamos dando voz a aquellos que ni siquiera tienen fuerzas para exigir sus derechos. Estamos desafiando la indiferencia de los que no saben lo que es pasar hambre. Lula da Silva sigue el discurso hablando acerca de su experiencia personal con el tema y sobre el programa Hambre Cero en Brasil: Hice de esa lucha [contra el hambre] mi objetivo de vida, la prioridad mayor de mi gobierno. El hambre, en mi país, significa, ante todo, la exclusión social. Es sinónimo de falta de empleo, de renta, de educación, de salud, de condiciones dignas para decenas de millones de brasileños. El hambre invalida la ciudadanía que nuestras constituciones conceden a todos los hombres y mujeres de nuestros países. (…) El Programa Hambre Cero, que adoptamos en Brasil en sociedad con la sociedad civil y más de 100 ONGs, busca la emancipación ciudadana, habilitando a 192 Información disponible en el website de la IALCSH en 2005. 193 Presidencia Brasil, 2005, traducido, énfasis añadidos. Página | 277 todos a vivir del fruto del propio trabajo. Él articula un conjunto de acciones gubernamentales. Más que distribuir alimentos, estamos fortaleciendo la agricultura familiar, estimulando la formación de cooperativas, creando infraestructura, generando empleos formales y dando acceso a la educación nutricional. Con incentivos fiscales, microcréditos y seguro agrícola, alianzas con empresas y entidades, estamos asegurando condiciones de competitividad al pequeño productor. (…) Y finalizó el discurso, clamando para que la comunidad internacional hiciese más caso del problema de hambre y pensase en eliminar sus causas y no solamente en medidas provisionales: Se estima en decenas de miles de millones de dólares los costos directos del hambre mundialmente. El mundo gasta cantidades aún más amplias para protegerse de inseguridades e inestabilidades, lo que es potencializado por el ciclo vicioso de pobreza, injusticia y violencia. Tiene más sentido emplear esos recursos en la eliminación de sus causas. Tiene más sentido invertir en la cooperación solidaria y esclarecida. Necesitamos un sistema de comercio internacional más justo y equitativo. Los escandalosos subsidios concedidos a los agricultores de los países industrializados suman 300 mil millones de dólares. Con un adicional de 50 mil millones de dólares anuales sería posible cumplir las Metas del Milenio. (…) Página | 278 Quiero invitar a todos aquí presentes a hacer de la lucha contra el hambre y la pobreza, en sus múltiples dimensiones, un compromiso a la vez personal y universal, un proyecto de vida colectiva. Así, durante el año de 2005, diversos gobiernos de América Latina y Caribe decidieron apoyar la IALCSH tras ratificar el compromiso. También la llevaron a la Asamblea General de las Naciones Unidas de aquel año durante la Cumbre Extraordinaria de presidentes y la Iniciativa fue presentada por el vicepresidente de Guatemala, Eduardo Stein. El compromiso con la IALCSH fue reafirmado también en el discurso del presidente de Brasil, Lula da Silva, debido a la conmemoración del 60º aniversario de la FAO y del Día de la Alimentación. En el discurso 194 del presidente brasileño fue señalado que: (…) la lucha contra el hambre y la pobreza está hoy en el centro de la agenda internacional. Y eso sólo ha sido posible porque muchos de nosotros, gobiernos y organizaciones de la sociedad civil estamos comprometidos en esta lucha, haciendo que pase a ser una cuestión política y no sólo una estadística. (...) En el ámbito regional, al final de la Conferencia Latinoamericana sobre el Hambre Crónica, celebrada en la Ciudad de Guatemala hace pocas semanas, asumí el compromiso de anunciar aquí en Roma el lanzamiento de la iniciativa "América Latina sin Hambre”. Desde 2006, la IALCSH se tornó una línea prioritaria de trabajo de la FAO ALC a partir de la 29ª Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el 194 Presidencia de Brasil, 2006b, traducido y con énfasis añadidos. Página | 279 Caribe. A partir del año 2006, la Iniciativa también pasó a recibir apoyos regionales e internacionales importantes y compromisos de hacer efectivos la agenda. Como fueran los apoyos de España en 2006, de la Secretaría General Iberoamericana en 2006, del Mercosur en 2007, de la Unión Europea en 2008, de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños en 2013, de la FAO en 2014 y de la propia ONU en 2015 con el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible) 195 . La principal idea de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre era hasta el año 2025, “poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad, incluidos los niños menores de 1 año, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año” 196 . Y los principales indicadores a ser utilizados para acompañar la meta serían: 1) prevalencia de la subalimentación; 2) prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o severa en la población; 3) experiencia de inseguridad alimentaria. La conducción y el seguimiento de las metas de la IALCSH se realizan a través del Grupo de América Latina y el Caribe ante las Naciones Unidas (GRULAC), del Grupo de Trabajo 2025 (GT2025) y del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS), donde se reúnen académicos, representantes de los gobiernos y de la sociedad civil con el objetivo de hacer observación del cumplimiento y del control de los indicadores. 195 Cronología disponible en http://ialcsh.org/historia/ 196 Información presente en el website de la Iniciativa. Página | 280 En el año de 2009, a partir de la estructura de debates y reuniones en la IALCSH y con el apoyo de la FAO y de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), se creó el Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe (FPH-ALC). El FPH-ALC es una “una plataforma plural que reúne a legisladores regionales, subregionales y nacionales interesados en promover el derecho a la alimentación y combatir el hambre.” 197 Según la base de datos del FPH-ALC, hay en la actualidad 19 frentes parlamentarios en el nivel nacional 198 y 4 en el nivel regional 199 . El FPH-ALC colabora con otros actores como la FAO, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), Organización Panamericana de la Salud – Organización Mundial de la Salud OPS-OMS, Observatorio del Derecho a la Alimentación (ODA), entre otros. Institucionalmente, el Frente se conforma a partir de cinco instancias de funcionamiento: la Secretaria Técnica (responsable de los asuntos administrativos); el Consejo Consultivo (grupo de consulta compuesto por exlegisladores vinculados al FPH); la Comisión Coordinadora Ampliada (encargada de tomar las decisiones y coordinar las accione del Frente); Comisión Coordinadora Ejecutiva (responsable de coordinar las acciones del Frente con las pautas emanadas de las reuniones de la Comisión Coordinadora Ampliada); y las Coordinaciones Nacionales de los 197 Disponible en http://parlamentarioscontraelhambre.org/quienes-somos/ 198 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Vicente y las Granadinas, y Uruguay. 199 Frente Parlamentario contra el Hambre del Parlamento Andino (PARLANDINO), Frente Parlamentario contra el Hambre del Parlamento Latinoamericano y Caribeño (PARLATINO), Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL). Página | 281 Frentes (responsable por representar cada frente nacional delante al FPHALC). Internacionalmente, el FPH-ALC colabora con sus congéneres de las Cortes Españolas, del Parlamento Europeo y del Parlamento Panafricano. En efecto, a finales de octubre de 2018, se reunieron en Madrid el Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la FAO y el Senado Español en la nombrada Cumbre Parlamentaria Mundial contra el Hambre y la Malnutrición. El objetivo de esa Cumbre era el de acompañar los trabajos que habían sido hechos con el propósito de erradicar el hambre por los parlamentarios, puesto que con el FPH-ALC, colabora de forma financiera la Unión Europea, la AECID, el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), y la FAO. En la declaración final de la Cumbre se hace una retrospectiva de la actual situación de la nutrición en el mundo, hablando tanto de personas que todavía padecen de hambre (821 millones de personas), como de los altos índices de obesidad que alcanzó 672 millones de adultos en 2016. Desde la declaración, se ha apuntado también que: (…) nuestro papel vital como parlamentarios para lograr el Hambre Cero y hacer realidad el derecho a una alimentación adecuada para todos a través de la legislación, la supervisión de las políticas y las asignaciones presupuestarias, así como la sensibilización sobre estos temas y sus causas en nuestras circunscripciones. Recordando la importancia de favorecer el diálogo parlamentario a nivel nacional, regional y mundial para compartir las experiencias, las buenas prácticas y los desafíos a los Página | 288 4.2) Chile, Colombia y Perú: cooperación directa e indirecta con Brasil en temas agroalimentarios En este apartado, discutiremos tres casos de países sudamericanos que han cooperado directa o indirectamente con Brasil en temas agroalimentarios. La elección de Chile ha sido por la oportunidad de hacer una estancia de investigación en el país por ocasión de una beca del Banco Santander España 225 . Mientras los otros dos países (Perú y Colombia) han sido sugerencias de personas entrevistadas por la probable facilidad de acceso a materiales y datos. 4.2.1) La influencia brasileña sobre la creación del programa de compras públicas de la agricultura familiar en Chile 226 : un estudio de caso de cooperación sin acuerdo formal El doble papel de la agricultura familiar y campesina en Chile Chile es un país con características peculiares. Es un país con más de 4200 km de largo, pero con un ancho máximo de 375 km, tiene su frontera este cercado por las cordilleras de los Andes y de la Costa, al norte su frontera es el desierto de Atacama, al sur la Patagonia chilena, y al oeste el Océano Pacífico, además de muchas islas. Estos paisajes proporcionan climas completamente diferentes a lo largo de todo el territorio chileno, que “van desde los de tipo desértico en el norte, 225 La beca era del programa Santander de Investigación para países iberoamericanos, y la universidad elegida ha sido la Universidad de Chile, bajo la dirección de la profesora Dra. Sofía Boza, del departamento de Economía Agraria y del Instituto de Estudios Internacionales. La estancia ha sido de cuatro meses, entre enero y mayo de 2018. 226 Por ter sido el país en lo cual hice la estancia, este apartado será el mayor entre todos exactamente por la extensa coleta de datos de ese país y sus programas agroalimentarios. Página | 289 Fuente: http://www.netmaps.net/netmaps/chile-mapa-clima con precipitaciones promedio de menos de 1 mm/año, a los templados lluviosos fríos en el extremo sur, con lugares cuyas lluvias superan los 5.000 mm/año” (ODEPA 227 , 2015, p.11) y, por lo tanto, posibilidades diversas para la agricultura. Según ODEPA (2015, p.20), A pesar de las dificultades geográficas y climáticas para la actividad agropecuaria y forestal en amplias zonas del país, existen explotaciones agrícolas en todos los sectores geográficos, encontrándose el 54% de éstas en las regiones de La Araucanía, del Bío Bío y del Maule. Por otro lado, entre el extremo norte del país y la Región de Coquimbo sólo se localiza el 8,4% de las explotaciones, cifra que no supera el 1,8% en Aysén y Magallanes. Ilustración 38: Mapa de climas de Chile 227 ODEPA: Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ligada al Ministerio de Agricultura de Chile. Página | 290 Con relación al tamaño de las empresas que explotan la agricultura en Chile, sobre el 90% son consideradas como microempresas, y respecto al rango de tamaño de las propiedades, cerca de 40 % de las tierras cultivadas están entre 0,1 y 4,9 ha (Aedo y Alvear, 2010 y ODEPA, 2015). Y de acuerdo con datos de FAO, la tenencia de la tierra en Chile está concentrada en el 1% de las explotaciones sobre 70% de la superficie. En términos de financiación de proyectos agrícolas, se estima que en el período de 10 años (2005-2015), hubo un incremento de 167% y entre los emprendimientos que solicitaran más créditos está la fruticultura, con un 138% (ODEPA, 2015). A nivel nacional, en ese mismo estudio, los cultivos que se destacan son trigo, maíz, avena, papa, raps y arroz. Es importante subrayar que, en Chile, las frutas son el cultivo que más aumentó en la superficie del país, de “221.092 hectáreas en el año 2004 a 296.587 hectáreas en el año 2014, con un crecimiento del 34% en el período” (ODEPA, 2015, p.64). Así que las frutas son el principal cultivo contribuyente al PIB silvoagropecuario chileno, como se observa en el gráfico que sigue. Gráfica 6: Contribución de los rubros al PIB silvoagropecuario chileno Fuente: ODEPA (2015). Panorama de la Agricultura Chilena. Santiago, p.39. Página | 291 Se observa que, en las exportaciones chilena, las frutas frescas continúan siendo el principal rubro y que cultivos como arándanos, cerezas y semillas se han sumado a las tradicionales exportaciones de uvas y manzanas. Y los productos alcohólicos derivados de las frutas, como vinos y piscos, han aumentado su importancia en un 13%, debido principalmente, en el caso de vinos, a los vinos con denominación de origen. (ODEPA, 2015) Como una gran parte de la producción de la agricultura chilena es para la exportación debido a los precios que son más atractivos, queda, en general, el mercado interno para ser abastecido por las empresas agrícolas más pequeñas, y entre ellas las de agricultura familiar campesina (AFC). Sin embargo, los agricultores familiares todavía tienen un espacio restringido para vender su producción: las ferias libres, por ejemplo, aunque frecuentemente a través de intermediarios. En Chile, hay 262.000 explotaciones campesinas, que aportan 61% del empleo agrícola, utilizan 44% de la superficie agrícola útil y representan un 22% del valor de la producción agrícola (INDAP, 2017). Así que la AFC chilena ha contribuido con los siguientes cultivos y cadenas: Página | 292 Gráfica 7: Participación de la AFC en las principales cadenas Fuente: INDAP (2018). INDAP en cifras - año 2017. (p.10) A pesar de su importancia para proveer los alimentos internamente, la AFC chilena todavía tiene problemas como la alta informalidad, dificultades en el acceso a sistemas de riego, la discontinuidad de la oferta, bajo acceso a tecnologías de información y productivas, entre otros; hecho que complica el acceso a los mercados también (Boza et al., 2015, 2016). De acuerdo con un estudio de ODEPA (2016, p.31), Las principales problemáticas asociadas al desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina (AFC) corresponden, principalmente, al acceso a mercados para la venta de sus productos. Dentro de los productores entrevistados en este estudio pertenecientes a esta categoría se alude también a la ausencia de espacios para la venta; la falta de asociaciones Página | 293 comerciales como cooperativas, que permitan asegurar una mejor integración al mercado; continuidad de las fuentes de financiamiento para mejorar la producción; y