Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social en el modelo territorial autonómico español: balance y perspectivas

DESARROLLO Y TRANSFORMACIONES JURÍDICAS DEL ESTADO SOCIAL EN EL MODELO TERRITORIAL AUTONÓMICO ESPAÑOL: BALANCE Y PERSPECTIVAS Antonio J. Porras Nadales Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla INTRODUCCIÓN Siguiendo la secuencia temática general de este Congreso, dedicaremos una primera parte de esta Ponencia al análisis de la forma en que las exigencias propias del Estado Social se han desarrollado a través de la estructura territorial del Estado de las Autonomías, para ponderar en una segunda parte en qué medida la propia dinámica autonómica constituye un factor de transformación y evolución del propio entramado jurídico del Estado Social de Derecho. Comenzaremos, sin embargo, con unas aclaraciones previas: 1. Si se trata de analizar, para el caso español, las consecuencias sobre el sistema jurídico de la función intervencionista de los poderes públicos, no ha lugar a formular aquí definiciones de partida, o valoraciones histórico-comparativas acerca de la efectiva vigencia, o la eventual inexistencia, de un «auténtico» Estado social en España (en este caáb, Estado social concebido como efectivo Estado de Bienestar o welfare staté). En las formulaciones iuspublicistas europeas sobre el propio concepto de Estado Social, y a pesar de ciertas ambigüedades iniciales (Forsthoff, Giannini, etc.), queda suficientemente manifiesta la diferenciación entre el concepto amplio de Estado Social (con una clara incidencia sobre la esfera jurídico-institucional del Estado en cuanto Estado de Derecho), frente al concepto estricto de Estado de bienestar o welfare state, de tradición fundamentalmente anglosajona, cuya incidencia afectaría más bien al ámbito de las políticas públicas. Sin entrar a desarrollar en detalle esta diferenciación señalemos simplemente que, por lo que respecta al caso español, no debe en ningún caso confundirse el problema de la mayor o menor vigencia del Revista del Centro de Estudios Constitucionales Núm. 4. Sepiiembre-diciembre 1989 Antonio J. Porras Nadales Estado Social con el problema (probablemente más grave para el ciudadano de a pie, pero de menor relevancia al nivel teórico) del mal funcionamiento de los servicios públicos: es probable que sea esta última y españolísima realidad la que haya sugerido a García Cotarelo su original concepto de «Estado del malestar». 2. En segundo lugar, y también como problema previo, hay que señalar las limitaciones que un estudio sobre este objeto presenta actualmente en España, por lo cual, y antes de pretender ofrecer hipótesis valorativas provisionales, debemos subrayar previamente la presencia de ciertos problemas metodológicos respecto de la selección y tratamiento del posible material analítico. Las posibilidades de desarrollar en España un estudio, suficientemente fundamentado al nivel estadístico, sobre los problemas de producción y aplicación del Derecho intervencionista en la esfera autonómica siguen siendo hasta ahora bastante limitadas. Primero, porque, como es lógico, las legislaturas iniciales de los Parlamentos autonómicos han estado más preocupadas, al menos en su producción cuantitativa, por los problemas del propio desarrollo institucional que por la legislación estrictamente intervencionista (el mayor número de leyes autonómicas hasta el año 1986 afectaba precisamente a las materias de autodesarrollo institucional: leyes sobre Gobierno y Administración, Función Pública, Hacienda, Símbolos, incompatibilidades, elecciones y otras). Segundo, porque el propio estudio del Derecho intervencionista requiere un análisis valorativo de la fase posterior a la propia «producción» de la normativa en cuestión: la fase de «implementation», legislanve oversight o política del derecho, según las distintas denominaciones o enfoques. Tercero, porque la propia formulación de líneas de investigación comparativa está todavía, por desgracia, en sus albores en el caso español (acaso este Congreso pueda servir para poner en marcha equipos de investigación dispuestos a trabajar desde diversas CC.AA. en una perspectiva unificada). Tampoco las disponibilidades bibliográficas extranjeras de tipo comparado son suficientemente válidas en relación con el problema del estudio jurídico del desarrollo intervencionista en un marco autonómico. El más conocido referente, la obra de Putnam, Leonardi y Nanetti para el caso regional italiano, parece preocuparse más bien por los procesos de consolidación institucional en una óptica muy americana, pero de dudosa proyección en una perspectiva jurídica, a pesar de ser la producción legislativa de los Consigli una de sus variables analíticas fundamentales. Quedaría asimismo la duda de si los esfuerzos investigadores deberían dedicarse específicamente al caso español o si merecería la pena dar ya directamente el «salto» hacia Europa y entrar en estudios comparativos con otras regiones europeas. Ante estos problemas de método, una posible alternativa podría residir en acudir al también recientemente prestigiado estudio de casos, que podría permitir, por su mayor profundidad analítica, una aportación de conclusiones de validez inmediata en un discurso teórico: pero sigue subsistiendo el lastre de su posible insuficiencia en un marco compara270 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social do, lo que sería especialmente grave en un caso como el español, donde las desigualdades territoriales entre distintas CC.AA. son especialmente acusadas. 