Leitbilder und strategische Raumentwicklung: Planungstheoretische Einordnung und Diskussion der neuen Leitbilder für die deutsche Raumentwicklung

Jorg Knieling Leitbilder und strategische Raumentwicklung Planungstheoretische Einordnung und Diskussion der neuen Leitbilder fiir die deutsche Raumentwicklung Concepts and strategie spatial development Placement in planning theory and discussion of the new concepts for German spatial development Kurzfassung Leitbilder sollten im Rahmen einer strategischen Raumentwicklung unterschiedliche Funktionen erflillen: Orientierung, Koordination, Reflexion, Innovation und Aktivierung. Wie lassen sich die neuen „Leitbilder und Handlungsstrategien fur die Raumentwicklung in Deutschland" diesbeztiglich einordnen? Der vorliegende Beitrag setzt sich mit der Orien tierung der Leitbilder auf Wachstum und Daseinsvorsorge sowie der Strategie des „Stiirken stiirken", der damit verbundenen Konzentration aufMetropolregionen und der okonomi schen Ausrichtung der Raumentwicklung auseinander. Ergeben sich Zielkonflikte zur Aus gleichsorientierung und zu dem tibergreifenden Leitbild einer nachhaltigen Raumentwick lung? Welche Perspektiven bietet das neue Instrument der „groBriiumigen Verantwortungs gemeinschaften"? Und mit Blick auf die Planungsmethodik: Wie konnen Leitbildprozesse die notige Offenheit und Anpassungsfiihigkeit gewiihrleisten? Aus der Diskussion leiten sich weiterflihrende Forschungsfragen ab. Abstract Concepts should fulfil different functions in the framework of a strategie spatial development: orientation, co-ordination, refiection, innovation and activation. How can the new "Concepts and Policy Strategies for Spatial Development in Germany" be placed in this respect? The article considers the orientation of the concepts towards growth and the provision of essen tial services as well as the strategy "reinforcing strengths'; the concentration of metro po li tan regions connected with this and the economic orientation of spatial development. Do objec tive confiicts result with the orientation towards balance and with the overriding concepts of a sustainable spatial development? Which perspectives are offered by the new instrument of "large-scale communities of responsibility? And with regard to the planning method: How can concept processes guarantee the necessary openness and adaptability? Further-reaching research questions are derived from the discussion. 1 Einleitung und Fragestellung Leitbilder finden in Raumplanung und -entwicklung inzwischen vielfiiltige Einsatzbereiche. Nahezu jeder Entwicklungsplanung -sei es auf kommunaler oder regionaler, Landesoder Bundesebene -ist heute ein Leitbild vorangestellt. Stiidte und Regionen formulieren Leitbilder in Entwicklungskonzepten, bei Stadtund Regionalmarketing, im Rahmen der Verwaltungsmo dernisierung oder bei projektbezogenen Masterplii nen, und nicht zuletzt kommen riiumliche Leitbilder in Landesraumordnungsprogrammen und Regionalplii nen zum Einsatz. RuR 6/2006 473 https://doi.org/10.1007/BF03183113 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung Die Niederlande 2030 - vier Szenarien als Vorstufe fiir ein raumliches Leitbild Future national development patterns in the four scenarios Palette Park landscape - ,.- ,.- /. I Flow Country ~ ~, .," ." . ". ~I City land ,.- ,.-- ,/ Quelle: VROM 1998, S. 6 474 RuR6/2006 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung Auch die neuen .Leitbilder und Handlungsstrategien fur die Raumentwicklung in Deutschland" des Bundes und der Lander bedienen sich dieser Begrifflichkeit, die in der Raumordnung allerdings durchaus nicht neu ist. Denn eine intensive Leitbilddiskussion gab es bereits in den 1950er Iahren. Neu ist dagegen die Art und Weise, wie Leitbilder heute in der Raumordnung eingesetzt werden - und dies auch international, wie beispielhaft nebenstehend anhand von Szenarien fur die Raumentwicklung der Niederlande dargestellt (s.a. Beitrag Jacob i.d. H.). Leitbilder werden in der planungstheoretischen Diskussion zumeist mit dem Konzept der strategischen Planung in Verbindung gebracht. Dieses Konzept hat in den vergangenen Jahren ebenfalls an Bedeutung gewonnen, wenngleich eine eindeutige begriffliche Abgrenzung nicht einfach ist. Damit liegt es nahe zu diskutieren, wie die neuen Leitbilder der Raumentwicklung mit Blick auf eine strategisch ausgerichtete Raumordnung einzuordnen sind. Vor dies em Hintergrund stellen sich eine Reihe von Fragen in Bezug auf die planungsmethodische Einordnung von Leitbildern und ihren Bezug zu einer strategischen Raumentwicklung: Welche Erwartungen werden mit dem Einsatz von Leitbildern verbunden und welche Funktionen sollen sie erftillen? Welches Konzept raumlicher Steuerung wird mit ihnen verbunden und wie ordnen sie sich in die Planungssystematik ein? Welch en Beitragleistensie zu einer strategischenRaumentwicklung? Entsprechen die bisherigen Ergebnisse diesen Erwartungen, lassen sich also entsprechende Wirkungen nachweisen? Und: welche Schlusse konnen vor diesem Hintergrund ftir die aktuellen .Leitbilder und Handlungsstrategien fur die Raumentwicklung in Deutschland" gezogen werden? 