la disminución de las barreras para acceder a los créditos. Acerca de la temática de mercados para la producción de la AFC, se discutirá mejor en el próximo apartado. Sin embargo, han tenido en los últimos 5 años iniciativas desde el sector público para incentivar el consumo de productos de la agricultura familiar. Dos de las iniciativas fueran la creación del “Sello Manos Campesinas” y las tiendas Mundo Rural. El sello fue resultado de una iniciativa conjunta entre el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), las organizaciones campesinas y la Universidad de Chile. El Sello Manos Campesinas funciona como un proceso de acreditación de productos y servicios generados por pequeños agricultores del país, bajo estándares establecidos de calidad, origen de la producción e inocuidad, asegurando que a los consumidores lleguen productos “campesinos, artesanales, justos y sanos” 228 . Los objetivos son dar visibilidad a ese tipo de producto y fomentar el desarrollo económico y social local de las familias campesinas. Las Tiendas Mundo Rural 229 siguen el mismo objetivo del sello y ser un canal comercial para la oferta de los productos de la agricultura familiar campesina, además de proveer al consumidor de productos campesinos, en general, más baratos por la utilización del esquema de circuitos cortos. Los 228 Ver más en https://www.indap.gob.cl/introducci%C3%B3n-sello-manos-campesinas y en http://www.manoscampesinas.cl/ 229 Más informaciones en https://www.indap.gob.cl/Tiendas-Mundo-Rural Página | 294 circuitos cortos son una modalidad de venta en que hay como máximo un intermediario y, por lo tanto, permitiendo que los precios sean más justos. Ilustraciones 39: Logotipos del sello Manos Campesinas y de las tiendas Mundo Rural Los principales productos de origen de la AFC son las hortalizas y frutas, así como productos poco procesados, como quesos y mermeladas, pero en cantidades más pequeñas. Entre lo que se oferta de la agricultura en Chile, “la agricultura familiar campesina […] representa más del 90% del total de las explotaciones del país y contribuye, de manera significativa al valor de la producción agrícola y a la generación de empleo.” (Sáez et all, 2015, p.47). Como se observa en la tabla siguiente, las explotaciones con producción de frutales, hortalizas o leguminosas divididas por las macrozonas del país y por el tamaño de las explotaciones, las de pequeña agricultura comercial y de subsistencia concentran la gran parte del territorio chileno. De acuerdo con Sáez et all (2015, p. 55), la producción de las llamadas frutas de huerta está vinculada a la agricultura familiar debido principalmente a las características de fragilidad de los productos que impiden que sean exportadas con facilidad, como los melones, las sandias y las fresas, lo que implica que, en general, se destinan al mercado interno. Página | 295 Igualmente, las hortalizas se cultivan en todo el país, tanto al aire libre como en invernaderos, alrededor de 85.000 hectáreas. Entre las ofertas, se destacan “lechuga, tomate, cebolla de guarda, zapallo y zanahoria, y entre las especies destinadas a la agroindustria sobresalen maíz (o choclo), tomate, poroto verde, espárrago, arveja verde, alcachofa y pimiento” (ODEPA, 2015, p.71). Para la exportación, se destina 60% de la producción frutícola nacional, con especial aumento, constatado en el estudio de ODEPA (2015, p. 66-67), de los arándanos y el avellano europeo, con más de 900% de crecimiento en la última década, principalmente por causa de “apertura de nuevos mercados y la extensión de los mercados tradicionales, a través de tratados de libre comercio, han tenido un rol fundamental en la permanencia de la industria frutícola chilena en los mercados externos” (Ibid, p.67). En ese mismo estudio, también se discute la participación de la agricultura orgánica en la producción agrícola de Chile. Se apunta que la producción orgánica ha sido incrementada significativamente en los últimos años, “alcanzando 19.932 hectáreas de cultivos en junio de 2015. […] Los principales cultivos orgánicos son uva vinífera, manzanos, kiwis, arándanos, frambuesas, moras, plantas medicinales y aromáticas, así como diversas hortalizas.” (ODEPA, 2015, p.92-93). En respecto a la producción de carnes, la producción de carne porcina fue la que más aumentó en la última década, alrededor de 3,4% anualmente, principalmente para los mercados japoneses, chino y surcoreanos (ODEPA, 2015). Página | 296 En cuanto al consumo de los chilenos, en 2014 el consumo de leche alcanzó 142 litros per cápita, representando un leve descenso con relación al año 2013 (-3%), cuando casi se llegó a 147 litros, la tasa más alta de consumo de leche hasta entonces registrada (ODEPA, 2015, p.81). Según el mismo estudio (2015, p. 76), la carne más consumida en Chile es la de ave con una disponibilidad por año (en 2014) de 37,2 kilos por habitante. Lo que sigue por debajo de la tasa de consumo de carne divulgada por un estudio OCDE-FAO en AL (2016), que es de 58 kilos/persona/año. Lo que puede explicar también el aumento del número de obesos, ya que hay una prevalencia de consumo de productos azucarados y grasos y poca proteína. Y como explica un estudio de revisión bibliográfica en el área de nutrición de Rosado y Monteiro (2001, p. 147), el aumento de consumo de proteína de 75g a 100g/día, podría generar un aumento calórico de 50 kcal/día. Las autoras también añaden que la proteína es el macronutriente que más promueve reducción del consumo energético total. En consonancia está la cita de Representante Regional da FAO América Latina y Caribe (FAO LAC), Raúl Benítez, en el lanzamiento del informe anteriormente mencionado de OCDE y FAO: “Este hecho pone de relieve la creciente tasa de obesidad y sobrepeso regional. La región ha hecho grandes esfuerzos para erradicar el hambre, pero aún enfrenta un problema de malnutrición” 230 , refiriéndose al dato del mismo informe de que el consumo per cápita del azúcar y del aceite vegetal seguiría creciendo en América Latina (AL) (OCDE-FAO, 2016, p. 33-34) y la región es la que concentra el mayor consumo 230 Adaptado y traducido de http://www.fao.org/brasil/noticias/detail-events/pt/c/423039/ Página | 297 per cápita de azúcar y llegará a 45 kilos / persona / año en 2025, casi el doble del promedio mundial (25 kilos / año) (2016, p. 34). En ese contexto, Chile es el país que posee la población más obesa de la AL. Según la Encuesta Nacional de la Salud (MINSAL, 2017), un 74,2% está por encima del peso corporal normal 231 (o sea en las categorías sobrepeso, obeso y obeso mórbido) – de los cuales, una media de 45% son niños y niñas, con una prevalencia entre los niños en la categoría obesidad 232 . Hay todavía una categoría preocupante que es la obesidad severa, que entre las niñas y los niños aflige a entre 7 y 8%, llegando a una tasa de 10,3% entre los niños del primer básico. Además, la encuesta también presenta que 86,7% de la población está sedentaria (que no hizo ejercicio físico en el último mes) y un 27,6% de los chilenos presentan sospechas de Hipertensión Arterial y un 12,3% de diabetes. (MINSAL, 2017). Otros datos indican que cuatro de cada diez chilenos consumen comida rápida 233 y la mayoría de los chilenos considera que lleva una vida saludable, sin embargo, la gran mayoría presenta índices de masa corporal que evidencian sobrepeso, como ya se ha mostrado anteriormente. Se demuestra aún que solamente 15% de los chilenos consumen la porción indicada de frutas y verduras (5 porciones al día). 231 Categorías utilizadas están basadas en el IMC – Índice de Masa Corporal (se calcula dividiendo los kilogramos de peso por el cuadrado de la estatura en metros (IMC = peso [kg]/ estatura [m2]). Las categorías de la encuesta fueran: Enflaquecido: IMC < 18,5; Normal: IMC 18,5-24,9; Sobrepeso: IMC 25-29,9; Obesidad: IMC 30-39,9; Obesidad mórbida: IMC ≥ 40. 232 Según el Mapa Nutricional (2017) elaborado por la JUNAEB anualmente desde 2001. Entre los estudiantes investigados, se dividió en categorías de nivel escolar: Prekinder, Kinder, Primero Básico y Primero Medio. 233 GFK (2015). ¿Cuantá comida rápida consumen los chilenos? Santiago. Página | 304 Esa es una diferencia también observada con respecto al Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) de Brasil, en el cual se observa la entrega de alimentos directamente a las instituciones que preparan los alimentos para servir, como hospitales, cárceles, guarderías, asilos, etc. Otro aspecto que llama atención es la legislación pertinente. En ambos países, observamos dificultades de adaptación de los agricultores familiares al marco legal, principalmente a los estándares sanitarios y fiscales. Como aclaran Sáez et all (2015, p.59-60, énfasis añadidos): En una primera etapa, la AFC enfrenta dificultades para la comercialización a través de contratos formales, ya que, en su mayoría, las ventas se realizan de manera informal a través de intermediarios que visitan los predios (…) por cuanto carecen de estrategias o información de mercado para gestionar las transacciones. […] Las cifras además muestran que las dificultades para obtener financiamiento están vinculada a la informalidad de las explotaciones, particularmente en el régimen tributario, lo cual dificulta la posibilidad de vínculos formales con la banca u otra vía de financiamiento privado. […] En la misma línea, las ventas al sector público presentan una dificultad adicional relacionada con el flujo financiero, ya que mientras que las transacciones informales son pagadas de manera íntegra contra la entrega de producto, la venta al Estado sería en unidades menores, parcializadas en el tiempo, lo que genera incertidumbre no solo sobre la capacidad de poder vender todo el producto, sino también sobre las fechas en que las ventas se concretarán, y por tanto, los pagos asociados. Página | 305 La problemática de la informalidad está presente en ambos casos. Brasil todavía, tras más de 50 años de existencia y con casi dos décadas de compras de la AFC, tiene dificultades debido a las inequidades regionales con la formalización de los agricultores y también la asociatividad. A modo de ejemplo, en la región Nordeste de Brasil, cuestiones como el cooperativismo (o negociar como cooperativa) son complicadas, donde se nota una tradición individualista muy fuerte, factor que es parecido a lo que ocurre en Chile. Los agricultores prefieren negociar individualmente o por familias, a diferencia del sur de Brasil, donde es más común llevar a cabo negociaciones a través de la cooperativa. Vía cooperativa, en general, se logran negociar mejores condiciones de precios y entrega de los alimentos. Por otro lado, el problema del flujo financiero con las ventas al Estado debido a la discontinuidad en la oferta y a la incertidumbre con el recibimiento de los pagos, en Brasil ha sido superado. Efectivamente, para el técnico extensionista, Gustavo Lima 236 , inicialmente el mayor problema para la adhesión de los agricultores al programa fue el pago, que tardaba de 3 a 4 meses para ser hecho. A pesar del precio por encima del mercado pagado por el PAA, los agricultores eran desconfiados debido a esta cuestión del retraso en el pago. A partir de 2012, la cuestión de los pagos mejoró y hasta hoy se hace en hasta 30 días después del suministro de los productos. Esto generó una mayor participación de los agricultores y posibilitó la estructuración de las familias. "La demanda de participación fue tanta que hubo un momento en el año 2012 que tuvimos que dejar de inscribir a las familias proveedoras.". En 236 En entrevista concedida em la ciudad de Saloá, Pernambuco, Brasil, en el Instituto Agronómico de Pernambuco, órgano responsable por el PAA en el estado. Página | 306 contraste, en Chile, esa problemática aún es relevante, sin embargo, hay que considerar el tiempo de implantación de ambas políticas, que en Brasil ya lleva más tiempo implantada. Finalmente, una característica importante a aclarar entre los dos casos es la inclusión de la AFC como proveedor en las normas jurídicas, de forma obligatoria y de que fomente su desarrollo. En Brasil, como ya se ha señalado anteriormente, en el reglamento de PNAE, hay un párrafo que establece que un mínimo 30% de las compras de alimentos para las escuelas debe venir de la producción de los agricultores familiares. En Chile, no hay ese tipo de norma que establezca esa obligatoriedad y sí un poder discrecional del gobierno central para cada licitación que se haga para compras de alimentos. No obstante, a partir del segundo gobierno de la presidenta Michele Bachelet, en 2014, se dio un nuevo énfasis y aumentó la preocupación por la comercialización de los productos campesinos, un problema que hacía mucho que habia sido apuntado como un reto del sector (Boza at all, 2016; ODEPA, 2016; Sáez et all, 2015). En el discurso de la celebración del día del campesino, 28 de julio de 2014 (año que fue considerado por la FAO “Año Internacional de la Agricultura Familiar”), la presidenta Bachelet expresaba en extractos de su discurso abajo: (…) se ha iniciado el trabajo en tres líneas prioritarias para los pequeños productores agrícolas: enfrentar la sequía; mejorar los canales de comercialización y fomentar la organización campesina. (…) En cuanto a la comercialización de los productos, quisiera destacar la creación del Página | 307 sello “Producto Campesino” 237 , un distintivo que destacará las características de los productos de la agricultura familiar, frente a la oferta gigantesca pero muchas veces estandarizada que podemos encontrar en los supermercados. (…) Pero sabemos también que para mejorar la comercialización, debemos reducir las trabas de acceso a los nuevos mercados, y corresponde que partamos por casa, abriendo a estos productos el mercado público. ¿Qué quiero decir con esto? Que de manera creciente, instituciones como la JUNAEB, la Red de Hospitales o las Fuerzas Armadas se abastezcan a través de productos generados por la Agricultura Familiar Campesina. También habrá apoyo para la realización de más ferias municipales y regionales, más fiestas costumbristas y para fomentar nuevas alianzas con la agroindustria. La experiencia nos demuestra que los mayores avances los logramos cuando trabajamos juntos y nos organizamos para lograr objetivos comunes. Por eso fomentaremos la organización campesina a través del aumento de recursos de INDAP destinados a apoyarla. (Énfasis añadidos) A partir del discurso de Bachelet es posible identificar que la mejora de los canales de comercialización de los productos campesinos era una meta por alcanzar. En consecuencia, surgieron programas y políticas con ese objetivo, como el sello “Manos Campesinas”, las tiendas Mundo Rural, y se instalaron proyectos piloto de compras públicas de alimentos producidos por la AFC, administrados por INDAP y JUNAEB. Los proyectos piloto fueran pensados 237 Ya discutido anteriormente. Página | 308 para “prepararse para la entrada en vigor de la nueva Política de Compra Local de JUNAEB” (INDAP-JUNAEB, 2017, p.2), incluyendo conocer los modelos de abastecimiento de las concesionarias, las necesidades de la AFC para ser integrada y ampliar la información de los mercados públicos a los agricultores familiares comerciales interesados. La nueva Política de Compra Local de JUNAEB entró en vigor en 2017 y pasó a exigir a las Concesionarias una cuota de compra local: en general, 5,25% del total anual facturado – 15% de los gastos en alimentos. 