3. Una tercera aclaración introductoria se referiría al propio concepto de Derecho intervencionista que utilizaremos como eje argumental a lo largo de estas páginas. Como concepto adjetivo, podría definirse así inicialmente a aquel sector del sistema jurídico que asume una capacidad de conformación inmediata de la realidad social. Su ámbito material se sitúa, a nivel general, en el plano del desarrollo de la Constitución Económica, los derechos sociales y los Principios rectores de la política social y económica. Su identificación limitativa con el concepto de bienestar olvidaría en parte aspectos esenciales de todo intervencionismo público, como son las políticas de inversión, infraestructura material o inmaterial, o vertebración del tejido social. El desarrollo doctrinal relativamente tardío de este concepto deriva de su tradicional posición subordinada dentro del sistema de fuentes: es decir, del hecho de tratarse de un derecho deslegalizado en sentido formal, aunque históricamente desarrollado básicamente a través de las técnicas de delegación legislativa. Ello explica su solapamiento científico con el estudio de las políticas públicas. Naturalmente, en un sistema de fuentes perfectamente jerarquizado/ unificado todo Derecho intervencionista presenta una cierta dificultad de encuadramiento dentro del paradigma forma de ley; de ahí el laconismo de la doctrina en los años 60-70 sobre el concepto de Massnahmegesetze, o de leggi-provvedimento (Starck, Mortati, Paladín, etc.). El desarrollo del Estado social intervencionista a partir de los primeros avances teóricos acerca de su crisis y transformación (años 70-80) parece apuntar, sin embargo, a un cierto colapso del principio general de jerarquía como instrumento de racionalización unificada del sistema de fuentes: crisis del postulado de la modernidad, desarrollo progresivo de la complejidad del sistema, relativa insuficiencia del concepto de impulso político frente al desarrollo alternativo de la «crisis de reflexión» (deducida del fenómeno de sobrecarga de demandas y complejidad creciente del sistema), procesos de descentralización, desarrollo de la acción intercomunicativa, etc., configuran elementos dispersos de un tipo de discurso teórico cuyas proyecciones sobre el análisis jurídico no parecen rebasar, hasta ahora, el terreno inicial de la polémica, o cuanto más, los primeros pasos de una línea de investigación jurídica novedosa. Persiste como dificultad central el problema de la adecuación de una dogmática deducida de las características jurídicas de un Derecho autónomo o no intervencionista (en el sentido de Nonet y Selznick), a un nuevo espacio de interacción activa entre sociedad organizada y poderes públicos. Por ello, hemos defendido recientemente la necesidad de partir de la Teoría del Estado como marco de encuadramiento en el que trazar las líneas básicas de comprensión de lo que autores como Teubner denominan ya «sistema jurídico posmoderno». De hecho, ha sido en 271 Antonio J. Porras Nadales la Teoría del Estado donde se han producido algunas de las más brillantes aportaciones en esta línea de análisis. Así, para Luhmann, el desarrollo de la complejidad y las interdependencias en el Estado social avanzado, conduce no ya a una crisis del propio principio de jerarquía, sino a la aventurada afirmación de la inexistencia misma de un «centro» del sistema, cuyas funciones habrían ahora de ser cumplidas por las interacciones comunicativas entre subsistemas distintos, relativamente autónomos, analizables desde, un enfoque neocibernético. En todo caso, resulta claro que, por definición, un postulado alternativo al de jerarquía se concretaría directamente en el de descentralización, imponiendo una diversificación de la capacidad resolutiva de los poderes públicos y de sus posibilidades de interaccionar con éxito en un ambiente en constante transformación; un ambiente condicionado, a su vez, por la presencia de organizaciones no estructuradas jerárquicamente. El espacio autonómico español constituiría, pues, un marco perfectamente idóneo en el que situar este tipo de enfoque. Por otra parte, una segunda línea de desarrollo en el análisis de los procesos de transformación jurídica del Estado social avanzado se sitúa precisamente en el fenómeno de la relegalización del sistema, en parte consecuencia indirecta de los procesos de «deregulation» o «déreglamentation», y en parte, también, de los mecanismos de reordenación de la estructura legislativa del Estado con la creación de los Parlamentos regionales. En definitiva, el marco autonómico español constituye desde ahora, una vez consolidado su proceso de formalización e institucionalización, un espacio absolutamente idóneo en el que investigar los procesos de transformación del sistema jurídico periférico a partir de la fase de crisis del Estado social. I. LA CONFIGURACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO SOCIAL EN ESPAÑA Salvando, pues, todos estos inconvenientes y desde la perspectiva del Estado social stricto sensu, según la tradición científica europea, el problema de la configuración territorial del Estado intervencionista nos sitúa ante el marco inicial de una división de funciones activas entre centro y periferia (Carrozza, 1988); esta división es ciertamente compleja y a ella se han dedicado ya algunas sesiones específicas en este Congreso. 