La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados del Tribunal Constitucional

229 Crónica Parlamentaria La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados del Tribunal Constitucional Entre las diferentes aportaciones valiosas de la reciente reforma del Estatu- to de Autonomía debe destacarse, a los efectos de la presente crónica, la de haber profundizado e intensificado las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado, dedicándole a este asunto buena parte de su Título IX (“Relaciones institucionales de la Comunidad Autónoma”). Y más concretamente, por lo que a nosotros ahora concierne, conviene apuntar el reconocimiento por parte del nuevo Estatuto de cierta capacidad de participación de las instituciones autonómicas en relación con la composición de órganos de titularidad estatal. El artículo 224 del Estatuto –que lleva precisamente la rúbrica “Participación en los procesos de designación de los órganos constitucionales”– consagra esa posibilidad de intervención con el siguiente alcance: “La Junta de Andalucía participa en los procesos de designación de los órganos constitucionales en los términos que dispongan las leyes o, en su caso, el ordenamiento parlamentario”. Como ya apareció como evidente desde el principio, en el momento mismo en que se plasmó esa eventualidad a lo largo del proceso estatuyente, una de las principales y más relevantes concreciones de esa capacidad genérica de participación debía ser la relativa al nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, dado su papel capital en la elucidación de los problemas competenciales y financieros que se plantean entre el Estado y las Comunidades Autónomas o que se generan en las relaciones intercomunitarias. Pues bien, la presencia de las Comunidades Autónomas en el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional sólo ha terminado por abrirse paso tras sortear un piélago de dificultades; dificultades que, debe añadirse de inmediato, se han exacerbado en el caso de nuestra Comunidad Autónoma. Pero vayamos por partes y ordenadamente. En primer término examinaremos, siquiera someramente, las complicaciones que, para su implantación, han debido sortearse al nivel del Estado en su conjunto; y, más adelante, abordaremos los obstáculos o inconvenientes que se han erigido en el marco de nuestras instituciones autonómicas. REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 229 Por lo que hace a las dificultades de alcance general, hay que comenzar señalando que el artículo 159.1 de la Constitución no prevé de forma expresa ninguna fórmula de participación de las Comunidades Autónomas en la elección de los miembros del Alto Tribunal, ya que son el Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno, y las Cortes Generales quienes están llamados a proceder a su designación. Sólo, pues, indirectamente a través del Senado las Comunidades Autónomas han tenido hasta la fecha alguna presencia en este ámbito; presencia en cualquier caso muy imperfecta, dada la defectuosa configuración constitucional de la Cámara Alta como “cámara de representación territorial”. Comoquiera que sea, lo cierto es que, a la vista del referido precep- to constitucional, el Senado ofrecía la única vía que se podía explorar para proporcionar a las Comunidades Autónomas una participación más significativa en la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. Y esa fue, precisamente, la vía transitada por la reforma del artículo 16.1 LOTC, que dotó a los Parlamentos autonómicos de la capacidad de proponer a la Cámara Alta candidatos a formar parte de dicho Tribunal. El reformado art. 16.1 LOTC pasó a tener el siguiente tenor literal: “Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara”. Pues bien, en la medida en que el art. 159.1 CE atribuye a dicha cámara la competencia exclusiva y absoluta para designar cuatro magistrados, sin contemplar ningún tipo de matiz o condicionante, no dejaron de alzarse voces tanto en la doctrina como en el debate político que apuntaron la imposible acomodación del nuevo art. 16.1 LOTC al precepto constitucional en juego. Por lo demás, no se trataba tan sólo de reprochar que la Constitución contempla la actuación del Senado de forma monopolística, sino de subrayar que la participación prevista de los Parlamentos autonómicos vacía materialmente la capacidad