Participación y ciudadanía más allá del sufragio. Los derechos de participación de las personas extranjeras

Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 45 PARTICIPACIÓN Y CIUDADANÍA MÁS ALLÁ DELSUFRAGIO. LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS* (1) Citizenship and participation beyond suffrage. Aliens’ rights ofdemocratic participation BLANCA RODRÍGUEZ RUIZ Universidad de Sevilla Resumen La actual crisis de la democracia política representativa y la puesta en valor de los mecanismos de participación ciudadana directa se producen en un momento de mutación del perfil de las sociedades occidentales, que son cada vez más diversas, más plurales y albergan un porcentaje cada vez mayor de población extranjera. Esto nos obliga a cuestionarnos hasta qué punto esta población tiene garantizado el acceso a esos mecanismos. Este artículo sostiene que las nociones de ciudadanía y participación ciudadana tienen un contenido sustantivo que las abre a la población extranjera, y defiende que, más allá del ámbito de los derechos de participación política en sentido estricto (art. 13.2 CE), la Constitución española respalda dicha aproximación a la ciudadanía. A continuación analiza la conformidad con la misma de nuestro ordenamiento jurídico. Palabras clave: Participación ciudadana; participación política; ciudadanía; nacionalidad; inmigración; residentes; extranjeros. Abstract The current crisis of representative democracy and the emphasis on citizens’direct participation in public affairs is taking place at a time when western societies are (*) Este artículo se enmarca en mi colaboración con el proyecto DER2012-34411: Reforma electoral y derecho de participación de los extranjeros residentes en España: el derecho de sufragio en las elecciones generales, europeas, autonómicas y locales. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0246 becoming more diverse, and plural and have a higher percentage of foreign population. This raises the question, to what extent are foreigners guaranteed access to mechanisms of direct participation in public matters. This paper sustains a substantive understanding of citizenship and political participation open to foreign population and defends that, beyond political participation strictly understood (Article 13 of the Spanish Constitution), the Spanish Constitution embraces this understanding. It then analyses to what extent the Spanish legal order conforms to it. Key words: Civic participation; political participation; citinzenship; citinzenry; inmigration; residents; aliens. Sumario I. Introducción.—II. Modernidad y estado-nación: entre nacionalidad y ciudadanía.—III. La participación de extranjeras/os en el marco constitucional español.—IV. El reconocimiento legislativo de la participación de la población extranjera.—V. Breve referencia al marco autonómico. El caso andaluz.—VI. Consideraciones finales.—VII. Bibliografía. I. Introducción La intensidad de los flujos migratorios hacia países de nuestro entorno cultural está intensificando a su vez la necesidad de repensar nuestro concep- to de ciudadanía. Fruto de una globalización cuyos efectos diversificadores la sitúan en las antípodas del ideal moderno de sociedad universal (1) y de ciudadanía mundial, cosmopolita (2), los flujos migratorios enfrentan a los Estados a bolsas de población extranjera residente de manera estable en su territorio. Se trata de población sometida al monopolio estatal del poder político, pero que al no ser titular de la soberanía, de la capacidad de contribuir al diseño de los designios del Estado, pone en jaque, con su presencia en los Estados modernos, las premisas democráticas sobre las que estos se asientan. Ante esta situación, la doctrina, incluida la española, se ha concentrado mayoritariamente en proponer dos vías complementarias para articular la integración de la población extranjera residente en territorio estatal: la flexibilización de las condiciones para adquirir la nacionalidad, de un lado, y la ampliación y flexibilización del acceso a los derechos de sufragio activo y pasivo, de otro (3). Este trabajo pretende profundizar en una tercera vía, a su (1) Kant (1795-2006ed.): 307-359. (2) Ferrajoli (1999). Vid. también García Inda (2003): esp. págs. 97 y ss. (3) Vid., a modo ejemplificativo, Rodriguez-Dr1ncourt Alvarez (1999); Baubock (2006); Aláez Corral (2006); Santolaya y Revenga (2007); Díaz Bueso (2008); Solanes participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 47 vez complementaria de las anteriores. Su propósito es ahondar en el contenido democrático-participativo del concepto de ciudadanía para explorar hasta qué punto la población asentada en un Estado del que no es nacional puede considerarse parte de la ciudadanía de dicho Estado y como tal titular de todos aquellos derechos ciudadanos que no estén expresamente reservados a sus nacionales. Las páginas que siguen explorarán el contenido y el alcance democrático-participativo del concepto de ciudadanía, su relación con los conceptos de nacionalidad y de soberanía y sus posibilidades de acoger a población extranjera con residencia estable en un Estado (II). A continuación estudiaremos en qué medida nuestro marco jurídico constitucional (III) y su desarrollo legislativo (IV) se hacen eco de ese contenido para dar cobertura a residentes extranjeras/os. Nos detendremos a analizar también el nuevo marco estatutario andaluz (V). El propósito, como se concluirá, es afirmar la necesidad de hacer valer el contenido participativo de la ciudadanía más allá de las fronteras de la nacionalidad (VI). II. Modernidad y estado-nación: entre nacionalidad y ciudadanía Perfilar los contornos del concepto de ciudadanía dentro del Estado es una tarea siempre pendiente en el contexto de la modernidad (4). En términos modernos, la ciudadanía no tiene un perfil conceptual bien definido. Si partimos de la definición, ya clásica, que T. H. Marshall propusiera en su famosa conferencia «Ciudadanía y clase social» (1949), la ciudadanía moderna debe entenderse como «el estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad» (5), una comunidad que la modernidad identifica con el Estado-Nación y un estatus que Marshall concreta en una serie de derechos y obligaciones iguales para todos, introduciendo lo que se ha venido a denominar la «ortodoxia de postguerra» (6). En concreto, Marshall identificó tres dimensiones de la ciudadanía, cada una respaldada por una categoría de derechos: la dimensión civil, articulada mediante derechos que garantizan la independencia de los individuos en sus relaciones interpersonales; la dimen- Corella (2008). (4) Existe una amplia literatura sobre el tema. Cabe mencionar, a modo ilustrativo, y además de las obras citadas a lo largo de este trabajo, Andrews (ed.) (1991); Beiner (ed.) (1995); Bulmer & Rees (eds.) (1996a); Friedman (ed.) (2003); Mouffe (1992); Lister (1997); Sausín Beltrán (2012); Siim (2000); Van Steenbergen (ed.) (1994); Yeatman (1994); Yuval-Davis (eds.) (1988). (5) Marshall (1949-1963ed): 87 —traducción mía. (6) Kymlicka y Norman (1995): 285. