Las medidas en materia de formación en la estrategia de emprendimiento y empleo joven 2013-2016

185 LAS MEDIDAS EN MATERIA DE FORMACIÓN EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN 2013- 20161 María José Gómez-Torres Rosario Ordóñez-Sierra Universidad de Sevilla 1. LOS ITINERARIOS FORMATIVOS INDIVIDUALIZADOS DE ACCESO AL EMPLEO EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Incrementar el nivel de formación de los trabajadores españoles se hace especialmente necesario en el caso de los jóvenes que no cuentan con la cualificación suficiente para llegar a ser competitivos dentro del mercado de trabajo actual. Esto es así por tres razones básicas: en primer lugar, porque una sólida formación inicial permite construir futuros aprendizajes y procesos de formación continua que permitan abrir el abanico de opciones laborales y profesionales entre los trabajadores en general, y entre los más jóvenes en particular; en segundo lugar, porque una formación inicial consistente ofrece más oportunidades de éxito en un mercado laboral caracterizado por cambios constantes en los patrones productivos, que obligan a los trabajadores a adaptarse con suma rapidez a las demandas del mismo; y, en tercer lugar, por la fuerte competitividad económica que exige una mano de obra en constante formación y especialización, en respuesta a los requerimientos del mercado2. Además, el fenómeno de la globalización ha tenido una gran influencia en la organización actual del trabajo, con consecuencias que se materializan en el auge de la competencia directa y la exigencia de una acomodación inmediata de las políticas y métodos de formación profesional a las condiciones actuales del mercado de tra- 1 Proyecto: DER2012-36755. Mercado de trabajo, transiciones laborales y edad: jóvenes y mayores de 55 años. Financiado por la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, dependiente del Ministerio de Economía y Competencia, forma parte de los proyectos concedidos en la convocatoria del año 2012 del subprograma de Proyectos de Investigación Fundamental no Orientada/LIA de Proyectos I+D+i. 2 En la actualidad, España sigue liderando los países con mayor desempleo juvenil dentro de la zona euro. Según datos apoyados en la Encuesta de Población Activa (en adelante, EPA), en el mes de septiembre de 2014 la tasa de desempleo en el sector de los jóvenes menores de 25 años fue del 53,7%. 186 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) bajo. La denominada sociedad del conocimiento requiere trabajadores formados en las competencias que demandan las comunidades cuyas economías están fundadas en la información y en las competencias3. Son comunidades que se definen en función de la existencia en las mismas de los siguientes elementos4: a) la producción y la reproducción de nuevos conocimientos que se comparten con otros miembros de la comunidad. Para poder ser transmitidos de manera exacta y fiable, es necesario codificarlos en un lenguaje compartido para que pueda ser reproducido fielmente. Las experiencias de las personas que reproducen y manejan este nuevo conocimiento generan, al mismo tiempo, nuevos conocimientos para compartir. b) la existencia de un espacio común (público o semipúblico) de intercambio de conocimientos y saberes. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante, TIC) han logrado que se puedan difundir, de manera inmediata y universal, los datos; y que todos aquellos miembros de la comunidad que comparten las mismas vías de intercomunicación e interacción tengan acceso a la información compartida. c) el uso intencional, generalizado e intenso de las TIC para codificar y transmitir los conocimientos nuevos por parte de la comunidad en general. La sociedad del conocimiento se sustenta, así, sobre la existencia de un conjunto de personas que producen e intercambian intensamente los conocimientos que generan; y todo ello es posible gracias a la disposición de unos recursos compartidos y a la intención de usarlos de manera general. Una sociedad que posee esta “infraestructura” cuenta con ciertas ventajas asociadas, tales como: la progresión del conocimiento se incentiva como consecuencia de las posibilidades que surgen de la recombinación, la transposición y la sinergia; la posibilidad de disponer de los conocimientos codificados, lo que facilita su almacenamiento, su memoria, su comunicación y posibilita que surjan nuevos enfoques sobre el mismo conocimiento; el control de la calidad del 3 Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente (Diario Oficial L 394 de 30 de diciembre de 2006). http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_ youth/lifelong_learning/c11090_es.htm 4 DAVID, P.A. y FORAY, D., “Una introducción a la economía y a la sociedad del saber”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº 171, 2002. http://www.oei.es/salactsi/david.pdf. 187 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL conocimiento también queda salvaguardado al permitirse que cualquier otra persona pueda replicar, probar y criticar los conocimientos nuevos que se distribuyen; que el ahorro de tiempo y esfuerzo que supone divulgar las experiencias y conocimientos, pues así se evita reinventar lo ya inventado; las personas que reproducen los conocimientos compartidos aumentan su productividad de aprendizaje, pues a fuerza de repetir y reconstruir los conocimientos nuevos se “aprende a aprender”; y, por último, que las TIC propician la creación de comunidades virtuales que permiten a las personas enviar sus conocimientos, y estar presentes en actividades comunes simultáneas, por un precio inferior al que supondría movilizarse ellas mismas para acudir a la celebración de una reunión tradicional. Sin embargo, la sociedad del conocimiento tiene una grave contrapartida: el efecto de pobreza que imprime sobre los ciudadanos que carecen de las competencias necesarias para desenvolverse con éxito en estas comunidades. Como señalan Novak y Gowin5 en “toda actividad humana, cuando se alcanza en ella un nivel suficiente de destreza, da origen a sus propios términos, conceptos, palabras, acciones y modos de trabajar y de indagar que, sencillamente, excluye a todos los profanos que no estamos instruidos en los acontecimientos, objetos, hechos y conceptos de dicha actividad”. El Informe de las Naciones Unidas (PNUD)6 señala varios indicadores para conocer en qué medida un país se encuentra en condiciones de hacer frente a la pobreza de capacidades de sus ciudadanos. A modo de requisitos, una comunidad en la que no exista pobreza de capacidades sería aquella en la que: a) las personas pueden decidir y participar directamente en la toma de decisiones relevantes para sus vidas. Este planteamiento está ligado a la capacidad de los individuos para adoptar decisiones bien informadas que les posibiliten vivir una vida larga y saludable7 como resultado de un proceso formativo que se inicia en la más tierna infancia, con los procesos de socialización y el descubrimiento del mundo que acontecen en la escuela infantil, y que continúa a lo largo de toda la vida como un recurso imprescindible para acomodarnos con éxito a las demandas, en constante y vertiginoso cambio, al que nos enfrenta la sociedad del conocimiento; b) es una comunidad comprometida a alcanzar la igualdad real entre géneros, como camino para erradicar la pobreza; 5 NOVAK, J.D. y GOWIN, D. B., ”Aprendiendo a aprender”, Barcelona, 1988., p. 29. 6 PNUD (2000). Informe sobre desarrollo humano 2000. Nueva York. Oxford University Press. http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/6592/lcl1518e.pdf) 7 WAGLE, U., “Volver a pensar la pobreza: definición y mediciones”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº 171, 2002, pp. 18-33 http://www.oei.es/salactsi/wagle.pdf. 188 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) c) su crecimiento económico se dirige hacia los pobres, adoptando el pleno empleo como prioridad de la política económica, la disminución de la desigualdad en distribución de recursos y la adopción de una serie de acciones dirigidas a reducir la pobreza rural como condición necesaria; d) donde se aprovechan las crecientes oportunidades que ofrece la globalización para superar la pobreza; e) comunidades donde los Estados asumen su obligación de proveer de salud y de educación a la población; así como facilitar una mayor participación civil y procurar un fortalecimiento de la base democrática; y, por último, f) una comunidad global debe dirigir la ayuda internacional hacia la prevención y resolución de conflictos, condonar la deuda de los países más necesitados, incrementar el monto de ayuda y enfocarlo mejor, abrir los mercados para fomentar las exportaciones de los países con menos desarrollo, y fortalecer el liderazgo de las Naciones Unidas. La pobreza de competencias debe entenderse como una realidad que va más allá de factores asociados a un salario, al consumo y al bienestar. Es un concepto que implica factores relacionados con la habilidad de alcanzar un estado de funcionamiento o de logros concretos, es decir, se asocia a aquellas condiciones que impiden a las personas disfrutar de suficiente bienestar humano. El término no se limita al análisis de ingresos insuficientes, sino que se extiende a la “negación de oportunidades para vivir una vida tolerable”, ya que la posesión de cuantiosos ingresos o bienes no mejoran nuestra calidad de vida necesariamente, como tampoco la falta de opulencia o ingresos abundantes implica un empeoramiento de la misma (en PNUD). Sin embargo, la escasez de competencias está ligada estrechamente al riesgo de exclusión social de los individuos que, como señala el Informe conjunto de la Comisión Europea sobre la inclusión social del año 20038, es un proceso que relega a algunas personas al margen de la sociedad y les impide participar plenamente debido a su pobreza, a la falta de competencias básicas y oportunidades de aprendizaje permanente, o por motivos de discriminación. Esto las aleja de las oportunidades de empleo, percepción de ingresos y educación, así como de las redes y actividades de las comunidades. Tienen poco acceso a los organismos de poder y decisión y, por ello, se sienten indefensos e incapaces de asumir el control de las decisiones que les afectan en su vida cotidiana. En esta definición se revela la importancia de la formación como vía de escape de la exclusión social. 