La educación, ¿Genera crecimiento? Una evaluación de los proyectos de cobertura educativa de una ONGD española en Paraguay

1 V REUNIÓN DE ECONOMÍA MUNDIAL SEVILLA, 15-17 de MAYO de 2003. LA EDUCACIÓN, ¿GENERA CRECIMIENTO? UNA EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE COBERTURA EDUCATIVA DE UNA ONGD ESPAÑOLA EN PARAGUAY. JOSÉ MARÍA LARRÚ RAMOS Universidad San Pablo-CEU. Madrid. [email protected] 2 1. INTRODUCCIÓN. La literatura teórica sobre el crecimiento económico se divide entre la afirmación del impacto positivo de la educación sobre el crecimiento económico de un país a través de la expansión de su capital humano, y la matización de que no hay aumento de renta per capita en todos los casos en los que ha aumentado la tasa de matriculación. En el trabajo se revisan con brevedad los argumentos sobre el tema y se contrastan con el estudio de caso de una evaluación sobre el programa de ampliación de la cobertura educativa llevada a cabo por la ONGD española Entreculturas en asociación con Fe y Alegría Paraguay y con financiación de la Agencia Española de Cooperación Internacional en el periodo 1998-2002. No son frecuentes las evaluaciones ex post o de impacto a las acciones de una ONGD española, con lo que el resultado es tan sólo un estudio de caso, pero puede servir de ejemplo sobre los aprendizajes y debates internos suscitados en las organizaciones implicadas en el proceso de evaluación, así como de experiencia en el necesario diálogo entre la teoría del crecimiento económico y las prácticas de ayuda al desarrollo de la cooperación española a través de las ONGD. La estructura del trabajo es la siguiente. En primer lugar se presenta de forma sucinta el programa objeto de evaluación. A continuación se juzga el programa bajo dos criterios: la pertinencia y la cobertura. En la siguiente sección se debate el impacto educativo a la luz del caso que se comenta. Por último se señalan las principales conclusiones y recomendaciones. 2. EL PROGRAMA DE COBERTURA EDUCATIVA “AULAS”. El programa objeto de evaluación forma parte de la estrategia de acción educativa que lleva a cabo Fe y Alegría Paraguay desde su nacimiento en 1992.La estrategia está recogida en el “Programa de Consolidación y Ampliación de los Servicios Educativos de Fe y Alegría Paraguay en el Marco de una Educación Bilingüe e Intercultural”, que se lleva a cabo durante el periodo 1999-2003. Refrendado por la Federación Internacional de Fe y Alegría, el programa se propone incidir sobre escasez de la oferta educativa en zonas desfavorecidas, tanto suburbanas como rurales, contribuyendo al incremento y mejora cualitativa de la misma. Las dos líneas de acción son el aumento de la infraestructura educativa mediante la construcción de aulas y 3 otros servicios de equipamiento educativo, así como ejecutar un plan de capacitación de docentes. El objetivo general pretende atenuar las graves deficiencias del sistema educativo paraguayo, con un fuerte déficit de oferta educativa estimado en 140.000 alumnos en edad escolar en 2000. Además, sólo el 47% de los alumnos matriculados termina el periodo de escolarización primario, con lo que se detectan dos factores explicativos del problema: la falta de respuesta gubernamental en materia de oferta educativa ante el crecimiento demográfico y el nivel de pobreza de la población, que alcanza un 54% de ella. La problemática de la situación pude resumirse en las siguientes carencias: q Del sistema educativo en general: Ø Programas de estudio inadecuados Ø Escasez de maestros Ø Baja capacitación de los maestros q De los maestros en particular: Ø Falta de estudios adecuados (no estudian magisterio) Ø Baja competencia curricular Ø Escasez de material pedagógico (libros, bibliotecas, cursos…) Ø Los cursos de capacitación oficiales no llegan a las zonas deprimidas y empobrecidas (rurales) Ø La imposibilidad de algunos maestros para desplazarse a los lugares donde se imparte esta formación Ø La formación ofrecida por el Ministerio sólo se imparte en jornadas extraordinarias Ø Alta corrupción institucional El objetivo general del programa ha sido formulado como “haber facilitado el acceso a una educación de calidad a la población marginal de Paraguay”, mientras que los dos objetivos específicos hacen referencia al aumento de las infraestructuras educativas y la mejora en la capacitación de los maestros, tanto en las zonas rurales como urbanas. 