Informe sobre la situación jurídica y social de la vivienda en Andalucía

factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas INFORME SOBRE LA SITUACIÓN JURÍDICA Y SOCIAL DE LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA Miguel Agudo Zamora Susana Mérida Díaz Eduardo Bericat Alastuey José Manuel Echavarren Fernández Inmaculada Zambrano Alvarez Elena Marín Cassinello Fernando Morente Oria Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas El Centro de Estudios Andaluces es una entidad de carácter científico y cultural, sin ánimo de lucro, adscrita a la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía. El objetivo esencial de esta institución es fomentar cuantitativa y cualitativamente una línea de estudios e investigaciones científicas que contribuyan a un más preciso y detallado conocimiento de Andalucía, y difundir sus resultados a través de varias líneas estratégicas. El Centro de Estudios Andaluces desea generar un marco estable de relaciones con la comunidad científica e intelectual y con movimientos culturales en Andalucía desde el que crear verdaderos canales de comunicación para dar cobertura a las inquietudes intelectuales y culturales. Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprografito, magnética o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Centro de Estudios Andaluces. Las opiniones publicadas por los autores en esta colección son de su exclusiva responsabilidad © 2007. Fundación Centro de Estudios Andaluces Depósito Legal: SE-4094-07 ISBN: 978-84-690-7334-6 Prohibida su venta. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas INDICE BLOQUE I: SITUACIÓN JURÍDICA DE LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA 1. Tratamiento del derecho a la vivienda en el bloque de constitucionalidad pág. 2 2. El reparto de las competencias entre Estado y comunidades autónomas pág.15 3. La regulación legal estatal y autonómica 3.1. La regulación legal estatal pág.31 3.2. La regulación legal en Andalucía pág.44 4. Las viviendas de protección oficial 4.1. La regulación estatal pág.49 4.2. La regulación autonómica pág.57 Bibliografía y referencias de internet pág.64 Anexo: Estadísticas pág.67 BLOQUE II: SITUACIÓN SOCIAL DE LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA 1. El parque de viviendas pág.73 2. Satisfacción y calidad de vida pág.82 3. El costo de la vivienda pág.86 4. Preocupación, evaluación e interés respecto a la vivienda pág.93 5. La demanda de la vivienda pág.99 6. Sectores sociales especialmente vulnerables respecto a la vivienda pág.101 Referencias bibliográficas y fuentes estadísticas pág.106 factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 1 BLOQUE I: SITUACIÓN JURÍDICA DE LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA FUNDACIÓN CENTRO DE ESTUDIOS ANDALUCES Miguel Agudo Zamora Susana Mérida Díaz factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 2 1. TRATAMIENTO DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD A finales del siglo XX, la mayoría de los Estados democráticos occidentales optaron por incluir un listado de derechos sociales en los textos de sus normas jurídico-políticas fundamentales, al objeto de dotarles de una mayor garantía y protección y con vistas a disminuir el impacto que pudiera producir el devenir político y económico en la política social desarrollada por los gobiernos. Así, el constitucionalismo europeo se hizo eco de la doctrina social de los textos internacionales y profundizó en los límites del desarrollo del Estado social de Derecho. En este contexto nace la Constitución Española de 1978 que, en comparación con el resto de sistemas constitucionales europeos, dedica un amplio número de artículos a los principios y derechos, de carácter programático, relacionados con el Estado Social, y que aparecen residenciados en el Capítulo III del Título I, denominado “De los principios rectores de la política social y económica”. Con la afirmación de la dimensión social o pública de la propiedad, el fenómeno de la vivienda se incluye como uno de los derechos sociales que conforman el Estado social de Derecho, consecuencia ésta de la superación del concepto de vivienda como objeto de propiedad privada, esfera inaccesible para el Estado intervencionista. De este modo, pasa a ser considerada una de las necesidades humanas fundamentales, razón suficiente para constituirse en objeto de protección por parte de los poderes públicos, hasta el límite de integrarse en las factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 3 agendas en calidad de uno de los principales problemas que acucian la sociedad contemporánea y, en concreto, determinados grupos dignos de especial atención. Paradójicamente, aún considerándolo una cuestión prioritaria, son escasas las referencias que al mismo se hacen en las normas fundamentales estructuradoras de los sistemas políticos. Algunas excepciones pueden encontrarse en la Constitución portuguesa de 1976 (artículo 65) o en la Constitución española, que por medio del artículo 47, acoge el derecho a la vivienda y lo integra entre los principios rectores de la política social y económica, con el siguiente tenor literal: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.” Centrándonos exclusivamente en el primer párrafo se deduce que la formulación constitucional del derecho social que nos ocupa, no se ciñe a su reconocimiento, protección y garantía sin más apreciaciones; al contrario, la configuración de la que le dota el artículo 47 puede desgranarse en varios aspectos que conforman la naturaleza de este principio rector en particular y de todos en general. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 4 En primer lugar, se habla del derecho a una vivienda digna y adecuada. No se reconoce el derecho a una vivienda, entendida exclusivamente como un bien inmueble, fruto de los ideales liberales acerca del derecho a la propiedad privada; por contra, se concibe como un espacio en el que deben concurrir una serie de elementos, tales como, instalaciones de saneamiento, acceso a agua potable, condiciones higiénicas y de salubridad, urbanización, seguridad, iluminación y ventilación… Además, el concepto de vivienda digna y adecuada puede predicarse tanto de la vivienda en propiedad como de la vivienda en alquiler y es, por ello, por lo que se utiliza deliberadamente el término “derecho a disfrutar” y no “derecho a poseer” o “derecho a ser propietario de”. En este sentido, las medidas y la normativa pertinente que adopten los poderes públicos en orden a conseguir la efectividad de este derecho deben ir encaminadas también a promover el acceso de los ciudadanos a una vivienda en alquiler, aspecto sobre el que volveremos más adelante. En lo que se refiere a la noción de poderes públicos en el ámbito específico de los principios rectores, la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, se encarga de despejar todas las dudas acerca de los agentes públicos que puedan estar involucrados en su protección y promoción. Aparte de la Administración del Estado, para el Tribunal Constitucional “es evidente que entre esos poderes públicos se encuentran las Comunidad Autónomas y que la “legislación positiva” citada (en el artículo 53.3º) comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas”. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 5 La mayoría de los principios rectores del Capítulo III quedan plasmados en el texto por medio de fórmulas lingüísticas impersonales del estilo de “los poderes públicos promoverán”, “los poderes públicos fomentarán” o “se reconoce el derecho a”. Esto puede observarse con respecto a la protección social, económica y jurídica de la familia (artículo 39 CE) y el derecho a la protección de la salud (artículo 43 CE), entre otros. En otras ocasiones, se determina el sujeto activo mediante términos como “todos tienen derecho a” o “los ciudadanos tienen derecho a”, caso del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (artículo 45 CE) o el régimen público de la seguridad social (artículo 41 CE). Como algo excepcional dentro del Capítulo III, el artículo 47 vincula el goce del derecho a disfrutar de una vivienda a la posesión de la nacionalidad española, negándole el carácter universal que impera en el resto de derechos sociales y que, por ende, le viene otorgado por la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, ambos ratificados por España. Más aún, la Ley Orgánica 4/2002, de 11 enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social establece que los extranjeros residentes en España pueden acceder al sistema público de ayudas en materia de viviendas en las mismas condiciones que los nacionales, por lo que la garantía del precepto que estudiamos hay que entenderla extendida a los extranjeros residentes. Por otra parte, es de constatar el hecho de que los textos constitucionales contemporáneos muestran una seria resistencia al reconocimiento de una serie de derechos como derechos subjetivos exigibles frente a los distintos poderes públicos factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 6 y accionables ante el poder judicial. En esa tendencia se enmarca nuestra Constitución Española al elegir la ubicación del derecho a una vivienda dentro del Capítulo III. Por esa razón, puede definirse como un derecho social en sentido estricto, ya que no confiere a los titulares del mismo una acción subjetiva que pueda ejercitarse ante el orden jurisdiccional o ante cualquier Administración Pública, con independencia de su ámbito territorial o funcional, protección que queda circunscrita al ámbito de los derechos fundamentales (Ruiz-Rico, 2006, pp. 76-79). De modo que, tal y como establece el artículo 53.3 CE, sólo puede ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen. Como consecuencia de lo anterior, y dada su ubicación, se configura como un principio rector de la política social y económica, que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos, la legislación positiva y la práctica judicial, tal y como reconoce el ya citado artículo 53.3º CE y la STC 152/1988, de 20 de julio (F.j. 2). La obligación que con esto impone el precepto indicado se constituye en única garantía procesal y sustantiva a todas luces insuficiente para alcanzar la efectividad de los derechos sociales. En el segundo eslabón del bloque de constitucionalidad tiene lugar, también, como algo novedoso, la inclusión de un conjunto de derechos sociales de la misma naturaleza que los mandatos constitucionales contenidos en el Capítulo III del Título I, que aparecen entrelazados con disposiciones programáticas de titularidad pública y con el enunciado mucho más escueto de algunos deberes. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 13 derecho a la vivienda en el artículo 25 entre los derechos estatutarios del Título I. Si bien es cierto que aparece sistematizado junto a derechos de naturaleza prestacional, esto no le dota del ansiado carácter social universalizado y cuya exigibilidad no queda subordinada a un desarrollo legislativo posterior. La realidad es otra, su alcance se limita a los procesos de adjudicación de viviendas de promoción pública y su mandato hacia los poderes públicos es irrefutable: regular el acceso en condiciones de igualdad, así como las ayudas que lo faciliten. Y es que, además, puede llamar la atención el hecho de que el acceso a este bien jurídico no encuentre mención expresa dentro del artículo 10 del Estatuto como uno de los objetivos básicos de la Comunidad, aún cuando sea posible entenderlo incluido en el de “mejora de la calidad de vida, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente…junto con el desarrollo de los equipamientos sociales, educativos, culturales y sanitarios, así como la dotación de infraestructuras modernas” (art. 10.3.7.