Una alternativa a los modelos previsionales públicos : el modelo argentino

1 UNA ALTERNATIVA A LOS MODELOS PREVISIONALES PÚBLICOS: EL MODELO ARGENTINO JOSÉ LUIS JIMÉNEZ CABALLERO Universidad de Sevilla, España RESUMEN La alta volatilidad padecida por los mercados, en los últimos tiempos, y el bajo ahorro argentino han contribuido a que, recientemente, se desarrolle la inversión colectiva en Argentina. En este sentido un nuevo sistema de ahorro-previsión apareció en 1993. Se trata del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. El sistema previsional argentino, hasta ese momento, era público y de reparto y padecía muchas ineficiencias, razón por la cual se decidió crear un nuevo sistema compuesto por dos modalidades. La primera seguía el modelo anterior público y de reparto, basado en el principio de solidaridad intergeneracional, asignando entre los beneficiarios la contribución de los aportantes. La segunda, basada en un modelo mixto que combinaba ciertas cotizaciones al Estado con un régimen de capitalización privado individual de aportaciones. Como resultado el aportante tiene libertad de elegir la forma en que constituirá su pensión en el futuro. 1. INTRODUCCIÓN Los graves desequilibrios macroeconómicos sufridos en Argentina en las últimas décadas han contribuido a crear un clima de inestabilidad en los mercados financieros, que ha afectado a la inversión de medio y largo plazo dirigida hacia dichos mercados. La alta volatilidad observada en las rentabilidades de los mercados, así como el escaso ahorro que presentaba el país actuaron como serias restricciones a la creación de sistemas de ahorro públicos. No obstante, varios hechos favorecieron el cambio de esta tendencia. En primer lugar, en 1991, la introducción del Plan de Convertibilidad, que estableció una igualdad entre la paridad del dólar y el peso; y, por otro lado, la entrada en el Mercado Común del Sur, que impulsó la apertura externa argentina hacia otros mercados; y en segundo término, en 1993, la firma del Acuerdo Brady de reducción de deuda externa y el impulso a las privatizaciones. 2 Así, pues, estos cambios propiciaron que en 1993 pudiera plantearse la introducción con garantías de un nuevo sistema de jubilaciones y pensiones que iba a poner un especial énfasis en el ahorro colectivo a largo plazo. A continuación se ofrece el proceso de creación y estado actual de dicho sistema previsional. 2. SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones se estableció mediante la Ley 24.241, de octubre de 1993. Hasta ese momento, el sistema de jubilación argentino había estado en manos del Estado (Nacional y Provincial), el cual ofrecía cobertura a las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento, asegurando a los trabajadores cotizantes (autónomos y en relación de dependencia) una prestación equivalente al 75-80% del promedio de las remuneraciones de los tres últimos años de aportaciones. Los procesos inflacionarios de finales de los 80, la utilización de los fondos de los aportantes para otras necesidades y la ineficacia en la gestión pública de las aportaciones contribuyeron a que el sistema estatal se situara al borde de la quiebra, por lo que se procedió a su reforma. En este contexto se crea, en 1993, el nuevo modelo, el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (S.I.J.P.), que va a cubrir de forma general las contingencias de vejez, invalidez y muerte, para lo cual va a contemplar dos regímenes diferentes: 1) Un régimen previsional público de reparto. 2) Y un régimen mixto o de capitalización privado. De forma general, estarán sometidos obligatoriamente al nuevo sistema (SIJP) todas las personas que desempeñen alguna actividad en relación de dependencia o autónoma y que sean mayores de dieciocho años. Voluntariamente se podrán incorporar ciertas categorías sociales como miembros del clero o amas de casa. De manera particular, cada régimen tendrá sus propias características y peculiaridades distintivas, que serán tenidas en cuenta a la hora de elegir el más conveniente. Por tanto, vistos los elementos comunes a los dos regímenes citados, pasemos a desarrollar los aspectos que identifican y diferencian a cada uno de ellos, empezando por el público. 