Ciencia política y derecho constitucional comparado

BIBLIOTECA DE JURISPRUDENCIA, FILOSOFÍA É HISTORIA CIENCIA POLITICA DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO POR JUAN W. BURGESS. Biblioteca PixeLegis. Universidad de Sevilla Decano de la Facultad de Ciencia Política en el Colegio universitario de Nueva York TOMO II Y ÚLTIMO GOBIERNO LA ESPAÑA MODERNA LÓPEZ gozos, 6 MADRID ES PRADPIEL : AD 9848 -Imp. de Gabriel L. Horno, San Bernardo, C.—Teléfono 1,912 División primera. Las formas de Gobierno. CAPÍTULO PRIMERO Clasificación de las formas de Gobierno. En el libro II de la primera parte procuré demostrar cómo la confusión de la idea del Estado con la del Gobierno llevaba a concebir de una manera viciosa las formas del Estado y a emplear en la expresión de los conceptos una nomenclatura que apenas puede utilizarse. La misma crítica cabe hacer respecto de las nociones corrientes sobre las formas de Gobierno. La falta de una clara y justa distinción entre el Estado y el Gobierno es tan fatal en el un caso como en el otro. Esa falta de que adolece la literatura consagrada a este asunto, me obliga ahora, como entonces, o más ahora que entonces, a emprender un estudio nuevo y a crear en gran parte una nueva nomenclatura, que quizá parezca poco científica en algunos sentidos, pero que espero ha de ser clara. I.—Mi primera base de distinción será la identidad o no identidad del Estado con su Gobierno. Según ella, es éste inmediato o representativo. I. Inmediato es aquel en que el Estado ejerce directamente las funciones gubernamentales. Esta forma TOMO II 2  CIENCIA POLÍTICA debe ser siempre ilimitada, trátese de monarquías, de aristocracias o de democracias, porque sólo el Estado puede limitar el Gobierno, y donde éste es el Estado mismo no puede tener más limitaciones que las que se imponga, a si propio, pero no limitaciones de Derecho público. Nada impide ser despótico de hecho, a no ser una disposición benévola. En teoría siempre lo es. El Gobierno inmediato puede ser monárquico, aristocrático o democrático, según sea monárquica, aristocrática o democrática la forma del Estado con el cual se identifica. La Historia no atestigua que exista una gran diferencia entre el primero y el último desde el punto de vista de la libertad. A mi juicio, más favorable para la libertad es el primero. Afortunadamente, el Gobierno democrático inmediato no puede extenderse a un gran territorio o a una gran población; así, las tra - bas de los vínculos familiares y de la vecindad limitan de hecho sus tendencias despóticas. Pero donde eso falta, no hay sistema más opresivo. Si tal Gobierno no transige en caso de conflicto con el súbdito, el súbdito no tiene más camino que rebelarse; y la rebelión contra un Gobierno democrático es recurso más desesperado y de más difícil éxito que la rebelión contra un monarca. El Gobierno aristocrático inmediato, según la Historia acredita, es más favorable para la libertad que los otros dos, aunque de un poder mucho menos activo: no tiene ni la masa de fuerza de la democracia ni la concentración de la monarquía, pero rara vez se ofrece esa completa identidad entre el Estado y el Gobierno, a no ser en la monarquía, y aun aquí es por lo común más aparente que real. 2. La forma rep resentativa, en términos generales, es aquella en que el Estado confiere el poder del Goti 151 JUAN W. BURGESS  3 bierno a una o varias organizaciones más o menos distintas de la suya. Puede ser limitada o ilimitada. Si el Estado confiere todo su poder al Gobierno, y no reserva al individuo ninguna esfera de autonomía, el Gobierno es ilimitado: es, en teoría, un despotismo, por liberal y benévolo que pueda ser en la práctica. Si el Estado no le confiere su soberanía, sino sólo una parte de su poder, ya especificando las facultades gubernamentales, ya definiendo y garantizando la libertad individual frente a esas facultades, entonces es limitado, o, como ahora suele decirse, constitucional. El Gobierno representativo puede ser monárquico, aristocrático o democrático, según se entregue el poder a un individuo, a unos cuantos o a la masa del pueblo . Naturalmente, un Estado monárquico, tendrá un Gobierno monárquico; un Estado aristocrático, un Gobierno aristocrático, y un Estado democrático un Gobierno democrático; pero no es necesario científicamente y no siempre sucede así de hecho, ni aun en