238 Actualmente, se encuentran activos 5 proyectos piloto y con los siguientes productos de abastecimiento a las concesionarias: Coquimbo (frutas y hortalizas: tomates), O'Higgins (frutas y hortalizas: Limones, naranjas y zapallo de guarda), Maule (frutas y hortalizas: tomate y pepino dulce), Araucanía (frutas: manzanas) y Los Lagos (frutas y hortalizas). Todas las entregas son para el Programa de Alimentación Escolar (PAE) (INDAP-JUNAEB, 2017, p.2). Esta política de JUNAEB estaba prevista para implementarse de forma gradual, conforme a la tabla abajo, en los plazos y por las regiones chilenas: Año Regiones Entrada en vigor 2017 Atacama, 1/3 RM, O’Higgins, Biobío y Aysén Agosto 2017: O’Higgins y Biobío Marzo 2018: Atacama, Aysén y 1/3 RM 2018 Coquimbo, Valparaíso, 1/3 RM, Araucanía y Magallanes Agosto 2018: Coquimbo, Valparaíso, 1/3 RM y Araucanía Marzo 2019: Magallanes 2019 Arica-Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, 1/3 RM, Maule, Los Ríos y Los Lagos Por definir Fuente: Melillo, s.f. 238 Otros casos serían: 3,5% del total anual facturado, si la compra se realiza en zonas rezagadas - 10% de los gastos en alimentos; y porcentaje intermedio cuando se trata de una compra mixta (zonas no rezagadas y rezagadas). Página | 309 Hasta el momento en el cual se está escribiendo este texto (mediados de 2018), el programa trabaja con seis concesionarias y once asociaciones de productores. Se decidió favorecer a los grupos de productores organizados para facilitar el proceso de compra. Cuando se encuentre en régimen, se espera que el valor de las compras locales de las concesionarias Junaeb alcance los 28.000 millones de pesos (45 millones USD). El programa de compras públicas de INDAP define cinco categorías de productos prioritarios: hortalizas y papas, frutas frescas, legumbres, quinua y miel. Sin embargo, en las licitaciones para la alimentación escolar se ha podido avanzar en hortalizas y en frutas. En el caso de legumbres y granos resulta difícil que los pequeños agricultores puedan competir con el precio que a las concesionarias les ofrecen otros proveedores que en gran medida importan, y en la miel no se ha logrado visualizar cómo insertarla de forma eficiente en el menú escolar. Por otro lado, las bases de las licitaciones no excluyen de la contabilidad, para cumplir con el porcentaje de compra local requerido, otros productos distintos a los de la AF, como pescado, productos elaborados o incluso pan. En general, el modelo de compras de las concesionarias les ha dificultado en cierta medida insertar las compras a la AF, dado que en la mayor parte de los casos éstas se encuentran centralizadas. Las decisiones se toman para grandes volúmenes, con lo que se aprovechan las economías de escala. De hecho, dado que Junaeb no ha incrementado especialmente el precio que paga por ración, las concesionarias no pueden permitirse aumentar sus costos si pretenden mantener su margen habitual de ganancia. Aunque los volúmenes de compraventa que las nuevas licitaciones de la Junaeb son capaces de dirigir hacia la AF son tanto, en términos absolutos Página | 310 como en relativos, mucho más bajo de lo que sucede en Brasil, pero es un paso clave para generar conciencia acerca de las compras institucionales como herramienta de desarrollo territorial. Por otro lado, más allá del beneficio directo a la AF, existe un aprendizaje a nivel institucional. En todo caso se trata de un programa muy nuevo, por lo que aún está en una fase emergente. Análisis de la influencia brasileña en la política de compras públicas chilena En las Relaciones Internacionales, es común hasta hoy el debate acerca del término soft power desde que fue pensando por el académico Joseph S. Nye. Nye define soft power, de forma amplia, como “la capacidad de un país para persuadir a otros a hacer lo que quiere sin la fuerza o la coacción” (1990, traducción libre). Es decir, un tipo de poder que no implicaría el uso de la fuerza física y sí la capacidad de convencimiento de otro actor – país. Cuando se habla de influencia de un país sobre otro se está presuponiendo también persuasión, o sea, una forma de soft power. Y algunos ejemplos de cómo reconocérselo serían la atractividad cultural (¿cuánto un país amplifica su cultura? ¿O cuántas personas siguen aquella cultura?), los resultados políticos de una votación en la ONU – u otro organismo internacional (¿quién tiene derecho a voto? ¿O con quién me puedo aliar para salir ganando?), nuevas voces (principalmente de actores no estatales, como ONGs), la preponderancia de una historia o la historia más aceptada (ver ¿qué historias son más prevalentes o más aceptadas entre dos versiones, entre dos programas, entre dos países?), entre otros. Página | 311 En el primer ejemplo, es muy fácil de reconocer el poder de amplificación cultural de los Estados Unidos. Las personas “consumen” alimentos, perfumes, películas, discursos, tv shows, productos electrónicos, forma de hablar, etc. Es más evidente también porque los E.E.U.U. siguen siendo la potencia mundial y ese tipo de poder viene con ese atributo, o se amolda, intensificándoselo. En ese estudio, la forma como Brasil puede haber influenciado el establecimiento de la política de compras públicas en Chile se ajustaría al ejemplo del predominio de una historia, en este caso de una política pública bien sucedida, de un país que comparte más características comunes con Chile que un país del norte desarrollado. Por eso, también se habla de cooperación Sur-Sur, porque son, en general, países que comparten similares problemas, contexto político, hábitos, ¿y por qué no soluciones para aquellos problemas? De modo que es importante apuntar y describir cómo ese ambiente fue generado, y asimismo cómo se ha generado el intercambio de informaciones. La forma en que el ambiente ha inspirado a Chile, y a otros países latinoamericanos, a mejorar o instituir sus políticas de compras públicas, se ha hecho en el primer apartado; igualmente como se está estableciendo en Chile, en el segundo apartado. En esa sección, se identificará cuál fue el trayecto o cuáles fueron los canales por dónde se establecieran los flujos de informaciones, que generaron la influencia. Reich y Lebow (2014, p.6, traducido) apuntan que, La influencia efectiva se basa en la persuasión (…) La persuasión depende de los valores compartidos y las prácticas aceptables, y cuando Página | 312 funciona, ayuda a construir identidades comunes que pueden hacer que la cooperación y la persuasión sean más probables en el futuro. La influencia de este tipo también se beneficia de las capacidades materiales, pero no es una función de ellos. Está restringida a objetivos comunes y requiere habilidades políticas considerables. Depende de líderes y diplomáticos sofisticados, discursos compartidos con los Estados destinatarios, defensa de políticas que se basan en precedentes y voluntad de permitir que otros ayuden a dar forma y poner en práctica iniciativas. Es importante subrayar a partir de la cita anterior lo siguiente: primero que la acción de influenciar a alguien es vía persuasión, convencimiento, o sea, a través del diálogo. Segundo, que hay una condición previa al mecanismo de persuadir que es la base de valores comunes (se puede pensar el pasado común – todos los países suramericanos fueran colonias –, contextos económicos semejantes, coyunturas políticas, etc.), además de prácticas aceptables, admisibles (ciertamente no es aceptable tortura, fin de derechos, entre otras.). Así que, a partir de esa condición, de esa base común de valores y de prácticas plausibles, la probabilidad de generar arreglos cooperativos duraderos y estables en el tiempo es más grande. Por ese motivo, los autores emplean el término “construcción de identidades comunes”, porque se requiere el paso del tiempo, las identidades tardan generaciones en ser construidas. Otro aspecto es el papel de las capacidades materiales, es decir, del nivel de recursos financieros, naturales (lo que se puede disponer materialmente, físicamente), que sí es relevante, pero la influencia no se muestra a partir de ellos. Influenciar demanda destreza, capacidad política (manejo político) y esa Página | 313 característica viene de los líderes políticos o sus representantes. Aparte de la necesidad de compartir discursos con los países “receptores”, ayudando a que la influencia tome forma y se concretice en una política pública, por ejemplo. Según los websites de Ministerio de Relaciones Exteriores de ambos países sobre las relaciones entre los dos, Brasil y Chile tienen una identidad latinoamericana común y comparten como valores fundamentales para sus pueblos y gobiernos su vocación democrática y libertaria; su compromiso irrenunciable con los derechos humanos; su firme voluntad por combatir la pobreza, la exclusión y la desigualdad social. También coinciden en los enormes esfuerzos que llevan adelante para potenciar la concertación política e integración regional y para fortalecer las instituciones internacionales multilaterales. 239 Las relaciones entre Brasil y Chile se caracterizan por la intensidad y el dinamismo del intercambio comercial y empresarial. En la coordinación política, área en la que ambos países buscan profundizar su articulación, el buen entendimiento y la adopción de posiciones comunes han sido frecuentes tanto en el ámbito regional como en el multilateral. 240 Ambas descripciones sobre las relaciones entre Brasil y Chile parecen intercambiables, exactamente porque apuntan los mismos valores, como la democracia, compromiso con la defensa de los derechos humanos, el multilateralismo, comercio. Y esos valores son la base de la relación entre esos 239 Disponible en https://chile.gob.cl/brasil/relacion-bilateral/relaciones-bilaterales 240 Disponible en http://www.itamaraty.gov.br/es/ficha-pais/10959-republica-de-chile Página | 320 Sobre el problema de la obesidad, que es el caso de Chile, también se plantea un importante reto para la coordinación internacional de políticas, porque países que hoy aún se enfrentan a problemas de desnutrición pueden en el futuro también “caer en la trampa” de la llamada “doble carga de la malnutrición”, que es preocuparse por que las personas tengan alimentos para acabar con la condición de hambre, pero sin observar la calidad y los nutrientes de aquel alimento; y, en algunos años, la población pasar de un estado de desnutrición a uno de malnutrición por exceso, como le pasa a Chile actualmente (Faret et all, 2014). Otro punto que se puede indicar como un canal para la influencia brasileña sobre la política de compras públicas de la AFC de Chile son los estudios ejecutados por los expertos. Uno es el trabajo de Luis Sáez Tonacca, profesor del Departamento de Gestión Agraria de la Facultad Tecnológica de la Universidad de Santiago de Chile (USACH), que por demanda del gobierno en la época y del movimiento conocido como Slow Food, con financiamiento de la Fundación Ford, coordinó la elaboración del libro “Mercados Públicos de Alimentos en Chile y Recomendaciones para la inclusión de la Agricultura Familiar Campesina” en 2015. El libro recorre desde las modalidades de compras públicas, las principales instituciones compradoras, las características de la Agricultura Familiar en Chile, hasta recomendaciones de cómo mejorar el acceso de la AFC a los mercados públicos. En esa obra, se hicieron entrevistas con responsables, coordinadores o personas de organismos internacionales (sobre todo FAO) que presentaban el funcionamiento de los programas de compras públicas en Brasil y la participación de la AFC. Los autores también dedicaban un anexo para Página | 321 describir experiencias internacionales en el tema, incluso de Brasil y afirman que es uno de los “principales países en la inclusión de la AFC en el proceso de compras públicas.” (Sáez et all, p.142). En entrevista concedida en día 02 de mayo de 2018, el profesor Luis Sáez destacó que Brasil es un referente en ese tema, sin embargo, “Chile ha llegado a esa parte [ver cómo funcionaba el programa en Brasil], pero después no logramos traducir del portugués”, refiriéndose al hecho de que Chile no logró transformar el tema en una política pública concreta. Por lo tanto, hay tres tipos de actores importantes involucrados en ese proceso de influencia de Brasil sobre la incipiente política de compras públicas en Chile y que sirven como “termómetro” de las percepciones sobre él. El primer tipo son las personas que trabajan en organizaciones internacionales, en este caso, sobre todo en la FAO: son personas que transitan entre los niveles de gobierno, entre sus departamentos y entre los países, llevando y trayendo sus conocimientos y visiones y con poder de proponer políticas a los gobiernos. El segundo tipo son los funcionarios que trabajan en el gobierno nacional: son las personas responsables por concretizar las políticas, proporcionando asistencia técnica. El tercer tipo son los académicos: en general, es un actor que no está comprometido con el político, generan conocimientos y también transitan e intercambian experiencias con colegas de otros países. Todos esos actores juegan un papel relevante cuando se trata de discutir influencia, pues, muchas veces, es a través de ellos que los intercambios ocurren, sean de conocimiento, de experiencias, de opiniones, de visiones o de técnicas. Además, se hace necesario investigar sus visiones sobre los Página | 322 procesos de cooperación en que ellos están insertos, participan y ayudan a construirlos. En este estudio sobre el caso de la recién implantada política de compras públicas de la AFC en Chile, se ha adoptado el término influencia porque no hubo la firma de ningún acuerdo o convenio de cooperación, como hubo en otros casos de América Latina (por ej. con Perú, Ecuador, Paraguay, Colombia, entre otros). Lo que se ha observado es que no hubo firma de un documento entre Brasil y Chile con el objetivo de fomentar el modelo brasileño de compras públicas, por ejemplo, a través de eventos académicos y técnicos sobre el tema, ni a través de sus agencias técnicas, ni a través de sus gobiernos directamente. No obstante, se han detallado algunas ocasiones en que existió contacto entre representantes de los dos países sobre esa temática. Como algunos de los entrevistados apuntaron, la influencia brasileña se hace muy presente al dictar la agenda, o más conocido por su término en inglés agenda setting. Esa característica se refiere a la capacidad de un actor de indicar un tema (an issue) para ser debatido entre otros actores. En Relaciones Internacionales, es muy común tener siempre un agenda setter en los fórums, encuentros, conferencias, etc. En general, es un país suficientemente “fuerte” en un determinado tema, quien logra impulsarlo en la discusión, poniéndolo en primer plan. De