8 Comisión Europea, Informe conjunto sobre la inclusión social en el que se resumen los resultados del examen de los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (2003-2005). Bruselas, 2003, p. 9. 189 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL La adquisición de competencias básicas y el compromiso individual con la formación permanente son los pilares sobre los que se fundamentan las propuestas gubernamentales que aúnan voluntades e iniciativas para el fomento de la inclusión social y el empleo. En España, el Plan Nacional de Acciones para la Inclusión Social 2013-2016 (en adelante, PNAin 2013-16)9 plantea la promoción de la misma sobre la idea de la inclusión activa, un concepto que, a pesar de estar orientado a las personas situadas en los márgenes del mercado de trabajo, pretende superar las estrategias enfocadas únicamente hacia aspectos parciales de la problemática de la exclusión y la pobreza, tales como las dirigidas de manera exclusiva hacia el mercado de trabajo, o las basadas sólo en políticas asistenciales. Se trata de articular políticas que combinen la inserción por la vía laboral con el apoyo a colectivos más desfavorecidos, a través del mantenimiento de niveles de protección social que permitan desarrollar una vida digna y una mayor cohesión social y económica. La inclusión activa es un planteamiento complementario de la denominada “flexiguridad”, que puede entenderse como una modalidad de “asistencia social activa”, en la que se ofrecen itinerarios personalizados hacia el empleo para garantizar el éxito dentro del mercado laboral. En el documento de la Comisión Europea 10 , Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad, se establecieron una serie de fundamentos compartidos por todos los Estados miembros, con el fin de crear más y mejor empleo mediante la adopción del enfoque de la flexiguridad como una estrategia integradora para incrementar simultáneamente la flexibilidad y la seguridad de los trabajadores y las empresas. Hablar de flexibilidad no significa en este contexto facilitar a las empresas el despido de los empleados a bajo coste; por el contrario tiene que ver, más bien, con los progresos alcanzados por los trabajadores en el curso de sus vidas, con las transiciones de la formación al trabajo, con el tránsito de un empleo a otro, del desempleo al trabajo y del trabajo a la jubilación. El otro concepto involucrado es la seguridad, entendida como el hecho de dotar a las personas con las capacidades que le permitan progresar en 9 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan nacional de Acciones para la Inclusión Social 2013-2016. PNAin 2013-16. https://www.msssi.gob.es/ssi/familiasInfancia/inclusionSocial/docs/PlanNacionalAccionInclusionSocial_2013_2016.pdf 10 Comisión Europea , Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad, Bruselas, 2007. http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/community_ employment_policies/c10159_es.htm 190 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) su vida laboral y que les faciliten encontrar un nuevo empleo. Estas políticas de flexiguridad se dirigen a todos los trabajadores, con especial incidencia en aquellos que cuentan con una cualificación insuficiente y los de mayor edad. Sin embargo, la implementación de las bondades de la flexiguridad lleva emparejados varios requisitos ineludibles, que no todos los países están en disposición de afrontar. Por ejemplo, la implementación de una política basada en la flexiguridad exige unos costes elevados y sólo puede funcionar en aquellos países en los que existe un estado del bienestar profundamente asentado y desarrollado. Igualmente se requiere la existencia de unos subsidios de desempleo generosos, políticas activas y eficaces del mercado laboral; además, de regímenes de seguridad social que estimulen la movilidad en el mundo del trabajo y que ayuden a conciliar la vida familiar y la laboral 11 . Dentro de este enfoque destacan los proyectos en alternancia entre el estudio y el trabajo, y el sistema de formación dual, en el que se compagina el estudio a tiempo parcial con el trabajo que realiza el alumno como aprendiz 12 . Son propuestas generalizas en el entorno europeo que persiguen facilitar las transiciones, no sólo de la formación al trabajo de los ciudadanos sino, también, las transiciones entre las distintas etapas vitales por las que transitan las personas a lo largo de sus vidas. Los ciclos vitales adoptan hoy día una perspectiva muy alejada de la visión tradicional que los representa como un recorrido vertical y previsible (educación, trabajo, jubilación). Por el contrario, la sociedad del conocimiento trae consigo una gran diversidad de transiciones posibles entre las distintas etapas vitales de las personas, en el que la formación profesional continua, o formación continua, se ha ido convirtiendo de forma paulatina en un rasgo habitual, y en una necesidad, para la adquisición de competencias adaptadas a las necesidades individuales y a las circunstancias en las que se desenvuelven las personas. 1.1. EL PAPEL DE LAS COMPETENCIAS EN LAS COMUNIDADES DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN Resulta difícil seleccionar una única definición, entre las múltiples que se han generado en los últimos años sobre el concepto de “competencia”. Se trata de un término polisémico, multiforme y cambiante en función de los contextos históricos y sociales, de los autores, y de los 11 HESSEL, R. , “Envejecimiento activo en una sociedad de personas mayores: formación para todas las edades”, Revista Europea de Formación Profesional, nª 45 (3), 2008, pp. 158-180. 12 MONCLÚS, A., “La formación de los trabajadores y el problema de las competencias en un contexto internacional”, en Monclús, A., (Coord.), “Formación y Empleo: enseñanza y competencias”, Granada, 2000, pp. 3-96. 191 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL enfoques adoptados por éstos. Su origen se encuentra en el mundo del trabajo donde se relaciona con la capacidad para operar en situaciones complejas de manera eficaz y productiva. Sin embargo, en su conceptuación actual una competencia es mucho más que la mera posesión de conocimientos y destrezas, implica la habilidad de ser capaz de enfrentarse a demandas complejas, haciendo uso de los recursos psicosociales con los que se cuenta en un contexto concreto, e incluye la posesión de destrezas y actitudes susceptibles de ser aplicables a otras situaciones, similares o no. De este modo, la competencia cuenta con una doble dimensión13: por una parte, la tenencia de un conjunto de recursos o capacidades de diverso tipo (cognitivos, procedimentales y actitudinales); y por otra, la capacidad para movilizar dichos recursos en una situación de acción. De esta manera no basta con contar con los recursos necesarios para considerar que existe una competencia, sino que se hace imprescindible contar con la aptitud necesaria para ponerlos en marcha (componente proactivo) en respuesta a una situación compleja, nueva o similar a otras ya resueltas. Una competencia, por tanto, depende estrechamente del marco contextual que la demanda, hasta el punto de que nunca se consigue poseer una competencia en grado absoluto; y esto es así porque diferentes contextos demandan diferentes modos de usar los recursos con los que se cuenta. En todo caso, poseer una competencia concreta significa disponer de un determinado potencial de acción o capacidad para actuar en un escenario concreto de manera eficiente y satisfactoria. El interés por adquirir las competencias necesarias para afrontar los contextos cambiantes de la sociedad actual, no sólo repercute sobre el individuo; por el contrario, la suma de las competencias individuales también concierne a la comunidad, ya que afecta positivamente a la habilidad de alcanzar metas compartidas. El Resumen Ejecutivo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante, OCDE) sobre la definición y selección de competencias clave, DeSeCo 14 , considera imprescindible para obtener éxito, tanto a nivel individual como colectivo, contar con tres tipos de competencias: competencias individuales, competencias institucionales y la aplicación de competencias individuales al servicio de metas colectivas. Con el dominio actualizado de estas modalidades de competencias es de esperar que las personas, a título individual, puedan contar con un empleo que les 13 BOLIVAR, A., “Competencias básicas y currículo”, Madrid, 2010. 