general. Ocurre con frecuencia que un Estado democrático tiene un Gobierno monárquico: tal es el verdadero carácter del cesarismo, del bonapartismo . Se concibe también que un Estado monárquico tenga un Gobierno democrático, aunque no conozco ningún ejemplo positivo de tal combinación. El Estado monárquico tiene a menudo un Gobierno aristocrático. Efectivamente: una buena monarquía necesita como representación gubernamental una verdadera aristocracia; debe reunir en torno suyo a los jefes naturales del pueblo y gobernar con el concurso de su saber. La democracia puede sostener medianías en el Gobierno con el apoyo artificial 4 CIENCIA POLÍTICA del sufragio; pero la monarquía no puede descansar en último término sino en la superioridad de la inteligencia: el poder del número y de la fuerza están en contra suya. El Estado aristocrático puede tener a su vez un Gobierno monárquico; y tal es la relación en que quedan generalmente las diversas partes del sistema político al pasar de la forma monárquica a la aristocráti - ca. Puede decirse que esa combinación es casi una necesidad para la existencia y sostenimiento de esta última forma. Un Estado aristocrático con un Gobierno aristocrático, corre siempre el peligro de disolverse; y corre ese peligro, porque el número y la fuerza bruta están contra la aristocracia, y porque ésta no posee sobre las masas la influencia religiosa que la monarquía. Tiene poder intelectual; pero el poder intelectual, reducido a sí solo, conduce al cisma, y el cisma en el cuerpo gobernante destruye la fe y la lealtad de las masas. Por fin, un Estado democrático puede tener un Gobierno aristocrático; y, a menos de tratarse de una sociedad perfecta o casi perfecta, no veo por qué no ha de ser ese el mejor sistema político para todos los Estados que han llegado a la forma democrática. Es, a lo menos teóricamente, gobierno del pueblo, para el pueblo y por lo mejor dei pueblo. El tránsito de la forma aristocrática a la democrática, conduce naturalmente, por el pronto, a esta relación entre el Estado y el Gobierno; pero es muy difícil que tal relación se sostenga. La democracia madura siempre tiende a establecer el Gobierno democrático, y la inmatura a la creación del César, del Bonaparte o del boss (1). (1) En los Estados Unidos se llama boss (patrono) al jefe JUAN W. BURGESS  5 11.—Mi segunda base de clasificación es la consolidación o distribución del poder gubernamental; y la primera diferencia que cabe establecer en su vista, es la que existe entre el sistema centralizado y el sistema dual de gobierno. 1. Forma centralizada es aquella en que el Estado confiere toda la autoridad gubernamental a un solo organismo. En ese régimen no hay autonomía constitucional ni Gobierno independiente en las localidades: el Gobierno local es tan sólo una agencia que el central establece, modifica o suprime a su albedrío. Semejante forma cuadra, en primer término, a Estados de pequeña o regular extensión y de una población perfectamente homogénea; es decir, á Estados completamente nacionales, donde ha pasado el período de variedad en las concepciones políticas y jurídicas, donde se ha desenvuelto, y reconocido como criterio de verdad, una conciencia común, y donde se forma fácilmente una opinión nacional. La Historia demuestra que todos los Estados tienden más o menos hacia esa forma a medida que se erigen en Estados nacionales. Cuando la han alcanzado naturalmente, sería un retroceso trocarla por el sistema dualista. Pero, aparte de la poca extensión del territorio y de la plenitud de la nacionalidad, hay otras condiciones que exigen esa forma de Gobierno. Un Estado cuya población se compone de nacionalidades distintas y hostiles, necesita adoptarla en mayor o menor grado . En las localidades donde prevalece tal composición étnica, no puede desenvolverse un consende uno de los rings o círculos de politicians que explotan la organización y la fuerza de los partidos. Es como un gran cacique, que debe su poder, no al amparo de la burocracia, sino a la sólida disciplina de las huestes.