4 El programa ha sido cofinanciado por la Agencia Española de Cooperación Internacional, en sucesivas convocatorias ordinarias (1998, 1999) y de IRPF (2000). Este tercer tramo de ejecución, comenzó en febrero de 2001, con una duración de 18 meses (agosto de 2002), con lo que la misión evaluadora (noviembre de 2002) ha podido apreciar la totalidad del desempeño. Las actividades propuestas han sido dos. Para solucionar el problema de la cobertura educativa, se han construido una serie de instalaciones de distinta índole: aulas de primaria, baños y cocinas, así como la dotación de su equipamiento básico. Para afrontar el déficit de capacitación de los maestros se han impartido cursos tanto de contenidos técnicos específicos como de habilidades pedagógicas. En la misión evaluadora sólo se ha tenido en cuenta la parte de cobertura educativa o dotación de infraestructuras, ya que la dimensión de formación de maestros es evaluada a través del programa llevado a cabo por fe y Alegría Guatemala, que también fue apoyado financieramente por Entreculturas-Fe y Alegría. Los resultados agregados de las actividades se muestran en el cuadro siguiente, que será comentado en detalle en los siguientes apartados del informe. Tabla 2.1. Desempeño global del programa. Tabla 2.2. Ratios de desempeño. Porcentajes. 3. CRITERIOS DE EVALUACIÓN. En este apartado se describen las apreciaciones obtenidas por la misión evaluadora siguiendo los criterios tradicionales de las evaluaciones de cooperación al desarrollo y los AULAS Previsto Logrado Diferencia Previsto Logrado Diferencia Previsto Logrado Diferencia Urbana 12 12 0 32 19 -13 8 8 0 Rural 14 14 0 26 26 0 11 11 0 Total 26 26 0 58 45 -13 19 19 0 MAESTROS Previsto Logrado Diferencia Previsto Logrado Diferencia Previsto Logrado Diferencia Urbana 165 103 -62 174 140 -34 145 132 -13 Rural 120 119 -1 125 107 -18 107 98 -9 Total 285 222 -63 299 247 -52 252 230 -22 2000 1998 1999 Ratios de desempeño 1998 1999 2000 Construcción urbana 100,00 59,38 100,00 Construcción rural 100,00 100,00 100,00 Capacitación urbana 62,42 80,46 91,03 Capacitación rural 99,17 85,60 91,59 5 términos de referencia de la evaluación. De este modo se analizan los siguientes criterios: pertinencia o el juicio sobre si las escuelas fueron localizadas en zonas de máxima necesidad y demandadas por los beneficiarios (al que se le añaden referencias explícitas sobre la cobertura, dado el objetivo del programa); eficacia o grado de cumplimiento de los objetivos específicos, dados los resultados alcanzados; eficiencia o nivel relativo de consumo de recursos humanos y financieros, comparándolo con otros programas similares; impactos o cambios generados en la población beneficiaria (directos e indirectos, positivos y negativos) que perduran tras la ejecución del programa; y sostenibilidad de estos cambios, una vez finalizada la ayuda financiera externa. 3.1 PERTINENCIA. La pertinencia del programa responde a si las acciones ejecutadas responden a las necesidades de los beneficiarios y si estas necesidades son expresadas y demandadas de forma explícita por ellos. Es decir, que el programa no obedece a decisiones unilaterales de algunas de las partes involucradas (AECI, Entreculturas o Fe y Alegría Paraguay) y que las demandas e intereses de los beneficiarios son tenidos en cuenta de forma prioritaria, tanto en una dimensión objetiva como subjetiva. Subjetivamente puede juzgarse la pertinencia a través del conocimiento de cómo se hacía el proceso de identificación de las nuevas instalaciones y escuelas a construir. Objetivamente, podemos estudiar la pertinencia a través de la ubicación de las escuelas y saber si estas se han ubicado en las zonas de mayor necesidad. Para responder a esta cuestión se elaboraron mapas por distritos según las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) educativas de Paraguay1. La fuente de estos datos fue la proporcionada por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos del gobierno de Paraguay (DGEECa). 1 No se reportan por razones de espacio. 6 3.1.1 PERTINENCIA SUBJETIVA: EL PROCESO DE IDENTIFICACIÓN. Durante la misión evaluadora sobre el terreno se preguntó a los directores de los colegios cómo fue el proceso de nacimiento de esa escuela, por lo que se han podido recoger testimonios que permiten describir la identificación de las necesidades expresadas en los proyectos. Este proceso también se contrastó en las entrevistas mantenidas con la Secretaría Nacional y el actual Director de Fe y Alegría. De forma breve, la identificación del proyecto escolar se realizó de la siguiente manera: En los comienzos de Fe y Alegría Paraguay (1992), el P. Blanch (Director) y Marta Ramos (Secretaria) se ponían en contacto con el Ministerio de Educación y detectaban las zonas geográficas en las que la planificación ministerial de construcción de escuelas no iba a poder acceder. El Director y la Secretaria visitaban esas zonas excluidas y detectaban líderes comunitarios en los que apoyarse para convocar una reunión con los padres que potencialmente pudieran estar interesados en que se abriera allí una escuela de Fe y Alegría. Alternativamente, algún líder local (normalmente una religiosa) con presencia en la zona detecta la carencia de escolarización y conociendo Fe y Alegría acude a su Director proponiéndole que visite dicha zona para ver si puede abrirse allí un colegio de Fe y Alegría. Tras la visita del Director y la Secretaria a la zona y el examen positivo de que el lugar es idóneo para la apertura del colegio, se reúne a los padres, se les expone la iniciativa y se les involucra personalmente a ser corresponsables en