º) (Ruiz-Rico, 2006, pp. 89-92); o en el de “la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social” (art. 10.3.14.ª). No obstante, no terminan aquí las referencias estatutarias, puesto que el artículo 37 del nuevo Estatuto incluye el acceso a la vivienda entre los principios rectores de las políticas públicas, a semejanza de la Constitución española, adquiriendo así la categoría de derecho tutelado por los poderes públicos autonómicos, donde se distinguen como beneficiarios preferentes a los colectivos más necesitados (Porras, 2007, pp. 65-70). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 14 No hay que olvidar el hecho de que el Estatuto de Autonomía para Andalucía determina como destinatarios de las políticas públicas y titulares de los derechos y deberes contenidos en el Título I, a las personas con vecindad administrativa en la región (artículos 5 y 12 EAA) y que los derechos recogidos en el Capítulo II, entre los que se encuentra el artículo 25, vinculan, no sólo a la Administración autonómica, sino también, al resto de poderes públicos andaluces (entidades locales, universidades…) y a los particulares, en función de la naturaleza de cada derecho (art. 38 EAA), que en el caso que nos ocupa no quedan afectados por tratarse de un derecho prestacional en los que no pueden interferir sujetos particulares. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 15 2. EL REPARTO DE LAS COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS La distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas es un tema que ha dado lugar a una profusa jurisprudencia del Tribunal Constitucional, quien en su función de intérprete supremo de la Constitución ha intentado delimitar el campo de acción de los poderes públicos implicados. Bien es cierto que el propio texto constitucional otorga a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (artículo 148.1. 3ª), y así, con base en dicho precepto, todas, sin excepción alguna, hacen uso de esta facultad y la configuran como competencia exclusiva en sus correspondientes Estatutos de Autonomía. Sin embargo, los propios Estatutos, a pesar de dotarles de la calificación de exclusiva, reconocen competencias estatales que encuentran su fundamento constitucional en los siguientes artículos: - artículo 149.1.13ª. CE: El Estado tiene competencias exclusivas sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. - artículo 149.1.11ª. CE: El Estado tiene competencias exclusivas sobre las bases de la ordenación del crédito. - y como complementario a los dos anteriores, el artículo 149.1.1ª. CE: El Estado tiene competencias exclusivas sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 16 españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. En consecuencia, la posibilidad del Estado de incidir sobre la materia de vivienda, mediante una regulación propia, se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica y de la ordenación del crédito, punto donde radica la problemática de la delimitación competencial, y que ya el Tribunal Constitucional intentó resolver en su Sentencia 152/1988, de 20 de julio al exponer que: “dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector.” También, la STC 59/1995, de 17 de marzo clarifica qué debe entenderse por bases de la ordenación del crédito en el fundamento jurídico 3º, al entender que pueden estar comprendidas “tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los diferentes intermediarios financieros, como aquellas otras que regulan aspectos fundamentales de la actividad de tales intermediarios”. Por tanto, puede decirse que, de acuerdo con la regulación constitucional y estatutaria se admite la habilitación de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo políticas sociales propias. Aunque la capacidad de las entidades autonómicas no debe entenderse como ilimitada ya que la Administración del Estado debe asegurar unos mínimos de eficiencia o un contenido básico de las prestaciones factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 17 socio-asistenciales en todo el territorio español. Facultad que encuentra su fundamento, junto a lo expuesto anteriormente, en la salvaguarda de la igualdad real y efectiva y en el principio de solidaridad. Y es aquí donde se agotan las posibilidades competenciales del Estado, puesto que ni el artículo 47 CE constituye por sí mismo un título competencial autónomo a favor del mismo, ni la persecución del interés general puede materializarse “a pesar de” los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución, sino que ha de lograrse “a través de” los mismos (STC 59/1995, de 17 de marzo, f.j. 3º). En otro orden de cosas, antes apuntábamos el hecho de que todas las Comunidades y Ciudades Autónomas, a través de sus Estatutos de Autonomía han asumido la materia de vivienda como competencia exclusiva, haciendo uso de una literalidad bien parecida. Un artículo tipo puede ser el número 10 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia: “1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Murcia la competencia exclusiva en las siguientes materias: 2. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. 2. En el ejercicio de estas competencias corresponderá a la Región la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, que ejercerá respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitución.” factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 18 Pero, se diferencian de esta regulación los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente, que, atendiendo a la especial naturaleza de estas ciudades, configuradas como autonomías y como ayuntamientos, restringe el ejercicio de la competencia en materia de vivienda a las facultades de administración, inspección y sanción, y la potestad normativa reglamentaria en los términos que establezca la legislación general del Estado. Una vez aclarado el juego de las competencias y teniendo presente la titularidad de la materia de vivienda a favor de las Comunidades Autónomas, salvo contados aspectos básicos pertenecientes a la esfera estatal, y su configuración en las normas estatuyentes, resulta necesario abordar el siguiente paso dado en la constitución del Estado de las Autonomías, que no es otro que el de la transferencia o traspaso de las funciones y servicios inherentes a las competencias asumidas en los diversos Estatutos. Si hubiera que destacar algún rasgo del proceso de traspaso de competencias sería de nuevo el de homogeneidad en lo que se refiere al contenido de las funciones en relación con la vivienda. El siguiente cuadro recoge los numerosos reales decretos por medio de los cuales se aprobaron los acuerdos de las comisiones mixtas de transferencias creadas al efecto: factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 19 COMUNIDADES AUTÓNOMAS VIVIENDA VIVIENDA RURAL CONTROL SANITARIO DE VIVIENDA Andalucía Real Decreto 3481/1983, de 28 de diciembre Real Decreto 2499/1983, de 20 de julio Real Decreto 1118/1981, de 24 de abril Aragón Real Decreto 699/1984, de 8 de febrero Real Decreto 2501/1983, de 20 de julio Real Decreto 331/1982, de 15 de enero Asturias Real Decreto 1361/1984, de 20 de junio Real Decreto 2502/1983, de 28 de julio Real Decreto 2874/1979, de 17 de diciembre Baleares Real Decreto 1479/1984, de 20 de junio Real Decreto 2675/1983, de 25 de agosto Real Decreto 2567/1980, de 7 de noviembre Canarias Real Decreto 1626/1984, de 1 de agosto Real Decreto 2729/1983, de 25 de agosto Real Decreto 2843/1979, de 7 de diciembre Cantabria Real Decreto 1667/1984, de 1 de agosto Real Decreto 2727/1983, de 25 de agosto Real Decreto 2030/1982, de 24 de julio Castilla-La Mancha Real Decreto 615/1984, de 8 de febrero Real Decreto 2728/1983, de 25 de agosto Real Decreto 331/1982, de 15 de enero Castilla y León Real Decreto 972/1984, de 28 de marzo Real Decreto 2730/1983, de 25 de agosto Real Decreto 2559/1981, de 19 de octubre Cataluña Real Decreto 159/1981, de 9 de enero + Real Decreto 2626/1982, de 1 de Real Decreto 2497/1983, de 20 de julio Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 20 octubre + Real Decreto 1009/1985, de 5 de junio Extremadura Real Decreto 949/1984, de 28 de marzo Real Decreto 2504/1983, de 28 de julio Real Decreto 2912/1979, de 21 de diciembre Galicia Real Decreto 1926/1985, de 11 de septiembre Real Decreto 2498/1983, de 20 de julio Real Decreto 1634/1980, de 31 de julio La Rioja Real Decreto 1558/1984, de 1 de agosto Real Decreto 2742/1983, de 25 de agosto Real Decreto 542/1984, de 8 de febrero Madrid Real Decreto 1115/1984, de 6 de junio Real Decreto 980/1984, de 28 de marzo Real Decreto 1359/1984, de 20 de junio Murcia Real Decreto 1546/1984, de 1 de agosto Real Decreto 2503/1983, de 28 de julio Real Decreto 466/1980, de 29 de febrero Navarra Real Decreto 1484/1985, de 1 de agosto Real Decreto 1698/1985, de 1 de agosto Real Decreto 1697/1985, de 1 de agosto País Vasco Real Decreto 3006/1981, 27 de noviembre Real Decreto 874/1985, de 8 de mayo Real Decreto 2209/1979, de 7 de septiembre Valencia Real Decreto 1720/1984, de 18 de julio Real Decreto 2500/1983, de 20 de julio Real Decreto 278/1980, de 25 de enero Ceuta Real Decreto 2497/1996, de 5 de diciembre -- Real Decreto 32/1999, de 15 de enero factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 21 Melilla Real Decreto 339/1996, de 23 de febrero -- Real Decreto 1515/2005, de 16 de diciembre Si se sigue un orden cronológico a la hora de estudiar el proceso de transferencia de la materia de vivienda cabe destacar el hecho de que el traspaso de la competencia derivado de la facultad otorgada en el artículo 148.1.3ª CE, acontece, en la mayoría de las regiones, en último lugar, toda vez que el control sanitario de las aguas de bebida, aguas residuales, residuos sólidos, contaminación atmosférica, vivienda y urbanismo, locales y edificios de convivencia pública o colectiva y, en general, del medio ambiente en que se desenvuelve la vida humana (incluidos dentro del traspaso en materia sanitaria) y la vivienda rural ya forman parte del acervo competencial autonómico en virtud de sendos reales decretos de transferencia anteriores en el tiempo. Una vez más puede hablarse de homogeneidad o mimetismo a la hora de configurar los regímenes autonómicos de las distintas regiones, confeccionados a través de los reales decretos de traspaso de la materia de vivienda. A modo de ejemplo, el Real Decreto 3481/1983, de 28 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de patrimonio arquitectónico, control de la calidad de la edificación y vivienda, desglosa las funciones de la siguiente manera: “b) Funciones del Estado que asume la Comunidad Autónoma e identificación de los servicios que se traspasan: 1. Se transfiere a la Comunidad Autónoma de Andalucía, dentro de su ámbito territorial, en los términos del presente acuerdo y de los decretos y factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 22 demás normas que lo hagan efectivo y se publiquen en el Boletín Oficial del Estado, las siguientes funciones que venia realizando el Estado: a) Elaboración de la normativa propia en materia de vivienda e inspección del cumplimiento de la normativa estatal y autonómica, así como la tramitación y resolución de expedientes administrativos derivados de su infracción. b) Programación, control y seguimiento de viviendas de protección oficial en el ámbito territorial autonómico. c) Promoción publica de viviendas de protección oficial, así como la adquisición y gestión del suelo destinado a tal fin en el ámbito económico, tanto directa como encomendada a las sociedades estatales. d) Control y calificación de viviendas de protección oficial, de promoción privada, mediante la aplicación de la normativa básica estatal y autonómica correspondiente. e) Programación de las actuaciones de control de calidad de obras de edificación de promoción publica y supervisión de programas de control de edificación de promoción privada; ejecución por si, o por laboratorios homologados, del control de calidad y la promoción de la calidad de la edificación. f) Gestión y resolución de subvenciones al patronato de mejora de vivienda rural, a la conservación del patrimonio de las corporaciones locales y a las actuaciones protegibles en materia de vivienda. g) Gestión y resolución de los expedientes relacionados con la concesión y ayuda económica personal en el ámbito autonómico, de acuerdo con la normativa y procedimiento establecido por el estado y por la Comunidad Autonómica. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 29 gestión, ejecución y disciplina urbanística y la planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda de protección oficial. A este respecto, cabe decir que más que de competencias propias, entendidas como exclusivas de los municipios, se debería hablar de competencias compartidas con las Comunidades autónomas porque el Estatuto remite al legislador ordinario la concreción definitiva del alcance de las competencias municipales al condicionar su ejercicio a “los términos que determinen las leyes” (Ruiz-Rico, 2007, pp. 113-115). - la segunda y última, tiene un marcado carácter social, y responde a la idea de protección de los grupos sociales más desfavorecidos o vulnerables. Se encuentra de nuevo en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en el artículo 74, de conformidad con el cual, la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta entre sus competencias con la materia de juventud, que incluye, en todo caso, la promoción del desarrollo personal y social de los jóvenes así como las actividades de fomento o normativas dirigidas a conseguir el acceso de éstos al trabajo, la vivienda y la formación profesional. Este precepto encuentra su reflejo constitucional en el articulo 48 de la Constitución española (“Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.”) y en otros artículos referidos a otros colectivos sociales que, aunque no mencionan expresamente el fenómeno de la vivienda, puede entenderse incluido dentro de la protección que propugnan. Tal es el caso del artículo 49 CE con factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 30 respecto a las personas con discapacidad o las personas mayores (art. 50 CE), las familias (art. 39 CE), la defensa de los consumidores y usuarios (art. 51 CE)… factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 31 3. LA REGULACIÓN LEGAL ESTATAL Y AUTONÓMICA El sector de la vivienda es un ámbito de gran complejidad debido a la pluralidad de fuentes normativas, de entes públicos competentes en la materia, y a la profusa regulación vigente que intenta hacer frente a los numerosos cambios sociales y económicos acontecidos en las últimas décadas, entre la que puede encontrarse normativa estatal, autonómica e incluso municipal, derivada de la articulación de competencias de gestión y ejecución urbana que la legislación sobre régimen local atribuye a los ayuntamientos. Una vez conocido el difícil reparto de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es momento de desglosar la normativa estatal y andaluza que vertebra el ordenamiento jurídico en este ámbito material. 3.1. La regulación legal estatal Un conocimiento completo de la normativa estatal, actualmente vigente, en materia de vivienda sólo es posible adquirirlo una vez realizado un repaso histórico de la legislación urbanística. El primer paso se da con la Ley del Suelo de 1956, que sienta las bases técnicas y jurídicas sobre las que se fundamenta el Derecho Urbanístico español y articula la política de suelo y la ordenación urbana, por medio de un nuevo sistema de planeamiento urbanístico, que actualmente sigue rigiendo en alguno de sus principios inspiradores. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 32 La concepción del derecho de propiedad del suelo que impera en la ley es la que explica Fernández de Gatta Sánchez (2006, p. 16): “la construcción de la ciudad y las actuaciones sobre el suelo, en general, son un hecho colectivo, que condiciona de forma decisiva la vida de sus habitantes, por lo cual, carece de justificación confiar las decisiones fundamentales sobre tales hechos colectivos a los propietarios privados.” Así, el urbanismo pasa a ser una decisión pública, competencia integral de la Administración, sin cuya intervención por medio de la planificación y de la autorización previa se hace inviable urbanizar. Introduce, además, por una parte, la clasificación urbanística del suelo (suelo urbano, de reserva urbana y rústico) cuyas fronteras vendrán limitadas por los Planes Generales de Ordenación Municipal. Y por otra parte, un régimen de valoración del suelo por razones urbanísticas en correspondencia con la desigualdad en la clasificación de los diversos suelos, la técnica de la reparcelación como medio para compensar las desiguales apropiaciones de las plusvalías, la ejecución de las urbanizaciones, los diversos sistemas de ejecución de los planes… No obstante, con el paso del tiempo, el examen de la situación urbanística de aquellos años permite concluir que, a pesar de los esfuerzos de gestión desarrollados, el proceso de desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación de los cascos centrales de las ciudades y el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes e injustificados. Es cierto que muchos de los problemas fueron previsoramente contemplados por la Ley de 1956, y es que éstos no derivaban tanto de la vigencia de los principios que inspiran la ley, sino más bien, de su desarrollo insuficiente, de la defectuosa instrumentación de las medidas articuladas para hacerlos efectivos y de la factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 33 inadaptación a las circunstancias cambiantes del país. Es, por ello, que se considera indispensable la definición de un nuevo marco jurídico para la política urbanística; reforma que queda plasmada en la Ley 19/1975, de 2 de mayo (Ley de reforma de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana), desde la cual, no se tratan de resolver todas las cuestiones que plantea la problemática creciente del proceso urbano, sino incidir en aquellos problemas cuya solución pueda intentarse con medidas legales. Es, en este sentido, como se aborda una modificación del ordenamiento urbanístico en la mayoría de sus facetas. Y se encomienda al Gobierno la elaboración de un texto refundido en la materia, que se aprobó mediante el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y que fue objeto de desarrollo por el Reglamento de Planeamiento (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), el Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto) y el Reglamento de Disciplina Urbanística (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio); mientras que, al mismo tiempo, se mantenía vigente el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (Decreto 635/1964, de 5 de marzo). Esta normativa supuso una profunda modificación del ordenamiento urbanístico en lo referente a régimen del suelo (ahondando en la diferenciación entre clasificación y calificación), incremento de la participación de la comunidad en las plusvalías urbanas, mayor nivelación en la valoración de los suelos, incorporación de fórmulas de actuación de la iniciativa privada, regulación de los sistemas de gestión del suelo (expropiación, cooperación y compensación) y de la disciplina urbanística… El siguiente paso importante lo dan varios reales decretos-leyes en los años 1980 y 1981, cuales son: factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 34 - El Real Decreto-Ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la legislación urbanística, que se adopta ante la necesidad de una reactivación inmediata y urgente, tanto de la Administración del Estado, como de las Administraciones locales, en lo que se refiere a la creación de suelo y fomento de las acciones de promoción urbanística enmarcadas en los programas de viviendas de protección oficial, ya fueran de iniciativa privada, ya fueran de iniciativa pública. - Mediante el Real Decreto-Ley 12/1980, de 26 de septiembre, para impulsar las actuaciones del estado en materia de vivienda y suelo, se aprobó la creación del Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, con la finalidad de llevar a cabo la promoción de todo tipo de actuaciones en materia de vivienda que correspondían al Estado y, en especial, las que le atribuían los diversos planes de vivienda y se autorizó la creación de la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES), para gestionar el suelo industrial. Con la creación de estos organismos se suprimieron el Instituto Nacional de la Vivienda, la Administración del Patrimonio Social Urbano y el Instituto Nacional de Urbanización. También acontece, en virtud del mismo Real Decreto-Ley, la reunificación de los organismos de investigación existentes (Instituto Nacional para la Calidad en la Edificación y Centro de Estudios y Experimentación de Obras Publicas) en un sólo organismo autónomo de carácter administrativo, con la denominación de Instituto de Tecnología de las Obras Públicas y de la Edificación. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 35 - El Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana es una disposición que aclara y complementa el Real Decreto-Ley 3/1980, de 14 de marzo, en la medida en que vino a regular los criterios que habían de tenerse en cuenta en la determinación del régimen que correspondían a cada tipo de suelo, y que debían regir en la aprobación y adaptación en los Planes Generales de Ordenación Urbana. Pocos años después, la intervención pública se entiende indispensable para hacer frente a nuevos cambios en el sector de la vivienda y en el del suelo. Así, se inicia el proceso de elaboración de una reforma legal que culminó en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoración del suelo. Esta ley mantiene la titularidad privada del ius aedificandi, pero debilita la posición jurídica del propietario y potencia las facultades de la Administración, con el propósito de facilitar la intervención, tanto en la definición de los aprovechamientos, como en el mercado inmobiliario, al atribuirle los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas de los terrenos y edificaciones que se produzcan en las áreas que, a tal efecto, se delimiten. En suma, regula aspectos concretos, rigiéndose por los principios y conceptos de la normativa anterior (ya algo desfasados) y centra su principal atención en la adopción de medidas legales con las que hacer frente al incremento de los precios del suelo y de la vivienda (Fernández de Gatta, 2006, p. 23). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 36 A esto, hay que añadirle el hecho de que existían dudas acerca de la constitucionalidad de las competencias estatales que se plasmaron en el texto, lo cual llevó a la interposición por algunas Comunidades Autónomas de seis recursos de inconstitucionalidad contra el mismo. Sin embargo, no impidió que, tal y como preveía la ley, el Gobierno aprobara el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, mediante el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 20 de junio. El punto de inflexión tiene lugar, posteriormente, con la publicación de la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, donde el Tribunal Constitucional resuelve los recursos de inconstitucionalidad planteados por varias Comunidades Autónomas contra la Ley 8/1990, de 25 de julio y el Texto Refundido de 1992, por apreciar invasión de sus competencias en materia de ordenación del territorio. Con el fallo de la Sentencia el Texto Refundido de 1992 desaparece prácticamente del ordenamiento jurídico, por considerar el Tribunal que es a las Comunidades Autónomas a quien corresponde la competencia normativa plena que, en sentido amplio, recoge la actividad de urbanización y edificación de viviendas. Pero, no termina aquí la repercusión de la esperada Sentencia, puesto que, además, declara la vigencia del Texto Refundido de 1976 y de los Reales Decretosleyes de 1980 y 1981 por entender que no fueron válidamente derogados por el texto de 1992, ni por el de 1990. Con esto, aquellas normas se convierten en el derecho estatal supletorio en materia de urbanismo para aquellas Comunidades Autónomas que no dispongan de legislación propia (ocurre en gran medida en Baleares y en el País Vasco) y en la normativa íntegramente aplicable en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 37 Y, como apuntábamos anteriormente, el Texto Refundido de 1976 había sido desarrollado por tres reglamentos, de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística de 1978, que, actualmente, son aplicables todavía en la inmensa mayoría del territorio nacional, dada la casi inexistente regulación de rango reglamentario en las Comunidades Autónomas. Como resultado del impacto de la Sentencia del Tribunal Constitucional en el juego de las competencias estatales y autonómicas, el Gobierno hizo uso de sus limitadas facultades al aprobar la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Su peculiaridad radica especialmente en que no incide ni regula el urbanismo, no obstante, ratifica la concepción del sistema jurídicourbanístico y del derecho de propiedad, la concepción del urbanismo como función pública y el principio de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística pública (Fernández de Gatta, 2006, pp. 30-32). Añade a esto la regulación de los derechos y deberes básicos, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional y otras materias que afectan al urbanismo, tales como las valoraciones, la expropiación forzosa, la responsabilidad de las Administraciones Públicas o el procedimiento administrativo común. Dentro de estos concretos límites, que comprenden inequívocamente la determinación de las distintas clases de suelo como presupuesto mínimo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, la presente ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo, que todavía no haya sido incorporado al proceso urbano y en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 38 Contra la Ley 6/1998, de 13 de abril se interpusieron diversos recursos de inconstitucionalidad, de nuevo por varias Comunidades Autónomas, que fueron resueltos por la STC 164/2001, de 11 de julio, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 16.1 y del artículo 38 de dicha ley. Recientemente, la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ha sido modificada por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes. Las medidas que se adoptan aquí pretenden corregir las rigideces advertidas en el mercado inmobiliario, acontecidas a raíz del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia, en los productos inmobiliarios, del precio del suelo, condicionada, a su vez, por la escasez de suelo urbanizable o urbanizado. En consecuencia, la reforma introducida responde al objeto de incrementar la oferta de suelo, al dotar de mayor flexibilidad a aquellas previsiones normativas que puedan limitarla, trasladando éste efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios. Paralelamente a estas medidas legislativas, y aplicando la doctrina del artículo 47 CE, podemos afirmar que los poderes públicos están obligados a llevar a cabo políticas activas para conseguir que todos los españoles puedan disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Lo ideal sería que estas políticas contaran con un contenido mínimo, pues de otra manera quedaría desvirtuado el carácter social que debe identificar las actuaciones de los poderes públicos; sin embargo, resulta extremadamente difícil definir el alcance de cada una de las prestaciones sociales básicas que caracterizan el Estado social, donde un marcado carácter político impera en la actividad de las Administraciones Públicas. A ello hay que unirle la factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 45 los instrumentos y procesos de ordenación del territorio, que coadyuven a la cohesión e integración de la Comunidad y a su desarrollo equilibrado. Junto a la citada normativa, debemos mencionar la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística, que viene a completar el cuerpo legislativo de la planificación territorial y urbanística en Andalucía, al afrontar la regulación de la actividad urbanística y el régimen de utilización del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo. En suma, cabe destacar de este amplio y flexible texto el régimen de los instrumentos de planeamiento y de otras figuras complementarias; del suelo urbanístico; de los instrumentos de intervención en el mercado del suelo; de la actividad de ejecución de los instrumentos de planeamiento, donde se mantiene el principio de que la actividad urbanística y, por tanto, la ejecución, es una función publica, siendo responsabilidad de la Administración su dirección y control, sin perjuicio de la incentivación de la iniciativa privada a la que corresponde la ejecución directa; de la expropiación forzosa por razón de urbanismo y de la intervención administrativa en la edificación y usos del suelo. Ambos textos legales, junto con la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, tienen un aspecto en común en lo que respecta a su preocupación por las infracciones urbanísticas y en materia de ordenación del territorio y vivienda. En este contexto se dicta el Decreto 225/2006, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, que cuenta entre sus actuaciones con las de investigación, comprobación, informe, factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 46 y las restantes que fueren necesarias para asegurar la observancia del cumplimiento de la normativa pertinente en la materia. Como ocurría en el ordenamiento jurídico estatal, lógicamente, en el autonómico también aparecen desperdigadas otras manifestaciones del principio rector de las políticas públicas, en base al cual todos tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Una de ellas puede desprenderse de la regulación contenida en la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de 13 de noviembre de 2001 (modificada por la Orden de 21 de abril de 2004), por la que se aprueba el Manual General para el uso, mantenimiento y conservación de los edificios destinados a viviendas, ya sean de titularidad pública o privada, de nueva planta u obtenidas por un proceso de rehabilitación integral, cualesquiera que sea su tipología edificadora, forma de uso y régimen de propiedad o tenencia. Con este Manual se pone a disposición de los usuarios de los edificios destinados a viviendas, las instrucciones necesarias para que puedan cumplir las obligaciones asignadas a los mismos sobre el uso, mantenimiento y conservación por la Ley de Ordenación de la Edificación, la de Propiedad Horizontal, la de Arrendamientos Urbanos, la legislación sobre viviendas de protección oficial, etc. El segundo ejemplo lo encontramos en el Decreto 218/2005, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de información al consumidor en la compraventa y arrendamiento de viviendas en Andalucía, que trae causa de las deficiencias e insuficiencias de la regulación contenida en el Real Decreto 515/1989, de 21 de abril, antes citado, y que otorga a la Comunidad una factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 47 legislación propia en la materia, sin perjuicio del mantenimiento de los preceptos estatales de carácter básico. Todas las medidas legislativas y administrativas quedarían vacías de contenido si no existiera órgano alguno encargado de la ejecución, supervisión, evaluación, inspección… de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, ordenación del territorio y vivienda. Y esa es la tarea asignada a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, que, por medio de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda y de la Dirección General de Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, elabora los estudios y planes para la definición y ejecución de la política de vivienda en la Comunidad, fomenta la investigación y el desarrollo tecnológico para la adecuación de las viviendas a las necesidades actuales para la optimización de los costes de construcción y mantenimiento, elabora la normativa técnica de edificación y la de viviendas protegidas e inspecciona la legalidad y la potestad sancionadora en materia de vivienda. Su estructura orgánica viene determinada por el Decreto 202/2004, de 11 de mayo y por el Decreto 11/2004, de 24 de abril, de reestructuración de Consejerías. A semejanza del Ministerio de Vivienda, la Consejería de Obras Públicas y Transportes está asistida por dos instituciones independientes, pero adscritas a la misma: 1. La Empresa Pública del Suelo de Andalucía, constituida en 1985 como una Entidad de Derecho Público (Estatutos aprobados por Decreto 113/1991, de 21 de mayo y Reglamento de régimen interior por Orden de 31 de julio de 1991). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 48 Su objeto social comprende el desarrollo y la ejecución de los Planes de Urbanismo de la Junta de Andalucía, mediante actuaciones de gestión urbanística y de promoción, preparación y desarrollo de suelo para fines residenciales, industriales, de equipamiento y de servicios; la realización, como promotor público, de actuaciones protegibles en materia de vivienda; la administración y gestión del patrimonio que constituye el parque de viviendas de Protección Oficial de Promoción Pública de Andalucía; la ejecución de otros programas y potestades administrativas relacionadas con las anteriores… 2. Y la Agencia del Alquiler de Andalucía, fundada en 2006 como instrumento en materia de política de fomento del alquiler de viviendas y cuyas principales funciones son la coordinación y la negociación entre las Administraciones Públicas con competencia en la materia, así como la coordinación de las Agencias de Fomento del Alquiler. En este ámbito, el Gobierno autonómico ya había intervenido anteriormente, con el ánimo de impulsar el alquiler como alternativa al régimen de propiedad. Y a ello, responden, por ejemplo, el Decreto 226/2006, de 26 de diciembre, por el que se modifica el Decreto 2/2001, de 9 de enero, por el que se regulan y convocan ayudas a la promoción de viviendas de alquiler destinadas a alojar a trabajadores temporales en municipios de alta movilidad laboral o el Decreto 33/2005, de 15 de febrero, por el que se regulan las Agencias de Fomento del Alquiler (personas físicas o jurídicas legalmente constituidas cuya actividad principal o complementaria sea la intermediación inmobiliaria) o la creación del Registro Público de Agencias de Alquiler, creado por el Decreto 463/2004, de 27 de julio y regulado el procedimiento de inscripción en el mismo por la Orden de 9 de marzo de 2005. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 49 4. LAS VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL 4.1. La regulación estatal El Instituto Nacional de la Vivienda, creado en 1939, inauguró el régimen de las viviendas protegidas y se erigió en el organismo encargado de fomentar la construcción de esta nueva categoría de viviendas y asegurar su mejor aprovechamiento. Pero, para poder llevar a cabo sus funciones era necesario definir qué debe entenderse por “vivienda protegida”, concepto que se va delimitando en el tiempo, a través de la numerosa legislación elaborada al efecto, como veremos a continuación: LEGISLACIÓN DEFINICIÓN BENEFICIOS QUE PUEDEN CONCEDERSE Ley de 19 de abril de 1939, por la que se establece un régimen de protección a la vivienda de renta reducida y crea un Instituto Nacional de la Vivienda (INV) encargado de su aplicación (derogada). Deben: - reunir las condiciones higiénicas, técnicas y económicas determinadas en las ordenanzas comarcales que se dicten al efecto. - construirse con arreglo a proyectos oficialmente aprobado por el INV. - incluirse en los planes generales formulados por el INV. Su protección alcanza al taller familiar, al granero y establo y a los edificios destinados a escuelas y capillas. - exenciones tributarias. -anticipos sin intereses, reintegrables a largo plazo. - primas a la construcción. - derechos de expropiación forzosa de terrenos edificables. Decreto 2131/1963, de 24 de abril, por el que se Deben: - construirse con arreglo a proyectos - exenciones y bonificaciones tributarias. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 50 aprueba el Texto Refundido de la legislación sobre Viviendas de Protección Oficial (derogado), desarrollado reglamentariamente por el Decreto 2114/1968, de 24 de julio (normativa complementaria). aprobados por el INV. - dentro del Plan Nacional de Vivienda y de los programas de actuación. Su uso, conservación y aprovechamiento regirán durante 50 años. Su protección alcanza a los locales de negocio, edificaciones y servicios complementarios, terrenos y obras de urbanización. Clasificadas en dos grupos, uno para las que no reciben ningún tipo de beneficio y otro para las que son objeto de alguno o varios. - préstamos con interés. -anticipos sin intereses, reintegrables a largo plazo. - subvenciones y primas a fondo perdido. - derecho a la expropiación forzosa de terrenos. Real Decreto-Ley 12/1976, de 30 de julio, sobre inversión en vivienda, desarrollado por el Real Decreto 2278/1976, de 16 de septiembre (derogados). Establece la categoría de “vivienda social”, como viviendas del grupo dos (de las VPO), incluidas las de construcción directa. Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación de Viviendas de Protección Oficial (normativa complementaria). Deben: - construirse con arreglo a las condiciones que se señalan en las normas de desarrollo de la ley. - dentro de los Planes Generales de Vivienda y programas de actuación Su uso, conservación y aprovechamiento regirán durante 50 años. - exenciones y bonificaciones tributarias. - préstamos con intereses. - cantidades para complementar la amortización y pago de intereses de los préstamos que las entidades de factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 51 Su protección alcanza a los locales de negocios, edificaciones y servicios complementarios, terrenos y obras de urbanización. Clasificadas en dos grupos. crédito, bancos y cajas de ahorro otorguen a los adquirentes de viviendas sociales o para financiar su construcción. - subvenciones y primas a fondo perdido. - derecho a la expropiación forzosa de terrenos. Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda de Protección Oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre (normativa básica). Deben: - estar dedicadas a domicilio habitual y permanente. - tener una superficie útil máxima de 90 metros cuadrados. - cumplir las condiciones, especialmente de precio y calidad, que se señalen en normativa de desarrollo. - ser calificadas como tales por el Estado o por otros entes públicos territoriales, a los que se atribuya esta competencia. Su uso, conservación y aprovechamiento durará 30 años, a partir de su calificación. Existe una única categoría. Su protección alcanza a los locales de negocio, a los talleres de artesanos y los anejos de viviendas de labradores, ganaderos y - ayudas económicas personales, que pueden adoptar la modalidad de préstamo, con o sin intereses para la adquisición, y de subvención para el arrendamiento. - exenciones y bonificaciones tributarias. - préstamos cualificados para la promoción y adquisición de viviendas de protección oficial. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 52 pescadores, a las edificaciones, instalaciones y servicios complementarios, garajes, trasteros, terrenos y obras de urbanización… La legislación reguladora de la actuación del Estado en materia de vivienda se ha alimentado de una pluralidad de normas creadoras de diferentes sistemas de fomento y protección. A este carácter responden los diferentes planes nacionales de vivienda dictados desde 1944, el Texto Refundido de la legislación sobre Viviendas de Protección Oficial, aprobado por el Decreto 2131/1963, de 24 de julio, el Real Decreto-Ley 12/1976, de 30 de julio, sobre inversión en vivienda o el Texto Refundido de la legislación de Viviendas de Protección Oficial (Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre). A finales de los años setenta, la multiplicidad de regímenes aplicables, la minuciosa regulación sobre los distintos tipos de viviendas y la ausencia de un sistema financiero que respaldase los intentos legislativos, determinaron un deterioro progresivo de la oferta de viviendas de protección oficial, entre otras circunstancias, que llevó al Gobierno a dictar una serie de disposiciones de carácter coyuntural, articuladas en el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, al objeto de luchar por la reactivación del sector. Todo ello sin olvidar que la finalidad perseguida es la de desarrollar una política de vivienda que se fundamenta en criterios de simplificación administrativa, de máxima liberalización del mercado, de fomento de la construcción y oferta de viviendas, y ayuda estatal a las familias con bajos niveles de rentas, constatado el hecho del aumento desorbitado de los precios, a pesar de la Ley del Suelo de 1956. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 53 El desarrollo reglamentario viene recogido en el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre y se mantiene la vigencia del Decreto 2114/1968, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley de Vivienda de Protección Oficial (Decreto 2131/1963) y del Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación de Viviendas de Protección Oficial. Por su parte, el Real Decreto 2076/1979, de 20 de julio es elaborado en un intento de hacer frente a la situación transitoria en la que se encuentran los proyectos de edificación cuyas obras estén ya iniciados o terminadas, y que quieran obtener la calificación provisional (y posteriormente la definitiva) de viviendas de protección oficial, quedando así sometidas al régimen regulado en el Real Decreto-Ley 31/1978 y en su normativa de desarrollo. La distribución de competencias entre las distintas Administraciones públicas, la nueva normativa sobre financiación de las actuaciones protegibles (Real Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre) y el transcurso del tiempo evidencian la necesidad de emprender una serie de reformas, especialmente en materia de precios, que se plasman en el Real Decreto 1958/1980, de 20 de junio, sobre fijación de los precios de venta en las viviendas de protección oficial acogidas al Real Decreto-Ley 31/1978, adecuándolos a las fases de construcción de las obras; y en el Real Decreto 727/1993, de 14 de mayo, en el campo de los precios de las viviendas de protección oficial de promoción privada, en segundas y posteriores transmisiones. Mención aparte merece el Real Decreto 2028/1995, de 22 de diciembre, por el que se establecen las condiciones de acceso a la financiación cualificada factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 54 estatal de viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de viviendas o comunidades de propietarios al amparo de los Planes Estatales de Vivienda. Teniendo presente el acervo normativo expuesto, el Gobierno ha ido haciendo uso de sus competencias en materia de vivienda para desarrollar una política social intervencionista articulada en planes estatales para periodos concretos, donde se delimitan las actuaciones protegibles y a su delimitación temporal y territorial. Actualmente, el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, aprueba el Plan Estatal 2005-2008, para favorecer el acceso de los ciudadanos a una vivienda asequible que constituya su residencia habitual y permanente, cuando no puedan satisfacer, mediante un esfuerzo razonable, sus necesidades de una vivienda adecuada, accesible, de calidad y sostenible, en una ciudad habitable que permita el ejercicio de sus derechos de ciudadanía. Para ello se estipulan las siguientes actuaciones protegibles: - La promoción de viviendas protegidas de nueva construcción destinadas a la venta, el arrendamiento, o el uso propio, incluidas las promovidas en régimen de derecho de superficie o de concesión administrativa. Con esto, se pretende que la vivienda protegida amplíe su peso en el conjunto de los mercados de viviendas, como instrumento para la mejor satisfacción de las necesidades de los ciudadanos que no pueden acceder, mediante esfuerzos razonables, a los mercados de vivienda libre. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 61 hace referencia a las comunicaciones relativas a dichas transmisiones y la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de 20 de enero de 2006, que tienen por objeto establecer las reglas de aplicación para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto legal previstos en el artículo 12 de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, en relación con las segundas y posteriores transmisiones inter vivos de la titularidad del derecho de propiedad o de cualquier otro derecho real de uso y disfrute, que tengan lugar a partir del 12 de diciembre de 2005 sobre las viviendas protegidas. Al margen de estas medidas puntuales, cabe destacar la incidencia de los Planes de Vivienda y Suelo como eje fundamental de la política de vivienda desplegada por el Gobierno andaluz. El actual Plan 2003-2007 de Vivienda y Suelo, establecido por el Decreto 149/2003, de 10 de junio, modificado por los Decretos 463/2004, de 27 de julio, 180/2005, de 26 de julio y 81/2007, de 20 de marzo y desarrollado por la Orden de 10 de marzo de 2006, cuenta con el contenido y las determinaciones fundamentales relativas a la definición, la delimitación de los ámbitos territoriales, la financiación, el procedimiento y la gestión de programas en materia de vivienda y suelo, así como las disposiciones generales relativas a las viviendas protegidas y el patrimonio residencial de la Comunidad. Los destinatarios prioritarios de las actuaciones del Plan Andaluz son las familias con recursos limitados, los jóvenes, los mayores, las familias numerosas y las monoparentales, las personas víctimas de la violencia de género o del terrorismo, las familias que cuenten con algún miembro afectado de discapacidad y aquellas otras personas con problemas sociales. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 62 En definitiva, se busca la protección de grupos sociales dignos de especial atención, que, dadas sus circunstancias, encuentran más difícil, aún, el hecho de acceder a una vivienda digna y adecuada. Y es, por ello, por lo que se articulan una amplia gama de acciones encaminadas a facilitar el disfrute de un bien tan esencial como es la vivienda, entre las que se encuentran las actuaciones de viviendas en venta (en Régimen Especial en Venta, de Iniciativa Municipal y Autonómica, de precio general...); las de viviendas para el alquiler (de renta básica, de Iniciativa Municipal y Autonómica, para la Integración Social, bolsas de viviendas para alquiler…); las actuaciones de vivienda para jóvenes; las actuaciones de rehabilitación (Rehabilitación Autonómica, Singular, de Edificios…); las áreas de rehabilitación concertada, etc. Como consecuencia inmediata de la aprobación del Decreto 149/2003, de 10 de junio, se constituye la Secretaría de seguimiento del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 (Órdenes de 8 de agosto de 2003 y de 17 de mayo de 2004), en calidad de observatorio permanente del mercado inmobiliario en la Comunidad, y en relación con el ámbito nacional, que contará entre sus funciones con la de seguimiento continuo de los diversos acuerdos de Suelo y Vivienda que se suscriban. A modo de conclusión, podemos decir que el derecho a la vivienda es una de las piezas claves del modelo de Estado social, que se ha traducido a lo largo de los años en la adquisición por parte de las Administraciones Públicas de una serie de obligaciones, y así lo demuestra la creación de ministerios, consejerías y organismos dedicados a este sector, como en la formulación de las políticas, factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 63 programas y proyectos y la asignación de fondos al sector de la vivienda en la esfera estatal, autonómica e incluso en la municipal. Y es que, sin una garantía mínima de este derecho resulta prácticamente imposible el ejercicio de las libertades y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y el disfrute de otros derechos de carácter social. En efecto, la vivienda es una condición necesaria para la dignidad de la persona en sí misma considerada y para el desarrollo de la personalidad de la misma en el seno de la sociedad actual. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 64 BIBLIOGRAFÍA ABRAMOVICH, Victor y CURTIS, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles , Trotta, D.L., Madrid, 2002. BURÓN CUADRADO, Javier, “El impacto del artículo 47 de la Constitución en la normativa vasca de vivienda”, en Revista de Derecho urbanístico y medio ambiente , Año nº 40, nº 230, Montecorvo, 2006, pp. 163-205. CARRASCO PERERA, Ángel; Cordero Lobato, Encarna; González Carrasco, Carmen, Derecho de la construcción y la vivienda , Diles, Madrid, 1997. CONTRERAS PELÁEZ, Francisco J., Derechos sociales: teoría e ideología , Tecnos, Madrid, 1994. 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Fuente: Ministerio de Vivienda factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 68 Año 2005 Año 2006 Trimestre Trimestre 1º 2º 3º 4º 1º 2º 3º 4º Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda libre nueva 60.950 80.216 82.842 82.052 86.358 94.333 93.081 103.384 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda protegida nueva 5.773 7.918 7.748 8.979 7.503 8.254 8.336 8.944 Nº total de transacciones inmobiliarias de vivienda nueva 66.723 88.134 90.590 91.031 93.861 102.587 101.417 112.328 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda libre de 2ª mano 125.717 148.922 122.405 151.585 136.363 145.289 117.109 132.071 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda protegida de 2ª mano 3.998 4.342 3.338 4.789 3.446 3.773 3.084 3.859 Nº total de transacciones inmobiliarias de vivienda de 2ª mano 129.715 153.264 125.743 156.374 139.809 149.062 120.193 135.930 Total de transacciones inmobiliarias de viviendas 196.438 241.398 216.333 247.405 233.670 251.649 221.610 248.258 Valor medio de las transacciones inmobiliarias de vivienda libre (*) 146.079,8 152.174,9 155.219,6 162.471,0 168.023,6 173.086,6 175.264,4 182.393,8 (*) Unidad: euros. Fuente: Ministerio de Vivienda factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 69 Situación de la vivienda en Andalucía 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Nº de viviendas protegidas iniciadas (*) 17.421 19.282 13.536 15.876 11.069 12.346 11.002 13.256 12.604 14.142 15.552 Nº de viviendas libres iniciadas 32.252 41.135 69.203 103.485 121.394 130.246 114.911 146.581 129.811 137.619 134.381 Nº de viviendas protegidas terminadas (*) 20.251 18.234 17.945 18.473 15.884 14.175 9.475 11.922 12.157 11.279 9.386 Nº de viviendas libres terminadas 29.515 31.065 32.666 48.571 75.122 102.746 114.530 117.767 104.746 99.520 123.799 Nº de solicitudes para rehabilita-ción de viviendas 3.852 3.177 3.641 2.986 4.407 3.741 2.647 2.510 2.940 2.536 295 (**) Nº de concesiones para rehabilita-ción de viviendas 2.247 2.470 2.051 1.638 1.885 2.361 2.865 4.058 2.172 2.320 4.014 (*) Incluye viviendas protegidas de nueva construcción sujetas a distintos regímenes de protección, promovidas en el ámbito de planes estatales de vivienda, viviendas de promoción pública y otros programas de iniciativa autonómica. (**) Dato estimado. Fuente: Ministerio de Vivienda factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 70 Año 2005 Año 2006 Trimestre Trimestre 1º 2º 3º 4º 1º 2º 3º 4º Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda libre nueva 9.738 12.589 13.238 13.210 13.209 14.909 16.032 16.248 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda protegida nueva 1.415 1.822 1.129 1.841 1.607 2.061 1.458 1.313 Nº total de transacciones inmobiliarias de vivienda nueva 11.153 14.411 14.367 15.051 14.816 16.970 17.490 17.561 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda libre de 2ª mano 21.277 25.735 21.556 25.494 23.175 26.190 22.868 24.608 Nº de transacciones inmobiliarias de vivienda protegida de 2ª mano 874 1.010 874 1.1173 822 1.165 1.32 1.360 Nº total de transacciones inmobiliarias de vivienda de 2ª mano 22.151 26.245 22.430 26.667 23.997 27.355 23.900 25.968 Total de transacciones inmobiliarias de viviendas 33.304 40.656 36.797 41.718 38.813 44.325 41.390 43.529 Valor medio de las transacciones inmobiliarias de vivienda libre (*) 118.874,8 124.223,9 128.582,7 132.965,7 137.463,6 144.995,8 149.357,5 150.479,0 (*) Unidad: euros. Fuente: Ministerio de Vivienda factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 77 proyecto vital por antonomasia dentro de la sociedad española, un proyecto que atraviesa edades, género, clase social, diferencias salariales. Los datos muestran cómo incluso aquellas personas con rentas más bajas, siguen tendiendo hacia la propiedad de la vivienda en la medida en la que les es posible. En 2005, según la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, el 75% de los españoles con ingresos anuales inferiores a los 9.000 euros en España, tienen viviendas en propiedad. Este porcentaje es más bajo que la media española (81’7%), pero aún así pone de relieve la inclinación de los españoles hacia la compra en la medida en la que los ingresos lo permitan. La vivienda en propiedad se entiende en España como un proyecto vital a largo plazo (por su gran coste económico), pero también, se entiende como un proyecto vital común. Esto es, la vivienda en propiedad se asocia al hogar. Para embarcarse en un proyecto de compra, las personas asumen la preexistencia de una ligazón de carácter emocional. De esta forma, se observa cómo las personas que buscan en solitario una vivienda tienden en una proporción mucho más alta a decantarse por el alquiler, al igual que las parejas de hecho, mientras que los matrimonios tienden a elegir viviendas en propiedad de manera más notable (Jurado Guerrero, 2003). Ahn Namkee, en su análisis de la adquisición de la primera vivienda en propiedad en España (2001), muestra cómo en la mayoría de los casos el momento de compra de la vivienda coincide con el matrimonio, formando parte del mismo proyecto vital común de creación de un hogar con visos de estabilidad y perdurabilidad. Asociar matrimonio y vivienda en propiedad, se puede explicar a partir de razones culturales y económicas, que pueden ser complementarias. Por un lado, la preferencia cultural de unir los significados de matrimonio, hogar y factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 78 vivienda en una sola dimensión. De esta manera, la vivienda, se transforma en casa, y la casa se convierte en algo mucho más complejo e importante para las personas que un espacio físico, se convierte en un referente emocional y en símbolo de la unidad y el anclaje familiar, a la manera de las casas nobles, que hacen mención a la dinastía más que a edificaciones concretas. Por otro lado, existe una dimensión económica innegable, que, implica la necesidad para muchos españoles, de unir dos salarios para abordar una empresa tan onerosa como es la compra de la vivienda. En este caso, la vía del matrimonio implica una estabilidad (percibida) de la pareja, necesaria para llevar a cabo una empresa común a largo plazo como la compra de la vivienda. Por otra parte, a partir de ciertas edades (los sesenta años), el alquiler cobra también mayor importancia. Esto se explica porque la vivienda en propiedad se entiende como un proyecto vital a largo plazo, y en estas edades, si se busca piso, se asume que el proyecto vital propio es más corto de lo que implica en el imaginario colectivo la búsqueda de la vivienda en propiedad. Un factor que ayuda a explicar las peculiaridades del caso español (y por tanto andaluz), en comparación a otros países europeos como Francia, es en relación a los jóvenes. Para la mayoría de los jóvenes españoles, la primera experiencia como vivienda independiente es compartiendo piso en pareja y en una alta proporción, en viviendas de propiedad (Jurado Guerrero, 2003). Por el contrario, en Francia un número mucho mayor de jóvenes tuvieron como primera vivienda una residencia universitaria o una vivienda no familiar en la que vivían solos. En muchos países europeos, es frecuente que los jóvenes abandonen el núcleo familiar durante su etapa de estudios, una tradición poco arraigada en España. Este fenómeno, les permite un contacto con el mercado de la vivienda que factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 79 en la mayoría de los casos es en régimen de alquiler. Esta experiencia vital, favorecedora de la fórmula del alquiler, es minoritaria en España (comparada, por ejemplo, con la vecina Francia), independientemente de la clase social o el origen geográfico. “La ausencia de un efecto del origen social en España, podría indicar la existencia de una norma social generalizada de no independizarse mientras se cursan estudios profesionales o universitarios. También puede estar relacionado con la menor centralización de las universidades españolas, las limitaciones impuestas por el sistema de distrito universitario y la ausencia de universidades de élite en la capital” (Jurado Guerrero, 2003: 121). Continuando con el análisis de la estructura de viviendas, es importante estudiar con detalle las viviendas no principales. Así, según el tipo de ocupación de las viviendas no principales (secundarias o segundas residencias y viviendas vacías fundamentalmente), del total de 23.209.342 viviendas en España en 2005, 3.648.184 son segundas residencias, lo que supone un 15’7% del total de viviendas en España. El porcentaje relativo a los tres tipos de vivienda no principal, reflejados en la tabla 4 es similar en España y Andalucía. El INE define la vivienda secundaria como “aquella que es utilizada solamente parte del año, de forma estacional, periódica o esporádica y no constituye residencia habitual de una o varias personas”. Las viviendas vacías o desocupadas, son aquellas que como su propio nombre indica, no están destinadas a ningún uso concreto. Por su parte, las viviendas de otro tipo son viviendas no principales, que no se pueden clasificar en ninguna de las dos categorías anteriores (ni como secundarias ni como desocupadas) porque sus características no se ajustan a ellas (viviendas de estudiantes, viviendas destinadas a alquileres de corta duración que están utilizadas todo o gran parte del año, etc.). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 80 Tabla 4. Estructura de tenencia de las viviendas no principales Fuente: INE. Datos de 2005 estimados a partir del censo de viviendas de 2001. Elaboración propia. Cabe destacar dentro del panorama español el elevado número de viviendas vacías, que supone un 14’4% del total del parque de viviendas español (en el caso andaluz la cifra asciende hasta un 15’6%). Esto es, una de cada seis viviendas está vacía, en un contexto de gran demanda social de la vivienda. Este fenómeno forma parte del carácter singular del parque de viviendas español. A este respecto, Rodríguez López, señala que “una parte significativa de las viviendas que se construyen en España se mantienen sin utilizar en espera de obtener una revalorización. La elevada relación existente en España entre el número de viviendas y el de hogares (1,477 en 2001 frente a 1,105 en la media de la Unión Europea) revela la fuerza de la demanda de vivienda en España por razones alternativas a su empleo como alojamiento habitual” (Rodríguez López, 2006: 8). Respecto a Andalucía, el gráfico 1 muestra cómo se distribuyen las viviendas secundarias y las vacías entre las distintas provincias que componen la Comunidad Autónoma. España Andalucía Total de viviendas no principales Segunda residencia Viviendas vacías Otros tipos Total de viviendas no principales Segunda residencia Viviendas vacías Otros tipos 3.648.184 3.362.483 315.003 621.128 630.301 58.967 7.325.672 49’8% 45’9% 4’3% 1.310.398 47’4% 48’1% 4’5% factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 81 Gráfico 1. Viviendas secundarias y vacías en las provincias andaluzas Fuente: Datos del censo de viviendas de 2001.INE. Elaboración propia. Como se observa en el gráfico, Málaga es la provincia que concentra el mayor número de segundas viviendas de Andalucía, con un 31’4% del total, casi siete veces más que la provincia de Jaén, la provincia con menor número de estas viviendas. Este hecho se puede explicar por la importancia del “turismo de playa” en Málaga. Por otra parte, las provincias con mayor número de viviendas vacías son Sevilla (20’6%) y Málaga también (19’7%), donde, por ser dos de los polos económicos más importantes de Andalucía, la inversión en vivienda resulta especialmente rentable3. 3 El precio del m2 en el primer trimestre de 2007 en Málaga es de 2.254 euros (datos del Ministerio de Vivienda), el más caro de Andalucía. Sevilla es la cuarta provincia del territorio andaluz con precios más elevados, en concreto 1.683 euros, precio que se elevará considerablemente en la capital. 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Secundarias Vacías Almería Cádiz Córdoba Granada Huelva Jaén Málaga Sevilla factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 82 2. SATISFACCIÓN Y CALIDAD DE LA VIVIENDA En Andalucía los individuos se muestran bastante satisfechos de su situación con respecto a la vivienda, ya que nueve de cada diez afirman estar “satisfecho” o “muy satisfecho”. Por el contrario, tan solo un 5% se encuentra “insatisfecho” o “muy insatisfecho”, porcentaje que se repite entre aquellos que se consideran “ni satisfecho, ni insatisfecho”. Un aspecto que condiciona la satisfacción individual con la vivienda se refiere al régimen de tenencia de la vivienda. Con respecto a éste uno de cada cuatro propietarios afirma estar “muy satisfecho”, mientras que apenas solo uno de cada diez de los inquilinos se sitúa en dicha valoración. Si bien, casi el 4% de los individuos que se encuentran en régimen de propiedad están “muy insatisfechos o insatisfechos”, el porcentaje aumenta considerablemente hasta alcanzar un 18% entre los que están en régimen de alquiler. Tabla 5 Satisfacción con la vivienda (%) Según régimen de tenencia En general Propietario Inquilino Muy insatisfecho 1.13 0.76 3.58 Insatisfecho 4.62 3.20 14.05 Ni satisfecho, ni insatisfecho 4.78 4.47 6.51 Satisfecho 66.14 65.78 62.55 Muy insatisfecho 23.30 24.77 11.07 Fuente: Encuesta sobre Condiciones de Vida y Pobreza en Andalucía. IESA 2003 El equipamiento de la vivienda, junto a otros factores como el ruido, el estado en general de la vivienda (ruidoso, etc.), son indicadores de interés respecto a la calidad de la vivienda. Según la Encuesta de Condiciones de Vida de 2005 (Instituto Nacional de Estadística), entre los problemas más importantes que sufren las viviendas españolas y las andaluzas se encuentra el ruido, como se puede factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 83 observar en la tabla 6. En segundo lugar se encuentran los problemas de goteras y humedades, con valores cercanos al 20% tanto en Andalucía como en España. La carencia de luz natural se sitúa como tercer gran problema, existiendo de nuevo valores similares para Andalucía (9´8%) y España (10´9%). Hay que destacar que un 3´9% de las viviendas en Andalucía y un 3´48% de las viviendas en España no disponen de agua caliente Además en Andalucía, existen todavía cerca de veintitrés mil viviendas (0´9%) sin inodoro con agua corriente en el interior, porcentaje que se reduce al 0´5% en el caso de España. Con respecto al estado ruinoso de las viviendas, aunque el porcentaje no es muy alto (0´6%), éste corresponde a 15.210 viviendas destinadas al uso familiar principal en Andalucía y 93.403 en España. Tabla 6 Viviendas principales que sufren alguno de los siguientes problemas Andalucía España %N% N Ruidos 27.3 697.934 28.8 4.360.761 Goteras o humedades 18.5 472.428 17.3 2..617.955 Luz natural insuficiente 9.8 250.680 10.9 1.642.629 Agua caliente 3.9 98.316 3.4 526.917 Inodoro con agua corriente 0.9 229.883 0.5 75.704 Estado ruinoso 0.6 15.210 0.6 93.403 Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2005. INE Respecto a la antigüedad de la vivienda, en 1981 Andalucía contaba con un parque de viviendas bastante modernizado. Cerca de un tercio de las viviendas tenían una antigüedad menor a 10 años. Una década posterior, más de la mitad del total de viviendas se encontraba entre 10 y 40 años, un 13% más que en 1981. En 2001 más del 40% de las viviendas andaluzas tenían entre 20 y 40 años. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 84 Uno de los factores determinantes en la explicación de este fenómeno, se encuentra en la evolución en la construcción de viviendas. Así, en el período entre 1971 y 1980, en Andalucía se construyeron 896.920 viviendas, un tercio más que en la década siguiente y un 17% más que en los años noventa. Tabla 7 Porcentaje de viviendas según su antigüedad Andalucía España 1981 1991 2001 1981 1991 2001 Menos de 10 31.5 23.1 18.6 28.8 18.3 16.2 De 10 a 20 25.5 27.2 17.2 26.9 26.0 13.8 De 20 a 40 17.5 29.1 41.7 18.3 31.5 41.5 Más de 40 25.5 20.6 22.4 26.0 24.2 28.4 Fuente: Censo de Población y Viviendas, 2001. INE De la misma manera que en Andalucía, el parque de viviendas español ha sufrido un envejecimiento progresivo durante las tres últimas décadas. En 2005, según datos del Ministerio de Vivienda, la proporción de viviendas construidas de menos de 15 años supone el 27% del total, y un 33% en Andalucía. En 1981 las viviendas de menos de 10 años constituían un 28´8% del total, porcentaje algo inferior al de Andalucía. Sin embargo, a pesar de existir un proceso de desaceleración común, en España el porcentaje de viviendas de reciente construcción cayó más de un 10% durante los años 80 situándose en un 18.32% frente al 23.13% de Andalucía. El gran auge de la construcción que se produce a partir de mediados de los años noventa en España (con 3.383.617 de viviendas nuevas) es menos importante relativamente que el que se produjo en las décadas de los años sesenta (con 3.679.043 de nuevas viviendas) y setenta (con 4.983.165). Por ende, el crecimiento en estas décadas fue mucho mayor en relación al parque de viviendas existente, lo que trae consigo unos porcentajes tan factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 85 altos de viviendas nuevas. En 1981, un millón de nuevas viviendas tenía un peso mucho más amplio en el parque de viviendas que en la actualidad, como queda reflejado en la cifra de 31’5% de viviendas de menos de diez años (correspondientes al gran auge constructor de la década de los setenta). En 2001, fecha del último censo de población y viviendas, cuatro de cada diez viviendas en España y en Andalucía tenían entre 20 y 40 años. Sin embargo, el grupo de viviendas de más de 40 años en España supone 28%, un 6% superior al andaluz. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 86 3. EL COSTE DE LA VIVIENDA Con respecto a los precios en el mercado de la vivienda, a partir de la segunda mitad de la década de los años noventa ha tenido lugar una subida de precios en la mayor parte de los países europeos, coincidentes con los más bajos tipos de interés en los últimos cincuenta años, y con mejorías notables en las restantes condiciones de financiación (Rodríguez López, 2006). Dentro del ámbito europeo, España es uno de los países donde más han crecido los precios de la vivienda. “El aumento de los precios de la vivienda ha sido continuado y relativamente uniforme en el presente auge, frente a los aumentos más abruptos y menos prolongados del anterior periodo de auge 1985-1991” (Rodríguez López, 2006: 10). Este proceso de aumento de precios ha comenzado a ralentizarse a partir de 2006 en Europa. En España también se ha puesto de manifiesto esta tendencia, aunque dentro del conjunto europeo, nuestro país es uno de los que ha experimentado una mayor tasa de crecimiento junto con Reino Unido e Irlanda. Respecto a Andalucía, el precio medio del m2 de la vivienda se sitúa por debajo de la media española (gráfico 2), aunque su tasa de crecimiento aumenta de manera similar (tabla 8). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 93 4. PREOCUPACIÓN, EVALUACIÓN E INTERÉS RESPECTO A LA VIVIENDA La preocupación por la vivienda, según el último barómetro del CIS –marzo de 2007-, es uno los tres principales problemas existentes en España, por detrás del terrorismo de ETA, el paro y la inmigración. En Andalucía, según el Barómetro de Opinión Pública de Andalucía 2005, del Instituto de Estudios Sociales Avanzados, la vivienda ocupa el cuarto puesto respecto a la opinión sobre los tres problemas más importantes que sufre la comunidad. Por delante de la vivienda se sitúan el paro, la inmigración y la delincuencia/inseguridad ciudadana. Existe una tendencia generalizada en relación a la preocupación por la vivienda que se acelera especialmente durante los tres primeros años del 2000. Esta es una realidad compartida tanto por Andalucía como por el resto de España, como se puede observar en el gráfico 4. En el caso particular de Andalucía cabe destacar un mantenimiento del grado de preocupación por la vivienda entre los años 2003 y 2004, para, a partir de esta fecha, comenzar una caída brusca de casi cinco puntos hasta 2005. En el caso de España, la preocupación no ha dejado de aumentar hasta el año 2006, a partir del cual se produce un descenso de 2´1 puntos. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 94 Gráfico 4 Fuente: Barómetros CIS 2000 - 2007 y Barómetro de O p inión Pública de Andalucía. IESA ( 2001 - 2005 ) Según el Barómetro Sanitario del CIS de 2005, tanto en España como en Andalucía, la vivienda se ha convertido en el tercer tema que más interesa a los ciudadanos. Por delante de ella tan sólo se sitúan la sanidad y la educación. Se puede comprobar además que, los españoles y los andaluces, están más interesados en la vivienda que en otros aspectos clave como los servicios sociales o las pensiones. En este sentido, también es interesante conocer cómo ha evolucionado el interés por la vivienda en los últimos diez años. Respecto a este periodo, el interés por la vivienda ha pasado de ocupar el quinto puesto, en 1996, a situarse en el Evolución de la Preocupación por la Vivienda en España y Andalucía % de personas que opinan que la vivienda es uno de los tres problemas actuales más importantes 5,2 11,8 18,8 18,9 15,1 2,9 3,7 7,3 17,3 15,6 16,8 29,7 27,6 0 5 10 15 20 25 30 35 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Andalucía España factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 95 tercer puesto en 2005. así en 1996, la vivienda era una de las áreas de menor interés para andaluces y españoles, de hecho tan sólo los temas relacionados con “la defensa” se situaban por detrás de la vivienda. Fuente: Barómetro Sanitario 2005 y 1996-1997, CIS El Barómetro 1996-1997 no incluyó la categoría Servicios Sociales en esta pregunta. En cuanto al nivel de satisfacción de los andaluces con la política de vivienda realizada por el Gobierno, según el Barómetro Autonómico de Andalucía del CIS de 2005, el 13´5% opina que es buena o muy buena, frente al 41´4% que la califica de mala o muy mala (tabla 13). Respecto a los que consideran buena o muy buena la política del Gobierno, tanto en España como en Andalucía, la vivienda ocupa el séptimo lugar en comparación con otras cuestiones de interés general, situándose por detrás de la satisfacción con las infraestructuras (39´9%), la sanidad (35´5%), la protección del medio ambiente (30´1%), la educación (27´9%), la industria y el comercio (19´1%) y la inseguridad ciudadana (17´8%) Tabla 12 Áreas de mayor interés para la ciudadanía (%) 2005 1996-1997 Andalucía España Andalucía España Defensa 0.3 0.6 1.0 1.0 Educación 23.8 20.0 20.8 21.8 Sanidad 26.2 29.4 32.4 31.9 Vivienda 17.9 18.8 9.9 10.5 Pensiones 9.7 11.1 13.2 15.7 Transportes 0.3 0.8 0.5 0.6 Seguridad ciudadana 12.4 10.7 13.4 13.5 Servicios sociales 4.1 3.9 -- -- N.S. 5.2 4.6 8.8 5.1 TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 96 Tabla 13 Satisfacción con la política del gobierno respecto a diferentes cuestiones de interés general (%) ANDALUCÍA 2005 ESPAÑA 2005 Muy buena/ Buena Regular Mala/ Muy mala N.S. N.C. Muy buena/ Buena Regular Mala/ Muy mala N.S. N.C. La vivienda 13.5 40.7 41.4 4.4 15.5 35.3 44.8 4.5 La seguridad ciudadana 17.8 45.0 33.7 3.6 23.2 40.2 33.4 3.1 La educación 27.9 38.4 27.4 6.2 29 37.5 26.1 7.4 El desempleo 12 36.5 46.6 4.8 13.6 36.4 44.5 5.4 Las infraestructuras (carreteras, obras públicas, etc.) 39.9 37.8 16.6 5.6 42.4 32.9 20.4 4.3 La situación de la agricultura y ganadería 12.1 40.4 34.8 12.7 12.3 30.0 35.8 21.9 La sanidad 35.5 40.9 19.7 3.9 36.6 36.2 24.3 2.8 La protección del medio ambiente 30.1 41.2 18 10.6 28.1 37.5 24.4 10 La situación de la industria y el comercio 19.1 48.0 21.8 10.6 24.1 41.5 21.3 13.1 Fuente: Barómetro Autonómico de Andalucía 2005, CIS Respecto a la percepción de los andaluces sobre la respuesta dada por las instituciones públicas al problema de la vivienda, y según el Barómetro de Opinión Pública de Andalucía 2005 de IESA, tan sólo el 4´6% de los andaluces (puesto decimoprimero) piensan que la vivienda es una de las cuestiones a las que la Junta de Andalucía dedica más atención y recursos, frente a otras cuestiones como la sanidad (25´3%), el urbanismo (19´5%) o la enseñanza (14´9%) que son las percibidas como las áreas a las que se les dedican más recursos. En opinión de los andaluces, el asunto con menor apoyo es el de la inmigración y la xenofobia (0´1%). factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 97 Tabla 14 Cuestiones a las que la junta de Andalucía dedica más atención y recursos en opinión de los ciudadanos (%) El paro 7,2 Delincuencia, inseguridad ciudadana 1,2 Las drogas 1,5 Inseguridad laboral ,4 Crisis económica ,6 Agricultura, ganadería, pesca 4,0 Sequía, inundaciones, problemas del agua ,8 Urbanismo, zonas verdes, limpieza de las calles 19,5 Transportes, carreteras, tráfico 10,5 Vivienda 4,6 Prestaciones sociales 14,4 Sanidad 25,3 Enseñanza 14,9 Mal ambiente político 4,1 Xenofobia, racismo ,1 Problemas de la juventud 1,0 Desigualdad social ,6 Medio ambiente 5,9 Corrupción 6,7 Inmigración, emigración 8,5 Malos tratos 3,4 Turismo 9,7 Otros problemas 13,3 Todo ,4 Nada 2,9 TOTAL (1.548) Fuente: Barómetro Opinión Pública de Andalucía 2005, IESA factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 98 Continuando con la opinión acerca de la respuesta dada en relación a la vivienda por las instituciones públicas, en la tabla 15 se comprueba que, ciertamente, la opinión acerca de a quién le corresponde resolver el problema de la vivienda está muy repartida. Así, el 40´1% de los andaluces opinan que es responsabilidad del Gobierno de España, frente al 36% que opina que la responsabilidad le corresponde a la Administración Autonómica y, por último, el 20´1% atribuye la responsabilidad a la Administración Local. Tabla 15 Opinión sobre a quién corresponde resolver el problema de la vivienda (%) Gobierno de España 40,1 Junta de Andalucía 36,0 Ayuntamiento 20,1 N.S. 3,7 La vivienda N.C. ,2 TOTAL (3.645) Fuente: Barómetro de Opinión Pública de Andalucía 2000, IESA factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 99 5. LA DEMANDA DE VIVIENDA Un aspecto interesante a tener presente en relación al tema de la vivienda, es el tipo de demanda existente respecto a la misma. En relación a esto, hay que destacar que Andalucía, a pesar de contar con el número más alto de vivienda principales existentes, a ésta le sigue Cataluña y la Comunidad de Madrid, ocupa el tercer lugar respecto a viviendas principales buscadas para la compra, (14’7%), después de la Comunidad de Madrid (25’5%) y Cataluña (17’3%)4. La estimación de la demanda de viviendas principales buscadas para la compra en Andalucía es de 208.00 viviendas. En relación al tipo de vivienda buscada para la compra, la superficie media demandada de la vivienda es de 95 metros cuadrados y el precio máximo que están dispuestos a pagar los ciudadanos andaluces por la vivienda es de 81.761 euros. El precio más alto dispuesto a pagar, corresponde a la Comunidad de Madrid (133.094 euros) y el más bajo a Ceuta y Melilla con 75.127 euros. En cuanto al mercado, donde se busca principalmente la vivienda, el 54’9% busca en el mercado libre y el 45% en el mercado de protección pública. Otro dato de interés, muestra que el 27’7% busca vivienda nueva sobre plano o sin terminar, seguido de vivienda usada o de segunda mano (20’2%) y el 9% de los andaluces busca vivienda nueva terminada, a pesar de que un 42’4% de los andaluces cuando se le pregunta no lo sabe o no lo ha decidido todavía. 4 Estos datos proceden de encuestas realizadas por el Ministerio de Vivienda de periodicidad regular. Corresponden a 2005. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 100 Otro aspecto interesante a destacar es el lugar dónde los andaluces buscan vivienda para la compra: el 72,5% busca vivienda en el casco urbano frente al 27’4% que lo busca en la periferia. Cabe destacar que entre los motivos por los que se busca vivienda en Andalucía destaca la búsqueda de vivienda por emancipación (52’6%), no tener vivienda en propiedad (33’3%), la necesidad de una vivienda mayor (7’18%) y la mejora cualitativa de la vivienda (4’57%). Tabla 16 Motivos por los que busca vivienda por Comunidad Autónoma (%) Unidad: miles de viviendas Total Necesidad de una vivienda mejor Mejora cualitativa de vivienda Primera vivienda en propiedad por emancipación No tener ninguna vivienda en propiedad Otros España 208,6 23,9 24,2 105,1 54,6 15,2 Andalucía 30,6 2,2 1,4 16,1 10,2 1,2 Fuente: Ministerio de Vivienda, 2005. Para finalizar, es interesante destacar, que en general los andaluces, como el resto de los españoles, prefieren en la búsqueda de la vivienda, la vivienda en propiedad al alquiler. Ante la pregunta sobre si optaría por una vivienda alquilada similar a la que busca el 93,7% contesta que no. factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 101 6. SECTORES SOCIALES ESPECIALMENTE VULNERABLES RESPECTO A LA VIVIENDA El tipo de vivienda en que reside fundamentalmente la población inmigrante objeto de este análisis, es decir aquellos procedentes de países no desarrollados, es el alquiler. Según los últimos datos disponibles procedentes de la Encuesta de “Inmigración en Andalucía”, realizada por el Instituto de Estudios Sociales Avanzados en el 2003 (realizada a 1.797 inmigrantes en Andalucía procedentes de países de bajo desarrollo), el 78’1% vive en régimen de alquiler. Este tipo de tenencia de la vivienda es lógica, si se tiene presente por un lado el carácter temporal en muchos casos de la residencia en España de los inmigrantes. Por otro lado, esto también puede estar relacionado con que, en muchos casos, no tienen su situación legal de residencia resuelta, lo que les impide permanecer un periodo de tiempo tan largo como exige el pago de una hipoteca en la actualidad. Por otra parte, los ingresos medios del inmigrante son más bajos que la media española, y parte de estos salarios se envía a los países de origen como ayudas familiares, de manera que su capacidad adquisitiva se reduce mientras residen en España. Como consecuencia, la tendencia a la compra de vivienda decrece igualmente. Otra particularidad de la vivienda de los inmigrantes es el grado de hacinamiento en las mismas, que ha aumentado a partir de 1995, cuando han empezado a aumentar los precios de las viviendas (Aranda, 2006: 16). Este hacinamiento se produce en las primeras etapas de la residencia en España cuando muchos de los inmigrantes no han encontrado trabajo, con el fin de afrontar mejor los gastos de la vivienda. Según el análisis que realiza este autor, y a partir de los datos que ofrece el Censo de Población y Viviendas de 2001 del factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 102 Instituto Nacional de Estadística, un 10,06% de hogares compuestos por personas provenientes de América del Sur, está compuesto por 10 o más personas, lo mismo ocurre con el 7’96% de los hogares compuestos por personas procedentes de los países de África, y el 7’34% de los llegados de los países de Asia con mayor representación en España. Entre los problemas principales con los que se encuentran los inmigrantes respecto a la vivienda, destaca el precio y el rechazo de los propietarios. Esta es una preocupación que afecta en gran medida a los inmigrantes. Según la encuesta “Inmigración en Andalucía” del IESA del año 2003, el 29’7% contestaban que el precio excesivo de las viviendas era el problema más importante en relación a la búsqueda de piso (tabla 17). Tabla 17 Problema principal de los inmigrantes en relación a la búsqueda de vivienda en Andalucía (%) Problemas % Tamaño viviendas disponible 0’2 Precio excesivo viviendas disponibles 29’7 Falta de medios económicos 4’9 Mal estado viviendas disponibles 1’1 Distancia excesiva vivienda-trabajo 0’5 Movilidad excesiva 0’1 Falta oferta viviendas 11 Falta oferta plazas alojamiento 1’9 Mal estado alojamiento colectivo 0 Rechazo de los propietarios 36’7 Rechazo de los vecinos 1’2 Otro 12’4 NC 0’2 100 TOTAL (535) Fuente: Inmigración en Andalucía. IESA. 2003 factoria de ideas Centro de Estudios Andaluces factoria de ideas 109 • Encuesta sobre Condiciones de Vida y Pobreza en Andalucía. IESA, 2003. www.iesaa.csic.es • Situación social de los jóvenes en Andalucía. IESA. 2001. www.iesaa.csic.es • La situación social de los jóvenes en Andalucía. IESA. 2001. www.iesaa.csic.es