esta manera, a pesar de no haber aún evaluaciones sobre la política de compras públicas en Chile, el tema está puesto, fue internalizado, debatido, diseñado y creada una estrategia para concretarlo. Luego Brasil cumplió su papel de agenda setter en el tema de compras públicas. Página | 323 4.2.2) Los proyectos de cooperación de Brasil con Colombia y Perú vía FAO 4.2.2.1) Cooperación Brasil-Colombia en materia de seguridad alimentaria: desarrollo y paz Las relaciones entre Brasil y Colombia son tradicionales y pacíficas. Se remontan a inicios del siglo XX con la firma de acuerdos de frontera. Más contemporáneamente, la era de acuerdos de cooperación empezaron en la década de los 70, pero sin avances hasta 2003 cuando asumió el poder Luis Inácio Lula da Silva en Brasil. A partir del gobierno de Lula, las relaciones entre los dos países se profundizaron y se diversificaron en términos de temas de los acuerdos. En el registro sobre Colombia en el website del Ministerio de las Relaciones Exteriores de Brasil, consta la siguiente información: Brasil apoya el proceso de paz entre el Gobierno colombiano y las FARC 250 , actualmente en curso en La Habana, y entiende que su conclusión en buen término constituirá un importante avance político para la región. Como contribución brasileña efectiva al proceso de paz, está siendo fortalecida la cooperación bilateral prestada por el Brasil en el área de desarrollo rural. La cuestión agraria es uno de los principales temas de las negociaciones entre el Gobierno colombiano y las FARC, pues está entre las causas estructurales del conflicto. La contribución 250 El Gobierno de Colombia y las FARC han logrado un acuerdo de paz en el 12 de noviembre de 2016, pero para muchos analistas, el acuerdo no es definitivo y aún estaba bajo muchas críticas. Ver en https://elpais.com/internacional/2016/11/12/colombia/1478980675_158573.htmlConsultado en el 10 de abril de 2019. Página | 324 brasileña se concentra, sobretodo [sic], en la transferencia de la tecnología social del Programa de Adquisición de Alimentos, que tiene como objetivos principales fortalecer la agricultura familiar y promover el acceso a la alimentación a las poblaciones en situación de inseguridad alimentaria. Otra importante acción brasileña de apoyo al proceso de paz, también en el área de pos-conflicto [sic], es la participación de militares brasileños, hace varios años, en el esfuerzo colombiano de retirada de minas humanitaria 251 . (énfasis añadidos) Como establecido en el fragmento anterior, el gobierno brasileño ha cooperado con Colombia principalmente en sector de desarrollo rural, a través del fomento de la agricultura familiar por medio de las compras públicas, como es el caso del Programa de Adquisición de Alimentos, así como de apoyo al reordenamiento del campo en situación posconflicto. Como apunta Fillol Mazo (2018, p. 380), en situaciones de conflictos, se puede “perturbar y restringir el comercio y los movimientos de bienes básicos, como los alimentos (…) el sistema alimentario se ve afectado a largo plazo”. Y la autora añade que, en el caso específico de Colombia, se ha demostrado que “la interrupción de los flujos comerciales internos, a causa del conflicto, también se sitúa entre las principales causas de la inseguridad alimentaria”. La decisión de Brasil de cooperar en el área de promoción de la seguridad alimentaria se muestra, entonces, estratégica si observamos que el país también tenía interés en el fin del conflicto interno en el país vecino, el cual 251 Datos en español recuperados de:http://www.itamaraty.gov.br/es/component/content/article?id=10968:republica-de-colombia Página | 325 tiene con Brasil un frontera de 1.644,2 kilómetros y, por lo tanto, se podría ver afectado en caso de agravarse el conflicto. Esta decisión también está de acuerdo con lo que afirma Fillol Mazo sobre la importancia de promover la seguridad alimentaria para la sostenibilidad de la paz: Los esfuerzos por reactivar el sector agrícola y mejorar la seguridad alimentaria, incluso a través de la protección social, tienen efectos positivos en la sostenibilidad de la paz. Son importantes “dividendos de la paz”. Esto lo reconoce, por ejemplo, el Gobierno de Colombia, que considera la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria como piedras angulares del proceso de paz y de la cohesión social que debe construirse en la fase posterior al conflicto A diferencia de Chile, comentado en el apartado anterior, entre Brasil y Colombia, hay diversos acuerdos firmados en materia de promoción de la agricultura familiar, por ejemplo. Uno de los acuerdos es el proyecto de cooperación trilateral con participación de FAO nombrado “Fortalecimiento de los espacios de diálogo entre FAO, gobiernos y sociedad civil: nuevos mecanismos de construcción de políticas públicas, apoyo a la agricultura familiar y la seguridad alimentaria y nutricional” 252 , bajo la denominación de GCP/RLA/173/BRA. Este proyecto finalizó en el 30 de abril de 2019 y empezó en primero de septiembre de 2008, aún con la administración de Lula da Silva en Brasil. Se objetivaba con el proyecto: 252 Traducido del português: “Fortalecimento dos espaços de diálogo entre FAO, Governos e Sociedade Civil: novos mecanismos de construção de políticas públicas, apoio à agricultura familiar e à segurança alimentar e nutricional” Página | 326 (...) ampliar el alcance de algunas de las actividades del Proyecto GCP / RLA / 173 / BRA para, además del MERCOSUR, incluir también las regiones de América Central, el Caribe y los Países Andinos, especialmente con relación al fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y el establecimiento de espacios de diálogo, favoreciendo las políticas públicas de apoyo a la agricultura familiar 253 . Otro proyecto de cooperación entre Brasil y Colombia en esa materia ha sido el BRA/13/008-A176 “Estrategia de cooperación Brasil-Colombia para el fortalecimiento de la Agricultura Familiar en los territorios rurales”, con el objetivo de “construir una agenda conjunta trilateral que contribuya a la formulación y el perfeccionamiento de políticas públicas para el desarrollo territorial rural y la agricultura familiar en Colombia” 254 . Este proyecto finalizó en 30 de diciembre de 2018. Con relación al tema de seguridad alimentaria específicamente, Brasil cooperó con Colombia en tres proyectos: BRA / 04 / 044-S449 – “Apoyo técnico para el fortalecimiento de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia” (22/06/2012 - 22/06/2014); GCP / RLA / 193 / BRA – “Apoyo a las Estrategias Nacionales y subregionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) y de Superación de la Pobreza en países de América Latina y el Caribe” (iniciado en 01/07/2012 y programado para finalizar en 31/12/21019); y BRA / 04/044-SanColombia – “Apoyo Técnico al Fortalecimiento de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Colombia” (01/08/2012 - 01/08/2014). El primer y el tercer proyectos son del tipo Cooperación Sur-Sur y el segundo del 253 Descripción traducida del portugués disponible en www.abc.gov.br 254 Escopo del proyecto disponible en portugués en www.abc.gov.br Página | 327 tipo cooperación trilateral con una organización internacional, en este caso la FAO. Los tres proyectos tienen en común la labor del Ministerio de Desarrollo Social y combate al hambre (MDS) de Brasil como actor articulador del intercambio de experiencias con Colombia. En el primer encuentro entre los presidentes de Brasil, Lula da Silva, y de Colombia, Álvaro Uribe, en la época de la primera elección de Lula, en el 7 de marzo de 2003, el presidente brasileño le declaraba al presidente colombiano: La idea básica es que separados, cada uno tratando de resolver su problema individualmente, en ese mundo globalizado, tendremos muchas más dificultades que si trabajamos juntos, recorriendo las diferencias que tenemos entre los dos países y estableciendo los puntos comunes que pueden guiar la actuación del proceso, Brasil y Colombia. Quiero terminar diciendo al presidente Uribe que puede salir de Brasil con la certeza viva de que mi Gobierno quiere acabar con esa relación meramente sentimentalista. Necesitamos ayuda mutua. Necesitamos que nuestra economía crezca. Necesitamos generar riquezas. Necesitamos generar empleos, necesitamos, sobre todo, acabar con la miseria que existe en nuestro continente y en nuestros países 255 . (énfasis añadidos) Y nuevamente, en otra ocasión, en un nombrado encuentro de trabajo, con los presidentes de Colombia, Venezuela y España 256 en marzo de 2005, Lula da Silva declaraba la importancia de se cooperar con otros países como 255 Presidencia, Brasil, 2003, p. 2, traducido del portugués. 256 Respectivamente en la época los presidentes eran: Álvaro Uribe, Hugo Chávez y José Luis Rodríguez Zapatero. Página | 328 forma de acabar con la pobreza: “(...) somos conscientes de que parte de nuestra pobreza será resuelta, no individualmente, sino junto con otros países de América del Sur” (Presidencia, Brasil, 2005, p. 5, traducido del portugués). En este sentido, Buelvas y Piñeros (2013, p. 644-645) señalan que: La cooperación bilateral reforzada está involucrando mecanismos y programas conjuntos tanto en temas tradicionales (comercio, seguridad fronteriza, tecnología militar) como en nuevos asuntos (educación, medioambiente, tecnologías limpias, políticas de género, integración socio-económica en la frontera, intercambio cultural) desde un punto de vista simétrico (transferencia mutua y voluntaria) y no desde un enfoque subordinante, considerando las grandes brechas políticas, económicas y militares entre ambos países. Este argumento de que las relaciones entre Brasil y Colombia no son verticales, como los tradicionales arreglos cooperativos entre Norte-Sur y a partir de las palabras del expresidente brasileño, sobre todo en temáticas sociales como un todo (incluso el tema agroalimentario), sustenta nuestra hipótesis comentada en la sección teórica de este capítulo, en la cual afirmamos que Brasil utiliza los procesos cooperativos en temas orientados al desarrollo social internacional como estrategia importante de inserción internacional, porque es un área en que el país se destacó a lo largo del gobierno del expresidente Lula. 4.2.2.2) Cooperación Brasil-Perú en seguridad alimentaria: Según la descripción del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, Perú y Brasil cooperan, entre otros temas en: “integración de infraestructura, la Página | 329 cooperación (sobre todo en temas sociales y en materia de seguridad), la integración fronteriza y económico-comercial” 257 . En cooperación técnica en temas sociales, y específicamente de seguridad alimentaria, Brasil viene cooperando con Perú vía arreglos trilaterales principalmente, con FAO como tercer actor. Bajo la administración Lula da Silva, la utilización del instrumento de cooperación internacional como estrategia de política exterior estuve presente desde los primeros días de gobierno y el propio presidente evocaba el término en muchos de sus discursos en eventos o visitas internacionales. Como podemos observar en fragmentos del discurso proferido en la Reunión de Trabajo sobre Cohesión Social - III Cumbre América Latina y el Caribe - Unión Europea, en Guadalajara – México en 28 de mayo de 2004: La cooperación internacional no sólo tiene la generosa dimensión solidaridad, beneficia económicamente a todos. Tengo la convicción de que es necesario unir cooperación internacional a la voluntad y al esfuerzo nacional en la lucha que estamos dedicados en Brasil para erradicar el hambre y reducir la pobreza. (…) La solidaridad tiene que asumir la forma de una asociación global capaz de movilizar la determinación política y el apoyo financiero, de energizar gobiernos, el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones financieras y comerciales internacionales. Debe reorientar prioridades y políticas de desarrollo. Debe buscar reducir las asimetrías económicas y comerciales, a través de la eliminación de las distintas formas de 257 Más informaciones, ver en http://www.itamaraty.gov.br/es/ficha-pais/11662-republica- del-peru Página | 336 diversas acciones pensadas y ejecutadas bajo esta administración. Entre esas acciones podemos citar la creación de más divisiones y departamentos dentro de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil dedicados a África, la apertura de 16 nuevas embajadas brasileñas en países africanos y el fortalecimiento de mecanismos de cooperación creados en gobiernos anteriores, pero que no estaban siendo utilizados a plena capacidad, como era el caso de acuerdos de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP) y la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS). Estos mecanismos de integración, antes subutilizados, pasaron a ser resignificados durante la gestión de Lula, asignándoseles más recursos y visibilidad en la sociedad brasileña. De acuerdo con Visentini, ellos posibilitan “unir grupos de naciones que, entre temas generales y específicos, son capaces de promover objetivos comunes en foros globales” (2014, p.208). Simultáneamente, en 2001, los líderes de los países africanos se reunieron en Zambia y crearon una iniciativa para acelerar el desarrollo de África a través de la erradicación de la pobreza y del crecimiento económico y el desarrollo sostenibles: la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD en portugués). De acuerdo con Chissano 266 , la Nueva Asociación para el Desarrollo de África fue una iniciativa innovadora porque buscaba nuevas formas de hacer asociaciones entre los países africanos y entre éstos y el resto de los países, con el objetivo de “establecer asociaciones mutuamente ventajosas entre todos los segmentos de la sociedad, sin ningún tipo de exclusión” (2004, p. 22). En 266 Joaquim Alberto Chissano fue presidente de Mozambique de 1986 a 2005. Página | 337 cuanto a las posibilidades de cooperación entre Brasil y los países africanos en el marco de la NEPAD, él afirmó que tendría tres dimensiones: política, económica y cultural. Para el expresidente mozambiqueño, la experiencia de desarrollo político, económico, tecnológico y social de Brasil era bastante relevante para África y veía con satisfacción la cooperación de Brasil con el continente africano como prioridad del gobierno brasileño. Y, particularmente, del presidente Luiz Inacio Lula da Silva. Para él, Brasil podría ayudar a ampliar las relaciones entre África y América Latina como un todo, convirtiéndose en un ejemplo de cooperación Sur-Sur. Brasil, así, se constituiría como un “socio clave en la operacionalización y expansión de la estructura de socios de la NEPAD” (Chissano, 2004, p.26). En concreto, la asociación Brasil-África en las áreas de agricultura, agroindustria, salud y educación era vista como estratégica por el expresidente en su discurso, pues Brasil “ha hecho progresos notables en esas áreas y su experiencia es de gran interés para África” (Chissano, 2004, p.29). Así como también asumía que ambas partes estaban comprometidas con las metas de desarrollo del milenio y declaró que los países africanos iban a apoyar a la entonces iniciativa brasileña de crear un fondo internacional de combate al hambre 267 . Este fondo se ha concretizado, posteriormente, a finales del año de 2003 con la primera donación de Lula da Silva 268 . 