el mantenimiento y funcionamiento de la escuela. En algunos casos, esta involucración personal es expresada a través de la firma de la aceptación de las condiciones y filosofía de trabajo de Fe y Alegría. Acordada la construcción de la escuela en esa zona, se busca financiación por parte de Fe y Alegría y se levantan los edificios e infraestructuras escolares que permiten iniciar la educación primaria. A la luz de la descripción del proceso de identificación, podemos decir que aunque no suelen ser los beneficiarios inmediatos los que siempre han solicitado de forma directa la ejecución del proyecto, siempre ha habido un proceso de concienciación a los padres de los alumnos que acudirán a las escuelas de Fe y Alegría. Por tanto, la identificación se lleva a 7 cabo de forma conjunta entre el personal directivo de Fe y Alegría, los líderes comunitarios (normalmente los que luego serán los primeros directores de la nueva escuela) y los padres de los alumnos que son inducidos a presentar la solicitud formal de apertura del colegio. Esta forma de identificar las necesidades educativas tiene una influencia clara en la selección de las zonas escogidas (que sean pobres y el estado no vaya a poder satisfacer la demanda) y en la pertinencia del proyecto que se juzga positivamente desde este ángulo subjetivo, especialmente por la involucración corresponsable de los beneficiarios en las distintas etapas del programa. 3.1.2 PERTIENCIA OBJETIVA DE LAS ESCUELAS SUBURBANAS. Si bien el juicio global es positivo, este puede matizarse por el hecho de que las escuelas suburbanas, al localizarse todas en el distrito-departamento de Asunción, no permiten una desagregación que ofrezca mayor detalle y quedan sesgadas al tomarse como de alcance general el índice de NBI del departamento-distrito, pero gracias a las visitas realizadas se ha podido comprobar que todas se localizan en entornos de gran necesidad material y educativa. Las escuelas urbanas visitadas en la misión evaluadora fueron: San Cayetano; San Miguel y San Blas2, ambas en Asunción, barrio del Bañado Sur; y Hogar de Jesús (Departamento Central, distrito de Mariano Roque Alonso). En la Tabla 3.1 se ofrecen los datos de localización de las escuelas urbanas con el valor relativo de las NBI educativas urbanas correspondientes a los departamentos y distritos. Las 14 escuelas suburbanas que en la actualidad posee Fe y Alegría Paraguay dan cobertura a 5.615 alumnos, que son atendidos por 143 maestros. Las escuelas suburbanas se ubican en tres Departamentos: Asunción (4 escuelas), Central (9 escuelas) y Alto Paraná (1 escuela). La concentración geográfica en el centro es evidente, pero esto lejos de ser un factor negativo se convierte en una gran fortaleza al contrastar las NBI educativas en las áreas urbanas del país. Justamente esos tres departamentos son los que ofrecen unos valores absolutos más altos de necesidades educativas. El departamento Central es el primero con más de 27.000 hogares sin atención escolar, seguido de Asunción con más de 10.000 hogares sin escolarizar y del Alto Paraná, en la frontera Este con Brasil, que tiene una demanda insatisfecha cercana a los 22.000 hogares. 2 En el momento de la visita se encontraba en obras la escuela de San Blas y las clases eran impartidas en las instalaciones cedidas por San Miguel, con lo que las instalaciones vistas fueron de esta última, pero las entrevistas a directora, alumnos y maestros fueron de San Blas. 8 Si acercamos este análisis al nivel distrital, las valoraciones realizadas se atenúan de algún modo. Dos distritos (San Lorenzo y Ciudad del Este) son los más necesitados dentro de sus departamentos correspondientes (Central y Alto Paraná) con una escuela en cada uno; otro distrito ocupa el segundo lugar (Capiatá) donde se ubica otra escuela; en Mariano Roque Alonso (Dpto. Central) están construidas dos escuelas y el distrito se sitúa en el sexto lugar de su departamento; por último, el más alejado en el ranking es el distrito de Areguá (14º) donde existen cuatro escuelas. Una conclusión preliminar de este análisis es que no se amplíe ya la construcción de escuelas en Aregua, y que el departamento Central ejerce un predominio que no debe convertirse en dominante en contra de otros lugares, aunque se desaprovecharan “economías de aglomeración”. En la Tabla 3.2. se ofrecen los valores ordenados de las NBI educativas URBANAS de todos los DEPARTAMENTOS del Paraguay. Sirve de confirmación de que las escuelas de Fe y Alegría se han ubicado en los departamentos de mayores volúmenes de hogares con necesidad de escolarización. Pero las prioridades cambian si se atiende a los niveles relativos o porcentaje de hogares dentro del distrito (ya no a nivel nacional). En este caso los tres departamentos que mayor necesidad RELATIVA muestran son Alto Paraguay (32,4%), Canindeyu (26,2%) y Amambay (24,7%). En los dos primeros casos, la cantidad de hogares insatisfechos está alejada de la media: 3.703 hogares. Esta menor necesidad absoluta podría servir de justificación