decisoria de las Cámara Alta, haciendo de su intervención un acto meramente formal y debido. Su inconstitucionalidad sería, sin embargo, rechazada en la STC 49/2008. A juicio del Tribunal Constitucional, la circunstancia de que el art. 159.1 CE regule con algún detalle el procedimiento de elección de los magistrados no empece a que esta materia sea susceptible de ser desarrollada normativamente: “Ello, sin embargo, –razona el Tribunal en el fundamento jurídico séptimo– no cierra las puertas de modo absoluto a que otras normas puedan desarrollar una regulación constitucional que, entre otras cosas, guarda silencio sobre el procedimiento a seguir en dicha elección. Aunque se da la paradoja de que el art. 159.1 CE es una norma más completa que el original art. 16.1 LOTC, no existe impedimento constitucional para que la regulación constitu- 230 ´ REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 230 cional sea desarrollada y concretada siguiendo los requisitos formales y materiales que se derivan del texto constitucional”. Y, en efecto, proseguiría este mismo fundamento jurídico, hay determinados condicionantes de índole material que no pueden soslayarse al respecto. De un lado, “la concreta participación de cada órgano constitucional en dicha elección también debe interpretarse a la luz de las normas constitucionales que los regulan, así como del sistema institucional que se deriva del texto constitucional”. Y, de otra parte, “también cabe señalar que la elección de los miembros del Tribunal Constitucional no puede desvincularse de los requisitos de elegibilidad, capacidad e independencia que se derivan de los apartados segundo cuarto y quinto del art. 159 CE, así como del carácter parcial, pero por bloques, de la renovación periódica de este órgano (art. 159.3 CE)”. En definitiva, todos estos factores “deben ser tenidos en cuenta en cuanto elementos integrados en el modelo de Tribunal Constitucional que se deriva de la norma suprema”. Una vez sentadas estas premisas a partir de las cuales ha de desarrollarse el juicio de constitucionalidad, la STC 49/2008 pasa a continuación a delimitar el alcance exacto del precepto objeto de control. Y lo primero que subraya el Alto Tribunal es el carácter abierto e indeterminado de la disposición impugnada, en la medida en que se remite expresamente al Reglamento del Senado. “Apertura” de la norma que no sólo afecta a la fase última de elección definitiva de los magistrados por parte de la Cámara Alta, sino también a la fase inicial de propuesta por parte de los Parlamentos autonómicos, de donde resulta que también sus Reglamentos están llamados a desempeñar un relevante papel en el proceso de designación. En cualquier caso, a nadie se le oculta que la cuestión central a resolver desde el punto de vista de la constitucionalidad del art. 16.1 LOTC reside en determinar el sentido exacto de la exigencia de que la elección del Senado se realice “entre” los candidatos presentados por las Asambleas autonómicas. Pues bien, según sostiene el Tribunal Constitucional, su alcance sólo puede concebirse en términos laxos: “(…) la expresión «entre los candidatos» no tiene… que ser interpretada necesariamente en un sentido que excluya cualquier posible margen de maniobra por parte del Senado. Por un lado, porque incluso en el caso de ser interpretada en el sentido más estricto presupone necesariamente la existencia de diversos candidatos y, por lo tanto, una posibilidad de elegir a unos y descartar a otros. Y por otro, porque los términos en que está redactada la remisión al Reglamento parlamentario no puede cerrar las puertas a que el propio Senado pueda velar por el ejercicio constitucionalmente correcto de su función si, por ejemplo, el número de candidatos presentados es insuficiente, si considera que los candidatos propues- Crónica Parlamentaria. La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados... 231 REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 231 tos no cumplen los requisitos exigidos constitucionalmente, o si la elección de algunos de los Magistrados se frustra por no alcanzarse la mayoría requerida. En definitiva, tal y como está redactada la norma impugnada no puede dejar totalmente en manos de los Parlamentos autonómicos la libre determinación de los candidatos elegibles por el Senado, sino que remite a su Reglamento y, por