1. En relación con el desarrollo del intervencionismo estatal puede afirmarse que se produce una coexistencia entre dos tipos de fenómenos dotados de consecuencias alternativas: 1) En lo que respecta al marco estatutario delimitador de las competencias legislativas, el postulado general del incremento de aquellas esferas competenciales caracterizadas por una mayor proximidad espa272 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social cial al ámbito vital de los ciudadanos juega, como es lógico, a favor de la esfera autonómica; con las limitaciones lógicas que impone tanto el sistema de financiación de las CC.AA. como el propio uso por el Estado de la legislación sobre bases en las distintas materias, ya que, aun tratándose de una legislación que no establece distribución de competencias a los efectos del artículo 28 LOTC, opera en la práctica como un instrumento de concreción en el ejercicio de las mismas. 2) En cambio, en la esfera de las competencias ejecutivas la inexistencia de un principio general de ejecución por las CC.AA. de todas las funciones estatales, al estilo de ciertos modelos federales clásicos, constituye un fenómeno claramente contrapuesto; por lo que no puede hablarse en rigor de un Volliugsjóderalismus al estilo alemán. A lo que debería añadirse la reiterada técnica, puesta en práctica en los Decretos de Transferencias, de creación de esferas de concurrencia a favor de la Administración Central, lo cual, junto con el mantenimiento de las funciones de coordinación y alta inspección, conforman un modelo final en el que probablemente las técnicas del federalismo cooperativo, características de los años 60-70, no aparecen directamente en nuestro caso como una exigencia «federal», es decir, como un instrumento al servicio de los proyectos de la Administración Central; puesto que, en definitiva, como ha señalado recientemente Carrozza, «Cooperative praxis has in fact developed (and is useful) above all in decentralized systems with a particularly rigid separation of jurisdiction. In systems in which, as a rcsult of a broader use of the principie of concurrent competcnces, separation is lcss rigid, the coordinating action (and implicit supremacy) of the Oberstaat does not necessarly require the use of the "machinery" but can be affected by exploiting the concurrent powers» (en Pizzorusso, cd., 1988, p. 270). Como marco de partida para indagar la implementarción y posibles transformaciones del modelo de Estado Social, se trata de una situación bastante paradójica donde, por un lado, una cierta amplitud de las posibilidades de creación normativa de los Parlamentos autónomos coexiste con, por otra, un complejo modelo inicial de competencias ejecutivas relativamente limitadas. Si partimos de la caracterización tópica del modelo de Estado Social, definido a partir de sus posibilidades de implementación de políticas ejecutivo-intervencionistas, se nos aparece, pues, una clara disociación en el soporte de causalidad que debe otorgar cobertura jurídica a la actuación ejecutiva de los poderes autonómicos: de unaparte, el ejercicio de una actividad legislativa autónoma deberá generar un espacio natural de ejecución que, de otra, deberá llenarse de sentido sólo en la medida en que se operen transferencias específicas de servicios desde la Administración Central; o, subsidiariamente, en la medida en que la actividad legislativa de la Comunidad Autónoma sea capaz de generar su propia estructura de gestión autónoma, no dependiente del Estado. Ello tenderá a provocar una doble serie de consecuencias: En primer lugar, la propia expansión de la actividad legislativa, 273 Antonio J. Porras Nadales concebida como único mecanismo instrumental, no controlado de forma inmediata por el Estado central, para la eventual extensión del espacio real de competencias —ejecutivas— de la Comunidad Autónoma; lo que implicaría una inevitable tendencia natural a la «relegalización» del sistema. En segundo lugar, el hecho de que tal actividad legislativa, por encima de otras posibles limitaciones o eventuales «defectos» técnicos (carácter materialmente reglamentario, vinculación a bases incluidas excepcionalmente en normas del Estado con rango inferior a la ley, emulación o reproducción de la propia normativa estatal, etc.), se aparezca como un elemento instrumental para la creación de espacios de gestión propia, confirmando así la tendencia al institutional design (en el sentido de Nonet y Selznick) como característica del moderno Derecho intervencionista. En definitiva, debemos partir de la constatación de que, por lo que respecta al desarrollo del Estado Social intervencionista, el verdadero punto de tensión debe situarse en la esfera configuradora de la función ejecutivo-intervencionista de los poderes públicos. Así pues, la tendencia expansiva de la actividad legislativa de los Parlamentos autónomos tenderá a traducirse en un tipo de normación que, al menos en parte, podríamos calificar como de carácter instrumental/institucional que, con independencia de la reproducción de contenidos del Derecho estatal, opera con una estregia finalista bien determinada: el ensanchamiento de la capacidad de regulación orgánica y dirección de la gestión sobre esferas ejecutivas territorialmente delimitadas. Se trataría, pues, del proyecto de configuración de la Comunidad Autónoma no ya como un mero centro de gestión de políticas intervencionistas o servicios puntualmente prefijados, sino como centro activo responsable del arco global de necesidades y exigencias de la colectividad regional, destinado a programar la gama completa de actividades públicas que se desarrollan en el territorio autonómico, incluidas las que son de competencia estatal (Bassanini, 1988). Bajo esta perspectiva, el verdadero eje de conflictividad del proceso autonómico habría que buscarlo, pues, no ya únicamente en el planteamiento de conflictos de competencia ante el TC, sino más bien en los procesos de negociación, o renegociación, de las Transferencias y en sus sistemas de valoración financiera. Ahora bien, puesto que estamos intentando encuadrar este proceso desde la óptica del Estado social intervencionista, deberíamos subrayar que existen al menos dos áreas o espacios materiales de canalización expansiva, relativamente no conflictiva, de esta estrategia de desarrollo competencial autonómico a partir de la actuación legislativa de los Parlamentos: 1) Una de ellas sería el amplio sector de competencias aparentemente marginales o dispersas que se situaban anteriormente en la esfera local-provincial, donde en principio la esfera del Estado Central no 274 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social está directamente interesada en mantener una —por otra parte difícil — posición beligerante. 