14 DeSeCo (2005, p. 5). La definición y selección de competencias clave. Resumen ejecutivo. www.deseco.admin.ch/bfs/deseco/en/index/03/02.parsys.78532.download- List.94248.DownloadFile.html 192 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) aporte un salario justo, garantizar su salud y su seguridad personal, y participar en el ámbito socio-político y en las redes sociales. Desde un punto de vista comunitario el éxito social se materializa en la consecución de la productividad económica, la existencia de procesos democráticos, la presencia de cohesión social, equidad y derechos humanos, y la sostenibilidad ecológica, metas sociales para las que, igualmente, es indispensable contar con las competencias ya mencionadas. Así pues, el discurso de las competencias no se circunscribe al ámbito de la enseñanza y la formación básica de los individuos, ni compete en exclusiva a los individuos, ni a las instituciones formativas en las que se encuentran inmersos una gran parte de su vida. Por el contrario, es tarea de todos. La confluencia de nuevos entornos de aprendizaje y de nuevas maneras de acceso a la información y a la comunicación exigen una nueva concepción del papel de la escuela, en el que pase a ser un contexto educativo más junto a otros, de carácter informal, como: el barrio, las asociaciones, las familias, el municipio, la prensa, internet, etc. Como corresponsables de la formación de los futuros ciudadanos, escuela y comunidad, han de perseguir la cualificación de todos los alumnos desarrollando todas sus potencialidades al máximo nivel posible, garantizando la adquisición de las competencias básicas que constituirán la cultura común elemental compartida por toda la ciudadanía. El objetivo último de la escuela “no es enseñar todo lo que es posible saber, sino que todos aprendan lo que no debiera permitirse ignorar”15. Y es que todas las competencias que son relevantes para la vida no pueden ser proporcionadas por la educación inicial por tres razones básicas –De- SeCo–: porque las competencias se desarrollan y cambian a lo largo de la vida, con la posibilidad de adquirir o perder competencias conforme se crece; porque las demandas sobre los individuos también sufren un proceso de cambio a lo largo de sus vidas como adultos, como consecuencia de la constante transformación de las estructuras sociales, económicas y tecnológicas; y porque la psicología del desarrollo muestra que la mejora de competencias no concluye en la adolescencia, con la finalización de los estudios básicos obligatorios, sino que continúa a lo largo de nuestra vida como adultos. 1.2. EL ENFOQUE DEL APRENDIZAJE A LO LARGO DE LA VIDA COMO ECOSISTEMA CULTURAL El éxito personal, y por añadidura el de la comunidad de pertenencia, se relaciona con el dominio de las competencias adquiridas y su aco- 15 BOLIVAR, A., “Competencias básicas…”, opus., cit., p. 22. 193 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL modación a las demandas que van surgiendo a medida que las personas van superando etapas en su trayectoria vital. Se trata de una tarea de aprendizaje permanente, considerándose como tal toda actividad de aprendizaje realizada a lo largo de la vida con el objeto de mejorar los conocimientos, las competencias y las aptitudes con una perspectiva personal, cívica, social o relacionada con el empleo (Comisión Europea, 2001)16. El enfoque de las competencias se enmarca, así, en el más amplio del Aprendizaje a lo largo de la vida (“Lifelong Learning”)17, como una pieza clave de la economía y de la sociedad de la comunicación y del conocimiento que pretende dotar a los ciudadanos de las herramientas que les permitan adquirir la capacidad de “aprender a aprender”. El aprendizaje permanente es un elemento básico del progreso y del bienestar de los ciudadanos, aunque no podrá desvincularse nunca de su sentido más pragmático, aquel que lo relaciona con el neoliberalismo industrial y su inclinación por mantener la presión adaptativa sobre los empleados, garantizando así mejores cotas de competitividad en las empresas. Superando esta concepción se asocia con más acierto al “compromiso de desarrollo constante de las personas en todo su potencial humano”18. Para este autor, el concepto de Aprendizaje a lo largo de la vida se enmarca dentro de la idea de la formación en sentido genérico, ya que lo entiende como algo que abarca al sujeto y a su desarrollo global, y que requiere de un ecosistema particular representado por la cultura del aprendizaje, donde la formación no persigue responder con éxito a las exigencias sociales y académicas asociadas a una edad y a una institución en concreto. Por el contrario va más allá, abarcando toda la vida y precisando de sistemas de apoyo que 16 Comisión Europea, 2001, Hacer realidad un espacio europeo del aprendizaje permanente. Resolución del Consejo de 27 de junio de 2002 sobre la educación permanente [Diario Oficial C 163 de 9.7.2002]. http://europa.eu/legislation_summaries/education_ training_youth/lifelong_learning/c11054_es.htm 17 El término Aprendizaje a lo largo de la vida, o aprendizaje permanente (en inglés “Lifelong learning”) se definió en un encuentro desarrollado en Roma en el año 1994 por ELLI (“The Euopean Lifelong Learning Initiative”) al referirse al potencial humano de las personas a través de un proceso de apoyo persistente en el tiempo que estimule y capacite a los sujetos para adquirir conocimientos, valores, habilidades y comprensión de las cosas que van a necesitar, y para saber aplicarlos con confianza, creatividad y satisfacción en todos aquellos roles, circunstancias y ambientes en los se vean involucrados a lo largo de toda su vida. 18 ZABALZA, M.A., “Los nuevos horizontes de la formación en la sociedad del aprendizaje (una lectura dialéctica de la relación entre formación, trabajo y desarrollo personal a lo largo de la vida”, en A. Monclús, A., (Coord.), “La formación de los trabajadores…”, opus., cit., p. 189 y, además, pp. 165-198. 200 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) vo de la Formación Profesional de grado medio, el bajo dominio de idiomas extranjeros, la contratación parcial no deseada, la situación de los grupos de exclusión social, y la necesidad de incrementar el autoempleo y el espíritu emprendedor27. Frente a estas debilidades estructurales la EEEJ13-16 apuesta por 100 medidas divididas en función del momento estimado para su aplicación: 15 medidas urgentes, o a corto plazo, y otras 85 medidas cuya implementación se prevé a medio-largo plazo. De entre todas ellas se han identificado un total de 29 medidas en cuyos enunciados se aprecia una relación directa o indirecta con procesos de enseñanza-aprendizaje, tanto teóricos como prácticos, que se producen en cualquier momento de la trayectoria vital de las personas 28. Para facilitar el análisis de las medidas formativas halladas en la Estrategia española se han numerado las 15 medidas urgentes añadiéndoles el código “M” mayúscula, en consonancia con su aplicación inmediata, e igualmente se han numerado del 1 al 85 las medidas a medio-largo plazo, incorporándoles la letra “m” minúscula para diferenciar, así, su condición con las anteriores. Una vez identificadas las medidas relacionadas con nuestro objeto de estudio se ha realizado un proceso de recopilación, revisión y análisis de la normativa, nacional y autonómica29, referida a cada una de ellas con el fin de conocer el punto de partida de las reformas planteadas por el Gobierno y apreciar su verdadero alcance y eficacia frente al desempleo juvenil y el abandono escolar temprano. Para facilitar el análisis, las medidas formativas identificadas se han agrupado en función del ámbito de aplicación hacia el que se dirigen: la formación reglada o la formación no reglada. Una tarea difícil de acometer por la falta de concreción de los enunciados que las recogen, pues una gran parte de ellas, sólo alcanzan a ser la expresión de bienintencionadas pretensiones postergadas en el tiempo. Además, existen medidas que recogen en su leyenda aspectos diferentes que se solapan, lo que dificulta poder situar la medida al completo en una única categoría. Para identificar con claridad a qué parte o aspecto de la medida 27 Un análisis más profundo de las medidas educativas presentes en la EEEJ13-16 y las debilidades estructurales que afectan al desempleo juvenil en España véase: Gómez- Torres, M. J. y Ordóñez-Sierra, R. (2014). Las transiciones de la formación al trabajo de los jóvenes españoles en el marco de las medidas educativas contempladas en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013/2016. Revista Temas Laborales, nº 127, diciembre, 2014, pp. 177-217. 28 Ver Anexo incluido al final de este documento cuya tabla contiene las medidas formativas identificadas dentro de la EEEJ13-16 y agrupadas en función de su carácter de urgencia: a corto plazo y a medio-largo plazo. 29 Disponible en: www.grupo.us.es/sej322/ 201 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL se hace referencia en alguna de ellas se han diferenciado sus diferentes partes utilizando niveles, como ocurre en el caso de las medidas M1 y m19 que cuentan con dos apartados (a y b) la primera, y tres la segunda de ellas (a, b y c). Por último, existe un significativo número de medidas cuyas leyendas expresan propósitos que se dirigen de manera general al ámbito de la enseñanza y de la formación, sin posibilidad de ser incluidas en los dos grupos iniciales, por los que se ha optado por abrir una tercera categoría que se ha denominado: Miscelánea. Tabla 1. Distribución de las medidas formativas incluidas en la EEEJ13- 16 por categorías para su análisis Categorías Medidas formativas en el EEEJ13-16 Formación Reglada M2; m2; m3; m4; m5; m7; m8; m9; m27 Formación no Reglada (FPE) Oferta m24; m25; m62 Demanda M1.b; m19.c En alternancia/ Dual m11; m12; m15 Miscelánea M1.a; m1; m10; m16; m19a/b; m22; m31; m36; m48; m59; m60; m83 2.1. MEDIDAS DIRIGIDAS AL ÁMBITO DE LA FORMACIÓN REGLADA: EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL La formación reglada se refiere a las enseñanzas reguladas por el Ministerio de Educación, Ciencia y Deporte e impartidas en centros públicos o privados acreditados para ello. Se corresponden con el modelo educativo español representado por las enseñanzas que componen el Sistema Educativo (Educación Infantil, Educación Primaria; Educación Secundaria Obligatoria, Formación Profesional y Educación Superior). Se incluyen dentro de esta categoría nueve medidas, algunas de ellas dirigen su atención al desarrollo de iniciativas para combatir el abandono escolar temprano y el fracaso escolar: la medida de choque (M2)30 “Desarrollo de estímulos para que los desempleados puedan obtener el título de Educación Secundaria Obligatoria”, merece ser mencionada en primer lugar; la medida (m3) “Garantizar por parte de las Administraciones Públicas la igualdad de oportunidades mediante medidas de prevención, intervención y compensación, con el objetivo de favorecer la permanencia en el sistema educativo y la mejora de los resultados obtenidos que permitan garantizar el acceso al mercado laboral en 30 Para un análisis más detallado de esta medida, GÓMEZ-TORRES, M. J. y ORDÓÑEZ-SIERRA, R., “Las transiciones de la formación…”, opus., cit., pp. 212-213. 