—(N. del T.) O' CIENCIA POLÍTICA sus armónico superior . Hace falta un árbitro gubernamental que esté por cima de las localidades para conservar el equilibrio y prevenir la guerra entre las nacionalidades hostiles. Asimismo, un Estado con una población falta de madurez política e incapaz de self-government, tiene que adoptar dicha forma; el sistema dual en tales circunstancias equivaldría al caos y a la disolución. Pero esas dos clases de condiciones deben mirarse como temporales; y, tanto en una como en otra, el tránsito de la forma centralizada a la dual sería testimonio de un progreso en el desarrollo político de la población: la forma dual es entonces el eslabón intermediario entre la centralizacion transitoria y la centralización permanente. 2. El Gobierno dual es la forma en que el Estado distribuye los poderes gubernamentales entre dos clases de organizaciones, tan independientes entre sí, que ninguna de ellas puede destruir la otra, ni limitar sus facultades, ni invadir la esfera que la ha reservado la Constitución. Ambas se hállan completamente sometidas al Estado; ambas pueden ser modificadas o abolidas por él. Pero ninguna es mera agencia de la otra, aunque se concibe que la una pueda emplear a la otra en calidad de agente, como así ocurre a menudo. El Gobierno dualista admite una subdivisión: puede ser confederado y federal. En el primero, la esfera del Estado, en cuanto a territorio y población, coincide con la del Gobierno local; en el segundo, con la del Gobierno general. En el sistema confederado hay varios Estados, un número igual de Gobiernos locales y un Gobierno central. En el sistema federal hay un Estado, un Gobierno central y varios Gobiernos locales. El sistema confederado es manifiestamente una for6 JUAN W. BURGESS  7 ma transitoria: tiene su puesto en el período de transición de varias soberanías a una sola soberanía sobre los territorios y pueblos combinados. El sistema federal no es tan claramente transitorio, aunque difícilmente puede considerarse como una forma definitiva. Tiene su puesto natural en Estados de gran territorio, y con una población de regular desarrollo político, considerada en clases o en masa, pero no de una nacionalidad enteramente homogénea en sus diversas secciones. Cuando esas diferencias étnicas hayan desaparecido por completo, puede subsistir algo parecido al sistema federal; pero los Gobiernos locales irán reduciéndose a Cuerpos administrativos y dejando de ser Cuerpos legisladores. Hoy, en efecto, todo el mundo político, así el que posee la forma centralizada como el sometido aún a la federal, parece como si tendiera a este sistema de Gobierno centralizado en legislación y federal en administración. No diré yo que no sea ésta la forma del porvenir, la última, la ideal, al menos para todos los grandes Estados. La dificultad que ofrece en la práctica la forma federal es la confusión que origina en la conciencia común en cuanto al asiento de la soberanía del Estado. En la confederación sabemos dónde está el Estado, y en la forma centralizada no cabe duda sobre este punto; pero en el sistema federal, la divergencia de pareceres que existe en la materia, origina la más candente de las cuestiones de política práctica: una cuestión que rara vez se resuelve sin efusión de sangre. Creo que la dificultad estriba en la manera que tiene el Estado de distribuir ordinariamente los poderes entre el Gobierno central y los Gobiernos locales. Esa manera es, en resumen, como sigue: 14  CIENCIA POLÍTICA mientras el veto no se retire. Pero el Estado puede reducir al mínimum ese peligro, prescribiendo en la Constitución que las cuestiones de impuestos se separen de todas las demás, y facultando al Poder ejecutivo para llevar a efecto las leyes mediante sus propias disposiciones, si el legislativo dejase de dictar las medidas necesarias para su ejecución. Así, esta objeción contra la forma presidencial no es de gran peso para contrarrestar sus ventajas. Las ventajas son manifiestas, sobre todo en aquellos Estados donde reina una gran variedad de opiniones y de intereses, o donde el Poder gubernamental se halla repartido entre dos o más organizaciones independientes, o donde es una necesidad primordial la defensa contra la invasión extranjera. Cuando se reúnen todas estas circunstancias, cualquier otra forma que no sea un fuerte Gobierno presidencial está condenada irremi siblemente a un pronto y lastimoso fracaso. 