para la localización realizada en orden a poder tener mayor alcance en los hogares beneficiados. Pero en el caso de Amambay esto ya no es cierto, pues cuanta con un volumen ABSOLUTO de 3.121 hogares insatisfechos, muy cercano a la media nacional. Además este departamento ocupa el sexto puesto en el ranking nacional absoluto, lo que le convierte en un buen candidato para futuras iniciativas escolares por parte de Fe y Alegría si los criterios cuantitativos aquí manejados son ponderados debidamente entre otros. Por último nótese como en los casos de los departamentos de Asunción y Central que ocupan los primeros puestos en valores absolutos y que son los que han experimentado un mayor crecimiento poblacional (medido a través de la diferencia entre el número de hogares de 1982 y de 1992 que se ofrecen en las dos primeras columnas), pasan a ser los últimos si se consideran los porcentajes. Esto se explica porque aunque el volumen de insatisfacción sea elevado, al ponderarse por una cantidad tan elevada de hogares existentes, ofrecen unos valores relativos más bajos que los demás departamentos. 9 Tabla 3.1. Localización y Pertinencia según índice de Necesidades Básicas Insatisfechas educativas de las Escuelas URBANAS de Fe y Alegría. Fuente: Fe y Alegría Paraguay y Dirección general de Estadística, Encuestas y Censos. Escuela Año de creación Grados Alumnos Profesores Departamento NBI educativa urbana departamental, 1992 Distrito NBI educativa urbana distrital, 1992 Suburbanas Cantidad de hogares Puesto ranking distritos % de hogares Cantidad de hogares Puesto dentro del distrito % de hogares; 1992 Caacupemí 2001 3 66 2 Central Areguá 248 14º 18,3 Despertar 1993 11 586 14 Central Mariano Roque Alonso 1.180 6º 14,3 Hogar de Jesús 1990/1992 10 686 14 Central Mariano Roque Alonso 1.180 6º 14,3 Mª Auxiliadora 1995 8 109 6 Central Areguá 248 14º 18,3 Niño Salvador 1993 9 422 12 Central Areguá 248 14º 18,3 Oñondivé 1992 11 507 14 Central Luque 2.277 14º 12,9 San Antonio 1993 10 474 10 Central 27.391 1º 13,2 San Lorenzo 3.642 1º 12,7 San Blas 1998 6 253 6 Asunción Asunción San Cayetano 1976/1992 10 589 18 Asunción Asunción San Miguel 1997 7 360 9 Asunción 10.181 2º 9,3 Asunción 10.181 ... 9,3 San Vicente 1995 10 252 9 Central Capiatá 2.793 2º 15,6 Santa Cruz 2001 3 369 3 Central 27.391 1º 13,2 ? Virgen de Fátima 1992 14 699 20 Alto Paraná 21.931 3º 16,6 Ciudad del Este 4.074 1º 13,8 Virgen de Luján 1998 6 243 6 Asunción 10.181 1º 9,3 Asunción 10.181 ... 9,3 Sagrada Familia* 1992 en 2000 Fe y Alegría abandona esta escuela Subtotal urbanas 14 5615 143 16 Tabla 3.7. Localización y Pertinencia según índice de Necesidades Básicas Insatisfechas educativas de las Escuelas RURALES de Fe y Alegría. Fuente: Fe y Alegría Paraguay y Dirección general de Estadística, Encuestas y Censos. Escuela Año de creación Grados Alumnos Profesores Departamento NBI educativa rural departamental, 1992 Distrito NBI educativa rural distrital, 1992 Rurales Cantidad de hogares Puesto ranking distritos % de hogares Cantidad de hogares Puesto dentro del distrito % de hogares; 1992 Aleman Kué n.d. 9 113 5 Concepción Horqueta 2.279 1º 30,8 Núcleo Nº 1 1993 7 76 5 Concepción Concepción Núcleo Nº 2 1993 9 76 4 Concepción Concepción *Núcleo Nº3 1993 10 164 10 Concepción Concepción Núcleo Nº 4 1993 7 64 3 Concepción Concepción Núcleo Nº 5 1993 7 71 3 Concepción Concepción Núcleo Nº6 1993 9 114 5 Concepción 6.891 11º 33,9 Concepción 1.630 2º 33,3 S.Gabriel 1994 10 138 7 San Pedro 12.438 4º 26,8 General Resquín 886 4º 25,9 S. Joaquín 1995 9 347 17 Caaguazú 15.097 2º 28,8 San Joaquín 968 6º 33,5 S.Juan 1994 9 134 5 San Pedro General Resquín S.Librada 1994 7 106 4 San Pedro General Resquín *S.Lucía 1994 10 175 11 San Pedro General Resquín *S.M.Provid. 1994 9 347 n.d. San Pedro General Resquín S.Miguel Nar. 1994 6 111 4 San Pedro General Resquín S.Ramón 1994 127 6 San Pedro General Resquín S.Salvador. 1994 151 6 San Pedro 12.438 4º 26,8 General Resquín 886 4º 25,9 Subtotal rurales 2314 95 * Tienen agropecuaria 17 También resulta interesante comparar la inequidad entre los departamentos. Divididos en quintiles y considerando por separado los hogares urbanos y rurales, es sencillo calcular que mientras los cuatro departamentos con mayor necesidad en el ámbito urbano (quintil de mayor pobreza educativa) sumaban 42.433 hogares frente a 2.279 hogares del quintil más “rico” (18,6 veces menos), en el ámbito rural esta desigualdad va desde los 58.199 del quintil más pobre a los 9.137 hogares del más “rico”, lo que representa una razón o índice de desigualdad interna de 6,3. Es decir, aunque en Paraguay hay muchos más hogares sin acceso a la educación en el ámbito rural (130.820) que el urbano (66.661), la inequidad dentro de los departamentos urbanos es tres veces mayor que la inequidad dentro de los departamentos rurales. Tabla 3.8. Ranking de los Índices de NBI educativas RURALES departamentales. Fuente: Dirección general de Estadística, Encuestas y Censos. (DGEECa) Departamento Total de hogares