202 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) condiciones de igualdad”; la medida (m4) “Reforzar todas aquellas actuaciones que, desde el ámbito educativo, estén encaminadas a combatir el abandono temprano de los estudios” y la medida (m5) “Facilitar fórmulas para que el sistema educativo sea capaz de afrontar la reinserción educativa de jóvenes que retornan al mismo tras haber perdido el empleo para que puedan obtener una titulación académica que les permita el acceso a puestos de trabajo distintos de los que desempeñaron”. La implementación de estas medidas se afronta mediante la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante, LOMCE) cuando, modifica el artículo 68 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de la Educación (en adelante, LOE) y establece que las personas adultas que deseen adquirir las competencias contempladas en la educación básica, podrán contar con una oferta ajustada a sus circunstancias personales y sus necesidades –art. 68.1–. Recae sobre las Administraciones educativas la organización de las pruebas, con carácter periódico, para mayores de 18 años que les permitan obtener el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (en adelante, ESO), pudiéndose optar por dos tipos de itinerarios –art. 25.1– en el cuarto curso de esta etapa: la opción de enseñanzas académicas para la iniciación al Bachillerato; o bien, la opción de enseñanzas aplicadas para la iniciación a la Formación Profesional, sin que se consideren vinculantes las opciones cursadas en tercer curso de Educación Secundaria Obligatoria. También recae sobre las Administraciones educativas adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad que se presenten a estas pruebas. Respecto a las enseñanzas correspondientes a la etapa postobligatoria, la LOMCE modifica los apartados 4 y 5 del artículo 69, originario de la LOE, por los que se establece que las Administraciones educativas deberán promover medidas para que las personas tengan la oportunidad de contar con una oferta específica en los estudios de Bachillerato y/o de Formación Profesional adaptada a sus circunstancias. Se incluye dentro de esta iniciativa la oferta pública de enseñanza a distancia, en la que se incluye el uso de las tecnologías de la información y la comunicación para el desarrollo de estos estudios, y el compromiso de convocar pruebas para la obtención directa de los títulos de bachiller y de formación profesional (arts. 37 y 43 de la LOMCE). Una de las novedades que introduce la LOMCE implica la modificación del Sistema Educativo cuando establece un nuevo itinerario formativo 203 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL profesional: la Formación Profesional Básica (en adelante, FP Básica). Está diseñada como alternativa para los estudiantes que muestren claras dificultades para culminar con éxito la ESO, abriéndoles la posibilidad de acceder de manera directa a los estudios de FP de Grado Medio a aquellos estudiantes que se titulen, sin necesidad de realizar una prueba de acceso a éste; aunque sí tendrán que superar una prueba de fin de etapa para obtener el título de ESO. La puesta en marcha de la FP Básica implica la supresión de los módulos obligatorios de los Programas de Cualificación Profesional Inicial sin que se haya acometido el imprescindible proceso de evaluación, de su aplicación y de resultados obtenidos, por parte de la Administración. La FP Básica consta de dos cursos académicos obligatorios al final de la etapa educativa31, requisito esencial para poder situar estas enseñanzas en la misma categoría internacional que los estudios de FP de Grado Medio y el Bachillerato: la categoría CINE332 equivalente al Título de Educación Secundaria Superior. De esta manera la FP Básica permitirá enmascarar la elevada tasa de abandono escolar temprano que ostenta nuestro país, situado en el 24% y posibilitará su descenso en los próximos dos años hasta un 15%, respondiendo así a los requerimientos de la UE. La forma de hacerlo recibe el nombre de “juego de ingeniería estadística”33, que consiste en sacar de la categoría de abandono escolar temprano a los estudiantes que cursen la FP Básica, además de a todos aquellos jóvenes que, por el paro estabilizado, optan por seguir o retomar sus estudios. De esta forma, la FP Básica no sólo aparta de la vía académica a los estudiantes que presentan un bajo 31 A diferencia de los PCPI –los anteriores Programas de Cualificación Profesional Inicial– que se componían de módulos formativos obligatorios y un último curso de carácter voluntario. 32 La LOMCE explicita en su Exposición de Motivos la intención de lograr que los jóvenes completen sus estudios con éxito, al menos, hasta el nivel CINE 3 de la Clasificación Internacional Normalizada de Educación (CINE) –en inglés International Standard Classification of Education (ISED)– de la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). La CINE nace en los años 70 como una herramienta eficaz para el acopio, compilación y presentación de estadísticas de educación en los distintos países con una educación reglada (Unesco, 1997). La clasificación fue aprobada por la Conferencia Internacional de Educación en su 35ª reunión (Ginebra, 1975) y la Conferencia General de la UNESCO la adoptó tras aprobar la Recomendación Revisada sobre la Normalización Internacional de las Estadísticas relativas a la Educación (París, 1978). 33 BOLÍVAR, A., “La nueva FP Básica: ¿”truco estadístico” para rebajar el abandono, vía de salida o verdadera cualificación profesional?”, Periódico Ideal en clase, 30 de noviembre del 2013. En www.en-clase.ideal.es/opinion-200/1718-la-nueva-fp-básica-¿”trucoestadístico”-para-rebajar-el-abandono,-vía-de-salida-o-verdadera-cualificación profesional.html. 204 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) rendimiento escolar –en función de los estándares marcados por los estudios comparativos internacionales como PISA34, por ejemplo–, además, consigue que sean considerados titulados postobligatorios a pesar de que se trata de un título de primer grado de cualificación profesional, el más básico, lo que en realidad no les capacita para encontrar empleo en este contexto socio-laboral tan competitivo y basado en la economía del conocimiento, en el que nos encontramos inmersos. El ámbito de la enseñanza universitaria también se contempla dentro de la EEEJ13-16, mediante las siguientes iniciativas propuestas: la medida (m7) “implementar medidas orientadas a garantizar que las universidades respondan mejor a las demandas socioeconómicas del país. En este sentido, y en línea con lo que marca el artículo 61 de la Ley de Economía Sostenible, se debe garantizar la permanente actualización de los planes y programas de estudio universitarios con respecto a las necesidades de los diferentes sectores empresariales y sociales”; la medida (m8) “Contribuir al desarrollo de una investigación de calidad y con resultados transparentes enfocada al desarrollo económico y social del entorno, y a la cooperación con otras instituciones nacionales o internacionales para estimular un intercambio fluido con otras universidades, centros de investigación, centros de Formación Profesional (a través de pasarelas), empresas, etcétera”; y, por último, la medida (m9) “Creación de estrategias de cooperación entre la empresa y la universidad, para conformar una interacción sistemática y permanente entre ambas, a través de actuaciones como la mejora, la flexibilización y la dotación de una mayor transparencia a la gestión de la universidad y fomentando, asimismo, las prácticas ligadas a la obtención de un título universitario y la I+D+i”. Estas medidas merecen un análisis pormenorizado del que aquí se apunta alguna de las consecuencias que se derivan del proceso actual de organización de las prácticas externas universitarias. Como muestra nos hacemos eco de la denuncia presentada por la Universidad de Sevilla35 contra la Junta de Andalucía por las condiciones del contrato de prácticas vigente, que obliga a las universidades a asumir el pago a los tutores profesionales por el desempeño de sus funciones de formación y asesoramiento en las prácticas externas profesionales. En las reuniones mantenidas en los últimos meses por los representantes de las nueve universidades andaluzas se ha propuesto algunas vías de 34 PISA: Program for International Student Assessment. En español: Informe del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes de la OCDE. 35 Acta Junta de Facultad, celebrada en la Facultad de Ciencias de la Educación el 27 de octubre de 2014. Universidad de Sevilla. 