2) Una segunda área, probablemente la más novedosa desde esta pespectiva, sería la de la «creación» de nuevas esferas competenciales a partir de la actuación de institutos, empresas, fundaciones u otros organismos públicos —o semipúblicos— diseñados como instrumentos de interacción comunicativa directa con el tejido social. Hablamos en este caso de «creación» porque se trataría de organismos destinados a conformar una «demanda social» ex novo, en base a una actuación vertebradora más o menos difusa. 2. Naturalmente, a partir de aquí el resultado del desarrollo del Estado social a través de esta compleja estructura competencial territorial dependerá de los procesos efectivos de su puesta en práctica. Entendemos que serían dos las posibilidades iniciales de enfoque de este problema. Una primera que consistiría en analizar el proceso de implementación de estas exigencias intervencionistas desde una hipótesis unitaria, integradora, o de totalidad, es decir, aceptando el postulado de una división de funciones entre centro y periferia, más o menos coordinada o diseñada a nivel global. Y una segunda que consistiría en enfocar el problema desde la perspectiva de los distintos procesos autónomos, más o menos fragmentados, endocentrados o di%rersificados, pero analizables de forma independiente, y cuya posible integración en un marco global se operaría en todo caso a posteriori y de forma limitada, generando, como es lógico, posibles disfuncionalidades o desajustes periféricos en la práctica. I) El desarrollo del Estado social «desde arriba» Dentro de la primera perspectiva, que contemplaría el desarrollo del Estado social en su conjunto desde una perspectiva unificada, podrían diseñarse a su vez dos tipos de acercamiento: 1.° Aceptar la existencia de una efectiva división de funciones, conscientemente diseñada o, al menos, positivamente ejecutada desde la esfera central del sistema, cuyo objetivo final se traduciría en una reserva a la Administración Central de las competencias relativas a las grandes políticas transformadoras de carácter económico-industrial, trasvasándose hacia las esferas autonómicas la atención a: (i) los sectores económicos secundarios (agricultura, industria local o artesanal, o en general el espectro de competencias menores recogidas en el artículo 148 CE), así como a (ii) las deseconomías sociales y demás carencias infraestructurales generadas por aquéllas. Se trata de una división que coincidiría, en primer lugar, con los propios recursos de partida, la existencia del INI y de las grandes empresas públicas estatales, frente a la inexistencia de un sector público económi275 Antonio J. Porras Nadales co en la esfera autonómica. Puede considerarse, además, como un fenómeno dotado de una innegable coherencia dentro del proceso histórico general de transformación del Estado intervencionista: en un contexto en que los poderes públicos actúan constreñidos bajo la amenaza de los estrangulamientos de las disponibilidades de gasto, como consecuencia de la reiterada crisis fiscal del Estado y la sobrecarga de demandas, la transmisión de las responsabilidades de atención a las deseconomías sociales del sistema hacia las esferas periféricas del Estado constituiría, evidentemente, una estrategia coherente, con capacidad para contribuir a la descarga de demandas sobre los núcleos centrales del propio sistema estatal, que se orientaría ahora alternativamente hacia el diseño de funciones de control (Dente, 1983). En nuestro período de estudio, naturalmente, más que de políticas económico-industriales de carácter transformador en sentido estricto, desarrolladas desde el Estado central, sólo cabría hablar más bien de las políticas de reconversión industrial en el período de la primera legislatura socialista (Ley de 26 de julio de 1984), debido al carácter relativamente tardío con que se enfrentan las políticas anticrisis en el sistema económico español: en este caso, la posición de las CC.AA. se limita a una mera función de cooperación en los supuestos de declaración de Zonas de Urgente Reindustrialización. Según este esquema, podría afirmarse, pues, una tendencia por pane de la esfera central del Estado a reservarse el lado creativo o positivo del desarrollo intervencionista, dejando el lado «sucio», secundario o asistencial en la esfera autonómica. Cabría igualmente sugerir, de forma complementaria, la posibilidad de una actuación de ejecución «desde arriba» de las políticas intervencionistas, pero no de una forma centralizada o «racionalizada», sino a través de una fragmentación sectorial que remitiría a los distintos Departamentos ministeriales la ordenación de las previsiones de gasto, así como los criterios de distribución de subvenciones, con capacidad de incidir, lógicamente, en las esferas territoriales autonómicas. 2.