La dimensión jurídica del derecho comunitario andino
Abstract
En ningún lugar se hace tan patente la urgencia de una superación de la tradicional vinculación del Derecho Público al Estado-nación, como en el caso de la región andina. Tanto quienes se dedican a la teoría como a la práctica del Derecho Público en nuestra región son testigos, y frecuentemente actores, del formidable desarrollo del Derecho Público nacido en paralelo a la integración comunitaria andina. Así, este nuevo Derecho público andino aparece como la dimensión jurídico-pública de un espacio jurídico conformado conjuntamente por el Derecho de la Comunidad Andina de Naciones y el de sus Estados miembros. En este sentido, la tarea y el reto consisten en la elaboración de un Derecho Público adecuado al espacio jurídico andino, lo que significa, muy en particular, que tanto la doctrina como los juristas prácticos se muestren sensibles hacia el Derecho de otros Estados, distintos del propio. Todos ellos deberían operar sobre la base de pericias, conocimientos y valores compartidos, con el objetivo de reajustar y seguir desarrollando los respectivos acervos jurídico-públicos a la luz del espacio jurídico común. A partir de lo anterior, la llamada al Derecho comparado se impone de inmediato, y ello desde varias perspectivas. En primer lugar, el Derecho comparado intra-andino permite identificar la tradición constitucional común de los distintos Estados miembros y, con ello, una de las fuentes del Derecho de la Comunidad Andina. En segundo lugar, el principio de cooperación que nace de los diversos Tratados que constituyen la base del derecho comunitario andino y el significativo papel reconocido a los derechos constitucionales nacionales están abogando por una toma en consideración recíproca de las materias jurídico-públicas. Por otra parte, con frecuencia solamente a través del Derecho comparado resulta posible aprehender el verdadero significado de los actos jurídicos andinos (inspirados a menudo en modelos internacionales , como ocurre con el sistema jurídico europeo, o nacionales) o de las resoluciones de los tribunales de los Estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones, ayudando a comprender la transformación del Derecho nacional que comportan. Igualmente, el Derecho comparado y el conocimiento de otros sistemas de Derecho Público, como el Europeo y el derecho intra-europeo, pueden ayudar a los diversos operadores jurídicos, tanto a nivel de la Comunidad Andina de Naciones como a nivel interestatal, e internacional, especialmente de la Unión Europea a entender las posiciones y actitudes de sus colegas, ajustando y densificando la línea de argumentación propia. Por fin, y en lo que respecta a la ciencia del Derecho, estamos asistiendo a la configuración de un espacio jurídico andino en el que el estándar de investigación de calidad demanda, cada vez en mayor medida, afrontar los problemas desde un enfoque comunitario andino y con el apoyo creativo de culturas jurídicas ajenas. Los tiempos exigen, pues, la aportación de trabajos académicos que, desde el punto de vista de un espacio jurídico comunitario andino en formación, se nutran de los fundamentos de otros ordenamientos jurídicos andinos e internacionales como el de la Unión Europea, en particular de los acontecimientos históricos que los marcaron, de su etapas de desarrollo, de sus rasgos básicos, de sus distintos estilos jurídicos y científicos. El proyecto integrado en LA DIMENSIÓN JURÍDICA DEL DERECHO COMUNITARIO ANDINO nace con este objetivo. Una última consideración sobre el concepto, aún poco utilizado, de espacio jurídico andino. Hemos elegido deliberadamente este concepto asociado por cuanto entendemos, por distintas razones, que encierra un alto potencial explicativo. La palabra "espacio' en singular, denota que se trata de un "todo" de nuevo cuño formado por la Comunidad Andina de Naciones y sus Estados miembros que trasciende lo hasta ahora existente: los Estados nacionales. Al mismo tiempo, la palabra "espacio¿ evita tanto una interpretación en clave federal, como una comprensión tradicional de Derecho Internacional Público de este nuevo "todo". De este modo, el concepto evita posicionarse sobre la controversia, ciertamente más antigua, de la integración andina, que ha resultado estéril en cuanto a Estado federal o confederación de Estados. En fin, con el concepto de espacio jurídico andino resulta posible adoptar nuevas perspectivas que permitan enfrentarse a los verdaderos retos que tiene ante sí la Comunidad Andina de Naciones. Desde su creación, el 26 de mayo de 1969, la Comunidad Andina ha sufrido un largo y complejo proceso de cambios y transformaciones. Este ha servido para consolidar la integración de sus Países Miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, ya que Venezuela abandonó el proceso de integración en abril de 2006) así como para beneficiar a sus nacionales. No obstante, más allá de los avances alcanzados entre los países andinos en el ámbito de la integración y la cooperación económica y social, la preocupación de la doctrina jurídica por analizar esta evolución ha sido hasta la fecha muy escasa. En efecto, si bien existen estudios muy valiosos sobre el tema, se trata de estudios parciales, y ninguna investigación, hasta ahora, ha asumido el reto de analizar el proceso de integración andina en su conjunto formulando una adecuada teoría jurídica sistemática que aborde este nuevo fenómeno internacional propio de nuestro tiempo aplicado a las nuevas reformas constitucionales de los Estados Andinos y haciendo referencia a los profundos cambios introducidos en éstas, exigidos o cuando menos impulsados por la profundización del proceso de integración andina desde las reformas de los Tratados originales de los años 80s y 90s en la Comunidad Andina de Naciones. Como el lector podrá apreciar, en esta tesis se aborda la compleja temática en torno a los fundamentos constitucionales vigentes y su relación con el Derecho Comunitario Andino, ya que se pretende llevar adelante un tratamiento integral, serio y acucioso-en ocasiones procurando utilizar un método comparatista con el Derecho Comunitario Europeo para lo cual se ofrece un abundante respaldo bibliográfico y jurisprudencial sobre el proceso siempre abierto y cambiante de la construcción de la integración Andina, especialmente en cuanto se refiere al sistema jurídico e institucional andino. Los trece capítulos que componen esta investigación corresponden a temas transversales, donde he cruzado apreciaciones imprescindibles. Esta línea de investigación se desarrolla en un gran bloque temático. A través de la investigación formulo una teoría jurídica del proceso de integración andino y del sistema jurídico que le sirve de marco comparado con la realidad actuante del derecho que lo orienta. En otros términos, trato de demostrar -empíricamente- que la larga cadena de manifestaciones declarativas, de estrategias de desarrollo formuladas por los Estados miembros de la Comunidad Andina, así como de los esquemas teóricos que se han plasmado en acuerdos internacionales sobre la integración, se han traducido en verdaderas realidades en el orden jurídico, cristalizándose en un verdadero cuerpo de normas legales, de doctrina y de jurisprudencia en los países andinos, por lo cual se permite hablar hoy de la existencia de un verdadero derecho comunitario andino que repercute sobre el contenido de los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones, en cuanto a sus derechos fundamentales, la delimitación de sus ámbitos de poder y el ejercicio de nuevos derechos a favor de sus titulares. En esta investigación pretendo elaborar una teoría jurídica genera l-necesaria a nuestro juicio ante la ausencia de un enfoque adecuado en torno al complejo proceso integracionista andino- en donde ubico el proceso de integración andino como el resultado de concepciones ideológicas y corrientes de pensamiento jurídico latinoamericano influenciado a su vez, por los complejos procesos de formación de bloques socio- económicos que se sucedieron y fraguaron en el orbe, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo en los años 60 y 70 del siglo XX hasta el presente siglo XXI, y que cobra especial relieve ante la profundización de la globalización y las modificaciones geopolíticas contemporáneas suscitadas en la zona latinoamericana con la aparición de nuevos escenarios y relaciones internacionales que se trasforman en nuevos actores y sujetos interestatales como nuevas organizaciones internacionales de cooperación intergubernamental o con vocación supranacional como UNASUR, la Alianza del Pacifico o la Comunidad Latinoamericanas y Caribeña de Naciones CELAC. La investigación se descompone en trece capítulos que pretenden facilitar la lectura de quien consulte estas páginas. Se trata de reflexiones parciales pero con un hilo conductor en donde se analiza el proceso de integración andina en su conjunto desde una perspectiva jurídica. El mundo de finales de la primera década del siglo XXI vive una serie de circunstancias que no eran previsibles hace cuarenta años; y que, naturalmente han influido en el proceso de integración comunitaria y que sirven de contexto al marco jurídico actual que sustenta la Comunidad Andina de Naciones, cuyas características y derivas implican la tarea y el reto en la elaboración de un Derecho Público adecuado al espacio jurídico andino, lo que significa, muy en particular, que tanto la doctrina como los juristas prácticos se muestren sensibles hacia el Derecho Comunitario Andino, así como el de otros Estados, distintos del propio. Todos ellos deberían operar sobre la base de pericias, conocimientos y valores compartidos, con el objetivo de reajustar y seguir desarrollando los respectivos acervos jurídico-públicos a la luz del espacio jurídico común. Las páginas que siguen resultan del intento de condensar y contrastar las líneas básicas del Derecho Comunitario Andino correspondiente a una pluralidad ampliamente representativa de Estados integrantes del espacio jurídico andino. En efecto, las distintas descripciones nacionales parten todas ellas de un esquema argumental común, generalmente asumido. Son, al mismo tiempo, y lo que no es menos importante, textos sometidos a una estricta disciplina en lo que a su extensión se refiere. La identificación de unas estructuras básicas dentro del ordenamiento jurídico comunitario andino exige un notable esfuerzo de síntesis. En particular, previa a la descripción de esas "estructuras", se hace necesaria una exposición tanto de su respectivo momento original, (de ser posible su identificación) como de la "evolución" de las mismas. La etapa de comparación requiere una síntesis diferente a la anterior. La tarea es más bien la de resaltar o destacar determinados elementos del conjunto. Ello es tanto como decir que éste es más bien un momento de elección, de elegir lo que debe ser destacado. Se trata de un trabajo a partir de trece relatos diferentes, contados de manera distinta. La calidad, la densidad e incluso la cantidad de la información y de la conceptualización transmitida por el conjunto de este "esqueleto" obliga a operar de manera intensamente selectiva, incluso fragmentaría, si bien con la mirada puesta en la búsqueda de lo particularmente significativo, de los datos y de las interpretaciones con mayor capacidad de retratar el estado de la cultura jurídica comunitaria andina. Desde este punto de vista, la investigación que sigue no es sino una entre las varias posibles. Un determinado grado de subjetividad debe ser asumido. Lo cual no implica que no sea posible dar una explicación, al menos de principio, de aquello que se ha procurado buscar en las distintas elaboraciones jurídicas presentadas. Para empezar, y puesto que éste es innegablemente el sentido último de esta investigación ¿cabría admitir la legitimidad de la expresión "Derecho Comunitario Andino"?. Los distintos relatos debieran, en efecto, suministrar el material a partir del cual cabría hacer un intento de construir un Derecho Comunitario Andino válido para la región andina. El conjunto de las síntesis y sus expresiones nacionales revela ante todo una pluralidad de historias paralelas con tendencias confluyentes. El inicial Pacto Andino aparece implicado en el esfuerzo de puesta en común y de confrontación de una pluralidad de culturas constitucionales nacionales con rasgos comunes. En un momento dado de su evolución se ha aceptado, muy en particular, que estas culturas puedan ser contrastadas con un, cuando menos mínimo, rasero común, decidido entre todos, pues no otra cosa es en el fondo la Convención Americana de Derechos Humanos y su modernización mediante la puesta en vigor de la Carta Andina para la Promoción y Divulgación de los Derechos Humanos que tiende a superar el actual catálogo interamericano. En definitiva, lo que debería permitir esta investigación es, en primer lugar, la identificación de las coincidencias no buscadas, de las evoluciones paralelas, de las reacciones repetidas: Así, esencialmente, el constante impulso de todos los Estados Andinos hacia su consolidación como comunidades políticas libres, más allá de los momentos de estancamiento o de retroceso. Junto a ello se hace posible descubrir un fondo original de singularidades que sobreviven, de adopción de vías propias, en fin, de expresión, si se quiere, de un "libre desarrollo de la personalidad" por parte de cada una de estas comunidades políticas, a las que ninguna de ellas renuncia: Así, por poner solo dos ejemplos, la preservación de un nivel intenso de democracia directa en Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, o la resistencia a dar paso a un momento histórico constituyente para cimentar la paz, como en el caso de Colombia. Y, entre una cosa y la otra, por fin, aparecen los grupos y subgrupos, las tendencias, las familias, por decirlo así: la pequeña familia (por ejemplo de los federales en la región andina y la gran familia de los unitarios, o los amigos de la integración andina, la familia de los "evolucionistas" y la de los "rupturistas andinos"). Si todos los casos sobre los que trabajamos cuentan con elementos adscribibles a estos u otros grupos, la combinación y la intensidad de la presencia de cada uno de ellos varían notablemente. Los hay predominantemente singulares (Bolivia), los hay predominantemente integracionistas (Perú y Colombia) y los hay que combinan equilibradamente la singularidad y el alineamiento (Ecuador). La comparación que sigue es esencialmente la impresión final resultante de las referidas descripciones estatales. En la investigación se defiende la idea fuerza, según la cual, se puede reconocer, sin ningún atisbo de duda, que la construcción jurídica del proceso de integración andina presenta además un fuerte paralelismo con el proceso de construcción europea, favoreciéndose así un análisis desde la perspectiva del derecho comparado, a pesar de poseer, naturalmente sus propias y especiales contornos, características y dinámicas. Por esta razón la investigación se centra en el concreto estudio del fenómeno de la integración regional andina, si bien es cierto que su objeto principal lo constituye el análisis jurídico de dicho fenómeno en todas sus dimensiones - institucionales, jurídicas (sistema de fuentes), relaciones entre ordenamientos y competencias-. En nuestra opinión, el tema elegido ofrecerá al futuro estudioso europeo y latinoamericano respuestas a las cuestiones jurídicas, sociales, económicas y políticas que plantea el paradigma de los procesos de integración supraestatales. Afirmamos que la escasa literatura científica que viene teniendo el proceso de integración andino exige de estudios como el propuesto. Este proyecto de tesis no olvida la necesidad de dar a conocer un proceso mediante el cual los actores principales, a la postre, deben ser los ciudadanos de los Estados implicados en el proceso. De la mayor o menor legitimidad democrática del proceso dependerá la identificación popular con los nuevos centros de poder. De esta manera, aspiro a que esta reflexión contribuya al debate y al análisis, así como también para estimular nuevos desarrollos doctrinarios que permitan un mayor avance en el proceso de integración andino en beneficio de todos los pueblos que lo conforman. Consciente de ello, he querido destinar mis esfuerzos a llenar este vacío de la bibliografía nacional y subregional andina. Con este fin me propongo desarrollar en profundidad un conjunto de temas involucrados en este proceso. Como resultado de este esfuerzo, hoy puedo presentar a la comunidad académica y al público en general, la investigación jurídica que he denominado LA DIMENSIÓN JURÍDICA DEL DERECHO COMUNITARIO ANDINO.
Full text
1
Universitati s Hispalensis
LA DIMENSIÓN JURÍDICA DEL DERECHO
COMUNITARIO ANDINO
2
UNIVERSIDAD D E SEVILLA
LA DIMENSI ÓN JURÍD ICA DEL DERECHO COMUNITARI O ANDI NO
TESIS D OCTORAL
PRESENTADA EN LA
FACULTAD DE DERECH O DE LA UNIVERSIDAD D E SEVILLA
para la ob tenció n del
GRADO DE D OCTOR E N DEREC HO
Autor: RADDAY RODERO GAR CÍA
Licenciado en Derec ho por la
Universi dad E x ternad o de Colomb ia
Director: Dr. D. FERNAND O ÁLVAR EZ
OSSORIO MICHEO
Sevilla, S eptiembre de 2014
3
4
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN .................................................................................................................................... 13
CAPITULO I ............................................................................................................................................. 52
CARACTERIZACION INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD ANDINA DE
NACIONES. ............................................................................................................................................... 52
1. EL CONCEPTO DE INTEGRACI ÓN ...................................................................................................... 52
1.1. ÁMBITO Y CARA CTERÍ STICAS ........................................................................................................ 52
1.2. CONTE NIDO, ALCAN CE Y CLASIFI CACIONES ........................................................................... 54
2. TEORÍAS SOBRE LA INTEGRACI ÓN Y SU CON SECUENCIAS E N LA CONSTR UCCIÓN DE
LA COMU NIDAD ANDINA DE NA CIONES. ................................................................................................ .. 55
3. LA INTEGRACI ON ECONÓMI CA. ................................................................................................ ......... 61
4. REGIONALISMO ................................................................................................................................ ........ 69
4.1. CON CEPTOS PRELIMI NARES ........................................................................................................... 69
4.2. NUEV O REGIONALISM O ...................................................................................................................... 70
4.3. CARAC TERÍSTICAS DEL NUEV O REGIONALIS MO .................................................................. 72
5. MULTIPLICIDAD DE ACUERDOS Y SUPERP OSICIÓN DE ORDENA MIENTOS ...................... 73
6. CONCLUSIÓN ............................................................................................................................................. 74
CAPITULO II ............................................................................................................................................ 77
DERECHO INTERNACIONAL Y DERECHO DE LA INTEGRACIÓN O DERECHO
COMUNITARIO. ..................................................................................................................................... 77
1. PRECISIONES Y DISTINCIO NES .......................................................................................................... 77
2. FUENTES DEL DERE CHO DE LA INTEGRACIÓ N ........................................................................... 78
2.1. DER ECHO ORIGINARI O ...................................................................................................................... 78
2.2. DER ECH O DERIVADO .......................................................................................................................... 79
3. ELEMENTOS Q UE ABARCA EL DE RECHO DE LA INTEGRACI ÓN ............................................ 80
3.1. ES TRUCTURA INST ITUCIONAL ....................................................................................................... 81
3.2. EL ORDENAM IENTO JU RÍDICO QUE REG ULA SU FUNCI ONAMIENTO .......................... 82
3.3. SISTEMAS DE SOLU CIÓN DE CONTR OVERSIAS ...................................................................... 83
CAPÍTULO III ................................................................................................ .......................................... 87
CARACTERIZACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LOS ESQUEMAS DE
INTEGRACIÓN ....................................................................................................................................... 87
1. DENOMINACIÓN Y CONCEPT O. ................................................................ ........................................... 87
2. CARACTERIZA CIÓN DE LOS ESQ UEMAS DE I NTEGRACIÓ N. ................................................... 87
2.1. BA SE FUNDACIONAL: UN TRATADO EN TRE DO S O MÁS ESTAD OS ............................... 89
2.2. UN OB JETIVO COM ÚN O UN CONJ UNTO DE O BJETIVOS COMU NES ........................... 90
5
2.3. NEXOS DE TIPO GEOG RÁFICO, SOCIAL, CULTURAL, ECONÓMI CO Y POLÍTICO ..... 90
2.4. TRANS FERENCIA DE COMPETE NCIAS ........................................................................................ 99
2.5. ES TRUCTURA FORMAL ................................................................................................ ....................... 99
2.6. ETAPA S SUCESIVAS PARA EL L OGRO DE SUS FINES O EL DI NAMISMO DEL
PROCESO ................................ ................................................................................................................................ . 99
2.7. FLEXIB ILIDAD PARA S OBRELLEVAR LOS EFE CTOS DE LOS CONFLIC TOS
ORIGINAD OS EN LA DINÁMI CA DE ADAPTA CIÓN Y EL L OGRO DE OB JETIVOS COMU NES
100
2.8. RES PETO DE LAS NE CESIDADES Y ASPIRACI ONES PARTI CULARES DE CADA
ESTADO .................................................................................................................................................................. 101
2.9. LA I NFLUENCIA DE LAS DECISIO NES POLÍTICAS NACIONALES EN LOS PROCES OS
DE INTEGRAC IÓN. ............................................................................................................................................. 102
2.10. LEG ITIMIDAD ................................................................................................................................... 107
3. LA SUPRANA CIONALIDAD .................................................................................................................... 109
4. CLASIFICACI ÓN DE LOS ESQ UEMAS DE INTE GRACIÓN .......................................................... 112
4.1. PR IMERA CLASIFICA CION ............................................................................................................... 112
4.2. SE GUNDA CLASIFI CACION ................................................................................................ .............. 113
CAPITULO IV ........................................................................................................................................ 119
CARACTERIZACION Y EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD
ANDINA DE NACIONES. ................................................................................................................. 119
1. FORMACIÓN Y PR OGRESIÓ N DE LA INTEGRA CIÓN ANDINA . EL MODELO E UROPEO DE
INTEGRACI ÓN UN MOD ELO A IMITAR. .................................................................................................... 119
1.1. DOS PR OCESOS DE INTEGRACI ÓN ECONÓMICA: A LALC Y ACUERD O DE
CARTAGE NA. ........................................................................................................................................................ 129
1.2. EL TRI UNFO DEL L IBER ALISMO Y CONSENS O DE WASH INGTON, LOS SIGNOS DE
ESTA ÉPOCA E N EL PR OC ES O DE INTEGRA CIÓN ANDI NA. .......................................................... 132
2. LA PRIMERA DÉ CADA: DE L OS OBJET IVOS IN ICIALES DE LA ORGANIZACIÓN Y S US
AVANCES I NSTITUCIONALES. ...................................................................................................................... 134
3. LA SEGUNDA DÉ CADA Y LA CRIS IS DE LOS E STADOS MIEMBR OS ..................................... 135
4. LA TERCERA DÉ CADA DE IN TEGRACIÓN Y LA DEFINICIÓN DE UNA VOLUNTAD
POLÍTICA CLARA. ............................................................................................................................................. 136
5. LA DIFÍCIL POS ICIÓN PERUANA ................................................................................................ ........ 137
6. EL PROTOCOL O DE TRUJILL O Y EL IMP ULSO INSTITUCIO NAL. .......................................... 139
7. EL RETIRO DE VENEZUELA Y LA CRISIS RE CIENTE DE LA COMUNID AD ANDINA DE
NACIONES ........................................................................................................................................................... 141
8. SITUACIÓN A CTUAL Y PER SPECTIVAS DE L A COMUNIDAD ANDINA D E NACIONES . .... 144
9. REFLEXIÓN FI NAL ................................ .................................................................................................. 147
CAPITULO V .......................................................................................................................................... 149
LA EVOLUCIÓN Y LA VERDADERA NATURALEZA JURIDICA DE LA
COMUNIDAD ANDINA ................................................................ ...................................................... 149
1. NATURALEZA J URÍDICA DEL PR OCESO DE I NTEGRACIÓ N ANDINO. ................................ 149
2. EL GRUPO ANDI NO COMO ORGA NIZACIÓN DE COOPERACIÓ N. ........................................... 153
6
3. LA COMUNIDAD A NDINA DE NA CIONES COMO ORGANI ZACIÓ N SUPRANAC IONAL. ...... 155
4. EL SISTEMA A NDINO DE IN TEGRACIÓN. ....................................................................................... 158
4.1. ÓRGAN OS DE LA COM UNIDAD ANDI NA. ................................................................ .................. 159
4.1.1. EL CO NSEJO PRESIDE NCIAL ANDIN O. ............................................................................ 159
4.1.2. EL CO NSEJO ANDI NO DE MINISTR OS DE REL ACIONES EXTERI ORES. ........... 160
4.1.3. LA COM ISIÓN. .............................................................................................................................. 161
4.1.4. LA SECRE TARÍA GE NERAL DE LA COMUNIDA D ANDINA. ....................................... 164
4.1.5. EL TRIB UNAL DE J USTICIA DE LA COMUNIDA D ANDINA. ...................................... 166
4.1.6. EL PARLAME NTO A NDINO. ................................................................................................ .... 170
4.2.1. INSTIT UCIONES FINA NCIERAS. .......................................................................................... 178
4.2.2. INSTIT UCIONES C ON S ULTIVAS. .......................................................................................... 182
4.2.3. INSTIT UCIÓN EDU CATIVA. .................................................................................................... 185
4.3. CONVE NIOS SOCIALES . .................................................................................................................... 186
4.3.1. EL CO NVENIO ANDRÉS BELLO. ........................................................................................... 186
4.3.2 EL CONVE NIO HIPÓLITO U NANUE. .............................................................................................. 187
4.3.2. EL CO NVENIO SIMÓ N RODRÍGUEZ. ................................................................................... 188
4.3.3. EL CO NVENIO JOSÉ CELESTINO M UTIS. ........................................................................ 190
5. APRECIACIÓN F INAL .............................................................................................................................. 190
CAPITULO VI ........................................................................................................................................ 194
EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN EN LA COMUNIDAD ANDINA DE
NACIONES. ............................................................................................................................................. 194
1. INTRODUCCIÓ N. ................................................................................................................................ ...... 194
2. ANTECEDENTES . ..................................................................................................................................... 195
3. LA COMUNIDAD A NDINA DE NA CIONES. ........................................................................................ 198
3.1. ANÁLIS IS DEL TRA TADO CONST ITUTIVO Y D E SUS PRINCIPALES REFORMAS.
198
3.1.1. EL PRO TOCOLO DE QUITO .................................................................................................... 198
3.1.2. EL PRO TOCOLO DE TRUJILLO ............................................................................................ 198
3.1.3. EL PRO TOCOLO DE COCHABAMBA . .................................................................................. 199
3.1.4. EL PRO TOCOLO DE S UCRE. .................................................................................................. 199
4. ESTRUCTURA I NSTITUCI ON A L Y ORGÁNICA: EL SISTE MA ANDINO D E INTEGRAC IÓN
200
4.1. ÓRGAN OS DE LA COM UNIDAD ANDI NA. ................................................................ .................. 201
4.1.1. EL CO NSEJO PRESIDE NCIAL ANDIN O. ............................................................................ 201
4.1.2. EL CO NSEJO ANDI NO DE MINISTR OS DE REL ACIONES EXTERI ORES. ........... 202
4.1.3. LA COM ISIÓN. .............................................................................................................................. 203
4.1.4. LA SECRE TARÍA GE NERAL DE LA COMUNIDA D ANDINA. ....................................... 205
4.1.5. EL TRIB UNAL DE J USTICIA DE LA COMUNIDA D ANDINA. ...................................... 208
4.1.6. EL PARLAME NTO A NDINO. ................................................................................................ .... 212
4.2. INSTITUCIO NES DE LA COMU NIDAD ANDINA . ....................................................................... 21 9
4.2.1. INSTIT UCIONES FINA NCIERAS. .......................................................................................... 219
4.3. INST ITUCIONES C ON S ULTIVAS. ................................................................................................... 223
4.3.1. EL CO NSEJO CONS ULTIVO EMPRESAR IAL. .................................................................. 223
4.3.2. EL CO NSEJO CONS ULTIVO LABORAL A NDINO. ........................................................... 224
4.3.3. EL CO NSEJO CONS ULTIVO DE LOS P UEBLOS INDÍGE NAS. .................................. 225
4.3.4. CONSEJ O CONSULTIV O DE AUTORIDADES MUNIC IPALES .................................... 226
5. INSTITUCIÓN ED UCATIVA. .................................................................................................................. 226
6. CONVENIOS S OCIALES. ........................................................................................................................ 226
6.1. EL C ONVENIO ANDRÉS BELLO. .................................................................................................... 227
6.2. EL C ONVENIO HIPÓL ITO UNANUE. .............................................................................................. 227
7
6.3. EL C ONVENIO SIMÓ N RODRÍGUEZ. ............................................................................................ 229
6.4. CONVE NIO JOSÉ CELE STINO MUTIS ......................................................................................... 230
7. DERECHO DERIVAD O EN EL PRO CESO DE INTEGRA CIÓN AND INO. ................................ . 231
7.1. PR OC ED IMIENTOS PA RA LA PRODU CCIÓN DE LAS FUENTES DE RIVADAS Q UE
CONFORMAN EL ORDENAMIE NTO JURÍDI CO COMUNITAR IO ANDINA . LA DECISIÓ N
ANDINA CO MO REGLA GENERAL . .............................................................................................................. 231
7.2. LA SUPRE MACIA DEL DERECH O COMUNITAR IO ANDINO. UN RASGO DE
DISTINCIÓN. LA PRIMACIA Y LA APLICA CIÓN INMEDIA TA. .......................................................... 233
7.3. LOS MECANISM OS PARA LA SOL UCIÓN DE CONTROVER SIAS E N EL PROCESO
DE INTEGRAC IÓN ANDIN O. ........................................................................................................................... 236
7.3.1. LAS AC CIONES Y LA TUTELA AL ORDENAMIENT O DE LA INTEGRA CIÓN
ANDINA 237
8. CONCLUSIONES ................................................................................................................................ ....... 244
CAPITULO VII ..................................................................................................................................... 245
LA COMUNIDAD ANDINA Y SU ORDENAMIENTO JURÍDICO. ................................ . 245
1. INTRODUCCIÓ N. ................................................................................................................................ ...... 245
2.1. LAS F UENTES PRIMAR IAS. ............................................................................................................. 247
2.2. LAS F UENTES DERIVA DAS. ............................................................................................................ 253
2.3. LAS F UENTES COMPLE MENTARIAS. .......................................................................................... 266
2.4. OTRAS FUENTES A UXILIARES. ................................ ..................................................................... 270
3. LA JERARQ UIA DE LAS F UENTES DEL DERE CHO COMU NITARIO AN DINO. ................... 274
4. LAS CARACETISTI CAS DEL DEREC HO COMU NITARIO ANDI NO. .......................................... 278
4.1. LA APLI CACIÓN DIRE CTA. ................................................................ .............................................. 279
4.3. LA APLI CACIÓN INMED IATA. ......................................................................................................... 331
4.4. OTR OS PRINCIPIOS Y CARACTERIST ICAS DEFI NIDOS POR LA JURISPRUDE NCIA
DEL TRIBU NAL DE JUS TICIA DE LA COMUNIDAD ANDI NA. ........................................................... 347
5. LA TUTELA DEL DERECH O COMUNITARI O ANDINO ................................................................ 361
5.1. EL C ONTROL JURISDI CCIONAL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS
COMUNITARI OS ................................ .................................................................................................................. 369
5.2. EL C ONTROL JURISDI CCIONAL DE L OS INCU MPLIMIENTOS DE LOS PAISES
MIEMBR OS ............................................................................................................................................................ 380
5.3. EL C ONTROL JURISDI CCIONAL DE L OS INCU MPLIMIENTOS DE LOS ÓRGANOS DE
LA COMU NIDAD ANDINA ................................................................................................................................ . 389
5.4. LA I NTERPRETACI ÓN UNIFORME DE LAS NORMAS DEL ORDE NAMIENTO
JURÍDICO .............................................................................................................................................................. 390
6. REFLEXIÓN FI NAL ................................ .................................................................................................. 401
CAPITULO VIII ..................................................................................................................................... 414
LOS PROBLEMAS INHERENTES A LA CESION DE SOBERANIA EN CADA
ETAPA DEL PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA REGIONAL ANDINA.
................................................................ ...................................................................................................... 414
EL DERECHO COMUNITARIO ANDINO Y SUS BASES CONSTITUCIONALES
VIGENTES. LAS CLÁUSULAS GENERALES DE APERTURA E INTEGRACIÓN.
................................................................ ...................................................................................................... 414
1. LOS PROCESOS DE INTEGRACI ÓN REGIONAL COMO PRODU CTO DE PREVISIO NES
CONSTITUCIO NALES ....................................................................................................................................... 414
8
2. LA CARENCIA DE BASE CONSTITUCIONA L PARA EL INI CIO DEL PR OCESO DE
INTEGRACI ÓN ANDINA , LA EXCEPCI ÓN DE COLOMBIA Y LA DIS CUSIONES A NTE LA
JURISDICCI ÓN CONSTI TUCIONAL COLO MBIANA. ............................................................................... 422
3. LAS DISCUSIO NES DE ORDEN CONSTITUCI ONAL EN VE NEZUELA Y LA SO LUCIÓN DE
LA CUESTIÓ N EN LA C ON S TITUCIÓN VENE ZOLANA DE 199 9. ....................................................... 433
4. LA SITUACIÓN DE LOS OTROS PAÍSE S ANDIN OS Y LA AUSE NCIA DE UNA SOLU CIÓN
EXPRESA DE LA CUESTIÓN CONSTITUCIONAL AL INICIO DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN.
EL NUEV O RESPALDO CONST ITUCIONAL AL PROCES O DE INTEGRA CION ANDINO . .......... 438
5. PROPUESTA DE INTRODUCIÓN E N LOS TEXTOS CONSTITUCIO NALES AND IN OS DE
UNA CLÁUS ULA GENE RAL ANDINA DE APE RTURA E INTEGRACI ÓN. ......................................... 449
6. LA VINCULACIÓ N CONSTITUC IONAL DEL DER ECHO COMUNITAR IO ANDIN O ................ 460
7. APRECIACION F INAL .............................................................................................................................. 480
CAPITULO IX ........................................................................................................................................ 484
EL CONTROL JURISDICIONAL Y LA GARANTIA JUDICIAL DE LOS
DERECHOS EN LA COMUNIDAD ANDINA. ......................................................................... 484
1. MARCO CONCEPT UAL ........................................................................................................................... 484
2. EVOLUCIÓN DE L TRIBUNA L ANDINO DE J USTICIA E INTR ODUCCIÓN A SU VIGENTE
MARCO JURID ICO ................................................................................................................................ ............ 484
3. LA CREACIÓ N DEL TRIBUNAL DEJ USTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. ........................ 491
3.1. EL MAR CO JURIDIC O DEL ACUERD O. ANTECED ENTES Y ORIGE NES . ...................... 491
3.2. MAR CO LEGAL VIGE NTE. NATURA LEZA DEL TRIBU NAL DE JUSTI CIA DE LA
COMUNIDAD ANDINA. ORGAN IZACIÓN Y FUNCIONAMIE NTO . ...................................................... 496
3.3. NAT URALEZA DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AND INA. ............... 504
3.4. LOS OBJETIVOS FO R MALES DEL TRIBUNALD E JUSTICIA DE LA CO MUNIDAD
ANDINA. ................................................................................................................................................................ .. 505
4. COMPETENCIAS DE L TRIBU NAL JUSTICIA DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD A NDINA.
508
4.1. COMPE TENCIA JURISD ICCIONAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COM UNIDAD
ANDINA. ................................................................................................................................................................ .. 510
4.2. ACCIO NES DIRECTAS A NIVEL ESTA TAL Y D E CONOCIMIENTO DEL TRIBUNA L DE
JUSTICIA DE LA COMUNIDAD A NDINA. ................................................................................................... 510
4.2.1. LA AC CIÓN DE INC UMPLIMIENTO ...................................................................................... 511
4.2.2. LA FU NCIÓN ARBITRA L. ......................................................................................................... 516
4.3. ACCIO NES DIRECTAS EN EL NIVEL S UPRANA CIONAL Y DE CONOCIMIENTO DEL
TRIBUNAL AND INO DE JUSTICIA ............................................................................................................... 517
4.3.1. LA AC CIÓN DE NULIDA D. ....................................................................................................... 517
5. LAS ACCIONES I NDIRECTAS. ............................................................................................................. 527
5.1. LA AC CIÓN INDIRE CTA A NIVEL ES TATAL. ............................................................................ 527
5.1.1. LA AC CIÓN DE CONS ULTA PREJUDI CIAL . ...................................................................... 527
5.2. EL REC URSO POR OMISIÓN O INACTIV IDAD. ........................................................................ 543
6. OTRAS COMPETE NCIAS DEL TR IBUNAL AND INO DE JUST ICIA. ........................................... 545
7. RECONOCIMIENT O FORMAL DE L TRIBU NAL DE JUSTICIA DE LA CO MUNIDAD ANDINA.
LA ACEPTAC IÓN DE SUS FAL LOS POR PAR TE DE LOS ESTA DOS MIE MBROS DE LA
COMUNIDAD ANDINA D E NACI ON ES . ........................................................................................................ 547
7.1. RECO NOCIMIENTO F ORMAL DEL TJCA POR PAR TE DE ECUADOR , PERÚ,
BOLIVIA, VE NEZUELA Y COLOMBIA . ...................................................................................................... 568
9
7.2. ACEPTA CIÓN DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AND INA POR
PARTE DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR. ........................................................................................... 570
7.3. ACEPTA CIÓN DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AND INA POR
PARTE DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ. ..................................................................................................... 572
7.4. ACEPTA CIÓN DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD A NDINA POR
PARTE DE LA REPÚBLICA DE B OLIVIA. ................................................................................................ .. 573
7.5. ACEPTA CIÓN DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AND INA POR
PARTE DE LA REPUBLICA B OLIVARIANA DE VENEZUELA ............................................................ 576
7.6. ACEPTA CIÓN DEL TRI BUNAL DE JUSTICIA D E LA COMUNIDA D ANDINA P OR
PARTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA . ............................................................................................. 578
8. LA ACEPTACIÓ N REAL DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBU NAL DE JUST ICIA DE LA
COMUNIDAD ANDINA E N LOS PAISES M IEMBROS DE LA CAN. ...................................................... 585
9. PROPUESTA M ODIFICATORIA DEL TRIBU NAL DE JUSTICIA DE LA COM UNIDAD
ANDINA. E L MINISTERIO P ÚBLICO. .......................................................................................................... 593
10. REFLEXION FINAL. ................................ ............................................................................................ 602
CAPITULO X .......................................................................................................................................... 605
LA ARTICULACIÓN Y LOS EFECTOS DEL DERECHO COMUNITARIO ANDINO
EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA ................................ . 605
1. LA APLICACI ÓN DEL DERECH O COMUNITARI O ANDINO. UN M ODELO EN FOR MACIÓN
Y EVOLUCIÓ N PARALELO C ON LA UNION EUR OPEA. ......................................................................... 605
2. EL DERECHO C OMUNITARIO ANDINO EN LOS ORDENAMIENT OS EST ATALES DE
BOLIVIA, E CUADOR, PER U, VENEZUELA Y COLOMB IA. .................................................................... 619
2.1. BOLIV IA: .................................................................................................................................................. 619
2.2. ECUAD OR: ............................................................................................................................................... 623
2.3. PE RÚ: ........................................................................................................................................................ 626
2.4. VE NEZUELA: ................................................................................................................................ .......... 628
2.5. COLO MBIA. ............................................................................................................................................. 629
3. LA EXPERIE NCIA EUROPEA E N CUANTO A LA APLI CACIÓN Y ARTI CULACIÓN DEL
DERECHO COMUNITAR IO. LA SIT UACION ACTUAL. EL TRATAD O DE LISBOA. ....................... 636
4. REFLEXION FI NAL ................................ .................................................................................................. 645
CAPITULO XI ...................................................................................................................................... 649
LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ANDINA.