2, La forma parlamentaria es aquella en que el Estado confiere al Poder legislativo una intervención completa en la Administración. En esta forma, la posesión del Poder ejecutivo real (aunque no quizá nominal) depende del Poder legislativo, y el primero no puede ejercer ninguna prerrogativa sin la aprobación del segundo. Tal es el principio, en términos generales; pero, reflexionando un poco, se reconoce que en la práctica es menester una determinación mayor, una segunda diferenciación, por decirlo así. En efecto; las más de las veces el Poder legislativo se compone de dos Cámaras; y el concurso de esos dos Cuerpos independientes, venta joso para legislar, es intolerable para administrar. Por eso la intervención del Poder legislativo en la Adminis1 JUAN W. BURGESS  15 tración pública la ejerce en la práctica una de las Cámaras, y recae naturalmente en aquella que, por la ley o la costumbre, tiene más facultades en materia de recursos. En algunos sentidos y en determinadas condiciones, el régimen parlamentario es un sistema admirable. Su mayor excelencia consiste en que mantiene la armonía entre las diferentes ramas del Gobierno; mas, paraconseguir este resultado, sacrifica completamente la independencia del Poder ejecutivo, y anula en la práctica la de una de las Cámaras del legislativo. Se facilita asi relativamente la legislación, pero con mengua de la fijeza y estabilidad de la Administración. Otra gran ventaja que ofrece este sistema es la mejor información del Poder legislativo sobre todos los asuntos que ha de regular, por el hecho de estar presentes y tener voz en las Cámaras los jefes de la Administración. Las leyes no se inician ni se hacen, como en el otro sistema, por los jefes de medio centenar de Comisiones legislativas, es decir, por hombres sin experiencia generalmente, y a menudo visionarios. Para algunos hay un inconveniente que contrarresta en cierto modo esa ventaja, y es la indebida influencia que alcanza así la Administración sobre el Poder legislativo. Esta reflexión tendría más fuerza si el Poder ejecutivo fuese independiente en la forma parlamentaria; pero como de hecho no es sino el gran Comité del partido que domina en las Cámaras o en aquella que interviene en la Administración, puede prescindirse de este punto al estimar el valor del sistema. Sin embargo, la forma parlamentaria no es adecuada ni posible para toda clase de hombres. Su éxito depende de condiciones peculiares y raras . Yo no con ci- 1 6  CIENCIA POLÍTICA bo su aplicación más que en dos fases del desarrollo de la sociedad política. Una sería la perfecta constitución social, en que todos los individuos del Estado poseyesen una alta cultura y obrasen de una manera desinteresada por puro espíritu de justicia. En tal sociedad es de suponer que siempre serían elegidos los mejores para ejercer los poderes del Gobierno, y que, siendo tan buenos todos, los mejores no necesitarían trabas ni garantías artificiales para no incurrir en errores o injusticias. Semejante sociedad perfecta no ha existido nunca, no existe ahora, ni existirá en un porvenir próximo. Al presente no podemos construir nuestro Derecho constitucional partiendo de tal hipótesis. Si esa fuese la única condición en que pudiese existir el Gobierno parlamentario, tal régimen debería mirarse como un ideal para un porvenir remoto, y sería inútil insistir en su examen. Pero en la evolución del Estado hay otra fase en que la forma parlamentaria aparece naturalmente y puede dar resultados satisfactorios. Es la fase en que el sistema político consta de estas tres instituciones dominantes: L a , un Trono; —es decir, una jefatura ejecutiva hereditaria, que tenga en reserva poderes preeminentes, y que cuente con la sincera devoción y lealtad de las masas—; 2. a , una Iglesia oficial bajo la jefatura de la Corona, con cuyo concurso pueda conservarse la moralidad de las masas y perpetuarse su adhesión al Trono—; 3, a , un sufragio restringido, que dé la dirección de la política a las clases inteligentes, conservadoras y moderadas. Basta ver funcionar el Gobierno parlamentario para comprender al punto la exigencia de esas instituciones en esas relaciones. ¿Cómo pueden gobernar con vigor y fortuna los directores de la mayoría de JUAN W. BURGESS  17 las Cámaras ó de una de las Cámaras, si la mayoría que los apoya no es estable y resuelta, y la oposición benévola y paciente? Y en el estado actual de la cultura del pueblo, aun en los países más avanzados, ¿cómo conseguir esas cualidades en una Cámara cuyos miembros son elegidos por sufragio universal o muy extenso? La experiencia enseña que tal Cámara tiende a ser