2Leitbilder der zweiten Generation: Begriffsklarung und planungssystematische Einordnung In Planungstheorie, Planungsrecht und Planungspraxis gibt es keine festgelegte Definition des Begriffs Leitbild. Im Rahmen dieses Beitrags dient eine Definition von Martin Lendi (1995, S. 624) als Grundlage: .Der Terminus .Leitbild' wird mit einer gewissen Prliferenz iiberall dort verwendet, wo es darum geht, einen erwiinschten kiinftigen Zustand als anzustrebendes Ziel vorzugeben. Ein entworfener, konzeptionell geprligter Sollzustand wird als Zielvorgabe bestimmt, wobei vorausgesetzt wird, dass das Zielerreichbar ist. Kennzeichnende Elemente eines Leitbildes sind mithin:Vom Ist-Zustand und vom Trend sich abhebender Soll-Zustand, der durch ein abgestimmtes koordiniertes Verhalten erreichbar ist und erreicht werden soll." RuR6/2006 Dass diese Definition in der Raumentwicklung sehr unterschiedlich praktiziert wird, zeigt eine nahere Betrachtung von Leitbildbeispielen: .Das Spektrum dessen, was unter .Leitbild' firmiert, reicht vom synonymen Gebrauch fur Ziele, Prinzipien und Konzepte von Stadtebau, Stadtplanung und Raumordnung tiber die bloBe Etikettierung ohnehin ablaufender Trends und die Formulierung pathetischer Leitformeln mit missionarischern Gehalt bis zum Motivangebot fur Imagepflege und Public Relations Strategien" (Becker/Iessen/Sander 1998, S. 13).Vor diesem Hintergrund unterscheidet Thomas Sieverts (1998, S. 23 f.) - mit Blick auf die Stadtplanung -drei Leitbildtypen: Archetypen von Stadt, die grundlegende Vorstellungen, beispielsweise die .europalsche Stadt", abbilden, grafisch einpragsame Diagramme als fachliche Verstandigungsmittel in Planung, Verwaltung und Wissenschaft, die einen gemeinsamen raumlichen Nenner darstellen (z.B, Zentren-Achsen-Systeme), sowie populate Muster in einer Mischung aus Standardbildern und Werbeslogans, die im politischen Dialog und werbend eingesetzt werden. Von der MaBstabsebene her grenzen sich generelle von raurnlich-spezifischen Leitbildern abo Generelle Leitbilder haben zu jeder Zeit das Selbstverstandnis der Raumordnung gepragt, gegenwartig beispielsweise die Leitbilder gleichwertiger Lebensbedingungen oder einer nachhaltig orientierten Raumentwicklung (Furst et al. 1996; Becker/Jessen/Sander 1998). Daneben bezeichnen Leitbilder seit den 1980er Jahren zunehmend das Ergebnis informeller, zumeist teilraumlicher Zielfindungsprozesse, die neb en das formale Planungsinstrumentarium treten. Diese raumlich konkreten, handlungsorientierten und auf aktive Zukunftsgestaltung ausgerichteten .Leitbilder der zweiten Generation" stehen im Mittelpunkt dieses Beitrags. Bezogen auf die Planungsart, die eine Unterscheidung nach dem Grad der Konkretisierung von materiellen, zeitlichen, raumlichen und finanziellen Festlegungen vornimmt, handelt es sich bei Leitbildern urn eine Aufgabenplanung, bei der allgemeine Aufgaben definiert werden. Sie unterscheidet sich von der Programm-, der Projektund der MaBnahmenplanung (Bogumil/Jann 2005, S. 138 f.). Leitbilder setzen sich meist aus zwei Bestandteilen zusammen: - dem Leitbildprozess, der zur Entstehung des Leitbilds fuhrt, sowie - dem Leitbild in Wort und (zumeist auch) Bild. Eine Konkretisierung der Leitbilder erfolgt in nachgeordneten Zielen, Strategien, Projekten und MaBnahmen. 