lo tanto, a la propia voluntad de la Cámara, la concreción del grado de participación de los Parlamentos autonómicos en dicha facultad, así como el margen de intervención del Senado en el proceso de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional” (FJ 9) Así, pues, del precepto objeto de control no se sigue necesariamente que el Senado pierda sustancialmente su capacidad decisoria final sobre la elección. El art. 16.1 LOTC puede, en suma, interpretarse de conformidad con la Constitución y, por lo tanto, cabe descartar la declaración de su inconstitucionalidad: “Por todo ello, no puede considerarse… que el precepto impugnado desapodere al Senado del ejercicio material de una de sus funciones constitucionales. Por la misma razón tampoco es posible aceptar que se produzca necesariamente una renuncia, traslado o sustitución del Senado por parte de los Parlamentos autonómicos, o la sustracción de una facultad constitucional mínima, puesto que ello implicaría desconocer que la norma impugnada admite una lectura que impide considerar que el papel del Senado sea meramente formal” (FJ 9) Rechazada, así, la alegación de que el Senado ve menoscabada su capacidad decisoria, la misma suerte corrió la tesis de que, en cualquier caso, el tex- to constitucional contempla una participación exclusiva e ilimitada de la Cámara Alta en la designación de los magistrados “[…] de la atribución constitucional al Senado de la facultad de elegir a cuatro miembros del Tribunal Constitucional no puede derivarse que la única participación autonómica posible en la elección de los miembros del Tribunal sea la existencia de Senadores designados por los Parlamentos autonómicos o, lo que es lo mismo, que exista una prohibición constitucional absoluta de cualquier otro mecanismo de participación y, concretamente, de la posibilidad de presentar candidatos a través de los Parlamentos autonómicos” (FJ 12). Pero es que, además, la norma recurrida no viene sino a reforzar la pretensión de involucrar a las Comunidades Autónomas en la toma de decisiones sobre la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional; pretensión de integrar la estructura territorial del Estado en su composición que claramente estuvo presente a lo largo del proceso constituyente: “Por un lado, por contemplarse en todo momento la participación del Senado en la elección de algunos Magistrados, al mismo 232 ´ REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 232 tiempo que se le define como Cámara de representación territorial. Y por otro, por acogerse parcialmente en la fase de Ponencia del Congreso las diversas enmiendas que se habían presentado para introducir la perspectiva territorial en la elección de algunos de los miembros del Tribunal. Especial importancia tuvo, en este sentido, la enmienda número 190, a través de la cual se propuso la equiparación entre el Congreso y el Senado con la finalidad expresa de equilibrar la representación de ambas Cámaras atendiendo a la trascendencia de las decisiones del Tribunal para la estructura territorial del Estado. Incierta como era, en su momento inicial, la creación del Estado de las Autonomías y, en su caso, su estructura, el art. 159.1 CE se limitó, pues, a señalar que cuatro Magistrados serían elegidos por el Senado en tanto Cámara de representación territorial (art. 69 CE) sin que ello implicase necesariamente cerrar las puertas a otro tipo de participación autonómica en dicha elección” (STC 49/2008, FJ 13). Pero si no es dable oponer ningún reparo de índole constitucional a la finalidad de la norma recurrida, tampoco cabe hacerle ninguna objeción desde el punto de vista de su intensidad y su resultado. Y ello fundamentalmente –proseguiría su argumentación el Tribunal Constitucional– porque, como se ha dicho, la norma impugnada no supone ningún desapoderamiento para la Cámara Alta: “La participación autonómica introducida se limita, en efecto, a la fase de presentación de candidatos y no implica que el Senado deje de ser el titular de dicha facultad. La amplitud de la remisión reglamentaria contenida en el precepto impugnado abre las puertas a múltiples concreciones y diversas intensidades de participación que, tal y como está redacto el precepto, no impiden que el Senado pueda hacer frente a los problemas que pueden derivarse de la inactividad de los Parlamentos