ELEMENTOS DE COMPARACIÓN. ........................................................................................... 649
1. LA CARTA A NDINA PARA LA PR OMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMUNOS: UN PASO
HACIA LA HU MANIZAC IÓN DEL PROCES O DE INTEGRA CIÓN ANDINO. ...................................... 649
2. LOS PROCESO DE INTEGRACI ÓN Y LOS DER ECHOS HUMA NOS .......................................... 650
3. LA ADHESIÓ N DE LA UNI ÓN EUROPEA A LA CONVENCI ÓN EUROPEA D E DERECHOS
HUMANOS Y LIBERTAD ES FUNDAMEN TALES. UN M ODELO A IMI TAR. ...................................... 660
4. LA DISCRETA PRESE NCIA DE LOS DERE CHOS HUMAN OS EN EL PR OCESO DE
INTEGRACI ON ANDINO. ................................................................................................................................ . 681
5. LA NATURALEZA JURÍD ICA DE LA CARTA ANDINA ................................................................... 684
5.1. EL C ONTENIDO DE LA CARTA ANDI NA: HACIA LA SUPERACIÓ N DEL ACT UAL
CATÁLOG O INTERMANER ICANO DE DER ECHOS HUMA NOS ......................................................... 685
16
que supone poner en marcha una auté ntica comunidad política, exigen que los
propios países afinen sus perspectivas naciona les e identifiquen las líneas de
acción por las que quieran emprender su proceso. Es así como, dentro de las
realizaciones de la política exterior andina, debe considerarse la cooperación
política al igual que la proyección externa hacia terceros, incluye ndo la s
negociaciones en distintos foros como El CELAC, UNASUR, MERCOSUR, ALBA,
ALCA, EEUU y CANADA, UE, La ALIANZA DEL PACIFICO, CARICOM Y
CENTROAMERICA, REPÚBLICA POPULAR CHI NA, FEDERACIÓ N RUSA, JAPÓN,
La LIGA ARÁBE, La ASEAN , y La ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO,
ente otros nuevos ac tores de la nuevas re laciones internacionales propias de siglo
XXI.
Dentro de estos procesos, la constitución de la Comunidad Andina de Naciones
CAN, desde su creación el 26 de mayo de 1969 por Colombia, Perú, Ecuador,
Chile, Bolivia y posteriormente Venezuela, ha sufrido un largo y complejo proces o
de cambios y transformaciones muy intenso que ha plant eado una auténtica
tarea, casi inaplazable, de política internacional sin precedentes a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX y comienzo s del XXI en la región andina. Este proceso
ha servido para con solidar la actual integ ración de sus paíse s miembros ( Bolivia,
Colombia, Ecuador, y Perú) en la vigente Comunidad Andina de Naciones CA N;
coincidiendo, además, con una etapa de gran fluidez en las relaciones
económicas internacionales que se ha venido en llamar la "globalización ”, lo que
ha representado sin duda un salto cualitativo importante, que no podía pasar
inadvertido para un investigador jurídico. En efecto, esta dinámica de integración
socio económica y política de carácter regional, felizmente cada día más
consolidado, viene a representar una esperanza de desarrollo equilibrado para
estas naciones que tienen tantas potencialidades económicas y son tan próximas
geográfica y culturalmente entre sí, así como de asentamiento y profundización
de sus democracias, que no puede ser d esechada en virtud de los elementos que
comporta hacia la consolidación de una auténtica comunidad política en la región
latinoamericana.
No obstante, más allá de los avances alcanzados entre los países andinos en el
ámbito de la integración y la cooperación económica y social, la preocu pación de
la doctrina jurídica por analizar esta e volución ha sido hasta la fecha bastante
escasa. En efecto, si bien existen estudios muy valiosos sobre el tema, se trata de
estudios parciales, y ninguna obra, hasta ahora, ha asumido el reto de analizar e l
proceso de integración andina en su conjunto y especialmente la dimensión
jurídica del mismo.
En efecto, a nadie escapa el significado geopolítico, económico, social y jurídico
que a nuestro ju icio es enorme y trascendental de este particular proceso de
integración; y, naturalmente, su dimensión normativa que es dinámica y
compleja.
La transformación sufrida por el proc eso integracionista andino, le otorga al
mismo un salto cualitativo y cuantitativo de enormes proporciones en un
momento histórico en que parecía que el bloque andino había entrado en una
meseta inquietante, en donde los conflictos internos de los Estados miembros del
antiguo Pacto Andino eclipsaban al propio proceso de integración. Ello hace
necesario un análisis contextual y totalizador con el fin de abordar la compleja y
dinámica dimensión jurídica del sistema normativo andino.
17
El siglo XXI ha materializado definitivamente el protagonismo absoluto de los
Estados Continental es Industriales como únicos actores protagónicos del sistema
mundial. Estados U nidos, Canadá, Chin a, Japón, los países miembros de l Asia-
Pacifico, I ndia, Rusia, la Unión Europea, Brasil, México, el MERCOSUR,
UNASUR, La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) La
Liga Árabe, son ejemplos paradigmáticos de lo dicho anteriormente.
Al mismo tiempo, sólo habrá unidad de América Latina a partir de América del
Sur. Es en el subcontinente sudamericano donde se juega el principal campo de
un futuro Estado Continental Sudamericano, capaz de ser protagonista de la
nueva realidad histórica contemporánea y posmoderna; y en ello el proc eso
integracionista andino está llamado a ser un actor fundamental.
México constituye la principal frontera hispanoameric ana frente al mayor poder
hegemónico de la historia contemporánea, pero geopolíticamente se encuentra
fuera de la isla conti nental suramericana, a tal punto que el 85% de su mercado
externo se halla totalmente vinculado a los Estados Unidos.
Por segunda vez des de su creación Venezuela se retira del proceso integracionista
andino en abril del año 2006, provocan do un cambio geopolítico en el continente
sudamericano ya que representa la tercera economía de Sur América, con efectos
nocivos en la zona andina.
Por primera vez, desde 1991, el MERCOSUR, incorpora un nuevo Estado como
socio pleno. Con la República Bolivar iana de Venezuela, este proceso de
integración pasa a representar el 75% del producto interno bruto de la región, y
por consiguiente se empieza el necesari o poder intrínseco unificador que requier e
todo proceso integracionista en América del Sur.
La idea de la inte gración andina no es nueva ni surge con el Acuerdo de
Cartagena . En efecto, el germen de la integración andina puede encontrarse en
un momento tan remoto como la primera mitad del siglo XIX, casi conjuntamente
con la caída del imperio español en América y el surgimiento de las repúblicas
independientes. Razones como las rival idades internas en los nuevos Estados,
que debilitaban su incipiente aparato estatal y hacían peligrar su continuidad; su
poca población y at raso relativo; así co mo las aspiraciones de dominio de otra s
potencias sobre la región llevaron a Simón Bolívar a convocar, en 1824, al
Congreso Anfictiónico de Panamá. Partiendo de la comunidad cultural existente
entre estos países, esta reunión tenía el objetivo de proponer una unión de
Estados que debía s ervir para conjurar las amenazas a su reciente independencia
y promover buenas relaciones y coopera ción entre ellos, fine s que finalmente se
plasmaron en un tratado de confederación, liga y unión perpetua, f irmado en
1826 pero nunca ratificado. Ante la g ran dificultad que implicaba llevar una
alianza de esa magnitud, Bolívar dec ide reducir el ámb ito geográfico de s u
proyecto y concibe, entonces, la idea de una Federación de los Andes, qu e
incluyera a la Gran Colombia, Perú y Bolivia, con los mismos objetivos que la
Confederación antes mencionada. Sin embargo, aunque ambos intentos
fracasaron y no hubo posteriores desarrollos serios hasta el siguiente siglo, éstos
permitieron reforzar la idea de la unión en el imaginario colectivo de los pueblos
andinos y latinoamericanos.
Posteriormente, las dificultades económicas de los Estados latinoamericanos,
presentes desde su nacimiento a la vida independiente, se tradujeron durante la
18
primera mitad del siglo XX en factores como la poca producción para consumo
interno, la falta de industrialización, la limitación de los pequeños mercado s
nacionales y la crisis de la deuda interna y externa, que cobraron un ro l
protagónico en la re consideración de la idea de la integr ación regional. Se hacía
necesario que los Estados pensaran no sólo en la demanda interna sino, también,
en la proyección externa de la región a través de la promoción de la
industrialización, las exportaciones y la apertura económica para acceder a los
mercados internacionales.
En este marco, una de las primeras ex periencias del fenómeno de la integración
económica en nuestro continente la constituyó la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (en adelante ALALC), creada mediante el T rata do de Montevideo
de 1960. Esta tenía como objetivo principal establecer una zona de libre comercio
en el ámbito regional latinoamericano. No obstante, los mecanismos de
desgravación establecidos en este proceso de integración favo recieron, sobre todo ,
a Estados con economías estables y no resultaron del todo adecuados para los
Estados de menor desarrollo. Este hecho generó la idea de formar subgrupos de
integración entre Estados más afines por su condición económica y, de este
modo, dio inicio a una nueva orientación en el proceso de integració n
latinoamericana.
La primera manifestación concreta de di cha voluntad se plas mó en la Declaración
de Bogotá, suscrita el 16 de agosto de 1966, por los presi dentes Carlos Lleras
Restrepo de Colombia, Eduardo Frei de Chile y Raúl Leoni de Venezuela; así como
por el Delegado Acreditado de Ecuador, ex presidente Galo Plaza, y el canciller d e
Perú, Fernando Schwalb. Posteriormente, el 30 de junio de 1967, los
representantes de estos Estados, contando con la participa ción adicional, del
acreditado de Bolivia, conformarían una Comisión Mixta para analizar el
establecimiento de un grupo de integración subregional dentro de la región
definida por la ALA LC. Esta, por su parte, brindó apoyo a la iniciativa con la
aprobación de la Resolución 202, que fijaba los principios que debían contener
los acuerdos subregionales; y la Resolución 203, que contenía las bases de un
acuerdo entre Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela.
Las negociaciones de la Comisión Mixta culminaron con la suscripción d el
instrumento jurídico que recibió el no mbre oficial de Acuerdo de Integración
Subregional, en la ciudad de Bogotá, el 26 de mayo de 1969. Este tratado fue
denominado, posteriormente y mediante la Decisión 001 del órgano norma tivo
instituido por este documento — la Comisión — como Acuerdo de Cartagena.
El Acuerdo de Cartagena fue firmado po r los Estados de Boli via, Colombia, Chile,
Ecuador y Perú. Después de su suscripción, el Acuerdo de Cartagena fue
sometido a la conformidad de Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, que a
través de la Resolución 179, emitida el 9 de julio de 1969, declaró su
compatibilidad con el Tratado de Montevideo de 1960.
El Acuerdo entró en vigor el 16 de octubre de 1969 con el envío de la ratifica ción
del Perú que hacía cumplir el requisito, establecido en el artículo 110, de tres
aprobaciones comunicadas a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC. Ecuador y
Bolivia, por su parte, ratificaron el acuerdo en noviembre de ese mismo año.
El conjunto de Estados Partes de este tratado fue conocido como e l Grupo Andino
e inició formalmente sus actividades el 21 de noviembre de 1969 con la
19
instalación de la Comisión, órgano máximo del Acuerdo de Cartagena y
constituido por un representante plenipotenciario de cada uno de los Estados
miembros.
Desde que se formuló el proyecto de integración, mucha agua ha corrido bajo los
puentes de la región andina, hace má s de cuarenta años, dos sucesos marcaron
tempranamente la membrecía de la organización. En 1973, Venezuela, que había
participado activamente en las negociaciones previas, a mplió el número de
Estados miembros al adherirse al Acuer do de Cartagena, el 13 de febrero de ese
año. Tres años más tarde, C hile siguió el camino contrario al denunciar el tratado
y separarse de la organización a partir del 30 de octubre de 1976. Posteriormente
en el año 2006, la República Bolivariana de Venezuela se retira del proceso
integracionista. Esta situación ha traído consigo una reorientación del proyecto
integracionista que, en contra de las apariencias, ha resultado particularmente
dificultoso. Desde esta fecha hasta la actualidad, la Comunidad Andina de
Naciones se encuentra conformada por Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia.
Pensado el proceso del Grupo Andino como un proyecto ab ierto y por tanto
dinámico, con una estructura institu cional transcendida por un carácter
evolutivo que le posibilitaría, en principio, su acomodación a la propia cadencia
del proceso; dinámica desde la naturaleza de sus mecanismos institucionales, la
evolución presidida por la transitoriedad y encaminada a alcanzar una estructur a
institucional definitiva de los órganos de administración que apuntarán a l a
creación de un mercado común andino con un ordenamiento jurídico propio y
autónomo que per mitiera la formación de una zon a de libre comercio y l a
definición de un arancel externo común, armonizando progresivamente las
políticas económicas y liberalizando en forma gradual la circulación de capitales ,
personas y servicios y lograr la integración física y fronteriza. Es decir que desde
su constitución en 1969, la Comunidad Andina de Naciones ciñó durante largo
tiempo su ámbito d e actuación estrictamente a la esfera e conómica, debiendo
esperarse casi tres décadas pa ra que, con la entrada en vigor del Protocolo de
Trujillo el 3 de junio de 1997 se introdujeran por vez primera reformas de calado
en el marco normativo originario.
Desde ese carácter evolutivo y flexible, la Comunidad Andina pasó a intervenir en
determinados ámbitos materiales -inicialmente no previstos en el Tratado original
del Acuerdo de Cartagena- que, en algunos casos sólo mantenían una conexión
directa con la economía. El Protocolo de Trujillo de 3 de junio de 1997 introduce
grandes reformas estructurales en el proceso de integración que incluyen s u
nueva denominación como Co m u nidad And i n a de Naciones y que connota u n
parentesco con el modelo comunitario europeo con una clara voluntad para
avanzar hacia un nivel superior de integración, que supere la imagen, que
claramente ofrece el inicial marco normat ivo comunitario andino en cuanto que la
integración andina prácticamente se agotaba en el área económica. De hecho, a
comienzos de los noventa todavía podía afirmarse que las competencias
comunitarias andinas eran, sobre todo, de naturaleza económica.
El Protocolo de Trujillo establece una ree structuración orgánica plasmada en lo
que se denomina el Sistema Andino de Integración, que compren de todas la
instituciones de la Comunidad Andina con el objetivo de una coordinación
efectiva entre cada una de ellas.
De esta forma, el Sistema Andino de Integración comprende a los siguientes
20
órganos: el Consejo Presidencial Andin o, el Consejo de Mi nistros de R elaciones
Exteriores, la Comisión, la Secretaría General, el T ribunal de Justicia y el
Parlamento Andino. Asimismo, incluye a un conjunto de insti tuciones de carácter
financiero: la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano de
Reservas, así como las instituciones consultivas: los Consejos Consultivos
Laboral y Empresarial Andinos, así como el Consejo Consultivo de los Pueblos
Indígenas; y la institución educativa de la Comunidad Andina, encarnada por la
Universidad Andina Simón Bolívar. Fin almente, incluye a los convenios sociales
referidos en materia educativa, Convenio Andrés Bello; a la protección de la
salud, Convenio Hipólito Unanue; y a la integración laboral, Convenio Simón
Rodríguez.
En efecto, el Sistema Andino de I ntegración constit uye un conjunto complejo de
órganos e instituciones con claras competencias generales y específicas
tendientes al cumplimiento del objetivo complejo de la integración andina.
El Protocolo de Trujillo incrementaría las atribuciones y los ámbito s
competenciales de la Comunidad Andina, aunque en buena medida se limitó a
institucionalizar y consagrar formalmente la expansión comp etencial que, de
facto, se había producido mediante el empleo recurrente de la normativa
originaria del Acuerdo de Car tagena. Por eso, tal vez pueda considerarse más
relevante la circunstancia de que, en diferentes disposi ciones del Acuerdo de
Cartagena instituyese la mayoría cualificada de la Comisión Andina en
sustitución de la unanimidad, llegando incluso a ser la regla aplicable en casi
todas las nuevas b ases jurídicas establecidas por el Acuerd o de Cartagena. Pero
fue el Protocolo de Trujillo el que marcó el verdadero punto de inflexión en la
evolución competen cial andina. Además de dar carácter comunitario, como
ocurre con el co mercio intracomunitario, — pieza esencial de la política
económica — sumó nuevos ámbitos competenciales – el sistema de competencia y
defensa de los consumidores, el régimen de inversiones extranjeras , así como l a
circulación de capitales, servicios, personas, transporte multimodal, régimen de
la propiedad industrial e intelectual que sólo guardan una remota relación con
el inicial fundamen to económico del proceso de integraci ón: creación de un
mercado común y el fomento de la educación, cultura, salud pública. Y, de otro
lado, contempló cierta capacidad de intervención andina en las esferas de la
política exterior, aunque reducida a la fórmula de la cooperación
intergubernamental, en cuanto a encontrar un punto de equilibrio entre la
pretensión de incrementar el radio de acción de la Comu nidad Andina y la de
preservar el margen de maniobra de los Estados. Si hasta entonces habí a
prevalecido la imagen de una organización de carácter esencialmente económico,
a partir del Protocolo de Trujillo comienza a p ercibirse que ha experimentado una
sustancial transformación de naturaleza cualitativa, pasando a configurarse
como una unión política supranacional.
El notabilísimo impulso en la expansió n competencial que se imprimió con el
Protocolo de Trujillo no vo lvería a reiterarse en lo sucesivo; aunque el Prot ocolo
de Coch a b am b a — el 25 de agosto de 1999 — también supuso un avance
considerable al dar carácter comunitario a las competencias del órgano
jurisdiccional de la Comunidad Andina y dar un nuevo nombre: Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina (TJCA).
De acuerdo con las nuevas competencias, el Tribunal puede tomar conocimiento
de procedimientos de arbitraje. Además, se introduce la institución de un recurso
21
por omisión para evitar situaciones jurídicas irresolutas y se establece una
jurisdicción laboral para funcionarios de los órganos de integración. Sin embargo,
estas reformas toda vía no demuestran resultados contund entes en la práctica
jurídica de los Estados miembros. En este sentido, resulta necesa rio adoptar
medidas para procurar el adecuado fun cionamiento del Tribunal y reforzar el
cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, consolidando la vertiente
supranacional al reforzar las funciones del órgano jurisdiccional supranacional.
Por último, y por más que su papel fuese mucho má s modesto, tampoco el Ac ta
de Carabobo del 23 y 24 de junio del 2001 dejó de representar un paso adelante
en el proceso de inte gración , ya que si bien incorporó sólo contadas ampliaciones
del ámbito competencial en materia de concretar un mercado común. En efecto ,
este hecho se reafirmó durante la Décima Segunda Reunión del Consejo
Presidencial Andino llevada a cabo el 23 y 24 de junio del 2 001 en la ciudad de
Carabobo. En el Acta Final de la reunión (Ac ta de Carabobo ) , los Jefes de Estado
reafirmaron la meta de concretar un mercado andino a más tardar el 31 de
diciembre del 2005 y que continú a como objetivo hasta el presente. En la
Reunión Extraordin aria del Consejo P residencial Andino, realizado en Santa
Cruz de la Sierra (Bolivia), los Jefes de Es tado adoptaron el acuerdo de consolidar
y perfeccionar una zona de libre comercio.
Como quiera que sea, cualquier aproximación al sistema de distribución de
competencias consagrado en los Tratados originales de la Co munidad Andina
llegará muy probablemente a la conclusión de que no excluye prácticamente
ninguna esfera material de la intervención comunitaria, y que, en consecuencia,
la actual Comunidad Andina no d ista mucho de ser una organizació n
supranacional circunscrita a concretos ámbitos de actuación que ha superado a
la inicial organización intergubernamental que se concibió originariamente.
Posibilidad de intervención tan amplia, que ha permitido sostener que la
naturaleza de la Comunidad Andina se puede aproximar en un futuro a un
Estado en nacimiento.
La atracción de los Estados fundadores de la actual Comunidad Andina de
Naciones por el m odelo de integración seguido en Europa es evidente, habid a
cuenta del énfasis q ue se ha puesto e n construir un merc a do común, que en
muchos aspectos recuerda la aspirac ión inicial de los fundadores de la s
Comunidades Europeas en los años 50, a las que en aquel momento de manera
generalizada se lla maba simplemente el “Mercado Común” . Su pretensión, en
todo caso, es a certada, porque la experiencia de más de cuarenta años del
modelo europeo, si sirve para algo, es para poner de relieve cómo por esta vía tan
pragmática, escasamente grandilocuente, se pueden conseguir grandes cotas de
integración económica y aun polític a entre Estados bien diversos, superando
viejas y, en muchos casos, dramáticas diferencias nacionales, a la vez que lograr
niveles de desarrollo, estabilidad y bienestar económico, independientemente del
actual momento de crisis e incertidumbre.
Para la E uropa com unitaria, la Comunidad Andina de Naciones CAN también es
un proceso de integración a tener en cuenta. No solo porque, como lo demuestran
las estadísticas, ha propiciado un incremento de las relaciones comerciales y de
inversión con estos Es tados, sino también porque anuncia el nacimiento de una
nueva zona económica -las denominadas “economías emergentes de la región
latinoamericana” con visos de independencia de las hasta ahora constituidas
fundamentalmente respecto a lo que los EE. UU ha considerado siempre su área
22
de influencia "natural"- que puede permitir en el futuro unas relaciones de poder
económico algo más equilibradas en una economía cada vez más globalizada.
Todo ello sin desconocer la proximidad cultural de los Estados de la Com unidad
Andina con Europa, en particular con España con quien se mantiene fuertes
vínculos históricos y culturales.
Por todo ello, es lógico que desde ambos procesos se observe con especial
atención al otro y se desee incrementar l as relaciones en dos blo ques, en régimen
de igualdad y respeto mutuo, como lo demuestra la política de cooperación y las
negociaciones internacionales permanentes entre la UE y la Comunidad Andina.
Desde el ámbito académico no podemos sino estudiarlos y en nuestra esfera de
responsabilidad que es la investigación, contribuir al mutuo conocimiento y al
natural intercambio de saberes y experiencias.
La presente investigación se enmarca dentro de esta pretensión, y por supuesto
un primer paso en el estudio recíproco de ambos procesos. Por eso la selección de
temas es deliberadamente general y afecta, junto a cuestiones introductorias y de
encuadramiento de los procesos de integración, a los aspectos que más tienen
que ver, desde la pe rspectiva jurídica, con la construcción de una teoría gener al
del proceso de integración andino y analizar su dinámica -en su conjunto y en
profundidad- resaltando sus contornos, elementos y perfiles involucrados en este
proceso, utilizando como dato general la experiencia europea, en virtud de su
notabilísimo proceso de integración circunscrita a concretos ámbitos de
actuación y la Comunidad Andina de Naciones.
Esta investigación pretende ofrecer un análisis de la dimensión jurídica del
proceso de integración andina des de una particular cosmovisión. El
planteamiento gene ral de esta tesis e s que el sistema jurídico creado para
abordar el proceso de integración an dino es suficiente -incluido su marco
institucional vigente-. En tales términos, la integración andina, tiene, mucho más
de proyecto, de vocación o de propósito que de realidad. De esta manera, l a
investigación no des estima los aportes de la ciencia económica, de la soci ología y
de la ciencia política, ya que entendemos que el sistema normativo andino
vigente, envuelve un conjunto de intereses que tocan estos tres aspectos,
involucrados, que si bien exceden lo jurídico, explican a su vez sus elementos y
características. Una nota de cautela se i mpone en este punto: la investigación
aborda la dimensión jurídica del proceso como un todo onmicomprensivo y
globalizador del tema, pero, a la vez y por ello, inaplazable, e n la medida en que el
estudio del proceso comunitario andino continua siendo una d e esas “materias“
de investigación en las que la información y la mera descripción (normativa) o el
simple casuismo (jurisprudencial) inorgánico (de diferentes cuestiones concretas
pero inconexas) y, por definición, incompleto ( al no ser nunca todas), prev alece
sobre la construcción y categorización o el análisis y sistematización dogmática,
ante cuyos retos nunca debería claudicar la doctrina científica.
En este sentido, sostenemos que el Dere cho Comunitario An dino, en virtud de su
supranacionalidad, se constituye en un ordenamiento jurídico propio y
especializado, dinámico y evolutivo, distinto del Derecho Interno de los Estados
Miembros de la Comunidad Andina y del Derecho I nternacional Común, que
como tal se inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con valor superior
a la ley nacional a la que desplaza o su stituye en forma dir ecta y automática e n
virtud de los principios de aplicación directa y preeminencia.
23
Así las cosas, a nuestro juicio, la normativa andina originaria y derivada posee
una enorme trascendencia para los dife rentes sistemas constitucionales de los
Estados miembros de la Comunidad An dina de Naciones, siendo hoy uno de los
elementos determinantes para la proyectada constitucionalización del derecho
comunitario andino. La razón estr iba, esencialmente, en la compleja
interpretación que surge de los diversos textos constitucionales vigentes de los
nuevos marcos constitucionales de Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia; en cuyos
preceptos se introducen cláusulas generales favorables a la integración andina y
que, en cada caso, se consideran bás icos en relación co n su condición de
miembros de la Comunidad Andina y Latinoamericana.
En esta línea de pensamiento, defendemos que, en primer lugar, los
ordenamientos internos de los Estados andinos llevan siempre explícitamente, la
consecuencia de que los ordenamientos constitucionales de los Estados Andinos
aceptan o reconoc en otros ordenamientos supranacionales con capacidad
genérica de desplazar al ordenamient o inte rno, tanto en cualquier a de s us
subordinamientos, como dentro de éstos en cualquiera de sus niveles, salvo lo
relativo a carácter o forma de Estado o a la constitucionali dad interna de cada
uno de sus miembros.
En nuestra opinión, siempre hay que tener en cuenta que cuando conc urran
contradicciones textuales, es decir, cuando las palabras de los Tratados
originales o sus P rotocolos Modificatorios chocan con las palabras de la s
Constituciones, dando así una int erpretación textual al signific ado d e
“estipulación contraria” -aun cuando no cuestionen el carácter o forma de Estado
o a la constitucionalidad interna de cada uno de sus miembros- habría que
proceder a una reforma previa de la Constitución.
En segundo lugar, producida la integrac ión debe destacarse que la Constitución
no es ya el marco de validez de las normas comunitarias andinas, sino lo s
propios Tratados c onstitutivos. Ante to do hay que suponer que la «validez» del
ordenamiento comunitario andino sólo puede serlo desde la pe rspectiva de los
ordenamientos con stitucionales de los Estados miembros de la Comunidad
Andina. La validez del ordenamiento comunitario andino no depende del
ordenamiento interno de los países miembros. En este sen tido, a partir de la
integración, los textos constitucionales no funcionan com o normas de valide z
de un ordenamiento comunitario (incluido por supuesto el propio Tratado), sino
el Tratado mismo, parte integrante él mismo del ordenamiento interno de los
ordenamientos internos. Con la consecuencia de que ese ordenamiento, válido
únicamente con arreglo a los parámetros de esa Constitución y de su propi o
intérprete, despl a z a a o prevalece sobre o se aplica pref erentemente a cu alquier
norma emanada de las fuentes internas del derecho de cada uno de los Estados
miembros de la Comunidad And ina cuya celebración instr umenta la operació n
soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de aquélla, en razón a
que la adhesión d e cada uno de los Estados miembros es un acto libre y
soberano, como quiera que las competencias que de este m odo va a ejercer la
CAN pasa a ser únic amente las que expresamente le cedan u otorguen y que sean
compatibles con sus principios y valores básicos. Esta reserva de Constitució n
tiene a su vez límites materiales que s e imponen a la propia cesión y que s e
traducen en el respeto de la soberanía d e cada uno de los Estad os miembros de
la CAN, o de las estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y
principios fundamentales consagrados en las constituciones andinas en los que
los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia.
24
Por tanto, los límit es contenidos en textos constitucionales no son los que
resultan de sus pro pios términos, sistemáticamente entendidos («competencias
derivadas de la Constitución»), sino los que se expresan, ya que las competencias
cuyo ejercicio se transfiere a la Comunidad Andina de Naciones no podrían, sin
quiebra de los propios Tratados Cons titutivos servir de fundamento para la
producción de normas comunitarias cuyo contenido fueren contrarios a valores,
principios o derechos fundamentales consagrados en los propios disposiciones
constitucionales de los Estados miembros de la CAN, y por lo tanto, se garantiza
tanto el carácter estatal como la constitucionalidad del sistema pol ítico de cada
uno de los Estados miembros y las relaciones entre la Comunidad Andina y sus
Estados miembros.
Igualmente insistimos en que el ordena miento comunitario andino se distingu e
por contener una or denación jerarquizada de normas en donde las superiores so n
la Constitución comunitaria -constituida por los Tratados originarios y los
Protocolos Modificatorios- y las que ocupan un rango infe rior las derivadas o
secundarias, que emanan de los órganos comunitarios (Decisiones y
Resoluciones). Con la entrada en vigor del Tratado que crea el Tribunal de
Justicia del Acuerdo de Cartagena, se produce en el Grupo Andino una serie de
cambios importantes que definen la naturaleza de la propia organización, así
como el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, haciendo hincapié en
que sus fuentes primarias y secundarias con sus correspondient es
características, prevalecen sobre los ordenamientos interno de los Estados
miembros y otorgando los diversos recursos jurídicos que pueden ser
interpuestos, a efectos de resguardar su aplicación, ejecución y cumplimiento
ante los jueces nacionales o ante el Tribunal de Justici a de la Comunidad
Andina, cuando se produzcan conductas que afecten su validez o eficacia.
También se reconoce la importancia de estas normas en la conformación del
bloque de constitucionalidad en alguno de los Estados que conforman la
Comunidad Andina de Naciones. El Der echo Comunitario Andino escapa a los
controles corrientes de juridicidad y para su cumplida ejecución, los países
miembros conservan competencias residuales o complementarias de naturaleza
legislativa.
A nuestro juicio, en un Estado de Der echo como el de lo s países andinos, l a
función de aplicar el derecho comunitario andino no termina ni en la adopción
de las normas con fuerza de ley, cuando éstas sean necesarias para su perfecto
despliegue, ni en la ejecución de los ac tos administrativos que de él se deriven ;
además, se hace necesario un poder judicial independiente que resuelva los casos
conflictivos y ante el que se pue dan rec urrir las decisiones de las autoridades,
muy especialmente las sanciones. Los Tratados Constitutivos dividen esta tarea
de control del derecho entre unos tr ibunales centrales qu e se crean como el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina -o que puede n crearse por norma s
futuras-, y los disti ntos tribunales nacionales, que además pueden dirigirse al
TJCA mediante una cuestión prejudic ial con el fin de que éste interprete la
normativa comunitaria andina o aclare la validez de los actos adoptados por las
instituciones, órganos u organismos de la CAN .
De esta forma, los tribunales nacionales se convierten también en tribunales
comunitarios en cuanto que en las se ntencias y autos que deban dictar en e l
ejercicio de sus f unciones jurisdiccionales tienen que aplicar las norm as
25
comunitarias andinas velando además por la primacía de éstas sobre las
internas, según es jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina.
Lo que nos interesa resaltar en la tesis , es la idea de que los jueces andinos
competentes, en su actividad cotidiana, están sometidos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico compuesto por una diversidad de fuentes, que
provienen de distintas instituciones (comunitarias andinas, nacionales y
eventualmente r egionales o locales). En concreto, el hecho de que las normas
comunitarias andinas y las nacionales tengan su propia norma originaria, su
Grundnorm, con su particular cadena de validez, hace que podamos hablar de
una nueva pluralidad constitucional a la que los jueces están sometidos.
Esta integración de la pluralidad de fuentes en un solo ordenamiento que los
jueces nacionales deben aplicar determina la forma en que los tribunales
nacionales deben resolver las posibles antinomias entre una norma comunita ria
andina y otra nacional: simplemente dejando de aplicar la l ey estatal, regional o
local. Y como ella, sólo se entiende partiendo de un presupuesto: el poder de los
jueces para decidir cuál es el derecho válido que deben aplicar en cada caso.
Basta tomar otro punto de partida para llegar a otra conclusión: por ejemplo, la
autonomía institucional de cada Estado para establecer los remedios que estime
pertinentes para garantizar la primacía del derecho comunitario andino, que
podría implicar una variedad de remedios como la no aplicación, la remisión a la s
jurisdicciones constitucionales, etc.
Pero no es ahora el momento de discutir la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina en su empeño por garanti zar la uniformidad, el
efecto directo y la pr imacía del derecho c omunitario andino sobre el nacional, y
sí la de fijarnos e n su consecuencia de producir un quiebro del modelo
centralizado de control de las leyes nacionales. Por tanto, los tribunales ya no
están sometidos a las leyes naci onales, regionales o locales no derogadas
expresamente, cuando consideren que una norma que te ngan que aplicar es
contraria a su Constitución, sino que pueden dejar de aplicarla cuando en el
marco de un proces o consideren que es contraria a los t ratados constitutivos o
básicos o a cualquier otra norma c omunitaria andina. En este sentido, el
principio de primacía ha provocado una profunda e incisiv a transformación d e
los sistemas judiciales y de los Poderes Judiciales de los Estados miembros de la
Comunidad Andina.
En las recientes modificaciones de los textos constitucionales de Colombia,
(1991), Perú (1993), Ecuador (2008) y Bolivia (2009) se ha d ibujado una robus ta
jurisdicción constitucional con unos Tribunales o Cortes Constitucionales para
garantizar la supre macía de las distintas constituciones, a las que se dota de u n
impresionante conjunto de competencias como los máximos intérpretes
supremos de la Constitución que tiene un ámbito má s exte nso. Por eso mismo,
cabria imaginar que debería enfrentarse con el arduo problema de juzgar unas
normas comunitarias andinas contrarias a la Constituciones Nacionales, ya sea
por la vía del recurso de inconstitucionalidad, ni por la d e la cuestión, ni por las
indirectas como el recurso de tutela o de amparo. En es te sentido debemos
precisar que ni en las vigentes dispo siciones constitucionales de los Estados
miembros ni en los estatutos orgánicos que regulan las co mpetencias judiciales
se proveen compete ncias para juzgar l a normativa comuni taria andina ; salvo la
función general del control previo de inconstitucionalidad de los Tratados
32
en forma similar a como ocurre en otras partes del planeta - en donde se ha dado
proceso de integración- ante las exigencias de una economía de los mercados,
inmaterial, financiera, basada cada vez menos en el capital físico y cada vez más
en las ciencias de la información y del avance de las ciencia s básicas y aplicadas,
investigación, desarrollo, tecnología, ideas, conocimientos, símbolos, marcas,
procesos productivos patentados, derechos intelectuales, derechos de autor,
derechos y deberes inmateriales. Y en esta «nueva» economía la riqueza ya no se
ajusta a los moldes ni a los márgenes d el mundo real, sino que se transforma y
reaparece bajo manifestaciones cada vez más intangibles (y, por lo mismo,
incontrolables), desmaterializadas y, por ello, de fá cil deslocalización y
desvinculación del «territorio» en el que s e generan, y todo estos fenómenos se ven
reflejados en el contenido normativo den derecho comunitario andino y de la
actividad de sus órganos e instituciones.
El Estado nacional es un Estado territorial, siendo evidente la vinculación
tradicionalmente existente entre soberanía jurídica, territorio y ri queza nacional.