475 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung In seiner Auspragung kann das Leitbild unterschiedlich strukturiert sein. Kernbestandteil sind Leitlinien oder -ziele, Sie beziehen sich entweder auf das gesamte Spektrum der raumbezogenen Handlungsfelder oder konzentrieren sich auf ausgewahlte Bereiche, die in den Vordergrund gertickt werden sollen. Daneben gibt es stellenweise ein tibergeordnetes Leitmotto, beispielsweise "Metropole Hamburg -Wachsende Stadt" oder "Swiss City" fur den Agglomerationsraum zwischen Genf und Zurich. Unterscheidung von Leitbildern und anderen Planungsinstrumenten In der Systematik der Planungsinstrumente sind raumliche Leitbilder als informelles Instrument einzuordnen. Ein Leitbild kann erst dann Rechtsverbindlichkeit erreichen, wenn es in einen formalen Plan umgesetzt wird oder seine Kernaussagen in Rechtssatze einflieBen. Ais informelles Planungsinstrument lasst sich das Leitbild von anderen Instrumenten der Zukunftsgestaltung wie z.B. Szenario, Prognose, Konzept(ion), Plan oder Programm abgrenzen. Ais Kriterien zur Unterscheidung eignen sich die Aufgabe im Planungsprozess, die Formalitat und der Ziel-Mittel-Bezug (s. untenstehende Obersicht). Dabei werden die Begriffe Orientierungsrahmen und Handlungsrahmen, welche die Raumordnung in den 1990er Jahren verwendet hat, den Instrumenten Leitbild und Konzeption gleichgesetzt. Aulser Szenario, Prognose und Programm dienen aIle genannten Instrumente der Zielfindung. Leitbilder bereiten dabei die Zielfindung vor, wahrend Konzeption und Plan auf die Realisierung ausgerichtet sind und deshalb konkretere Ziele und Mafsnahmen benennen. Diese sind bei Leitbildern nicht zu finden, so dass bei ihnen der Konkretisierungsgrad der Aussagen gering bleibt. Andernfalls kame es zu einer finalen Planung. Das Programm ist dagegen in erster Linie ein Umsetzungsinstrument, das Ziele und MaBnahmen nach Prioritaten sowie zeitlich und finanziell strukturiert. Szenario und Prognose sind keine Zielfindungs-, sondern Zielprtifungsinstrumente, die der Folgenabschatzung moglicher Ziele dienen. Dieser Quervergleich der verschiedenen Instrumente veranschaulicht, dass Leitbilder zum einen in eigenstandigen informellen Planungsverfahren zum Einsatz kommen konnen, z.B. bei Regionalen Entwicklungskonzepten. Zum anderen konnen sie formellen Instrumenten vorangestellt sein, etwa der Aufstellung eines Regionalplans. Unterscheidung des Instruments Leitbild von anderen Planungsinstrumenten nach den Kriterien Aufgabe im Planungsprozess, Formalitiit und Ziel-Mittel-Bezug Kriterium (Vorrangige) Aufgabe im Planungsprozess Formalitiit Ziel-Mittel-Bezug Instrument Zielfindung Zielpriifung Realisierung Prognose .Informell variabel Szenario .Informell variabel Leitbild ·Informell (Orientierungsrahmen) Konzeptuon) •·Informell · (Handlungsrahmen) Plan •·Formell · Programm ·Formell · (MaBnahmen-ZeitVerkniipfung) Quelle: Knieling 2000, S. 31 476 BuR6/2006 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung Exkurs: Planungsgeschichtliche und planungstheoretische Bezuge von Leitbildern Mit Bezug auf die Planungsgeschichte spiegelt das Verstandnis des Begriffs Leitbild den Wandel der Planungskultur seit den 1950er Jahren wider. vortauter der ersten umfassenden bundesdeutschen Leitbilddiskussion der 1950er Jahre waren Bemuhunqen der Raumordnung in den 1930er Jahren, Raumstrukturmodelle gegen sich abzeichnende Ballungstendenzen und fUr eine Auflockerung der Ballungsraume zu erarbeiten (Hubler 1987, S. 65). In den 1950er Jahren wurde der Begriff "Leitbild" in der Raumordnung - in Anlehnung an eine wirtschaftspolitische Diskussion uber Wirtschaftsstile - eingefUhrt. Die ersten Leitbilder der Raumordnung entstanden, um diese nicht nur rechtlich zu begrunden, sondern ihr auch ideelle und materielle Ziele zu geben (Dittrich 1962). Das 1961 im Rahmen des sog. SAROGutachtens erarbeitete Leitbild der Raumordnung wurde 1965 in das Raumordnungsgesetz (ROG) aufgenommen. Mit der Verabschiedung des ROG erlahmte aber das Interesse an der Thematik Leitbild (Streich 1988, S. 2). Gleichzeitig hatte sich mittlerweile aber auch eine vielschichtige Kritik am Begriff Leitbild zu Wort gemeldet (Linde 1988, S. 98). Der planungstheoretische Richtungsstreit der 1970er Jahre zwischen offener und geschlossener Planung trug dazu bei, dass Leitbilder als umfassende Zielvorstellungen weniger Beachtung fanden. Hintergrund war zunachst der Obergang von der Auffangplanung in die Phase der Entwicklungsplanung. Statt allgemeiner Leitbilder dominierten nun aUfwandige Prognosen und daraus abgeleitete langfristig ausgerichtete und umfassende Zielprojektionen. Ruckblickend lieB sich der hohe Anspruch jedoch kaum umsetzen, da maBgebliche Voraussetzungen nicht gegeben waren (u.a. vollstandige Information, widerspruchsfreie, hierarchisch geordnete Zielformulierung). Ab Mitte der 1970er Jahre wurde deshalb die "geschlossene Planung" in 3Leitbilder als Instrument strategischer Planung Das Interesse an Leitbildern in der Raumentwicklung kann u. a. damit in Zusammenhang gesehen