1) Régimen Previsional Público o de Reparto El Régimen Previsional Público es un sistema nacional de reparto asistido y basado en el principio de solidaridad, que asigna entre los beneficiarios la contribución de los aportantes, con ciertos límites legales. Los orígenes de las aportaciones al sistema provendrán, principalmente, de los trabajadores dependientes, con un 3 11% de su salario, de sus empleadores con un 16% del mismo y de los trabajadores autónomos que contribuirán con un 27%, calculado sobre una escala de rentas presuntas. Estas aportaciones otorgarán el derecho a las siguientes prestaciones: a) Prestación básica universal (PBU), a la que tendrán derecho aquellos afiliados varones mayores de 65 años de edad y mujeres mayores de 60, que acrediten 30 años de servicios con aportaciones. b) Prestación compensatoria (PC), a la que tendrán derecho aquellos afiliados que acrediten los requisitos anteriores de la PBU y otras aportaciones complementarias. Es un reconocimiento a las cotizaciones sociales efectuadas al antiguo sistema. c) Prestaciones de retiro por invalidez y pensión por fallecimiento, en una cuantía máxima igual a la suma de la PBU y la PC, correspondiente al momento de la contingencia. d) Prestación adicional por permanencia, a la que tendrán derecho aquellos afiliados que permanezcan en el régimen público de reparto 1 . Los presupuestos anuales determinarán el importe máximo, por encima del cual ningún beneficiario podrá recibir prestaciones, y mínimo, -que podrá ser mejorado en ciertas condicionesde las prestaciones a cargo de este sistema. Asimismo, el Estado sólo garantizará el otorgamiento y pago de las prestaciones hasta el volumen de los créditos presupuestarios comprometidos para su financiamiento, todo lo cual añade cierta incertidumbre al futuro de las pensiones. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) será la encargada de la aplicación, control, fiscalización y recaudación del régimen de Reparto, así como de las cotizaciones sociales de los trabajadores que están afiliados al régimen de capitalización, régimen al que harán llegar los fondos de éstos. 2) Régimen de Capitalización El Régimen Mixto o de Capitalización se basa en un sistema en parte estatal y, por otra parte, a cargo de un sistema privado y competitivo, que consiste en acumular las contribuciones de los aportantes en cuentas de capitalización individuales, con las cuales se constituye un Fondo de Jubilaciones y Pensiones (F.J.P.), que será administrado financieramente por la Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (A.F.J.P.) por ellos elegida. Los acogidos a este sistema recibirán una prestación basada en la capitalización de las cuotas aportadas al cumplir la edad exigida. 1 Los que opten por el sistema de Reparto pueden cambiarse al sistema de Capitalización cuando lo deseen. Sin embargo, los que pertenecen a este último sistema tenían como fecha tope para retornar, por una sola vez, al sistema de Reparto, el 15 de julio de 1996. 4 El mantenimiento de este sistema dependerá del número de afiliados 2 que contribuyan a su sostenimiento que, a 30 de junio de 1996, suponían casi cinco millones y medio de personas -véase tabla 1-. Esto significa que va a tratarse de un sistema competitivo y privado que intentará hacerse con la máxima cuota de mercado posible. Los dos principales grupos aportantes son los trabajadores afiliados dependientes (53,81% del total a esa fecha) y autónomos ( 9,35%), con una aportación del 11% de su salario y de sus rentas presuntas, respectivamente. El restante 16%, correspondiente al empleador y a la cuota que debe aportar el autónomo al SIJP, se ingresará y financiará al sistema público 3 . Además, se podrán efectuar imposiciones voluntarias y depósitos convenidos de carácter único o periódico, para gozar de unas prestaciones mayores. La totalidad de estas cuotas otorgará el derecho a las siguientes prestaciones: a) Jubilación ordinaria, a la que tendrán derecho los afiliados varones mayores de 65 años de edad y mujeres mayores de 60. b) Retiro por invalidez, a la que tendrán derecho los afiliados que no hayan alcanzado la edad de jubilación y estén incapacitados totalmente. Estas prestaciones podrán ser percibidas en varias modalidades: renta vitalicia, donde el afiliado efectuará un contrato con una compañía de seguros de retiro, a la que traspasará sus fondos, y la cual quedará obligada al pago de la prestación; retiro programado, donde se fijará una cantidad constante con la administradora a retirar cada mes; y retiro fraccionario, cuando el haber inicial de la prestación, calculado según el retiro programado, sea inferior al 50% del haber equivalente a la máxima PBU. Sin perjuicio del régimen elegido, el Estado garantizará una prestación básica universal 4 , por lo que el sistema de capitalización adquiere un carácter híbrido: por una parte, se realizan aportaciones al régimen público que otorgarán el derecho a una prestación básica; por otra se aportan fondos a entidades privadas que, una vez capitalizados, servirán de prestación complementaria. 