La soberanía -está ligada al control de las actividades económicas en el interior
de un territorio concreto; premisa que, considerando las verdaderas posibilidades
de comercio existent es a nivel global, res ulta cada vez más ficticia. Las empresas
-organizadas en las tradicionales y nuevas formas societarias como las empr esas
multinacionales andinas - y los particulares en general, pueden producir en un
país, pagar impuestos en otro y exigir gastos estatales y creación de
infraestructuras en un tercero, como parte del marco de procesos de integración
como lo permite los pilares -especialmente la libertad de establecimiento y
circulación de capitales y personas - en los que se fun damenta el sistema
comunitario andino.
El control estatal sobre el espacio y el tiempo se ve super ado cada vez más por los
flujos globales de capital, bienes, servicios, te cnología, comunicación y poder. La
capacidad instrumental del Estado-Nación resulta decisivamente debilitada por la
globalización de los medios y la comunicación electrónica y por la globalización
económica. Los Estados-Nación individuales están perdiendo y perderán el
control sobre elementos fundamentales de sus política s económicas. Esta
dificultad creciente de los gobiernos para controlar la economía se ve acentuada
por el aumento de la transnacionalización de la producción, no sólo debido a la
repercusión de las empresas multinacionales, sino sobre todo a las redes de
producción y comercio en que las empresas están integrad as. De ahí se infiere
que desciende la capacidad de los Gobiernos para asegurar en sus territorios la
base productiva para generar ingresos. Surge una nueva crisis fiscal del Estado,
como expresión de una contradicción creciente entre la inter nacionalización de l a
inversión, la producción y el consumo, por una parte, y las bases nacionales o
estatales. Razones de competitividad internacional, eficiencia económica y
libertad de transacciones y de capitales tienden a configurar la base del modelo
jurídico económico comunitario andino. Se ha iniciado una nueva época que se
ve reflejada en los nuevos textos constitucionales en la región andina, con las
reformas introducidas en Colombia 1991, Perú, 1993, Ecuador, 2008 y Bolivia
2009, en c uya nor mativa constitucional se plantea una serie de exigencias
enteramente nuevas y favorables a los procesos de integración re gional como
producto de previsiones constitucionales, consagrando cláusulas generales de
apertura a la integración en las que se hace eco de la condición de Estados
miembros de procesos de integración an dina y latinoamerica na, en sus aspectos
sustantivos, finalistas, atributivos, procedimentales, organizativos, de
ordenamiento territorial, sin desconocer los frecuentes casos en que se produce
33
una combinación de todos estos aspectos en un mismo precepto.
Estas exigencias son, en primer lugar, que los órganos comunitarios
supranacionales que se establezcan pu edan tomar decisiones obligatorias para
los Estados implicados; en segundo término, que las decisiones de los órganos
supranacionales sean adoptadas en ejercicio de competencias que
tradicionalmente correspondan a los Estados miembros individualmente
considerados, por lo que para su establecimiento es indispensable que estos
órganos constitucionales transfieran poderes y competencias especificas y que n o
comporten ni la forma o carácter del Estado ni su es tructura política
constitucional – que en algunos caso s inclusive pierden - a los órganos
supranacionales; en tercer lugar, que las decisiones adoptadas por los órganos
supranacionales sean directa e inmediatamente aplicables a los Estados
miembros, tanto a los órganos públicos como a los ciudadanos, sin necesidad de
aprobación o de in corporación de la n ormativa supranaci onal a los derechos
internos mediante l a intervención de l os órganos constitu cionales del Estado
miembro (particularmente de los Parlamento s), que se encuentran limitados en el
ejercicio de su competencias; y, en cuarto lugar, que el Derecho Comunitario
producido por los órganos supranacionales no solo teng a primacía sobre e l
derecho interno, sin o que escape al control de la constitucio nalidad por parte de
los tribunales consti tucionales de cada Estado Miembro y sólo esté sometido al
control de conformidad con los Tratados de integración por un Tribunal de
Justicia supranacional, exigencia derivada de la supremacía del derecho
comunitario.
En este orden de id eas, desde el punto de vista constitucional, estas exigencias
jurídicas implican la necesaria transferencia de poderes y competencias estatales
de los órganos constitucionales de cada Estado miembro, es decir, de los órganos
del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, al órgano
supranacional. Ello implica una limitación a los poderes y competencias de estos
órganos constitucionales. Estas limitaciones quedan en evidencia, por ejemplo, si
se toma en cuenta la esencial e xigencia jurídica de un proceso de integración,
esto es: la necesidad de que el derech o comunitario, producto de los órganos
supranacionales, tengan un superior valor al derecho interno.
En esta tesis defendemos la idea fuerza, según la cual, las cl áusulas generales d e
apertura e integración como una categoría jurídica de potencialidad no
previamente acotable, no es un simple concepto jurídico indeterminado aplicado
a la región andina, como una cláusula especial que haga expresa referencia a
un precepto constitucional, si no que se requiere de un precepto ideal , con el
que se de rango con stitucional a la condición como tal de un Estado andino, en
concreto a su condición de miembro de la Comunidad Andina y eventualmente
suramericana o latinoamericana, en unos términos que remiten en últim a
instancia en un estatuto heterónomo, en el sentido de no resultar de una
voluntad soberana e xclusiva y excluyent e, sino -cuanto más - de una cosoberanía
ejercida como una puesta en común.
Ante todo, la cláusula de ape rtura a la integración opera un normalísimo
fenómeno de constitucionalización del derecho andino, en el sentido de que dota
del rango y de la rigidez constitucional a lo que podría pensarse que no es sino
una de las mú ltiples manifestaciones derivadas de las «relaciones
internacionales» previstas en las constituciones de los Estados miembros de la
CAN. La condición de Colombia, Ecuador , Perú y Bolivia, como Estados miembros
34
de la CAN, quedaría cubierta por la ri gidez propia de la norma constitucional
cualquiera que esta en función de su sedes loc i s. El ejempl o má s claro extraído
sería la referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos o al
Convención Americana de los Derechos Humanos y a la Carta Andina para la
Promoción de los Derechos Humanos con independencia ahora de que s u
naturaleza sea otra.
Esta rigidez reforzada, esta «fuerza pasiva» sería una consecuencia inevitable de
toda contitucionalización. La cláusula general de integración pretende, ante todo,
dotar a la condición de Esta do miembro de toda la fuerza que su inserción en el
texto de la Constitución recibe. Fuerza activa, por ta nto, y desde luego, pero algo
más que en el se ntido convencional, como capacidad d e de desplazar a l o
previamente normativo. Porque lo que i mporta de la incorporación de este dato a
la Constitución nacional no es tanto el dar fe de una circunstancia que se agota
en sí misma, como el de otorgar fundamento suficiente a una pluralidad de
consecuencias para el resto del discurso normativo constitucional. F undamento
suficiente, en tanto que constitucional, y fundamento genérico, en tanto que
capaz de situarse en lugar de todas y cada una de sus específicas consecuencias.
En este sentido, y sin necesidad de precisar cada una de las cláusulas
constitucionales que resultan moduladas por la pertenencia a la CAN, hay algo
previo que por sí mismo explica muchas cosas: la CAN es hoy, a nuestros efectos ,
una comunidad política, una auténtica comunidad política, lo que puede explicar
la introducción de estas cláusulas.
En tercer lugar, por medio de estas cláusulas, la CAN existe por mandato de las
constituciones estatales. Naturalmente no es lo mismo una cláusula de «objetivo
político constitucional» que la configuración como una constatación, como
pertenencia o condición. La Constitución da, de este modo, fundamento
heteroconstitucional a los Tratados constitutivos u originarios en el sentido
material de la expresión. Si la CAN existe ope constitutionis , como tal fenómeno
responde a una voluntad constitucional.
Por último, y desde una perspectiva material, una cláusula general, es un
precepto constitucional que declara la condición del Estado como «parte» de una
comunidad política, no necesariamente superior, pero sí más amplia y exten sa
Ser «parte» de una comunidad política no supone necesariamente subordinarse a
la misma, pero sí aceptar sus exigencias en la medida y en tanto sean asumibles.
Desde la perspectiva constitucional, la condición de Estado miembro se traduce
en una pluralidad de problemas generales que pueden encontrar o no reflejo en el
texto de las constit uciones andinas. Tales cuestiones gener ales, ya enunciadas ,
serían las siguientes.
En primer lugar, la dimensión programática/finalista. La integración en la
Comunidad Andina o eventua lmente suramericana configura un proceso de larga
duración que adquiere los caracteres de objetivo político y que supone una
identificación de la comunidad política nacional con dicho objetivo.
En segundo lugar, l a dimensión garantizadora o sustantiva viene a corresponder
con lo que se entiende como «limites materiales» que hoy por hoy aparecen co mo
limites absolutos Esta dimensión s e div ide inmediatamente en dos, la garantía
del carácter estatal del Estado miembro y la garantía de la constitucionalidad de
la Comunidad Andina.
35
En tercer lugar, la d imensión referida al ordenamiento (o cláusula de integración
en sentido estricto) La Comunidad Andina da lugar, desde sus primeras
configuraciones, a un ordenamiento jurídico propio que, como tal, plantea las
conocidas dificultades de coordinación con los ordenamientos nacionales. Esta
dimensión requiere un tratamiento específico en la medida en que no es
asimilable, sin más, ni a las relaciones al interior en los Estados compuestos, ni
a las relaciones internacionales.
Por ú ltimo la cláusula de apertura e i ntegración puede tener una dimensión
procedimental que pone de manifiesto inmediatas conexiones con la anterior. Se
refiere a las previsiones constitucionales de ratificación de los Tratados
originarios o sus pro tocolos modificatorios (momento o instancia) fundacional de
la Comunidad Andina de Naciones : al acto de “decisión soberana” así como a sus
sucesivas reformas.
Estas dimensiones configuran los que cabe considerar como extremos generales
de la constitucionalización andina, donde aparecen, en alguna medida ,
prefigurados los sucesivos aspectos específicos de ésta. Así, la dimensión
garantizadora/sustantiva anticipa de un lado, la cuestión relativa al engarce de
los distintos derechos y libertades, y de otro, las cuestiones relativas al fondo del
poder -las competencias irrenunciables como Estado miembro y a las
repercusiones estructurales internas- horizontales y verticales.
De esta manera, se asegura la igualdad de los Estados miembros al tener dich o
Derecho Comunitario igual significado e igual fuerza obligatoria en todos ellos,
característica que no podría asegurarse si el derecho comuni tario tuviese vigenci a
en cada Estado miembro conforme a su propio derecho interno.
Lo anterior implica que el d erecho comunitario debe tener aplicación inmediata
sin necesidad de ad aptaciones en los E stados miembros, hecho que trae como
consecuencia que s ea obligatorio, en pr imer lugar, para los órganos legislativos
nacionales, que no puede derogarlo y que, además, deben legislar internamente
conforme a las directrices emanadas del órgano comunitario; en segundo lugar,
para los órganos ejecutivos nacionales, que deben ejecutarlo en el ámbito interno ;
y en tercer lugar, para los tribunales y jueces nacionales que de ben aplicarlo e n
sus sentencias y autos y someterse, además, a las interpretaciones del derecho
comunitario que adopte el Tribunal de Justicia supranacional. Todo ello implica,
sin duda, limitaciones a los poderes de los órganos constitucionales de los
Estados miembros, y eso sólo es posible en el derecho constitucional, si así lo
prevén y permiten expresamente las Constituciones nacionales -tal como ocurre
claramente en los nuevos textos constitucionales andinos desde las reformas
introducidas a finales del siglo XX y co mienzos del XXI en virtud del oleaje de
modificaciones constitucionales vividas por las naciones andinas en estos años-
tal como se estudiará y explicará a lo largo de esta investigación académica.
Pero hay otra consecuencia jurídico-constitucional ineludible, derivada del
establecimiento de órganos supranacionales con capacidad para producir el
derecho comunitario: la limitación de los poderes de los tribunales
constitucionales para controlar la conformidad con las Const ituciones nacion ales
del derecho comunitario. De lo contr ario, si en cada Estado miembro los
tribunales constitucionales pudieran controlar la constitucionalidad del derecho
comunitario, la igualdad de los Estados miembros sería una ilusión, pues éstos
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podrían sustraerse individualmente de sus obligaciones comunitarias, y esta
posibilidad sería incompatible con un proceso de integración.
Sobre la base de todas estas exigencias j urídicas, características de los procesos
de integración ha lle vado-por ejemplo-a que los países europeos hayan tenido qu e
adaptar muchas de sus instituciones constitucionales internas al complejo
proceso comunitario; y ello sólo se ha podido lograr a lo largo de los últimos
cincuenta años con previsiones con stitucionales expresas que se fueron
incorporando mediante reformas constitucionales en cada uno los Estados
miembros de la Unión Europea a medida que el proceso de integración iba
avanzando.
En todo caso, ese proceso europeo demuestra que, sin la solución constitucional
en los derechos internos de estas exigencias, es imposible avanzar en un proceso
de integración; y la solución constituci onal no es otra que el establecimiento y
previsión, en las Constituciones nacionales, de la posibilidad de modificación de
las competencias d e los órganos cons t itucionales nacionales para transferir a
órganos supranacionales, cuyo ejercicio es limitado por dichos órganos
nacionales.
La dimensión programática/finalista de la cláusula de apertura e integració n
para los Estados andinos, se traduce en que la in tegración se convierte en un
objetivo político de primera magnitud, susceptible de encontrar reflejo en el
propio texto constitucional. La Comunidad andina y si se quiere suramericana y
latinoamericana ha pasado de este modo a formar parte del lado simb ólico de la s
Constituciones de los Estados andinos.
Formar parte de la CAN es un derecho y es un deber. Es un derecho, plasmado
en preceptos tales como los artículos 9,2 26 y 227 de la Constitución de Colombia;
y los artículos 44, 55 y 56 de la Constit uci ón del Perú; o el Título VI II, artículos
418, 419 y 423 de l a Constitución del Ecuador; y el Título VIII , artículos 257 y
especialmente 265 de la Constitución de Bolivia; en la medida en que ningún
Estado radicado en la región andina que cumpla las condiciones de acceso puede
ser legítimamente vetado por la CAN
Aquí se plantea un serio problema en relación con las cláusulas que incorporan
un compromiso constitucional de hacer de la extensión de la CAN, en
determinados supuestos, el objeto de una cons ulta vinculante y directa al
electorado. En su día puede que tengamos que discutir seriamente hasta qué
punto una parte de los ciudadanos andinos pueden negar la adhesión a un
pueblo cuya pertenencia geográfico-histórica a la región andina esté demostrad a.
Otra cosa, evidentemente, será el ritmo, los modos y las maneras de adherirse al
proceso.
Por lo demás, este derecho se entiende sin la menor dificultad desde la cultura
constitucional andina que ha configurado un derecho de sus colectividades
territoriales por mas que configurado como derecho a la autonomía, sobre la base
de la integración nacional preexistente.
La integración, po r otra parte, es un deber para los Estados andinos,
esencialmente incubada después de los conflictos bélicos entre Perú y E cuador a
finales de los 90s, los Estados andi nos estaban moralmente obligados a
comprometerse en un proceso de integración. Los llamamientos a la consecución
37
de un orden pacífico de convivencia entre las naciones de la región como un
imperativo real más que simbólico y c on algunos antecedentes en la historia
política en la región andina.
Estas limitaciones de la soberanía adquieren particular sentido como
instrumento de la integración andina. Son, evidentemente, algo más que un
genérico deber de cooperación a nivel internacional, a través de vehículos tales
como la Organización de Estados Americanos e inclusive la Organización de
Naciones Unidas.
La integración andina tiene los rasgos de un deber constitucional, cuyo sujeto no
son tanto los ciudadanos d e la región andina , como los Estados mismos.
Fundamentar este deber constitucional no es difícil, a la v ista de la capacidad
que hemos demostr ado los ciudadanos andinos para generar violencia a lo largo
de la propia historia republicana, para lo cual la z ona andina debe se una zon a
libre de violencia.
Esto no es decir que este deber lleg ue a exigir un det erminado grado de
integración política. La autodeterminación vale también para los habitantes
andinos, y para cada uno de sus pueblos. Pero sí parece cierto que los Estados
andinos tienen ante sí un deber de integración, con la intens idad que libremente
los Estados decidan.
Todo esto se plasm a idealmente, es lenguaje de preámbulo. Cada Constitución
decidirá si este planteamiento es o no digno de llevarse al texto de sus respectiv as
Constituciones. Ahora bien estructuralmente, la integración configura un proceso
político con una doble dimensión material y espacial en intensidad y en
extensión. Desde esta perspectiva, la integración puede configurarse c omo un
objetivo político, de política de Estado, susceptible de plasmarse en el articulado
de cualquier Constitución -y las andinas no son la excepción- Este elemento
puede configurar un elemento o pasaj e de una cláusula general de apertura e
integración.
La dimensión sustantiva o garantizadora es el núcleo de las cláusulas de
apertura e integración idealmente cons iderada. Ante todo, es de esperar que la
Constitución de un Estado miembro deje constancia de tal, es decir, incorpore
como una de las señas de identidad de ese Estado su condición de Estado
integrado, de Estado miembro de la CAN . En tal sentido, las referidas cláusulas
cumplen una función similar a la que tienen las cláusulas que identifican el
himno, el escudo o la bandera, o incluso la lengua o la capitalidad: el Estado
como Estado miembro de la Comunidad Andina o latinoamericano.
Naturalmente, este elemento de identidad posee una innegable complejidad, que
aquí apenas podemos esbozar. El reconocimiento propio como Estado miembro
de la CAN produce per se una constitucionalización (nacional) de ésta, cuyas-
consecuencias pued en no ser nimias si las cláusulas de integración se queda
únicamente en esto.
Limitarse a declarar que Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, son Estados
miembros de la Comunidad Andina de Naciones, puede llevar a ser entendido
como que el carácter de cualquiera de estos Estados se agota en el declarado en
el propio derecho de la CAN. O, lo que sería más errado: podría ser entendido
como que cualquier a de estos Estados e s sólo un miemb ro de la CAN en la
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medida en que es Estado miembro y en los términos de una remisión dinámica;
es decir, un Estado tal como en cada momento el derecho de la CAN defina el
carácter estatal de los Estados miembros. Evidentemente, ésta no es una lectura
inevitable de una cláusula redactada en tales términos, pero sí es lo
suficientemente previsible como para que no resulte la más aconsejable.
De ahí que la profes ión de miembro de la Comunidad Andina, la declaración de
que cualquiera de esto s Estados es un o de la Comunidad Andina de Naciones,
deba ir acompañada de especificaciones de variado signo, de las que procede
ocuparse a continuación.
Desde un punto de vista garantista, resulta inevitable comenzar por los valores
de la Comunidad Andi na, como comunidad política que es ya, con todas sus
relativizaciones, no puede ser sino una comunidad constitucional en el sentido
material de la palabra. En términos ide ales, una clausula g eneral de integració n
digna de tal nombre no puede evitar esta dimensión.
A este respecto es necesario no caer en la confusión entre lo que pueda haber de
disputa de competencias y la identidad de una Comunidad Andina basada en
determinados valores. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina- sobro todo en la primera época de su actividad - ha jugado
un papel no menor en la profesión de fe de este órgano supranacional en los
derechos como princ ipios generales del derecho comunitario. Ese mismo tribunal
ha tenido argumentos de peso para no resignar sin más su posición como garant e
del nuevo derecho comunitario andino en el ámbito d e sus competencia s
judiciales. Pero ésta no es tanto la cuestión.
Lo que se plantea en esta tesis es que ante esta vertiente de incorporar cláusulas
constitucionales de integración es que, en primer lugar, la C omunidad Andina se
rija por las mismas pautas constitucionales por las que se rigen sus Estados
miembros; en segundo lugar, que los Estados miembros no abandonen dichas
pautas y, en tercer l ugar, que éstas sean l a premisa de cualquier nueva adhesión.
Pero el objetivo primero es que la propia Comunidad Andina adopte para sí
misma esta bandera , de tal manera que los Estados miembr os estén plenamente
legitimados para hacer constar esta comprensión en sus respectivas
Constituciones nacionales.
Naturalmente, lo ideal sería disponer de un concepto o categoría acabada y
reconocida, Y sin duda estas categorías tienen una inmensa tradición: Estado de
derecho, Estado constitucional más recientemente.
Que la Comunidad Andina de Naciones es una unión de Estados, y no otra cosa,
es decir, que la pertenencia a la CAN no altera el carácter de Estado de sus
unidades integrantes es el otro elemento sustantivo-garantizador de las cláusulas
de apertura e integración. Es algo que, desde la perspectiva de la CAN, resulta ya
de la actual garan tía de la identidad nacional. Lo que importa, desde la
perspectiva de los Estados, es su con signación expresa en las Constituciones
nacionales. En este sentido, puede considerarse que el carácte r de Estado está
implícito en todas las cláusulas andinas que se limitan a referirse a la integración
supranacional a tra vés de una previsió n de transferencia d e «competencias» o de
«elementos de su soberanía», o de ambas. Otra afirmación d el carácter de Estado,
en fin, puede verse en las fórmulas que proclaman el carác ter libre y voluntari o
de la adhesión y cesión de competencias.
39
El carácter estatal c onecta con una serie de categorías, o ac aso habría que decir
que conecta con una serie de manifestaciones. En el momento actual del
constitucionalismo latinoamericano, la categoría común por excelencia es la de
«identidad nacional» que no ha sido ad optada por los Estados miembros como
modo de expresión constitucional, posiblemente debido a su opacidad. Conec ta
por supuesto tambié n, con la idea de au tonomía constitucional pero ésta, apart e
de ser una categoría doctrinal, y no haber sido adoptada ni por el derecho de la
Comunidad Andina ni por las Constituciones de los Estados andinos, tie ne
muchos puntos de c ontacto con la dimensión relativa a la tradición
constitucional latinoamericana.
El carácter estatal se traduce en las ideas de igualdad entre todos los Estados
miembros, en el respeto de las es tructuras políticas y constitucionales
(autonomía constitucional, en cierto modo) y en la consignación de las funciones
esenciales del Estado. En fin se ha venido insistiendo reiteradamente en la idea
de soberanía, tanto a la hora de calificar el acceso a la Comunidad Andina como
en su insistencia en la relevancia de la libre retirada de la misma.
La «primacía» o «supremacía de aplicación» del Derecho Comunitario Andino,
¿exige la incorporación a los ordenamientos internos de una cláusula que
proclame dicha primacía del derecho o riginario y del resto de su ordenam ient o,
acaso a través de u na alteración de lo s textos constitucionales de los Estados
miembros de la Co munidad Andina ? D esde luego, entende mos que no, a part ir
de la potencialidad de los artículos 9,226 y227 de la Constitución de Colombia de
1991; artículos 44 y 55 de la Constitución del Perú de 1993 con las reformas
introducidas en 2001; el Título VI II, artículos 418,419 y 423 de la Constitución
del Ecuador de 2008 y del Título VIII, artículos 257 y especialmente el
artículo265 de la Constitución de Bolivia de 2009, que zanjan la cuestión, al
menos desde una determinada perspectiva. La cuestión es si no habría que
contar con otras e xigencias. Con lo que volvemos a pl antear la tarea del
reequilibro de estas modernas disposiciones constitucionales en el conjunto de
los sistemas constitucionales andinos.
No es este el mo mento de entrar e n las múltiples im plicaciones de estas
complejas disposiciones sin duda uno de los preceptos más desafiantes de las
modernas reformas constitucionales en la región, pues una cosa es que el
derecho comunitario andino tenga que primar cuando ello venga exigido,y otra
muy distinta la sensación que produce la interpretación de tales textos en el
sentido de no haber más Constitución en la Comunidad Andina.
El caso es que tales disposiciones constitucionales están ahí, y que la
diferenciación entre primacía y supremacía no es su única explicación posible.
Una primacía tan devastadora como lo es, potencialmente y de hecho, la del
derecho de la Comunidad Andina de Naciones , no debe contentarse con su
contraste con ese otro modo de operar la posición de superi oridad de una norma
cual es la validez. La primacía de derech o comunitario andino, si es legítima, y si
lo es con toda la extensión y con toda la intensidad que consta , debe tener ,
naturalmente, reflejo en los textos constitucionales de los Estados miembros de
la Comunidad Andina.
Esto no sólo es posible, sino que es lo correcto. Y una vez incorporada
expresamente la di mensión sustantiva o garantizadora a tr avés de las cláusulas
40
de apertura e integración , esto puede hacerse sin que quede desconocida la
complejidad del orden constitucional de cada uno de los Estados miembros en
su conjunto.
La dimensión procedimental significa fundamentalmente, y en una primera
aproximación, la previsión de un especí fico procedimiento p ara la articulación e
incorporación, en unos casos, o el avance, en otros, de un det erminado Estado en
ese proceso de integ ración que hoy repre senta la Comunidad Andina de Naciones.
Esta es, sin duda, la más nacional de las dimensiones de las cláusulas de
apertura e integración, el último de sus problemas generales. Aquí la CAN se
contenta con remitirse a las respectivas previsiones constitucionales. Lo único
que le interesa es que el resultado sea fehaciente.
En este sentido, entendemos que sería plausible la eventual conveniencia de
introducir en los te xtos constitucionales andinos un proc edimiento específico
para la ratificación de los tratados de la Comunidad Andina de Naciones,
pronunciándose sobre los requisitos, cause procedimental y posibles límites de
misma; en la medida en que los procedimientos comunes de ratificaci ón de los
tratados no resultan -a nuestro juicio- suficientes o idóneos. Así, las diversas
cartas constitucionales andinas han previsto una pluralidad de tratados. De
orden creciente en importancia tratados cuya aprobación re quiere autorización de
los Congresos o As ambleas Nacionales, tratados que requieren autorización de
estos órganos constitucionales y cuya iniciativa pertene ce a los gobiernos
nacionales en cabeza del Presidente de l a República como supremo director de las
relaciones internacionales y que debe tener lugar por medio de una leyes
especiales, hasta tratados incluso (si se quiere incorporar esta categoría) cuya
ratificación exige una previa revisión constitucional por parte de la jurisdicción
constitucional. Ninguna de estas varian tes puede ser consi derada como un cas o
especial de carácter procedimental tratándose del dere cho proveniente de l a
Comunidad Andina, como tratados de integración constitucionalmente
relevantes; lo que po r simple recomendación de oportunidad pueda contener en el
futuro un procedimiento de incorporación de los Estados andinos a los avances
del proceso de integración andina.
En definitiva, la cuestión no es tanto la de si la ley puede ser considerada un
vehículo suficiente para la ratificación de los tratados de la integración andina
como si su actual redacción no está pidiendo otros términos.
Porque la relevancia de la ley en los sistemas constitucionales andinos no es en
modo alguno despreciable. Baste contemplar las restantes funciones que se
asignan a la ley ordinaria para comprender su dimensión de complemento y
desarrollo inmediato de la Constitución, mucho más cuando se hable todavía de
«competencias», y nada más que de competencias a que disponga de la
transferencia del «ej ercicio de derechos », y solamente de dicho ejercicio. Las leyes
ordinarias -como categorías jurídicas- están diseñadas c omo vehículos para
supuestos distintos a los propios de la integración andina.
Lo venimos viendo desde el principio: las Constituciones de los Estados m iembro s
de la Comunidad Andina, tanto en su conjunto como individualmente
consideradas, aparecen como una inmensa cantera de preceptos a favor de la
integración andina. Tienen a su favor la enorme ventaja de ser ya fórmulas
estatales operativas. Ponen a la vista q ue los diversos Estados miembros han
decidido incorporar a su Constitución con relación a est e problema. Por otr a
41
parte, de modo indirecto, y como ya hemos señalado, dichas cláusulas operan,
por agregación, sobre la constitucionalidad de los Estados andinos. Es decir, los
mandatos que dirigen el derecho de la Comunidad Andina operan de manera
refleja sobre los ordenamientos internos de Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia.
A la vista de cuanto precede resulta evidente la necesidad de analizar las
exigencias constitucionales, - como en efecto se hace a lo largo de la presente tesis
doctoral- no sólo desde la lógica constitucional interna, sino también desde la
lógica y las exigencias del propio siste ma comunitario andino -que pasarían a
integrarse así en el «bloque de la co nstitucionalidad». Pero sería asimismo
deseable que el sistema jurídico comunitario y el acervo de normas, princi pios y
valores que lo sustenta, no desatiendan las bases en que se fundamentan las
Constituciones de los Estados miembros, y comience a preocuparse no sólo por
lograr una adecuada armonización jurídica orientada a l a libertad del tráfico
jurídico -con su reflejo en lo econó mico y lo social- sino también a una realidad
comunitaria que no dé la espalda a las exigencias de un s istema comunitario
justo que incorpore y de plena validez a los derechos fu ndamentales de los
ciudadanos andinos claramente señalados en la Carta Andin a para la Prom oción
de los Derechos Humanos. Y no cabe duda que, también para este empeño, serí a
menester el concurso de una jurisprudencia avanzada y creadora del Tribunal d e
Justicia de la Comunidad Andina.
No sobra sino adver tir que el ordenamiento jurídico comunitario, en la práctica
institucional de la Comunidad Andina de Naciones, conforme con sus vigentes
competencias y políticas comunitarias a ndinas, ha derivado en la reglamentació n
del comercio intracomunitario y el merca do común andino, haciendo hincapié en
las medidas antidumping y compensatorias, así como en las salvaguardias,
previstas por el sistema jurídico de integración; así como en el establecimient o
de un claro régimen legal estableciendo una política de compe tencia en la
Comunidad Andina igualmente sucede como el complejo tema de las inversiones
extranjeras en la comunidad, centrándose, tanto en su composición como en sus
posibles efectos. Otro tanto sucede con el régimen jurídico c omunitario andino en
materia de sociedades comerciales, y especialmente el sistema legislativo que
caracterizan y definen a las denominadas empresas multinacionales andinas.
Pero quizás, en donde más se ha desplegado la actividad normativa comunitaria,
y el ejercicio jurisprudencial del TJCA, ha sido con ocasión de la evolución y el
estado actual de la normativa jurídica en materia del régimen legal sobre
propiedad industrial e intelectual en la región andina. Igual ha sucedido con la
política en materia de derechos de autor, en donde la actividad judicial
comunitaria ha sido muy intensa.
Recientemente, el desarrollo del ordenamiento jurídico supranacional ha ido en la
dirección de la reglamentación sobre el tema de los servici os en la Comunida d
Andina, especialmente, en los servicios de transporte y telecomunicaciones y las
nuevas tecnologías de la comunicación y el conocimiento.
De tal manera que la Comunidad Andina pasó a intervenir en de terminado s
ámbitos materiales -inicialmente previstos en los Tratados fundacionales de l
inicial Pacto Andino- y, por lo tanto, la i magen que claramente ofrece dicho marc o
normativo comunitario vigente, que se traduce en la p ráctica en que este
esquema de integración andino, prácticamente se agota en el área económica y
que las políticas comunitarias andinas son el reflejo de competencias jurídica s
48
proyectando asimismo sus efectos sobre buena parte del continente.
La abundancia de recursos naturales de la s ubregión fue uno de los aliciente s
para la celebración del T ratado constitutivo del Acuerdo de Cartagena. En efecto,
una gran variedad de suelos aptos para la agricultura y la ganadería con una
gran riqueza de fuentes energéticas y de recursos mineros, a destacar,
respectivamente, el petróleo, el gas, los recursos minero - en ergéticos, junto con
un parque industria l relativamente diversificado, y un gran mercado de
consumidores, permitían pensar en la Comunidad Andina de Naciones, como
una de las más importantes agrupaciones económicas en formación, y como
una zona de economía emergente, después del NAFTA, UE. MERCOSUR.
Asimismo había una base de interc ambio comercial que mostraba una s
posibilidades de desarrollo, a poco que se diesen unas mínimas condiciones de
integración: En el caso de la Comunidad Andina de Naciones, Ecuador y Bolivia,
tienen en Colombia y Perú uno de sus principales compra dores y proveedores,
motivo por el cual economías de los prim eros países son notoriamente sensibles a
cambios de la coyuntura económica de los demás Estados miembros. En
proporción menor pero muy significativa, Colombia y Perú aparece como
abastecedores importantes de Ecuador y Bolivia. Un análisis sectorial, que no
cabe en el marco de esta investigación, i ndicaría -seguramente- niveles de
vinculación entre pa íses de la CAN supe riores a los correspo ndientes al comercio
global recíproco. Estas vinculaciones son más intensas sobre todo en el comercio
intracomunitario, alimentos, productos químicos y petroleoqu ímicos, energía,
servicios de interconexión eléctrica, telecomunicaciones, turismo, inversiones
intracomunitarias, patentes, marcas, inversiones industriales, servicios
profesionales, traspo rte multimodal, aére o, terrestr e, marítim o, etc. Parecería que
la CAN, con el desarrollo de sus potencia lidades comerciales y económicas , podría
cumplir con aquella regla del regionalism o abierto que entiende que éste es bueno
si “ crea” más comercio y economía que el que “ desví a ” .
En un momento d e constitución de grand es bloques económicos resultaba
procedente mejorar en todo lo posible las condiciones de act uación en el ámbito
de las negociaciones internacionales. La Comunidad Andina de Naciones,
entendido como un instrumento pa ra la inserción c ompetitiva de sus
componentes en un mercado mundial, crecientemente caracterizado por una
acentuada regionalización, estaba llamado -vocacionalmente- a cambiar la
dimensión y la técnica de los negocios, demandando, por una parte, información
clara y precisa sobr e las circunstanc ias del entorno, y, por otra, flexibilidad y
agilidad para las adaptaciones al nuevo marco de la economía de escala.
La CAN, fue de hecho una respuesta estratégica para mejorar las condiciones de
negociación de los cuatro socios en el comercio exterior, a partir de una acción
conjunta y coordenada. En este sentido la Comunidad es una herramienta para
negociar proactivamente con las fuerzas de la globalización que hoy se han ido
reconstruyendo en una nueva y más compleja división internacional del trabaj o a
través del mundo.
Tres serían las razones que se desprenden de esta tesis doc toral y que permite n
albergar esperanzas de que los resultados de la Comunidad Andina de Naciones
no sean tan frustrantes como los de otras experiencias pasadas: En pri mer
lugar, los regímenes de comercio exterior en la subregión han abandonado la
marcada orientación "hacia adentro" típica del proceso de industrialización
49
sustitutiva que, en el pasado, redujo el espacio para la lib eralización comercial
(aún sobre bases discriminatorias). En segundo lugar, las te ndencias dominantes
en el sistema de comercio internacional, han reforzado el atractivo de la
integración económica. Finalmente, la sustitución del enfoque conflictivo qu e
caracterizó las relaciones entre algunos p aíses andinos en el pasado, por un a
actitud de cooperación que estimula el desarrollo de inter eses comunes le ha
dado un impulso político importante al proceso de integración subregional
andino.
Asimismo, el proceso integrador se encuentra en condiciones de avanzar
notoriamente, ya que se encuentra con la presencia de deter minadas identidades
sustanciales, basadas en factores favorab les a la integración, que en el caso de la
CAN, van desde la relativa continuidad geográfica, una cultura común, con una
gran afinidad lingüística entre la mayoría de la población y una misma religión
dominante y largos períodos de historia común, es decir, sus elementos se
caracterizan por : a) la raíz histórico-cultural hispánica y m ulticultural, indígena
y afroamericana de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, sin diferencias
fundamentales entre estos países y los orígenes raciales de estas nuevas
naciones, con una lengua y creencias reli giosas similares y comunes; b) el respet o
de un sistema de valores y principios fundam entales consagrados en las nuevas
Constituciones basados en los derecho s fundamentales que pretenden adquiri r
sustantividad propia ; c) una mismo carácter de Estado con unas estructuras
constitucionales similares y unas organizaciones institucionales par ecidas con
base en un sistema democrático en los cuatro países; d) l a presencia de una
fuente romano-franco europea común, e n cuanto al Derecho privado; e) una gra n
potencialidad de recursos naturales; f) la presencia de un determinismo
geográfico, del cual su máximo exponente es la cordillera de los Andes y la
presencia sobre el Mar Caribe de una pa rte y el Océano Pacifico y la gran Cuenca
Amazónica de la otra, merecedora de una legislación uniforme; g) una situación
de inestabilidad eco nómica en las cuatro naciones, aunque con una cierta mayor
proximidad a la estabilidad por de Colombia y Perú, h) la dependencia del
comercio mundial de recursos naturales y de cierta deuda externa permanente; ;
i) una razonable posibilidad de peso, e n cuanto bloque, e n e l orden económico
mundial, y, finalmente, j) la introducción en el contexto de la discusión política
de la nueva distribución de poder en el planeta, después de la caída del muro de
Berlín y del creciente multipolarismo universal en las nuevas rel aciones
internacionales con los Estados Unid os de América, Canadá y México; UE;
MERCOSUR, ALBA, ALCA, China, India, Rusia, Japón, y la Comunidad d e
Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), La asociación de Naciones del
Sudeste Asiático (ASEAN), la Liga de E st ados Árabes, y la Al ianza del Pacifico. y
los nuevos ejes y alianzas institucionales basados en organismos internacionales
de comercio y cooperación internacional; tales como la ONU, OEA,OMC, etc.