autonómicos o de la frustración de sus propuestas” (FJ 14). Que la Cámara Alta conserva la capacidad decisoria última al respecto, constituye –qué duda cabe– la razón principal que conduce a sostener la no inconstitucionalidad del precepto recurrido; y así vendría a reiterarlo el Alto Tribunal en la STC 49/2008 al concluir este fundamento jurídico decimocuarto: “De lo expuesto cabe deducir, entre otros extremos, que el tenor literal del art. 16.1 LOTC permite que el Reglamento del Senado pueda, entre otras fórmulas, prever, incluso, mecanismos que hagan posible que sea la propia Cámara la que proponga candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional en el supuesto excepcional de que el sistema de elección de dichos Magistrados previsto con carácter general no culmine con esta elección, garantizando así que la Cámara Alta cumpla con su obligación constitucional”. Hasta aquí la STC 49/2008, que, como hemos comprobado, confirma por vía interpretativa la constitucionalidad del art. 16.1 LOTC. Una decisión que, Crónica Parlamentaria. La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados... 233 REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 233 en fin, ya ha sido criticada por un sector de la doctrina, que entiende –en línea con el voto particular suscrito por los Magistrados Sres. Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio y Rodríguez Arribas– que “la interpretación que finalmente se impone resulta… notablemente forzada; hasta el punto de redundar en una verdadera reescritura del precepto examinado”1, toda vez que, según la mayoría del Tribunal, el tenor literal del artículo impugnado permite que el Reglamento del Senado prevea que sea la propia Cámara la que proponga candidatos a Magistrados (FJ 14, in fine). Y esta interpretación del precepto –continúa esta línea crítica con la STC 49/2008– “parece un tanto voluntarista, mientras que el contraste del enunciado de la norma con el del artículo 159.1 CE pone de manifiesto una evidente fricción entre los términos de una y otro, toda vez que el segundo confía al Senado la propuesta de cuatro Magistrados, sin otra predeterminación que la de la mayoría necesaria”. Y si bien es cierto que la voluntad de la Cámara no es “absoluta e ilimitada”, por cuan- to ha de generarse –como todas las voluntades colectivas– en el curso de un procedimiento regulado por normas, no es menos verdad que, “en virtud de la autonomía institucional del Senado, tales normas sólo podrían ser las establecidas por el Senado mismo”. Y, en efecto –proseguiría esta argumentación–, “toda la normativa citada en el mismo fundamento jurídico 10 es, precisamente, normativa derivada del Senado (de su propio Reglamento o de Acuerdos de su presidencia). Y tal es la cuestión: que no predeterminando el artículo 159.1 CE el círculo de los posibles candidatos a Magistrados de designación senatorial, el Senado es libre para proponer a quienes le parezca (con las condiciones de mérito previstas en el art. 159.2 CE)”2. De otro lado, si en última instancia el Senado está autorizado para proponer candidatos propios (FJ 14 in fine) en el caso de que no se hayan presentado por los Parlamentos autonómicos un número suficiente, o los propuestos no cumplan los requisitos constitucionalmente exigidos o –más sencillamente– su designación se frustre por no alcanzar la mayoría requerida (FJ 9), no se alcanza a entender desde esta perspectiva crítica con la STC 49/2008 cómo puede esta posibilidad cohonestarse con el tenor literal del art. 16.1 LOTC: “[...] si esa obligación de velar por sus obligaciones puede llevar al Senado a proponer candidatos propios, según se desprende de la interpretación autorizada en el fundamento jurídico 14, in fine, es obvio que, al fin y al cabo, 234 1J. L. Requejo Pagés, “Doctrina del Tribunal Constitucional durante el primer cuatrimestre de 2008”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 83, 2008, pág. 212. 