205 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL compensación a los tutores profesionales como la satisfacción de los pagos a través de los servicios que ofrecen las propias universidades. Esta situación ha provocado el bloqueo de la oferta de plazas de prácticas externas en instituciones y centros privados, ya que las ofertas de plazas en los centros públicos y concertados están gestionadas mediante el programa, comúnmente denominado SENECA36. Respecto a la medida(m2), “Reforzar el valor del respeto y el papel fundamental que desempeñan los profesores y fomentar la cultura de la responsabilidad y la superación personal” se debe señalar que, a fecha de hoy, no existe una Ley de autoridad del profesorado de carácter básico para todo el Estado español37. La regulación actual viene dada por el artículo 104 de la LOE titulado Reconocimiento y apoyo al profesorado. En el apartado 1 indica que “las Administraciones educativas velarán por que el profesado reciba el trato, la consideración y el respeto acordes con la importancia social de su tarea”. La LOE sólo considera autoridad pública en el ejercicio de sus actividades a los inspectores de educación (art. 153.c), lo que no sufre modificación en la LOMCE. En cuan- to a las normas de organización, funcionamiento y convivencia del centro se mantiene, igualmente, que en los procedimientos de adopción de medidas correctoras, los hechos constatados por profesores y miembros del equipo directivo de los centros docentes tendrán valor probatorio y disfrutarán de presunción de veracidad iuris tantum, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios alumnos. Se deja en manos de las comunidades autónomas el desarrollo de la normativa dirigida a dotar de autoridad a los profesores en el ejercicio de sus funciones frente a conductas perturbadoras de extrema gravedad como la 36 Programa de Intercambio SICUE/SÉNECA. El Sistema de Intercambio entre Centros Universitarios Españoles (SICUE) es una iniciativa del Ministerio de Educación y Ciencia desarrollada a través de la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE). Su objetivo es promover la movilidad de estudiantes entre universidades españolas para posibilitar que éstos puedan cursar parte de sus estudios en una universidad distinta a la suya. Podría considerarse, salvando las distancias, como el SÓCRATES/ERASMUS entre las universidades españolas. Los estudiantes pueden solicitar la movilidad en función de las plazas ofrecidas por su Universidad de origen, que son el resultado de la firma de Acuerdos Bilaterales entre las universidades implicadas. El Programa SICUE es apoyado por varios tipos de becas, entre las cuales se encuentra el Programa español de ayudas para la movilidad de estudiantes SÉNECA del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Los alumnos que hayan obtenido plazas de movilidad según SICUE pueden optar a becas SÉNECA. 37 GÓMEZ HEREDIA, A., “Reflexiones sobre el sentido de una ley de autoridad del profesorado”, Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España, nº 18, 2013, pp. 1-15. 206 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) agresión. De este modo, si la Constitución establece que los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la Educación, la agresión, verbal o física, contra el profesorado altera la función educativa encomendada por la Administración Pública. Algunas de las regulaciones ya acometidas son: la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación (Cataluña), que reconoce sólo a los directores de los centros como autoridad pública y menciona la autoridad del profesorado que se desprende de su responsabilidad principal en el proceso educativo; la Ley 2/2010, de 15 de junio, de Autoridad del Profesor (Comunidad de Madrid); la Ley 15/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Autoridad del Profesorado (Comunidad Valenciana); la Ley 2/2011, de 1 de marzo, de autoridad del profesor y de la convivencia en los centros educativos de la Comunidad Autónoma de La Rioja; la Ley 4/2011, de 30 de junio, de convivencia y participación de la Comunidad educativa (Comunidad Autónoma de Galicia); la Ley 3/2012, de 10 de mayo, de autoridad del profesorado (Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha); y la Ley 8/2012, de 13 de diciembre, de autoridad del profesorado en la Comunidad Autónoma de Aragón. La última de las propuestas que se han incluido dentro de la categoría de formación reglada se refiere al aprendizaje de idiomas como requisito para facilitar la movilidad de los trabajadores. La medida(m27) establece la necesidad de “Impulsar, en colaboración de las comunidades autónomas, y a través de los sistemas que se definan en el marco de la normativa relativa a la Educación, el aprendizaje de idiomas entre los estudiantes con el objetivo de que todos los alumnos al terminar la educación obligatoria sean capaces de expresarse en una lengua extranjera”. Se dirige expresamente a las comunidades de Madrid, Asturias, Valencia, Islas Baleares, País Vasco y Comunidad Foral de Navarra, ya que son las que no han legislado el aprendizaje de un idioma extranjero, como sí se ha ido realizando desde el año 2008 en el resto de comunidades autónomas38. 2.2. MEDIAS DIRIGIDAS AL ÁMBITO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO (FPE): FORMACIÓN NO REGLADA La formación no reglada entra dentro del ámbito de competencias del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y no del Ministerio de 38 ORDÓÑEZ-SIERRA, R. y GÓMEZ-TORRES, M.J., Posturas adoptadas por las diferentes comunidades autónomas españolas ante la medida relativa al aprendizaje de idiomas presentada por el Gobierno en la estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016. Actas VI Congreso Internacional de Formación para el trabajo en tiempo de crisis, Diciembre, 2013, pp. 48-58. 207 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Educación, Ciencia y Deporte ya que no forma parte del Sistema Educativo. Los cursos que se imparten, incluidos Postgrados y Másteres, están dirigidos a la obtención de una especialización dentro de nuestro ámbito laboral o de cara a un futuro trabajo que los interesados deseen obtener. Esta formación se lleva a cabo en centros de formación privados, universidades privadas, empresas, escuelas de negocios, etc. Se materializa en el denominado Subsistema de Formación Profesional para el Empleo (en adelante, FPE)39 cuyas acciones tienen por objeto impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores, ocupados o desempleados, una formación que responda a sus necesidades. El Subsistema de FPE está regulado por Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (en la actualidad, Ministerio de Empleo y Seguridad Social). Siendo su principal finalidad integrar en uno solo los dos subsistemas anteriormente vigentes –la formación continua y formación ocupacional– adaptando así la formación a la nueva realidad económica y social y a las necesidades que demanda el mercado de trabajo. La medida a medio-largo plazo(m13) es “Revisar en profundidad la Formación Profesional para el empleo en el marco del diálogo social y revitalizar el Consejo General de la Formación Profesional”. Dedica parte de su contendido al Consejo General de la Formación Profesional creado mediante la Ley 1/1986, de 7 de enero, y posteriormente modificada mediante la Ley 19/1997, de 9 de junio. Con esta norma, el Consejo General de la Formación Profesional se convierte en un instrumento consultivo de composición tripartita en el que participan representantes de las comunidades autónomas y de los sectores empresariales y sindicales. El Real Decreto 375/1999, de 5 de marzo, por el que se crea el Instituto Nacional de las Cualificaciones (en adelante, INCUAL), establece en el artículo 3, sobre las “Funciones de la Comisión Permanente del Consejo General de la Formación Profesional” las competencias del mismo señalando: 1. El Consejo General de Formación Profesional es el órgano rector del Instituto Nacional de las Cualificaciones. De modo ordinario, la Comisión Permanente del Consejo realizará por delegación las funciones del mismo. 2. A dicha Comisión Permanente le corresponderán las siguientes funciones: a) Aprobar los planes de actividades del Instituto Nacional de las Cualificaciones, de acuerdo con las líneas prioritarias establecidas en el Pleno del Consejo, y hacer el seguimiento 39 Web del Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE): http://www.sepe.es/ 208 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) de los mismos; b) Formular propuestas al Consejo General sobre materias que guarden relación con las funciones propias del Instituto; y c) Elaborar propuestas para optimizar los recursos presupuestarios disponibles por el Instituto Nacional de las Cualificaciones y formular las propuestas necesarias para la realización de los planes de actuación del Instituto. Las restantes medidas referidas a la FPE identificadas en la EEEJ13-16 se distribuyen entre las diferentes iniciativas formativas que la componen. 