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0248 sión política, que concede a los individuos el estatus de partícipes en los designios del Estado, y la dimensión social, que nos permite compartir nuestra herencia social a través de derechos que garantizan un mínimo bienestar para todas/os, premisa para el disfrute de los derechos civiles y políticos, que sin la mediación de derechos sociales actúan como fuente de desigualdades (7). Esta aproximación de Marshall a la ciudadanía moderna tiene una vertiente continuista y otra crítica. A esta última se hará referencia más adelante. En su vertiente continuista, la construcción marshalliana consolida el protagonismo de la igualdad como centro de gravedad del Estado y de la idea de identidad, de homogeneidad, como rasgo central de la ciudadanía dentro de él. La ciudadanía, en efecto, se concibe como el estatus de pertenencia a una comunidad, la Nación, que es una y única en cada Estado, rigiéndose dentro de este por un marco jurídico común que exige comportamientos uniformes y es fuente de iguales derechos y obligaciones. De este modo, se establece una relación triádica, de dependencia recíproca, entre los conceptos de Estado, Nación y Ciudadanía. El «Estado» se configura como «la entidad política que define quién es el ciudadano y que limita territorialmente su actividad». La «Nación» es la entidad simbólica que vincula culturalmente el territorio estatal con la ciudadanía, creando la lealtad necesaria entre ambos. Y la «Ciudadanía» es entendida como el estatuto homogéneo de pertenencia formal al Estado-Nación, desempeñando un papel mediador entre el individuo y la Nación, y entre el individuo y el Estado, como el vehículo que una y otro tienen para legitimarse (8). Todo ello dentro de un territorio cuyas fronteras (territorial closure) delimitan también los límites de la interacción social (social closure) (9). La tríada «Estado», «Nación» y «Ciudadanía» viene así a encapsular los valores socio-políticos de convivencia de las democracias modernas a modo de «Santísima Trinidad» (10), imponiendo a modo de dogma la creencia de que abandonarla equivale a abandonar los valores de la Ilustración, y con ellos los valores de la modernidad política, para caer en el abismo del caos. Existe, con todo, tensión entre los elementos de esta tríada. Estado y Nación no son, como sabemos, conceptos necesariamente co-extensos. Ni tampoco la Ciudadanía se rige por la idea de homogeneidad que impregna la Nación y el Estado. Y es que la noción de Ciudadanía no se encuentra vinculada a los conceptos de Estado y de Nación por una razón de ser y una historia comunes, historia y razón de ser que estos últimos comparten como aliados circunstanciales en la consolidación de las formaciones políticas modernas. (7) Marshall (1963): 156 y ss. (8) Zapata-Barrero (2003): 114, 118. (9) Brubaker (1992): 23-27. (10) Zapata-Barrero (2003): 115. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 49 La Ciudadanía discurre por derroteros históricos y políticos distintos (11). Mientras el Estado-Nación tiene su origen en la modernidad, la Ciudadanía, como status civitatis, de pertenencia a una ciudad, es un concepto pre-estatal y pre-moderno que se remonta a la Antigüedad y se introduce en la modernidad a través del Medievo. Mientras el Estado-Nación viene a culminar el proyecto absolutista de monopolización y centralización del poder soberano, legitimándolo mediante el expediente de desplazar la soberanía desde el monarca hacia la nación, en su pasado inmediato —medieval— la Ciudadanía tiene un contenido tan diverso y descentralizado como amplio fuere el número de «ciudades libres» en que se podía disfrutar de ese status civitatis. Mientras el Estado-Nación se construye en torno al principio de igualdad, la Ciudadanía se nutre de un «patrón republicano; un patrón que se caracteriza por la participación política, por el sentido de la identidad colectiva, por la desigualdad entre los sujetos» que viven en las ciudades (12). Mientras, en fin, como modelo liberal de organización política, el Estado-Nación trajo consigo «la libertad de los modernos», una libertad individual garantizada mediante derechos de defensa frente al monopolio del poder político, la ciudadanía encarna «la libertad de los antiguos» (13), entendida como libertad de participación política vinculada a una identidad colectiva (14). Pese a todo, cuando el Estado-Nación vino a consolidar el proceso de tránsito, iniciado en el siglo xvi, de la ciudad al Estado, de la diversidad a la homogeneidad, de la ciudadanía a la soberanía (15), lo hizo incorporando como fuente de legitimación la noción republicana, participativa, de ciudadanía. El resultado fue la transformación de la ciudadanía en un término anfibológico. De un lado, el Estado-Nación la convirtió en sinónimo de nacionalidad, entendiéndola como el estatus formal, homogéneo, de pertenencia al Estado, en el que se erige en depositaria de la soberanía. De otro, la ciudadanía preservó su contenido sustantivo como capacidad de participar activamente en los designios de una comunidad política (16), ahora fuente de legitimación del Estado-Nación. Cada una de las dimensiones de la ciudadanía responde a dinámicas socio-políticas distintas, de corte respectivamente excluyente e incluyente: de demarcación de fronteras humanas en función de criterios identitarios y de integración mediante la participación de «toda (11) Rodríguez-Dr1ncourt Álvarez (1999); Costa (2008): 26 y ss. (12) Costa (2008): 24. (13) Constant (1988ed.): 316. (14) Dicho sea esto con todos los matices y las diferencias que separan la ciudadanía centralizada y participativa de la Antigüedad clásica de la ciudadanía medieval, atomizada y de perfil más pasivo. Vid. Aláez Corral (2006): 25-35. (15) Costa (2008): 25 (16) Pitkin (1967): 173. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0250 persona, con independencia de su identidad territorial, étnica, racional o personal, comprometida (en el doble sentido de afectada e implicada) con la “res pública”, con los intereses colectivos» (17). El resultado es que, aunque ambas aspiran a complementarse, su relación es fuente de tensiones conceptuales en nuestra comprensión de la ciudadanía. En efecto, la ciudadanía entendida en sentido sustantivo no es solo un concepto distinto del de ciudadanía formal o nacionalidad, sino que, a poco que ahondemos, se revela tanto como más restringido como más amplio que el segundo. Como más restringido se reveló ya en los orígenes del Estado- Nación. Al abrigo de la soberanía nacional, el pleno disfrute de la ciudadanía sustantiva a través del sufragio se limitó a una minoría de nacionales, el cuerpo electoral, titulares de una ciudadanía formal cualificada como «política» o «activa», quedando el resto reducido a la categoría de ciudadanas/os pasivas/os, de «protegidos» (18), beneficiarias/os indirectas/os de la actividad de quienes ejercían la ciudadanía activa. La ciudadanía sustantiva se perfilaba así como una sub-especie de la formal. La posterior expansión del sufragio hasta convertirlo en universal, en el sentido de co-extenso con la nacionalidad, no es una exigencia conceptual del Estado-Nación, sino producto histórico de la evolución de nuestra comprensión del principio democrático. El pleno disfrute de la ciudadanía política activa sigue, por lo demás, reservado al cuerpo electoral que, como ha recordado nuestro Tribunal Constitucional, «no se confunde con el titular de la soberanía, esto es, con el pueblo español (art. 1.2 CE)» (STC 13/2009, de 19 de enero, FJ 16), siendo más bien una sub-especie dentro de la soberanía asociada a la nacionalidad. Al mismo tiempo, y sobre todo, la ciudadanía sustantiva es también tendencialmente más amplia que la ciudadanía formal. Para empezar, no son pocos los ordenamientos que reconocen el derecho de sufragio a extranjeras/os residentes, generalmente solo a nivel local, operando un «fraccionamiento del cuerpo electoral» (19). En virtud del Tratado de Maastricht de 1992, los ordenamientos de la Unión Europea reconocen el derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones locales a nacionales de otros países de la Unión. Algunos, con los países nórdicos a la cabeza (20), abren esta posibilidad a nacionales de terceros Estados (21). Entre ellos se incluye España, atendiendo, en línea con (17) Villaverde Menéndez (2010): 192. Vid. también Aláez Corral (2008): 65. (18) Kant (1795-2006ed.): 265. (19) Masso Garrote (1997): 194. (20) Vid. el Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General, de 24 de febrero de 2009, págs. 52-57. (21) A favor de dicha extensión se pronuncian el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo n.º 593/2003, sobre «Incorporación a la ciudadanía de la Unión Europea»; la Comunicación de la Comisión Europea sobre Programa Común para la Integración-Marco participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 51 Portugal y la República Checa, a criterios de reciprocidad (art. 13.2 CE). Todo lo cual nos habla de la evolución hacia lo que se ha denominado «ciudadanía postnacional» (22), basada en la residencia y en la diversidad, desvinculada de la homogeneidad nacional moderna y comprometida con la integración de los individuos en el espacio público mediante la gestión de la heterogeneidad y el conflicto inherentes a lo político (23). Podría argumentarse que las elecciones locales no son expresión de soberanía, que su naturaleza es más administrativa que política. A este argumento se acogió nuestro Tribunal Constitucional en su Declaración 1/1991, de 1 de julio, para avalar la conformidad con el artículo 1.2 CE, atributivo de la soberanía nacional al pueblo español, de la extensión del derecho de sufragio pasivo a determinadas categorías de extranjeros en las elecciones locales, derivada de la ratificación del Tratado de Maastricht. La «atribución a quienes no son nacionales del derecho de sufragio en elecciones a órganos representativos solo podría ser controvertida, a la luz de aquel enunciado constitucional, si tales órganos fueran de aquéllos que ostentan potestades atribuidas directamente por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y ligadas a la titularidad por el pueblo español de la soberanía» (DTC 1/1991, FJ 3. C). La doctrina ha subrayado la incoherencia de este razonamiento, su incongruencia con la jurisprudencia constitucional, por lo demás poco coherente, que de un lado deslinda autonomía territorial de soberanía (STC 4/1981, FJ 3), y de otro equipara las elecciones municipales a las generales en materia de representación política, como ejercicio de soberanía dentro del marco del artículo1.2 CE (STC 10/1983, especialmente FJ 2) (24). Esta última equiparación es, por lo demás, la postura preponderante en la doctrina constitucional comparada. El Consejo Constitucional francés (Decisión 82/146; vid. también para la integración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea, Com (2005) 389, de 1 de septiembre. En el mismo sentido, y en el marco del Consejo de Europa, la Convención sobre la participación política de los extranjeros en la vida local (1992), por lo demás no ratificada por España, y la Recomendación 1500 (2001) sobre Participación de inmigrantes y residentes extranjeros en la vida política de los Estados Miembros del Consejo de Europa, proponen dicha extensión tras cinco y tres años de residencia legal, respectivamente. En el mismo sentido apuntan los trabajos de la «Comisión de Venecia» (European Commission for Democracy through law), creada en el seno del Consejo de Europa (vid. Code of Good Practice in Electoral Matters, octubre 2002; Report on the abolition of restrictions to vote in general elections, 2004). Vid. el Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General, cit., págs. 47-50. (22) Soysal (1994): Limits of citizenship. Migrants and the post-national membership in Europe, Chicago University Press, Chicago —cfr. Méndez Lago (2008): 147. (23) Mouffe (1993). Vid. en esta línea Ramiro Avilés (2008): 120; Belvisi (2010): 172-174. (24) Vid. Presno Linera (2004): 31; Díaz Bueso (2008): 131; Moya Malapeina (2010): 464. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0252 las Decisiones 92/308 y 92-312), el Tribunal Constitucional Federal alemán (BVerfGEE 83, 37 y 83, 60, ambas de 31 de octubre de 1990) y el Tribunal Constitucional austríaco (Decisión de 30 de junio de 2004), han incluido las elecciones locales en el ámbito de la soberanía popular como manifestaciones de ciudadanía sustantiva, expresión de voluntad (de fracciones) de una única nación o pueblo soberano —si bien con el resultado de negar el derecho de sufragio en dichas elecciones a residentes no nacionales de un país de la Unión—. Todo ello al margen de que algunos ordenamientos reconocen derechos de sufragio a residentes extranjeras/os en elecciones supra-locales: provinciales, regionales e incluso parlamentarias (25). El derecho de sufragio, derecho ciudadano por antonomasia, aparece pues reconocido más allá de las fronteras de la nacionalidad. Pero es que, además, la ciudadanía sustantiva va más allá del derecho de sufragio y de los mecanismos de formación, directa o indirecta, de la voluntad soberana en un Estado democrático. Va más allá de lo que se ha llamado «democracia política», para abrazar lo que se ha denominado «democracia participativa» (STC 119/1995, FFJJ 4 y 6). Se trata de mecanismos que no aspiran a la formación de voluntad soberana, sino a hacer valer el principio democrático-participa- tivo, principalmente a través de tres vías: garantizando el acceso ciudadano a información (piénsese en los derechos que conforman el principio de buena administración); permitiendo a la ciudadanía influir en la toma de