° Pero desde esta primera posibilidad metodológica, centrada en un criterio integrador o de totalidad, podría diseñarse igualmente un segundo modelo alternativo de acercamiento; a partir no ya del ejercicio efectivo, por parte del Estado central, de competencias activas conformadoras de las funciones intervencionistas típicas del Estado social, sino más bien del no ejercicio de tales funciones: su concreción más significativa se situaría en relación con las funciones de planificación de ¡a economía previstas en el artículo 131 CE. En una clara adecuación con el carácter relativamente obsoleto de las políticas de planificación centralizada, más propias del período de expansión del Estado keynesiano que de su período de crisis, la inexistencia de este marco planificador general en el ordenamiento español tiende a provocar alternativamente un reforzamiento de la actividad legislativa autonómica referida a la programación económica y al desarrollo regional. Un reforzamiento que se fundamenta adicionalmente en dos tipos de exigencias exter276 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social ñas, la ley del FCI y la propia normativa europea de los fondos FEDER, además de la propia exigencia constitucional del artículo 131.2. Como ha señalado Bassols, fue en Andalucía donde por primera vez se desarrolló esta línea dé planificación de modo integral, aunque no pueda mantenerse por ahora una actitud muy positiva respecto del grado de eficacia de sus resultados. Se trata, sin embargo, de un caso ejemplar que nos orientaría respecto de un tendencial modelo de desarrollo del Estado social, en el cual el reforzamiento de los instrumentos jurídicos intervencionistas en la esfera autonómica se vería en gran medida condicionado por la inexistencia, o por el no uso, de instrumentos equivalentes desde la esfera central del Estado, confirmando así el postulado teórico de la crisis de reflexión del centro (traducible en una no-acción) frente a la sobrecarga decisional en las esferas periféricas del Estado. El argumento podría confirmarse al constatar la reubicación de las estrategias de desarrollo regional y endocentrado, impulsadas por la diferente legislación económica de los Parlamentos autónomos, a la vez que la esfera central del Estado se configura progresivamente en un centro de redistribución de la renta social (FCI, política de subvenciones), pero carente de una capacidad de orientación activa o apriorística propia: lo que supondría, al menos en este ámbito, una confirmación de la progresiva incapacidad explicativa del concepto de impulso, o indirizzo político (en cuanto concepto articular del proceso dinámico unificado de creación y aplicación del Derecho dentro del modelo clásico del Estado social de Derecho), frente a la crisis del principio de calculabilidad de las consecuencias de las decisiones estatales, y el desafío alternativo del «gobierno de la fragmentación» a que se ha referido Bruno Dente. II) El desarrollo del Estado social «desde abajo» Frente a estas hipótesis integradoras, basadas en un principio metodológico de totalidad o de carácter unitario, un camino alternativo podría ser la aproximación al fenómeno del desarrollo del Estado social «desde abajo», es decir, desde el propio marco territorial autonómico; una hipótesis que coincidiría perfectamente con la rcorientación desde los años 80 de los enfoques científicos sobre el desarrollo local o regional, la revitalización de las teorías sobre el desarrollo endocentrado, o desarrollo desde abajo, etc., especialmente importantes en el contexto, relativamente atrasado, de la periferia mediterránea europea (NohlenSchultze, 1985). Es una perspectiva que podría contar en su haber con una clara adecuación a los soportes políticos que configuran el sistema institucional autonómico, concebido como una esfera de autodefinición de objetivos sociales, y no como una mera instancia de adaptación instrumental a un proceso regional diseñado desde arriba. La propia configuración del bloque de constitucionalidad, fundamentalmente a partir de los Estatutos de Autonomía, permitiría efectivamente concebir un marco institu277 Antonio J. Porras Nadales igualmente sobre la propia dogmática del anterior «derecho autónomo», concebida como instrumento de aplicación de los mandatos estatales por parte de los operadores jurídicos. Ahora bien, este concepto de responsive law viene a determinar una mayor exigencia de adaptación entre las previsiones normativas y la propia realidad social, que no puede —o no debe— solventarse a costa de incrementar los elementos coactivos de la instancia jurídica. Validez y eficacia del Derecho adquieren, pues, una interconexión más inmediata, tanto en el sentido positivo como negativo, conduciendo así a una construcción evolutiva de los modelos estratégicos de Derecho en los que el equilibrio interactivo entre Derecho y realidad (legalización de la sociedad, socialización del Derecho) obliga a incrementar la presencia efectiva de la sociedad/ ambiente, y a restringir en consecuencia las pretensiones transformadoras autónomas del sistema jurídico. Los programas de acción normativa basados en criterios sustantivos de racionalidad que, sin embargo, no se adapten a la estructura social interna de las esferas vitales que deben ser reguladas por la norma constituirían, pues, ejemplos del fracaso de un tipo instrumental de Derecho intervencionista que debe ser superado. Como botón de muestra a sensu contrario, para el caso español, bastaría simplemente ponderar los efectos finales que puede generar un tipo de legislación intervencionista «al viejo estilo», es decir, en base a unos postulados de racionalidad vertical y autónoma, de impronta maxweberiana, y con un alto contenido transformador: el caso de la Ley de Reforma Universitaria. Ahora bien, esta atenuación de la capacidad de incidencia vertical del