2.2.1. Formación de oferta Esta modalidad de formación incluye las acciones formativas de las Administraciones laborales y comprende las siguientes iniciativas: a) Formación dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados Estas acciones son tanto de ámbito estatal como autonómico. El Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE), con la colaboración de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, desarrolla las funciones de programación, gestión y control de la formación profesional para el empleo de competencia estatal. En el ámbito autonómico, son los órganos o entidades competentes quienes realizan la misma función. En todo caso, las Comunidades Autónomas deben facilitar al SEPE la información y documentación correspondiente, que garantice la coordinación e integración de la información estadística del conjunto del Estado. b) Formación dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados Esta es una iniciativa de formación que contempla la firma de convenios de colaboración para la realización de distintos tipos de planes de formación: intersectoriales, para la adquisición de competencias transversales a varios sectores económicos que incluyen la formación de la representación legal de los trabajadores necesaria para el ejercicio de sus funciones; intersectoriales dirigidos a trabajadores y socios de la economía social; intersectoriales para trabajadores autónomos; y sectoriales, dirigidos a trabajadores de un sector productivo concreto y al reciclaje y recualificación de trabajadores procedentes de otro sector en situación de crisis. Asimismo, esta iniciativa prevé la concesión de ayudas y becas a los trabajadores desempleados que, en un determinado porcentaje, pueden participar en los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados. 209 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Se inscriben dentro de la formación de oferta medidas como: la medida (m24), “Extender la articulación de programas de prácticas en empresas vinculadas a la obtención del título académico o profesional durante los últimos años de los estudios” y la medida (m62), “Poner en marcha, por parte de los agentes que articulan programas de Formación Continua, actuaciones formativas ad hoc, ajustándose a los requerimientos específicos de empresas que soliciten perfiles laborales concretos”. Mención especial merece la medida (m25), “Mejorar la protección social de las prácticas profesionales y facilitar la transición de los estudios al trabajo a través del establecimiento de las bases para que las personas que finalicen sus estudios puedan continuar su formación a través de prácticas no laborales limitadas en el tiempo y con fórmulas específicas de protección social”, ya que en su descripción tiene cabida el documento que, a requerimiento de la Comisión Europea le remite el Gobierno de España en diciembre del año 2013, denominado Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil40. La Garantía Juvenil representa una propuesta frente a la crisis de empleo juvenil, en la que se garantiza que todas las personas menores de 25 años, inscritos o no en los servicios de empleo, recibirán una oferta concreta y de calidad en un plazo de 4 meses tras el fin de su formación o el inicio de su periodo de desempleo. El régimen general del Sistema Nacional de Garantía Juvenil queda regulado en el Título IV del Real Decreto-ley 8/201441, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficacia, en el que se establece que la oferta ligada a esta iniciativa deberá considerar las siguientes opciones: un trabajo, un periodo de prácticas, un periodo de formación en una empresa o un curso en un centro de enseñanza. La norma también regula la creación del Fichero del Sistema de Garantía Juvenil en el que deben inscribirse todos los jóvenes menores de 25 años, o que al menos cuenten con la edad mínima exigida para el desarrollo de la actividad, que deseen ser beneficiarios de las ofertas que contempla. Este fichero tiene por objeto constituir el sistema oficial de información y seguimiento sobre la implementación de la Garantía Juvenil en España y, como tal, ser la lista única de demanda y el soporte para la inscripción de las personas interesadas en las acciones ejecutadas en el contexto de la Garantía 40 Ministerio de Empleo y Seguridad Social (2013). Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil. http://www.empleo.gob.es/es/garantiajuvenil/home.html. 41 https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2014_7064. 216 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) en cuanto a la educación secundaria superior de orientación profesional se refiere, es el basado en la formación realizada en los centros de FP49. La diferencia fundamental con los estudios correspondientes a la educación general académica (bachillerato) radica en que en éstos no existe la responsabilidad de ofrecer en las aulas entornos de trabajo los más fidedignos posible a las condiciones reales de trabajo. Otra diferencia es que en la FP los estudiantes deben realizar, de manera obligatoria, prácticas en empresas, aunque se cuestione la corta duración de las mismas. El sistema de formación dual permite que los estudiantes aprendan simultáneamente de los profesores en los centros de formación y de los instructores (tutores profesionales) que trabajan en las empresas con las que los alumnos han obtenido una relación contractual. La enseñanza de las habilidades necesarias para que el estudiante pueda desenvolverse con eficacia en una categoría específica de ocupación corresponde tanto a la empresa como al centro de formación; aunque es la empresa quien remunera al aprendiz y, por tanto, participa activamente en las decisiones que afectan al contenido de los exámenes profesionales. En líneas generales, el sistema dual aventaja al modelo tradicional basado en la escuela por reducir los costes totales del proceso de aprendizaje, por contribuir a la mejora de la formación que se ofrece y al ajuste del mercado laboral en la medida en que hace coincidir las metas propuestas por las empresas y por centros de formación. Sin embargo, el sistema dual es difícil de orquestar porque requiere la participación e implicación de varios agentes. Además de los propios estudiantes, los profesores y sus familias, participan los empleadores y los sindicatos, y en los países federales y descentralizados las administraciones locales o regionales también deben aunar los esfuerzos necesarios para que la organización y los contenidos de los programas de formación se ajusten a las demandas del mundo laboral. En el caso de las mujeres éstas no se encuentran suficientemente representadas en esta doble condición de estudiantes-trabajadoras, ya que siempre hay más hombres en esta situación y las mujeres suelen estar en un lado o en otro. Los datos apuntan a que hay más hombres que tienen la posibilidad de compaginar un trabajo con los estudios. Sólo en los países con un mercado laboral interno (“internal labour 49 El Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo, define la Formación Profesional como el conjunto de acciones formativas cuyo objeto es la cualificación de las personas para el desempeño de las diversas profesiones, para su empleabilidad, así como, para la participación activa en la vida social, cultural y económica. 217 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL markets”) las chicas jóvenes tienen más posibilidades de ser estudiantes-trabajadoras, que en el contexto de un mercado de trabajo ocupacional (“occupational labour markets”), como ocurre en el caso de los países del sur de Europa50. 2.3. MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL: MISCELÁNEA Entre las medidas de carácter formativo incluidas en la EEEJ13-16 la mayor parte de ellas tienen un alcance general, abarcando a todos los ámbitos formativos posibles en los que las personas puedan participar durante toda su vida, mostrando así una especial inclinación hacia el fomento de la cultura del aprendizaje a lo largo de la vida, la cohesión social y la igualdad. Integran esta categoría un total de doce medidas, de las cuales dos de ellas encauzan sus propósitos hacia el desarrollo de programas formativos dirigidos a la obtención de certificados de profesionalidad y el reconocimiento de la experiencia laboral: la medida (M1.a), “Extender los programas dirigidos a la obtención de certificados de profesionalidad y los programas formativos con compromiso de contratación”; así como, la medida (m19.a/b), “Incrementar el número de procesos de formación certificable y el reconocimiento de la experiencia laboral, así como la oferta en teleformación”. Los certificados de profesionalidad están regulados por el Real Decre- to 34/2008, de 18 de enero, aún vigente, y por las siguientes normas que lo modifican: Real Decreto 1675/2010, de 10 de diciembre; Real Decreto1529/2012, de 8 de noviembre; y Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo. Un certificado de profesionalidad básicamente acredita el conjunto de competencias profesionales que capacitan para el desarrollo de una actividad laboral identificable en el sistema productivo, sin que ello constituya regulación del ejercicio profesional. Tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, siendo competencia del Servicio Público de Empleo Estatal y de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas su expedición. El Real Decreto 34/2008 define los certificados de profesionalidad como el instrumento de acreditación oficial de las cualificaciones profesionales, del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, en el ámbito de la administración laboral. La norma prevé que puedan adquirirse mediante tres vías: por la experiencia laboral, mediante vías no formales de formación y a través 50 WOLBERS, M.H., “Learning and working: double statuses in youth transitions”, en MÜLLER, W., y GANGL, M., (Eds), “Transition from Education to Work in Europe. The Integration of Youth into EU Labour Markets”, New York, 2006, pp. 131-155. 