werden, dass in den vergangenen Iahren ein auf Management ausgerichtetes Planungsverstandnis an Bedeutung gewonnen hat. Auf gewandelte Rahmenbedingungen wird sowohl in der Verwaltungsmodernisierung mit Ansatzen des Public Management als auch in der Raumordnung mit Konzepten strategischer Planung reagiert (Maurer 2005, S.759). Veranderungen sind zum einen fiskalische Engpasse, die dazu zwingen, offentliche Finanzmittel effizienter zu verausgaben. Folglich stellt sich auch fur die Raumentwicklung die Anforderung, Ziele, Strategien und Mafsnahmen eindeutiger nach Prioritaten zu ordnen. Zum anderen hat sich das Umfeld fur Planung verandert: Waren fruher der Staat und offentliche Akteure die Trager der Raumplanung, haben in den vergangenen Jahren im Zuge der Diskussion tiber die .Handlungsfahigkeit des Staates" (Scharpf 1991) und - in der Folge - tiber den kooperativen Staat oder Good Governance neue Akteurskonstellationen an Bedeutung gewonnen. Neben RuR 6/2006 ihrem Anspruch zuruckgenommen. Zutage trat wieder ein "offenes Planungsmodell" (HauBermann/Siebel 1994, S.54), das durch "eine ,pragmatische' Zielfindung der ,kleinen Schritte', ein ,inkrementales', ,problemorientiertes' Vorgehen" (Brosse 1975, S. 17) bestimmt war. 1m weiteren Verlauf entstand Ende der 1980er Jahre das Konzept des "perspektivischen Inkrementalismus" (Ganser 1991, S. 59 ff.) - ahnlich bereits Etzionis Ansatz des "mixed scanning" (1973). Dabei wurden abstraktere Zielvorstellungen in Form von Leitbildern mit einer inkrementalen .Planunq durch Projekte" verbunden. Erganzt wurde dieser Umschwung dadurch, dass in der Raumentwicklung Konzepte der Mobilisierung endogener Potenziale sowie eines strategisch ausgerichteten Regionalmanagements und -marketings an Bedeutung gewannen. In der Foige traten kooperative Planungsprozesse in den Vordergrund, in denen teilriiumliche "Leitbilder der zweiten Generation" erarbeitet wurden und die als informelle Prozesse angelegt waren. Den Rahmen dafUr bildet ein gesellschaftliches Umfeld .neuer UnQbersichtlichkeit", das durch eine zunehmende Heterogenitiit der gesellschaftlichen Werte gepriigt ist. Leitbilder solien mit dazu beitragen, in diesem Umfeld gemeinsame Orientierungen zu geben. Die Rolle des Staates bzw. der offentlichen Akteure hat sich dabei gegenQber frOheren Jahren geandert: 1m Rahmen von kooperativer Planung bzw. - in neuerem Verstiindnis - von Good Governance treten sie als Initiator, Moderator oder Teilnehmer der Aushandlungsprozesse auf (Bogumil/Jann 2005, S. 138 ff.; Knieling 2003). Daneben gibt es auch heute ubergeordnete, generelle Leitbilder der Raumentwicklung, die zur Verstandigung in der Fachwelt dienen. Dies sind beispielsweise die Leitbilder gleichwertiger Lebensbedingungen oder einer nachhaltigen Raumentwicklung, die im Raumordnungsgesetz verankert sind. die offentlichen treten private Akteure aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft, so dass neue organisatorische Konstruktionen n6tig sind, urn diese in Planungsund Entwicklungsprozesse einzubeziehen. Heutige strategische Planungsansatze nehmen Bezug auf die betriebswirtschaftliche Managementlehre. In vereinfachter Form ist diese darauf ausgerichtet, ein angestrebtes Ziel durch entsprechend organisiertes Handeln zu erreichen. In der betriebswirtschaftlichen Handlungslogik heifst das, das wirtschaftliche Handeln so zu optimieren, dass entweder ein festgelegtes Ziel mit minimalem Einsatz oder bei gegebenem Einsatz ein maximales Ergebnis erreicht wird. Fur die Umsetzung dieserVorgaben sind eineVielzahl von Instrumenten entwickelt worden, zu denen auch das strategische Management bzw. die strategische Planung zahlen, In diesem Verstandnis ist eine Strategie eine umfassende Planung des eigenen Vorgehens, die zum einen versucht, Umfeldsituationen und -entwicklungen sowie die eigenen Ressourcen zu berticksichtigen. Zum 477 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung anderen zielt sie darauf, in einem Feld paralleler und stellenweise widerstreitender Optionen zu rationalen Entscheidungen zu gelangen. Strategien sind zukunftsbezogen und konnen -miissen aber nicht - Ergebnis eines systematischen Planungsprozesses sein (Maurer 2005). Mit Riickgriff auf die Managementlehre geben Strategien der Raumentwicklung Antwort auf drei Fragen: • In welchen Handlungsfeldern will die Raumordnung ihre Schwerpunkte setzen? • Wie will die Raumordnung in diesen Feldern tatig werden? • Was solI die langerfristige Kompetenzgrundlage der Raumordnung