Estado intervencionista sobre la sociedad coincide en nuestro caso con un evidente fenómeno de relegalización del sistema debido a la intensificación paralela de la actividad normativa de los Parlamentos autónomos. Una actividad legislativa que, aun habiendo sido reiteradamente acusada de generar un Derecho materialmente reglamentario, escapa a todas luces de los cauces sistemáticos en que se encuadra la figura del Reglamento. Es decir, nos encontramos en definitiva ante una relegalización que intensifica los espacios de regulación social generando, como ha señalado Morisi, un espacio problemático de experimentación de las interacciones entre actores individuales y colectivos, traduciéndose en específicas modalidades normativas e institucionales dotadas de una lógica y una forma propia y seguramente diferenciada (Morisi, 1987). Se trataría, pues, de trabajar sobre la hipótesis de si esta juridificación del espacio social (que no debe confundirse con la dimensión estrictamente cuantitativa de la ya vieja «explosión legal») abre efectivamente nuevas vías en el tradicional enfoque de la instrumentación política del Derecho (intervencionista), situándose así en los límites finales del modelo histórico de Estado social intervencionista, y abriendo el camino hacia un emergente «Derecho posintervencionista» en el sentido de Teubner. Dado que no es éste el lugar para adentrarse en los problemas teóri284 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social eos que este fenómeno suscita dentro de la doctrina (cfr. una panorámica global en G. Teubner, ed., Dilemmas of Law in the Welfare State, Berlín, De Gruyter, 1985), podemos limitarnos aquí a señalar sus dos principales vías de acercamiento en relación con el desarrollo del Derecho intervencionista autonómico: 1) En primer lugar, el estudio de los procesos de creación de ese Derecho a partir de la intensificación de los procesos democráticos endocentrados, y en relación con los mecanismos de organización activa del sistema social (corporatismo). 2) En segundo lugar, el estudio de los contenidos de ese Derecho, en particular con referencia al institutional design, y a la socialización o politización del Derecho, es decir, la indagación de las hipótesis teóricas acerca de la tendencia a la proceduralization of the law, o hacia un Derecho orientado a la constitución de organizaciones, como fenómeno innovador y alternativo, frente a las etapas precedentes de formalización y materialización del mismo. La primera posibilidad nos aproxima al fenómeno de la mayor proximidad o inmediatez espacial entre sociedad organizada y poderes públicos, y sus consecuencias sobre la actividad legislativa; la segunda, a la ponderación de las posibilidades de transformación del Derecho a partir de los resultados de esa misma actividad. Son ciertamente dos problemas interconectables: la tendencia al diseño de organismos institucionales semiautónomos propios (como fenómeno característico del nuevo Derecho intervencionista), cuya esfera de gestión deberá contar con espacios participativos o de representación ad hoc, pretenderá —al menos en teoría— estar interconectada con la existencia previa de un tejido social organizado, y con unos núcleos sociales identificables, concebidos como soportes (tanto activos como pasivos) de la futura gestión pública de esa institución perfilada en la Ley intervencionista. El problema de partida sería, en el caso español, el riesgo de la insuficiente existencia o articulación previa de un tejido social organizado sobre base autonómica, que tenderá a convertirse entonces no ya en un sujeto (causa) de la normativa en cuestión, sino más bien en un objetivo (erecto) de la misma. En este caso, pues, inicialmente el Derecho autonómico debería atender a los objetivos finalistas, sugeridos por Habermas, de facilitar interacciones constructivas en las esferas de la socialización, la integración social y el desarrollo cultural, es decir, en la «creación» del espacio social autonómico. Con la peculiaridad de que si, como hemos apuntado, el centro de gravedad del intervencionismo autonómico no se sitúa ya en las esferas «clásicas» del Estado social (economía, asistencia y bienestar), sino más bien en la satisfacción indirecta de esas esferas a través de las competencias de configuración activa del espacio social inmediato, no serán ya exclusivamente los sujetos tradicionales (patronales, sindicatos) los únicos protagonistas directos de esta intercomunicación activa, sino más bien un espectro relativamente indeterminado de organizaciones sociales nuevas (consumidores 285 Antonio J. Porras Nadales y usuarios, movimientos ciudadanos, defensores del medio, organizaciones profesionales, etc.), lo que, dada su debilidad organizativa, tenderá a aumentar, al menos transitoriamente, la relativa autonomía del subsistema político autonómico en su labor creadora del nuevo Derecho: con las contradicciones lógicas que ello puede suscitar en el caso de partidos mayoritarios estatales que ejercitan un control interno desde arriba de este proceso a través del partido, implicando así un riesgo de «colonización» o politización del Derecho sobre la teórica autorreferencialidad del sistema jurídico autonómico. El estudio específico de algunos casos parece demostrar sin embargo que, por ahora, la incidencia directa de eventuales grupos de presión sobre los parlamentos autónomos se opera más bien a través de las funciones de control de las Cámaras, y no tanto por la vía directamente legislativa: lo que nos ofrecería una nueva coincidencia con el proceso italiano, recientemente estudiado por Morisi (cit., 1987). Así pues, ello deberá significar que el