decisiones, aunque sin participar en el proceso decisional (como los derechos de reunión y asociación), y permitiéndole participar en la toma de decisiones, mediante fórmulas de cogestión y participación directa (pensemos en los presupuestos participativos) (26). Nada impide la apertura de dichos mecanismos a población extranjera, nada salvo la reducción de la ciudadanía a su dimensión formal, como mero sinónimo de nacionalidad. A la vista de lo anterior, no debe extrañarnos que la ciudadanía pugne por desvincularse de la nacionalidad profundizando en su contenido democrático, por emprender una «civilización de la nacionalidad» que compense la (25) Nueva Zelanda reconoce el derecho a votar en elecciones parlamentarias a extranjeras/os con un año de residencia legal, Malawi exige siete años; Chile, cinco, y Uruguay, quince. El Reino Unido reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones parlamentarias a nacionales de Irlanda y de países de la Commonwealth; Irlanda lo reconoce a nacionales del Reino Unido y Portugal a nacionales de Brasil. Otros países reconocen a residentes extranjeras/os el derecho a votar en elecciones que se celebran a un nivel intermedio entre el local y el nacional, como el provincial (Dinamarca, Noruega y Suecia), el cantonal (seis cantones suizos) o el regional o de los estados federados (Venezuela) —cfr. Baubock (2006): 51; Moya Malapeina (2010): 44. (26) Pérez Alberdi (2008): 183. Vid. nota 4 para una selección de literatura sobre democracia participativa. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 53 «nacionalización de la ciudadanía» (27) típicamente moderna. Esta tendencia conecta con la vertiente crítica de la formulación marshalliana de la ciudadanía que más arriba se anunciaba. Y es que T. H. Marshall enfatizó el contenido sustantivo de la ciudadanía frente a una concepción formal que, por sí sola, encubre desigualdades sociales. De ahí su identificación de la ciudadanía con la titularidad de derechos (28), y de ahí que la expandiera más allá del terreno político, para hacerla abarcar los terrenos civil y, sobre todo, social. Ciertamente, Marshall analizó la ciudadanía desde una perspectiva liberal apegada al Estado-Nación. Las críticas a su teoría coinciden en subrayar que teoriza como universal un modelo que solo se ocupa de la ciudadanía de los varones trabajadores en los estados capitalistas (29); que no da cuenta del acceso a la ciudadanía de otros sectores sociales, como mujeres o esclavos; que no sirve para teorizar la ciudadanía en las sociedades multiculturales de principios del siglo xxi, ni para dar respuesta a la problemática que la definición liberal de la ciudadanía presenta para algunos colectivos, léanse minorías étnicas, religiosas, lingüísticas, nacionales, o una combinación de todas o algunas de ellas (30); o que su modelo no tiene en cuenta el fenómeno migratorio (31). Con todo, el énfasis en el contenido sustantivo de la ciudadanía, en sus dimensiones civil y, sobre todo, social, así como la vinculación de ambas al disfrute de derechos, nos proporciona el punto de partida desde el que construir una teoría gradual de la ciudadanía, entendida como la pertenencia a una comunidad plural y la capacidad de participar en ella en función del grado de afectación de las personas por las decisiones públicas que se adopten. Desde esta perspectiva, la ciudadanía deja de ser un estatus homogéneo para convertirse en una categoría graduable, una institución jurídica en cuyo núcleo duro coinciden nacionalidad y residencia, pero cuyo ámbito se expande más allá de dicha coincidencia, para abarcar, de un lado, a población nacional no residente (32) y, de otro, a población extranjera residente, cuya ciudadanía se modula en función de las circunstancias de su residencia (de su nivel de afectación e implicación con las decisiones colectivas), a través del reconocimien- to de derechos de sufragio en contextos determinados, y de otros derechos (27) Aláez Corral (2006): 220. Vid. también Aláez Corral (2008): 81; Villaverde Menéndez (2010). (28) Bottomore (1992): 100-101; 111. (29) Rodríguez Ruiz (2010): 91-94. (30) Young (1989): 250-274; Bottomore (1992): 106. (31) Brubaker (1992): esp. 23-27. (32) Sobre este punto, vid. el Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General, págs. 117-144, y la reforma de la LOREG introducida por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, para las elecciones locales. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0260 laLO4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social, reconoce a extranjeras/os residentes la titularidad de derechos fundamentales vinculados con la democracia participativa, como los derechos de reunión, asociación y sindicación, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (SSTC 236/2007, FFJJ 6-7, 9). Y les reconoce también derechos de participación política, en concreto en su artículo 6, introducido por la LO 2/2009, de 11 de diciembre. Esta Ley Orgánica asumió, ya desde su Preámbulo, la necesidad de «reforzar la integración como uno de los ejes centrales de la política de inmigración», y de hacerlo «mediante políticas transversales dirigidas a toda la ciudadanía» (art. 2 bis), «promoviendo la participación económica, social, cultural y política de las personas inmigrantes» (art. 2 ter.2), todo ello «en un marco de convivencia de identidades y culturas diversas sin más límite que el respeto a la Constitución y la ley» (art. 2 ter.1). Al descender a los derechos políticos, con todo, el artículo 6.1 se limita a reiterar lo previsto en el artículo13.2 CE sobre titularidad de los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, mientras el artículo 6.2 se remite a los derechos que para los extranjeros residentes empadronados en un municipio establezca la legislación de bases de régimen local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local —en adelante LRBRL—. De este modo, la LO 2/2009 reconoce el lugar central de la cooperación interadministrativa y de la legislación de régimen local en materia de integración de colectivos extranjeros (art. 2 ter). En lo que a la LRBRL se refiere, la reforma introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Régimen Local, destacó la «procedencia de incrementar la participación y la implicación de los ciudadanos en la vida pública local» (Exposición de Motivos II —cursiva mía—). Participación e implicación ciudadanas que la LRBRL define como un derecho de los vecinos [art. 18.1, letras a), b) e) y f )], entendiéndose por tales a quienes constituyen la población de un municipio. El artículo 15 LRBRL impone a toda persona que resida habitualmente en un municipio español la obligación, que no el derecho (43), de inscribirse en su padrón municipal, atribuyéndole desde dicha inscripción la condición de vecina/o del municipio en cuestión. Esta inscripción está abierta tanto a nacionales como a extranjeros, con independencia, por lo demás, de que estos residan o no legalmente en España, especificándose que la inscripción en el padrón municipal no constituye prueba de residencia legal (art. 18.2). En efecto, el empadronamiento de extranjeras/os requiere la inclusión del número de la tarjeta de residencia en vigor expedida por las autoridades españolas o del número de identificación que conste en documento, también en vigor, expedido por las autoridades espa- (43) Villaverde Menéndez (2010): 206-207. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 61 ñolas, en caso de extranjeras/os que no proceden de un Estado miembro de la Unión Europea, de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o de otro al que, en virtud de un convenio internacional, se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados. En defecto de lo anterior, basta con presentar el número del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia [art. 16.2.f)] (44). La LRBRL no subordina, pues, la inscripción en el padrón municipal al carácter legal de la residencia (45). Y es que la inscripción en el padrón municipal no es un instrumento atributivo de estatus jurídico. Este es más bien un documento acreditativo de una situación de hecho: la residencia en un municipio. Es esta, no la inscripción formal en el padrón, la fuente de derechos y obligaciones. En este sentido se pronunciaron los servicios jurídicos de laFEMP, en el informe elaborado, a solicitud del ayuntamiento de Vic, como respuesta a la negativa de este ayuntamiento a empadronar a extranjeros no comunitarios sin título de residencia. Este informe establecía que «el Padrón Municipal es un registro de situaciones de hecho y no de derecho. El Padrón de Habitantes debe ser un reflejo de la realidad, en él deben estar inscritas todas las personas que residan habitualmente en el respectivo municipio, con independencia de la calificación jurídica que merezca esa residencia, es decir, de si la residencia es legal o ilegal y del derecho que tenga o deje de tener para ocupar el domicilio en el que viva» (46). Ello significa la integración como residentes de todas/os las/os vecinas/os sin distinción de su nacionalidad ni de su situación administrativa. Que esto es así aparece confirmado por el artículo 6.3 de la LO 4/2000, que en la redacción introducida por la LO 2/2009 impone a los Ayuntamientos la obligación de incorporar al padrón a los extranjeros que tengan su domicilio habitual en el municipio y de mantener actualizada la información relativa a los mismos, evitando toda referencia a su residencia y obviando de esta forma el debate en torno a si esta debe o no tener carácter legal (47). Todo lo cual está en consonancia con la jurisprudencia constitucional en la materia, que vincula la titularidad de derechos fundamentales, no a la residencia (44) La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, añade en este punto una excepción para extranjeros «que, por virtud de Tratado o Acuerdo Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se exigirá el correspondiente visado». (45) Villaverde Menéndez (2010): 204-206. En contra, Velasco Caballero (2010): 90-98. (46) «Informe de los servicios jurídicos de la FEMP en relación al empadronamiento», de 19 de enero de 2010 —http://femp.es/index.php/femp/content/download/9391/89876/file/ Informe-FEMP_Empadronamiento%20%282%29.pdf (47) Villaverde Menéndez (2010): 198. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0262 legal, sino a la residencia como situación de hecho, con independencia de su regularidad administrativa (especialmente elocuente es la STC 95/2003; vid. también SSTC 99/1985; 115/1987; STC 94/1993, de 27 de abril; 256/2007). Definida la participación ciudadana a nivel municipal como un derecho de las/os vecinas/os, y definidas/os estas/os como las personas empadronadas en el municipio, la LRBRL pasa a reconocer, en su artículo 18 LRBRL, los derechos de participación vecinal, remitiendo la concreción de su titularidad al derecho sectorial correspondiente (vid. Capítulo IV del Título V, sobre «Información y participación ciudadanas»). Entre los derechos de participación que la LRBRL recoge nos encontramos con derechos de democracia política, que además del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales (art.19) comprende el ejercicio de la iniciativa popular en la presentación de propuestas de acuerdos, actuaciones o reglamentos (art. 70 bis.2), en una lectura amplia de la exclusión constitucional de las/os extranjeras/os de la iniciativa legislativa popular (arts. 13.2, 23 y 87.3 CE). Pero también nos encontramos con derechos de democracia participativa, como la participación en la gestión municipal y la vida pública (vid. también los arts. 69; 70 bis.1; 70 bis.3), de forma individual o a través del asociacionismo vecinal (art. 72), la solicitud de consultas populares, y la participación en ellas (vid. también el art. 71), el derecho a la utilización de servicios públicos, y a exigir su prestación y, en su caso, su establecimiento, si este constituye una competencia municipal obligatoria, o el derecho a una buena administración, a ser informado y a dirigir solicitudes a la administración municipal sobre los expedientes y documentación municipales (vid. también los arts. 70 y 70 ter). Asimismo, el artículo 25.ñ) recoge como competencia municipal la promoción de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Algunos de estos derechos de democracia participativa aparecen reconocidos en la LRBRL a los «vecinos» [art. 70 bis.1 y 3, art. 71 (48), el art.72]; otros lo están a los «ciudadanos». Este es el caso del artículo 69.1, que dispone que las corporaciones locales facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida local, o del artículo 70.3, que reconoce el derecho de todos los ciudadanos a la buena administración a nivel municipal (vid. también art. 70 ter). Una lectura sistemática de la LRBRL apunta, con todo, al uso del término «ciudadanos» en sentido sustantivo. Y es que cuando la LRBRL quiere restringir el reconocimiento de un derecho a la ciudadanía formal lo hace de forma explícita. Así lo hace, en concreto, al limitar el de- (48) Este artículo recoge la posibilidad de la consulta popular municipal para asuntos de interés vecinal, de conformidad con la legislación estatal y autonómica. Lo hace, con todo, ahondando en la confusión entre consultas populares y referendos, al exigir para las primeras una autorización gubernativa que solo precisan los segundos. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 63 recho a ejercer la iniciativa popular mediante propuestas de acuerdos, actuaciones o proyectos de reglamentos municipales a «los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales» (art. 70 bis.2). Esta restricción debe entenderse «sin perjuicio de la legislación autonómica en la materia», que bien podría ampliar el ejercicio de dicha iniciativa a todos los vecinos y vecinas de un municipio. Se trata, en todo caso, de una restricción contraria al espíritu del artículo 9.2 CE, habida cuenta de que no nos encontramos ante una forma de participación política en sentido estricto, como sería la iniciativa legislativa popular, sino ante una manifestación de democracia participativa a nivel local que no es encuadrable en el ámbito de los artículos 23 y13.2 CE. Sea esto como fuere, del artículo 70 bis.2 LRBRL cabe colegir que, en todos los demás casos, esta Ley se refiere a «ciudadanos» y a «vecinos» como términos intercambiables. Buen ejemplo de esto nos lo ofrece su artículo 70 bis.3, que dispone que «las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas» —vid. también el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, en el que se concretan los mecanismos de participación recogidos en la LRBRL (TítuloVII, arts. 226 a 236, que regulan el «Estatuto del vecino»)—. Igualmente elocuente en este sentido es la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, cuyo anexo dispone que «en el contexto de esta Ley, se entiende por ciudadano cualesquiera personas físicas, jurídicas y entes sin personalidad que se relacionen, o sean susceptibles de relacionarse, con las Administraciones Públicas» —es decir, cualquier vecina o vecino. Podemos pues concluir que la legislación estatal relevante en la materia asume la ciudadanía como un concepto de contenido fundamentalmente sustantivo, inclusivo de la población extranjera residente en nuestro territorio, convirtiendo una lectura formal, excluyente, del mismo en la excepción, en coherencia con la interpretación que más arriba se hizo del marco constitucional. Todo ello a nivel estatal. Resta por analizar el posicionamiento del derecho autonómico en la materia (49). Por razones de espacio, nos limitaremos a asomarnos a cómo el marco autonómico andaluz aborda la integración ciudadana de la población extranjera mediante mecanismos de democracia participativa en áreas de su competencia. (49) López Ulloa (2012): 1032. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0264 V. Breve referencia al marco autonómico. El caso andaluz Haciéndose eco de la creciente demanda de democracia participativa y la estrecha conexión entre esta y la descentralización política (50), y en línea con los Estatutos de Autonomía reformados a partir del año 2006, el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (en adelante EAAnd) aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, introduce una visión de la sociedad a la que se va a aplicar más participativa que su antecesor. Su artículo 10.3.19.º asume así como objetivo la «participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los terrenos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa». Es, además, un Estatuto consciente del tránsito de Andalucía desde una sociedad de emigrantes a una de acogida de inmigrantes (51). El EAAnd de 1981 no contenía precepto alguno dedicado a población inmigrante, mientras dedicaba cuatro preceptos a la población andaluza emigrante [sus arts. 12.3.4, 23.3, 58.1.g) y72.2]. Como contraste, el EAAnd de 2007 hace referencia a la inmigración en su Preámbulo y en cuatro de sus artículos, en los que recoge la integración de la población inmigrante como objetivo básico (art. 10.3.17.º) y principio rector de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma (art. 37.1.9.º), asume competencias en materia de inmigración (art. 62), e introduce el principio de solidaridad en nuestras relaciones con países de procedencia de inmigrantes para Andalucía o receptores de migrantes andaluces (art. 245.3). A la población andaluza emigrante solo se refiere este último artículo y el artículo6, que recoge la participación y asistencia a andaluces y andaluzas en el exterior. Con todo, y en línea con otros estatutos de autonomía de nuevo cuño, el nuevo EAAnd excluye a la población extranjera de la definición de andaluzas/andaluces, que en su artículo 5.1 define como aquellos ciudadanos españoles que, de acuerdo con las leyes generales del Estado, tengan vecindad administrativa en un municipio andaluz (52). A este se suma una previsión similar a la del artículo 9.2 CE: el artículo 10.1 EAAnd recoge entre los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma promover la igualdad y libertad de los individuos y los grupos en que se integran, remover los obstáculos que (50) Pérez Alberdi (2008). Lo mismo cabe decir de la descentralización administrativa y la participación a nivel local —vid. Expósito (2013). (51) Sobre este tema, vid. López Ulloa (2012). (52) Vid. los estatutos de autonomía de Valencia (art. 3), Cataluña (art. 7), Aragón (art.4), Castilla y León (art. 7), Extremadura (art. 3), Baleares (art. 9) y Castilla-La Mancha (art. 3). participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 65 impidan o dificulten su plenitud, así como fomentar la calidad de la democracia facilitando la participación de todos los andaluces en la vida política, económica, cultural y social. A tales efectos, apostilla, adoptará todas las medidas de acción positiva que resulten necesarias (53). Existe, pese a su paralelismo, una diferencia de calado entre este artículo y el artículo 9.2 CE. Mientras que, en el marco del artículo 9.2 CE el término ciudadanos puede y debe interpretarse, según se argumentó, en un sentido sustantivo, el término andaluces recogido en el artículo 10.1 EAAnd se refiere necesariamente, en virtud del artículo 5.1 EAAnd, a las personas con nacionalidad española empadronadas en un municipio andaluz. Ciertamente, la igualdad y libertad de todos los individuos pasa por la igual y libre participación también de todos, que la segunda es condición de efectividad de la primera. Con todo, la referencia a todos los individuos y a los andaluces en el artículo 10.1 EAAnd introduce un elemento de tensión interna que se traduce en ambigüedad en cuanto a su ámbito de aplicación. Pese a esta ambigüedad, y en línea con la interpretación que aquí se ha hecho del artículo 9.2 CE, el EAAnd reconoce derechos de participación a la población extranjera residente en Andalucía en ámbitos que van más allá del terreno político en sentido estricto. Claros son en este sentido los preceptos estatutarios que abren la participación ciudadana a extranjeros en los terrenos laboral, económico, social o cultural. Así, el artículo 10.3.17.º EAAnd asume como objetivo básico de las políticas públicas de la Comunidad la integración social, económica, laboral y cultural, que no política, de los inmigrantes en Andalucía. El artículo 37.1.9.