sein? Die erste Frage bezieht sich auf die Prioritatensetzung. SolI es in erster Linie urn eine okologisch ausgerichtete Raumentwicklung gehen, steht die wirtschaftliche Wettbewerbsfiihigkeit im Vordergrund oder werden einzelne, ausgewahlte Aufgabenfelder bevorzugt? Die zweite Frage thematisiertdie Art und Weise,wie sich die Raumentwicklung im Wettbewerb mit anderen Politikfeldern bzw. den Fachplanungen behaupten will. Wie kann sie erreichen, dass sie in den Handlungsfeldern die gewiinschten Wirkungen erzielt? Welche Strategien und Instrumente setzt sie ein? Sind beispielsweise Anreize wie Wettbewerbe oder Modellvorhaben geeignet, waren formale Vorgaben in Landesoder Regionalen Raumordnungsplanen notig oder sollten kommunikative Aushandlungsprozesse eingesetzt werden? Die dritte Frage behandelt die Grundlagen einer erfolgreichen Vorgehensweise. DamitWunsch und Wirklichkeit nicht auseinanderfallen, kommt den zur Verfiigung stehenden Ressourcen besondererStellenwert zu: Dber welche formalen Verbindlichkeiten in Planen und Programmen, aber auch Personalund Finanzmittel verfiigt die Raumordnung, welche fachlichen Kompetenzen sind vorhanden und welche Veranderungen sind in Zukunft zu erwarten? Vor dem Hintergrund der planungstheoretischen Diskussion hebt Patsy Healey (2004, S.46) den kooperativen Prozess und die Prioritatensetzung als entscheidende Merkrnale hervor: "My understanding of ,strategic spatial planning' refers to self-conscious collective efforts to re-imagine a city, urban region or wider territory and to translate the result into priorities for area investment, conservation measures, strategic infrastructure investments and principles of land use regulation". Im Einzelnen lassen sich demzufolge bei der "strategischen Raumentwicklung" folgende Begriffselemente unterscheiden: 478 • Raum bezeichnet den Aspekt der Verortung. Die strategische Raumentwicklung befasst sich mit konkreten Orten, die statisch oder veranderbar sein konnen, • Strategie weist auf ein gewisses Abstraktionsniveau hin, auf einen iibergeordneten Rahmen des Verwaltungshandelns. Gleichzeitig beinhaltet "Strategie" die Eigenschaft der Auswahl bzw. Selektivitat, d.h. durch die Wahlentscheidung soIl ein Unterschied gegeniiber einer anderen moglichen Entwicklung und damit ein besseres Ergebnis erzielt werden. •Entwicklung (oder Planung) weist darauf hin, dass eine Veranderung von der Vergangenheit zur Zukunft angestrebt wird, die sich langfristig positiv auswirken soll, seien es Investitionen in Infrastrukturvorhaben, Malsnahmen des Ressourcenschutzes oder neue Schwerpunkte in der Siedlungsentwicklung. Aus planungstheoretischer Sicht gibt es drei Ansatze, die Zugange zur strategischen Planung ermoglichen, in unterschiedlicher Weise die Fragen von Legitimation und Effektivitat gewichten und dabei Leitbildern jeweils verschiedene Funktionen zuweisen: (1) eine institutionelle Herangehensweise, (2) einen Zugang mit Bezug zu einem kommunikativen oder diskursiven Wandel in der Planung sowie (3) ein interaktives Verstandnis von Planung (SaletiFaludi 2000, S.7 ff.). Leitbildern kommt bei den diskursiven und interaktiven Zugangen besondere Bedeutung zu, auf die in Kapitel4 naher eingegangen wird. Die strategische Planung ist als Bestandteil eines umfassenderen strategischen Managementprozesses einzuordnen (s. nebenstehendes Schema). Dieser beinhaltet neben Analyse und Zielfindung aulserdem die Phasen der Umsetzung und Kontrolle. Zur operativen Ausgestaltung dieser Phasen liegt inzwischen eine Vielzahl von Instrumenten vor, die iiberwiegend auch in klassischen Planungsprozessen zum Einsatz kommen. Dies sind zum einen raumplanerische Instrumente wie Kosten-Nutzen-Analyse, Nutzwertanalyse, UVP oder SUP. Zum anderen stehen Instrumente zur Verfiigung, die aus der Managementlehre iibertragen worden sind. Beispielsweise tragt die SWOT-Analyse (Starken-Schwachen-Chancen-Risiken) dazu bei, die internen und externen Einfliisse urid Gegebenheiten einzuschatzen, oder mit Hilfe der Portfolio-Analyse lassen sich Wirkungen unterschiedlicher Strategievarianten abschatzen, Leitbilder sind auf der Ebene strategischer Optionen angesiedelt und unterliegen einer Auswahlentscheidung. Warum dieser Zwischenschritt der abstrakten Zielfindung erfolgt und welche Funktionen Leitbilder in der strategischen Raumentwicklung erfiillen sollen, ist Gegenstand des folgenden Kapitels. RuR612006 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung Strategischer Managementprozess ---. Umwelt: - Chancen/Risiken , strategische f---. strategische f---. strategische --. Optionen Wahl Programme 1--. Unternehmen: Starken ISchwachen rQuelle: Steinmann/Schreyiigg 2005, S. 172 4Funktionen von Leitbildern Welche Funktionen konnen Leitbilder bzw. Leitbildprozesse im Rahmen einer strategischen Raumentwicklung erfiillen? Bei naherer Betrachtung lassen sich fiinf Funktionen unterscheiden (Dehne 2005, S. 610 f.; Knieling 2000, S. 92 ff.): •Orientierungsfunktion •Koordinationsfunktion •Reflexionsfunktion •Innovationsfunktion •Aktivierungsfunktion. Orientierungsfunktion Im Rahmen ihrer Orientierungsfunktion sollen Leitbilder die Vorstellungen der Beteiligten iiber die zukiinftige Raumentwicklung "auf das Wesentliche und den gemeinsamen Kern reduzieren und das Handeln auf einen Zielpunkt, eine Vision, ausrichten, die von allen akzeptiert, gewollt und mitgetragen werden kann" (Dehne 2005, S. 610 f.). Die Orientierungsfunktion gewinnt dadurch an Bedeutung, dass sich die Rahmenbedingungen fur Raumentwicklung immer schneller und tiefgreifender andern: internationale Standortkonkurrenz und Strukturumbriiche in verschiedenen Wirtschaftsbereichen in Folge von Digitalisierung und Globalisierung, Veranderungen durch den europaischen Integrationsprozess, Umweltrisiken wie Hochwasserrisiken oder Klimawandel, Wertekonflikte urn Varianten der Energieversorgung, demographischer Wandel etc. Diese "neue Unubersichtlichkeit" (Habermas 1985) erhoht den Bedarf nach Orientierungen, die dazu beitragen, die Komplexitat der Raumentwicklung RuR6/2006 zu vermindern und sich im Dickicht der Unsicherheit iiber mogliche Zukiinfte und die dazu erforderlichen Entscheidungen vorzutasten. Das Leitbildverfahren bietet eine geregelte Vorgehensweise, die dazu beitragen kann, Unsicherheit zu vermindern. Diese .Unsicherheitsabsorption" durch Organisation (Luhmann 2000, S. 183 ff.) ist fiir die Akteure ein Anreiz, sich an dem gemeinsamen Meinungsbildungsund Zielfindungsprozess zu beteiligen. Mit Blick auf die Orientierungsfunktion konnen Leitbilder auch als strategisches Instrument verstanden werden, das - im Sinne eines "hegemonic projects" (Faludi 1996, S. 95) - allmahlich die Denkmuster der Beteiligten beeinflussen solI. Durch den Diskurs und die besondere Qualitat entstehen raumliche Vorstellungen, die sich iiber die Planungspraxis und umgesetzte Projekte weiterentwickeln sollen ("framing", .reframing": Rein/ Laws 2000). Sie gewinnen eine Hegemonie in der (fach-) offentlichen Wahrnehmung, die ihnen eine Orientierungsfunktion bezogen auf politische und fachplanerische Entscheidungen zuweist. Diese das Bewusstsein beeinflussende Wirkung von Leitbildern kann auf Erkenntnisse der Psychologie zuriickgreifen (Brachfeld 1980) und hat in den letzten Jahren auch im Rahmen des Planungsmarketings an Bedeutung gewonnen. Das Planungsmarketing - mit Bezug zum Produktund Dienstleistungsmarketing der Betriebswirtschaft (Meffert 2000) - offnet den Blick dafiir, dass Leitbilder neben ihrer Sachaussage auch eine emotionale Komponente beinhalten konnen, die gegeniiber den betroffenen Akteuren oder externen Zielgruppen motivierenden Charakter haben soll. Von besonderer Bedeutung ist deshalb die jeweilige Namensgebung -Beispiele 479 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung sind die Bezeichnungen"SwissCity" fiir die Agglomeration zwischen Genf und Zurich, .Metropole HamburgWachsende Stadt" fiir Hamburg, .Plamischer Diamant" fiir ein Stadtequartett in Belgien und das "Griine Herz" der niederlandischen Randstad. Hinter dieser Namensgebung verbirgt sich oft eine emotionale Vorstellungsqualitat des Leitbilds. Dabei wird aussagekraftigen Metaphern eine besondere Wirkung zugeschrieben, etwa die Assoziation des "Griinen Herzens" mit dem Herz eines lebendigen Korpers, in diesem Fall der Randstad, das folgerichtig am Leben erhalten werden muss. Koordinationsfunktion Die Koordinationsfunktion von Leitbildprozessen bezieht sich sowohl auf die Integration unterschiedlicher Interessen als auch verschiedener Akteure. Integrationsprozesse laufen in der Regel nicht ohne Konflikte abo Leitbildprozesse konnen dabei als ein informelles Koordinationsinstrument verstanden werden, das einen organisatorischen Rahmen schafft, urn Konflikte zu verhandeln und Kompromisse oder Konsens zu erzielen. Fiir Leitbilder bedeutet dies auch, dass sie dynamisch und veranderbar sein miissen und dass der Leitbildprozess so ausgestaltet sein sollte, dass die Akteure Anderungen ihrer Praferenzen einbringen konnen, Die