indómita, impaciente y precipitada. Y si, al revés, es elegida por sufragio restringido, ¿cómo puede gobernar a la gran masa de los excluídos de ese derecho sino mediante la monarquía con su legitimidad prehistórica? ¿Y cómo es posible mantener el prestigio del principio legitimista sino mediante el influjo de una religión leal a la . Corona y dotada de ascendiente sobre la conciencia popular? En fin, ¿cómo cabe que gobiernen los jefes de la mayoría legislativa, si el que ciñe la Corona puede poner en acción sus prerrogativas latentes para intervenir en todos sus movimientos o negar su sanción a todos sus actos? Me parece indiscutible que, en cualquier fase del desarrollo político distante de la perfecta, esas son las condiciones y relaciones esenciales para que funcione con éxito el régimen parlamentario. Todo cambio considerable de las mismas mermará indudablemente su utilidad y pondrá en peligro su existencia. TOMO II  2 CAPITULO II Aplicación de la Masificación. Sometamos ahora el Derecho constitucional de los Estados Unidos, Inglaterra, Alemania y Francia, a las bases de clasificación sentadas en el capítulo precedente, y veamos si podemos determinar de ese modo la forma general de Gobierno que impera en cada uno de esos países. L-FORMA DE GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS 1. Es, en lo esencial, representatativ a: la organización del Estado se diferencia, en el fondo, de la organización del Gobierno. Verdad es que hasta cierto punto se utiliza el mismo personal en ambos casos (1), pero es bajo diversas formas de combinación. En el primer libro de esta parte (tomo I, págs. 174 y siguientes) he demostrado ya que la organización del Estado en nuestro sistema político dista mucho de ser perfecta ni aun satisfactoria, pero lo es lo bastante para que pueda sostenerse que el Estado y el Gobierno no son idénticos: que el Gobierno es representativo. Y es Gobierno re- (1) Constitución de los Estados Unidos, art. 5.° JUAN W. BURGESS  19 presentativo limitado —aserto que no necesita demostrarse, porque de sobra lo demuestra la más ligera lectura del texto de la Constitución—. Finalmente, es Gobierno representativo democrático: la elegibilidad para la Presidencia y para el mandato legislativo sólo se halla limitada por la ciudadanía, la edad y la residencia (1); y la ciudadanía no es privilegio de ninguna clase (2), la edad requerida es baja, y la adquisición de residencia no está sometida a trabas artificiales. 2. El Gobierno de los Estados Unidos es federal. Y no quiero decir con esto que lo sea el central tan sólo; porque, aunque el calificativo suele aplicarse a él, es, en mi sentir, por considerarle equivocadamente como Gobierno de un Estado federal, y creo haber demostrado que no existe tal cosa; que, en lo que se llama comúnmente el sistema federal, lo que hay es un Estado que emplea en la obra del gobierno dos organizaciones separadas e independientes. Quiero, pues, decir que es federal el sistema gubernamental entero, y que el Gobierno central es una de las dos organizaciones gubernamentales empleadas por el Estado. El Gobierno de los Estados Unidos es coordinado. La Constitución establece un Poder legislativo, un Poder ejecutivo y un Poder judicial; distribuye entre ellos las facultades gubernamentales (3), y preceptúa que los Gobiernos locales tengan una forma correspondiente (4). 3. El Gobierno de los Estados Unidos es electivo. La Ley fundamental prescribe la elección para los miem - (1) Const., art. I.°, sec. 2, § 2; art. 1. 0 , sec. 3, § 3; art. 2.°, sec. I,  4. (2) Enmiendas a la Constitución, art. 14, sec. 1. (3) Const., artículos  2.° y 3.0 (4) art. 4.°, sec. 4. 20  CIENCIA POLÍTICA bros de los Cuerpos legisladores (1) y para el jefe ejecutivo del Gobierno central (2), y dispone que se mantenga la forma correspondiente en los Gobiernos locales (3). Aunque los departamentos políticos nombran los subordinados del jefe del Poder ejecutivo y los miembros del Poder judicial, no es esta una excepción de la forma electiva. Lo que ocurre es que las designaciones para esos puestos distan uno o más grados del procedimiento inmediato de elección; pero el análisis demuestra que su origen es la elección. 