º EAAnd recoge el fomento de dicha integración entre los principios rectores de las políticas públicas andaluzas. Por su parte, el artículo 62 EAAnd asume competencias en materia de inmigración, en concreto en políticas de integración y participación de inmigrantes dentro del ámbito competencial autonómico, si bien tan solo a nivel social, económico y cultural, no político. (53) En sentido semejante se expresan los estatutos de autonomía de Castilla y León (art. 8.2) y Aragón (art. 20). El de Extremadura (art. 7) invierte este patrón, estableciendo la obligación de los poderes públicos de «promover las condiciones de orden social, político, cultural o económico, para que la libertad y la igualdad de los extremeños, entre sí y con el resto de los españoles, sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud; y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social de Extremadura, en un contexto de libertad, justicia y solidaridad». Por su parte, el Estatuto de Autonomía valenciano (art. 10.4) se refiere tan solo a la obligación de la Generalitat de promover las condiciones para que los derechos sociales de los ciudadanos valencianos y de los grupos y colectivos en que se integran sean objeto de una aplicación real y efectiva. Solo el Estatuto de Autonomía catalán se refiere sin ambigüedades a la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad y libertad y de la participación de todas las personas (art. 4). participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0266 A partir de aquí, son diversos los preceptos del EAAnd que prevén la participación de las personas extranjeras en espacios públicos no directamente políticos, como el relativo al consumo (art.27), la cultura (art.33), las nuevas tecnologías y «la sociedad del conocimiento, la información y la comunicación mediante los medios y recursos que la ley establezca» (art.34). Por su parte, el artículo 37 recoge como principio rector de las políticas públicas el fomento de la participación en la vida pública no política de colectivos concretos sin distinción de nacionalidad, como las personas mayores (párr. 1.3.º) o las personas jóvenes (párr. 1.8.º). Como complemento, el artículo74 asume competencias sobre promoción del asociacionismo juvenil y de la participación de los jóvenes. El artículo 84.2 ajusta el ejercicio de las competencias que la Comunidad Autónoma andaluza asuma en materia de educación, sanidad y servicios sociales a criterios de participación democrática de todas las personas interesadas, así como de los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales, con independencia de la nacionalidad de sus integrantes, siempre en los términos que la ley establezca. El artículo 163.3 obliga a los poderes públicos a facilitar el acceso de trabajadoras/es a la propiedad y gestión de los medios de producción, de conformidad con el artículo 129.2 CE. El artículo 170, en fin, obliga a los poderes públicos a promover la participación de trabajadoras/es en las empresas y su acceso a información sobre aspectos generales y laborales que les afecten. Pese a que los preceptos mencionados dejan de lado la integración política de la población extranjera, el EAAnd abre también a esta los mecanismos que en él se recogen de participación política en sentido amplio, los que quedan fuera del ámbito del artículo 23 CE. Su Título Preliminar comienza asumiendo la obligación de establecer mecanismos adecuados para promover la participación de los ciudadanos extranjeros residentes en Andalucía (art.5.3), sin excluir el terreno político. A ella apunta también el reconocimiento a todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía como titulares de derechos y deberes estatutarios y destinatarios de políticas públicas (art.12); la prohibición de discriminación en el ejercicio de derechos (art.14); y el derecho de todos (y de todas) a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales (art.23). Una lectura coherente de estos tres preceptos nos traslada a la conexión marshalliana entre ciudadanía y titularidad de derechos, derechos que se construyen como fuente de igualdad efectiva en el acceso a los mecanismos participativos que articulan la primera. Por su parte, el artículo 30 EAAnd abre a la población extranjera el acceso a mecanismos concretos de participación política en sentido amplio. El artículo 30.1 EAAnd reconoce «el derecho a participar en condiciones de igualdad en los asuntos públicos de Andalucía, directamente o por me- participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 67 dio de representantes, en los términos que establezcan la Constitución, este Estatuto y las leyes». El artículo 30.2 EAAnd dispone a continuación que «la Junta de Andalucía establecerá los mecanismos adecuados para hacer extensivos a los ciudadanos de la Unión Europea y a los extranjeros residentes en Andalucía los derechos reconocidos en el apartado anterior, dentro del marco constitucional y sin perjuicio de los derechos de participación que les garantiza el ordenamiento de la Unión Europea». Dicha extensión no cabe en el caso del derecho de sufragio y el derecho a promover y presentar iniciativas legislativas populares, reconocidos en los apartados a) y b) del artículo 30.1 EAAnd (54), con las salvedades que recoge el artículo 13.2 CE. Pero es obligación del legislador autonómico llevarla a cabo, ciertamente sin «ritmos ni plazos» (55), en el caso de los demás derechos reconocidos en el artículo30.1 EAAnd. Entre ellos se encuentra el derecho a participar en la elaboración de las leyes directamente o por medio de entidades asociativas, en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento (b) (56); el derecho a promover la convocatoria de consultas populares no referendarias, más allá pues del ámbito del 23 CE, siempre que no desborden el ámbito de las competencias autonómicas y locales, y siempre, en el caso de estas últimas, «sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas» (STC 31/2010, FJ 69) (c) (57); (54) Vid. también artículo 111.2 EAAnd. Sobre este tema, vid. Carrasco Durán (2012a). Vid. también Azpitarte Sánchez (2012). (55) Carrasco Durán, Manuel (2012a): 492. (56) La regulación de dicha participación deja de ser pues una opción legislativa para convertirse en un derecho estatutario, y su convocatoria deja de ser una facultad abierta a los Diputados y Grupos parlamentarios autonómicos como dispone el artículo 112 del Reglamento del Parlamento de Andalucía. Se hace pues precisa una reforma de este artículo para adaptarlo al nuevo marco estatutario. Vid. Carrasco Durán (2014): 197. Las personas extranjeras sí quedarían excluidas del derecho a participar en el procedimiento legislativo mediante la presentación, defensa y seguimiento en Comisión y en el Pleno de la Cámara de una iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE), un derecho reservado a las personas promotoras de una iniciativa legislativa popular (Ley 8/2011, de 5 de diciembre, relativa a modificación de la Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, disposición final; Reglamento del Parlamento de Andalucía, art. 125.2), que como sabemos deben tener la nacionalidad española [Carrasco Durán (2014): 185]. (57) Se entiende por tales las «encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum» (art.78 EAAnd, que asume competencias en la materia a nivel autonómico y local; vid. también el art.111.3 EAAnd). Con todo, la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de consultas populares locales en Andalucía, abre la participación en dichas consultas a los vecinos (art. 2.1), para restringirlas a continuación al cuerpo electoral (art. 3), es decir, a los vecinos del municipio que al tiempo de la consulta gocen del derecho de sufragio activo en elecciones municipales (art. 15). Y ello pese a que su objeto sean las consultas populares de ámbito local que versen sobre asuntos de competencia municipal, sin carácter, pues referendario. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.0268 el derecho de petición individual y colectiva (d); y el derecho a participar activamente en la vida pública andaluza (e). Este último reconoce la participación en la esfera pública como un derecho genérico, supletorio de todos los derechos de participación reconocidos en ámbitos específicos (58). En esta línea, el artículo26.2 EAAnd obliga a los poderes públicos andaluces a regular la participación institucional en el ámbito de la Junta de Andalucía de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en la Comunidad Autónoma, con independencia de la nacionalidad de sus integrantes [vid. art.131.2 CE, art. 132 EAAnd y la Ley 5/1997, de 26 de noviembre, del Consejo Económico y Social de Andalucía (59)]. También el derecho de participación y de acceso a las administraciones públicas, lo que se conoce como derecho de buena administración, se reconoce en el artículo 31 EAAnd en términos genéricos en cuanto a su titularidad («se garantiza»), en línea con el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales (60), concretándose así dentro del ámbito autonómico andaluz el derecho de configuración legal a una buena administración reconocido en el artículo 105 CE. Otros preceptos estatutarios se refieren a la participación política en sentido amplio como participación «ciudadana». Así, el EAAnd se refiere, entre sus objetivos, a «la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de políticas públicas» (art. 10.3.19 —mi cursiva—). Su artículo113 se refiere asimismo a «la participación ciudadana en el procedimiento legislativo» (mi cursiva), si bien esta vez solo a través de asociaciones (61). También el artículo 134, al recoger el derecho a una buena administración en el marco del título IV, dedicado a la organización institucional de la Comunidad Autónoma, dispone que la ley regulará la participación, no de todos, en línea con el artículo 31 EAAnd, sino de los ciudadanos, directamente o a través de las asociaciones en que se integren, en los procedimientos ad- (58) Su origen está en una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario de Izquierda Unida en el Parlamento de Andalucía (enmienda número 455) y en el Congreso de los Diputados (enmienda número 14) para incluir un artículo 30bis orientado a «ampliar la democracia representativa en una Democracia participativa» —cfr. Pérez Alberdi (2008): 199-200. (59) Al objeto de «reforzar los mecanismos de participación de los actores directos del sistema productivo, reafirmando el papel de estos en el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho» (exposición de motivos), su artículo 1 dispone: «Se crea el Consejo Económico y Social de Andalucía como cauce de participación y diálogo de los interlocutores sociales en el debate de asuntos socioeconómicos, con las funciones, composición y organización previstas en la presente Ley». (60) Pese a ello, hay quien quizás por inercia reduce el término «todos» del artículo 31 EAAnd a sinónimo del término «ciudadanos» utilizado por el artículo 105 CE —Carrillo Donaire (2012): 512. (61) Vid. Pérez Alberdi (2008): 196, contra la posibilidad de participación indirecta en los procesos legislativos a través de entidades asociativas. participación y ciudadanía más allá del sufragio. los derechos… blanca rodríguez ruiz Revista de Estudios Políticos (nueva época) ISSN-L: 0048-7694, Núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), págs. 45-74 http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.169.02 69 ministrativos o de elaboración de disposiciones que les puedan afectar, así como el acceso también de los ciudadanos a la administración autonómica, que comprenderá en todo caso sus archivos y registros, poniendo a su disposición los medios tecnológicos necesarios para ello. Así lo recoge también el artículo 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Una interpretación sistemática de estos preceptos con el artículo 30.2 y 31 EAAnd, conforme además con el artículo 9.2 CE, apunta al contenido necesariamente sustantivo de los términos «ciudadanía» y «ciudadanos», que abarcan pues necesariamente a la población extranjera residente en territorio andaluz. Lo mismo cabe decir del uso de estos términos en el desarrollo normativo del EAAnd. Especialmente elocuentes son los Reglamentos municipales de Participación Ciudadana. Conforme a lo dispuesto en el artículo10.3.19.º EAAnd sobre participación ciudadana, y en línea con el artículo70 bis LRBRL, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía dispone en su DF 7.ª que todos los municipios andaluces aprobarán un reglamento de participación ciudadana que asegure los cauces y métodos de información y de participación de la ciudadanía en los programas y políticas públicas (62). Pues bien, allí donde se han aprobado, que no es el caso de todos los ayuntamientos andaluces, estos Reglamentos utilizan los términos «ciudadano/a», «vecino/a» y «persona» como términos intercambiables (63). En esta línea, el Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana en Andalucía, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el pasado 29 de julio, y cuya tramitación como Proyecto de Ley ha quedado en suspenso con el fin de la IX legislatura andaluza, quiere ser inclusivo de la población extranjera residente en nuestro territorio, introduciéndola expresamente en el ámbito de la participación ciudadana que regula (arts. 4.1 y 5.5) (64). Se alinea así este Anteproyecto con las leyes autonómicas de participación ciudadana aprobadas hasta el momento en nuestro país, la Ley 11/2008, de 3 de julio, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (arts. 1, 2 y 4), y la Ley 5/2010, de 21 de junio, canaria de fomento a (62) Llama la atención que, a diferencia de otros Estatutos de Autonomía recientemente reformados, como los de Cataluña (art. 86), Aragón (art. 82), Baleares (art. 75), Castilla y León (art. 44) y Extremadura (art. 54), el EAAnd, al igual que el de Valencia, no haga referencia a la participación en el ámbito municipal (art. 91 EAAnd). (63) Naranjo Román (2015). (64) http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/ cms/export/sites/default/portal/anteproyectoleyparticipacionciudadana.pdf. Su artículo 5 se refiere a los derechos de participación de «todas las personas que tengan la condición política de andaluces y quienes tengan vecindad administrativa en Andalucía».