Koordination wird durch das "Verhandlungsdilemrna" (Scharpf 1988. S. 78) erschwert. Dieses beschreibt den Umstand, dass unterschiedliche subjektive Verhaltensstile der Beteiligten aufeinandertreffen und die Losungsfindung blockieren konnen. Zum Umgang mit dem Verhandlungsdilemma gibt es verschiedene Strategien, zu denen Leitbildprozesse teilweise beitragen konnen (Knieling 2000, S.95 ff.). Ein Beispiel ist die Trennung von genereller und expliziter Problemlosung, das heilst: Zunachst erfolgt - in Form eines Leitbilds - eine Verstandigung iiber generelle Verteilungsregeln und mit zeitlichem Abstand dann die Aushandlung expliziterVerteilungskonflikte. Reflexionsfunktion Reflexion kann mit Leitbildern in einen funktionalen Zusammenhang gestellt werden, da Leitbilder zukunftsorientierte Zielprojektionen sind, die sich im Kontinuum von Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft bewegen. Die Reflexionsfunktion und die damit verbundene Lernfahigkeit setzen in besonderer Weise voraus, dass die Erstellung von Leitbildern als ein diskursiver Prozess zwischen allen beteiligten Akteuren verstanden wird. Urn dabei Verstandigungsproblemen zwischen Fachleuten und Bevolkerung bzw. der Fachleute untereinander zu begegnen, bieten sich verschiedene Strategien an, etwa die Entmonopolisierung des 480 Sachverstands oder die Herstellung partieller Offentlichkeit des Dialogs. Innovationsfunktion Innovationist in den letztenJahren zunehmend zu einer .Zauberformel" der Stadtund Regionalentwicklung geworden. Wie kann jedoch erreicht werden, dass Leitbilder tatsachlich eine Innovationsfunktion beinhalten, denn allein .dass ,etwas passiert', garantiert noch keine Innovation" (Haufsermann/Siebel 1994, S.57). Bei einem prozessualen Innovationsverstandnis konnen Leitbilder der Konzipierungsphase zugeordnet werden. Die zwei Phasen Invention (Konzipierungsphase) und Innovation (Implementierungsphase) stellen dabei unterschiedliche organisatorische Anforderungen: Die Invention, in der .offene Probleme" zu losen sind, erfordert eine lockere Organisationsstruktur, die Innovation bedarf dagegen einer straffen, mechanistischen Ordnung. Ansatze fiir Innovation in Leitbildprozessen bieten das personalistische Modell, Differenzierungsmodelle und das Modell der inexakten Organisationsstrukturen (Osterloh 1993, S. 214 f.). Als "Innovationsbremse" kann dagegen z.B. eine Koordination auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner wirken. Aktivierungsfunktion Die Aktivierungsfunktion umfasst die Kommunikation des Leitbilds gegeniiber internen wie externen Akteuren mit dem Ziel, diese zur Mitwirkung an der Entwicklung und Umsetzung zu motivieren. Sie steht zum einen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Integration der Akteure im Rahmen der Koordinationsfunktion. Denn wenn es gelingt, die betroffenen Akteure als .Ko-Produzenten" mitverantwortlich in den Erarbeitungsprozess einzubeziehen, besteht die Aussicht, dass sie das Leitbild als Richtschnur fur das eigene Handeln nutzen. Eine nur informatorische Beteiligung diirfte diese Wirkung dagegen weniger erzielen. 5Die neuen Leitbilder der Raumentwicklung: Dlskussion und Anforderungen Vor dem Hintergrund der beschriebenen Aspekte einer strategischen Raumentwicklung bieten die neuen .Leirbilder und Handlungsstrategien fur die Raumentwicklung in Deutschland" einen interessanten Untersuchungsgegenstand, inwieweit und in welcher Auspragung sich einzelne der Funktionen von Leitbildern dort identifizieren lassen. Da dieser Betrachtung keine vertiefende Begleitforschung des Erarbeitungsprozesses, sondern in erster Linie die Auswertung von Dokumenten des Leitbildprozesses (BBR 2005; BVAGI RuR6/2006 Iorg Knieling: Leitbilder und strategische Raumentwicklung BBRI BMVBS 2005; BMVBS 2006) zugrunde liegt, ist sie als eine erste Annaherung an die neuen Leitbilder zu verstehen und solI insbesondere zur weiterfiihrenden Diskussion daruber einladen, welche Chancen und Potenziale dieses Instrument fur die Raumentwicklung auf Bundesebene - auch in Zukunft - bieten kann. Die Inhalte der Leitbilder und die Vorgehensweise ihrer Erarbeitung sollen an dieser Stelle nicht naher referiert werden, da dies an anderer Stelle dieses Heftes ausfuhrlich erfolgt (s. Beitrage Lutter und Aring). Als Auswertungsrahmen dienen in erster Linie die beschriebenen Funktionen von Leitbildern im Rahmen einer strategischen Raumentwicklung. Strategische Orientierung zu "Wachstum und Innovation" und .Daseinsuorsorge" Bereits