estudio de los procesos de creación del Derecho autonómico adquirirá, al menos por ahora, una importancia secundaria frente al análisis de los elementos transformadores deducibles de sus contenidos. El primero de estos elementos sería el fenómeno del institudonal design característico del Derecho intervencionista stricto sensu, consistente fundamentalmente en la creación de esferas institucionales de gestión semiautónoma, con una gran capacidad intercomunicativa en el medio social a partir de la adecuación dinámica de mecanismos representativos ad hoc. Que el diseño institucional presenta efectivamente una importancia central en el Derecho intervencionista autonómico español es algo que se explica no ya por sus resultados (el desarrollo de una nueva esfera de administración institucional semiautónoma con alta capacidad de interacción con el tejido social regional), sino por el propio sentido instrumental que este mecanismo legislativo tiene, como señalábamos al comienzo, en orden a la «atracción» de competencias ejecutivas sobre la esfera autonómica; el hecho de que én estas esferas ejecutivas subsistan importantes espacios de concurrencia con la Administración Central vendría a confirmar la vocación intercomunicativa, o mediadora, de estas unidades institucionales, más que su carácter plenamente autónomo, en el diseño integral de teóricos proyectos intervencionistas de carácter transformador. Una vocación intercomunicativa que debería igualmente proyectarse hacia el ámbito privado (en parte debido a su eventual limitación de recursos financieros), confirmando así, adicionalmente, la ruptura de las fronteras tradicionales entre Derecho privado y Derecho público. Naturalmente, la valoración de estas perspectivas de desarrollo del Derecho intervencionista debería completarse con el estudio de la fase posterior de implementación o gestión pública, lo que queda fuera del objetivo de esta Ponencia. Un segundo factor de transformación del Derecho, situable ya en una fase lógica de Derecho posintervencionista, sería la tendencia a la «procesualización» del sistema jurídico: ahora bien, en este caso nos 286 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social enfrentamos con dos problemas previos. En primer lugar, la propia imprecisión teórica del fenómeno que, más que en una fase de Estado social avanzado, nos situaría en un plano lógico de «Estado democrático avanzado» (si es que son instancias separables), implicando una cierta restricción de las funciones instrumentales y finalistas de la estructura jurídica, para pasar a otorgar un mayor dinamismo al propio sistema social, lo que determina una cierta autorrestricción funcional del Derecho, que pasaría a cumplir sus funciones «originarias» (más propias de un teórico modelo «liberal») de determinación de las reglas del juego, y de implementación de los cauces participativos dentro del sistema, sin entrar en la determinación de los valores o contenidos finales del mismo. En segundo lugar, el problema de que, en su caso, esta tendencia evolutiva afectaría a todas las esferas del sistema jurídico, y no a su espacio periférico: incluso podría afirmarse provisionalmente que se trata de una instancia doctrinal más próxima a las pautas de transformación del propio Derecho constitucional y de la esfera judicial. Sería igualmente difícil, y probablemente incorrecto, defender una suerte de «división vertical», siguiendo este criterio, que incrementaría los elementos macroprocesuales en el diseño de la legislación estatal, frente a la impronta «reglamentista» del Derecho autonómico: desde el riesgo de las leyes de bases superdetalladas por parte de las Cortes, hasta la elaboración de leyes-programa o leyes de carácter declarativo por parte de los Parlamentos autónomos (por ejemplo, la legislación sobre consumidores y usuarios), la impresión provisional parece ser más bien la inexistencia de un criterio de clasificación estable en este punto. Lo que no nos impide ciertamente reconocer elementos novedosos positivos en esta tendencia: así, el fenómeno de la mayor proximidad inmediata entre sistema jurídico y realidad social, vinculado al tendencial objetivo finalista de la configuración del espacio social inmediato —territorialmente delimitado—, tendería lógicamente a neutralizar los riesgos, señalados por Habermas, de un Derecho intervencionista instrumental cuya eficacia final debería conquistarse a costa de destruir los traditional patterns of social Ufe. Aunque, naturalmente, la eventualidad de un posible legislador autonómico «aprendiz de brujo» no quede absolutamente excluida. En segundo lugar, la mayor proximidad intercomunicativa entre sistema social y sistema jurídico, unido a la presencia de competencias no excluyentes, permitiría encontrar en las fórmulas procesualistas intentos equilibrados de vertebración social capaces de asegurar una learning capacity a los distintos elementos del sistema autonómico. En definitiva, situándonos pues en la esfera estricta del Derecho intervencionista autonómico, y en el marco de una visión posibilista, la concreción de este fenómeno de procesualización del Derecho se situaría más bien en los fenómenos de «socialización» de las instancias institucionales diseñadas en el mismo, configurándose pues, más bien, como un elemento accesorio a las prácticas del institutiomal design, e implicando la generalización de instancias o mecanismos de representación ad hoc en los distintos aparatos institucionales semiautónomos 287 Antonio J. Porras Nadales diseñados en el mismo: lo que nos remite igualmente al problema final de la valoración de su eficacia a partir de la posterior implementación de ese Derecho. , En