Hogares y población con NBI en Acceso a la Educación y distrito Cantidad de hogares % de hogares 1992 1982 1992 1982 1992 1982 TOTAL AREA RURAL 412.042 313.384 130.820 125.672 31,7 40,1 DEPARTAMENTO DE ITAPUA 51.132 36.030 16.999 14.621 33,2 40,6 DEPARTAMENTO DE CAAGUAZU 52.457 41.439 15.097 16.213 28,8 39,1 DEPARTAMENTO DE ALTO PARANA 36.749 21.586 13.665 9.692 37,2 44,9 DEPARTAMENTO DE SAN PEDRO 46.456 27.976 12.438 11.165 26,8 39,9 DEPARTAMENTO DE PARAGUARI 33.872 30.060 9.462 11.911 27,9 39,6 DEPARTAMENTO DE CANINDEYU 19.290 10.288 8.322 5.662 43,1 55,0 DEPARTAMENTO CENTRAL 37.634 39.206 7.855 11.221 20,9 28,6 DEPARTAMENTO DE GUAIRA 22.610 18.084 7.572 8.455 33,5 46,8 DEPARTAMENTO DE CAAZAPA 22.259 16.687 7.484 7.654 33,6 45,9 DEPARTAMENTO DE CORDILLERA 28.452 27.067 7.203 9.409 25,3 34,8 DEPARTAMENTO DE CONCEPCION 20.338 16.275 6.891 7.241 33,9 44,5 DEPARTAMENTO DE AMAMBAY 7.924 4.592 4.686 2.589 59,1 56,4 DEPARTAMENTO DE PRESIDENTE HAYES 8.771 3.788 4.009 1.425 45,7 37,6 DEPARTAMENTO DE MISIONES 9.130 8.792 3.305 3.902 36,2 44,4 DEPARTAMENTO DE ÑEEMBUCU 8.687 9.225 3.222 3.972 37,1 43,1 DEPARTAMENTO DE BOQUERON 4.680 1.599 1.809 208 38,7 13,0 DEPARTAMENTO DE ALTO PARAGUAY 1.601 690 801 332 50,0 48,1 ASUNCION (no tiene área rural) 00000,0 0,0 18 3.2 COBERTURA. El criterio de cobertura trata de determinar hasta qué punto un programa ha llegado a la población que fue objeto del mismo (Alvira 1991). Para ello utiliza indicadores como la tasa y el sesgo de cobertura o la accesibilidad al servicio prestado. A continuación se comenta de forma general la evaluación de la cobertura y posteriormente se exponen los juicios sobre los tres indicadores citados. La falta de datos de la situación de partida o de antes del inicio de las construcciones de escuelas de Fe y Alegría no nos permite establecer un juicio cuantitativo ni siquiera aproximado de cuál es el grado de beneficio logrado con respecto al previsto. En el documento de formulación se cita únicamente la cifra de 40 alumnos por aula construida, pero no ser ofrece ningún criterio de selección para el acceso de estos alumnos. La misión sobre el terreno trató de observar y preguntar a los encuestados cuáles eran los criterios generales de selección y admisión de los alumnos, tanto en forma de discriminación positiva como negativa. Las conclusiones generales al respecto son las siguientes: • Mientras que en las escuelas suburbanas hay una fuerte presión de inscripciones, en las rurales existen casos de exceso de capacidad teniendo que acudir a ofertar clases de poligrado en algunos casos. • Esto hace que la ratio profesor/alumnos en las escuelas rurales sea baja, lo que debería incidir en una mejora de la calidad formativa. Desgraciadamente no siempre es así, debido al bajo nivel de cualificación profesional de algunos de los maestros, sobre todo en habilidades pedagógicas. El problema se está tratando de abordar con el plan de formación continua del profesorado que incluía este mismo proyecto, pero que no ha sido evaluado en esta misión. • El rango de cobertura por aula -dentro de las escuelas que componen la muestra visitada por la misión evaluadorafue desde 8 a 30 alumnos por aula, mientras que las construcciones de aulas proyectadas eran para 40 alumnos. • La media de alumnos por aula en 2002 en la zona suburbana fue de 26,4 (S. Blas) y 33,2 (S. Cayetano) mientras que en la rural es menor: 13,4 (S. Gabriel) y 17,5 (S. Miguel). 19 3.2.1.1 Sesgo en la cobertura. El sesgo en la cobertura se produce cuando el proyecto sólo llegó a un subgrupo de la población definida, de características específicas (Ligero 2001). Las posibles fuentes de sesgos son la etnicidad, la cultura, el sexo, la adscripción política o ideológica, el estatus económico, la edad, la localización (urbana, rural, distancia al programa...) o las circunstancias familiares, por mencionar sólo algunas. El programa AULAS no ha presentado sesgos negativos en su implantación. El proceso de selección en las escuelas, tanto rurales como suburbanas, se realiza basándose en los alumnos ya existentes que pasan de grado y por orden de llegada de los padres para los de primer año. Los padres deben contactar con el maestro del grado de su hijo, este les remite al director/a que toma nota del ingreso. No se rechaza ni se discrimina activamente a nadie. En la zona rural, porque no es necesario debido a la baja matriculación y en la zona urbana porque los criterios y el talante de Fe y Alegría así lo recomiendan, aunque pertenecer al barrio donde está la escuela es un factor positivo, ya que la dirección valora el conocer personalmente a la familia. Tener hermanos ya en la escuela es otro factor positivo. 