En este sentido, la tesis doctoral estudia jurídicamente las bases de la nueva
política exterior de l a Comunidad Andin a, teniendo en cuenta el marco teórico de
la misma, en cuanto a exclusión, globalización, seguridad y cooperación,
antecedentes, el co njunto normativo y el diseño de su f uncionamiento, los
principios, objetivos, criterios y ámbitos de acción, mecanismos y modalidades de
ejecución, así como los principales desarrollos y posibilidades reales de la
política exterior, especialmente, los mecanismos de cooperación política basados
en la defensa de la democracia, los derechos humanos, la seguridad y el fomento
de la confianza, la cooperación para la lucha contra las drogas ilícitas y los
delitos conexos, el desarrollo sostenible y la gestión ambi ental, y las relacione s
50
con los terc eros, esp ecialmente con el CELAC, UNASUR , Me rcosur, la Cumbre de
las Américas y el Área de Libre Comer cio de las Américas,(ALCA), EEUU, Canadá
y México, Centroamérica y CARICOM, l a Unión Europea; la República Popular
China; la Federación Rusa, Japón y los paí ses del Sudeste Asiático y de la
Cuenca del Pacífi co y la Organización Mundial del Comercio, e igualmente los
nuevos retos que representa los Tratados de Libre Comercio con algunos de sus
Estados Miembros especialmente con Colombia y Perú, suscritos con los Estados
Unidos de América y La Unión Europea y el giro mundial hacia el Asia -Pacifico
como el nuevo eje de la política económica y nuevo escenario de las relaciones
internacionales.
Estas son algunas de las ref lexiones y comentarios que se desarrollan a lo larg o
de los diferentes capítulos que compon e este trabajo académico y que suscita la
lectura de una investigación crítica y rigurosa en el señalamiento y enfoque de
problemas, exhaustivo y sugeridor en sus análisis sin abandonar una pretensión
didáctica en su desarrollo y exposición.
La reflexión en torno a la construcción ju rídica del proceso de integ ración andina,
presenta además un fuerte paralelismo con el proceso de construcción europea,
favoreciéndose así un análisis desde la perspectiva del derecho comparado, útil
para el investigador latinoamericano y europeo. Por esta razón , la tesis do ctora l
pretende ir más allá del concreto estudio del fenómeno de integración regional
andino, si bien es cierto que su objeto central se dirige al análisis jurídico de
dicho fenómeno en todas sus dimensiones: institucionales, jurídicas (sistema de
fuentes), relaciones entre ordenamientos y competenci as, así como sus
perspectivas futuras.
En este orden de ideas -y a lo largo de los diversos trece capítulos de la tesis
doctoral- estimo que el futuro estudioso europeo y latinoamericano tendrá
respuestas a las cuestiones jurídicas, sociales, económicas y políticas que plantea
el paradigma de los procesos de integr ación supraestatales. Finalmente, afirmo
que la escasa literatura científica que viene teniendo el pr oceso de integració n
andino exige de est udios como el que presento. Esta tesis no olvida la necesidad
de dar a conocer un proceso mediante el cual los actores pri ncipales, a la postre,
deben ser los ciudadanos de los Estados implicados en el proceso. De la mayor o
menor legitimidad democrática del proceso dependerá la identificación popular
con los nuevos centros de poder.
Este es, pues, el conjunto de temas que aborda la investigación, y, por tanto, de
la presente tesis doctoral “ La Dim en si ón Juríd ica del Derecho Comunitario
Andino”, que si aca so es incompleta, c omo no podría ser de otra forma en una
primera aproximación, nos anima a continuar en la tarea, y a seguir trabajando
desde la investigación en estas sugestivas materias.
Sólo resta agradecer a cuentos han h echo posible esta tesis doctoral por s u
desinteresada colaboración. En primer término al Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad de Sevilla, mediante el conjunto de sus
profesores titulares y personal auxiliar y administrativo, quienes ha prestado su
generosa ayuda, en tre la que es de j usticia mencionar aquí al profesor, Dr.
FERNANDO ALVAREZ-OSSORI O MICHEO, por su inestimable colaboración, su
paciente labor de dirección y orientación y cuyo extraordinario magisterio y
talante personal me han servido siempre de constante ayuda y estímulo en todos
los terrenos para fomentar y desarrollar mi vocación investigadora y universitaria,
51
y a todos a cuantos han hecho posible que hoy salga a la luz la presente obra. Y
en general a todas aquellas personas que han colaborado a que esta
investigación haya llegado a feliz término y a buen puerto.
Como se puede apreciar, la obra L a D im ens i ón Juríd ica del Derecho Co m unitario
Andino” pretende lleva adelante un tratamiento integral, serio y acucioso, con
abundante respaldo bibliográfico y jurisprudencial, de todo el sistema jurídico e
institucional andino incluyendo por supuesto las políticas comunitarias. De esta
manera, aspiro a que esta tesis doctoral contribuya al debate y al análisis, pero
también estimule nuevos desarrollos doctrinarios que permitan un mayor avance
en el proceso de integración andino en beneficio de todos los pueblos que lo
conforman.
Sevilla, ……… de 2014.
RADAY RODERO GARCIA
52
CAPITULO I
CARACTERIZACION INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD ANDINA DE
NACIONES.
FINALIDADES Y ESTRUCTURAS AL SERV ICIO DE UNA COMUNIDAD
POLITICA, ECONOMICA, JURIDIC A Y CULTURAL. LA INTEGRACIÓN
ECONÓMICA E INTEGRACIÓN REGIONAL ANDINA
1. EL CONCEPTO DE INTEGRACIÓN
Si intentamos saber el significado del vocablo "integración", el diccion ario lo
define como la ac ción y el efecto de constituir con partes un todo. Lo cu al
coincide con el concepto que presenta un destacado jurista y politólogo que nació
en Praga en el año 1912 y murió en los Estados Unidos en 1992, después de
hacer importantes contribuciones a la disciplina de las relaciones
internacionales: Karl DEUTSCH, q uien sostuvo que integrar "significa
generalmente constituir un todo con las partes, es decir, transformar unidades
previamente separadas en componentes de un sistema coherente". 1
Ante tan amplia definición nos preguntaremos -si tenemos la curiosidad del
científico- a cuántas acciones resulta aplicable y cuáles variables y modalidades
abarca la noción de "integración". Podemos entonces referirnos a los escenarios y
ámbito donde tiene lugar, a su naturaleza y contenido, así como a la posibilidad
de clasificaciones de ese concepto, según distintos crite rios, y a su cercanía con
otras nociones semejantes, etc. Veamos entonces algunas de es tas
particularidades.
1.1. ÁMBITO Y CARACTERÍSTICAS
Si bien en el campo de las ciencias físicas y naturales también puede haber
"integraciones", estamos hablando acá d el fenómeno integración en el ámbito de
las ciencias sociales y en el ámbito jurídico y, acotando un poco más el universo
de análisis, en el de las vicisitudes internacionales que le sirve de fundamento a
las relaciones jurídicas de derecho público internacional, es decir entre Estados,
organismos y sujetos de derecho internacional público, en la medida en que estas
no nacen en e l vació. Como tampoco lo han hecho los procesos de integración
político y económico como el que nos ocupará en esta ocasión en la región andina
y que ha concluido con la creación y puesta en marcha, esto es, la Comunidad
Andina de Naciones. CAN, que desde su constitución en 1969 ciñó durante largo
tiempo su ámbito de actuación a la esfera económica, debiendo esperarse casi
tres décadas para que, se introdujeran por primera vez reformas de calado en e l
marco normativo originario.
En este contexto, los actor es internacionales pueden desarrollar acciones de
conflicto y de coopera c i ón , ubicándose la integración entre estas últimas. Es decir
que la integración, aunque a veces genera conflictos, está enmarcada en las
relaciones de cooperación, ya que las decision es voluntarias de los Estados de
asociarse están encaminadas a colaborar para lograr los objetivos considerados
1 DEUTSCH. Karl W ., El Análisis de las Relaciones I nternacionales. Paidó s, Buenos Aires, 1970.
53
deseables por los participantes.
Estas razones nos indican que queda excluida una integración conseguida por la
fuerza, como puede darse en las anexiones territoriales resultantes de un
conflicto armado; o en los intercambios comerciales obligados, por ejemplo, por
una metrópoli respecto de sus colonias. Por el contrario, el origen de la
integración -bajo estudio- se encuentra en decisiones sober anas de países que,
voluntariamente, crean un vínculo asociativo con otros para d eterminados fines,
diseñando y caracterizando instituciones cuyas estructuras son puestas al
servicio de una comunidad política, económica, jurídica y cultural.
En las relaciones de cooperación suceden fenómenos de interacción y de
interdependencia entre los actores. La interacción implica la realización de actos,
intercambios o comunicaciones entre las partes. La interdependencia, que
podemos identificar también como "dependencia recíproca", va un poco más allá y
consiste en que toda acción, cambio o alteración unilateral en uno de los
participantes del proceso produce efecto en los otros. El aumento de
transacciones entre los asociados los hace sentirse crecientemente
interdependientes, si bien la preeminencia de ventajas o de desventaja s
particulares, puede llevarlos a ev aluar positiva o negativamente esa
interdependencia. 2
La secuencia de acciones interactivas e interdependientes ha conducido a
sostener que la integración consiste en un proceso, pero se sostiene también que
en una situación r esultante de él. D urante el proceso se van desarrollan do
operaciones tendientes al objetivo fijado utilizando los instrumentos establecidos
para conseguirlo. La situación lograda resul ta ser la me ta final propuesta.
Durante mucho tie mpo se afirmó que alcanzar esa meta e ra imprescindible pa ra
el éxito del proyecto integrativo andino.
Sin embargo, en el marco de los pensadores latinoamericano s sobre integración,
se elaboró una teoría que considera también exitosos los logros parciales. Es
interesante la definición de integración enunciada por I sa ac COHEN: "proceso
mediante el cual do s o más gobiernos adoptan, con el ap oyo de instituciones
comunes, medidas conjuntas para int ensificar su interdependencia y obtener
beneficios mutuos”. 3
Este autor señala - en opinión que compartimos- que, tanto en la corriente del
pensamiento político sobre integración, como en la teoría económica sobre el
mismo fenómeno, se ha sobrevalorado la obtención de la meta final. En lo político
se trataría de conformar una unidad mayor a la que se le transferirían "poderes y
lealtades"; en lo económico esa meta sería establecer un espacio común o
mercado único. COHEN sostiene que la noción de proceso no necesariamente
lleva implícita la nieta final, porque los logros parciales durante el proceso
pueden significar ventajas y beneficios para las partes y otorgan una dimensión
temporal adecuada al proyecto de integración. Agrega también que la falta de
énfasis en la meta final no elimina los objetivos que se h ayan pla nteado los
2 HAAS, Ernst, " El Estudio de la Integración Regional: Reflexiones Acer ca de la Alegría y la
Angustia de Pr eteorizar" , en Revista de la int egra ción, n° 10, INT AL, Buenos Aires, ma y o de
1972, p. 96.
3 COHEN ORANTES, Isaac . El Conc epto de Integración, en Revista de la CEP A L , n° 15, Santiago
de Chile, diciembre de 1981, p. 154.
54
participantes, uno de los cuales es aumentar la interdepe ndencia mutuamente
ventajosa.
1.2. CONTENIDO, ALCANCE Y CLASIFICACIONES
Según las materias que abarca la inte gración, se puede hablar de i n tegración
política, social o económica. 4 La diferenciación es útil a efectos didácticos, aunque
en la práctica las tres dimensiones suelen darse simultáneamente o, al menos,
estrechamente vinculadas. Están determinadas por el contenido de la s
interacciones, según sean éstas de tipo político, social o económ ico. Pero también
en razón de los su jetos que interactúan, sean éstos los Estados, los grupos
sociales y políticos o las estructuras económicas.
Esto nos lleva a distinguir la integración que podríamos denominar espontánea ,
resultante de la int eracción entre parti dos políticos, asociaciones gremiales o
empresarias, instituciones educativas o culturales, activada muchas veces po r
afinidad de intereses o por factores ideológicos e históricos; de la política de
integración , desarrollada por los Estados con f inalidad y objetivos específicos
preestablecidos. Entre los países de menor tamaño o nivel bajo de
desenvolvimiento, la política de integración forma parte de la política de
desarrollo de un Estado y que se manif iesta como un elemento fundamental de
su política exterior.
De hecho, como l as acciones de int egración implican el otorgamiento de
tratamientos especiales para algunos asociados, diferenciándolos del trato
general, sólo los Estados nacionales pueden negociar ventajas preferenciales
(conceder en los compromisos unilaterales, o conceder y recibir en los tratos
recíprocos), mediante el ejercicio de su soberanía política y jurídica, conforme a
su estructura y pode res constitucionales. Para los Estados Andinos la integración
viene siendo hoy un objetivo político de primera magnitud, susceptible, inclusive,
de encontrar reflejo en los propios tex tos constitucionales y de este modo a
formar parte del lado simbólico de las cartas constitucionales andinas. En este
sentido formar parte de la Comunidad Andina y suramericana es una suerte de
derecho y un deber.
Aquí se plantean profundos problemas en relación co n las cláusulas que
incorporan compromisos constitucionales de hacer de la extensión de la
integración andina y suramericana con determinados supuestos, un objetivo
político, que, por lo demás, se entiende desde la cultura c onstitucional andina
que ha configurado un derecho de sus Estados nacionales lograr la integración
comunitaria. Es un deber para los Estados andinos en la medida en que están
moralmente obligados a comprometerse en un proceso de integración,
especialmente después de la superación del conflicto militar entre Perú y Ecuador
y en donde los llama mientos a la consecución de un orden pacifico de convivencia
dejaron de ser retorica. Los Es tados Andinos debieron reconocer su disposición a
aceptar limitaciones en orden a conseguir objetivos de cooperación e integración.
Estas limitaciones de la soberanía adquieren particular sentido como
instrumento de la integración andina. Son, evidenteme nte, algo más que un
simple deber genérico de cooperación a nivel internacional, a través de vehículos
4 Seguimos acá los lineami entos de ZELADA CASTEDO, Alberto, en Der echo de la Integración
Económica Re gional, INT AL , Buenos Aires, 1989.
55
tales como la Organización de Estados Americanos (OEA), o la de la U nión de
Naciones Suramericanas UNASUR, o de la Com unidad de Estad os
Latinoamericanos y Caribeños CELAC.
La integración andina tiene rasgos de un deber constitucional, cuyo sujeto son
tanto los ciudadano s andinos como los Estados mismos. Fu ndamentar este deber
como espacio libre de conflictos militares y de violencia, no e s difícil, a la vista de
la capacidad que han demostrado los pueblos and inos por integrarse
económicamente y políticamente con la intensidad que libremente sus Estados
decidan.
Ahora bien, estructuralmente, la integración andina configura un proceso con
una doble dimensión material y espaci al, en intensidad y en extensión. Desde
esta perspectiva, la i ntegración puede co nfigurarse como un objetivo político, o de
política de Estado, susceptible de plasmarse en los articulados constitucionales
mediante cláusulas de apertura e integr ación o a través de principios rectores de
la política social o económica que, en ocasiones, contiene un lenguaje
perfectamente adecuado para hacer un hueco a la política de la Comunidad
Andina.
Otras clasificaciones del concepto "integración" se refieren a integración prof unda
e integración superficial ( deep or shallow in t egr ati on ), dependiendo del nivel d e
compromisos asumidos. Si son mayores las obligacione s comerciales o se
adicionan a ellas elementos de otra naturaleza -educ acional, laboral, d e
cooperación judicial y otros-. Se dice que la integración es profunda.
Asimismo, hay con ceptos sobre integr ación negativa , que se da cuando las
acciones se reducen a eliminar restricciones entre los participantes, o positiva si,
además de suprimir esas restricciones, se realizan interacciones para adicionar
medidas que signifiquen mayor interdependencia.
Por último, conforme al alcance del proyecto de integración, éste puede ser
binaciona l, regional o m ultilateral . Por obvias razones semá nticas, estos términ os
indican la participación de dos países o de varios y, en este último caso, la
pertenencia de los participantes a una región determinada o a áreas geográficas
más amplias. Como se verá enseguida, la dimensión regional/multilateral ha
cobrado una importancia enorme en el contexto actual de las relaciones
económicas y comerciales internacionales.
En este sentido se han elaborado múltiples teorías sobre la integración que
describiré brevemente, y que por su importancia histórica en el pensamien to
universal han impactado en la construcción del proceso de integración andina.
2. TEORÍAS SOBRE LA INTEGRACIÓN Y SU CONSECUENCIAS EN LA
CONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES.
En la Europa de posguerra se instaló un clima propicio para cuestionarse acerca
del nivel de gobernabilidad y de la viabilidad de los Estados -nación, debido a
varias causas. Primero, la aparición de instituciones internacionales en el
contexto mundial, con el ejemplo del nacimiento de la Organización de las
Naciones Unidas y su "familia" de organismos especializados; segundo, la
búsqueda desesperada de mecanismos para asegurar la paz y evitar guerras
56
futuras; tercero, en el contexto europeo -donde debían c onvivir triunfador es y
derrotados en la contienda- frente a dos potencias como Estado Unidos y la
Unión Soviética, a quienes se les debía reconocimiento por su intervención
definitoria para dar por terminado el conflicto.
Ya antes de la terminac ión de la guerra, David MI T RANY 5 quien es considerado,
en el campo de las relaciones internac ionales, padre del func i onalis m o , había
sugerido la necesidad de acudir a la cooperación internacional para poder
instalar un sistema de paz, mediante la creación de instituciones que pudieran
cumplirlas funciones que se les encomendara, y que ningún Estado,
individualmente o por grupos, podría asumir.
Sostuvo que la red de interrelacion es entre los Estados había asumido
dimensiones internacionales y, para ordenarlas, se precisaban organismos
especializados en los que se desempeñaran técnicos en cada tema sin
participación estatal, aunque, obviamente, permanecería el sistema de Estados -
nación. MITRANY consideraba que la cooperación en un sector conseguiría llevar
también la colaboración a otros ámbitos, lo que denominó "técnica de la
ramificación" (que luego cristalizaría en la teoría del "derrame" propia del neo
funcionalismo).
La primera teoría p ropiamente dicha sobre integración -marcadamente política
más que económica- fue la del f ederali s m o , que propuso preparar y acordar un
compromiso constituyente para la creación de una autoridad superior, que
asumiría parte de las facultades soberanas de los Estados miembros.
Para los federalistas, se trataba de dele gar algunas atri buci ones a un gobierno
supremo, pero manteniendo otras a carg o de los g obiernos nacionales. El proceso
de federalización (al igual que en los Estados federales) requería mantener dos
niveles de gobierno, y se diferenciaba claramente de una "fed eración de E stados",
porque implicaba u n grado mayor de d elegación soberana. Se consideró que una
fuente importante de esta doctrina respondía a las ideas de Emmanuel KANT
sobre una necesaria paz permanente.
A la hora de promover la integración europea -primero económica y más tarde
social y política-, las ideas del neo- f unci on a l ismo fueron determinantes. Se tomó
del funcionalismo la estrategia de la integración sectorial, adicionando elementos
de transferencia de lealtades a instituciones supranacionales, pero invol ucrando
en ellas también a las élites políticas y no sólo a los técnicos.
Comenzando por sectores estratégicos (la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero) se estableció un organismo con amplios poderes (la Alta Autoridad) con la
intención de pasar luego a otras áreas de "alta política".
Los teóricos neo f unci onalistas (entre ellos, Ernst HAAS 6 , Joseph NYE, 7 Philippe
5 MITRANY . David. En : “ The Functional Theory of Politics”. ed. British L ibrar y of Political
and Economic Science.( 1975) . Es considerado el pionero de la teor í a integr adora moderna, según
la cual la c oop eración inter nacional ( no solamente económica) es el mejor método para suavizar
antagonismos el sistema político internac ional. Es ta tesis es un c laro enfoque liberal e n la relaciones
internacionale s.
6 HAAS, Ernst. En: “ Beyond The Nation State: Functionalism and International
57
SCHMITTER 8 afirmaron que la integración económica, así como su
profundización a acciones de integración política, requerían contar con una
capacidad regulatoria supraestatal para conseguir avances y éxitos.
Algunas condiciones necesarias para el éxito, y que determ inaban la estructura
del proyecto, fueron señaladas por Joseph NYE: 1) simetría económica entre los
participantes; 2) pluralismo político pero homogeneidad de ideas en las élites; 3)
capacidad de los Estados para adaptarse y responder políticamente.
En el neo f unciona l ism o , el concepto de "derrame" (spi llover) implicó que cuando
una determinada acción creaba circunstancias conforme a las cuales la finalidad
perseguida sólo podía lograrse con nuevas acciones, esa situación de derrame
obligaba a ampliarlas. Esta expansión alegada por los funcionalistas se equipara
a las etapas progresivas y cada vez m ás profundas de las teorías económicas
sobre las uniones aduaneras (Jacob VINER y otros).
Una tercera escuel a del pensamiento se abrió paso y que se denomina el
transacciona l i s m o, sostuvo que, si bien los Estados eran importantes actores en
la política mundial, su influencia había disminuido con el surgimiento de
organizaciones con gran impacto en las relaciones internacionales. Esta doctrina
enfatizó las intera cciones entre Estados, instituciones y diversos grupos,
afirmando que el camino para establecer una comunidad dependía de la
instalación de una red de transacciones mutuas entre los Estados y los pueblos.
Karl DEUTSCH 9 — que había dedicado parte de sus estudios al nacionalismo —
propiciaba para Europa la integración de las comunidad es nacionales, para
conseguir un sentido de "pertenencia" europea.
Por último, puede hacerse una breve referencia a las denominadas teorías
interestatale s (de St anley HOFFMAN, R obert KEHOANE y Andrew MORAVCSIK,
entre otros), dedicadas al análisis de la s interacciones reconociendo la primacía
de los Estados. Plantearon que éstos sól o cooperan si tienen intereses similares y
que las instituciones superiores o supranacionales subsisten en realidad si los
Estados las siguen apoyando.
HOFFMANN, 10 sobre la base del realismo en las relaciones internacionales ,
explicaba que los derrames y la transfer encia de lealtades t enían lugar respecto
de temas puntuales o específicos que denotan un tan alto interés político para lo s
Estados y que estos iban desapareciendo si se trataba de cuestiones de "alt a
política".
Or ganization”. Standford, Standford Universit y Press. 1961
7 NYE.Joseph. En: “ Peace in Parts: Integration and Conflict in Regional Or ganizatio n” . Boston
.Little. Brown a nd Comp any . 1971.
8 SCHMITTER Philippe, en : “ Thr ee Neo Funtional Hipotheses about Inte rnationale Integration”
A revised Neo Functionalist Model. Standford, Standford University Press. 1958.
9 DEUTSCH Karl. Sun: “ Nationalism and Social Communication: An Inq uiry into the
Foundations of Nationality “. Manuel P AST OR, Fundamentos de Ciencia Política, Editorial Mc
Graw-Hill. Cambridge 1966.
10 HOFFMANN, Stanle y : “Una Ciencia Social N orteamericana: Relaciones Internacionales” , en
S. Hoffma nn, Jano y Mi nerva: Ensayos sob r e la guerra y la paz , Buenos Aires, Grupo Editorial
La tinoam eric ano. ( 1991).
64
La cláusula NMF ( most f a voured n ati on o nation plus f a vorisée, en inglés y francé s
respectivamente) puede tener formulaciones diferentes en los distintos acuerdos,
y producir efectos temporales desiguales, y, sobre todo, su f uncionamiento puede
ser incondicional o condicionado. 23
El Art. XXIV del GATT, constituye la base jurídica de las reglas sobre integración
económica y reglas multilaterales de comercio, ya que en la mayoría de t r ata dos
de int egr a ción regional c onstituyen una excepción a l pr incipio NMF, admitida por
las propias normas multilaterales. En efecto, el GATT mediante esta disposición
jurídica permite celebrar acuerdos entre dos o más países, cuyas ventajas no se
extiendan a las demás partes contratantes del GATT (ahora miembros de la
OMC), siempre q ue esos acuerdos lleven a la formación de una zona de libre
comercio o de una unión aduanera.
Entre las principale s reglas incluidas e n el art. XXI V 24 están las relativas a las
definiciones. En primer lugar la de territorio aduanero , 25 que es aquel donde s e
aplica un arancel y reglamentaciones comerciales distintas a las de otro u otros
territorios (numeral 2). También se define la zona de libre comercio (ZLC), como
dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminan aranceles y
restricciones para lo esencial del comercio recíproco ( nu m er al 8.b).
En el caso de la definición de unión aduanera (UA), el texto utiliza varios
parámetros: 1) la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo: 2)
la eliminación de aranceles y restricciones para lo ese ncial del comercio
recíproco, y el establecimiento de iguales aranceles y reglas comerciales del nuev o
territorio en el co mercio con terceros ( numeral 8. a ), lo que se conoce com o
"política comercial común".
Otro grupo de normas esenciales del art. XXI V, es el d e los requisitos para
considerar los acuerdos preferenciales compatibles con las reglas multilaterales y,
en consecuencia, exceptuados de la cláusula NME. Hay una condición general,
consistente en que estos pactos de integración entre algunos miembros de la
OMC deben facilitar el comercio entre los participantes, pero no poner trabas
nuevas a los intercambios con los demás miembros ( num eral 4) . Se deben
observar también otros requisitos especiales ( nu m eral 5) . En el caso de la ZLC, los
aranceles que cada parte mantiene respecto de terceros no deben ser más
elevados y las reglas más restrictivas que antes de formarse la ZLC. En una UA
rige la misma condición, sólo que se habla del nuevo arancel establecido
conjuntamente 26
Por otra parte, si se firma un acuerdo p rovisional tendiente a formar una ZLC o
23 El tema está desarrollado con mucho detalle y claridad en HUMMER, W aldemar y P RAGER,
Dietmar , GA T T . ALAD y NAFT A , Ediciones Ciudad Argentina, 1998, p. 39 y ss.
24 Se indica el numera l cor respondie nte del art. XXIV .
25 En GA TT/OMC importa el concepto de terr itorio aduanero, más que el de país o países, lo que
tiene una explicación histórica porque en el caso de territorios coloniales de ultra mar , éstos
podían integrar el mismo territorio — a efectos aduaneros — que las metrópolis .
26 En 1994, se indicó que para medir el efecto del nuevo arancel conjunto de las uniones aduaneras
no bastaba aplicar un pro medio simple respec to d e los aranceles individuales anteriores, sino que
debía c alcularse un a ra ncel ponderado confo rme a l volumen de comercio de los productos
transados habitualmente (Entendimiento sobre el art. XXIV del GA TT ).
65
una UA, debe presentarse un plan y un cronograma para lograrlo, que tenga un
"plazo razonable'". En 1994, por medio del “entendimiento” citado se especifico
que el plazo sería razonable si no excedía de 10 años, salvo excepciones.
Es de destacar que, tanto el Acuerdo General como los susc riptos posteriorment e
en las diferentes rondas de negociaciones, incluidos los de la Ronda Uruguay,
firmados en Marrakech en abril de 1994, tienen la característica de prever, casi
siempre, algunas excepciones, y hasta la posibilidad de exceptuar las
excepciones, así como la de aplicar w eber s o autorizaciones especiales. 27
Sin que se pueda citar a un autor que lo sostenga expresamente, sino que es la
resultante de conversaciones informales entre expertos, se ha dicho que el GATT
fue un texto escrito por comerciantes ávidos de hacer negocios y no por juristas
con buenas técnicas de elaboración de n ormas. Sin embargo, en los últimos años,
y por la tarea interpretativ a de los panel es que intervienen e n las controversias,
las reglas multilaterales GATT/OMC, y especialmente su aplicación y
observancia, han ganado en juridicidad.
Para facilitar una mirada sintética y gráfica del art. XXIV del GATT de 1994 se
incluye los siguientes aspectos esenciales.
Definiciones
-Zona de Libre Comercio (ZLC): dos o más territorios aduaneros entre los que se
eliminan aranceles y restricciones para lo esencial de los intercambios
recíprocos.
- Unión aduanera (UA): sustitución de dos o más territorios aduaneros por un o
solo donde:
a- se eliminan aranceles y restricciones comerciales para lo esencial de los
intercambios, y
b. los aranceles y las reglas comerciales respecto de terceros son sustancialmente
idénticos (política comercial común).
En relación con los tipos de acuerdos aceptados, la OMC, dispone los
denominados: a) Acuerdo para establecer una unión aduanera (UA); b) Acuerdo
para establecer una zona de libre comercio (ZLC), y c) Acuerdo provisional para
establecer una UA o una ZLC, cuyas condiciones generales i mplican el facilitar el
comercio entre los territorios constitutivos, sin obstaculizar el comercio con
terceros., además de disponer de reglas especiales tales como a: que en ZLC, los
aranceles para terceros que cada te rritorio mantiene no deben ser más elevados
que antes; y b: qu e en la UA: los ar anceles para tercer os no deben ser e n
conjunto más elevados que antes; y c: que en los acuerdo s provisionales deba
fijarse un plan y un programa para establecer la ZLC o la U A en un plaz o
razonable.
La circunstancia de que sólo estén admitidos por el art. XXI V los acuerdos de
ZLC, UA o los provisorios para llegar a esos tipos tiene una explicación histórica.
En las discusiones acerca de la dis criminación que implicaban los tratos
preferenciales entre algunas partes, no extensivos al r esto de las partes
27 El término no significa ' perdón", como alguna v ez fue traducido, sino que contempla un permiso
especial, generalmente temporario. Etim ológ icamente, en in glés la palabra waver está
relaciona da con la id ea d e fluctua ciones o cambios.
66
contratantes, durante la conferencia de 1947, se argume ntó que las uniones
aduaneras permitían una asignación m ás económica de los recursos, facilitaban
el aumento de la pr oducción y expandían los flujos comerc iales, siempre que s e
observara la condición de no perjudicar el acceso de los productos de terceros
países a los mercados integrados.
Por su parte, EE.UU, se oponía -firmemente- a aceptar t ambién las zonas de
libre comercio (Z1C ) sosteniendo que este sistema prefer encial mantenía los
obstáculos internos e imponía desventajas a los competidores externos. La
presión de los paíse s en desarrollo, apoyados principalmente por Francia, logró
que se admitieran ambas figuras, así como los "acuerdos provisionales" para
llegar a UA o ZLC. 28
Debe aclararse que en aquellos tiempos, tanto los requisitos de una UA como los
de la ZLC resultaba n muy difíciles de cu mplir para los países de menor desarrollo
relativo, porque la eliminación total de aranceles de impo rtación desprotegía a las
llamadas "industrias nacientes" y dif icultaba la competencia de sus producciones
frente a las importaciones. Por otra parte, la recaudación proveniente de los
derechos de importación y exportación constituía -y a veces sigue siénd olo hoy-
una fuente importante de recursos presupuestarios para países pequeños.
Como se verá a continuación, esas dificultades fueron abordadas más tarde en
reglas multilaterales.
En cuanto a la denominada "cláusula de habilitación" de 1979 de las nor mas
GATT/OMC, relativas a la integración económica ( en a bl ing cl ause ),
instrumentada en una decisión de las Partes Contratantes e n 1979, al término d e
la Ronda Tokio de negociaciones multilaterales del GATT. Esa decisión se
denomina "Trato dif erenciado y m ás favorable, reciprocidad y mayor participación
de los países en de sarrollo", se diseño para resolver las dificultades de esto s
países.
En primer lugar, se afianzó con ella la b ase legal para los sistemas no recíprocos
de ventajas que conceden algunos p aíses industrializados a países en desarrollo,
conocidos como SGP : Sistemas Generaliz ados de Preferencias . Éstas son ventajas
“de una sola vía “, porque la parte menos desarrollada no está obligada a otorgar
preferencias a la parte industrializada o más desarrollada.
Existen programas SGP concedidos por Canadá, Estados Unidos, Japón y l a
Unión Europea, por lo general a áreas o grupos de países seleccionados, ya sea
por tratarse de ex colonias (como en el de la Unión Europea con los países
denominados ACP — África, Caribe, Pacífico), o de regiones en la zona de
influencia de quien otorga las preferencias (como el Caribe y Centroamérica para
Canadá y Estados Unidos).
En segundo lugar — y éste es el aporte más positivo para el mundo en desarrollo
— la decisión permitió acuerdos co m erciales en tre países en des a rrollo , aunque
ellos no cumplieran con los requisitos de l art. XXI V del GA TT, y no se alcanzaran
a perfeccionar ZLC o UA. Bajo el amparo de esta cláusula se celebraron convenios
con preferencias par a productos seleccio nados que, sin llegar a liberar lo esencial
28 L os fundamentos de esas discusiones estás explicados en OMC, " El r egionalismo y el sis tema
multilateral de comer cio" . Ginebra, 1995, p. 9.
67
del comercio recíproco de sus signatarios, generaron un aumento considerable de
los flujos comerciales entre algunos países.
En particular en América Latina, la cláusula de habilitación fue l a base jurídica
de los acuerdos parciales firmados en el marco de la ALADI (Asociación
Latinoamericana de Integración), nacida con el T rata do de M ont evideo de 1980 y
que, si bien contempla como objetivo final formar gradualmente un mercado
común latinoamericano, manifiesta de manera expresa que los países miembros
de la Asociación establecen un "área de preferencias económicas". 29
Algunos han sosteni do que esos acuerd os, que benefician a ciertos productos y
no liberan totalment e los intercambios, r eflejan el fracaso de la integración en la
región. Sin embargo, a nuestro juicio, ellos permitieron un crecimiento razonable
del comercio intrazo na y, posteriormente, en la década de los 90 y en el contexto
de políticas unilate rales de apertura comercial, se comenzaron a suscribir
acuerdos que tienen por finalidad conformar zonas de libre comercio. En la
ALADI se los denomina compromisos "de última generación" y, má s
generalmente, se los conoce como TLC (tratados de libre comercio).
En cuanto al denominado GATS d e 1994 relacionados con la normativa
multilateral y la integración, debe precisarse que también se contemplan los
acuerdos de integración en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios
(AGCS) , 30 adoptado al finalizar la Ro nda Uruguay, que es el instrum ento
destinado a liberar las restricciones e n el intercambio de servicios, no ya d e
mercaderías. La referencia será brevísi ma, porque este tra bajo de investigación
no está destinado a tratar el sistema multilateral ni las reglas OMC en
profundidad.
Se ha dicho que el GATS comprende una materia muy amplia — todo tipo d e
servicios de banca y seguros, de transporte y comunicaciones, prestaciones
profesionales, consultoría, informática y computación etc. — , pero que es un
acuerdo poco profundo. Esta última característica se debe a que es u n
compromiso de "listas positivas", es decir, aplicable sólo a los sectores y
subsectores que cada país decide liberar para prestadores extranjeros, y así lo
indica taxativamente en su lista nacional.
En el art.V, titula do "I ntegración Económica", el GATS prevé que puede
acordarse, entre algunos países, un trato diferenciado sin obligación de
extenderlo a los demás miembros de l a OMC. Exige, en primer lugar, que el
acuerdo regional tenga una cobertura sustancial, en términos de número de
sectores, volumen de comercio afectado y modos de prestación. 31
29 Cabe recordar que su a ntecesora, la ALA L C (Asociación La tinoamericana de Libre Comercio),
había establecido en 196 0 el compromiso de crear una ZLC en un período de 12 años, que no
pudo ser cumplido.
30 Las siglas inglesa s GA TS significan General Agr eeme nt on T rad e of Services.
31 Este particular Acuerdo en mate ria d e servicios definió cu atro modos para su pr estación:
1)comercio transfronterizo del territorio de un m iembro al de otro; 2) p restación en el territorio
de un miembro a consumidore s de otros miembros (se rvicios de turismo, por e jemplo); 3)
presenc i a comercial de los prestadores de un miembro en el territorio de otro (radicación de
empresas extranjer as) y 4) presencia de personas físicas prestadoras de servicios de un miembro
en el terr itorio de ot ro (ingreso tempora l de personas).
68
En segundo lugar requiere que se eliminen las m ed ida s r est r i ctivas entre las
partes en los sectores comprendidos, o que no se establezcan nuevas
restricciones (cláusula de sta nd s ti ll ). Contempla, asimi smo, flexibilizar lo s
requisitos sí los que participan en un acuerdo son todos países en desarrollo.