218 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) de acciones de formación profesional para el empleo, estas últimas en los términos previstos en el artículo 7.1 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el Subsistema de Formación Profesional para el Empleo51. Un certificado de profesionalidad configura un perfil profesional entendido como un conjunto de competencias profesionales identificable en el sistema productivo y reconocido, y valorado en el mercado laboral. Acredita la capacitación para el desarrollo de una actividad laboral con significación para el empleo y asegura la formación necesaria para su adquisición, en el marco del subsistema de formación profesional para el empleo regulado en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, (art.2). Con carácter excepcional, y cuando el perfil profesional así lo requiera, el certificado de profesionalidad podrá recoger menos unidades de las definidas en la cualificación profesional de referencia del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, aunque para todas las situaciones la unidad de competencia constituye la unidad mínima acreditable para obtener un certificado de profesionalidad. Tres de las medidas que se han incluido en la categoría denominada “miscelánea” giran en torno a la figura del emprendedor. Es el caso de la medida (m1), “Ampliar en los planes de estudios los contenidos relacionados con el emprendimiento y las oportunidades profesionales, así como con el conocimiento de las relaciones laborales y el mercado de trabajo”; la medida (m10), “En el ámbito universitario fomentar el espíritu emprendedor y la innovación, así como promover las iniciativas de emprendimiento”; y la medida (m48), “Apoyo a la I+D+i que dinamice desde la iniciativa pública el impulso a proyectos emprendedores de alto valor añadido y aplicación práctica que garantice el retorno a la sociedad”. Otras tres tienen como punto inflexión el uso de las tecnologías de la Información y la Comunicación otorgándole el papel crucial que juegan en el desarrollo de competencias y en la interiorización de la cultura del aprendizaje dentro de la sociedad del conocimiento. Las propuestas son: la medida (m22), “Promover, en los cursos formativos 51 Cabe mencionar aquí que la EEEJ2013-16 introduce otra medida relacionada con los procesos de formación certificable, medida a medio-largo plazo m19 (ver anexo) en la que, además de mostrar la intención de aumentar el número de procesos que conduzcan a la obtención de una cualificación acreditada –directamente relacionada con la medida de choque M1– incluye los procesos realizados mediante teleformación y para el reconocimiento de la experiencia laboral. Una medida que parece cumplir una función de “relleno”, una forma de obtener una batería de medidas en números redondos, impactante y de fácil evocación para ser utilizada como arma propagandística en el marco político. 219 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL y en el diseño de formación e -learning, la utilización de herramientas de formación avanzadas de base tecnológica”; la medida (m31), “Facilitar la utilización de instrumentos que posibiliten el acceso a contenidos digitales de formación para impulsar el autoaprendizaje” y, la medida (m36), “Fomentar la realización por jóvenes emprendedores de cursos de formación sobre marketing digital en redes sociales y potenciar la plataforma promocional y el escaparate de ideas”. Hay otras dos medidas que promueven el incremento de la información sobre el mercado de trabajo, que se hace extensible a la clase empresarial; así como, propuestas de apoyo para la celebración de contratos con jóvenes desempleados: la medida (m59), “Ampliar la información que reciben los jóvenes sobre la situación del mercado laboral, tanto en la enseñanza secundaria como en las universidades, de modo que conozcan las oportunidades de empleo a las que les pueden conducir los estudios y el marco regulatorio de las relaciones laborales”; y la (m60), “Mejorar la información y reforzar las actuaciones de asesoramiento y orientación al empleador acerca de las medidas de apoyo y posibilidades de contratación de jóvenes”. Las dos últimas medidas que forman parte de esta categoría se inclinan por garantizar la igualdad de oportunidades, de género y la cohesión social, como es el caso de la medida (m16), “Poner en marcha programas específicos en el ámbito rural para que los jóvenes tengan oportunidades reales de empleo o autoempleo, de tal forma que se favorezca el rejuvenecimiento de la población y se posibilite la fijación en el territorio” y, por último, una iniciativa dirigida a romper el techo de cristal que afecta a las mujeres, la (m83), “Propiciar la incorporación de mujeres en aquellas trayectorias formativas en las que están subrepresentadas y fomentar la contratación de trabajadoras en aquellos sectores productivos en los que tienen una menor presencia”. La revisión realizada a la legislación existente constata que no existe una regulación específica dirigida a potenciar la representación femenina, y el fomento de la contratación de trabajadoras, en aquellos sectores productivos en los que tienen una menor presencia, ni a nivel nacional ni autonómico. En España la tendencia formativa de las mujeres continúa arraigada en el pasado y se dirige fundamentalmente al campo de las humanidades y ciencias sociales, mientras que las orientaciones de los hombres se dirigen al campo científico-tecnológico. Los datos muestran que el 55% de las chicas eligen la modalidad de ciencias sociales y humanidades en el bachillerato, mientras que el 36% optan por la modalidad de ciencias de la naturaleza y de la salud, el 5% por el bachillerato de artes y sólo un 4% acaba realizando el bachillerato tecnológico y, con la 220 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) división actual de modalidades en Andalucía durante el curso 2012/13 (Fuente IEA, elaboración propia)52 el 62,94% de las chicas elige humanidades, el 32,81% ciencia y tecnología y el 4,26% restante realiza artes. Esta tendencia afecta directamente a la presencia femenina en las enseñanzas de Formación Profesional, ya que este tipo de procesos formativos han estado mayoritariamente vinculados a los sectores industriales y tecnológicos desde sus orígenes. 3. ALGUNAS REFLEXIONES A MODO DE CONCLUSIÓN Ante todo, y después de la primera lectura de la EEEJ13-16, lo que más llama la atención es la indeterminación con la que se presentan las medidas que contiene. La falta de concreción y la vaguedad de los enunciados, junto al número sospechosamente redondo de 100 nuevas medidas, dejan en el lector la sensación de que, como señala Morales Ortega53, se tratase de una campaña de imagen más que de una verdadera propuesta dirigida a solventar o, en todo caso, a paliar los efectos de paro entre los jóvenes. Una percepción más acusada cuando se trata de valorar lo que significa la implantación de la FP Básica, pues representa volver a establecer una brecha ya cerrada que fue instaurada por la Ley General de Educación –1970– al establecer dos itinerarios paralelos: el académico y el profesional, con la consecuencia directa de la tradicional minusvaloración del segundo respecto al primero. La LOMCE consigue hacer desaparecer la dignificación de la Formación Profesional que en su momento propició la LOGSE –1990–, y que tanto esfuerzo había costado conseguir. La norma pervierte la finalidad última de la FP al convertirse en un instrumento al servicio de intereses políticos, más preocupados por los resultados estadísticos del paro juvenil que por la mejora y la calidad real de la enseñanza. La LOMCE aleja definitivamente a las enseñanzas de formación profesional de su significado formativo y de su compromiso con la sociedad a la que deben su existencia. Pervierte su significado y valor formativo para supeditarla a resultados estadísticos. 52 ORDÓÑEZ-SIERRA, R. y GÓMEZ-TORRES, M.J., “Medidas desarrolladas por las Administraciones para favorecer la permanencia en el sistema educativo y garantizar el acceso al mercado laboral en condiciones de igualdad”, Journal of Educators, Teachers and Trainers, 5 (3), 2014, pp. 255-268. 53 MORALES ORTEGA, J.M., “La estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven y la Ley 11/2013 en el contexto europeo: garantía laboral y garantía formativa”, en FERNÁNDEZ LÓPEZ, M. F., y CALVO GALLEGO, F., J., (Dir.) “La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven…”, opus., cit., pp. 65-97. 