3.2.1.2 Accesibilidad. No se ha recogido ningún testimonio que ofrezca evidencia de una discriminación por imposibilidad de pago de la familia. En general las escuelas de Fe y Alegría exigen el pago de 3.000 guaraníes en forma de matrícula y gastos de funcionamiento (unos 65 céntimos de euro o 108 pesetas). En los casos en que el pago en metálico es problemático (sobre todo en las zonas rurales), a cambio se ofrece la posibilidad (en principio obligatoria) de participar en las tareas de mantenimiento y conservación de las instalaciones colegiales. Pero incluso si el padre o madre no cumplen estos requisitos mínimos, no se excluye al alumno del servicio escolar. Cuando se presentan casos especialmente graves como distancias muy alejadas desde la vivienda familiar a la escuela, muerte de alguno de los padres, alumnos que viven solos con alguno de sus hermanos, o necesidad económica muy urgente, los directores suelen actuar a favor de la resolver el problema de forma creativa y que nunca suponga al abandono escolar del alumno que realmente quiere estudiar. 20 3.2.1.3 Conclusión y recomendación sobre la cobertura. El juicio global sobre la cobertura del programa es positivo. Los alumnos que llegan a las escuelas de Fe y Alegría tienen en general el perfil descrito en los documentos de formulación, determinados por la zona de residencia, situación económica deficitaria de la familia y falta de alternativas reales a otro tipo de educación. La presencia de las escuelas en las zonas escogidas se convierte en centros de desarrollo comarcal debido a las externalidades que se producen por el liderazgo de los directores y maestros sobre todo hacia los padres y madres de los alumnos, y a la formación integral que oferta la Organización, no limitándose a los contenidos estrictamente académicos. No se discrimina a nadie y el proceso de selección es sencillo y transparente para los padres. La recomendación que surge en este campo es la de profundizar los procesos participativos de los padres y alumnos en las instituciones escolares y tratar de democratizar algunas decisiones que en la actualidad pueden depender en exclusiva de los directores y que pueden estar sujetas a arbitrariedad (incluso bien intencionada). Pero ya que el seguimiento que puede realizar en la actualidad el personal de la Oficina de Fe y Alegría es algo lejano, sobre todo en las zonas rurales, y que los conflictos sociales y la situación de violencia y desesperación de las familias de las zonas suburbanas puede conducirlas a comportamientos oportunistas, es necesario que los centros cuenten con unidades de decisión colectiva capaces de evitar decisiones arbitrarias indeseables en el terreno del acceso escolar o de las condiciones generales de pago de matrículas. La discriminación no justificada en estos campos puede dar lugar a la pérdida de prestigio y neutralidad que goza en la actualidad Fe y Alegría. 3.3 IMPACTO EDUCATIVO. 3.3.1 INTRODUCCIÓN. EL PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO. No existe un acuerdo unánime sobre el impacto de la educación primaria en el crecimiento económico de un país. Por una parte, los detractores (Easterly 2001), afirman que sólo la educación en habilidades diferenciales para el trabajo productivo, crea empleo y por tanto rentas y riqueza para las familias y el país. Una educación primaria, dirigida a dotar de los conocimientos básicos generalizados, genera externalidades en términos de desarrollo humano, pero no es más que una primera etapa, que – si no se materializa en habilidades productivas concretassólo reduce las tasas de analfabetismo, pero el crecimiento agregado del país queda inalterado. Basándose en el estudio de Pritchett (2001), muestra cómo, para el 21 periodo 1960-90, mientras que el Este de Asia logra aumentar su capital educativo en un 2,7% y su renta per capita creció al 4%, el África Subsahariana aumentó su capital educativo en un 4% pero su renta per capita sólo creció un 0.5%. Y es que no tiene por qué existir una correlación lineal directa entre los años de escolaridad de un país y su crecimiento de la renta per capita. Sí que hay una mayor evidencia empírica en que los incrementos de la productividad se traducen en mayores niveles de renta per capita. Los datos muestran cómo la productividad aparente del trabajo de los países en desarrollo decae con el tiempo. Mientras que su media era del 3% en 1960, cayó al 2,5% en 1970, al –0.5% en los ’80 y el 0 en 1990. Por último, mientras EE.UU. tiene una tasa de matriculación en secundaria del 97%, Ucrania la tiene del 92% y sin embargo la renta per capita estadounidense es 9 veces mayor. En conclusión: ningún país se ha hecho rico gracias a tener un 100% de tasa de matriculación en primaria y secundaria, pues no crea los incentivos suficientes para capacitarse de forma productiva y diferencial, entendiendo esta como un proceso de permanente inversión en conocimientos y habilidades, sujeto a rendimientos a escala muy variables. Por otra parte, autores como Watkins (1999) resaltan – a través del ejemplo de Corea del Surcómo la generalización de la educación primaria gracias a los esfuerzos del Estado, pusieron las bases para la absorción de conocimientos y mano de obra cualificada que atrajo a las empresas de alta tecnología de las comunicaciones a su país, adoptó una estrategia de industrialización orientada