Corresponde señalar que en muchos acuerdos regionales y bilaterales de
integración se ha comenzado a incluir compromisos en materia de comercio de
servicios, por lo general, inspirados en la normativa del GATS. En esos acuerdo s
entre un número menor de participa ntes — y dependien do de la situación
nacional de cada sector — los países pueden estar inclinados a una apertura
mayor, para facilitar la operación de prestadores extranjeros de servicios. 32
De otra part e, en cuanto se refiere a los estilos de integración económica, es
interesante hacer una referencia a lo que dos autores ce ntroamericanos han
denominado "estilos" de integración. 33 En ese trabajo se destacan, dentro de un
enfoque que abarca todo el aparato productivo de los países que se asocian, dos
estilos diferenciados según la celeridad con que se im pulsan las acciones
integracionistas y de acuerdo al mayor o menor grado de su programació n.
Ejemplos de esos estilos se encuentran tanto en Europa como en América Latina.
El primer sistema sería el denominado de la i n t egración de mercados , vinculada
a las teorías econó micas clásicas del comercio internacional, busca ampliar la
dimensión del mercado, para lo cual pl antea adoptar rápidamente la liberación
comercial eliminando aranceles y restricciones para todo el universo arancelario.
Es el estilo propio de las zonas de libre comercio a perfeccionarse en el menor
tiempo posible, y en él se posterga — habitualmente — la coordinación de las
políticas económicas de los paí ses participantes. Se adapt a mejor a esquemas
formados por economías de similar desarrollo y con buen nivel de
industrialización. Los proyectos de uniones aduaneras (UE, CAN o Mercosur), así
como algunas ZLC entre economías consolidadas (NAFTA), serían eje mplos de
este estilo.
El segundo mecanismo seria el desa rrollo integrado , medi ante el cual se busca
concretar, en forma paulatina, acciones que beneficien mutuamente a los
participantes y disminuir, por esta vía, los costos de una apertura abrupta a la
competencia externa. En este estilo, la co ordinación de polític as se hace en forma
simultánea con la liberación comercial. En Europa, el primer acuerdo d e
integración de la postguerra — la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA, 1951) — buscó la int egración como instrumento de desenvolvimiento
sectorial y, recién años después, se programó la rebaja generalizada de aranceles
y nació la Comunidad Económica Europea (CEE, 1958).
En América Latina, los programas de desarrollo industrial del Grupo Andino
representaron este último estilo en los años 70 y 80. Fue similar el caso del
32 L a superposición de acuerdos comerciales bilaterales, regionales y multi latera les, tanto de
mercaderías como d e servicios, está dando lu g ar a dificultades en l a administración de los
esquemas y en el cumplimiento de los distintos compromisos, que es un problema nuevo en el
campo de la integración económica. Como se verá más adelante, a g re g a complejidad al debate
en torno al reg ion alismo versus multilateralismo.
33 COHEN, Isaac, y ROS ENTHAL, Gert, "El con cepto de integración eco nómica y sus dist inta s
manifestaciones", en BID/ I CAP , T emas sobr e i ntegración económica c entr oamericana, San
José de Costa Rica, 1977.
69
Programa de Integración y Cooperación Económica (PI CE) entre Argentina y
Brasil iniciado en 1985, que se comenzó a implementar con rebajas arancelarias
sectoriales (bienes de capital, industria alimentaria, sector automotor), pero que
en pocos años fue sustituido por el proyecto Mercosur.
Algunos análisis económicos han encontrado que en el estilo de integración de
mercados, resulta mucho más difícil de distribuir, equitativamente, los costos y
beneficios de la integración; mientras que en el de desarrollo integrado
contempla un mejor reparto entre las partes participantes y resulta más
equitativo en cuanto a la distribución de ventajas y desventajas, pero,
naturalmente depende del rito político y económico que los Estados participantes
le otorguen a la forma como se diseñe el proyecto, y se establezcan los
mecanismos a tal fin. 34
A la pregunta sobre cuál estilo es más conveniente, corresponde responder con
cautela. Porque el des a rrollo integrado puede evitar desequilibrios que pongan en
peligro el éxito del proceso, pero req uiere de muy bue na administración y
gobernanza y de liderazgo político por parte de las élites dirigentes; por su parte,
la integración de m erc a dos — con programas de rebajas arancelarias progresivas y
automáticas — llega más prontamente a liberar el comercio recíproco y acentar las
bases de una adecuada integración.
En síntesis, podemos, concluir, entonces que en cuanto a los estilos de
integración, el método de la integraci ón de m erc ados, se caracteriza por: la amplia
liberación comercial con eliminación de aranceles y restricciones para todo el
universo arancelario; la coordinación de políticas se aborda, generalmente, en
una etapa posterior del proyecto de integración y presenta dificultades par a
distribuir costos y beneficios, cuyos ejemplos más comunes los encontramos en
las zonas de libre comercio y las uniones aduaneras en general. UE - NAFTA -
Mercosur.
Mientras que el sistema del des a rrollo integrado implica una programación de
una liberación comercial paulatina, generalmente por sectores, en donde la
coordinación de políticas es simultánea con la liberación, lo cual implica una
equitativa distribución de ventajas para las partes que participan en e l proceso d e
integración, como sucede con el proceso de la Comunidad Andina de Naciones.
4. REGIONALISMO
4.1. CONCEPTOS PRELIMINARES
En esta sección del capítulo conviene hacer algunas aclaraciones terminológicas
previas. La palabra región, que indica el escenario en donde ocurren algunas
interacciones, debe diferenciarse del término regionalismo, que señalaría al
conjunto de esos intercambios que tienen lugar en la región.
Aludir a la región en nuestra materia no se reduce a dar un dato me rament e
geográfico, sino que refleja un fenómeno con alcances polít ico-sociales. Se trata
34 En el P I CE bilateral arg entino- brasileño se preveían “cláusulas gati llo" correc tivas si se
producían desequilibrios en la relación importación/exportación en p erjuicio de alguno de los
dos países.
70
de un espacio con dimensión social que involucra la idea de pertenencia. Por su
parte, invocar al regionalismo implica designar ciertas características propias de
cada región. 35
El reg i onalis m o ta mpoco es un conc epto idéntico al de integración reg i onal ,
porque no todos los intercambios entre Estados y grupos sociales que tienen
lugar en una región, son actos de integración. Ya se ha visto el enfoque diferente
que, respecto de las ideas de "cooperación" e "integración", tienen los expertos
europeos y los latinoamericanos.
Digamos entonces que la i ntegración reg i on al sería el conj unto de tratamientos
preferenciales — tanto económicos como sociales y, tal vez, político s — que se
otorgan Estados pertenecientes a una misma región. Obviamente, la i ntegración
subregional, involuc ra a países de divisiones zonales menores a la región, como
puede ser el Cono Sur dentro del hemisferio americano, o la subregión andina en
América del Sur, como ocurre con la Comunidad Andina de Naciones.
Admitamos, sin embargo, que la costumbre ha ido imponiendo el término
"regionalismo", el cual seutiliza en fo rma indistinta con el de "integración
regional". Especialmente se usa para distinguir el regionalismo del
multilateralismo, indicando el primero l os acuerdos region ales de integración o
integración regional, y el segundo los compromisos asumidos en el marco de la
OMC. Por otra par te, hay un arduo debate entre los expertos en comerci o
internacional ( reg i o nalismo versus multilaterali s m o) sobre las ventajas o
desventajas que ellos generan.
La simultaneidad de los procesos del regionalismo y del multilateralismo, resulta,
para algunos fructífera, porque los acuerdos regionales de integración fo rmarían
bloques que van preparando el camino para la liberaliza ción mundial de lo s
intercambio ( constructing blocks ), y para otros conf lictiva, ya que la
discriminación para terceros que es propia de las preferencias acordadas
regionalmente, impediría esa construcción ( stumbling blocks ). El tema ha sido
tratado exhaustivamente por los economistas que trabajan con la teoría del
comercio internacional. 36
4.2. NUEVO REGIONALISMO
Los acuerdos regionales de comercio de la postguerra signifi caron, para Europa,
una vía de pacificación y para los esquemas de integración en el mundo en
desarrollo 37 un medio de industrializar sus economías, principalmente, a través
de políticas de protección, aplicando altos aranceles de importación para
35 Cfr . MUR ILL O ZAMORA, Carlos, "Aproxim ac ión a los Regímenes de Integración Regional",
Revista Electrónica de Estudi os internacionales n° 8, 2004, en www .re ei.or g.
36 Entre ellos, BHÁGW A T I , J . N., "Regionalism and Multilateralism an Overview", en J. DE
MELO y A. P ANA GARIY A (comp.) New Dimensions in Regional Integration, Cambridge
University Press, 1993: HOEKMAN, B. y LE IDY , M., "Hooles and L oopholes in Regional
T ra de A greements and the Multilateral T rading S y stem”. En: K. ANDERSON y
R.BLACKHURST (com p), “ R egional and the Global T rading System ”, Harvester Wheastsheaf,
Ginebra, 1993.
37 En América Latina, al comienzo de la déca da de los 60 (A L ALC y MCCA), y unos añ os después
en Asia (ASEAN) y África (UDEAC), se or ganiz aron los primeros esquemas de int egración
regional.
71
promover la fabricación local (sustitución de importaciones), este es justamente el
origen del vigente proceso de integración andino que planteo como una auténtica
tarea, casi inaplazable de política económica y exterior este estilo y modelo de
integración.
En los países de menor desarrollo, y en economías pequeñas, la integración con
los vecinos de una región tuvo por objeto ampliar el mercado para ganar
competencia mediante la estrategia de economías de escala y reducir, por esta
vía, el costo social de la industrialización sustitut iva. De ahí que se hubiesen
utilizado instrumentos "defensivos" para sustituir importaci ones y que el acces o
al mercado de los p aíses asociados fuera prioritario, postergando para una etapa
de mayor consolidación la salida para insertarse en el resto del mundo, mediante
exportaciones (políticas ex o-dirigidas), t odo lo cual tuvo ex presión normativa en
los iniciales Tratados de integración como el Acuerdo de Cartagena de 1969 y sus
posteriores modificaciones.
El contexto, tanto internacional como nacional, cambió mucho después de la
década de los '80 (la "década perdida" para el desarrollo en América Latina, según
la CEPAL), ya que la crisis provocada por la deuda pública externa y el salvataje
de los planes "de ajuste estructural" de los organismos inter nacionales
determinaron importantes cambios de políticas económicas que sufrieron
profunda modificaciones en el contexto de los años 90, con su natural reflejo en
el proceso de integración comunitaria andina y en el marco normativo originario,
especialmente con el Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, conocido
como el Protocolo de Trujillo.
En el orden mundial se ha dado el fenó meno de la globalización, caracterizado
esencialmente por: 1) el fraccionamiento de su producción que hacen las gra ndes
empresas en distintos lugares, buscando costos laborales menores, o cercanía a
las fuentes de aprovisionamiento de insumos; 2) la extraordi naria facilidad en las
comunicaciones que han logrado los avances tecnológicos; 3) la movilidad diaria
de capitales y fondos de inversión, que buscan, cotidianamente, mayores
ganancias en los distintos mercados financieros y de capitales 4) la debilidad de
los gobiernos estatales y la crisis de gobernabilidad de las instituciones políticas
para responder a los nuevo s paradigmas políticos, sociales, económicos y
culturales que demandan las nacientes sociedades postindustriales y 5) el nuev o
postmodernismo con reflejos en la desaparición del concepto clásico del poder
político, económico, militar, social, cultural y religioso.
También debe consignarse el incremento extraordinario del comercio
internacional, de donde ha resultado que su índice de crecimiento supera al de la
producción a escala mundial. Esta circunstancia ha facilitado la formación de
bloques regionales. Por otra parte, hubo un cambio de actitud en los Estados
Unidos de América, que comenzó a fir mar acuerdos prefe renciales (bajo el art.
XXIV del GATT) cuando an tes impulsaba -exclusivamente- las ventajas
comerciales en el ámbito multilateral.
En el orden de las políticas nacionales en los Estados Andinos, se inició una
corriente de rebajas arancelarias unilaterales realizadas por los países, así como
políticas de privatización de empresas ( públicas o privadas de capital nacional)
alentadas por los menc ionados programas de ajuste estructural. Por último, pero
de gran trascendencia, el fortalecimiento democrático en los países en desarrollo
que ha incidido en u na mayor disponibilidad hacia la integración con otros países
72
y cuyo reflejo en la región andin a se plasma en los cambios prof undos de orden
constitucional (Colombia 1991), Perú (1993), Ecuador (2008) y Bolivia ( 2009), en
donde se ha iniciado un avanzado proceso de inte gración económico y político e n
la denominada Comunidad Andina de N aciones, de intensid ad sólo comparable a
fenómenos de integ ración como el Mercosur o a la Unión Europea esta última
como una auténtica comunidad política.
4.3. CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO REGIONALISMO
En el ámbito la tinoamericano, varios trabajos recie ntes analizan las
características del "nuevo" regionalismo, sus relaciones con el multilateralismo y
la influencia mutua de uno y otro en las negociaciones en curso, tanto a nive l
hemisférico como interregional. 38
En general, estos estudios señalan la simultaneidad de los d os fenómenos: la
multiplicación de acuerdos de integración económica a partir de mediados de la
década de los 80, y el reforzamiento de las disciplinas GA TT/OMC, unidas a la
gravitación que ha adquirido este organi smo en el campo internacional a partir d e
la culminación en 1994, de la prolongada Ronda Uruguay de negociaciones.
Una nota diferente e importante del nuevo regionalismo, es que ya no se limitan
los acuerdos de integración a países con continuidad geográfica o afinida d
cultural. Han nacido los acuerdos regionales "norte -sur". En el hemisferi o
americano Chile, Colombia y Perú, han suscrito acuerdos de ZLC con México,
Canadá y Estados Unidos, así como con la UE, los cuales han entrado en vigo r
desde el año 2007 para el primero de estos países y en el 2012 para los restante s
países andinos. En cuanto al país Austral, es importante anotar que el Acuerdo
de integración es uno de los primeros caso de tratados celebrados entre países
industrializados y en desarrollo.
A partir de los acuerdos de M arrakech de 1994 y el nacimiento de la OMC, las
normas multilaterales no se restringen al comercio de mercaderías, sino que
abarcan también el de servicios y otros aspectos de política económica interna,
como son los derechos de propiedad industrial e in telectual (marcas, patentes,
derechos de autor, propiedad industrial etc.) y algunos elementos del tratamiento
a las inversiones extranjeras. Esas reglas GATT/OMC es tán impregnando la
negociación de los acuerdos comerciales bilaterales y subregionales y p or ende,
con un inmenso impacto en los ritmos y dinámicas de los esquemas de
integración como ocurre con la Comunidad Andina de Naciones con su natural
reflejo en la normativa jurídica originaria y derivada.
Como se ha señal ado, muchos países efectuaron u na l iberación comercial
unilateral, lo que ha provocado que la negociación de rebaj as arancelarias hay a
perdido parte de su importancia, pero surgen temas no arancelarios de acceso a
los mercados (obstáculos técnicos a l comercio, medidas sanitarias y fit o
38 Pueden citarse: DEV LIN. Robert, y FRENCH DA V I S , Ricardo, T owar ds an Evaluation o f
Regional Integration in Latin America in the 1 990s , INT A L , Buenos Aires, diciembre 1998;
DEVLIN, Robert, The Fr ee T rade Ar ea of the Ame ricas and Mer cosur-Eur opean Union Fr ee
T rade Pr ocesses: Can they Learn Something fr om Each Other?, INT AL, Buenos Aire s,
diciembre 2000. www .iadb.ore/ I NT A L .En español, pue de consultarse B ANCO
INTERAMERI C ANO D E DESARRO L LO, Más allá de las Fr onteras. El nuevo r egionalismo
en América Latina, W ashington D.C., 2002.
73
sanitarias, subsidios y subvenciones públicas, medidas contra la competencia
desleal) que también son contemplados en los nuevos acuerdos comerciales.
En consecuencia, las rebajas de aran celes se pactan, ge neralmente, en forma
automática porque no hay, mayores resistencias de los sectores privados. De ello
resulta que prevalece más el estilo de " i n tegración de merca d os ".
Otra característica del nuevo regionali smo es la insistencia en vincular a las
negociaciones comerciales otros temas, como las condiciones laborales y la
protección del medio ambiente. Esta vinculación es muchas veces resistida por
los países de menor desarrollo económico, no por falta de consideración sobre su
importancia, sino por las dificultades para alcanzar los estándares laborale s y de
protección ambient al de sus contra partes negociadoras, generalmente más
desarrolladas.
En los nuevos acuerdos, no se insiste e n una organización institucional de tipo
supra estatal, como había ocurrido en la inmediata postguerra siguiendo el
ejemplo europeo, pero, en cambio, se da mayor relevancia al establecimiento de
sistemas de solución jurídica de controversias que facilit e l os conflictos de
intereses y su pronta resolución.
5. MULTIPLICIDAD DE ACUERDOS Y SUPER POSICIÓN DE
ORDENAMIENTOS
La integración regional registra actualmente una tendencia a multiplicar los
acuerdos, de tal m anera que se ha popularizado una expresión de Jagdish
BHAGWATI, quien, para ilustrar la intrincada red de normas y compromisos que
genera la pluralidad de negociacione s y acuerdos, dijo que se asemejaba a un
" spaghetti bo w l " (pla to de tallarines).
Se comprueba que los Estados asumen compromisos comerciales tanto a nivel
multilateral como regional y bilateral, de lo que resulta una superposición de
reglas jurídicas sob re las mismas mat erias, que puede generar conflictos de
observancia para los Estados. Sería conveniente establecer algún orden de
jerarquía entre ellos, tal vez dando prioridad al derecho que rige los acuerdos de
integración regional de mayor grado d e compromiso, sobre otros cuyo ámbit o
material sea de aplicación menos exigente. 39
El Derecho internacional tradicional ofrece algunas soluciones. Las normas
residuales de la Con vención de Viena sobre el Derecho de los Tratados aborda, en
su art. 30, el tema de la "aplicación de tratados sucesivos concernientes a la
misma materia". I ndica que, en primer lugar, hay que obser var las disposicione s
que los propios tratados tengan sobre subordinación o incompatibilidad entre
ellos. A falta de regla expresa, y si t odas las partes han firmado los acuerdos en
cuestión, prevalece el posterior. Cuando no todas las partes que conformaron un
tratado anterior son integrantes del posterior: 1) entre los firmantes en ambos
rige el posterior, y 2) las relaciones entre un Estado parte en l os dos y otro que ha
firmado sólo uno de ellos se rigen por el tratado en que son parte ambos (sea
39 Véase al respecto , CZAR de ZALDUENDO, S usana, " Las r eglas multilaterales de comer cio y
las de los acuer dos r egio nales de integración ¿ Oposición o c oexistencia de or denamientos ? ", en
Der echo Industrial de la Competenc ia , n° 6, C iudad Arg entina, Buenos Air es, 2004, pp. 143 y ,
80
En los esquemas donde los órganos cre ados tienen facultad normativa, los actos
de esos órganos o instituciones dan origen al derecho deriva do (o secundario).
Estas fuentes normativas derivadas no tienen carácter convencional, "pues
consisten en métodos y procedimientos a tinentes a los actos j urídicos de aquellos
órganos..., provistos de potestades para adoptar normas de derecho"... 47 Esos
actos reciben el nombre de dec i s i ones, d i rectivas, resoluciones, regl am en tos , etc. ,
según el caso.
Los actos de las ins tituciones que conforman el ordenamiento jurídico derivado
de un esquema de integración tienen el alcance y la vigencia que les otorguen la s
cláusulas correspondientes del tratado fundacional o sus mo dificaciones. Es decir
que su observancia interna en los paíse s asociados depende de las disposiciones
consagradas en esas cláusulas.
No es éste el momento de analizar la aplicabilidad directa de algunos acto s
derivados en la Unión Europea o en la Comunidad Andina de Naciones. Estos
aspectos, de import ancia fundamental, serán tratados en los capítulos dedicado s
al análisis del ordenamiento jurídico de este último esquema de integración.
A esta altura, podemos concluir entonces que el Derecho de integración se
diferencia del Derecho internacional en cuanto a su n aturaleza y fuentes, como
quiera que es un derecho sui generis que regula relaciones que influyen
directamente en los ciudadanos, y que busca definir intereses comunes de los
Estados, ya que comporta mecanismos de índole evolutiva por la dinámica del
proceso y cuyas fuentes convencionales están conformadas por los acuerdos
firmados por los países en cuanto tales ( derecho originario) , y no convencionales
constituidos por los actos de las institu ciones creadas por l os tratados (derecho
derivado).
En cuanto a las modalidades de las fuentes convencionales, tenemos los T rata dos
ma rco que fijan objetivos e instrumentos y crean órganos e instituciones par a
desarrollarlos; y Tr a tados reglamento en los cuales se especifican lo s
compromisos en detalle y no establecen órganos con potestad normativa.
En cuanto a las modalidades de las fuentes no convencionales, ellas varían según
cada acuerdo de integración. Su obligatoriedad y vigencia en los países son
reguladas por el tratado fundacional.
3. ELEMENTOS QUE ABARCA EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
El estudio de esta disciplina jurídica debe cubrir tres elementos fundamentales:
la institucionalidad de los esquemas de integración; el orden amiento jurídico que
regula su funcionamiento y la sol ución de las con trove rsias que ese
funcionamiento pueda ocasionar.
Con relación al orden ami ento j urídico, y si aceptamos que no hay un modelo
único, sino que cad a esquema tiene su s propias reglas jurídicas, no hay much o
más que se pueda agregar a lo expresado en los punto s an teriores. En los
47 ZEL ADA C ASTEDO, Alberto, Der echo de la Integración Económic a Reg ional , INT A L, Buenos
Aires, 1989. cit., p. 57.
81
capítulos siguientes de esta investigación trataré este aspecto en cuanto a la
Comunidad Andina de Naciones. Debemos ocuparnos, entonces, de los otros dos
elementos.
3.1. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Dentro de este tema es tradicional estudiar la naturaleza y las funciones de los
órganos de integración. Comenzando po r las funciones, es útil destacar que, a
diferencia de la organización tripartita de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial)
que rige en la organización política nacional, los ó rganos de la integración
combinan, por lo general, las funciones normativas con las ejecutivas y, en
algunos casos, los órganos ejecutivos intervienen en el procedimiento de
resolución de conflictos.
Abundan en la integración los organismos con facultades consultivas solamente
y, en forma habitual, si se crean "parlamentos" regionales se les reconoce
inicialmente atribuciones consultivas, l legando sólo a tener responsabilidades
legislativas en etapas muy posteriores. La atribución de iniciativa puede ser m uy
importante y se concede a algunos ó rganos técnicos, que así pueden elevar
propuestas con cierta autoridad para su aceptación por los órganos decisorios;
mientras que otros órganos técnicos actúan solamente bajo instrucciones de los
órganos superiores.
Un tema esencial es si las competencias que reconocen los tr atados a los órganos
son exclusivas o compartidas con los Estados. En el caso de compartir
responsabilidades, se puede condicionar mucho el funcionamiento del proceso,
pero también pone a prueb a la voluntad política y la adhesión de los gobiernos
nacionales con los objetivos tenidos en cuenta al decidi r asociarse para la
integración.
Con relación a la naturaleza de las instituciones es habitual contraponer
esquemas de integración compuestos por órganos "supranacionales" a los
estructurados con órganos "intergubernamentales".
Esta dicotomía no es muy útil para el análisis, porque aun en los casos en que
prevalecen claras connotaciones de supranacionalidad hay también órganos
intergubernamentales con poder de decisión, como ocurría con el Consejo (de
Ministros) de las antiguas Comunidades Europeas.
Además, la doctrina discute si la supranacionalidad de los órganos depende de
su integración con personas independientes de los gobiernos, cuando los
miembros no reciben ni solicitan inst rucciones a las au toridades nacionales
(supranacionalidad institucional), o es tá vinculada a la facultad de aprobar
normas obligatorias para los Estados sin el consentimiento de ésto s
(supranacionalidad normativa) . 48
Algunos autores, con buen fundamento, vinculan el requisito de un mayor grado
de independencia respecto de los gobier nos al tipo de esquema regional de que se
trate. Así, una zona de libre comercio aceptaría mejor una organización
institucional completame nte intergubernamental, que un compromiso de unión
48 Para este tema ve r MAR I Ñ O F AGES, J or ge, La Supranacionalidad en los pr ocesos de
Integración Regional , Mave, Buenos Aires, 1999.
82
aduanera o de un mercado común, elementos propios de un proceso d e
integración consolidado como sucede con la Unión Europea o la Comunidad
Andina de Naciones. 49
El abanico de posibilidades para los países incluye: conservar la potestad de
crear normas ejerciendo el control sobre los órganos por medio de sus
representantes oficiales en ellos; trans ferir competencias a órganos totalmente
independientes dirigiéndose entonces a formas más avanzadas de compr omiso, si
no tienen restricciones constitucionales que lo impidan: o buscar posiciones
intermedias entre lo intergubernamental y lo supranacional, incluyendo en los
tratados reglas que autoricen que las decisiones de los representantes oficiales n o
requieran ser tomadas por unanimida d sino por mayoría de votos. Según esta
última posición un órgano, aun conformado por funcionarios nacionales que
cumplen instrucciones, si decide por mayoría — obligando a observar lo resuelto a
quienes votaron negativamente — podría ser calificado de supraestatal.
En cuanto a los s istema s de toma de decisiones en el interior de un órgano, se
puede encontrar va riedad de ellos en l os distintos acuerd os de integración. Se
sintetizan a continuación las posibles a lternativas: a) c onse nso: cuando no hay
oposición formal a la adopción de un a decisión; b) unanimid a d: e n igual sentid o
que el consenso pero implica realizar votación, c) s istemas de votación:- m ayoría
simple: votos positivos del 51%. ; o 50% más un voto, puede ser de la to talidad de
miembros o de miembros presentes; mayoría calificada: porcentajes mayores de
votos positivos (2/3,4/5), combinados con otras exigencias, tales como que no
haya votos negativos; que la abstención de un voto no imp lique voto negativo o
que voten positivamente algunos de los miembros (según categorías de países,
por ejemplo); d) Po nderación del voto : el voto de cada país o de cada miembro
tiene valor diferente y se pondera conforme a ciertas pautas. 50
La organización institucional o estru ctura adm inistrativa en el Derecho d e
integración depende, nueva mente, de cada acuerdo. Po r esta razón, esto s
conceptos generales sólo intentan ser introductorios de lo que se estudiará en el
esquema de integración de la Comu nidad Andina de Naciones, aun cuando se
recurra -en lo pertinente- el aporte de otros esquemas integrativos.
3.2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO QUE REGULA SU FUNCIONAMIENTO
Desde que los Estados constituyen sistemas y esquemas de integración, la
organización naciente hace qu e los poderes públicos internos se modifiquen
profundamente por mor del derecho supranacional que obliga a los mismos, po r
lo tanto, el ejercicio de las potestade s legislativas de lo s órganos internos
49 V er HA L PER Í N, Mar celo, " Comer cio en el Mer cosur y Seguridad Jurídica" , en Solución de
Contr oversias, Seminario org anizado por el Minist erio de Relaciones Exteriores, Comité
Nacional y Culto en B ue nos Aires, 15 y 16 de nov iembre 1995.
50 L a antigua premisa "cada país (o miembro ) un voto" ha sufrido cambios tanto en la Unión
Europea como en la Co munidad Andina de Naci ones a partir d e la ponderación de los votos en
el C onsejo para el p rimero o en la C omisión An dina o en el Consejo An dino de Minist ros de
Relaciones Exteriores, en el seg undo, y para ciertos temas. Esa pondera ción en el caso de la U E
se basa en datos de población y p roducto bruto interno y , a pa rtir de la última ampliación, se
agrega n otros criterios. T ambién los votos valen diferente en los or ganismos internacionale s de
crédito ( FMI, B anco Mundial, BID) c onforme al capital apo rtado por cada país o gr upo de
países.
83
estatales se ven ampliamente limitadas por las competencias de las instituciones
supraestatales o comunitarias; la prestación del consentimiento del Estado pa ra
aprobar tratados vinculantes ya no siempre es necesaria, en cuanto que los
esquemas de integración -como organización internacional- puede firmar tratados
vinculantes para sus miembros; la dirección de la política interior o exterior de
los gobiernos se ve matizada por la acción política de las instituciones
supranacionales competentes, y los tribunales que controlan la legalidad
reglamentaria y la legalidad de la actuación de los órganos e instituciones
supranacionales o comunitarias, no son ya ú nicamente los nacionales, sino que
incluye también el Tribunal de Justicia supranacional, y lo mismo cabe decir del
control de las leyes que, en principio, las constituciones atribuyen a las
jurisdicciones constitucionales o a los jueces ordinarios, según cada caso. En
sentido inverso, las instituciones nacionales de los Estados miembros ven com o
se amplían sus competencias y funciones, por virtud de los tratados que
constituyen o fund an esquemas integrativos, muy especialmente los tribunales
ordinarios, convertidos en aplicadores y guardianes del derecho comunitario
hasta el punto de tener poder para defender su primacía, del que carecen para
defender la primacía de las constituciones, en cuanto a no aplicar las leyes
nacionales contrarias al ordenamiento comunitario.
Los procesos de integración dan origen, en la mayoría de los casos, a órganos o
instituciones que administran el esque ma y pueden dictar reglas para ello, de
donde surgen dos tipos de fuentes: las convencionales y las que no lo son.
Configuran fuentes convencionales los tratados y acuerd os firmados por lo s
Estados en cuanto tales, que se denominan como derecho ori ginario (o primario).
Las fuentes no convencionales están representadas por los actos de los órganos o
instituciones y forman el derecho derivado (o secundario).
3.3. SISTEMAS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
En el orden internacional, la forma clásica de solución de las diferencias entre
Estados está basada en las negoc iaciones diplomáticas dire ctas entre las parte s
y, a veces, en la mediación o intervenc ión de algún órgan o que administra los
tratados (comisiones mixtas, comités, co nsejos, etc.). En for mas más avanzadas
se aplica el arbitraje . La existencia de tribunales internacionales es un fenómeno
bastante moderno y, por lo general, para que los Estados sea n llevados ante esos
estrados deben dar su previa conformidad (así ocurre también con la jurisdicción
de la Corte Internacional de Justicia de La Haya).
En el ámbito del Derecho de integración , como las relacione s que se crean entre
los países son más estrechas que las que surgen del derecho internacional
tradicional, las cuestiones conflictivas tienen otro alcance y la mejor forma de
dotar de seguridad ju rídica a la solución de esas cuestiones es estableciendo un
tribunal judicial permanente. Este tipo de órgano jurisdiccional existe en pocos
esquemas de integra ción, entre ellos, en la Unión Europea, la Comunidad Andina
y, recientemente, en la Comunidad del Caribe. 51
Si bien los fundamentos para propiciar la creación de tribunales en los esquemas
de integración son irrefutables, parece haber dificultades para establecerlos, ya
sea por imposibilidades constitucionales de los países en cu anto a claros limite s
51 Ha y t ambién una Corte Centroamer icana de Justicia, pero, curiosamente, su jurisdicción no
comprende conflictos comerciale s qu e se resuelven por un sistema de arbitraje.
84
de sus forma o estructura constitucional, o debido a que no hay, la voluntad
política, cuando los Estados no quieren ir a un régimen de naturaleza judicial,
sino que buscan otros métodos alternativos.
Los tribunales judiciales pueden cubrir tres funciones de importancia para los
procesos de integración: a) resolver las inevitables disputas que crea la
interdependencia: soluc i ón de controvers ia s; b) custodiar la legalidad interna del
ordenamiento jurídico para que las disposiciones de menor jerarquía no
contradigan a los instrumentos básicos: control de leg a lidad; c) asegurar que las
normas que rigen el proceso tengan el mismo valor y produzcan los mismos
resultados en todos los territorios involucrados: interpretación uni f or m e del
derecho . 52
Corresponde entonces analizar los distintos elementos que, normalmente,
contemplan los sistemas de solución de controversias en el Derecho de la
Integración.
En primer lugar, hay que referirse al ám b it o material de aplicación del régimen.
Todos los sistemas abordan la consider ación de las violacio nes a la normativa d e
integración, es decir, las infracciones sobre obligaciones y reglas jurídicas.
También atienden los incumplimientos por inobservancia de compromisos
asumidos, y la interpretación de las normas para dete rminar su alcance y
contenido.
Dentro del ámbito m aterial, algunos sistemas (el de NAFTA, por ejemplo) incluyen
la anulación o el menoscabo, por aplicar medidas que, sin violar las regla s
implican una disminución o eliminación de los beneficios esperados con relación
a las ventajas pactadas. Estas figuras ti enen, también, una larga tradición en la
solución de diferencias del GATT/OMC que atiende casos de violación y de no
violación. 53
Con relación al ámbito personal, es obvio que los regímenes comprenden las
controversias entre Estados y, dependiendo del grado de autonomía de los
órganos comunes, también puede habe r conflictos entre és tos y los Estados, o
entre los distintos órganos que componen el esquema de la integración entre si.
Lo que es menos habitual es que se contemple la intervención de los particulares
en los conflictos de integración 54 . Sin embargo, en los tribunales europeo y
andino los particulares acceden a algunas de las acciones, en especial la de
nulidad e incumplimiento de actos tomados en violación de normas superiores
(control de legalidad).
52 En los tribunales que atienden recursos de interpretac ión uniforme (Unión Europea y Comunidad
Andina, al menos) opera una colaboración entr e l os tribunales nacionales — que consultan sob re
el alcance y la inter pretac ión del Derecho de 1ntegración — y el tribunal comunitario.
53 L a no violación est á representada po r la anulación y el menos cabo. En los regímenes
latinoamericanos estas figuras no han tenido buena recepción, porque se considera que dan lu gar
a pleitos con base en aprec iaciones subjetivas, donde se torna difícil proveer evidencias.
54 Esto es a sí, porque la normativa de integración es la re sultante de re g lar los intercambios entre los
países, aunque esa re g ul ac ión, como se dijo, tiene influencia directa pa ra el comportamiento de
los particulares. Lo que sucede es que, habitualmente, los Estados ini cian re clamaciones cuando
sus ciudadanos (en especial por medio de pedidos de las cámaras empresarias) pr esentan sus
quejas. T ampoco en el c aso de la OMC los particulares tien en a cceso directo, ya qu e los que
litigan son los Estados.
85
En cuanto a la n at uraleza de los sistemas, aparece siempre una eta pa
diplomática por medio de negociaciones directas entre las partes. Luego, las
alternativas son un régimen administr ativo — con interven ción de los órganos
técnicos o ejecutivos — o bien un sistema técnico en el que actúan terceros, como
grupos de expertos, mediadores o conciliadores, pero sin competencia para
decidir el caso sin el acuerdo de las partes. Por último , están los sistemas
jurisdiccionales, que pueden ser tant o arbitrales (con t ribunales ad - hoc o
institucionales) como judiciales.
El proced imi ento incluye siempre, como recién se mencionó, una etapa de
consultas recíprocas y negociaciones directas. Puede preverse una segunda etap a
de intervención de terceros para concretar buenos oficios (el tercero acerca a las
partes); mediación (propone cursos de acción); concili ación (propone una
solución); investigación (para establecer con base técnica los hechos
controvertidos). Luego, si una vez deter minados los hechos no se ha podido llegar
a un acuerdo, corresponde la fase de análisis legal y aplicación del derecho, es
decir, la jurisdiccional.
La decisión f i nal pue de consistir en informes de paneles o gr upos de expertos, que
por lo general son vi nculantes, pero en algunos sistemas so n sólo sugerentes d e
una solución a la que llegarán las partes (caso NAFTA); laudos arbitrales o
sentencias judiciales.
El gran tema en las controversias de integración es el cumplimi en t o de la decisión
f ina l. 55 Ante la ausencia de medidas tomadas por la parte perdidosa para ejecutar
la decisión final, s uele abrirse una negociación de compensaciones entre los
litigantes. Y si aun así permanece el in cumplimiento, se llega a la aplicación d e
retorsiones, que, en la mayoría de los casos comerciales, se instrumenta con la
suspensión de beneficios (rebajas arancelarias, por ejemplo) de los que gozaba el
incumplidor.
Así las cosas, los sistemas de solució n de controversias en el ámbito de l a
integración comprende mecanismos de solución de controversias fundamentados
en los hechos objeto de la controversia basados en la violación sobre infracción
de compromisos y reglas jurídicas, o por incumplimiento , usualmente por la falta
de observancia de las obligaciones, o por la anulación y menoscabo de medidas
que eliminan o limitan los beneficios esperados, o la interpretación para
establecer el sentido y alcance de las normas.
Las posibles partes en la controversia son los Estados y órganos de integración,
o entre órganos de integración entre sí o entre Estados y particulares, o entre
los órganos de integración y particulares.
En cuanto a la naturaleza del sistema de controversias este puede ser el
diplomático, el administrativo, el técnico o el jurisdiccional (arbitral o judicial).