resumen, las posibilidades de evolución del Derecho intervencionista autonómico, como Derecho periférico del Estado, responden a su posición como franja estratégica del ordenamiento, situada probablemente en la máxima órbita de tensión intercomunicativa con el tejido social, a la vez que relativamente separada del principio de jerarquía. De acuerdo con algunos de los paradigmas teóricos más conocidos en la visión de la crisis del Estado Social de Derecho, su evolución presenta, en principio, perspectivas evolutivas razonables: conforme al principio habermasiano de la crisis de legitimación del Estado del capitalismo tardío, es razonable esperar, en su proceso de creación, una más activa presencia de la sociedad organizada; conforme a las consecuencias deducidas del postulado de la crisis de reflexión del sistema estatal central, de acuerdo con Luhmann, el diseño de esferas institucionales periféricas destinadas a absorber mayores espacios competenciaÍes con capacidad de respuesta frente a la sobrecarga de demandas, constituye igualmente un tipo de evolución coherente: su adaptación a la complejidad del sistema derivaría igualmente de su propia posición basada en los principios de diversidad y proximidad espacial; finalmente, y en el contexto del mecanismo de la crisis fiscal del Estado (O'Connor), cabe su posible valoración como instrumento tendente a sobrecargar el desajuste financiero del sistema, pero también igualmente sugeriría posibilidades de desarrollo de nexos intercomunicativos con el sistema financiero privado, actuando como un vehículo liberador de la sobrecarga prestacional del Estado intervencionista. Naturalmente, entre estas alternativas teóricas y la posibilidad de reproducir en vía normativa una insuficiente percepción de la crisis del sistema, los caminos de la realidad pueden ofrecer respuestas ambivalentes y contradictorias; en último caso, debería ser la posición de la Comunidad Autónoma frente al propio contexto social, el mecanismo que asegurara en su caso la mejor adecuación de su propio Derecho a esa compleja realidad social: sobre todo teniendo en cuenta el eventual reforzamiento en vía procesual de la capacidad de respuesta del sistema social autonómico frente a las decisiones de los poderes públicos. CONSIDERACIONES FINALES Como es lógico, las perspectivas de evolución o transformación jurídica del Estado social intervencionista, analizadas desde la esfera autonómica, configurarían solamente un estrato parcial o limitado de comprensión de un fenómeno mucho más general, cuyas dimensiones específicas en un plano analítico suficientemente fundamentado presentan, por ahora, numerosas lagunas y espacios inexplorados. Sin embargo, la conciencia de la complejidad de la tarea pendiente no debe llevarnos al fácil recurso del reduccionismo metodológico, en 288 Desarrollo y transformaciones jurídicas del Estado social la inútil pretensión de construir modelos dotados de una lógica noble prescindiendo del mundo realmente existente: que la configuración del modelo jurídico del Derecho «autónomo» (en la fase anterior al desencadenamiento de las contradicciones del Welfare State) conducía a un paradigma de racionalidad completa, es algo tan evidente como la propia dimensión histórica de tal modelo. La realidad presente ofrece, por el contrario, tareas mucho más «sucias» al jurista que pretenda enfrentarse con el entresijo de procesos intercomunicativos, desajustes sistémicos y complejidad creciente del Estado social avanzado. Desde la penetración de los intereses sociales organizados en la esfera de decisión legislativa del Derecho intervencionista, hasta los propios efectos de desajuste colonizador que el sistema político puede operar sobre el mismo, pasando lógicamente por el desigual control de la eficacia final de las decisiones normativas, las perspectivas investigadoras ofrecen una ancha y ardua tarea en la comprensión del presente y del futuro inmediato. No se trata, naturalmente, de ensayar saltos en el vacío: precisamente si hay algo que unifique, por encima de la fragmentación, al Estado social avanzado, ese algo es el circuito de control unificado de la instancia judicial-constitucional. De ahí la hipótesis del llamado «constitucionalismo metodológico» como marco de encuadramiento a partir del cual ensayar con éxito un intento de comprensión actualizada de las perspectivas de evolución del Estado social y democrático de Derecho. Cuáles sean las transformaciones que esta nueva realidad pueda operar dentro de la propia esfera del Derecho Constitucional constituiría, obviamente, una instancia posterior de análisis. Mientras tanto, sin embargo, las hipótesis del Estado posintervencionista y las tendencias a la «procesualización» del Derecho características de un Estado regulativo, parecen intensificar la urgencia de un análisis jurídico actualizado de esta realidad en transformación. REFERENCIAS BÁSICAS AJA, E., y otros: El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Madrid, Tecnos 1985. BARZELAY, M.: «El socialismo andaluz: la ideología política y política económica de una Comunidad Autónoma española», Rev. Estudios Regionales, 17. 1987. BASSANINI, F.: «I rapporti tra Stato e Regioni ¡n materia di programmazione económica». Política del Diritto, 2, 1988. BOTHE, M.: «Federalismo y autonomía regional», REDC, 8. BASSOLS, M.: Constitución y sistema económico, Tecnos, Col. «Temas Clave». 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El Boletín de Sumarios ha sido preparado por Ricardo Banzo, Técnico de la Biblioteca del CEC. La información bibliográfica ha sido elaborada por Nina Sánchez y Guiomar Arias, Técnicos de la Biblioteca del CEC.