der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen (ORA) Anfang der 1990er Jahre kann als Beispiel ftir ein Leitbild im Rahmen eines strategischen Planungsansatzes auf Bund-Lander-Ebene betrachtet werden. Als informelles Instrument ohne rechtliche Bindungswirkung wurde mit ihm das Ziel verfolgt, ubergreifende Entwicklungsvorstellungen fur die Raumentwicklung Deutschlands zu kommunizieren. Seine Steuerungspotenziale waren auf Anreize und Uberzeugung beschrankt. Zur Uberzeugung trug U. a. die kartographische Darstellung bei, Anreize waren - vermittelt tiber den Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen (HARA) - U. a. Modellvorhaben der Raumordnung, Wettbewerbe und Forschungsprojekte. Dass ORA und HARA eine gewisse Wirkung erzielen konnten, lasst sich beispielsweise am Raumstrukturkonzept der dezentralen Konzentration ablesen, das in den Folgejahren Gegenstand zahlreicher Raumordnungsplane geworden ist. Auch neue Instrumente, etwa Stadtenetze, fanden im weiteren Verlauf Verbreitung (u.a. Greiving 2006). Die neuen Leitbilder der Raumordnung setzen diese Strategie der Bundesraumordnung fort. Wiederum werden raumstrukturelle Neuerungen kommuniziert, die aus Sicht der Bundesraumordnung in den kommenden Iahren auf regionaler, Landesund Bundesebene an Bedeutung gewinnen sollten. Dies gilt insbesondere fur das Leitbild "Wachstum und Innovation" mit der Akzentuierung der Metropolregionen, aber auch fur die Auseinandersetzung mit den Folgen des demographischen Wandels. Daneben verlieren die klassischen Handlungsfelder der Raumordnung, etwa der Ressourcenschutz und die Siedlungsentwicklung, etwas an Bedeutung, auch wenn sie weiterhin in zwei Leitbildern mitgefuhrt werden. Diese Konzentration auf wenige - aus Bund-Lander-Sicht maBgebliche -Neuerungen unterstreicht die Orientierungsfunktion des Leitbilds. RuR6/2006 Bedeutungsverlust nachhaltiger Raumentwicklung? Die Komplexitatsreduktion bringt allerdings die Kehrseite mit sich, dass andere (als die in den Vordergrund gerlickten) Inhalte zuriicktreten mussen, An den neuen Leitbildern der Raumentwicklung lasst sich dieser Prozess gut erkennen: Stand 1992 noch die Zielsetzung einer nachhaltigen Raumentwicklung im Vordergrund, die mit entsprechenden Zielen und Malsnahmen unterlegt wurde, rucken in den neuen Leitbildern die Wirtschaftsentwicklung und Standortpolitik in den Blickpunkt. Zum einen hat eine Prioritatenverschiebung stattgefunden, zum anderen ist die Thematik der Nachhaltigkeit in der politischen Diskussion etwas in den Hintergrund gerlickt. Auch wenn diese zwischenzeitlich in den Planungsgesetzen als Leitbild verankert ist und dies durch aktuelle Diskussionen -etwa Klimawandel oder Hochwasserschaden -unterstrichen wird, vollziehen die Leitbilder eine leise Abkehr von dieser Vorgabe. Dies durfte U. a. der politischen "GroBwetterlage" geschuldet sein, wonach Wirtschaft und Arbeit gegenliber einer integrierten Entwicklung und insbesondere gegenliber Umweltthemen seit einigen Iahren an Themenhoheit gewonnen haben. Aus Sicht der - den Stand der Wissenschaft entsprechenden - nachhaltigen Raumentwicklung ist dies sicherlich eine Entwicklung, die mit Sorge zu beobachten ist. .Starken starken"stattAusgleichspolitik? Diese Themenverschiebung weist zugleich auf einen weiteren Aspekt hin. Die Bemuhungen urn eine nachhaltige Raumentwicklung konzentrierten sich in fruheren Jahren in erster Linie auf Handlungsfelder und Instrumente, in denen die Raumordnung Zustandigkeiten besals. Dagegen vertritt das neue Leitbild einen weitergehenden Anspruch: Das Konzept der Metropolregionen wird als Angebot nicht nur an die Rauinordnung, sondern auch an andere Fachressorts gesehen, ihre Aktivitaten und Porderprioritaten neu auszurichten. Damit geht derVersuch einher, einen Paradigmenwechsel einzuleiten. Neben der bzw. konkurrierend zu der fruheren Leitvorstellung, gleichwertige Lebensverhaltnisse in allen Teilraumen anzustreben, sollen nun die metropolitanen Zentren als konkurrierende Wachstumskerne und mit ihren okonomlschen Starken in den Vordergrund rucken ("Starken starken") und die notige Wirtschaftsleistung fiir den gesamten Raum erzielen. Es drangt sich die Frage auf, ob es sich bei diesem Wettbewerbsregionalismus urn einen Gestaltungsanspruch der Raumordnung handelt oder ob dieser blols laufende Entwicklungen nachzeichnet und dabei die Gestaltung der Raumstrukturen okonomischen Interpretationsmustern unterordnet. Denn dass sich Investitionen und Wirtschaftsaktivitaten in den Zentren 481