4. El Gobierno de los Estados Unidos es presidencial. La posesión de la jefatura ejecutiva es, por lo común, independiente en su origen y en su termino del Poder legislativo (4). Sólo cuando falla una elección regular, puede intervenir una de las Cámaras; e interviene entonces, no como tal Cámara legislativa, sino como colegio central de electores (5), y sólo por un proceso a consecuencia de grandes crímenes, pueden lograr las Cámaras la destitución del Presidente (6). Pero estas atribuciones del Poder legislativo deben mirarse como excepcionales. La regla constitucional ordinaria es la completa independencia de la posesión del Poder ejecutivo. Cierto que las Cámaras, si quisieran, podrían aprovecharse de los defectos de que adolece el sistema de elección presidencial, y decidir que no había habido elección en la forma ordinaria, asegurando de esa suerte a la Cámara de representantes la facultad de elegir; (1) Const., art. i.°, secs. 2 y 3. (z)  art. 2.°, sec. 1, § 2; enmienda XII. (3) Ibid., art. 4.°, sec. 4. (4) Ibid., art. z.°, sec. L a § 2, enmienda XII; art. 2.°, sección I. a , § I. (5) Ibid., enmienda XII. (6) art. 2.°, sec. 4. JUAN W. BURGESS  21 pero no es de suponer que los dos Cuerpos colegisladores conspirasen de ese modo contra el designio de la Constitución. Ni tampoco es de presumir que se pusiesen de acuerdo para deponer a un Presidente que les desagradase, so pretexto de que había cometido un crimen. Esas disposiciones de la Constitución miran a circunstancias extraordinarias, y es de creer que no se recurrirá a ellas sino en caso de suprema necesidad y con sincero espíritu patriótico. El jefe ejecutivo del Gobierno es completamente independiente del Poder legislativo en lo que atañe a su política. Los miembros de su Consejo o Gabinete son agentes suyos, y sólo ante él responden de su gestión gubernamental. El fracaso de un proyecto presentado a las Cámaras por el Presidente o sus consejeros, o un voto de censura contra el primero o los segundos, no trae aparejada la dimisión del uno o de los otros. Nada semejante prescribe ni insinúa de la manera más remota la Constitución. La independencia política del Poder ejecutivo frente al legislativo es completa. Por fin, la Constitución da al jefe ejecutivo del Gobierno el poder de defender sus prerrogativas contra todo ataque de las Cámaras. Es verdad que su veto no es absoluto, por una parte, ni limitado, por otra, a las disposiciones que afectan a la prerrogativa ejecutiva (1), pero se exige una mayoría tan alta para invalidarle, que la defensa es prácticamente completa Cuando pueda reunirse tal mayoría, cabrá presumir que el jefe ejecutivo se ha equivocado al pretender que la disposición atacaba su prerrogativa constitucional. Debe advertirse a la vez que, siendo ilimitada la esfera del (1) Const., art. i.°, sec. 7, §§ z y 3. 22  CIENCIA POLITICA el jefe ejecutivo puede oponerse, y con probabiliveto, dades de triunfo, a toda medida de Derecho administrativo que considere anticonstitucional, o inútil, o impracticable, afecte o no a sus prerrogativas. Esto basta para asegurar su independencia. Pero el veto presidencial no se limita, en la teoría ni en la práctica, a los casos anteriores, sino que a él somete la Constitución de un modo expreso todo acto del Poder legislativo que exija el concurso de las dos Cámaras (1). Un Presidente discreto y circunspecto economizará el uso de tal poder contra disposiciones que no infrinjan sus prerrogativas ni afecten a los recursos de la Administración pública, pero ninguna traba constitucional le impide prodigarle. Es cosa que se deja enteramente a su juicio y discreción. Es difícil hallar una palabra o una frase concisa para definir esta forma de Gobierno representativa, limitada, federal, coordinada, electiva y presidencial. La representación, la limitación, la distribución de facultades entre Poderes independientes, la coordinación de los Poderes y la elección, deben mirarse como elementos esenciales de lo que se denomina la forma republicana de Gobierno. Cuando se reúnen en un Estado democrático, constituyen, en mi sentir, la forma republicana. Sustituyendo, pues, dichos términos por este último tendremos, a mi juicio, la expresión más concisa de tal Gobierno, a saber: república federal presidencial. Es una forma completamente homogénea: todos sus elementos pertenecen a un mismo y único sistema político: al sistema de la soberanía popular. No es, pues, de temer en el porvenir ningún conflicto serio entre las partes que le componen. 1 (z) Const , art. 1,', sec. 7, §§ 2 y 3. JUAN W. BURGESS  23 H.