267 El presidente Luiz Inacio Lula da Silva propuso el 25 de enero de 2003 un "pacto mundial por la paz y contra el hambre", cuyo primer paso sería la creación de un "fondo internacional para el combate a la miseria y el hambre en los países del tercer mundo, constituido por los países del G-7 y estimulado por los grandes inversores internacionales.La Página | 338 Por lo tanto, a partir de 2003, con el inicio de la administración de Lula da Silva, Brasil se aproximó de forma estratégica a países africanos, enfocándose en la cooperación técnica, la cooperación Sur-Sur y en la diplomacia solidaria. Según Milani et al (2014), hubo un aumento significativo de inversión del presupuesto público brasileño a partir de 2003 en proyectos de cooperación al desarrollo. El propio expresidente Lula da Silva reconoció los progresos logrados por la NEPAD y comentaba las diversas posibilidades de cooperación Sur-Sur en un discurso para el presidente Omar Bongo de Gabón en julio de 2004 269 , así como agradecía al presidente de Senegal Abdoulaye Wade en abril de 2005 en Dakar el apoyo del país a la decisión brasileña de poner el combate al hambre y la pobreza como prioridad en la agenda mundial 270 . En otro discurso importante, de inauguración de una oficina de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA, en portugués), al final de su segundo mandato ante de la presidencia de Brasil, Lula da Silva propuesta fue presentada durante el discurso de Lula en sesión plenaria del encuentro anual 2003 del Foro Económico Mundial. 268 El presidente Luiz Inacio Lula da Silva entregó el 25 de septiembre de 2003 la primera donación al fondo mundial de combate a la miseria y el hambre al secretario general de la ONU Kofi Annan. Lula entregó al secretario de la ONU un cheque por valor de 55 mil dólares que recibió del gobierno español por el premio Príncipe de Asturias. "En mi discurso en el plenario de la ONU, propusimos la creación del Fondo Mundial para combatir el hambre. Estamos empezando con esa contribución, lo que es poco, pero, ante las necesidades, es un gesto simbólico, y creo que ese dinero "El problema del hambre no es sólo en Brasil, está en otros países en peor situación que Brasil", subrayó Lula. Fuente: Empresa Brasil de Comunicação. Disponible en http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2003-09-25/lula-entrega-onu- primeira-doacao-para-fundo-mundial-contra-fome-que-propos, adaptado y traducido por la autora. 269 Discurso disponible en portugués en: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/luiz-inacio-lula-da- silva/discursos/1o-mandato/2004/27-07-2004-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio- lula-da-silva-por-ocasiao-do-jantar-de-gala-oferecido-pelo-presidente-omar-bongo/view 270 Discurso disponible en portugués en: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/luiz-inacio-lula-da- silva/discursos/1o-mandato/2005/13-04-2005-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio- lula-da-silva-por-ocasiao-de-jantar-oferecido-pelo-presidente-do-senegal-abdoulaye-wade/view Página | 339 ha recordado toda la labor de la EMBRAPA en investigación de mejoramiento de cultivos, del aumento de las inversiones en agricultura y ganadería durante su gobierno, convirtiendo Brasil en líder del comercio mundial de carne de vacuno, de pollo, de azúcar, café, jugo de naranja, tabaco y alcohol; además de apuntar los proyectos de cooperación en los cuales EMBRAPA había actuado como actor con países africanos con el objetivo de “vencer el hambre, reducir la pobreza y combatir la desigualdad” 271 . De forma gráfica, presentamos a continuación la cantidad de proyectos de agricultura de EMBRAPA en países africanos en el año de 2014: Ilustración 42: Cooperación agrícola EMBRAPA y países africanos Fuente: Milani et al., 2014, p.116 De acuerdo con datos oficiales publicados por el IPEA y la ABC (citados por Milani, 2014, p. 112), la cooperación internacional para el desarrollo 271 Discurso disponible en portugués en: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/luiz-inacio-lula-da- silva/discursos/2o-mandato/2010/10-05-2010-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio- lula-da-silva-durante-cerimonia-de-inauguracao-do-embrapa-estudos-estrategicos-e- capacitacao/view Página | 340 brasileña aumentó de 158 millones en 2005 hasta cerca de 923 millones de dólares en 2010. Sólo en 2010, cerca del 68% de la cooperación fue para América Latina, el 23% para África, el 4,5% para Asia y Oriente Medio, el 4% para Europa y el 1% para América del Norte. En el caso de América Latina, los top-5 que constituyen el 80% de toda la cooperación de Brasil con la región, incluyen Haití (47%), Chile (16%), Argentina (9%), Perú (4,5%), Paraguay (4%). En el caso de África, los países que hablan el idioma portugués representan el 76,5% de toda la cooperación para la región: Cabo Verde es el primero (24%), seguido de Guinea Bissau (21%), Mozambique (13%), Santo Tomé y Príncipe (10%) y Angola (7%). Específicamente, las principales modalidades de cooperación Sur-Sur brasileña en área de seguridad alimentaria y nutricional son: 1. Fortalecimiento de la agricultura familiar y de pequeño porte (20% del total de proyectos - con proyectos en la República Democrática del Congo, en Kenia, entre otros); 2. Producción y procesamiento de alimentos (18% de los proyectos, como en Cabo Verde y Ghana); 3. Acceso a alimentos en situación de emergencia (16% del total): son proyectos de nutrición de emergencia para niños menores de cinco años (de Angola), o de asistencia alimentaria para refugiados (en Namibia); 4. Alimentación escolar (14%), con proyectos de fortalecimiento de programas de alimentación escolar (en Liberia, Níger, Malawi, Senegal, Ruanda, Ghana, Costa de Marfil, etc.); 5. Otros, como el acceso a los alimentos desde las compras locales de la agricultura familiar (caso del PAA África en Senegal, Malawi, Mozambique, Níger y Etiopía), pesca (como el proyecto de organización y desarrollo de la cadena productiva de la pesca y la acuicultura en Mauritania), regulación de alimentos (caso de la consolidación de Arfa como Página | 341 Ilustración 43: Cooperación brasileña en África: Políticas públicas y país socio en 2014 agente regulador de los sectores farmacéutico y alimentario de Cabo Verde) (Muñoz y Carvalho, 2016, p.42). En esa dirección, aunque Brasil tuviera importantes proyectos de cooperación con países africanos en agricultura, educación y salud, son los sectores de desarrollo agrícola y de alimentación en los que Brasil ha desempeñado un papel relevante, presentándose como potencia agrícola poseedora de importante know how, cuyos avances en la lucha contra el hambre en la última década son reconocidos internacionalmente. Los flujos de la cooperación brasileña con países africanos en la actividad de políticas públicas en general en el año de 2014, incluido la de seguridad alimentaria y transferencia de renta, pueden ser observados en la ilustración 43. Fuente: Milani et al., 2014, p. 117. Página | 342 En este sentido, la cooperación técnica se ha mostrado como un instrumento esencial de la acción internacional brasileña, la cual privilegió la transferencia de conocimiento, la capacitación, el empleo de mano de obra local y la concepción de proyectos que reconocían la realidad de cada país e identificaban de sus demandas (Visentini, 2014, p. 214). Como ejemplos de la estrategia de la acción internacional brasileña en África, podemos citar: la implantación de centros de formación profesional (a través de la Agencia Brasileña de Cooperación - ABC y del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial - SENAI) en Angola, Cabo Verde, Guinea-Bissau, Santo Tomé y Príncipe y Mozambique y la instalación de una Oficina Regional de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria en Accra (Ghana), que ha facilitado la exportación de los procesos de transferencia de tecnologías forestales y agropecuarias para los países que han recibido proyectos de cooperación de esta empresa. Sólo en el año 2008 fueron aproximadamente 115 las acciones de cooperación entre Brasil y países africanos en diversas áreas, tales como educación, salud, medio ambiente y con especial destaque en el área de agricultura. Brasil cooperó con los países miembros del Cotton-4 272 (Benin, Burkina Faso, Tchad y Malí) a través de un acuerdo de cooperación técnica entre Embrapa, la Agencia Brasileña de Cooperación y los países mencionados. 272 Actualmente, Brasil continúa siendo socio del proyecto Cotton-4, a pesar de la coordinación del proyecto estar a cargo de la FAO. Página | 343 La experiencia nacional en Brasil de combatir el hambre crónica, reconocida por la FAO, se ha convertido en referencia para la cooperación con otros países, definida como intercambio de prácticas y transferencia de políticas públicas. Es el caso del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), que dio origen al PAA-África (acrónimo en inglés para Purchase from Africans for Africa) desarrollado en asociación con la FAO y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) en cinco países africanos: Etiopía, Malawi, Mozambique, Níger y Senegal. En este sector, el Centro de Excelencia de la Lucha contra el Hambre, fue articulado entre el PMA y el gobierno brasileño, beneficiando a países como Ghana, Guinea-Bissau, Costa de Marfil, Malaui, Malí, Mozambique, Níger, Kenia, Senegal, Ruanda, Tanzania, Togo, Zambia y Zimbabue. 5.1) El Programa de Adquisición de Alimentos en África: Purchase from Africans for Africa / PAA-Africa Según FAO, el PAA-Africa es: “a multi-stakeholder initiative aimed at promoting smallholder farmers’ food security and access to institutional markets, and enhancing the food security of school pupils through the provision of regular school meals” 273 . Así como el modelo brasileño de compras públicas de la agricultura familiar, el programa de adquisición de alimentos en África tiene el mismo objetivo que es garantizar la seguridad alimentaria, principalmente de niños y niñas en las escuelas, a través del fomento de programas de alimentación escolar. 273 Disponible en http://www.fao.org/3/a-i7448e.pdf Página | 344 La sigla del programa equivalente africano es, en verdad, una referencia a Purchase from Africans for Africa, lo que logra tener la misma sigla del programa brasileño, con un significado del inglés para Compras de Africanos para África, sin embargo con el mismo significado del PAA brasileño: comprar a agricultores locales para usar localmente, sobre todo alimentos. De acuerdo con el sitioweb de FAO, “Purchase from Africans for Africa (PAA Africa) – a pilot project inspired by the Brazilian learning on institutional food procurement (…)” 274 . De acuerdo con un discurso en la Cámara de Parlamentarios en Brasília, el disputado Décio Lima (del Partido de Trabajadores de Santa Catarina) comunicando sobre números y éxitos del PAA en Brasil y como serviría como modelo para la iniciativa con los países africanos, afirmaba: El diálogo que busca el intercambio de experiencias entre Brasil y los cinco países africanos está marcado para ocurrir durante toda esta semana, durante el Seminario Internacional del PAA-África, en el Palacio de Itamaraty, en Brasilia. Las delegaciones también harán visita de campo al Municipio de Arapiraca, en Alagoas, donde tendrán la oportunidad de conocer in situ el PAA. O sea, hubo, además, de negociaciones entre los gobiernos y organizaciones internacionales, viajes de delegaciones de los países que serían objetos de la cooperación para observar cómo el funcionaba programa, la logística de distribución de los productos, el almacenamiento, etc. Este tipo de experiencia es importante para se 274 Disponible en http://www.fao.org/family-farming/detail/en/c/281611/ Página | 345 comprender las especificidades del programa y percibir las visiones y opiniones de las personas ligadas al programa. El PAA – Africa fue el resultado de una iniciativa conjunta de cooperación entre la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y los gobiernos de Brasil, de Reino Unido, Etiopía, Malawi, Mozambique, Níger y Senegal. El programa apoyó iniciativas piloto de compra de alimentos a nivel local de pequeños agricultores familiares para suministrar en programas de alimentación escolar. El estatus de Brasil en el proyecto inicial era de donante, como se puede observar en los datos apuntados en la tabla siguiente: Título completo del proyecto Promoción de compras locales de alimentos para la asistencia alimentaria en el continente africano: compras de africanos para África Áreas objetivo Etiopía, Malawi, Mozambique, Níger, Senegal; Destinatario: Regional África; Donante: Brasil Contribución: USD 3 666 963 Período: 14/02/2012-31/12/2013 Código del proyecto: SRO / RAF / 202 / BRA Contribuir a la seguridad alimentaria y la Ilustración 44: Logotipo del programa Página | 352 De acuerdo con un estudio 284 elaborado por consultores de la AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo), la cooperación Sur-Sur y triangular se ha tornado muy importante para los países de África occidental y cita como un ejemplo de ese aumento de interés a estos tipos de cooperación, los contactos de la ECOWAS con Brasil en el marco de la iniciativa Hambre Cero, que serían un medio de intercambio de experiencias y buenas prácticas en materia de seguridad alimentaria 285 . Aunque las dos experiencias africanas presentadas en eso texto fueron implementadas posteriormente al final del segundo mandato del presidente Lula da Silva y ya bajo el gobierno de su sucesora, Dilma Roussef, los procesos de cooperación con los países africanos en la temática agroalimentaria habían sido iniciadas por el cuerpo diplomático y técnico del primero. Y el curso que siguieron los programas (discusión entre los actores involucrados, implementación nacional, resultados e impactos, etc.) no son objeto de análisis de esta tesis, sino la influencia que tuvieron los programas brasileños en la discusión de estrategias similares o la creación de programas similares a nivel nacional. Efectivamente, esta influencia brasileña sobre diversos proyectos, programas y estrategias, algunas presentadas en este capítulo, tanto latinoamericanas, como africanas, representa una línea de actuación del gobierno de Brasil entre 2003 y 2010 con el propósito de aumentar su inserción 284 ECOWAS regional integration processes and international cooperation. Disponible en: http://www.aecid.es/Centro- Documentacion/Documentos/Eficacia%20y%20calidad/01_Informe%20CEDEAO_AECID_ENG _FINAL.pdf 285285 ECOWAS regional integration processes and international cooperation, p. 54. Página | 353 internacional. Ese aumento le propiciaría a Brasil una mayor participación en fórums multilaterales, así como más prestigio en las relaciones internacionales, tornándose en modelo de políticas públicas de seguridad alimentaria. Especialmente en relación con los países africanos, dos eventos fueron posibles debido a su amplio apoyo a Brasil: las elecciones para directores presidentes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de Roberto Azêvedo en 2013 y para la Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y Agricultura (FAO) de José Graziano da Silva en 2012. En ambos casos, los votos de países africanos fueron expresivos y en la época, el propio, entonces expresidente, Lula da Silva atribuyó la vitoria de Azêvedo para comandar la OMC al voto expresivo de los países africanos, afirmando que "ayudar a financiar a los países africanos tiene que ser una estrategia de desarrollo para el país", ya que "asociarse con países africanos es muy bueno para África, pero también para Brasil". En el mismo discurso, el entonces ex presidente de Brasil aseguraba que "podemos aumentar tanto nuestra cooperación social como nuestras inversiones en África" 286 . La visión de Lula da Silva de la importancia que ha tenido el apoyo de los países africanos al empeño brasileño de aumentar su inserción internacional es compartido por diplomáticos e intelectuales (Mello, P. C.; Krause, F.; Vianna, C. S.; Lima, R., 2017). 