2 En agosto de 1995, el régimen de capitalización llegó casi al 60% del total de afiliados del SIJP, debido, sobre todo, al cambio efectuado por los acogidos al régimen de reparto. En cuanto a la localización de los afiliados, la mayor parte se concentra en la Capital Federal y en la provincia de Buenos Aires. 3 El destino de las contribuciones patronales es, en cualquier caso, el régimen de reparto, independientemente del régimen por el que opten los trabajadores. 4 El ingreso por jubilación total resultará de la adición de la prestación básica universal, la prestación compensatoria, si hubiese derecho, y los beneficios provenientes del ahorro acumulado en las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. 5 GESTORAS DE LOS FJP Las encargadas de la gestión y administración de las aportaciones y fondos mencionados serán las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones que podrán constituirse en forma de sociedades anónimas o de asociaciones sin fines de lucro, con un capital mínimo de 3.000.000 de dólares, y con la limitación de administrar un solo fondo de jubilaciones y pensiones. Los trabajadores tendrán plena libertad para elegir la compañía donde efectuarán sus aportaciones, pudiendo cambiar de administradora hasta dos veces por año 5 . Los servicios que, además, suele ofrecer una AFJP a sus afiliados son el envío de un estado de cuentas cuatrimestral, provisión de una tarjeta magnética personal para ser utilizada en cajeros automáticos, anticipo a cuenta de futuras prestaciones, bonificación por permanencia, etc. 5 Así se garantiza que un trabajador pueda confiar sus ahorros a la compañía más eficiente del mercado. RÉGIMEN DE REPARTO PÚBLICO RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN  La jubilación depende de los presupuestos de cada año.  La jubilación a percibir se puede calcular anticipadamente.  Las aportaciones sirven para pagar a los actuales jubilados.  Las aportaciones son para el afiliado o sus beneficiarios.  El sistema es único, si no se está satisfecho no hay opciones dentro del mismo.  Se puede cambiar, hasta dos veces por año, de AFJP.  Existe un tope máximo de prestación.  Aportaciones: Empleador, 16%; empleado, 11%; y autónomo 27%, todas al Estado.  La prestación depende de lo aportado.  Aportaciones: Empleador, 16% al Estado; empleado, 11% a la AFJP; y autónomo 16% al Estado, y 11% a la AFJP. 6 * Incluye costo del seguro de invalidez y fallecimiento. ** Sin datos. (1) Se han fusionado recientemente. (2) Se han fusionado recientemente. Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. Puede observarse, en la tabla 1, como las siete primeras AFJP concentran el 76,28% del total de afiliados con 4.091.033 personas, destacando la reciente fusión Orígenes-Activa Anticipar 6 y la posterior compra de Mas Vida que sitúa a la administradora resultante a la cabeza de las AFJP del mercado argentino, por número de afiliados con 1.009.855 personas (casi un 19% del total). Máxima-Patrimonio, Consolidar, Siembra -donde participa mayoritariamente el Banco de Santander-, Nación y Previnter le siguen por orden de importancia. En cuanto al valor de los FJP, con un volumen total de 4.000 millones de pesos, la AFJP Máxima- Patrimonio, con 656.148.166 pesos se sitúa en primer lugar, siguiéndole Consolidar, con 648.440.882 pesos y Orígenes-Activa Anticipar, con unos 593 millones de pesos. Por último, en España, la compañía Winterthur Pensiones tenía, a 30 de junio de 1996, 18.744 partícipes, con un patrimonio total de 22.582 millones de pesetas (unos 178 millones de dólares). Las AFJP argentinas más cercanas a estas cifras son Profesión y Unidos con 21.621 y 21.446 afiliados, respectivamente, y TABLA 1: AFILIADOS, COMISIONES Y VALOR POR AFJP Número de afiliados por AFJP a 30 de junio de 1996 Comisiones sobre aportaciones obligatorias a 31 de julio de 1996 Valor de los FJP AFJP Nº afilil. % Fija $ Variable* (%) Costo del seguro (%) Comis. efectiva promedio a 31 de julio de 1996 (en pesos) Consolidar 761.271 14,19 0,00 3,30 0,82 3,2982 648.440.882 Máxima(2) 752.505 14,03 1,90 3,35 0,68 3,5273 595.189.447 Siembra 690.027 12,87 3,00 3,40 0,72 3,5777 558.100.281 Orígenes(1) 577.712 10,77 2,50 3,25 0,83 3,4844 369.893.408 Nación 489.142 9,12 0,00 3,25 0,80 3,2693 288.594.594 Previnter 475.157 8,86 1,95 3,30 1,00 3,4670 401.745.519 Activa Anticp.