2Op. cit., pág. 213. ´ REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 234 la propuesta podría finalmente no hacerse «entre los candidatos presentados» por los Parlamentos. Y tal interpretación es (también para los Magistrados discrepantes) impracticable en el tenor del artículo 16.1 LOTC, que impone al Senado la designación entre ciertos candidatos y sólo entre ellos”3. En todo caso, cualquiera que sea la valoración que merezca esta STC 49/2008, lo cierto es que, una vez salvada la adecuación a la Constitución del art. 16.1 LOTC, en buena medida la legitimidad constitucional del nuevo procedimiento de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional se desplaza al mismo Reglamento del Senado. Pues, en efecto, el 21 de noviembre de 2007, el Pleno de la Cámara Alta aprobó el artículo único de la Reforma del Reglamento en cuya virtud se añadió un apartado 7 a su artículo 1844. Pues bien, el nuevo artículo 184.7.a) del Reglamento del Senado dispone que el Presidente del Senado comunicará a los Presidentes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la apertura de un plazo para la presentación de las candidaturas dentro del cual cada asamblea legislativa podrá presentar hasta dos candidatos, que deberán cumplir los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo. En cualquier caso, este art. 184.7.a) establece que resulta aplicable a este supuesto lo previsto en los apartado 3 y 4 de dicho art. 187; de tal suerte que, si la Mesa del Senado entiende que alguno de los candidatos propuestos no satisface los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes, ha de entenderse que el Parlamento autonómico concernido podrá presentar un nuevo candidato en el plazo que establezca la propia Mesa (apartado 4). Y de acuerdo con el art. 184.7.b): “La Comisión de Nombramientos elevará al Pleno de la Cámara una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, que deberán haber comparecido previamente en la Comisión. Si no hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes, la propuesta que se eleve al Pleno podrá incluir otros candidatos”. Pues bien, también esta reforma del Reglamento del Senado fue impugnada ante el Tribunal Constitucional; y asimismo éste no apreció ninguna tacha o motivo de inconstitucionalidad. Así es; en la STC 101/2008 el Tribunal realizó un examen detenido del nuevo art. 184.7 del Reglamento para llegar a tal conclusión, centrando su análisis en tres cuestiones específicas, a saber: la presentación de candidaturas por los Parlamentos autonómicos, la elaboración de la lista de candidatos por parte de la Comisión de Nombramientos a Crónica Parlamentaria. La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados... 235 3Op. cit., pág. 214. 4Boletín Oficial de las Cortes Generales. Senado, Serie III A, núm. 53 (h), 22 de noviembre de 2007. REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 235 partir de la propuesta de aquéllos y, por último, la posibilidad de presentar candidatos distintos a los sugeridos por las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Por lo que hace a la primera cuestión, la STC 101/2008 pretende enfatizar la exigencia de que sean las Comunidades Autónomas las que velen por el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone para acceder al cargo (jurista de reconocida competencia, pertenencia a determinadas categorías profesionales, obligatoriedad del ejercicio profesional durante un período mínimo de tiempo –más de quince años–): “(...) la carga de acreditar de forma indubitada que los candidatos cumplen los requisitos exigidos para desempeñar el cargo –se afirma en el FJ 5– ha de pesar sobre aquellos que les proponen, es decir, las Asambleas autonómicas”. Y continúa argumentando más adelante a propósito de la remisión que hace el art. 184.7 RS a los apartados 3 y 4: “Esta expresa remisión implica que sobre los Parlamentos autonómicos pesa una primera obligación, consistente en la carga de acreditar que los candidatos presentados cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo, obligación que trae aparejada la necesidad de exponer los méritos profesionales y demás circunstancias que indiquen, en opinión del proponente, la idoneidad de los candidatos presentados para el puesto (art. 184.3 RS). Asimismo, y de acuerdo con el ya citado art. 184.4 RS, conlleva también la posibilidad de que la Mesa de la Cámara, previa, en su caso, solicitud a la Comisión de Nombramientos de su criterio al respecto, pueda decidir sobre la inadmisión de las candidaturas presentadas si aprecia, en alguno de los candidatos propuestos, el incumplimiento de los requisitos constitucional y legalmente exigibles, inadmisión que determinaría, llegado el caso, la presentación, por los Parlamentos autonómicos, de nuevos