-FORMA DE GOBIERNO DE FRANCIA 1. Este Gobierno es representativo. El Estado se halla organizado en la Constitución como una Asamblea Nacional, separada del Gobierno, y superior a él (1). Cierto que el personal de esa Asamblea es el mismo de las Cámaras legislativas, pero forma entonces un cuerpo enteramente distinto de estas últimas, un cuerpo que posee el poder soberano sobre las Cámaras y sobre todo el Gobierno. El Gobierno francés es, además, prácticamente ilimitado. La Constitución no garantiza al individuo una sola inmunidad frente a las atribuciones gubernamentales, no impone expresamente un solo limite a las facultades del Gobierno. Sólo hay una limitación implícita: que el Gobierno no puede reformar la Constitución; pero como pueden hacerlo los Cuerpos legisladores transformándose en Asamblea Nacional (2), esa limitación implícita es vana. Finalmente, el Gobierno francés es democrático. La elegibilidad para la presidencia y para el mandato legislativo no depende más que de la edad y del goce de los derechos civiles y políticos (3). La edad exigida es moderada; el sufragio es el que se considera generalmente como universal (4), y la ciudadanía no está sujeta a limitaciones artificiales. 2. El Gobierno francés es centralizado. No hay en (1) Ley constitucional relativa a la organización de los po deres públicos, 25 de Febrero de 1875, art. 8.° (2) Ibidem. (3) Ley de g de Diciembre de 1884, art, 4. 0 ; ley Electoral política de 3o de Noviembre de 1875, art. 6.° (4) Ley constitucional relativa a la organización, etc., articulo  § 2. 30  CIENCIA POLÍTICA El Gobierno alemán es justamente limitado. La Constitución consagra una esfera de inmunidad individual, y luego enumera las facultades que puede ejercer el Gobierno (1); y el principio de interpretación adoptado en la práctica, es que lo que no se le otorga explícita e implícitamente se le niega (2). Por fin, el Gobierno alemán es, en parte, democrático, y en parte, monárquico. La Constitución no establece condición ninguna para poder ser elegido miembro de cualquiera de las Cámaras; y la legislación sobre este punto sólo exige una edad regular, la ciudadanía, el pleno goce de los derechos civiles y una corta residencia, para formar parte de la Cámara baja, y para los miembros de la Cámara alta no pide requisito ninguno (3). En cambio, sólo una persona de todo el Imperio es elegible para la Presidencia: el Rey de Prusia (4). 2. El Gobierno de Alemania es federal. Esta proposición debe entenderse de la misma manera que al hablar de los Estados Unidos; significa, pues, que todo el sistema gubernamental de Alemania se compone de dos partes separadas e independientes en el fondo: el Gobierno central imperial y las Regiones; que la Constitución asigna a cada una de esas partes una esfera propia; que la esfera del Gobierno central se halla determinada en la Constitución, y las facultades no incluidas en la misma son las que se reservan (i) Constitución imperial, artículos 3.°, 4. 0 , I I y 35. (2) Schulze, Lehrbuch des deustchen Staatsrechts, lib. II, pág. 12. (3) Boletín Legislativo de la Confederación, 1869, pág. 145. —Constitución imperial, art. 20. (4) Constitución imperial, art. n. ir/ JUAN W. BURGESS  31 a las Regiones; en fin, ' que ninguno de los Gobiernos puede mirarse originaria y esencialmente como una agencia del otro, ni destruirle, por lo mismo, legalmente. El Gobierno alemán conserva muchos elementos de sistema confederado, lo cual se debe a que el Estado alemán no ha recibido en la Constitución una organización satisfactoria y plenamente soberana. La Constitución no responde por completo a las condiciones actuales. De hecho, los poderes de las Regiones son aquí mucho más limitados que en los Estados Unidos; las Cámaras de las mismas se acercan más a la condición de Consejos administrativos que las de las Regiones americanas, y las facultades que la Constitución confiere al Gobierno central son más numerosas y más amplias que las conferidas al Gobierno correspondiente de nuestro país. Pero la organización del Estado en nuestro régimen es más completa y poderosa, y lo mismo ocurre con la del sistema del Gobierno central. En Alemania, como hemos visto, se sustraen muchas cosas del poder del Estado dentro de su organización constitucional ordinaria; y, como veremos, en lo que toca a la ejecución de las leyes