55 La s jurisdicciones inter nacionale s arrastran, co mo es sabido, un d éficit de eje cutorie dad porque
no tienen ni los recursos (e mbarg os, uso de la fuerza pública, otras sanciones) ni la inmediatez de
las jurisdicciones nacionales. V arios trabajos sobre fragmentac ión y vocación univers al del
sistema jurídico internac i onal puede n verse en la r evista Puente@ Europa, año V , n°2, que edita la
sede de Buenos Aires de la Universidad de Bolonga.
86
Y las etapas del procedimiento, básicamente estas constituidas por mecanismos
de consultas, negociaciones directas, intervención de terceros: buenos oficios,
mediación, conciliación, investigación.
En cuanto a la decisión final sobre la controversia: informes de paneles; laudos
arbitrales; sentencias judiciales.
Por último, en cuan to al cumplimiento de la decisión final, tenemos que ante la
imposibilidad de cumplimiento: negociación de compensaciones o sanciones por
incumplimiento lo que se conoce como la retorsión.
87
CAPÍTULO III
CARACTERIZACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LOS ESQUEMAS DE
INTEGRACIÓN
1. DENOMINACIÓN Y CONCEPTO.
Las organizaciones c onstituidas por los Estados con los objetivos de cooperación
y/o exclusivamente de integración regional han recibido distint as
denominaciones por parte de la doctrin a y de acuerdo a la disciplina desde la
cual se las estudia.
La tan difundida terminología "bloque económico regional" atiende a una de las
finalidades, quizás, en algunos caso s la más importante y, sin dudas,
contemplada en todos los instrumentos jurídicos vinculantes a partir de lo s
cuales se construy en los esfuerzos de integración en las diversas áreas
geográficas. Asimismo, se reconoce que es la denominación más utilizada en los
medios de comunicación e, inclusive, en el ámbito de las disciplina s vinculadas a
la economía y al comercio internacional.
Así, la denominación "esquema de integración" se corresponde en forma más
correcta con una descripción desde el punto de vista jurídico -institucional,
mientras que la expresión "proceso de integració n regional" aparece mejor
justificada desde un enfoque histórico-político.
En este sentido, la denominación bloque económico regional comprende los
aspectos económicos y comerciales, mientras que esquema de integración
regional atiende má s a las caracte rísticas jurídico-instituci onales, y el concept o
proceso de integración regional apunta a los elementos histórico-políticos.
2. CARACTERIZACIÓN DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN.
Es interesante observar algunas de las consideraciones qu e realiza SOBRI NO
HEREDIA 56 a propósito de las organizaci ones de integración . En primer lugar,
argumenta que "nos encontrarnos, pues, ante unas organizaciones que se sitúan
entre las organizaciones internacionales clásicas y las estructuras federales. La
distribución de competencias que se opera en su seno es tan profunda que no
pueden equipararse absolutamente a las organizaciones tradicionales, mientras
que la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros
impiden también que puedan ser calificadas de Est ados federales". En
consecuencia, a pe sar de otorgarles un lugar dentro de la clasificación de
organizaciones internacionales, las diferencia a partir de una transferencia más
amplia de competencias desde la esfera de los Estados soberanos hacia las
instituciones de la integración. Las características remiten, principalmente, al
esquema de integración europeo si bie n el autor no lo señala expresamente al
incluir el desarrollo del concepto. Sólo posteriormente, al examinar la
transferencia de co mpetencias, puntualiza con ejemplos ace rca del Tratado de la
antes denominada Comunidad Europea (en adelante, Tratado CE).
56 SOBRINO HEREDIA, en DÍEZ DE VE L ASCO, Las Or ganizaciones Internacionales , 8 ed.,
T ecnos, Madrid, 1994, Cap. 1, p. 46.
88
En este orden de ideas, MARCELO MEDINA 57 ratifica que “las tres Comunidades
son las organizacion es europeas de mayor importancia y trascendencia tanto por
los objetivos políticos a largo plazo q ue las inspiran ,c omo por su propia
estructura y naturaleza. Se trata, en realidad, de un nuevo tipo de organizaciones
internacionales, y, por ello, suelen ser calificadas de supranacionales".
Sin embargo, se puede afirmar que exi sten algunas diferencias importantes qu e
otorgan singularidad a la integración. Una de las principales radica en que en las
organizaciones internacionales se privilegia el mecanismo de cooperación
intergubernamental, mientras que en los procesos d e integración tien e
preeminencia o tiende a adquirirla la transferencia de competencias para hacer
posible la autonomía de las instituciones creadas en la toma de decisiones y en la
aplicación del orden jurídico propio de l a integración, par a alcanzar, en última
instancia como lo demuestra la experiencia europea, la supranacionalidad.
En opinión de SAN GUINETTI 58 , "mientras la cooperación i ntergubernamental ,
por medio de los procedimientos clásicos del derecho internacional, intenta
organizar el trabajo en común de l os diferentes Estados preservando la s
estructuras nacionales existentes, su identidades nacionales con sus funciones
esenciales y el cará cter del Estado con la idea de su autonomía constitucional y
los valores, principios y derechos fundamentales; la inte gración da un paso
suplementario y decisivo, ya que se bas a en una transferencia de competencias
de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las
decisiones que se adoptan en los nuevos ámbitos de comp etencia son tomadas
por las instituciones de nueva creación".
Si se acude a otras disciplinas del pensamiento humano, en la búsqueda de la
caracterización de los esquemas de integración, algunos teóricos de las relaciones
internacionales advierten la presencia de ciertos elemento s que servirían para
diferenciar a los regionalismos de la globalización.
Respecto de la pree minencia de la polí tica en los esquem as de integración en
detrimento de la economía, es una constante en los esquemas de integración, la
necesidad del impulso político en la iniciación y también en el mantenimiento y
sostenimiento de los esquemas de int egración en las et apas sucesivas. En
opinión de Andrew WYATT-WALTER 59 , la racionalidad predominante de la
regionalización es la política, mientras que en el contexto de la globalización
predomina la racionalidad económica.
Otro autor, Charles OMAN, 60 sostiene que la globalización puede ser definid a
como "proceso centrífugo" y como "fenómeno macro económico", en tanto que el
57 MEDINA, M arcelo., Las Or ganizaciones Internacionales , Alianza Universidad, 2 ' ed., Madrid,
1979, Cap. 7 "La s Comu nidades Europeas" , p. 151 .
58 SANGUINETTI, J ulio L . En: " Mer cosur: Las alternativas del diseño institucional definitivo" , e n
Integración Latinoamer icana, n° 196, BID/INT AL, Buenos Aire s, junio 199 4, p. 4.
59 WY A TT -W AL T ER, And rew , " Regionalism, Globali zation, and W orld Economic Or der ", en
Fawcett, L., y HURRELL, A., Re gionalism in W orld P olitics. Regional Org anization and
international Order, Oxford University Press, 1995
60 OMAN, Charles, "Globalization and Regionalization: The C once pts", en Globalizati on and
Regionalization: the Challenge for Deve loping Co untries, Development Centre Studies, 1994.
89
regionalismo constituye un "proceso c entrípeto". Coincide en afirmar que la
regionalización es un fenómeno político — si cuenta con instituciones — . A su
juicio, las fuerzas políticas que utilizan los poderes del Estado movidas por
intereses económicos, intentan pro mover el crecimiento del comerci o
intrarregional mediante la eliminación de barreras arancelarias y otras
limitaciones.
Ofrece este autor una interesante óptica acerca de la soberanía de los Estados
participantes, pues no se detiene en el aspecto de transferencia de competencias
y pérdida de soberanía por parte de los Estados, sino en la oportunidad que el
esquema de integración brinda a los Estados de incrementar el poder de
negociación y la soberanía política de los Estados participantes, frente al resto del
mundo, pues entiende que usualmente al interior de los Estados que participan
en esquemas de integración ven ampliarse e incrementarse algunas de sus
funciones básicas como sucede con las autoridades administrativas o los jueces
nacionales que, en ocasiones se vuelven guardianes y garantes del ordenamiento
jurídico comunitario.
Así como se han intentado destacar algunos de los aspectos que reforzarían la
idea de una subjetividad distinta de los esquemas de integración, también se
debe reconocer que si uno de los e lementos clave es la transferencia de
competencias estatales a la organización, hay algunos elementos de
interestatalidad que persisten aun en los esquemas de integración más
avanzados, como, p or ejemplo, el capít ulo de la política ex ter ior y de seguridad
común en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Ámsterdam.
En su mayoría, los autores examinan las principales características presentes en
un esquema de integración regional determinado o en varios (si se trata de un
estudio comparativo), pero se estima particularmente relevante la caracterización
del concept o "esquema de integraci ón" .
Sin embargo, es importante poder señalar y analizar las principales
características que los esquemas de integración tienen en común para así
acercarse a la delimitación y perfiles de dicho concepto, y que resulta n comunes
tanto a la UE, Comunidad Andina de Naciones, Mercosur, etc.
Los rasgos comunes encontrados residen en:
1- Un tratado o acuerdo entre dos o más Estados;
2- Un objetivo común o un conjunto de objetivos comunes;
3- Nexos de tipo geográfico y/o, social, cultural, económico y político;
4- Transferencia de competencias;
5- Etapas sucesivas para el logro de sus fines o la fase dinámica de
construcción del proceso;
6- Flexibilidad para sobrellevar los efectos de los conflictos originados en la
dinámica de adaptación y logro de objetivos comunes;
7- Respeto de las necesidades y aspiraciones particulares de cada Estado;
8- La influencia de las decisiones políticas gubernamentales nacionales e n los
procesos de integración; y
9- La legitimidad.
2.1. BASE FUNDACIONAL: UN TRATADO ENTRE DOS O MÁS ESTADOS
96
acicate al permitir la posibilidad de controlar judicialmente - en casos extremos -
la compatibilidad de las normas andin as con los derechos humanos, como h a
sucedido en la experiencia judicial desde el caso Stauder de 1969 en la
integración europea.
Los procesos de integración entre estados y sociedades, al comportar la cesión de
competencias a instancias supranacionales, provocan la creación de un orden
jurídico propio, en cuya base se encuentra el respeto e incorporación d e los
textos, instrumentos y convenciones internacionales sobre los Derechos
Humanos que los E stados miembros ha suscrito y participa do como miembros y
a los cuales deben cumplimiento y sumisión y cuyo reflejo también impacta el
alcance de la integración a sus instituciones supranacionales, que en el caso de
la actual Comunidad Andina de Naciones conforman el Sistema Andino de
Integración ( SAI) lo cual no se limita a determinados sectores productivos de la
economía sino que las normas andinas vinculan globalmente las economías de
los países miembros y por tanto trasciende, a la esfera de lo social, de lo
institucional y político. 68
El fenómeno de la g lobalización, que no es tan reciente co mo se suele afirmar,
tiene un impacto innegable sobre la calidad de vida de las personas, basta con
mirar en la región Andina los aspectos relacionados con la seguridad, la
economía y el comercio, e l medio ambiente y la cultura. Aspectos como el
terrorismo internacional y el crimen org anizado – el narcotr áfico, la compravent a
de armas, la prostitución, la trata de seres humanos, la violencia de género, la
corrupción administrativa y política y en f in la pobr eza y la falta de
infraestructuras materiales en todos los sectores, y su consig uiente amenaza a la
libertad personal, pero también la res puesta que estos fenómenos provocan en
los Estados amenazados tiene un impacto directo en las libertades in dividuales.
El gran reto es lograr un nivel máximo de seguridad ciudadana con una mínima
merma de las lib ertades de las pe rsonas. Curiosamente otras garantía s
internacionales importantes como sería la posibilidad de perseguir y sancionar
internacionalmente los crímenes co ntra la humanidad son mermadas o
torpedeadas por quienes dicen defender la seguridad internacional. 69
Es evidente que los desafíos que serán planteados en las próximas décadas, para
los procesos de integración, especialmente para la Unión Europea y la
Comunidad Andina de Naciones, es enorme ya que si bien se sitúan en escalones
distintos en lo que atañe a sus logros y perspectivas, comparten un diseño
institucional similar no solamente en cuanto a la supr emacía del derecho
comunitario en relación con los derechos estatales, sino en la cuestión del papel
de los derechos humanos y del sistema democrático dentro de los acuerdos de
integración.
Así las cosas, la incorporación de los derechos humanos y del sistema
democrático dentro de los procesos de integración, con la s consecuencias qu e
ello entraña, propen den a consolidar la i ntegración, pues supone la introducción
68 Véase CHAH I N LIZCANO, Guillermo; “ El Der echo Comunitario en el Constit uciona lismo
Andino” en: Integ ración Política y Constitución. Quito, Corpora ción Editorial, 2004, pág 17.
69 Véase a BENGOETXEA. Joxerramon En: Eur opa ante su Futur o. Una visión desde Euskadi. L os
Derechos fundam entales: el AND ax iológico d e la ciudadanía europea en la propuest a de la
convención. Pags 150. Edición 2004. Consejo V asco del Movimi ento
Europeo.www .eu robask.or g.
97
de un elemento ético-jurídico que proporciona y ofrece sólidas bases para la
intensificación de los procesos integracionistas. La experiencia de la Unión
Europea es bastante ilustrativa sobre el particular, ya que su proceso de
integración parte de la existencia de ideas políticas o filosóficas convenientes con
las aspiraciones comunes que impulsan el acercamiento entre las naciones y los
derechos humanos que pueden ejercer una fuerza unificad ora significativa y co n
el sistema democrático como presupuesto fundamental.
La recepción de los derechos humanos en los procesos de integración, implica
extender su protección, que de esta forma sobrepasa la esfera de control sobre los
Estados partes en lo s respectivos tratados de derechos hum anos, para entrar e n
las del control de los propios órganos creados por los acuerdos de integración,
que al relacionarse con los ciudadanos de los países miem bros o en uso de su
potestad de dictar normas de aplicación inmediata y preferente en los
ordenamientos jurídicos correspondientes, puedan contra riar estos derechos
fundamentales.
Así, en primer término, el Preámbulo del Tratado de Maastricht contemplaba en
los considerandos la confirmación de la "...adhesión a los pr incipios de libertad,
democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales
y del Estado de Derecho" (n° 4).
Por su parte, el art. 49 del Tratado de la Unión Europea (T UE) que rige las
adhesiones a la Unión Europea realiza una remisión al art. 2 y allí se expresa: "La
Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad ,
democracia igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos ,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a las minorías .” .
El texto transcrito introduce algunas modificaciones que refuerzan la antigua
redacción del art. 237 (Tratado CEE) q ue se limitaba a señalar: "Cualquier país
democrático, y el art. O del Tratado de Maastricht, que ofrecía, en comparación,
contexto más restringido.
Desde la perspectiva de la irrupción de los derechos hu manos dentro de los
procesos de integración comunitaria, es quizás la característica más importante
de los primeros años del siglo XXI, ya que ni en los orígenes de la unión europea
ni en los de la comunidad andina de n aciones, se hizo exp lícito el propósito d e
proteger los derech os humanos y en este sentido la UE ha tenido que i r
afrontando a lo largo de su historia diferentes retos, que se iniciaron, como se
sabe desde la crisis de identidad en la construcción europea en las primera s
décadas del siglo XX , luego de superadas las confrontaciones bélicas hasta llegar
a la globalización de la economía y de los negocios en los años 90 y la ampliación
a los países del Este y Centro de Europa. El Acta única Europea y el Tratado de
Maastricht fueron la respuesta al proceso de integración económica regional. La
UE debía avanzar un paso más en su proceso de integración y para ello hacía
falta reformar las instituciones y el sistema de poder de voto en una Unió n
Europea de más de 25 países.
El T ratado de Ámsterdam y el Acta Única Europea que modificó el Tratado de las
Comunidades Euro peas con el objeti vo de preparar a la Unión para e l
establecimiento de un mercado único int erior. El Tratado de Maastricht tenía una
finalidad económica, reformar el Tratado CE para preparar a la Comunidad ante
la Unión Económica y Monetaria. El Tratado de Ámsterdam tenía por finalidad
98
reformar las instituciones y preparar a la Comunidad para la ampliación hacia
los países del Este y Centro de Europa. La Conferencia I ntergubernamental
iniciada en junio de 1996 finalizó el 17 de junio de 1997, con la aprobación de l
Tratado de Ámsterdam. Los resultados de la Conferencia y el T ratado fruto de l as
negociaciones fueron muy modestos. Carecen de la relevancia y el impulso que
dio a la Comunidad el Acta única con el mercado único y el Tratado de
Maastricht con la Unión Económica y Monetaria y la moneda única.
Como apuntan muchos doctrina ntes y estudiosos de la experiencia europea, e l
Tratado de Ámsterdam tenía cuatro objetivos fundamentales: por un lado, el
empleo y los derechos humanos de l os ciudadanos com o eje de la Unión,
eliminando los obstáculos a la libre circulación y el reforzami ento de la seguridad
y por el otro, lograr la eficacia y ajustar la estructura institucional de la Unión
afianzando la imagen de la Unión frente al exterior. El Tratado de Ámsterdam
consolidó los tres grandes pilares en los que se ha apoyado la Unión desde la
entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el 1 de noviembre de 1993. Estos
pilares eran los siguientes: Comunid ades Europeas (primer pilar), Política
Exterior y de Seguridad Común (segundo pilar) y Cooperación en los ám bitos de
Justicia y Asuntos de Interior (tercer pilar).
Los derechos fundamentales y la no discriminación entraron en el Tratado de
Ámsterdam de for ma plena. Los derechos sociales, la lucha contra la
discriminación, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y la
simplificación de los procedimientos para completar el derecho a la libre
circulación forman parte de esos derec hos fundamentales, que se incorporaron
en este Tratado.
En cuanto a la Carta de los Derechos humanos, como se sabe el Tratad o de
Lisboa ha otorgado un carácter vincula nte a la Carta Europea de los Derechos
fundamentales. Sin embargo, dicho ca rácter no alcanza a todos los Estad os
miembros, en cuanto que, según ― el Pro t ocolo sobre la aplic a ción de la C a rta de
los Derechos Fundam en tales de la Un ión Europea a Polon ia y el Reino Un ido ‖ , el
Título V de la Carta no crea por sí mismo derechos defen dibles en justicia en
ninguno de estos Estados miembros en la medida en que su legislación interna
los contemple.
En mi opinión, la ut ilización de un Protocolo para excluir d eterminados Estados
miembros de la aplicación de determinadas disposiciones jurídicas del Tratado no
es ninguna novedad , sino una manifest ación más de lo que se puede denomina r
integración diferenciada. La novedad radica en esta ocasión en el ámbito mater ial
en el que se aplica, como quiera que lo s derechos fundam entales cobran hoy
una gran importa ncia en la construcción Europea, más en momentos tan
difíciles en donde se pone a prueba la consolidación del Estado de bie nestar por
políticas económicas de ajuste del gasto público orientadas desde algunos
Estados miembros de la UE - como Alemania, ante la crisis económica iniciada en
2008.
Otros nexos vinculados a rasgos etno históricos y sociopolíticos entre los Estados
que persiguen la integración pueden ofrecer algunas aristas importantes como
posición de coincidencia y convergencia en los foros internac ionales, lo que puede
permitir convertir al esquema en un actor de importancia en el sistema
internacional. Por ejemplo, en CARICOM, tanto los países insulares como Belice y
Guyana comparten componentes históricos comunes — economía de plantación e
99
incorporación de contingentes de población africana — que hacen a su identidad
y que señalan una d iferencia m uy clara entre este Caribe no hispánico y el Caribe
hispánico.
Asimismo, elementos como el tamaño y la similitud de las estructuras
productivas pueden resultar útiles para encontrar algunas explicaciones a las
dificultades que los esquemas enfrentan para lograr avances en la integración.
Por ejemplo, en el CARI COM las economías caribeñas tienen una base económica
poco diversificada y dependen mucho de las exportaciones de pocos productos
(caña de azúcar, frutas tropicales como bananos, plátanos y cocos,
complementados por el cacao y el tabaco y servicios básicos, a la vez que
registran altos niveles de importación destina tanto al consumo como a la
producción. También la minería presenta similares características para el área
caribeña, en particular, J amaica, Surinam y Guyana son los principales
productores de la región.
2.4. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS
Tendrá lugar a favor de órganos o instit uciones constituidas a partir del acuerdo
y que reconoce, entre las formas principales, la delegación en forma ex presa y
forma implícita. Los Estados comprometidos en un proceso de integración
delegan en forma voluntaria poderes soberanos en algun as materias. En lo
concerniente a las c ompetencias transferidas, los Estados se hallan subordinados
a las instituciones q ue se han convertido en titulares de las mismas. MONCAY O 70
afirmaba al respecto de la creación de las Comunidades y la transferencia de
competencias importaba para los Estados "amputación de competencias
esenciales".
Además, se debe destacar que, en la m edida en que un si stema se torne más
integrado, la necesidad de transferir mayores competencias a órganos o
instituciones independientes (creadas a partir del acuerdo originario o a través de
modificaciones de l os tratados constit utivos) deviene una necesi dad para la
puesta en práctica de las tareas comunes y los objetivos del bloque.
2.5. ESTRUCTURA FORMAL
Está constituida por los órganos o instituciones. La c onstitución de una
estructura, aun con carácter rudimentario o provisional, y las facultades
acordadas a los órganos o instituciones asumen notable importancia a fin de
distinguir un esquema de integración regional.
2.6. ETAPAS SUCESIV AS PARA EL LOGRO DE SUS FINES O EL
DINAMISMO DEL PROCESO
Es característica en todo acuerdo de integración la consideración de los plazos y
las etapas que se deberán superar para alcanzar los objetivos previstos.
Normalmente, se incluyen fechas determinadas en la letra del tratado, es decir,
los plazos estipulados dentro de los cuales los Estados deberán lograr la
convergencia necesaria y las instituciones adoptar las decisiones necesarias para
el paulatino logro de los objetivos planteados.
70 MONCA YO, Guillermo R., " Esquema Jurídico de las Comunidades Eur opeas" . en Revista
jurídica de Buenos Aires, 1- enero-junio de 1962. p. 176.
100
La periodicidad y la participación en las instituciones es un rasgo que denota el
interés de los Estados por alcanzar los objetivos y p one e n evidencia el
cumplimiento de las obligaciones previstas en el Tratado.
2.7. FLEXIBILIDAD PARA SOBRELLEV A R LOS EFECTOS DE LOS
CONFLICTOS ORIGINADOS EN LA DINÁMICA DE ADAPTACIÓN Y EL
LOGRO DE OBJETIVOS COMUNES
Aquí reside una de las claves del éxito de los pr ocesos de integración: la
posibilidad de adecuación y el acata miento de las nor mas dictadas por l as
instituciones comunitarias o los órganos del esquema de integración. En algunos
casos, como el europeo, el rol central lo ha desempeñado el Tribunal de Just icia
de las Comunidades Europeas en su carácter de intérprete de la normativa
comunitaria y, a la vez, como institución a la cual le fuer a asignado el rol d e
órgano juzgador con capacidad de interv ención en los conflictos que se suscitara n
entre Estados, entre éstos e instituciones comunitarias, y entre particulares y
Estados.
En el art. 1 del Protocolo de Guatemala por el cual se creó el Subsistema de
Integración Económica Centroamericana, hay, una referencia expresa al proceso
de integración económica como "un proceso gradual, complementario y flexible de
aproximación de voluntades y políticas". Si bien este esquema cuenta con una
estructura orgánica, la flexibilidad y la gradualidad residirán fundamentalmente
en las voluntades de los gobiernos para concretar los objetivos.
Es decir que la flexibilidad depende principalmente de los Estados en las etapas
iniciales de la cooperación, y más aún si se trata de esquemas de integración.
En algunos esquemas de integración, los Estados aceptan la existencia y
delegación de competencias en instituciones u órganos a los cuales les han
asignado, previa o sucesivamente, las tareas de interpretar y juzgar si las
actividades de los Es tados, de las propias instituciones y de las personas físicas y
jurídicas se adecuan al cuadro normativo diseñado para el logro de los objetivos.
Los esquemas de integración tienen que demostrarse lo suficientemente flexibles
como para hacer frente a las contro versias originadas por la dinámica de
adaptación en la delicada búsqueda de co mpatibilidad entre los intereses,
necesidades y expectativas de cada país miembro y los intereses comunes o del
bloque.
Un proceso de integración debe responde r a las demandas económicas, políticas y
sociales de los Estados y ciudadanos que, en última ins tan cia, lo conforman. L a
Comunidad Andina de Naciones no es ajena a esa naturaleza y su proces o
institucional es también reflejo de los avances y retrocesos que los países que la
componen han sufrido en el camino de la construcción comunitaria.
En efecto , el proceso de integración a ndino está marcado por los problema s
económicos y políticos que atraviesan lo s Estados que comp onen la Comunidad,
pero también por la falta de una volunta d política clara a fav or de la integración.
Prueba de esto es que cuando los Presidentes andinos toman directamente la
batuta del proceso se pueden identificar pasos concretos que incide n
directamente en lo institucional. En otras palabras, la mayor voluntad de
101
integración, resultado también de un avance sostenido de las relaci ones
económicas o la posibilidad de que tal avance se produzca, se corresponde con un
fortalecimiento de los objetivos comunes y de la estructura institucional del
sistema.
Por el lado de las perspectivas, se puede afirmar que la Com unidad Andina viene
desarrollando, firmemente, la cooperación en materia de política exterior y se
perfila como interlocutora válida en las negociaciones con terceros Estados o
bloques económicos a fin de lograr una posición más ventaj osa para los Estado s
andinos en foros como el MERCOSUR, la Unión Europea y los Estados Unidos.
71 Esta tendencia responde a una estrategia interesante para los Estados
miembros, que con economías pequeñas podrían aspirar a u n lugar más importe
en el competitivo mercado internacional.
Adicionalmente, el proceso de integración andino ha ingresado a materias
distintas de la integración propiamente dicha; por ejem plo, el tema de la
democracia que ha llevado a la redacción del Protocolo Adicional al Acuerdo de
Cartagena « Compromi so por la D e m oc racia» , documento que terminó de se r
suscrito por los Cancilleres de los Estados Andinos el 10 de junio del 2000; o el
tema de los Derechos Humanos, respecto al cual los presidentes de los Estados
Andinos suscribieron la Carta de And i na para la Pro moción y Prot ección de los
Derechos Humanos en la ciudad del Gu ayaquil el 26 de julio del 2002. Creemos
que esta tendencia resulta reveladora de una voluntad política de consolidar y
ampliar el proceso de integración, y de una apuesta clara por lo instituci onal y
colectivo en desmedro de lo unilateral y descentralizado. El reto consiste ahora
que también las instituciones se m uestren ágiles y útiles a los objetivo s
comunitarios.
2.8. RESPETO DE LAS NECESIDADES Y ASPIRACIONES PARTICULARES
DE CADA ESTADO
Uno de los supuestos que plantea más dudas es el vinculado a la relación entre la
transferencia de competencias estatales y la afectación de los intereses
nacionales. Es decir , si el Estado, al re signar progresivamente en determinada s
áreas competencias y soberaní a a favor de las instituciones comunes, resigna, a
la vez, cuestiones que responden a nec esidades y aspiraciones propias, o si, po r
el contrario, el esquema de integración ofrece un marco ampliado en el cual se
realizan en forma más acabada las pretensiones particulares estatales.
Otro aspecto que puede observarse es si la creación del esquema tiene
consecuencias necesarias en el poder de negociación del país en el contexto
internacional, o sea , si se potencian las posibilidades de negociación al contar
con el respaldo del esquema o grupo de países integrados. E n particular, para los
Estados de menor peso económico y político, la inserción en esquemas de
integración puede revelarse como una fuente de incremento de su capacidad de
participación y negociación en los temas de la agenda internacional, al menos en
el área de las relaciones económicas internacionales. Más aún si el bloque ha
alcanzado el estadio de una unión aduanera o un mercado común.
71 SECRET AR Í A GENER AL DE LA COMU NIDAD AND INA . Acciones en Materia d e
Negociaciones C omerc i ales de la Comunidad Andina con T erceros en los últimos Meses.
<http://www .comunidadandina.or g/docume nt/estu/ neg o3.htm>
102
2.9. LA INFLUENCIA DE LAS DECISIONES POLÍTICAS NACIONALES EN
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN.
Las decisiones políticas en el ámbito interno de cada Estado normalmente son
fundamentales en la constitución de los procesos de integración y, en particular,
pueden identificarse los apellidos de los "hacedores" políticos, es de cir, de
aquellas personas que, ocupando cargos políticos — a nivel nacional — , hicieron
un aporte decisivo en pro de la integración regional (ADENAUER. DE GÁSPERI,
Jean MONNET o SCHUMAN en el caso de la creación de las tres Comunidades
Europeas, o el Pre sidente de Colombia, Carlos LLERAS RESTREPO; Eduardo
FREI de Chile y Raúl LEONI de Venezuela, así como el delegado acreditado del
Ecuador, ex- presidente Galo PLAZA, y Fernando SCHAWALB ex canciller de
Perú, así como posteriormente los delegados del Estado Bol i viano, en cuanto a la
conformación del antiguo Pacto Andino.
Pero también, en las etapas posteriores y dependiendo del método de integración
seguido, es fundamental el apoyo al proceso de integración desde la esfera
interna de cada Estado y en cada una de las áreas. Debe re cordarse la influencia
que ejerce toda medida interna unilate ral cuando los Estados colaboran en l a
búsqueda de un mercado integrado: puede desalentar, fortalecer o inclusive
interrumpir el proceso en marcha, como ha sucedido con las cu mbres
Presidenciales Andinas, especialmente las convocadas a finales de la década de
los ochenta del siglo pasado cuando el panorama en la subregión presentó
atisbos de recuperación y, en 1989, era posible dilucidar una voluntad política de
impulsar el proceso de integración. Esta iniciativa se traduj o en un conjunto de
actos concertados a nivel presidencial que se encargaron de dar impulso y
dirección al proyecto andino. Un caso ilu strativo de este impulso fue el Manifiesto
de Cartagena de I ndias, resultado de la reunión presidencial llevada a cabo el 25
y 26 de mayo de 1989.
En la segunda reuni ón presidencial, que tuvo lugar en la ciudad de Galápagos el
17 de diciembre de 1989, los Presidentes aprobaron el Diseño Estratégico para la
Orientación del Grupo Andino. Este postulaba dos o bjetivos básicos: la
consolidación del espacio económico an dino y una mayor a rticulación del Grup o
Andino con el contexto internacional, en particular con la búsqueda de la unidad
latinoamericana.
La tercera reunión se realizó en Machu Picchu el 22 y 23 de mayo de 1990. Allí,
los mandatarios crearon el Consejo Presidencial Andino, conformado por los Jefe s
de Gobierno de los cinco Estados miembros, con el objetivo fundamental de
evaluar, impulsar y orientar el proceso de integra ción. Otro logro importante de
este evento fue la decisión de impulsar l a elección por sufragio directo y universa l
del Parlamento Andino.
En el mismo sentido, durante la cuarta reunión, celebrada en La Paz el 29 de
noviembre de 1990, los Presidentes acor daron las acciones necesarias para
profundizar la integración andina. En ese sentido, se acordó adelantar los plazos
para la formación de la zona de libre co mercio y la definición del arancel externo
común; armonizar p rogresivamente las políticas económica s; liberalizar en forma
gradual la circulación de capitales, personas y servicios; y lograr la integración
física y fronteriza.
Adicionalmente, en la quinta reunión, realizada el 17 y el 18 de mayo en Caracas,
103
los Jefes de Estado reiteraron el objetivo de profundizar la integración para lo que
elaboraron un cronograma de eliminación gradual de lista excepciones. En el
aspecto institucional, se encargó al Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores que realic e una revisión de la estructura orgánic a del Grupo Andino y
revise los tratados constitutivos del Tribunal de Justicia y Parlamento Andino.
El 5 de diciembre de 1991 fue suscrita, en Cartagena de I ndias, el Acta de
Barahona por los mandatarios reunidos en el Sexto Consejo Presidencial
Andino. 72 El documento establece tres objetivos principales: la presentación de
propuestas sobre la revisión instituci onal de los organi smos del sistema de
integración; convocatoria a una reunión de plenipotenciarios para examinar y
suscribir un protocolo modifica torio del tratado de creación del Tribunal de
Justicia; y, finalmente, la consolidación de la zona de li bre comercio andina
(ZLCA) y el avance hacia una Unión Aduanera, mediante el establecimiento de
un Arancel Externo Común. Conforme al Acta de Barahon a , la zona de libr e
comercio entraría e n vicia el 1 de enero de 1992 para Bolivia, Colombia y
Venezuela; y, a partir del 1 de julio de 1992, para Ecuador y Perú. El arancel
externo común preveía un esquema estructurado en cuatro niveles que entraría
en vigencia, en un primer momento, el 1 de enero de 1992 y se mantendría en
vigencia hasta el 1 de ene - de 1994. Al término de est a fecha debería se r
sustituido por un sistema de niveles y así sucesivamente de conformidad con los
acuerdos adoptados.
El Protocolo de T ruj illo de 3 de junio de 1997, entro en vigor este instrumento
internacional que introduce reformas estructurales en el proceso de integración
que incluyen su nueva denominación como Comunida d And ina y que connota un
parentesco con el modelo comunitario europeo y una vol untad para avanzar
hacia un nivel superior de integración.
El Protocolo de Trujillo establece una reestructuración orgánica plasmada en lo
que se denomina el Sistema Andino de Integración, que comprende todas las
instituciones de la Comunidad Andina con el objetivo de una coordinación
efectiva entre cada una de ellas. Por su parte, la entrada en v igor del Protocolo de
Cochabam b a — el 25 de agosto de 1999 — continuó este desarrollo al incrementar
las competencias del órgano jurisdiccion al de la Comunidad Andina y darle un
nuevo nombre: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA).
De acuerdo con las nuevas competencias, el Tribunal puede tomar conocimiento
de procedimientos de arbitraje. Además, se introduce la institución de un r ecurso
por omisión para evitar situaciones jurídicas irresolutas y se establece una
jurisdicción laboral para funcionarios de los órganos de integración. 73 Sin
embargo, estas reformas todavía no demuestran resultados contundentes en la
práctica jurídica de los Estados miembros. En este sentido, resulta necesario
adoptar medidas para procurar el adecuado funcionamiento del Tribunal y
reforzar el cumplimiento de sus sentencias.
En cuanto a lo económico, la Comunidad Andina sigue en marcha. Este hecho se
reafirmó durante la Décima Segunda Reunión del Consejo Presidencial Andino
72 Jaime P AZ ZAMORA d e Bolivia, Cés ar G A V I RIA d e Colombia, Rodrigo BORJA del Ecu ador ,
Alberto FUJI M ORI de l P erú y Carlos Andrés PÉREZ de V en ezuela.
73 SECRET ARIA GENERAL DE LA COMUNIDA D ANDINA. <E1 Dinamismo de la Comunidad
Andina' . Informativo And ino, Lima, n.1 10, octubre 1996, p. 5.
104
llevada a cabo el 23 y 24 de junio del 2001 en la ciudad de Carabobo. En el Acta
Final de la reunión (Acta de Carabobo), los Jefes de Estado reafirmaron la meta
de concretar un me rcado co mún andino a más tardar el 31 de diciembre del
2005, situación que se ha ampliado hasta el 2010. 74 En la Reunión
Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino, realizada los últimos días del
mes de enero de 2002 en Santa Cruz de la Sierra, los Jefes de Es tado ado ptaron
el acuerdo de consolidar y perfeccionar l a zona de libre com ercio a más tardar el
1 de junio del 2002. 75
Respecto a la situación peruana, los Estados andinos acordaron que ese Estad o
adelantara los plazos para la desgravación del petróleo y los combustibles al 31
de diciembre del 2003, y sólo mantendrá para el caso de los productos agrícolas
la fecha fijada en la Cumbre anterior, es decir, 31 de diciembre del 2003.
En el tema del arancel externo com ún, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela aplicarán a más tardar el 31 d e diciembre del 200 3 un arancel externo
común de cuatro niveles: 0, 5, 10 y 20.25 Adicionalmente, se manifestó la
voluntad de procurar acuerdos en los temas de política agrícola común,
armonización de políticas macroeco nómicas, política exterior común, así como la
elaboración de una agenda social y política. 76
En materia jurisdic cional, los Jefes de Estado manifestaron su voluntad de
establecer una instancia de conciliación que complemente la acción del TJCA y,
asimismo, acordaron convocar una reunión de juristas con el objeto de examinar
las causas por las que se incumplen las sentencias de este órgano jurisdiccional y
de convenir las medidas políticas y adm inistrativas que sea n necesarias para la
solución de este problema. Las conclusiones de esta reunión, llevada a cabo los
días 19 y 20 de julio del 2002, fue ron las siguientes: la ratificación del
compromiso político de los Estados miembros de dar cumplimiento a las
sentencias del Tribunal de Justicia; la necesidad de efectuar una revisión de los
mecanismos de sanciones que establece el ordenamiento jurídico andino; la
necesidad de realizar un esfuerzo de coordinación entre los jueces nacionales y
los órganos comunitarios, así como coordinar actividades de capacitación sobre
Derecho Comunitario para los primeros; la dotación estable de recursos para las
instituciones comunitarias; y la revisión de las funciones de l a Secretaría General
con el fin de otorgarle una mayor flexibili dad en su gestión y procurar soluciones
efectivas en los casos de incumplimiento.