(1) 345.219 6,44 1,50 3,35 0,85 3,4689 223.447.941 Claridad 277.577 5,18 5,00 2,95 1,20 3,5732 135.421.056 Fecunda 184.690 3,44 1,40 3,50 1,25 3,6633 119.401.142 Previsol 143.592 2,68 2,00 3,30 0,90 3,5440 104.348.815 Patrimonio(2) 131.157 2,45 2,25 3,40 0,66 3,6237 60.958.719 Prorenta 113.822 2,12 0,00 3,50 0,69 3,4961 74.347.323 Arauca bit 87.559 1,63 5,00 2,70 0,95 3,1570 74.956.312 Mas vida (1) 86.924 1,62 0,00 3,25 0,25 3,2439 26.173.239 Jacaranda 59.796 1,11 2,00 3,20 0,95 3,4559 33.943.142 Futura 47.584 0,89 0,00 3,00 1,05 2,9992 89.408.540 Generar 40.716 0,76 8,00 2,30 0,70 2,5498 107.040.451 San José 28.851 0,54 0,00 3,40 0,88 3,3981 22.131.277 Afianzar 23.499 0,44 2,00 3,10 0,40 3,5507 9.787.504 Profesión 21.621 0,40 2,00 3,30 0,59 3,4196 18.784.455 Unidos 21.446 0,40 2,50 3,10 1,25 3,3517 23.855.219 Ethika 2.997 0,06 0,00 3,30 1,60 3,2987 3.332.748 Banat 364 0,01 S.D**. S.D. S.D. S.D. 329.443 TOTAL 5.363.248 100 Promedio sistema 3,4241 3.989.631.454 7 un valor de fondos de 18.784.455 y 23.855.219 dólares, para cada una. Esto indica que el mercado español de pensiones, observando esta entidad, ofrece un mayor valor de capitalización por afiliado. COMISIONES La retribución que recibe una AFJP consiste en el cobro de comisiones fijas y variables de sus afiliados, establecidas libremente, y con un promedio, para las variables, del 3,5% de los salarios o rentas (véase tabla 1), que podrán gozar de bonificaciones, según ciertas condiciones 7 . La comisión incluye el precio de un seguro por invalidez o fallecimiento en torno al 1%, que se contrata por cada administradora para garantizar el financiamiento íntegro de sus obligaciones con los afiliados y beneficiarios. Si observamos la tabla 1, existen siete AFJP que no cobran comisiones fijas por aportaciones obligatorias, como Consolidar, Nación o Futura. Otras como Generar llegan a cobrar hasta ocho pesos de comisión. En cuanto a las comisiones variables, Prorenta cobra la más elevada, con un 3,5% (incluye un seguro de invalidez o fallecimiento de 0,69%) y Generar la más baja con un 2,30% (costo del seguro de 0,70%). RENTABILIDAD Y FISCALIDAD Pero, además de unas bajas comisiones, el afiliado debe buscar la máxima rentabilidad del Fondo de Jubilaciones y Pensiones, el cual es independiente y distinto del patrimonio de la administradora y está constituido por las aportaciones de los afiliados. Dicho fondo está representado por cuotas de igual valor y características, cuyo valor se determina diariamente. La rentabilidad obtenida de la gestión del FJP, por tanto, también va destinada al afiliado, que va a verse cubierto por una garantía de rentabilidad mínima del sistema 8 constituida a través del llamado fondo de fluctuación (FF), en función de la rentabilidad promedio del sistema. Este FF actuará en una doble dirección: si la rentabilidad del FJP excede la rentabilidad promedio, el excedente se utilizará para la constitución del FF. Cuando la rentabilidad del FJP sea inferior a la rentabilidad promedio, la administradora debe completar la diferencia con el FF constituido anteriormente, y si no fuera suficiente, con un encaje obligatorio, con la misma finalidad de garantía, que será equivalente a un activo mínimo del 2% del FJP y nunca inferior a tres millones de pesos. En este caso la AFJP deberá reconstituir los fondos utilizados del encaje. Si no pudiera reconstituirlos 6 Esta fusión se ha producido mediante la compra de las participaciones del FJP de Activa-Anticipar, por parte del Banco de Santander y el Banco de la Provincia de Buenos Aires, a través de su empresa conjunta, Orígenes, AFJP. 7 La AFJP Orígenes ofrece una bonificación del 2% sobre su comisión al cumplir el afiliado 12 meses de aportaciones, 4% a los 24 meses y 6% a los 36 meses de permanencia. 8 Se define como la mayor cifra entre el 70% de la rentabilidad promedio del sistema o la rentabilidad promedio del sistema menos dos puntos porcentuales. 8 o debiera ser asistida por el Estado, a fin de garantizar la rentabilidad mínima, entraría en proceso de liquidación. En este último caso, existe una independencia absoluta entre el patrimonio de la administradora y el fondo de pensiones que asegura que, en caso de quiebra, el fondo sea inembargable. La rentabilidad promedio del sistema fue del 20,48% para el período comprendido entre julio de 1995 y julio de 1996, siendo Prorenta la AFJP que obtuvo mejor resultado con un 23,14%. Por otra parte, la ley creó una AFJP estatal, Nación, que sería la entidad directriz encargada de asumir el papel de fijar el nivel de rentabilidad promedio del sistema. Llama la atención el hecho de que al aprobarse