a la exportación y ha conseguido tasas espectaculares de crecimiento económico y de reducción de la pobreza, con un grado de equidad económica y social modélicos. Sin esa generalización de la educación primaria, impulsada estatalmente, ninguno de los logros posteriores hubieran sido posibles. Watkins contrapone a Corea el caso de Brasil, cuya política educativa se ha centrado en las élites y ha ofertado una enseñanza primaria de muy escasa calidad. Esto se ha traducido en bajos niveles de crecimiento y en aumento de las desigualdades internas3. En la encuesta de 1998, el coeficiente de Gini de Brasil era de 60.7 (el segundo país más desigual del mundo sólo superado por Sierra Leona –el más pobre del mundocon un 62.9) mientras que Corea ofrecía un Gini de 31.6 el mismo que por ejemplo, Canadá y mejor que el de España (32.5). Paraguay con un nivel del 57.7 – parecido al de Chile (56.6)- está más cerca del modelo 3 En los años ’50, el índice de finalización de los estudios de primaria en Brasil era casi el doble que Corea (el 60% frente al 36%). Durante los 30 años siguientes la situación se invirtió: el índice de finalización de primaria brasileño se redujo al 20% de los estudiantes mientras que en Corea alcanzó el 90%. 22 brasileño que del coreano, y presenta mayor desigualdad que otros países de su entorno (Bolivia 44.7 o Uruguay 42.3). ¿Cuál es el caso de Paraguay? ¿Qué modelo están apoyando Fe y Alegría y Entreculturas? Como se puede observar en la Tabla 3.9 adjunta, Paraguay ofrece altas tasas de alfabetización, tanto de adultos como de jóvenes, en línea con los países de su entorno y más elevadas que las de Brasil. También las tasas netas de matriculación en primaria son elevadas, aunque es la menor de los países con los que aquí se compara. Pero la gran diferencia estriba en las tasas netas de matriculación en secundaria en las que Paraguay destaca negativamente. Sólo un 45% de los estudiantes acude a la enseñanza secundaria, con lo que la capacidad de formación y ampliación de conocimientos técnicos orientados al empleo es muy baja. La ratio de alumnos que completan el quinto grado es también la más baja. Tabla 3.9. Comparación educativa entre países. Tasa de alfabetización de adultos (15 años y más) (2000) % Tasa de alfabetización de jóvenes (15- 24 años) (2000) % Tasa neta de matriculación primaria (1999-2000) % Tasa neta de matriculación secundaria (1999-2000) % Niños que llegan a 5º grado (1998-99) % Estudiantes terciarios en matemáticas e ingeniería (% de los universitarios , 1994-97) Paragua y 93.3 97.1 91.49 45.04 75.50 22 Argentin a 96.8 98.6 100 76.02 94.69 30 Bolivia 85.5 95.9 99.11 -- 88.22 -- Brasil 85.2 92.5 96.54 68.64 -- 22 Uruguay 97.7 99.3 93.61 77.39 85.85 24 España 97.6 99.8 100 90.83 -- 30 Fuente: PNUD (2002) y UNESCO (2002). Pero los simples datos cuantitativos de la matriculación no aportan ningún contenido sobre la calidad de la enseñanza recibida. Si se mide esta por la ratio alumnos/profesor en primaria y secundaria, así como por el gasto público educativo como porcentaje de la renta nacional, obtenemos el siguiente cuadro comparativo: 23 Tabla 3.10. Calidad educativa. Ratio alumnos/profesor en primaria Ratio alumnos/profesor en secundaria Gasto público en educación como % RNB Cuba 11 12 7.6 Bolivia 25 21 5.7 Brasil 27 23 5.1 Argentina 22 11 4.6 Paraguay 20 10 4.5 España 15 8 4.5 Corea 32 22 3.8 Uruguay 20 15 2.8 Fuente: UNESCO (2002) Paraguay posee un nivel de gasto público educativo igual al de España, una ratio alumnos profesor en primaria igual que la de Uruguay y una ratio alumnos/profesor en secundaria semejante a la de Argentina. Sin embargo sus respectivos niveles de renta per capita son muy diferentes. Como puede calcularse a partir de los datos de la Tabla 3.11, Paraguay tiene una renta per capita 4.4 veces menor que España, 2.8 veces menor que Argentina y 2.0 veces menor que Uruguay. EEstas diferencias también quedan reflejadas en los respectivos IDH. Tabla 3.11. Niveles de renta y desarrollo comparados. País PIB per capita (PPA en USD) PIB pc español / PIB pc del país Ranking en el IDH España 19.472 1 21 Argentina 12.377 1.6 34 Uruguay 9.035 2.1 40 Brasil 7.625 2.5 73 Paraguay 4.426 4.4 90 Bolivia 2.424 8.0 114 Fuente: PNUD (2002). Parece pues, que ni la generalización de la matriculación en educación primaria y secundaria, ni siquiera una ratio de calidad educativa como un bajo número de alumnos por profesor, aseguran de forma automática un incremento en la renta per capita del país, ni una igualación en los niveles de desarrollo humano. Si la cobertura educativa es una condición necesaria para adquirir habilidades y conocimientos productivos capaces de generar activos humanos que conduzcan a un empleo y 24 generen mayores niveles de salarios y menos pobreza, no es una condición suficiente. La preparación técnica, específica y continua en los sectores productivos generadores de empleo en el país, que vendrán determinados por las ventajas comparativas mundiales de Paraguay, deben ser los