Como se observa en la práctica, debe e xistir desde el inicio la voluntad política
de integrarse, más allá de las diferencias en cuanto al tratamiento de diversas
cuestiones de la agenda subregional.
Igual hecho sucedió en la UE, en donde las decisiones políticas internas han
influenciado la dinámica del esquema de integración europea; en efecto la
74 En <http://www .comunidada ndina.org /cumbrepresl3/ acuerdo4.htm> .
75 Declaración de Santa Cruz del 30 de enero de 2002. En <http://www .comunidadandina.or g/
cumbres/santacruz.htm>. Posteriormente, los Presidentes andinos, en comunicado emitido en
Madrid e l 18 de ma y o del 2002, instruy e ron a sus Ministros de Relaciones Exteriores y de
Comercio Exterior a im plementar dich as medid as en su siguiente reunión del 17 de junio.
Aunque el tema se sigue traba jando, sólo se ha concre tado la adopción del Arance l Ex terno
Común para la primera quincena de octubre del 2002.
76 Excepcionalmente, B oli via no aplica rá el nivel d e 20.
105
Comunidad Econó mica Europea ciñó durante largo tiempo su ámbito d e
actuación estrictamente a la esfera económica, debien do esperarse casi tres
décadas para que, con el Ac ta Ún i c a E uropea , se introdujeran por vez primera
reformas de calado en el marco normativo originario. Cierto es que, a partir de la
Cumbre de París (1972), comenzó a utilizarse profusamente la cláusula de
imprevisión del artículo 235 del TCE (actual artículo 308 del TCE), de tal manera
que la Comunidad pasó a intervenir en determinados ámbitos materiales —
inicialmente no previstos en el TCE — que, en algunos casos , sólo mantenían una
conexión indirecta con la economía, com o la política regional, la investigación o el
medio ambiente (M ART ÍN Y PÉREZ D E NANCLARES 199 7). 77 La imagen que
claramente ofrece dicho marco normativo comunitario es que la integración
europea prácticamente se agota en el área económica (PÉREZ 2004) 78 De hecho, a
comienzo de los noventa todavía podía afirmarse que la construcción europea
eran, sobre todo, de naturaleza económica interestatal (HUBER 2001. ) 79
El Acta Única Europea incrementaría las atribuciones y los ámbitos
competenciales de la Comunidad, a unque en buena medida se limito a
institucionalizar y consagrar formalmente la expansión competencial que, d e
facto, se había producido mediante el empleo recurrente del artículo 235 del TCE.
Por eso, tal vez pueda - considerarse más relevante la circunstancia de que, en
diferentes disposiciones del TCE, institu yese la mayoría cua lificada del Consejo
Europeo, en sustit ución de la unani midad, llegando incluso a ser la regl a
aplicable en casi todas las nuevas bases jurídicas establecidas por el Acta. Pero
fue el Tratado de Maastricht el que mar co el verdadero pun to de inflexión en la
evolución competencial europea. Ademá s de dar carácter comunitario, con la
unión monetaria — pieza esencial de la política económica — sumo nuevos
ámbitos competenciales que sólo guar dan una remota re lación con el inicia l
fundamento económico del proceso de integración: educación, cultura, salud
publica defensa de los consumidores, cooperación internacional... Y, de otro lado,
contempló cierta capacidad de intervención europea en las esferas de la política
exterior y de seguridad común (segundo pilar) y de la cooperación en materia de
justicia y asuntos de interior (tercer pilar) aunque reducida a la formula de la
cooperación intergubernamental. Si hasta entonces ha bía prevalecido la imagen
de una organización de carácter esencialmente económico, a partir de Maastricht
comienza apercibirse que ha experime ntado una sustancial transformación de
naturaleza cualitativa, pasando a configurarse como una un ión política (SCH OLZ
1992). 80
El notabilísimo impulso en la expansió n competencial que se imprimió con el
Tratado de la Unión Europea no volvería a reiterarse en lo sucesivo; aunque el
Tratado de Ám sterdam también supuso un avance considerable: dio carácter
comunitario a una parte de los asu ntos del tercer pil ar, reconoció nuevas
competencias sobre empleo, y relativas a la entrada y circulación de personas y,
además, consolidó la vertiente supranacional al extender los supuestos de
mayoría cualificada. Por ultimo, y tampo co el T rata do de N iza dejó de
representar un paso adelante en el p roceso de integración, ya que, si bie n
77 MAR T I N y PÉREZ DE NANCLARES,José . El Sistema de Competenc ia s de la Comunidad
Eur opea. Madrid: McGraw-Hill,1997.
78 PÉREZ TREMP S, Pablo. Constitución Española y Comunidad Eur opea. Madrid: Civi tas.1994.
79 HUBER. Peter M. Bund esverfassugsgericht und Eur opaäischer Gerichtshof als Hüter der
Germeinschaftsr ecchtlichen Kompetenzor dnung, AöR 1 16 (2001: 210-251
80 SCHOLZ,Rupert, “G rundgesetz und Eur opäische Einigung” . NJW 41 ( 1992): 2593-2601.
112
4. CLASIFICACIÓN DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN
La propuesta de criterios de clasificación de los esquemas de integración intenta
atender a la heterogeneidad y a su significativa presencia en el contexto
internacional. Además, pretende ser un elemento de utilidad para el análisis de
cada proceso a la luz del parámetro elegido en cada forma de clasificación.
La técnica empleada consiste, en primer término, en un aná lisis de l parámetro o
criterio y luego en la clasificación propuesta.
Se proponen dos cla sificaciones que parten de dos criterios n o tradicionales para
la consideración de los esquemas de integración.
Los esquemas de integración se clasifican de acuerdo a dos criterios:
1º) La tendencia: cooperación, federalismo, funcionalismo.
2º) El nivel de participación de los ciudadanos: vertical y horizontal
4.1. PRIMERA CLASIFICACION
El parámetro de clasificación es la tendencia que prima en el esquema de
integración, en cuanto a la delegación de competencias por parte de los Estados
miembros de acuerdo a las funciones acordadas al esquema de integración y, en
particular, a la estructura jurídico-institucional creada.
Así, aplicando los criterios fundamentales que sirven para distinguir uno de otro
modelo, conforme a la evolución histórica que han tenido en la experiencia de
integración los diversos esquemas de integración se puede establecer la siguiente
distinción:
a- Federalista: la tendencia federalista no se ha conc retado hasta la actualidad.
Los antecedentes de la Comunidad Eur opea de Defensa (CED) y la Comunidad
Europea Política (CEP) son los más próximos, al menos en la teoría. De hecho, la
realización, conforme a este modelo implicaría una subordinación muy
importante de los Estados nacionales a una nueva forma de e jercicio y monopolio
de poder. En consecuencia, significaría una revisión de la mayoría de las teorías
acerca del Estado, de las relaciones internacionales y del derecho internacional
en su conjunto y fundamento.
b- funcionalista: la corriente exige a los Estados una delegación de
competencias a favor de instituciones comunes, pero según un criteri o
establecido en el derecho originario de distribución de competencias
(competencias reservadas, delegada s y concurrentes). En la toma de decisiones,
la unanimidad cede paso a las votaciones por mayoría, adoptándose — en algunos
casos — criterios de calificación o ponderación del voto.
Es la técnica de i ntegración seguida en el proceso de construcción de l as
Comunidades Europea, hoy UE. Sin embargo, es necesari o destacar que estas
tres técnicas no han sido empleadas en forma pura, han sido utilizadas por los
Estados en forma distinta dependiendo de los objetivos de cada proceso de
integración y de las exige ncias internas de cada Estado . Así, en el ámbit o
comunitario europeo, por cuanto concierne a la política ex terior y de seguridad
común y a la cooperación en ámbito s de justicia y asu ntos de interior, se
113
privilegia la cooperación interguberna mental, la unión monetaria, una vez
alcanzado el estadio de la sustitución de las monedas nacionales por el euro, es
la expresión federalista más acabada en términos de integración económica. En
otros sectores, como medio ambiente, investigación y desarrollo,
telecomunicaciones, es más clara la tendencia funcionalista.
En cuanto a la Comunidad Andina de Naciones (CAN),su técnica de integración
es muy similar al pr oceso de construcción de la Unión Europea, ya que utiliza la
vía funcionalista, especialmente en la toma de decisiones en donde la
unanimidad cede pa so a las votaciones por mayoría, adoptándose — en algunos
casos a criterios de calificación o ponderación del voto y en donde aparecen
claras la cooperación intergubernamental dependiendo de los objetivos y las
exigencias internas de cada Estado miembro. Así, en el ámbito comunitario
andino en lo concierne a la política exterior, seguridad y cooperación se
privilegia el método intergubernamental, mientras que en materia de política
económica común, comercio intra-comunitario, la expresión federalista más
acabada aparece en la conformació n de un mercado común y un arancel
externo común En otros sectores, como la inversión extranjera, derecho de la
competencia, propiedad industrial e intelectual, servicios, transporte, medio
ambiente, investigación y desarrollo, proyectos y obras de integración físic a,
telecomunicaciones, es más clara la tendencia funcionalista.
En el caso del Mercosur, aparecen claras las demostraciones de prácticas
conforme a la cooperació n intergubernamental con sólo atisbos de criterios
funcionalistas en lo concerniente a proyectos aislados de integración física.
En síntesis en cuanto al primer criterio de clasificación, la tendencia que prima
en el proceso de integración es la cooperación intergubernamental, el federalismo
o el funcionalismo.
4.2. SEGUNDA CLASIFICACION
El parámetro de clasificación es la observación del grado de participación de los
ciudadanos en las instituciones u órganos encargados de la elaboración de las
normas y en los recursos acordados para garantizar el acceso directo al
mecanismo de solución de controversias.
Pueden distinguirse dos grandes grupos: los procesos de naturaleza verticalista –
en sus variantes: rígido, intermedio y atenuado — , y aqu ellos de natura leza
horizontal.
Naturaleza verticalista
a) Verticalismo rígido : gran déficit, sin participación de los ciudadanos, el
proceso de integración aparece como obra de los gobiernos, ajeno a los
ciudadanos (es decir, con escasa o nula participación d e éstos) sea en la
propuesta como en la adopción de decisiones. Las instituciones obran sin
ninguna participación de los ciudadanos. Estos actores son sujetos pasivos, que
gozan de derechos y deberes que en la mayoría de los c asos desconocen. La
mayor parte de los esquemas de integración han nacido a partir de iniciativas
gubernamentales ejecutadas por un grupo de tecnócratas CEE, EURATOM hast a
1979;El Pacto Andino -hoy Comunidad Andina de Naciones-, el MERCOSUR; la
ASEAN; la APEC; el NAFTA.
114
En este sentido, la pertenencia estatal a los esquemas de integración se configur a
como un modo de ser y de actuar que se proyecta directamente sobre todas y
cada una de las instituciones que componen los Estados integrados en ellos.
Desde esta perspectiva, la transferencia de competencias a las esferas
comunitarias hunde sus raíces en el protagonismo casi absoluto de los gobiernos
y ejecutivos nacionales de los Estados miembros en el devenir de los procesos
comunitarios. CACIAGLI, 94 Ni en las sucesivas reformas de los tratado s,
incorporando expresamente políticas a las dinámicas funcionales comunitarias,
como ha sucedido en la Unión Eur opea ARMSTRONG, 95 ni la progresiva
ampliación de los ámbitos de competencia cedidos por los Estados a las
organizaciones supranacionales así como tampoco los profundos procesos
descentralizadores en muchos Estados desde el ángulo territorial y de servicios.
b) Verticalismo in termedio : a pesar de subsistir la escasa presencia de las
personas físicas y j urídicas, en las inst ituciones con poder dec isorio del proceso
de integración, tienen participación directa a través de instituciones intermedias
integradas por ellos o representantes libremente elegidos. En general, estas
instituciones cumplen tares de consult a y asesoramiento. En el ámbito europ e o,
por ejemplo: los C omités, el Comité Económico y Soci al, el Comité de la s
Regiones. En la Comunidad Andina de Naciones, los Consejos Consultivos,
Laboral y Empresarial o el Consejo Co nsultivo de los Pue blos Indígenas. En el
Mercosur, a partir del Protocolo de Ouro Preto, el Foro Económico y Social.
c) Verticalismo a tenuado: el reconocimiento expreso de derechos en los
tratados y la elección directa de represe ntantes con capacidad de participar en e l
proceso de elaboración y toma de decisiones. En el caso comunitario europeo, los
derechos reconocidos a los ciudadanos europeos han sido introducidos en la
letra del Tratado de l a CE después de la reforma de Maastrich t: el derecho de voto
activo y pasivo en las elecciones municipales; la protección di plomática y
consular de otro Estado miembro en el territorio de un tercer Estado; el derecho a
peticionar ante el Parlamento Europeo y a presentar re clamaciones ante el
Defensor del Pueblo Europeo. Un paso fundamental dado en 1979, con la
realización de la primera elección directa de eurodiputados para ocupar bancas
en el Parlamento Europeo y con la gradual y paulatin a ampliación de la s
facultades de esta institución en el procedimiento de toma de decisiones y en las
facultades de control que se le reconocen respecto de otras instituciones
típicamente comunitarias como son- hoy en día, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 16 del Tratado de la Unión Europea ( T ratado de Lisboa) a la Comisión
Europea o el Consejo de Asuntos Exteri ores; el Alto Repres entan te de la Unión
para Asuntos Exteriores o de Política de Seguridad; el Banco Central Europeo, el
Tribunal de Cuentas, (derecho de investidura y moción de censura del
Parlamento respecto de la Comisión de la Unión Europea).
En el caso de la Comunidad Andin a de Naciones, el recono cimiento expreso de
derechos a los ciu dadanos de la región andina se ha otorgado mediante la
suscripción del Tratado de creación del Parlamento Andino y la elección directa
de sus representantes con capacidad de participar en el proceso de integración y
94 CACIAGLI ,Mario. R egioni d´Eur opa. Bolonia: IL Mulino,2003.
95 ARMSTRONG,Harvey . V . “ T he r ole and evolutión of Eur opean Comunity r e gional policy” En
B.Jones y M. Keating , ed s . The Eur opean Union and the r egiones. Oxford: C larendon Press,
1995.
115
toma de decisiones. En efecto, es oportuno recordar que en l a letra del Tratado de
su creación en la ciudad de La Paz el 25 de octubre de 1979 y posteriormente
modificado, conforme a su instrumento constitutivo por el Protocolo Adicional
firmado en la ciudad de Sucre el 23 de abril de 1997, 96 el Parlamento Andino es
un órgano deliberante del proceso de integración subregional que representa a los
ciudadanos de los Estados miembros de esta organización internacional.
Los objetivos del Parlamento Andino son, fundamentalmente, colaborar en el
proceso de integraci ón de la Comunidad Andina; velar por el pleno imperio de la
libertad, la justicia social, la democracia, el principio de libre determinación de
los pueblos y el re speto de los derechos humanos dentro del marco de los
instrumentos internacionales vigentes; y promover la partici pación de los pueblo s
como actores del proceso de integración andina mediante el fomento del
desarrollo de una conciencia comunitaria andina y latinoamericana. 97
El Parlamento Andino tiene una participación muy limitada en la producción
normativa comunitaria. En esta medida sólo puede plantear sugerencias y
proyectos de normas sobre temas de interés común, así como recomendar la
armonización de las legislaciones nacionales a los Estados miembros. 98 En todos
los casos la activid ad del Parlamento Andino se ubica e n el ámbito de las
recomendaciones y las sugerencias que son actos de carácter no vinculante. En
ese sentido, pese a lo expresado literalmente por su instrumento constitutivo, el
Parlamento Andino no constituye un simple órgano deliberante del proceso de
integración andino sino que cumple un papel institucional esencial y clave en el
proceso de integración andino.
Por otro lado, la representatividad de sus miembros se encuentra regulado en el
«Protocolo Adicional al Tratado Cons titutivo del Parlamento Andino sobre
Elecciones Directas y Universales de sus Representantes» El artículo 2° de l
96 Para el e fecto, la nuev a Const itución Boliviana, promulgada en abril d e 2009, prevé que ―las
repre s entantes y los re prese ntantes de Bolivia ante organismos parlamentarios supraestatales
emer gentes de los procesos de int eg ración se elegirán mediante sufragio universal‖ (Art. 267). En
Colombia, a través de la ley estatutaria No. 1 157 de 2007, se aprobó y reglamento int ernamente la
elecc ión directa de Parlamentarios Andinos para el año 2010. No sobra anotar que con ante rioridad
a Bolivia y Colo mbia, aprobaron por vía le gal, la el ecc ión directa de Parla mentarios Andinos
Ecuador y Pe rú, país, este últ imo quien aprobó mediante resolución legislativa n 27525, de 4 de
octubre de 2001 y publicada el 6 de o ctubre de 2 001, el T ratado constitutivo de 197 9 y artículo 1 1
del protocolo adicional, igual que el Estado Ecuatoriano, lo cual ha permitido que a la fecha los
Parlamentarios de los cit ados Estados sea n eleg idos por vía de elección popular .
No obstante lo anterior , resulta preciso señalar que a pesa r de que la ma y orí a de los Estados
Andinos han procedido con la reglamentación de la elección directa de Parlamentarios Andinos, e s
preciso puntualizar algunas circunsta n cias que no han permitido la consolidación de dicho proceso
El protocolo Modificatorio al T ratado Constit utivo de l Parlamento Andino y el Protocolo relativo a
las elecciones Dir ec tas y Universales de sus Representantes f ueron ratificados por el Perú mediante
resolución legislativa n 27525, aprob ada el 4 d e octubre de 2001 y publicada el 6 d e octubre de
2001, mediante el tratado constitutivo de 1979 y artículo 1 1 del protocolo adicional y por los demás
Estados miembros del Sistema Institucional Andino
97 Artículo 12° del T ratado Constitutivo de 1979 y ar tículo 1 1° del Protocolo Adicional en vigo r
98 Artículos 13 y 14° del T ratado Constitutivo de 1979, y a rtículos 12° y 13° de Protocolo
adicional..<http://www .comunidadandina.or g/normativa/tratprot/creapar2.Htm>y<http://www .co
munidadandina.or g/normativaltratprot/creapar .htm >.
116
mismo, dispuso que el Parlamento Andino estar ía constituid o por representantes
de los Estados Parte, los cuales serían elegidos por sufragio universal y direct o,
de conformidad con el procedimiento que los Estados Miembros adoptarán
mediante Protocolo Adicional. Y en este sentido, para suplir el perí odo de su
incorporación interna por parte de los Estados Andinos en que tardaría en
aprobarse y en entrar en vigencia el mencionado Protocolo Adicional, el art. 3°
previo que, en el entretanto, ―el Parlamento Andino estará constituido por cinco
representantes elegidos por los respectivos órganos legislativos de las Partes
Contratantes, según el procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el
efecto ‖ .
Lo dispuesto en el Tratado constitutivo con relación a la elección directa de
Parlamentarios Andinos esta reiterado e n el Pro tocolo de T ruji llo , el cual entró en
vigor en el año 1997. Es de relevancia anotar que dicho Protocolo previo en la
disposición transitoria séptima que ― Las elecciones por sufragio universal y
directo de los representantes ante el P arlamento Andino deberán realizarse
dentro de un plazo de hasta cinco años. ‖
En el año 1997, los Gobiernos de los Países Miembros aprobaron el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones
Directas y Universales de sus Representantes, el cual prevé los procedimientos
que se deben adelantar en cada Estado miembro para la elección mediante
sufragio universal, directo y secreto de los parlamentarios andinos. Allí se insiste
en que la elección popular de estos parlamentario s debe realizarse dentro un
plazo máximo de cinco años (art. 1). Este último Tratado prevé que cada país
elegirá cinco representantes al Parlamento Andino (art. 3) y que hasta que no se
establezca un régimen electoral uniforme el sistema de elección se reg irá por la
legislación interna de cada país (art. 4).Después de 10 años de suscrito el
Protocolo Adicional al T ratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre
Elecciones Directas y Universales, los gobiernos de los Est ados Miembros de la
CAN han dado cu mplimiento al mandato supranacional de reglamentar lo
correspondiente a las elecciones directas y universales de sus representantes
ante el órgano deliberante de la CAN.
Naturaleza horizontal
Supone la libre elección de representantes y la más amplia part icipación de los
ciudadanos en todas las instancias del proceso de integración. Amplios criterios
de participación, tra nsparencia en los procedimientos, control recíproco entre las
instituciones y pub licidad de los acto s son, a nuestro j uicio, los requisitos
indispensables en cualquier proceso de integración de naturaleza horizontal.
Los presupuestos mencionados han constituido el reclamo más frecuente de los
ciudadanos respecto de las instituciones u órganos d e los procesos de
integración. Muy lejos de alcanzar una plena satisfacción.
Corresponde a la naturaleza horizontal del proceso la posibilidad de reclamar,
reconocida a los ciudadanos ante los ór ganos judiciales pre vistos en el esquema.
En el caso comunitario europeo, esta facultad ha sido r econocida desde los
inicios del proceso, con el principio del efecto directo y los recursos judiciales
previstos para recurrir ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en igual
sentido se produce en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, en do nd e
117
sus ciudadanos pueden acceder directamente al sistema de solución de
controversias, especialmente desde la creación del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina que es el órgano jurisdiccional de la Comunidad Andina
cuya creación se remonta a la suscripción del Tratado que crea el Tribunal de
Justicia del Acuerdo de Cartagena del 28 de mayo de 1979. El inicio de su s
actividades se prod ujo el 2 de enero 1984, luego de un largo proceso de
ratificación de su tratado constitutivo y las gestiones destinadas para su
instalación en su sede ubicada en la ciudad Quito. Posteriormente, el protocolo
modificatorio de su tratado constitutivo suscrito en la ciudad de Cochabamba el
28 de mayo de 199 6, cambió de nombr e al Tribunal denom inándolo Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina a partir de su entrada en vigor el 25 de agosto
de 1999.
El Tribunal cuenta con competencia territorial en los actuales cuatro Estados
miembros, después del retiro de Venezuela en el año 2006, para conocer las
controversias que surgieran a propó sito de la interpr etación del derecho
comunitario andino y el incumplimiento de los Estados miembros; así como para
declarar la nulidad de los actos derivados de los órganos qu e fueren contrarios a l
ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.
Adicionalmente, este acuerdo establece disposiciones relativas a la aplicación del
ordenamiento jurídico comunitario en los Países Miembros. Estas dejan trasluci r
la fuerte influencia del modelo comunitario europeo. En este sentido, se inspira
tanto en la aplicación directa de las decisiones de la Comisión desde su
publicación en la Gaceta Oficial de esa organización como la primacía de las
normas andinas so bre las normas est atales internas. El Tribunal de Justicia1
99 ha procurado mediante sus sentencias, dotar del mayor contenido posible al
ordenamiento jurídico comunitario al evaluar la aplicación y articulación del
Derecho Comunitario en los derechos nacionales, 100 mediante los recursos
judiciales de nulidad, incumplimiento, interpretación prejudicial, omisi ón o
inactividad, la actividad arbitral y laboral que se estudiarán más adelante en
otros capítulos de esta investigación.
En el Mercosur existe un atisbo de la naturaleza horizontal a partir de las normas
de los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos. En particular, con las normas
referidas a los recursos de los particulares, pero que sólo son admitidos a nivel
nacional pues luego dependen de la discrecionalidad de la sección nacional en
99 Actualmente, está com puesto por cuatro magistrados, representantes de cada uno de los Países
Miembros. Estos son elegidos por periodos de seis años y r enova dos c ada tres. Pueden s er
reeleg idos un a vez. Cada uno de los jueces po see dos suplent es, conforme lo dispone los
artículos 6 y 8 del Protocolo Modificatorio del T ratado de C rea ción del T ribunal de J usticia de la
Comunidad Andina. Según el artículo 7 del mi smo instrumento, los cuatro jueces del T ribunal
serán desi gna dos de las terna s presentadas por cada país mi embro y p or unanimidad de los
plenipotenciarios reunidos para tal efec to. Asimismo, para adoptar sus sentencias, los artículos
31° y 32° de l Estatuto del T ribunal de Justicia de la Comunidad Andina, contenido e n la
Decisión 500, establecen que, para las resoluciones administrativas, los au tos interlocutorios, las
opiniones prejudiciales y los procesos laborales el quórum será de tres mag istrados y serán
necesarios tres votos conformes p ara adoptar decisión. Sin embargo, p ara los autos
interlocutorios que ponen fin a un juicio y para l as sentenc i as deberán estar presentes los cuatro
magistra dos y s e r equerirá de un mínimo de tres votos conformes para adoptar una decisión.
100 En estos temas, destaca la sentencia dictada el 25 de ma yo de 1988 a propósito del P roc eso de
Interpre t ac ión J udicial 2- IP -88. http://www .comunidadandina.or g/Proceso/2- IP -88.htm.
118
aceptarlos para continuar con las distintas fases del p roce dimiento de solución
de controversias, o bien desestimarlos.
En síntesis, la clasi ficación de los esquemas de integración, depende de: primero
la tendencia que prima en el esquema e n cuanto a la delega ción de competencia s
ya sean estas de cooperaci ón intergubernamental, federalismo o funcionalismo o,
segundo, conforme a la posibilidad de participación del ciudadano en la toma de
decisiones y en la observancia y aplicación de las normas e ntre una naturaleza
verticalista rígida, moderada o intermedia y atenuada o una naturaleza
horizontal.
119
CAPIT ULO IV
CARACTERIZA CION Y EVOLU CIÓN INSTI TUCIONAL DE L A
COMUNIDAD ANDINA DE NACIO NES.
FINALIDADES Y ESTRUCTURAS AL SERVICIO DE UNA COMUNIDAD
ECONOMICA, JURÍDICA Y CULTURAL. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD
ANDINA DE NACIONES.
1. FORMACIÓN Y PROGRESIÓN DE LA INTEGRACIÓN ANDINA . EL
MODELO EUROPEO DE INTEGRACIÓN UN MODELO A IMITAR.
La idea de la inte gración andina no es nueva ni surge con el Acuerdo de
Cartagena. En efecto, el germen de la integración andina puede encontrarse en
un momento tan remoto como la primera mitad del siglo XIX, casi conjuntamente
con la caída del imperio español en América y el surgimiento de las repúblicas
independientes ya cercanas inclusive al Bicentenario.
Como es sabido, razones como las rivalidades internas en los nuevos Estados,
que debilitaron sus incipientes aparatos estatales e hicieron peligrar su
continuidad; la poca población y atraso relativo; así como las aspiraciones de
dominio de otras potencias sobre la regi ón llevaron a Simón Bolívar a convocar,
en 1824, al Congreso Anfictiónico de Panamá. Partiendo de la comunidad
cultural existente entre estos países, e sta reunión tuvo el objetivo de propone r
una unión de Estados que d ebía servir para conjurar las amenazas a su recien te
independencia y promover buenas relaciones y cooperación entre ellos, fines que
finalmente se plasmaron en un tratado de confederación, liga y unión perpetua,
firmado en 1826 pero que nunca fue ratificado. 101 Ante la gran dificultad que
implicaba llevar una alianza de esa magnitud, Bolívar decide reducir el ámbito
geográfico de su proyecto y concibe, entonces, la idea de una Federación de los
Andes, que incluye ra a la Gran Colo mbia, Perú y Bolivia, con los mismos
objetivos que la Confederación antes mencionada. Sin embargo, aunque ambos
intentos fracasaron y no hubo posterior es desarrollos serios hasta el siguiente
siglo, éstos permitieron reforzarÍ an la idea de la unión en el imaginario colectivo
de los pueblos andinos y latinoamericanos 102
Posteriormente, las dificultades económicas de los Estados latinoamericanos,
presentes desde su nacimiento a la vida independiente 103 , se tradujeron durante
101 S I STEMA ECONOM I CO LA T I NOAMER I CANO (SELA). Guía de Integración de América
Latina y el Caribe . SP/Di N.° 5-01, may o 2001. <http://www .lanic.utexas.edu/-
Sela/AA2K1/ESP/docs/Integra/SPDi5-01/spdi5-0l -2.htm>.
102 GARCIA BELAÚNDE, José Antonio. « > El Sueño de Bolívar: de la Federación de los Andes a la
Comunidad Andina' >. Exposición en el Coloquio ―El Sue ño de Bolívar . El Futur o de la
r epr esentación Polít ica y de la Integración de lo s Países Andinos ‖ Biarritz, 27 -28 de setiembre
del 2000. <http:/I ww w . comunidadandina.or g/documentos/docIAII A27 -9-00.htm>
103 La crisis e conómica de los Estados latinoamericanos podría se r vista casi como una tendencia
presente hasta la actualidad. Los perio dos de prosperidad son más bien puntuales, como el caso de
la exportación de determinados productos en la segunda mitad del s. XIX, que trajo épocas de
bonanza a al g unos países. Éste fue el c aso de Arge ntina, con sus exportaciones de carne y cuero; de
Chile, con el cobre y el trigo; de Colombia, con el tabaco y el café; del P erú, con el guano; d e
V enezuela, con el café y el cacao; de Brasil, con el café; y de Cuba, con el azúcar . S in embar go,
120
la primera mitad del s. XX en factores como la poca producción pa ra el consumo
interno, la falta de industrialización, la limitación de los pequeños mercado s
nacionales y la crisis de la deuda interna y externa, que cobraron un ro l
protagónico en la re consideración de la idea de la integració n regional. Se hacía
necesario que los Estados pensaran no sólo en la demanda interna sino, también,
en la proyección externa de la región a través de la promoción de la
industrialización, las exportaciones y la apertura económica para acceder a los
mercados internacionales 104
El proceso de integración Andina obede ce a un cambio uni versal que se produj o
en la ordenación económica y política que surgió tras la II guerra mundial que
incluye la formación de áreas de integración económica con nuevos
planteamientos, encaminados a establecer vínculos de carácter económico y
comercial para el fomento de la cooperación multilateral y el acercamiento de las
economías, con el fin de reducir el peligro de nuevos enfrentamientos bélicos y
favorecer la paz y el desarrollo de los pueblos.
Como es sabido, la dirección y el modelo del comercio y de la economía en genera l
cambió sustancialmente en el globo terráqueo y fue uno de los fenómenos más
destacado después de la II guerra mundial. La aparición de una fuerte tendencia
hacia la regionalización del comercio internacional, frente a la tradicional
estructura de relaciones multilaterales que dejó paso a a cuerdos comerciales
compartimentados, que se orientaron en bloques coloniales (Commonwealth
británica), o en agrupaciones regionales alrededor de una g ran potencia, como la
de Europa del Sur y Central con respecto a Alemania, y algunos países del
Hemisferio Occidental respecto a Estad os Unidos como ha sido el caso de los
países andinos
Tras la I I guerra mundial, el interés por los problemas de la int egración
económica adquirió un perfil diferente, apareciendo nuevos planteamientos
encaminados a crear vínculos de carácter político, económico y comercial, que
fomentase la cooperación multilateral y el mayor acercamiento entre las
economías, con el objet o de reducir la posibilidad de nue vos enfrentamientos
bélicos y políticos.
En Europa, la percepción de que los problemas sólo podían solventarse a través
de un acuerdo global para marchar de forma mancomunada hacia una
integración total del continente, a la vez que se preservaba la paz, fue el
catalizador para el proceso de integración económica que se desarrolló
posteriormente. La ordenación económica que siguió a la II guerra mundial
permitió este tipo de integración.
La Comunidad Europea nació como un proyecto de unificac ión y consolidación
económica para preservar la paz en el continente europeo, no sólo frente a la
amenaza comunista de los países del este y centro de Europa, sino
principalmente entre los países socio s del área de integración. Esta finalidad se
instrumentó a través de un proyecto económico susceptible de generar cuotas de
llega do el s. XX está prosperidad, en al g unos casos, no logró con solidar un apara to productivo
estable ni un ma y or d esarr ollo económico. S ISTEMA ECONÓM I CO LA TINOAMERICANO
(SELA). Op. c it.
104 http://www .Ianic.utexas.edu/sela/AA2K 1/ESP/docs/ I nt egra/SPDI5-01/spdi 5-01 -3.htm>.
121
crecimiento económico y bienestar no conseguidas hasta entonces. La Unión
Europea ha estado, por tanto, basada desde el principio e n la cooperación y la
interdependencia. Dicha cooperación e interdependencia se ha fundamentado e n
la estructuración de la integración eu ropea a nivel instit ucional, económica,
financiera y en una armonización de las políticas, de forma progresiva, cuyo
modelo ha servido de inspiración a otros procesos de inte gración, que se ha n
inciado paralelamente, como ocurre con la Comunidad Andina de Naciones
En efecto, la integración de diversas economías para agruparse alrededor de una
forma concreta de organización económica y comercial a través de la cooperación
conjunta, forma parte de los intentos, que fundamentalmente a partir de los años
50 y 60 del siglo pasado vienen desarrollando los países interesados en obtener
mayores beneficios de los intercambios comerciales y económicos así como de
cooperación política e institucional que generen en más prosperidad para sus
sociedades. Anteriormente hubo intentos aislados y de cuya experiencia se han
beneficiado los proyectos planteados en los últimos años como ocurrió en la
Europa Occidental con el caso del Zollverein alemán.
A medida que iban obteniendo su independencia las antiguas colonias, en los
años 50 y 60 del siglo pasado, encontraron en las diversas formas de integración
económica, un medio útil para impulsar sus economías, en general mediante
políticas orientadas hacia el interior. Sin embargo, es a partir de la segund a
mitad de la década de los años 60 del siglo XX cuando la integración regional
cobra verdadera importancia, con la creación de nuevas áreas de integración
económica o con el impulso de las ya e xistentes. Sin duda alguna, la propuest a
en la Comunidad Europea de establecer un mercado único y una unión
económica y monetaria, ha servido de referencia para el gran impulso que hacia
la integración económica se ha experimentado en los últimos años en el
continente americano, especialmente en la zona subregional andina.
El término integración económica se viene utilizando en la literatura económica,
según MACHLUP desde 1942 105 Anteriormente se habían producido movimient os
de integración económica regional, pero no existía una denominación uniforme,
bien porque dichos movimientos estaban organizados alrededor de intereses
fundamentalmente político -económicos, o simplemente cooperativos con fines
comerciales. El hecho es que en el ámbito de la economía internacional, el
término integración económica para de finir determinadas formas de relaciones
económicas internacionales es relativam ente reciente. En concreto, es a partir d e
1950, cuando el concepto aparece más delimitado, para definir, la participación
de varios países en un área regional más amplia.
En este sentido, cualquiera que sea la forma que se a dopte de integración
económica, siempre existen al menos tres elementos que la conforman: 1. La
eliminación de los obstáculos a los intercambios comerciales entre los países
participantes.2. Un cierto grado de cooperación política e institucional entre los
países participantes y 3. La mejora del bienestar del área integrada.
La importante evolución q ue han experimentado los procesos de integración
regional en los últimos años, ha hecho que los Acuerdos de I ntegración Regional
(AIR) se hayan polarizado alrededor de las siguientes formas: Áre a de L i bre
Cambio, Unión Aduanera, Mercado Com ún, Unión Econó m i ca y Política con su
105 MACHLUP , F “A History of T hought on Economic I ntegration” , MacMillan. 1977.
128
La integración de las economías latinoam ericanas se convertía así en un requisito
de la política de desarrollo y adquiría tanta importancia como cualquiera de los
de naturaleza pura mente int erna. Se consideraba que ello daría mayor alcance a
la posibilidad de introducir tecnologías novedosas, estimularía la inversión
privada y serviría para hacer mejor uso de muchas inversiones públicas. Lo que
se proponía no era una fórmula de mercado común, como en Europa, sino un
proceso gradual de liberación al intercambio comercial que estaría sujeto a
ampliaciones sucesivas mediante negociaciones anuales. A estas ideas respondió ,
como veremos, la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC) en 1960 y la su scripción del Tratado de Montevideo,
antecedente inmediato del Acuerdo de Cartagena.
En este marco, una de las primeras ex periencias del fenómeno de la integración
económica en nuestro continente la constituyó la Asociación La tinoamericana de
Libre Comercio (en adelante ALALC), creada mediante el Tratado de Montevideo
de 1960. 114 Esta tenía como objetivo principal establecer una zona de libr e
comercio en el ámbito regional latinoamericano. No obstante, los mecanismos de
desgravación establecidos en este proces o de integración favorecieron, sobre todo ,
a Estados con economías estables y no resultaron del todo adecuados para los
Estados de menor desarrollo. Este hecho generó la idea de formar subgrupos de
integración entre Estados más afines por su condición económica y, de este
modo, dio inicio a una nueva orie ntación en el proceso de integración
latinoamericana.