286 Extractos del discurso de Lula da Silva en un evento para empresarios industriales en Brasilia en mayo de 2013. Adaptado y traducido de: https://exame.abril.com.br/brasil/lula-apoio- africano-foi-fundamental-para-vitoria-na-omc/ Ver también: https://oglobo.globo.com/economia/dilma-leva-azevedo-africa-para-agradecer-votos-na-omc- 8486325 Página | 354 Efectivamente, en esta tesis intentamos demonstrar que la trayectoria de influencia de Brasil en temas alimentarios se ha consolidado con la elección de José Graziano para director presidente de FAO, la principal organización internacional que actúa en el tema. Por ese motivo, en el próximo capítulo se abordará el establecimiento de una gran configuración internacional de lucha contra el hambre crónico y desnutrición con la implantación de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y la labor de José Graziano al frente de FAO. Página | 355 Capítulo IV Del Hambre Cero Brasileño al Zero Hunger Mundial: Éxitos y Límites actuales Página | 356 El programa Hambre Cero de Brasil consiguió resultados muy positivos en la disminución de la pobreza extrema y del hambre en el país a finales de 2010. A partir de ese éxito nacional, el Hambre Cero pasó a ser utilizado como modelo para otros países, adaptándose naturalmente a la realidad de cada país. En ese sentido, el gobierno brasileño de la época ejerció un papel importante como hemos visto en el capítulo 3, principalmente a través de estrategias de política exterior, utilizando la cooperación Sur – Sur consiguiendo además aumentar la inserción internacional del país con liderazgo mundial. También hemos destacado en el capítulo anterior el papel jugado por Lula da Silva y su comité en las negociaciones internacionales de las políticas públicas que estaban ligadas al programa Hambre Cero, así como las iniciativas y prácticas de política exterior durante su período de gobierno. Además, hemos analizado también algunos estudios de caso de países de América Latina y de África donde se ejecutaron así como de dos acuerdos o arreglos regionales que tomaron como ejemplo la estrategia brasileña de lucha contra la inseguridad alimentaria para crear políticas nacionales a su semejanza o bajo su inspiración. En este capítulo, avanzaremos un poco más en las discusiones acerca de cómo la estrategia Hambre Cero de Brasil se transformó en un legado brasileño al mundo. Analizaremos, en consecuencia, la actuación de José Graziano da Silva al frente de FAO y veremos la influencia que ejerció sobre la internacionalización del Hambre Cero, primero desde la oficina regional América Latina y Caribe y después desde la dirección general de esa organización mundial con sede en Roma, llegando hasta la transformación de Página | 357 este Hambre Cero en un Objetivo de Desarrollo Sostenible, el número dos, específico, de los más importantes, de alcance mundial con metas de incentivos a la agricultura familiar y seguridad alimentaria, por ejemplo. Por último, se abordan también, en la segunda parte de este capítulo, los límites actuales y la reducción a la influencia brasileña en la política internacional alimentaria, indicando los desarrollos contemporáneos de nuevos actores y las nuevas influencias en dicha política, con el nuevo papel de China y los impactos de la pandemia del nuevo Coronavirus. Página | 358 1. Del “Fome Zero” al “Zero Hunger” en el mundo 1.1) Elección de Graziano para la dirección de FAO y la influencia en el Sistema de las Naciones Unidas El crucial papel de José Graziano da Silva en la creación del Programa Hambre Cero en Brasil ya ha sido anteriormente comentado en el capítulo 2. Él junto a un equipo de académicos de la Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) fueron los responsables de dar la estructura teórica y de los aportes de modelos económicos para que el programa pudiera tener éxito. Además, él fue quien estuvo al mando del primer año de existencia del Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentar en 2003, coordinando toda la implantación del programa nacionalmente, en todo Brasil. A partir del año de 2004, con una estructura ya consolidada del Hambre Cero en Brasil y con nuevos desafíos en el horizonte regional, Graziano fue designado por el gobierno brasileño como representante regional de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para América Latina y el Caribe, para la posición de subdirector general de la organización y permanecería en el cargo entre los años 2005 y 2011. Durante su gestión en la oficina de la FAO para América Latina y el Caribe (ALC), Graziano logró llegar a un consenso entre los países de la región sobre la creciente importancia de la alimentación y la agricultura familiar, y así se creó la Iniciativa Proyecto América Latina y el Caribe Sin Hambre, que ya ha sido mencionado y analizado anteriormente, incluso con la importante participación del gobierno brasileño. Página | 359 Es interesante conocer una entrevista conducida por Vasconcellos (2018, p. 81) con un alto empleado brasileño de la oficina regional de FAO sobre el papel de Graziano en este período. En ella, se muestra la enorme importancia que todas las instancias de la FAO América Latina daban a que Brasil lograra en tan poco tiempo reducir las altas tasas de hambrientos y de miserables. La experiencia de Brasil se veía con gran valía. Era la inspiración del programa de la FAO ALC bajo la dirección de Graziano. La idea era tocar unos instrumentos de política pública, con foco en la pequeña y mediana agricultura, la agricultura familiar, con un marco legal sólido, el fomento de las compras públicas, etc. Esta entrevista también destaca que el mandato de Graziano fue muy positivo y que reforzó la idea de que el problema del hambre era una cuestión, sobre todo, de acceso a los alimentos, lo que debía resolverse políticamente. El propio Graziano da Silva (2017, p. 310) señala que en el período que estuvo como jefe de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, intentó proyectar la experiencia brasileña en diversos proyectos Sur- Sur destinados a combatir la pobreza y el hambre en la región, y que el programa Hambre Cero de Brasil compartía la visión y era complementario con el enfoque siempre seguido por la FAO para la erradicación de la pobreza y del hambre. Debían ser aliados naturales. De acuerdo con Graziano da Silva, en sus propias palabras: Brasil ha desarrollado un contingente robusto de técnicas nacionales, la colaboración entre la FAO y Brasil se ha convertido en una alianza en la que los socios se complementan para enfrentar desafíos nuevos o existentes, tanto nacionales como internacionales. La FAO trabaja ahora en estrecha colaboración con Brasil para combatir el hambre y la pobreza Página | 360 en todo el mundo, a través de una serie de iniciativas Sur-Sur que se benefician de la sinergia entre las amplias competencias de la FAO y la experiencia de los propios programas de Brasil de desarrollo agrícola y social, como el Hambre Cero (Graziano da Silva, 2017, p. 308, traducido 287 ) Ya en 2011, Graziano fue designado por la entonces presidenta Dilma Rousseff para postularse para el cargo de director general de la FAO, lo que logró, siendo así elegido el primer director general latinoamericano de la agencia. Desde un primer momento tuvo clara la idea de seguir con el hambre cero, ahora a nivel mundial. Podemos imaginar que influyó fuertemente en el secretario general de entonces de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, quien hablando en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20, año 2012, lanzó públicamente al mundo el "Desafío del Hambre Cero. Naturalmente, Graziano fue una voz activa en el apoyo de este “Zero Hunger Challenge” 288 , un programa inspirado en la experiencia brasileña del Programa Hambre Cero. En una entrevista concedida a la revista Dinheiro Rural el 1 de diciembre de 2011 289 , se le preguntó a José Graziano da Silva qué propuestas o 287 Originalmente en português: “(...) desenvolveu um robusto contingente de técnicos nacionais, a colaboração entre a FAO e o Brasil evoluiu para uma aliança em que os parceiros se complementam para enfrentar desafios novos ou existentes, tanto nacionais como internacionais. A FAO trabalha agora em estreita colaboração com o Brasil no combate à fome e à pobreza em todo o mundo, através de uma série de iniciativas Sul-Sul que se beneficiam de sinergia entre as amplas competências da FAO e a experiência dos próprios programas do Brasil de desenvolvimento agrícola e social, como o Fome Zero.” 288 En dicho discurso del secretario general se dice también que es un desafío urgente y que consta de cinco elementos, al que llamó eliminación del hambre y la malnutrición en todas sus formas. Específicamente citó a Brasil como un ejemplo a seguir por otros países (Graziano da Silva, 2017, p. 311-312) Página | 361 programas se habían presentado para su elección al cargo de director general de la FAO en Roma. Él les contestó que era una propuesta basada en cinco pilares. Su primer pilar era la erradicación del hambre. El segundo pilar estaba en relación con la promoción de patrones más sostenibles de producción y consumo de alimentos. Los otros dos siguientes pilares eran la creación de un sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria mundial más eficiente y culminar la reforma interna de la FAO. En tanto que el quinto pilar, por su parte, era la ampliación de alianzas y el fortalecimiento de la cooperación Sur-Sur, formada por América Latina, el Caribe, África y algunos países de Asia, Medio Oriente y Oceanía. Tras dos años al frente del cargo de director general de FAO en 2014, Graziano volvió a declarar en otra entrevista 290 que logró crear un consenso entre países desarrollados y en desarrollo para un programa de trabajo y presupuesto para la institución, renovación general del personal con contratación basada en habilidades específicas, mayor descentralización de la organización con el fortalecimiento de la presencia de la institución en el terreno 291 289 Disponible en https://www.dinheirorural.com.br/secao/entrevista/quem-e-e-o-que-pensa-jose- graziano-da-silva-o-brasileiro-que-vai-comandar-a-fao-e-tem-us-1-bilhao-para-combater-a-fome-no- mundo) 290 En entrevista a Hélio Campos Mello y Luiza Villaméa (19/09/2013 - José Graziano: Un brasileño contra el hambre. Disponible en https://institutolula.org/jose-graziano-um-brasileiro-contra-a- fome-no-mundo . Seguía diciendo que apoyaba la retroalimentación de proyectos resultantes de las principales conferencias temáticas de la FAO, creación de la regla de imposibilidad de nominación para puestos gerenciales seis meses antes de las elecciones para el cargo de director general, establecimiento de la metodología denominada AMIS (Agriculture Marketing Information system) que acompaña al gestión global de los precios de los alimentos y fortalecimiento del desempeño de la organización a través del enfoque de doble vía (twin track approach). 291 Según el propio Graziano, AMIS “es un sistema de seguimiento de los precios de mercado de las materias primas, que permite anticipar subidas y bajadas de precios en función Página | 368 creemos que es donde más ha brillado el hambre cero. Otra visión como la aportada por Alberto Fiora manifiesta que Graziano llevó a su mandato al frente de FAO influencias tales como: el buen diálogo con el poder legislativo de cada país (“vínculo directo con el poder legislativo”) y la promoción de la sociedad civil con una voz importante en el proceso de ejecución de las políticas públicas. La cuestión de la promoción del abordaje multisectorial a partir de la llegada de Graziano a FAO aparece también en otras opiniones como las de Emma Siliprandi. Esta señora era en la época de la entrevista, que le hicimos en mayo de 2018, la coordinadora del proyecto de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la FAO ALC. Para Emma, la conjunción de las áreas de salud, educación, agricultura, planeamiento y finanzas resultó en una política de seguridad alimentaria innovadora desde Brasil, en la cual la inseguridad alimentaria fue considerada un problema de desarrollo y puso el mundo rural y mundo urbano bajo la misma estrategia. Este mismo pensamiento es el que ha llevado para FAO Graziano da Silva. Emma también añadió que Graziano llegó a FAO con el respaldo del éxito del Hambre Cero. Para ella, Graziano llegó para “cambiar la cara de FAO”, para trabajar y hacer efectiva la labor de la organización que, según Emma, “no mandaba en nada en la época”. Y, por último, Emma señaló que la postura de Graziano era de cuestionamiento y de severa crítica al entonces sistema de donaciones de alimentos procedentes principalmente de países ricos y que la cooperación Sur-Sur podría modificar esa lógica en las relaciones alimentarias entre los países. Página | 369 Esta postura crítica de Graziano también la podemos encontrar en un extracto de una entrevista que le hicieron en otro medio de comunicación 296 al contestar la pregunta de si Brasil serviría de modelo de políticas públicas a otros países. Su respuesta fue que: El país ha demostrado que, con voluntad política y políticas articuladas, podemos avanzar rápidamente hacia la reducción del hambre y la pobreza extrema. Brasil ha disipado los mitos de que invertir en los más pobres es caro y mera asistencia. Bolsa Família, por ejemplo, beneficia a más de 13 millones de familias a un costo de menos del 0,5% del PIB. La combinación de fortalecer la red de protección social y estimular la producción en sectores como la agricultura familiar ha ayudado a Brasil a enfrentar crisis recientes. Este ejemplo inspira a otros países. (énfasis añadidos) 297 Por lo tanto, en conclusión, es razonable inferir que la trayectoria de Graziano da Silva en la dirección de FAO fue exitosa, al lograr transformar la actuación de la organización en estrategias de más largo plazo, con inversiones en proyectos de agricultura familiar, la generación de ingresos en el campo y la priorización de políticas de seguridad alimentaria. La FAO obtuvo un reconocimiento internacional a lo largo por la gestión de Graziano y ello, 296 Disponible en https://www.dinheirorural.com.br/secao/entrevista/quem-e-e-o-que-pensa-jose- graziano-da-silva-o-brasileiro-que-vai-comandar-a-fao-e-tem-us-1-bilhao-para-combater-a-fome-no- mundo 297 Traducido originalmente del português: “O País mostrou que, com vontade política e políticas articuladas, podemos avançar rapidamente na redução da fome e da pobreza extrema. O Brasil desfez os mitos que investir nos mais pobres é caro e mero assistencialismo. O Bolsa Família, por exemplo, beneficia mais de 13 milhões de famílias a um custo inferior a 0,5% do PIB. A combinação do fortalecimento da rede de proteção social e do estímulo produtivo a setores como a agricultura familiar tem ajudado o Brasil a enfrentar as crises recentes. Esse exemplo inspira outros países”. Página | 370 sobre todo, quedó plasmado en la relevancia de su participación en el diseño de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Vasconcellos, 2018, p. 174), particularmente en el objetivo número dos, de hambre cero. Efectivamente, tras la evaluación de los resultados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2015, fue lanzada una nueva serie de objetivos para que los países pudieran cumplir en 2030. La nueva Agenda 2030 o los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) han incorporado de manera más explícita la preocupación con el medio ambiente y la cuestión económica. Sin embargo, estos tienen que atender necesariamente a la cuestión del hambre en el mundo, que persiste. Y para ese reto se estableció el Hambre Cero como el ODS número 2 para ser cumplido por los países. No se trata de una mera reducción, sino de la erradicación del hambre en el mundo, el hambre cero, lo cual podemos entender que está inspirado en la política brasileña. 