candidatos, en el plazo al efecto establecido por la Mesa del Senado, en aplicación de la previsión del art. 184.4 RS, al que expresamente remite el nuevo apartado 7 a) añadido en la Reforma de dicho Reglamento objeto del presente proceso”. Respecto de la segunda cuestión señalada, la STC 101/2008 se cuida de destacar la obligación de que los candidatos comparezcan ante la Comisión de Nombramientos: “Para cumplir con su concreto cometido se dispone, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo (art. 185.3 RS), la necesaria comparecencia de los candidatos, solicitándoles aclaraciones sobre cualquier extremo relacionado con su trayectoria profesional o sus méritos personales (art. 185.4 RS), estableciéndose que la no comparecencia elimina la posibilidad de someter la propuesta al Pleno. (...) En ese mismo sentido, el art. 106.2 LOTC dispone la obligación de comparecencia de los candidatos, en los términos que establezcan los Reglamentos de las Cámaras” (FJ 6). Pero, muy probablemen- 236 ´ REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 236 te, la cuestión capital que tuvo que resolver la STC 101/2008 fue la de determinar si la posibilidad de proponer al Pleno nuevos candidatos por parte de la Comisión, sólo en el caso de que no haya “candidaturas suficientes” [art. 184.7.b) RS], era bastante para preservar la libertad de decisión última del Senado. Y, de nuevo, la constitucionalidad del procedimiento se salva vía interpretativa: “Llegados a este punto, hemos de señalar que tampoco puede negarse que la referencia del precepto impugnado a la falta de candidatos «suficientes» es susceptible de ser interpretada en un sentido literal o meramente numérico, esto es, relativo a la presentación por las instancias autonómicas de candidatos bastantes en relación con los puestos a cubrir, pero también en otro cualitativo o de mérito, de forma que, en este segundo sentido, solamente serán consideradas suficientes las candidaturas de aquellas personas, sobre las que pueda recaer el apoyo de la Cámara expuesto en la exigencia de que obtengan el voto favorable de, al menos, tres quintos de los Senadores. En efec- to, ha de repararse en que la referencia a la suficiencia de las candidaturas [art. 184.7.b) RS] se hace en un momento del procedimiento posterior a la admisión de las presentadas por las Asambleas Legislativas (art. 184.4 RS) y, concretamente, tras la comparecencia ante la Comisión de Nombramientos de los candidatos admitidos. Es obvio que, llegados a ese punto, la única insuficiencia de candidaturas que puede darse es la causada por el resultado de las comparecencias, esto es, la provocada por el hecho de que los candidatos admitidos por la Mesa no resulten, para la Comisión, acreedores de la confianza institucional del Senado, ante cuyo Pleno, por tanto, no se elevará una propuesta para su designación. La «suficiencia» es en ese caso también cuantitativa, pero la causa de tal insuficiencia no es la de no haberse presentado a la Mesa del Senado candidaturas autonómicas en número bastante para los puestos a cubrir, sino la no aceptación de las candidaturas por la Comisión de Nombramientos. «Candidaturas suficientes» es, por tanto, en este contexto, candidaturas de mérito suficiente y en número bastante para proveer a las designaciones que corresponda en cada caso realizar al Senado” (FJ 9). En fin, como se abundaría más adelante en este mismo fundamento jurídico, con la comparecencia de los candidatos ante la Comisión de Nombramientos, se pretende que ésta “se forme un criterio sobre la idoneidad de los candidatos, criterio que va más allá del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución para ser Magistrado (cuya concurrencia habrá verificado la Cámara antes de acordar la comparecencia –art. 185.3 RS–) y que necesariamente ha de centrarse en las circunstancias de mérito que, sobre la base de aquellos requisitos, permitan a la Comisión establecer qué candidatos resultan susceptibles de merecer la confianza institucional del Senado a fin de, una vez que éstos hayan comparecido ante la Comisión misma, incluirlos en la debida propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir que ha de elevarse al Pleno”. Crónica Parlamentaria. La participación del Parlamento Andaluz en la designación de magistrados... 237 REV ADMIN JURIS70 27/1/09 10:59 Página 237