La primera manifestación concreta de dicha voluntad se plasmó en la Declaración
de Bogotá, suscrita el 16 de agosto de 1 966, por los preside ntes Carlos LLERAS
RESTREPO de Colo mbia, Eduardo FREI de Chile y Raúl LEONI de Venezuela; así
como por el Delegado A creditado de Ecuador, ex presidente Galo PLAZA, y el
canciller de Perú, Fernando SCHWALB. Posteriormente, el 30 de junio de 1967,
los representantes de estos Estados, con tando con la participación adicional, del
acreditado de Bolivia, conformarían una Com isión Mixta para analizar el
establecimiento de un grupo de integración subregional dentro de la región
definida por la ALALC. 115 Esta, por su pa rte, brindó apoyo a la iniciativa con la
aprobación de la Resolución 202, que fijaba los principios que debían co ntener
los acuerdos subregionales; y la Resolución 203, que contenía las bases de un
acuerdo entre Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. 116
Las negociaciones de la Comisión Mixta culminaron con la suscripción del
instrumento jurídico que recibió el no mbre oficial de Acuerdo de I n t egración
Subregional, en la c iudad de Bogotá, el 26 de Mayo de 19 69. Este tratado fue
denominado, posteriormente y mediante la Decisión 001 del órgano normativo
instituido por este documento — la Comisión — como Acuerdo de C a r tagena. 117
El Acuerdo de Cartagena fue firmado po r los Estados de Boli via, Colombia, Chile,
Ecuador y Perú. Después de su suscripción, el Acuerdo d e Cartagena fue
sometido a la conformidad de Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, que a
través de la Resolución 179, emitida el 9 de julio de 1969, declaró su
114 Ib ,www .lanic.utexas.edu/-sela/AA2K I /ES P/ doc/Integra/SPDi5/SP Di5/spd5-01.htm
115 Actualmente,la A LALC constitu y e la Asociación L atinoamericana de integrac ión( ALADI).
116 SECRET ARIA GENER AL DE LA C OMUN IDAD AND I NA. 28 Años de I nt egración Andina .
Un Recuento Histórico. L ima: Secretaría General de la Comunidad Andina , 1997, p. 25.
117 En <http://www .comunidadandina.or g/normativa/dec/doo1.htm>
129
compatibilidad con el Tratado de Montevideo de 1960.
El Acuerdo entró en vigor el 16 de octu bre de 1969 con el envío de la ratificación
del Perú que hacía cumplir el requisito, establecido en el artículo 110, de tres
aprobaciones comunicadas a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC. Ecuador y
Bolivia, por su parte, ratificaron el acuerdo en noviembre de ese mismo año.
El conjunto de Estados Partes de este tratado fue conocido como el Grupo Andino
e inició formalmente sus actividades el 21 de noviem bre de 1969 con la
instalación de la Comisión, órgano máximo del Acuerdo de Cartagena y
constituido por un representante plenipotenciario de cada uno de los Estados
miembros.
Dos sucesos marcaron tempranamente la membrecía de la organización. En
1973, Venezuela, que había participado activamente en las negociaciones previas,
amplió el número de Estados mie mbros al adherirse al Acuerdo de Cartagena el
13 de febrero de ese año. 118 Tres años más tarde, Chile siguió el camino contrari o
al denunciar el tratado y separarse de la organización a partir del 30 de octubre
de 1976. 119 Desde es ta fecha hasta la actualidad, el Grupo Andino - hoy
Comunidad And i na de N a ciones se encuentra conformado por los Estados de
Bolivia, Colombia Ecuador y Perú, luego del retiro de Venezuela en abril de 2006
del proceso de integración andino, aduciendo que la negociación bilateral de
sendos Tratados d e Libre Comercio entre Colombia y Perú con los Estados
Unidos de América y la Unión Europea desconocía la natu raleza del proceso d e
integración y el espíritu de la Comunidad Andina.
1.1. DOS PROCESOS DE INTEGR ACIÓN ECONÓMICA: ALALC Y
ACUERDO DE CARTAGENA.
El Tratado de Montevideo, celebrado en 1960, estableció la ALALC y sirvió de
antecedente al Acue rdo de Cartagena. Su objetivo fue la creación de una área d e
libre comercio mediante una liberación gradual 120 y una integración
esencialmente comercial; mas no la creación de un mercado común. Se
consideraba que no estaban dadas las condiciones económicas y comerciales
para este último, fundamentalmente, porque el intercambio de productos entre
los países era muy p equeño. Por esta razón, se buscó eliminar trabas y ofrecer u n
horizonte que sirviera para el futuro intercambio de productos que todavía no se
producían en América Latina o cuya producción se hacía en pequeña escala y en
118 Uno de los motivos para este retraso fue la vigencia del T ratado de Re ciprocidad Comercial
entre este país y Estados Unidos. Según Ramírez Colina, este tratado era incompa tible con el Pacto
Andino cuy o objetivo era prec isam ente el de ofrecer un mer ca do especial a los países firmantes, sin
que ninguno de ellos pudiera p ermitir la entrada por la puerta trasera de un T ratado C omerc ial a
mercancías norteamericanas que irían a competir con las andinas en condi ciones favorables» . Ante
ello, V enezuela finalmente denuncia este trat ado en 1972 para así adherir al Acuerdo de Cart agena
el siguiente año, RAM ÍREZ CO LI NA, Osw aldo. V enezuela en la Comunidad Andina de Nacione s
1969-2000. http/www .monografías.com/ trabajo5/venez.htm
119 PICO MANT ILLA,Galo. Der echo Andino. 2 .Ed .Quito: El T ribunal de Just icia del Acuerdo de
Cartagena ,1989,p,23
120 Véase W I ONCZEK, Mi gue l. « L a hist oria del T ratado de Montevideo» . En: Integración de la
América Latina. Méx ico: FCE, 1964, pp. 53 y ss.; FUR T ADO, Celso.” La economía
latinoamericana. ”, pp. 274 y ss.; y GUERRERO , M. 10 años d el Grupo Andino. Bogotá: se.,
1990.
130
forma antieconómica. Para ello había que romper algunas barreras y hacer que
los países se conocieran comercialmente e intensificara n el intercambio. El
Tratado de Montevideo permitía que los países pudieran otorgarse concesiones
arancelarias entre sí y no extensivas a terceros países; y, a diferencia de lo que
ocurre en una unión aduanera, no exigía que los países integrantes adopten un
nivel arancelario común hacia el exterior 121 La modestia e insignificancia de lo s
resultados obtenidos por la ALALC llevaron a la búsqueda de un nuevo camino a
través de la region alización. Fue así c omo se creó el lla mado Grupo Andin o,
integrado por países de tamaño medio y cuyo objetivo era prep arar, más intensa y
consistentemente, la integración de Latinoamérica.
El Acuerdo de Cartagena tiene como finalidad principal promover el desarrollo
equilibrado y armónico de los países, acelerar su crecimiento mediante la
integración, establecer las cond iciones para lograr un mercado común, procurar
un mejoramiento en el nivel de vida de sus habitantes y, al mismo tiempo ,
reducir las diferencias existentes entre l os países (art.°1). Los resultados de este
proceso, así lo exige el Acuerdo, deben evaluarse en forma periódica a través de
diversos factores (art.° 2).
Para lograr esos o bjetivos se debían armonizar las políticas económicas y
sociales, aproximar las legislaciones n acionales, establecer una programació n
conjunta industrial, liberalizar el intercambio comercial y adoptar un arancel
externo común (art.° 3). La Comisión, órgano máximo del Acuerdo, debía — entre
otras acciones — promover la acción con certada frente a los problemas derivados
del comercio internacional (art.° 8).
En virtud del capítulo r eferente a la armo nización de las políticas económicas, los
países andinos se obligaban a adoptar una estrategia, una de cuyas metas era la
de «lograr un mejor aprovechamiento de los progresos científicos y tecnológicos y
fomentar la investigación» (art." 25, inc. f)). Se comprometieron, además, a inicia r
un proceso de coordinación de sus planes de desarrollo con el propósito de llegar
a un régimen de planificación conjunta, utilizando mecanismos tales como la
programación industrial, la armonización de pol íticas cambiarias, monetarias y
fiscales, entre otras, y una política comercial común frente a terceros países (art.°
26).
Cabe indicar que la estrategia del Grupo Andino es distinta a la que inspiro la
creación de la ALALC, pues ha buscado una liberaliza ción automática, gradual e
irreversible del comercio (particularmente en productos que no se producían en
ningún país) y, simultáneamente, crear una unión aduanera. Además, ha cread o
la Corporación Andina de Fomento (CAF), que tiene por objeto impulsar el
proceso de integración mediante la creación de empresas y que se ha constituido
en el primer órgano financiero multinacional íntegramente latinoamericano.
La política del Grupo Andino estaba basada en un desarme tarifario automático y
en un proyecto de unificación del arancel externo respec to a terceros países,
objetivos estos que debían ser alcanzados — hecho que no ocurrió — a fines de la
década del 70. Se basaba también en u na programación in dustrial conjunta y en
una política común frente a los capitales extranjeros. Esta última tuvo su
concreción en la Decisión andina 24, que entró en vigor en julio de 1971.
121 URQU I DI, Víctor . " Apr eciación pr eliminar del pr oyecto de Montev id eo» . En: La integración
económica latinoamericana. México: se., 1963, p. 150.
131
Uno de los rasgos más destacados del Acuerdo de Cartagena estuvo constituido
por sus programas s ect or ia les de desarrollo i ndus t r ia l, que conferían al proceso d e
industrialización basado en la sustitución de importaciones un gran valor como
factor de desarrollo. 122 Con este objetivo se estableció l a programación industria l
conjunta , cuyo prop ósito era concertar una estrategia subregional de desarrollo
industrial, dentro de la cual se debían incorporar las políticas nacionales
correspondientes. En este sentido, se realizaron programas sectoriales en las
industrias metalmecánica, automotriz, petroquímica, siderúrgica, etc. Esta
programación tuvo una ínti ma conexió n con el propósito d e lograr un sostenido
desarrollo científico y tecnológico; y, consecuentemente, con los derechos de
propiedad industrial.
Un balance de los primeros años del Grupo Andino nos muestra un avance
moderado pero insuficiente para atender las expectativa s y las crecientes
demandas sociales. Hay que precisar que, al momento d e la suscripción, e l
Grupo Andino no constituía un espacio económico homogéneo y contaba solo con
algunos rasgos comunes, como, por eje mplo, la apreciable influ encia del sector
primario, su semi-transformación y una dispersa y poco integrada sustitución de
importaciones, principalmente en bienes de consumo. La producción industrial
estaba impulsada básicamente por el sector privado y el papel del Estado se
circunscribía a un desordenado aban ico de políticas de fomento. Los países
continuaban siendo altamente dependientes del sector externo y la deuda externa
adquiría una magnitud creciente. En este contexto, la programación industrial
conjunta fue considerada el mecanismo fundamental del Acuerdo de Cartagena
para superar esa difícil situación. Se le consideró el elemento innovador por
excelencia y, en este sentido, el carácter distintivo del Grupo Andino en relación
con otros procesos de integración como la ALALC. Además, se le concibió como
un mecanismo útil para concertar las «voluntades de los gobiernos para definir la
ubicación de las principales producciones industriales y lograr la especialización
de los países en todos aquellos sectores esencialmente dinámicos y en los que,
por la estrechez de los mercados nacionales, ninguno había logrado avances
sustantivos. Se entendió que su ámbito de acción sería muy amplio y en todo
caso suficiente para contribuir al desarrollo equilibrado y armónico, y a la
distribución equitativa de los beneficios entre los cinco países, objetivos que se
alcanzarán plenamente mediante la aplicación conjunta y sincronizada de todos
los mecanismos del Acuerdo de Cartagena». 123 Esos mecanismos eran la
armonización de políticas económicas y sociales; el programa de liberación; y el
arancel externo común.
El balance correspondiente a los intentos y esfuerzos des tinados a lograr la
programación industrial — hoy abandonada — puede considerarse negativo;
estuvo mal concebida y olvidó elementos ese nciales para su éxito. 124 Los paíse s
no le dieron la priori dad que le daba el A cuerdo y prefirieron sus propios diseños,
vinculados fundamentalmente a sus burguesías o al desarrollo de empresas
122 CARMONA, P . » El pr oceso de industrialización en el Grupo Andino» . En : BANCO
INTERAMERI C ANO DE DESARROLLO (BID). I ndustrializ ac ión y desarrollo en América
La tina. W ashington: BID, 1983, pp. 461 y ss.
123 CARMONA, P . »El pr oceso de industrialización en el Grupo Andino». En : BANCO
INTERAMERI C ANO DE DESARROLL O (B I D). I ndust rialización y de s arrollo en América
La tina. W ashington: BID, 1983, pp. 467 y ss.
124 GERBOLI N I, G.F . Economía política e ideología . L ima: s.e., 1990, p. 38.
132
públicas nacionalizadas. En síntesis, constituyó un desp erdicio de tiempo y
esfuerzo. Además, no pudo vincularse efectivamente al desarrollo de una política
de adaptación tecnológica ni tampoco a una vinculada a los derechos de la
propiedad industrial. Olvidó los temas vinculados a esta última que interesaban a
los países desarrollados y no se percató de los cambios que se producían con la
revolución tecnológica en marcha (básicamente en las áreas de
telecomunicaciones y microelectrónica). Sus logros concretos fueron pequeños,
no tuvieron peso económico permanente y han pasado rápidamente al olvido.
Por razón a lo anterior se dio un giro en el paradigma y se fundamento el proceso
de integración en l as ideas políticas que la doctrina polít ica latinoamericana
denominó el triunfo del liberalismo y co nsenso de Washington, los signos de esta
época en el proceso de integración.
1.2. EL TRIUNFO DEL LIBERALISMO Y CONSENSO DE WASHINGTON,
LOS SIGNOS DE ESTA ÉPOCA EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN
ANDINA.
Después de la Segunda Guerra Mundial, la mayoría de las democracias
occidentales buscaron construir lo que se ha llamado el es t ado de b ienestar, pa ra
lo cual fueron creando un marco jurídico no solo para el disfrute de los derechos
de la libertad sino, tam bién, para los denominados derechos económicos, sociales
y culturales. Va consolidándose un Estado prestacional que busca, en forma
creciente, la satisfacción de las necesida des básicas de los c iudadanos y que se
verá reflejado en aumentos sustanciales de los presupuestos y la burocracia
estatales. 125 Esta concepción atribuye al Estado, y no al mercado, la
responsabilidad de erradicar la pobreza. La extensión y amplitud que llegó a tener
en Europa el estado de bienestar fue posible al haber podido gozar de un a
excepcional bonanza, vinculada a su reconstrucción, a los créditos de los Estados
Unidos y a un intercambio comercial que los favoreció y que, en paralelo,
empobreció a los países en desarrollo.
El intervencionismo normativo y productivo a través de empresas públicas o de
capital mixto alcanza su apogeo en la década del 60 y limitan la iniciativa
privada. De este modo, el Estado termina asumiendo tareas y actividades
económicas diversas. Sin embargo, cuando los países productores de petróleo
(OPEP) deciden aumentar el precio de este producto en 1973, se alteran las bases
económicas de esas democracias capita listas, que se ven o bligadas a frenar su
expansión. Comienzan a aparecer diversas señales de cr isis que obligan a
reformular la activi dad política y a replantear los fines del Estado. Algunos
problemas vinculados a la gobernabilidad hacen que las ideas neoliberales
adquieran gran importancia y que se planteen desregulaciones y privatizaciones.
A partir de la década de los 80, los Estados se verán obligados a reducir su s
prestaciones y a disminuir su intervención en los ámbitos económico y social.
Los países latinoam ericanos trataron ta mbién, a su manera , de crear un estado
de b i enestar , pero los magros ingresos fiscales; la falta de infraestructur a
adecuada; las grandes desigualdades económicas y sociales; la ausencia de
ahorro propio y de capacitación; y los términos de intercambio comercial cada
125 KRESALJA, Ba ldo. « El r ol del Estado y la gestión de los servicios públicos» . The mis , L im a, n.°
39,
133
vez menos beneficiosos, entre otros factores, hicieron que fracasaran en ese
intento. Después, con m ás de diez añ os de retraso, llegaron las ideas neo -
liberales a la política y la economía latinoamericanas, y dieron paso, en diversa
proporción e intensidad, a desregulaciones y privatizaciones que ocasionaron un
debilitamiento del liderazgo del Estado nacional, pero que, según esa tendencia,
eran medidas indispensables para lograr el desarrollo económico y social de los
países andinos.
Respecto a este proceso, la voz autor izada de Joseph ST IGLI T Z afirma : “ la
orientación keynesiana del FMI, que s ubrayaba los fallos del mercado y el del
Estado en la creación de empleo, fue reemplazada por la sacralización del libre
mercado en los 80, como parte del nuevo «Consenso de Washington» entre el FMI,
el Banco Mundial y el tesoro de EEUU sobre las políticas cor rectas para los
países subdesarrollados — que marcó un enfoque completamente distinto del
desarrollo económico y la estabilización”. Y agrega: «Muchas de las incorporadas
al Consenso fueron desarrolladas como respuesta a los problemas de América
Latina, donde los gobiernos habían perdido todo control presupuestario y las
políticas monetarias que habían conducido a inflaciones rampantes». 126
Las políticas del Consenso de Washington, aconsejadas y aplicadas durante las
décadas del 80 y 90, se fundaban en u n modelo simplista de la economía de
mercado, el modelo del equilibrio competitivo, en el cual el Estado parece no ser
necesario, pues la mano invisible del mercado lo hace todo. Son características
del mencionado consenso: la disciplina fiscal; las priori dades del gasto público en
salud, educación e infraestructura; la liberación financiera y del comercio; la
supresión de barreras que impidan l a llegada de inversión extranjera; la
privatización de las empresas estatales; y la desregulación. En pocas palabr as,
sus tres pilares son austeridad fiscal, privatización y liberalización de los
mercados. Si bien algunas de las políticas recomendadas estuvieron bien
diseñadas para responder a problemas reales de América Latina, solo lograron
sus objetivos parcialmente y no sirvieron para disminuir las diferencias en el
ingreso y la renta entre los habitantes de la región, ni tampoco para obtener
ahorro. Fallaron, así mismo, en la cr eación de puestos de trabajo para la
creciente población latinoamericana. De otro lado, parte importante de las
grandes empresas públicas y privadas de capital nacional pasaron a manos de
empresas multinacionales en sectores estratégicos de sus economías y
aparecieron «capitales golondrinos» que no hicieron sino arreb atar a los países las
plusvalías generadas y presionar sobre los desequilibrios macro-económicos ante
el primer síntoma de crisis financiera internacional, no generada necesariamente
en la región. Las críticas más import antes al consenso han sido la de no
reconocer que el desarrollo requiere de una transformación de la sociedad, así
como no atención a los aspectos de la redistribución del ingreso. 127
La extendida aplicación en América Latina en general y en algunos países
andinos en particular de las políticas del denominado Consenso de Washington
ha tenido como efecto hacer olvidar el rol determinante que siempre ha
desempeñado el Estado en la construcción de una economía de mercado y de una
126 S TI GLITZ, J oseph. “ El Malesta r en la Globalización” . Buenos Aires: T au rus, 2002, p. 44.
127 S TI GLITZ, J oseph. “ El malestar en la globalización” . Buenos Aires: T aur us, 2002, p. 1 16
también desde una posic i ón relativame nte favorab le SHEAHAN,J, Op,cit, pp 202 y ss; 242 y
ss.Desde una ópti ca más critica a esta ideas,MONTES,P “ El desor den neoliberal” . Madrid:
T rotta, 1996.
134
defensa de la integración internacional. De otro lado, el deterioro de los términos
de intercambio y el intercambio desigual han continuado siendo decrecientes.
128 Y últimamente la C omunidad Andina de Naciones está siendo puesta a prue ba
por los nuevos desaf íos económicos generados, por diversas causas: por un lado,
la entrada en vigor desde el año 2012 de sendos Tratados de Libre Comercio
celebrados entre algunos países miembros de la CAN- Colombia y Perú con los
Estados Unidos de América y de la Unión Europea, amén de la profunda crisis
financiera y económica mundial de 2008; así como de circunstancias políticas,
ya que la mitad de los Estados parte de la Comunidad Andina, difieren en sus
identificaciones ideológicas gubernamentales: Ecuador y B olivia, transitan por
una vía política distinta inspirada en una izquierda democrática populista; de la
otra mitad de los Estados parte -Colombia y Perú - que encaminan su modelo de
desarrollo sobre ideas neoliberales y de apertura a la inversión extranjera y a la
libre circulación de los capitales y el mercado financiero y de servicios; y por otra
parte, de fac tores sociales, consecuencia, principalmente del histórico atraso y
pobreza estructural acentuada por aspe ctos sociológicos, políticos y culturales
agravada ,a su vez, por la reciente crisis financiera y económica mundial que s on
los signos y las señales de nuestro tiempo.
2. LA PRI MERA DÉCADA: DE LOS OBJETIV OS INICIALES DE LA
ORGANIZACIÓN Y SUS AVANCES INSTITUCIONALES.
Existe una relació n entre el trazado de objetivos claros y la creación de un a
estructura institucional sólida al interior de las organizaciones internacionales.
De hecho, este proceso de mutua influen cia se verifica en la experiencia andina y
marca el desarrollo de su integración desde los primeros momentos.
En efecto, conforme al artículo 10 d e la versión original del Acuerdo de
Cartagena, los objetivos que el Grupo Andino perseguía, con el fin de optimizar el
nivel de vida de lo s ha bitantes de la subregión, eran promover el desarrollo
equilibrado y armónico de sus miembros, acelerar su crecimiento mediante la
integración económica, facilitar su participación en el proceso de integración
previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para l a
conversión de la ALALC en un mercado común.
Sin embargo, durante su primera década de funcionamiento, el Grupo Andino no
pudo alcanzar plenamente los objetivos trazados. El nivel de las operaciones
comerciales entre lo s Estados andinos y las permanentes cri sis, tanto políticas y
económicas internas en los Estados mie mbros determinaron una postergación en
las metas establecid as en materia de lib re comercio, aranceles, tratamiento de la
inversión y, en general, en la obtenc ión de una política económica exterior
común. Todo esto llevó a la suscripción d e dos instrumentos: el Protocolo de Lima
del 30 de octubre de 1976, que extiende los plazos correspondientes al programa
de liberación, al arancel externo mínimo común y a la p rogramación industrial; y
el Pro t ocolo de Are qui pa del 21 de a bril de 1978, que dispuso una nueva
ampliación de los plazos para el programa de liberación 129
128 HUMALA, U “ Globalizando al Perú”. En: Perú Hoy . Lima, 2002, p 159.
129 P I CO MANTILLA, Galo. Der echo Andino. 2 ed. Quito: T ribunal de Justicia del Acuerdo de
Cartagena , 1989, p. 23.
135
Por ello, no va a ser sino hacia el final de su primera década de funcionamiento
cuando los Estado s miembros van a d ar algunos pasos importantes para su
desarrollo institucional. En este sentido, la medida más importante fue la
suscripción del T rata do que cre a el T ribunal de Justicia del Acuerdo de C a rtagena
el 28 de mayo de 1979 ( TJCA en adelante). 130
El primer objetivo de este tratado fue complementar la exigua estructura
institucional del Grupo Andino mediante la instauración de un órgano
jurisdiccional que brindara, como lo hizo, una verdadera estructura normativa.
En efecto, este órgano instituyó -de manera explícita- una referencia a las normas
originarias y derivadas que integraban el ordenamiento jurídico comunitario
andino.
Otros pasos importantes en el desarrollo institucional se produjeron el 25 de
octubre de 1979, con la suscripción del T rata do Constitutivo del P a rlamento
Andino ; y el 12 de noviembre del mismo año, con la creación del Conse j o de
Ministros de Rel a c iones Exteriores , (CAMMRREE) órgano de naturaleza política
instaurado para la i nstitucionalización de una proyección ext erna c onjunta de los
Estados miembros.
3. LA SEGUNDA DÉCADA Y LA CRISIS DE LOS ESTADOS MIEMBROS
La década de los años ochenta del siglo XX, fue una etapa difícil en la evolución
del proceso de integración andino debido a la agudización d e la crisis económica
en la subregión. Los Estados fuero n adoptando progresivamente medidas
restrictivas de comercio contrarias al programa de liberación con el fin de generar
divisas para el pago de sus compromisos financieros. De esta manera, se dejaron
de lado los programas de d esarrollo industrial conjuntos y se produjo una
verdadera modificación unilateral de la s políticas comunitarias en materia de
inversión. 131
Por esta razón, nue vamente, hubo de aplazarse el estable cimiento del arance l
externo mínimo común, así como los térm inos previstos para la desgravación
automática del programa de liberación, disposición que se i ncluyó en el Protocolo
Modificatorio del Acuerdo de Cartagena, suscrito en la Ciudad de Quito el 12 de
mayo de 1987 (en adelante, Protocolo de Quito) .
Precisamente en el marco de esta crisis, y como una forma de hacerle frente, el
presidente peruano Fernando Belaúnde planteó la cre ación de un sí mbolo y un a
m oned a de ref erencia , el peso a n dino , que se constituyera en la antesala de la
integración económica de la región. 132 Se pretendía que significara un elemento
de estabilidad en los mercados cambiarios con el fin de evitar distorsiones en el
comercio y, al mism o tiempo, crear un mecanismo que prot egiera y estimulara el
ahorro interno afectado por los procesos inflacionarios. Sin embargo, la opinión
130 P I CO MANTILLA, Galo. Der echo Andino. 2 ed. Quito: T ribunal de Justicia del Acuerdo de
Cartagena , 1989. Op, cit, 26-27.
131 SECRET ARIA GE NERAL DE L A COMUNIDAD ANDINA. 28 Años de Integración Andina .
Un Recue nto Histórico . Lima : Secretaría General de la Comunidad Andina, 1997, p. 25.
132 L a p ropuesta sobr e la creación del peso andino se publicó en el Diario Oficial El P erua no del 22
de abril de 1983. La ceremonia de constitución del peso andino se realizó en la ciudad de Lima el
17 de diciembre de 1984.
136
de varios sectores f ue que el Grupo Andino no brindaba el nivel suficiente de
armonización de políticas cambiarias, fiscales y monetarias necesarias para evitar
que las fluctuaciones nacionales de los tipos de cambio y las tasas de inflación
generaran una alta influencia desestabilizadora en los otros Estados que
manejaran la moneda. 133
De manera paralela, la crisis afectó el desarrollo del aspecto institucional; y para
1982, la Junta del Acuerdo de Cartagena daba cuenta de catorce d ecisiones de la
Comisión que los Estados miembros habían incumplido con incorporar a s u
ordenamiento jurídico interno o que, de haberlo hecho, carecían de disposiciones
administrativas para su aplicación efectiva. 134
4. LA TERCERA DÉCADA DE INTEGRACIÓN Y LA DE FINI CIÓN DE UNA
VOLUNTAD POLÍTICA CLARA.
A finales de la década de los ochenta del anterior siglo el panorama en la
subregión presentó atisbos de recuperac ión y, en 1989, era posible dilucidar una
voluntad política de impulsar el proceso de integración. Esta iniciativa se tradujo
en un conjunto de actos concertados a nivel presidencial que se encargaron de
dar impulso y dirección al proyecto andino. Un caso ilustrativo de esta dinámica
fue el Manifiesto de C a r tagena de Indias , resultado de la reunión presidencial
llevada a cabo el 25 y 26 de mayo de 1989.
En la segunda reunión presidencial, que tuvo lugar en la c i ud a d de G a l á pagos el
17 de diciembre de 1989, los Presidentes aprobaron el Diseño Estratégico para la
Orientación del Grupo Andino. Este postulaba dos objetivos básicos: l a
consolidación del espacio económico an dino y una mayor a rticulación del Grupo
Andino con el contexto internacional, en particular con la búsqueda de la unidad
latinoamericana.
La tercera reunión se realizó en Machu P i cchu el 22 y 23 de mayo de 1990. Allí,
los mandatarios crearon el Conse j o Presidencial Andino , conformado por los Jefes
de Gobierno de los cinco Estados miembros, con el objetivo fundamental de
e valuar, impulsar y ori entar el proceso de i n tegración. Otro logro importante d e
este evento fue la de cisión de im pulsar la elecc i ón por suf ra g io directo y universal
del Parlam en t o And ino .
En el mismo sentido, durante la cuarta reunión, celebrada en La Paz el 29 de
noviembre de 1990, los Presidentes acordaron las acciones necesarias para
133 Sobre el tema pueden v erse los documentos de trabajo ― Reflexiones en Cuanto a la Cr eación
del Peso Andino» » , J/P R/126 del 29 de marzo de 1984 y « La I ntegración en los T emas
Cambiarios y Monetarios » , J UN/RE.CMFP/17 del 7 del 25 de julio de 1991. Esta propuesta fue
materia de v aria s rec omendaciones qu e apuntaban a la definición de políticas cambiarias y
monetarias qu e, junto a la unidad monetaria and ina , no han alcanzado un nivel im portante de
desarrollo. Desde 1992, las discusiones sobre el pe so andino fueron abandonadas; y actualmente,
éste sólo ti ene valor c omo unidad de cuenta del Fondo Latinoamericano de Reservas (
FLAR),que emitirá estas obli g aciones a los Ba ncos Centrales de los Estados miembros de la
Comunidad Andina y otros tenedores autorizad os para el pago de obli g aciones entre ellos. A este
efec to, el peso a ndino tie ne equivale ncia con el dólar americano (US$ 1 dólar).
134 Es importante precisar que, en ese momento, no estaba en vigencia el T ratado que crea el
T ribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que entró en vigor el 19 de ma y o d e 1983.
137
profundizar la integración andina. En est a línea de dirección, se acordó adelantar
los plazos para la formación de la zona de libre comercio y la definición del
arancel externo común; armonizar pr ogresivamente las políticas económicas;
liberalizar en forma gradual la circulación de ca pitales, personas y servicios; y
lograr la integración física y fronteriza.
Adicionalmente, en la quinta reunión, realizada el 17 y el 18 de mayo de 1991 en
Caracas , los Jefes de Estado reiteraron el objetivo de profundizar la integración,
para lo que elaboraron un cronograma de eliminación gradual de lista de
excepciones. En el aspecto institucio nal, se encargó al Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores que realizara una revisión de la estructura
orgánica del Grupo Andino y analizara los tratados constitutivos del Tribunal de
Justicia y del Parlamento Andino.
El 5 de diciembre de 1991 fue suscrita, en Cartagena de I ndias, el Acta de
Barahona por los mandatarios reunidos en el Sexto Consejo Presidencial Andino.
Este documento establece tres objet ivos principales: la presentación de
propuestas sobre la revisión instituci onal de los organi smos del sistema de
integración; la convocatoria a una reunión de plenipotenciarios para examinar y
suscribir un protocolo modificatorio del tratado de creación del Tribunal de
Justicia; y, finalmente, la consolidación de la zona de li bre comercio andina
(ZLCA) y el avance hacia una unión aduanera, mediante el establecimiento de un
Arancel Externo Común. Conforme a l A cta de B a r ahona , la zona de libre comerc io
entraría en vigencia el 1 de enero de 1992 para Bolivia, Colombia y Venezuela; y ,
a partir del 1 de julio de 1992, para Ecuador y Perú. El arancel externo común
preveía un sistema estructurado en cuatro niveles que entraría en vigencia, en u n
primer momento, el 1 de enero de 1992 y se mantendría en vigencia hasta el 1 de
enero de 1994. Al término de esta fecha debería ser sustituido por un sistema de
tres niveles y así sucesivamente de conformidad con los acuerdos adoptados.
5. LA DIFÍCIL POSICIÓN PERUANA
A pesar de las auspiciosas iniciativas, el Acta de Barahona no fue del todo
cumplida por los Estados miembros y en particular por el Perú. En efecto, el 21
de abril de 1992, el Gobierno peruano publicó el D.S.N.° 014 -924CTI/DM,
mediante el cual, en aplicación d el artíc ulo 79A del Acuerdo de Cartagena 135 se
135 El artículo 79A de la v ersión del Ac uerdo de Ca rtage na cont enida en la De cisión 236, vigente en
ese momento, tenía e l texto si g uiente:
( …. ) Artículo 79A. - Cuando ocurran importaci ones de pr oductos origin arios de la subr egión, en
cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la pr oducc ión nacional d e
pr oductos específicos de un País Miembr o, éste podrá aplicar medidas corr ectivas, n o
discriminatorias, de carácter pr ovisional, sujetas al posterior pr onunciamiento de la Junta.
El País miembr o que aplique las m edidas corr ectivas, en un plazo no mayor de sesenta días, d ebe rá
comunicarlas a la Junta y pr esentar un informe s obr e los motivos en que fundamenta su aplicación.
La Junta, dentr o de un plazo de sesenta días si guientes a la fecha d e r ece p ción del mencionado
informe, verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y
emitirá su pr onunciamiento, ya sea para suspender , modifi car o autorizar dichas med idas, las que
solamente podrán aplic arse a los pr oductos d el país miembr o donde se hubier e originado l a
perturbación. Las medidas que se apliquen deberán garantizar el acceso de un volumen d e
comer cio no inferior al pr omedio de los tr es últimos años . (…..) .
144
importaciones por 94.176 millones de la misma moneda. 150
Así las cosas y tal como lo he señalado a lo largo de este capítulo la Comunidad
Andina de Naciones ya había pasado po r dos momentos crít icos a lo largo de su
historia. En 1974, tras el golpe de Estado de Augusto Pinochet en Chile -paí s
fundador del bloque- y que lamentablemente se retiró de la Comunidad Andina y
un segundo momento difícil que se concretó con los hechos políticos de crisis
ocurridos en 1994, cuando el entonces Presidente peruano, Alberto Fujimori,
anunció que su pa ís dejaba de ser p arte activa del Sist ema Andino, lo cual
finalmente no se concretó, y el lamentable retiro de Venezuela del proceso
integracionista andino en 2006.. Estas luces y sombras son parte de la evolució n
y dinámica de un esquema de integración que posee sus propias fuerzas y
vicisitudes. En efecto, no se puede olvidar que la Comunidad Andina de Naciones
representa la tercera parte del come rcio sudamericano y en 2010 alcanzó
exportaciones intrarregionales por casi 20.000 millones de dólares.
8. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNIDAD ANDINA DE
NACIONES.
No obstante el retiro de Venezuela que - como se expuso- significo una situación
crítica para la Comunidad Andina de Naciones, pero ello no ha provocado un
retroceso relevante del Sistema Andino d e Naciones, ya que Venezuela ha suscrito
memorandos de entendimiento - conforme a la Convención de Viena y el Derecho
de los Tratados- c on los restantes Estados Andinos, cuyo contenidos están
dirigidos a mantener la c ondición de libre comercio (Programa de liberación)
pactando salvaguar dias así como normas técnicas y sanita rias principalmente;
todo ello con base e n el artículo 135 del Acuerdo de Cartagena que estipula que el
programa de liberación se debe mantener por cinco años prorrogables con el fin
de mantener y consolidar el pilar que sirve de base para constituir a futuro la
Comunidad Suramericana de Naciones.
Conforme con este panorama, en la primera década del siglo XXI, la situación del
proceso de integraci ón esta signada por fortalecer un área d e libre comercio, por
ello en esta crucial materia de comercio de bienes y servicios, la Comunidad
Andina de Naciones tiene uno de los esq uemas de integración más avanzados del
mundo, muy simila r a la Unión Europea, es pecialmente en inversión extranjera,
servicios profesionales, transporte multimodal (aéreo – cielos abiertos- y marítim o
, pues no existe la reserva de carga), telecomunicaciones y energía .
En cuanto a la libre movilidad de capitales no hay un estatuto c omún, aunque
existen disposiciones generales sobre protección de la propiedad intelectual que
150 El Secretar io General de la Comunidad Andina sostuvo, al hacer el balance de casi 40 años del
proceso de integración, e n el Día del I nmigrante (24 de jul io de 2008), que la población total del
bloque se duplicó, pasa n do de 43 mi llones en 1970 a 96 millones en 2007; el comercio entre sus
integrantes creció 78 veces, pasando de 75 millones a m ás de 5.500 millones de dól ares en i gual
período. T ambién destacó que el comercio intracomunitario de facturas era de 32 mi llones de
dólares en 1970 y pasó a ser de m ás de 4.000 millones de dólares en 2007. P or ultimo, resaltó e l
crec imiento d e las reservas internacionales en 101 vec es, de 5 67 millones de dóla res en 1970 a
57.467 millones en 2007, e l a umento d e la inve rsión directa ex tranjer a de 142 mi llones a 14.343
millones de dólares al año y el produ cto int erno bruto en casi 21 ve ce s, de 16.098 a 338.052
millones de dólares. Fuente: www .comunidadandina.or g.
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