1.2) Los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y la erradicación del hambre en el mundo Viendo los buenos resultados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en seguridad alimentaria, sobre todo en región latinoamericana y específicamente en Brasil, se pensó en que la erradicación del hambre debía pasar a ser un reto para toda la comunidad internacional. La influencia brasileña del hambre cero está necesariamente presente. Hay un texto editado en el sitio web de la FAO que describe la trayectoria de los exdirectores generales de la organización, así como sus biografías y principales logros. En el editorial de Graziano, hay un tema específicamente Página | 371 llamado “Do Fome Zero al Zero Hunger” 298 , en el que se describe brevemente el programa brasileño, los logros nacionales, su utilización en 2005 como inspiración para crear la Iniciativa América. Latina Sin Hambre, y finalmente, en 2015, en su legado y reflejo en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 2. De acuerdo con Rondo (2008), Brasil fue un referente ya en los primeros años de los ODM, con demostrados avances en la reducción del hambre y la pobreza a través de las políticas inclusivas que se estaban implementando en el país, incluido el programa Hambre Cero. Aunque las metas de los ODM de reducir a la mitad la proporción de personas que viven en pobreza extrema y sufren de hambre se han cumplido, o casi cumplido, el mundo todavía está lejos de alcanzar la meta de los ODM de erradicarlos. Se estima que, en 2015, 825 millones de personas todavía viven en pobreza extrema y 800 millones todavía sufren de hambre. Erradicar la pobreza y el hambre sigue siendo un tema central de la agenda para el desarrollo después de 2015. (ONU, 2015, p. 23) La cita anterior muestra los análisis de consecución del ODM 1 dentro del balance de los ODM’s en 2015 de acuerdo con las Naciones Unidas. O sea, el gran objetivo de erradicación del hambre estaba todavía por ser cumplido por los gobiernos en conjunto con la comunidad internacional. Seguía siendo un reto necesario para el futuro. A partir de la experiencia conseguida con la implementación y, principalmente, el monitoreo y evaluación de los Objetivos de Desarrollo de 298 Disponible en http://www.fao.org/director-general/former-dg/director-general/from-fomezero- to-zerohunger/pt/ Página | 372 Milenio 299 , del 25 al 27 de septiembre en Nueva York, 150 jefes de Estado y Gobierno se reunieron en la Cumbre del Desarrollo Sostenible, en la cual aprobaron la llamada Agenda 2030. En esta Agenda se contienen los 17 objetivos de desarrollo sostenible con sus 169 metas. Son muchos más de los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio con sus 21 metas. Aunque, ciertamente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) “son herederos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y buscan ampliar los éxitos alcanzados con ellos, así como lograr aquellas metas que no fueron conseguidas.” (ONU, 2015) Como es conocido, los ODS, en concreto, son los siguientes: 1) Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo; 2) Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible; 3) Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades; 4) Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos; 5) Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas; 6) Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos; 7) Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos; 8) Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos; 9) Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación; 10) Reducir la desigualdad en y entre los países; 11) Lograr que las ciudades y los 299 Se ha dedicado una sección en el informe evaluativo de las Naciones Unidas de 2015 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para afirmar la importancia de la medición de los datos para consolidar los índices y saber cuál sería el punto de partida para nuevas evaluaciones, fue nombrado “Medir lo que valoramos: datos sostenibles para el desarrollo sostenible” (ONU, 2015, p. 10-13). Página | 373 asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles; 12) Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles;13) Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos; 14) Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible;15) Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica; 16) Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles; y 17) Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible. Ilustración 46: Resumen gráfico de los 17 Objetivos de DesarrolloSostenible Fuente: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/news/communicationsmaterial/ De forma parecida a lo que ocurría con los ODM’s, en los ODS, el fin del hambre es un objetivo específico (ODS 2), pero también hay que tener en cuenta que está vinculado a otros objetivos. De hecho, la Agenda 2030 es un Página | 374 complejo instrumento en la cual todos los objetivos están directamente conectados unos con otros. Por ejemplo, no se podrá alcanzar el hambre cero sin poner fin a la pobreza (ODS 1) o sin que las mujeres tengan oportunidades iguales (ODS5), así como sin acceso al crédito en el campo o sin que se valoricen sistemas productivos más sostenibles y sin que se tenga en cuenta la calidad de los alimentos y su consumo responsable (ODS 7, 12 y 3). Pero lo importante es que el ODS busca, en su segundo objetivo, el hambre cero, la eliminación total, cuando el ODM número uno era más modesto y solo perseguía reducir a la mitad el número de personas hambrientas en el mundo. Hay un cambio cualitativo en ello indudablemente. Es bueno ver con detalle las metas del ODS 2, son ocho (cinco directamente relacionadas con el objetivo y tres relativas a mejorar el comercio internacional de alimentos). A saber, literalmente son: 1) compromiso de poner fin al hambre para el 2030 y asegurar el acceso a alimentos sanos, nutritivos y en cantidad suficiente para todas las personas, en particular las pobres y en situación de vulnerabilidad; 2) para el 2030, acabar con todas las formas de malnutrición; 3) Para 2030, duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los productores de alimentos en pequeña escala, en particular las mujeres, los pueblos indígenas, los agricultores familiares, los pastores y los pescadores. La cuarta trata, para 2030, de garantizar sistemas de producción de alimentos más sostenibles, en tanto que la quinta quiere que, para 2020, se mantenga la diversidad genética de las semillas, las plantas cultivadas y los animales de granja y domesticados y sus especies silvestres conexas, entre otras cosas mediante una buena gestión y diversificación de los bancos de semillas y plantas a nivel nacional, regional e internacional (ONU, 2015). Página | 375 Las tres últimas metas están relacionadas con medidas para facilitar el flujo, la calidad y la garantía de precios justos para los productos alimentarios. Nos encontramos así con el sexto que quiere aumentar las inversiones, incluso mediante una mayor cooperación internacional, en la infraestructura rural, la investigación agrícola y los servicios de extensión, el desarrollo tecnológico y los bancos de genes de plantas y ganado a fin de mejorar la capacidad de producción agrícola en los países en desarrollo. La séptima busca corregir y prevenir las restricciones y distorsiones comerciales en los mercados agropecuarios mundiales, entre otras cosas mediante la eliminación paralela de todas las formas de subvención a las exportaciones agrícolas y todas las medidas de exportación con efectos equivalentes; por último, la octava pretende adoptar medidas para asegurar el buen funcionamiento de los mercados de productos básicos alimentarios y sus derivados y facilitar el acceso oportuno a información sobre los mercados (ONU, 2015). La Agenda 2030 ha sido construida principalmente a partir del nivel internacional por los gobiernos y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, sin embargo, en todos los ODS se invoca la participación de la sociedad civil en el logro de los objetivos. En el caso de lo ODS 2, por ejemplo, en un documento de las Naciones Unidas en un formato más pequeño y con contenido presentado de forma más didáctica y sencilla, se llama a la sociedad civil para ayudar a alcanzar el fin del hambre: ¿Qué podemos hacer para ayudar? Se pueden hacer cambios en la vida cotidiana —en el hogar, en el trabajo y en la comunidad—, apoyando a los agricultores o a los mercados locales y tomando decisiones sostenibles sobre la alimentación, apoyando la buena nutrición para todos y luchando contra el Página | 376 desperdicio de alimentos. También podemos utilizar nuestro poder como consumidores y votantes, exigiendo que las empresas y los gobiernos tomen las decisiones y realicen los cambios que hagan posible lograr el objetivo del Hambre Cero. Podemos participar, ya sea en las plataformas de las redes sociales o en nuestras comunidades locales. 300 Como los resultados de los ODS se analizarán en 2030, el factor tiempo ahora es importante, pues es necesario hacer el control y monitoreo de los logros hasta la fecha final establecida para ese fin. Durante los quince años de la ejecución de la agenda, se harán diversos fórums de seguimiento de las dificultades, de los retos y logros de dichos ODS. En el caso de Brasil, se necesitaron doce años de una clara dirección política, con una asignación de recursos y esfuerzos para lograr el resultado deseado. El proceso de inclusión mediante la reducción de la desigualdad debe ser progresivo. Por otro lado, el deterioro de las condiciones económicas y sociales o los retrocesos importantes en políticas más amplias pueden conducir a una rápida regresión, como lo demuestran los datos recientes de la FAO sobre el aumento de la prevalencia de la malnutrición (Takagi, 2019, p.166). Por otro lado, según análisis de Takagi (2019, p.167) basado en el informe anual de FAO denominado “The State of Food Security and Nutrition in the World” de 2018: Mediante un análisis más profundo por región y subregión, el informe llega a la conclusión de que la exposición a fenómenos y fenómenos 300 ONU (2015). Hambre Cero: Por qué es importante. Disponible en https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/wpcontent/uploads/sites/3/2016/10/2_Spanish_Why_it_Matters.pdf Página | 377 climáticos extremos más complejos, frecuentes e intensos está contribuyendo a revertir los avances logrados para acabar con el hambre y la malnutrición, al igual que el aumento de situaciones de conflicto en algunos países de Asia y África subsahariana. África sigue siendo el continente con mayor prevalencia de desnutrición, que afecta al 21 por ciento de la población. La situación está empeorando también en América del Sur. Factores como las sequías, los fenómenos climáticos extremos, el aumento de los precios de los alimentos, la desaceleración del crecimiento del producto interno bruto (PIB) real per cápita y la persistencia de los bajos precios de los principales productos básicos de exportación, en particular las materias primas, están agravando la situación. Además de las condiciones indicadas anteriormente, han surgido olas de gobiernos ultraliberales y conservadores en el mundo todo y, específicamente en América Latina, lo que ha ocasionado grandes disminuciones en los presupuestos de programas sociales y de priorización de agendas de lucha contra la pobreza y el hambre. En concreto, ese ha sido el caso de Brasil desde principios de 2019 cuando asumió el poder Jair Messias Bolsonaro. Aunque la administración Bolsonaro tenga dos años, ya se pueden computar las pérdidas en las políticas de combate a la inseguridad alimentaria así como del liderazgo mundial obtenido en ello, lo que veremos someramente con posterioridad. Página | 384 espacio público que sirva al debate de la sociedad civil y al control social de las políticas públicas en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Tras una intensa presión social, el Consejo fue reinstaurado en el texto final de la medida provisoria aprobada por el Congreso, incorporándolo al Ministerio de Ciudadanía (así como el de Desarrollo Social, mencionado anteriormente). Pero incluso ante eso, cuando dicho texto se transformó en la Ley N ° 13.844 / 2019, el presidente Bolsonaro volvió a vetar la parte que volvía a crear el CONSEA. Además, en abril del mismo año, se levantó otro obstáculo a la participación social con la extinción de varios consejos y comités 306 que formaban parte de la Política Nacional de Participación Social, entre ellos el Grupo Asesor del PNAE y el Comité Asesor del PAA (Schottz, 2019, p. 93-94). Un ejemplo emblemático de esta lúgubre conjetura que se ha instalado con los recortes en los programas sociales desde el gobierno de Michel Temer 307 fue el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA). Los datos del Gráfico 8 a continuación muestran que el presupuesto del PAA pasa de poco más de 1 millón y 100 mil reales en 2014, a más o menos la mitad (R $ 526 mil) en 2016 y en 2019 alcanza apenas 275 mil reales. Un programa que fue uno de los pilares de la estrategia original Hambre Cero en Brasil, ya que fue uno de los responsables de promover la agricultura familiar y brindar a los mercados locales alimentos más saludables a través de canales cortos de venta. Es un 306 A pesar de que esta decisión sigue siendo cuestionada en los tribunales en los niveles superiores de la Justicia brasileña, ya no hay ningún espacio político-institucional en el que puedan actuar estos consejos sociales, ya que ya no reciben financiamiento y, principalmente, no hay más espacio para actuar. 