221 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL En general la LOMCE es una ley que se establece sin consenso, en contra de los argumentos manifestados por toda la comunidad educativa. En la comunidad andaluza, las críticas han conducido a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el articulado de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, por acuerdo adoptado en Consejo de Gobierno del 4 de marzo de 2014. Entre las razones aducidas se encuentran aspectos como, entre otros, la significativa modificación del sistema educativo que surge de la regulación de la LOMCE con un marcado carácter centralista, que sobrepasa e invade las competencias que son propias de las Comunidades Autónomas. Es el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía que ostenta competencias en materia de educación conforme al artículo 52 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Igualmente se denuncia la prevalencia de la moral religiosa sobre los valores cívicos, que instaura la norma en un estado laico y aconfesional, además, del fomento de la segregación, la selección y la exclusión educativa a la que condena la LOMCE a los alumnos desfavorecidos. Se intuye en la redacción de la norma un trasfondo ideológico en el que la educación es un derecho que ha de lograrse a fuerza de buenos resultados de aprendizaje, es decir, una educación para buenos aprendices (art.40.1). Para poder beneficiarse de las oportunidades de formación disponibles en su comunidad primero hay que demostrar que puede llegarse hasta ellas; así pues, son los jóvenes quienes deben cumplir con los criterios y estándares que se establezcan, y solo así podrán tener acceso a una formación que les enriquezca como personas, profesionales y ciudadanos. Por el contrario, en la LOE es el propio Sistema Educativo el que se compromete y responsabiliza de la formación global de las nuevas generaciones, haciéndose cargo de que “adquieran las capacidades” (art. 40) que les permitan hacer frente a los aprendizajes propios de la formación profesional y propicien la construcción de su proyecto vital. En otro orden de cosas, respecto a la intención de fomentar la movilidad entre los trabajadores asumida por el Gobierno, basada en el concepto de flexiguridad, es necesario señalar que para que éstas sean realizables hay que tener en cuenta las características contextuales y la configuración estructural del mercado de trabajo español. Señala Hessell (2008) que los países con una cultura de diálogo social débil o con bajas tasas de afiliación sindical suelen encontrar dificultades a la hora de equilibrar derechos y obligaciones hasta conseguir la interacción positiva entre la flexibilidad y la seguridad. El descrédito de 222 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) las instituciones administrativas y la clase política también perjudica la percepción de la ciudadanía sobre el equilibrio entre derechos y obligaciones. La situación de crispación social, la insatisfacción que produce en los trabajadores las ofertas y la calidad del empleo, la falta de credibilidad de las instituciones, los recortes generalizados, entre otros aspectos, no aventuran un escenario apropiado para acometer acciones condenadas al fracaso. 4. ANEXO La siguiente tabla recoge las medidas educativas divididas en función del carácter inmediato, o demorable, propuesto para su implementación. Para facilitar el análisis y la identificación de las mismas se ha utilizado la “M” mayúscula para denominar las medidas a corto plazo y la “m” minúscula para las medidas a medio-largo plazo. Tabla 1: Medidas educativas identificadas en la EEEJ2013-16 Código Medidas a corto plazo (2/15) M1 Extender los programas dirigidos a la obtención de certificados de profesionalidad y los programas formativos con compromiso de contratación. M2 Desarrollo de estímulos para que los desempleados puedan obtener el título de Educación Secundaria Obligatoria Código Medidas a medio-largo plazo (27/85) .m1 Ampliar en los planes de estudios los contenidos relacionados con el emprendimiento y las oportunidades profesionales, así como con el conocimiento de las relaciones laborales y el mercado de trabajo. .m2 Reforzar el valor del respeto y el papel fundamental que desempeñan los profesores y fomentar la cultura de la responsabilidad y la superación personal. .m3 Garantizar por parte de las Administraciones Públicas la igualdad de oportunidades mediante medidas de prevención, intervención y compensación, con el objetivo de favorecer la permanencia en el sistema educativo y la mejora de los resultados obtenidos y que permitan garantizar el acceso al mercado laboral en condiciones de igualdad. 223 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL .m4 Reforzar todas aquellas actuaciones que, desde el ámbito educativo, estén encaminadas a combatir el abandono temprano de los estudios. .m5 Facilitar fórmulas para que el sistema educativo sea capaz de afrontar la reinserción educativa de jóvenes que retornan al mismo tras haber perdido el empleo, para que puedan obtener una titulación académica que les permita el acceso a puestos de trabajo distintos de los que desempeñaron. .m7 Implementar medidas orientadas a garantizar que las universidades respondan mejor a las demandas socioeconómicas del país. En este sentido, y en línea con lo que marca el artículo 61 de la Ley de Economía Sostenible, se debe garantizar la permanente actualización de los planes y programas de estudio universitarios con respecto a las necesidades de los diferentes sectores empresariales y sociales. .m8 Contribuir al desarrollo de una investigación de calidad y con resultados transparentes enfocada al desarrollo económico y social del entorno, y a la cooperación con otras instituciones nacionales o internacionales para estimular un intercambio fluido con otras universidades, centros de investigación, centros de Formación Profesional (a través de pasarelas), empresas, etcétera. .m9 Creación de estrategias de cooperación entre la empresa y la universidad, para conformar una interacción sistemática y permanente entre ambas, a través de actuaciones como la mejora, la flexibilización y la dotación de una mayor transparencia a la gestión de la universidad y fomentando, asimismo, las prácticas ligadas a la obtención de un título universitario y la I+D+i. .m10 En el ámbito universitario fomentar el espíritu emprendedor y la innovación, así como promover las iniciativas de emprendimiento. .m11 Extender la Formación Profesional con Alternancia en el Empleo, o Formación Profesional Dual, en convivencia con el actual sistema de Formación Profesional y entendida como el conjunto de acciones e iniciativas formativas que tienen por objeto la cualificación profesional de los trabajadores, combinando los procesos de enseñanza y aprendizaje en la empresa y en el centro de formación. 224 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) .m12 Impulsar proyectos piloto de Formación Profesional en alternancia, para garantizar la adecuación de la formación al tejido productivo al que va dirigida, destinados fundamentalmente a alumnos que han abandonado de forma prematura el sistema educativo y son demandantes de empleo. .m13 Revisar en profundidad la Formación Profesional para el empleo en el marco del diálogo social y revitalizar el Consejo General de las Formación Profesional .m15 Revisar y dar preferencia a aquellas iniciativas de empleo y formación incluyendo Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo relacionadas con sectores y actividades emergentes: empleos verdes, empleos blancos, tecnologías de la información y comunicación, etc. .m16 Poner en marcha programas específicos en el ámbito rural para que los jóvenes tengan oportunidades reales de empleo o autoempleo, de tal forma que se favorezca el rejuvenecimiento de la población y se posibilite la fijación en el territorio. .m19 Incrementar el número de procesos de formación certificable y el reconocimiento de la experiencia laboral, así como la oferta en teleformación. .m22 Promover, en los cursos formativos y en el diseño de formación e -learning, la utilización de herramientas de formación avanzadas de base tecnológica. .m24 Extender la articulación de programas de prácticas en empresas vinculadas a la obtención del título académico o profesional durante los últimos años de los estudios. .m25 Mejorar la protección social de las prácticas profesionales y facilitar la transición de los estudios al trabajo a través del establecimiento de las bases para que las personas que finalicen sus estudios puedan continuar su formación a través de prácticas no laborales limitadas en el tiempo y con fórmulas específicas de protección social. .m27 Impulsar, en colaboración de las comunidades autónomas, y a través de los sistemas que se definan en el marco de la normativa relativa a la Educación, el aprendizaje de idiomas entre los estudiantes con el objetivo de que todos los alumnos al terminar la educación obligatoria sean capaces de expresarse en una lengua extranjera. 225 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL .m31 Facilitar la utilización de instrumentos que posibiliten el acceso a contenidos digitales de formación para impulsar el autoaprendizaje. .m36 Fomentar la realización por jóvenes emprendedores de cursos de formación sobre marketing digital en redes sociales y potenciar la plataforma promocional y el escaparate de ideas. .m48 Apoyo a la I+D+i que dinamice desde la iniciativa pública el impulso a proyectos emprendedores de alto valor añadido y aplicación práctica que garantice el retorno a la sociedad. .m59 Ampliar la información que reciben los jóvenes sobre la situación del mercado laboral, tanto en la enseñanza secundaria como en las universidades, de modo que conozcan las oportunidades de empleo a las que les pueden conducir los estudios y el marco regulatorio de las relaciones laborales. .m60 Mejorar la información y reforzar las actuaciones de asesoramiento y orientación al empleador acerca de las medidas de apoyo y posibilidades de contratación de jóvenes. .m62 Poner en marcha, por parte de los agentes que articulan programas de Formación Continua, actuaciones formativas ad hoc, ajustándose a los requerimientos específicos de empresas que soliciten perfiles laborales concretos. .m72 Impulsar la utilización de los diferentes tipos de contratos formativos que recoge la legislación laboral vigente y fomentar la utilización del Contrato para la Formación y el Aprendizaje, que tiene como objetivo la cualificación profesional de las personas trabajadoras en un régimen de alternancia con la actividad laboral retribuida en una empresa. .m83 Propiciar la incorporación de mujeres en aquellas trayectorias formativas en las que están subrepresentadas y fomentar la contratación de trabajadoras en aquellos sectores productivos en los que tienen una menor presencia.