componentes de la línea de horizonte sobre la que planificar las acciones cooperativas futuras tanto de Fe y Alegría Paraguay como de Entreculturas. Sólo garantizando una formación permanente adecuada a las necesidades del mercado y capacitando a los jóvenes para poder generar altos niveles de productividad, se estarán poniendo bases duraderas de reducción de la pobreza, mediante la ampliación de oportunidades vitales para esos jóvenes. De otra forma, con los modelos actuales, sólo se alcanzan a dar los primeros pasos en términos de desarrollo humano, garantizando la educación mínima, pero que no son suficientes para lograr el fin último de reducir la pobreza y ampliar la equidad en Paraguay. Si extendemos el análisis a nivel mundial, se observa que hay correlación parcial directa significativa entre las tasas netas de matriculación primaria y secundaria y la renta per capita de los países estimada en términos de PIB a dólares constantes (Tabla 3.12). Pero la asociación se va haciendo más débil cuando la examinamos por grupos de países. Tabla 3.12. Correlaciones parciales de primaria y secundaria con renta per capita. Variable dependiente: PIB per capita en USD constantes de 1995. Estimación por OLS. Fuente: Banco Mundial (2002). En una serie larga (1960-2000) no aparece ninguna correlación significativa entre las tasas netas de matriculación en primaria y en secundaria y la renta per capita en América Latina ni en África Subsahariana, mientras que sigue siendo significativa en primaria para los países del Este Asiático y en secundaria para los países de la OCDE de rentas altas. Debe observarse también, que el signo de las correlaciones significativas es negativo, lo que debe interpretarse como que a mayor nivel de PIB per capita, menor tasa de escolaridad 1960-2000 TNM 1 TNM 2 TNM 1 TNM 2 TNM 1 TNM 2 TNM 1 TNM 2 TNM 1 TNM 2 Coeficiente -0,160 -0,159 -0,076 -0,121 -0,316 -0,134 -0,06 -0,053 0,042 -0,091 t estadístico (-2,917) (-2,376) (-1,095) (-1,658) (-3,664) (-1,253) (-0,798) (-0,581) -0,609 (-0,949) R2 0,026 0,025 0,006 0,015 0,100 0,018 0,004 0,003 0,002 0,008 Nº Observaciones 324 221 209 188 123 88 179 124 214 109 Nivel de confianza (1-p-valor) % 99,6 98,2 90,1 100 Af. SubsaharianaMundo OCDE Sur Este Asiático Am. Latina 25 en primaria, lo cual es muy sorprendente4. Este mismo signo se confirma con las simulaciones que aparecen en la Tabla 3.13. Además en ella puede observarse cómo es el número total de alumnos matriculados en primaria y en secundaria (este con correlación significativa positiva) la variable que aparece significativa en todas las simulaciones. También aparece significativa en cinco ejercicios la tasa bruta de matriculaciones en enseñanza terciaria, con signo positivo. Este resultado es muy esperable ya que confirma que a mayor nivel de conocimientos mayor nivel de renta, debido a los mayores salarios a los que dan acceso estos conocimientos superiores. Tabla 3.13. Simulaciones de algunas variables educativas. Variable dependiente: PIB per capita en USD constantes de 1995. Estimación por OLS. Estadísticos t entre paréntesis. Fuente: Banco Mundial (2002). Estas mismas simulaciones se han hecho para cuatro bloques de países: OCDE, Sudeste asiático, América Latina y África subsahariana. Lo más destacable de los resultados (que no se ofrecen por espacio) es que ninguna variable apareció significativa para la OCDE 4 Pero muy concordante con numerosos trabajos empíricos: Pritchett (2001) cita los de Lau et al (1991), Benhabib y Spiegel (1994), Spiegel (1994), Jovanovich et al. (1992), Behrman (1987), Dasgupta y Weale (1992), Banco Mundial (1995), Islam (1995), Caselli et al. (1996) y Hoeffler (1999). El resultado más parecido al nuestro es el de Lau et al. (1991) que encuentra efecto negativo de la educación primaria en el crecimiento en África Subsahariana y Norte de África, efecto insignificante en Asia del Sur y América Latina y efecto positivo sólo para el Este Asiático. Todo el mundo: 1960-2000 1 2 3 4 5 6 7 Nº alumnos en Primaria 0,017 -0,682 -1.233 -0.682 -1.538 (0,182) (-9.798) (-17.583) (-10.736) (-9.626) Nº alumnos en Secundaria 0,861 1,319 1.707 1.330 1.907 (8,878) (18.677) (24.352) (20.712) (-11,874) TBM Pre-primaria 0,114 0,053 0.032 (2,265) (0.989) (0.645) TBM Primaria 0,054 0,005 0.020 (1,061) (0.089) (0.405) TBM Secundaria 0,045 0.004 -0,020 (0,915) (0.070) (-0,410) TBM Terciaria 0,129 0,049 0.256 0.199 0.057 0,117 (2,514) (1.621) (4.787) (4.783) (2.047) (2,343) TNM Primaria -0,046 -0,034 -0.094 -0.026 (-0.930) (-1.157) (-2-269) (-0.949) TNM Secundaria -0,012 -0,03 0.134 -0.028 (-0.216) (-0.928) (3.227) (-0.979) Ratio alumnos/profesor Primaria 0,044 -0,03 (0,871) (-1.021) R2 0,826 0.624 0,069 0,426 0,068 0,636 0,481 Nº observaciones 89 449 333 1.254 557 511 228 32 DIRECCIÓN GENERAL DE ESTADÍSTICA, ENCUESTAS Y CENSOS (DGEECb) Indicadores Básicos para Focalizar el Gasto Social en Paraguay. http://www.dgeec.gov.py/publicaciones/biblioteca/ibf/IBF.htm EASTERLY, W. 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