307 Michel Temer ha asumido el poder en Brasil en agosto de 2016 tras un golpe jurídicoparlamentario que se concreta y logra sacar del cargo la presidenta Dilma Rousseff. Página | 385 programa que había servido de modelo a nivel internacional, como ya comentamos en el capítulo 3. Gráfico 8 Fuente: Elaboración propia, en base a datos de http://mds.gov.br/assuntos/seguranca-alimentar/programa-de-aquisicao-de- alimentos-paa En este sentido, existe una clara falta de financiación, prestigio y priorización de toda la agenda de seguridad alimentaria en la administración de Bolsonaro. En la ilustración que sigue también podemos ver cómo el área social ha ido perdiendo estructura institucional (en los ministerios de gobierno) desde que Michel Temer llegó al poder en 2016. 1103740 609360 526830 318630 298580 275670 0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Presupuesto en BRL $, reales brasileños Presupuesto anual del PAA entre 2014 y 2019 Página | 386 Ilustración 47: Estructuración institucional en el área social de 2003 a 2019 Fuente: Cardoso Jr., José Celso. (2019, p.157). Página | 387 A partir de la Ilustración anterior, es posible identificar un retroceso en la representación institucional en términos del Ministerio o Secretaría de Estado en casi todos los temas sociales desde el mandato de Temer, principalmente en los temas que nos interesan en este texto. Cabe señalar que el término “Combate à Fome” (Combate al Hambre) desaparece del Ministerio de Desarrollo Social bajo el gobierno de Temer, de hecho en 2016. Y el término Desarrollo Social en sí deja de existir bajo el gobierno de Bolsonaro, convirtiéndose en un “área de actividad” del Ministerio de la Ciudadanía. Otro ejemplo es el Ministerio de Desarrollo Agrario, que se extinguió por completo entre estas dos administraciones. Respecto a este desmantelamiento de las políticas para combatir el hambre y la inseguridad alimentaria en el país, desde 2017 Naciones Unidas y sus agencias alertan sobre la posibilidad de que Brasil regrese al mapa del hambre 308 . Y en un informe difundido el 11 de septiembre de 2018, un grupo de agencias de Naciones Unidas afirmó que la lucha contra el hambre en Brasil se había estancado y que el número de personas en situación de inseguridad alimentaria era el mismo que en años anteriores (ONU, 2018). El problema del hambre en Brasil, por lo tanto, pasa por un claro momento de no tratamiento, que posiblemente se agravará con los impactos de la actual pandemia que vivimos y la incapacidad de la actual administración para hacer frente a los efectos socioeconómicos que quedarán después, y en consecuencia, un aumento del número de personas en situación de inseguridad alimentaria en el país. 308 Disponible en https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2018/10/17/jose-graziano- fao-onu-mapa-da-fome-brasil-obesidade.htm Página | 388 Al final de su mandato, las decisiones de Bolsonaro impactan a nivel nacional la vida de los más pobres e internacionalmente la imagen de Brasil. El país pasa de tener una posición de modelo de políticas públicas (principalmente las de seguridad alimentaria y agricultura familiar) con liderazgo, y que influye en otros países a través del poder blando, a ser ahora un paria internacional, distanciándose de sus aliados tradicionales, como es el caso de los países vecinos, para alinearse incondicionalmente con Estados Unidos y subestimar las estructuras multilaterales. 2.2) “China’s rising”: aumento de la participación china en el “mercado del hambre” y su mayor influencia tras la elección del actual directorpresidente de FAO Otro factor que se puede indicar sobre la disminución de la influencia brasileña en la política internacional alimentaria son los cambios internacionales y mayor apertura para proyección de países no hegemónicos en el sistema internacional, específicamente y de forma cada vez más contundente de China. Conforme a lo mencionado en el primer apartado de este capítulo, José Graziano da Silva estuve al frente de la FAO de 2012 al 31 de julio de 2019. El primero de agosto de 2019, asumió la dirección general de FAO, el chino Qu Dongyu. De acuerdo con el perfil de Qu Dongyu en el sitio web de la organización 309 , este señor tiene formación en ciencias hortícolas, fitomejoramiento y genética y un doctorado en ciencia ambiental. 309 Datos disponibles en http://www.fao.org/director-general/biography/en/ Página | 389 La elección de Qu Dongyu en la dirección de FAO marcó una importante posición de la política exterior china. Desde la década de 2000, con la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) se empezó una mayor inversión del país asiático en aumentar su participación e influencia en el sistema internacional. Ese también es el argumento de Altemani de Oliveira (2002) al afirmar que: “[el] acceso [a la OMC] ha aumentado la posibilidad de participación en la definición del orden internacional no sólo en términos de seguridad internacional, a través de la ONU y el Consejo de Seguridad, sino también ahora de las reglas del comercio internacional y su relación con las inversiones y los flujos financieros” 310 . Es decir, China aumentó su participación en las relaciones internacionales a partir de la entrada en el sistema multilateral de negociaciones. Aunque recurrentemente el país cuestiona las reglas y la forma en que las instituciones multilaterales funcionan, reclamando que esos aspectos favorecen a los países occidentales, China utiliza su actividad en organismos multilaterales para obtener socios para cumplir con sus objetivos de política exterior. Así, el país promueve la cooperación multilateral en base a una visión que describe cómo respetar la diversidad de países y no imponer soluciones políticas, supuestamente como un equilibrio frente al enfoque estadounidense (Przychodniak, 2019). En consecuencia, la forma de participación china en el sistema multilateral de las relaciones es considerada pragmática, ya que utiliza esta participación 310 Traducido del português: “(...) acesso amplia a possibilidade de participação na definição da ordem internacional não só no plano da segurança internacional, via ONU e Conselho de Segurança, mas também agora das regras do comércio internacional e sua relação com os investimentos e fluxos financeiros.” Página | 390 como apoyo para su propio crecimiento económico y dentro de sus intereses de política exterior, lo ve además como una herramienta para cambiar el orden mundial a su manera. En esa dirección, podemos indicar también una creciente presencia china en el continente africano, principalmente en las áreas de infraestructura y agroalimentaria. Corkin (2014) analiza la retórica china ante la creciente influencia del país en el continente africano. Al igual que en el caso brasileño, la autora afirma que la política exterior china también busca posicionarse como un socio diferenciado para estos países. Además, China también enfatiza la importancia de fortalecer las políticas dirigidas al poder blando dentro del Sistema Internacional. Al mismo tiempo, este país sigue buscando mantener sus relaciones con tradicionales alianzas, como con Estados Unidos y la Unión Europea. La actuación china en África es considerada pragmática por diversos autores (Corkin, 2014; Alves y Maffra, 2017; Scoones, Amanor, Favareto et al., 2016). Una de las principales razones para considerar pragmática la presencia de China en África es que, en negociaciones internacionales, no exige ninguna contrapartida, ni condiciones previas del país con el cual está negociando. De acuerdo con Alves y Maffra (2017, p.12), ese pragmatismo chino en los procesos de cooperación “no requiere la reproducción de premisas ideológicas (“no strings attached”), hace que a Beijing no le preocupe si está estableciendo alianzas con un país democrático o no, que respeta los derechos humanos o Página | 391 no, o cualquier otro requisito que muchos países de Occidente tienden a requerir con respecto a los destinatarios de la cooperación” 311 . Así, la forma de cooperar china se basa en ofrecer a los socios alternativas tanto en términos de financiación de proyectos y programas, como en la no exigencia de condicionalidades para que la negociación ocurra. Eso ha acelerado la presencia de China en el mundo, principalmente en los países del denominado Sur Global, países en desarrollo y países pobres, pues para esos países es ventajoso negociar con un país que no demanda diversos cambios internos para dar el dinero. Amanor y Chichava (2016) en estudio de caso sobre cooperación Sur-Sur de China y Brasil con Gana y Mozambique en el tema de agricultura, señalan que la expansión de los intereses chinos en Ghana ha sido lenta debido a “los límites al acceso a la tierra y a los desafíos de asegurar las ubicaciones de inversión que ha obstaculizado las inversiones en agronegocios” y que “la agroindustria china ha hecho grandes avances en agroquímicos, donde dominan los mercados de todo el país.” (2016, p. 18, traducido). Con Mozambique, la cooperación china se basa, según los autores, en proyectos de más largo plazo y como prioridad “en hacerse cargo de las antiguas granjas estatales y fomentar la agricultura por contrato de una variedad de cultivos, con el objetivo de abordar los déficits alimentarios locales.” (Amanor y Chichava, 2016, p. 20, traducido). Observamos que la 311 Traducción del português: “não exige a reprodução de premissas ideológicas (“no strings attached”), faz com que Beijing não se preocupe com o fato de estar estabelecendo parcerias com um país democrático ou não, que respeita ou não os direitos humanos ou qualquer outra exigência que muitos países do ocidente costumam fazer em relação aos receptores de cooperação”. Página | 392 postura china se adaptar a lo que el país socio tiene como recursos y entorno y lo que China intenta con la cooperación. De acuerdo con Buckley (2013), hay dos grandes narrativas predominantes sobre la “cooperación” China – África en el desarrollo agrícola. La primera narrativa destaca el compromiso de China como una amenaza para el desarrollo de África, especialmente en compromisos relacionados con la tierra y los recursos, como la agricultura y como una forma de derrocar el tradicional control occidental sobre el continente africano. La segunda retrata el país como “en un acaparamiento egoísta y explotador de recursos para alimentar su rápido crecimiento.” (Buckley, 2013, p. 4, traducido). Sin embargo, la autora defiende una tercera vía para analizar la cooperación sino-africana en materia de agricultura. Ese abordaje incluiría el denominado “socios para el desarrollo”, un marco de estudios a partir de la cooperación Sur-Sur, enfatizando “el valor de la experiencia de desarrollo de China para transformar África a través de los esfuerzos de colaboración Sur- Sur” (Buckley, 2013, p. 5). Es decir, un abordaje muy parecido del que ha sido estudiado antes sobre la cooperación internacional brasileña en este ámbito. Aunque la presencia china en países africanos se considera controvertida, es un hecho. Y el aumento de las inversiones en el continente lo demuestra. China como un nuevo player en la arena global modifica la coordinación y articulación internacionales también de la cooperación (al desarrollo, Sur-Sur, etc.), así como la forma de ejecutarla. Con China en el escenario, pasa a haber más alternativas de prácticas de cooperación, de formas de financiación y de cómo hacer la misma. Página | 393 Por ese motivo es importante señalar que el aumento de la participación china en los procesos de cooperación en el tema agroalimentario es un indicador también del espacio dejado por otros países. Y, claro, que podemos apuntar que es Brasil el principal país que abre espacio para China porque es donde más influencia tenía en esos temas hasta entonces, no siendo además un país desarrollado. La dinámica de cooperación con socios desarrollados no es tema de nuestra preocupación en nuestro estudio. Esa dinámica no cambia con la mayor participación china en los arreglos cooperativos, pues China trae el discurso de que ofrece estrategias alternativas a sus socios, al contrario de los tradicionales socios del Norte desarrollado. Lo que cambia es exactamente los players que están más o menos involucrados en las negociaciones de temas de interés para los países en desarrollo o subdesarrollados. Y acá cabe el argumento realista de la balanza o equilibrio de poder (balance of power) entre los países que están disputando más espacios periféricos de influencia en el sistema internacional como lo conocimos. Brasil ha sido por mucho tiempo, al menos hasta la mitad de la década de 2010, un prominente jugador entre los países en desarrollo, con cierto liderazgo reconocido. Especialmente cuando discutimos influencia a partir del soft power y, sobre todo, a partir de experiencias bien exitosas nacionalmente en temáticas sociales, como el Fome Zero, y, consecuentemente, cómo podía replicarse este conocimiento para otros países por medio de la persuasión. De acuerdo con Maffra y Boza (2020, p. 78), Página | 400 nutricional 318 . El informe sigue recordando que el acceso a agua potable y saneamiento es necesario para alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6. Esa conexión entre agua limpia y la seguridad alimentaria y nutricional también es presentado como un problema más del causado por el coronavirus. En países donde no se tiene el acceso facilitado y amplio a agua limpia, es donde estamos observando más casos de personas afectadas por la COVID-19 y con mayor potencial de tener aumento de la tasas de personas que pasan hambre. Esto es porque, las personas están siendo confinadas en casa, en muchos países, sin empleos garantizados y que, por tanto, han quedado ahora desempleadas. En sus casas, sin poder buscar empleo y, en general, sin ahorros, las familias pobres han pasado a depender de donaciones de alimentos o de políticas públicas de ayudas financieras para poder sobrevivir. Algunos estudios de casos ya señalan el aumento de hambrientos como un efecto colateral, aunque previsible, de la pandemia del nuevo coronavirus. Rashid, Theobald y Ozano (2020), por ejemplo, apuntan que Bangladesh aunque ha logrado mucho en las últimas décadas, con mayor disponibilidad de alimentos debido al aumento de la producción, 40 millones de personas (una cuarta parte de la población) siguen padeciendo inseguridad alimentaria y 11 millones padecen hambre aguda. Además, los autores añaden que estas cifras empeorarán tras el impacto de la COVID-19 y que la pandemia es una adición más a una lista ya larga de desafíos de salud que enfrentan. 318 Disponible en http://www.fao.org/land-water/overview/covid19/access/en/ [Document text truncated for crawler view.]