un régimen de garantía para los depósitos de Nación, la comunidad asume el riesgo del empresario público, lo que deja en un plano desigual a las entidades privadas, que responden con su patrimonio. En el plano impositivo, la parte de remuneración o renta aportada por el afiliado al sistema previsional, así como las imposiciones voluntarias, serán deducibles en la base imponible del Impuesto a las Ganancias. Las contribuciones patronales serán consideradas como gastos deducibles para los empleadores, en el citado impuesto, y las imposiciones voluntarias lo serán para los afiliados. Las prestaciones que se reciban estarán sometidas al Impuesto a las Ganancias y las comisiones a percibir por las AFJP estarán exentas del impuesto al valor agregado (IVA). En resumen, por todo lo comentado, la combinación equilibrada entre una adecuada rentabilidad financiero-fiscal, comisión -fija y variable- y bonificación en las comisiones será fundamental para evaluar de forma positiva los resultados de la futura prestación jubilatoria y facilitará la elección de la AFJP más conveniente. ALTERNATIVAS DE INVERSIÓN En cuanto a los instrumentos y mercados en que invertirán los FJP, se establece, en el artículo 78 de la Ley 24.241 del SIJP, que será la Comisión Nacional de Valores la encargada de determinar los mercados que reúnen los requisitos de transparencia, veracidad y accesibilidad en la información para que en ellos operen las AFJP. La Comisión ha considerado al Mercado de Valores de Buenos Aires y al Mercado Abierto Electrónico, entre otros, como mercados elegibles. Dentro de estos mercados, la ley fija los límites máximos -no existen mínimos exigibles de inversiónde los activos financieros en los que pueden invertir 9 las AFJP, que vienen, también, a ser límites de diversificación del riesgo del fondo. Algunas inversiones definidas por la Ley son, por 9 Las inversiones enunciadas por la Ley deberán ser calificadas previamente por el Banco Central de la República Argentina, como susceptibles de ser adquiridas con los recursos obtenidos en los FJP. 9 ejemplo, títulos públicos y acciones de empresas públicas, con un límite de hasta el 50% del activo del fondo; obligaciones negociables y otros títulos de deuda con vencimiento superior a dos años, con un límite del 40%; participaciones de fondos comunes de inversión autorizados por la CNV, de capital abierto o cerrado, hasta un 20% del activo del fondo; y contratos que se negocien en los mercados de opciones y futuros, sujetos a ciertas condiciones, con un límite del 10% del activo del fondo. No se podrá invertir en acciones preferentes, acciones de AFJP y de compañías de seguros. A 30 de junio de 1996, los fondos invertidos por las AFJP alcanzaron los 3.989 millones de pesos. La inversión se hizo fundamentalmente en títulos públicos nacionales (48% del total invertido), depósitos a plazo fijo en entidades financieras (18%), acciones (12%), y obligaciones negociables a corto y largo plazo (11%). SUPERVISIÓN Y CONTROL Por lo que respecta al control y supervisión de las AFJP existe una entidad estatal autárquica con autonomía funcional y financiera, cuya jurisdicción corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social: la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. Tiene como funciones principales autorizar y fiscalizar el financiamiento de las administradoras, hacerles cumplir la ley previsional, recibir denuncias de los afiliados, proceder a su liquidación y fiscalizar las inversiones de las AFJP, imponerles sanciones, etc. Su financiación se produce, principalmente, con aportes de las AFJP y la provisión de activo inmovilizado por parte del Estado. 3. CONCLUSIONES En definitiva, la introducción del sistema privado de capitalización ha constituido una fuente de recursos para la economía argentina, favoreciendo el desarrollo del sistema financiero, las inversiones a largo plazo, la difusión de la cultura del ahorro, así como aportando estabilidad al mercado. Mediante este sistema se han potenciado ciertos productos financieros, de entre los cuales cabe destacar los futuros y las opciones, que le han dado mayor dimensión a la inversión argentina. Para terminar, comentemos un dato para el futuro, Chile, la precursora latinoamericana y mundial del sistema privado de pensiones, ha conseguido, en los últimos tiempos, una acumulación de fondos tal, que le ha permitido exportar capitales hacia otras economías. Esto adquiere una importancia crucial para Argentina, cuya dependencia financiera del exterior es, hoy día, muy pronunciada. 4. BIBLIOGRAFÍA