imperiales, el Gobierno central depende en gran medida de las Regiones. Con todo, en mi sentir, debe admitirse que la organización gubernamental de Alemania ha traspasado la línea divisoria entre el confederatismo y el federalismo. Ahora es, en substancia, una forma federal; mas para que este cambio pueda expresarse clara y lógicamente en la Constitución, tienen que desaparecer todavía algunos restos del antiguo sistema de 1815 a 1866. El Gobierno imperial en Alemania es coordinado. La Constitución crea un Poder legislativo y un Poder eje- 1 ri n CIENCIA POLÍTICA cutivo, distribuye entre ellos las funciones y determina los principio s de su correlación (1). 3. El Gobierno alemán es, en parte, electivo, y en parte, hereditario. La Constitución prescribe la elección para los miembros de la Cámara baja (2), y el derecho hereditario para la dignidad imperial (3) (esto último, se entiende, mientras subsista ese derecho para la transmisión de la Corona de Prusia). Por lo que toca a los miembros de la Cámara alta, si así puede llamarse al Consejo Federal, su mandato depende de la voluntad de los Príncipes de las veintidós Regiones en que prevalece el principio hereditario para la jefatura ejecutiva y de los Senados de las tres ciudades (4). El Consejo Federal, según la Constitución, se compone de los representantes de esos varios personajes y Cuerpos, y cada uno de estos personajes y Cuerpos puede seguir en la designación el procedimiento que mejor le parezca. Naturalmente, los jefes hereditarios nombran los representantes, y los Senados los eligen. No rige, pues, un principio exclusivo para la formación del Consejo Federal. Por último, los funcionarios del Imperio, así civiles como militares, son nombrados por el Emperador (5). De modo que, atendiendo a los títulos en cuya virtud se reciben y desempeñan los cargos, el sistema no es simple, sino mixto, y el Gobierno no puede clasificarse dentro de una forma determinada. 4. El Gobierno imperial germánico es presidencial. El Emperador es enteramente independiente del Poder (1) Constitución imperial, artículos 4-18, 20-32. (2) Ibid,, art. 20. (3) Ibid., art. I I. (4) Ibid., art. 6.° (5) art. 18. 3 2 JUAN W. BURGESS  33 legislativo en lo que atañe al origen y al término de sus funciones (1). No existe Ministerio responsable ante las Cámaras. La Ley fundamental confiere al Emperador una esfera de prerrogativa independiente, y le da medios de defenderla contra las intrusiones del Poder legislativo: puede calificar de enmienda a la Constitu. ción todo proyecto que amenace sus prerrogativas, e impedir que se apruebe, por medio de los votos de que dispone en el Consejo Federal como Rey de Prusia (2). Además, en este mismo concepto de Rey de Prusia, la Constitución le otorga el veto absoluto sobre toda legislación referente al Ejército o a la Marina de guerra, así como sobre las leyes y reglamentos administrativos tocantes al sistema tributario imperial (3). Además, él convoca, abre, suspende y, con el consentimiento del Consejo Federal, disuelve la Dieta. Por último, la Constitución le otorga el derecho de nombrar todos los miembros de las Comisiones permanentes de Guerra y Marina del Consejo Federal, sin más excepción que el puesto reservado a Baviera en la primera de esas Comisiones. He aquí un Gobierno verdaderamente presidencial, y muy fuerte: La balanza de los poderes gubernamentales se halla en manos del ejecutivo. Es absolutamente imposible hallar una expresión concisa para definir este Gobierno representativo, limitado, democrático por una parte, monárquico por otra, federal, coordinado, en parte electivo, en parte hereditario y presidencial. Contiene los elementos republica- (1) Constitución imperial, art. ir. (2) /bid., artículos 6.°, 1 7 y 78. (3) Ibid., artículos 5. 0 , 35 y 37. TOMO II  3 CIENCIA POLÍTICA nos de la representación, limitación, coordinación y elección, pero contrabalanceados por elementos-monárquicos y hereditarios. Desafía al poder de la ciencia a que encuentre una palabra o una frase sencilla que le caracterice. Científicamente, deberíamos condenar esta forma por contener elementos, no sólo heterogéneos, sino hostiles. Científicamente, habría que predecir un conflicto l'outrance entre los elementos que la componen. Pero, prácticamente, es una forma excelentísima para las necesidades actuales del gran Estado alemán. Ha dado al pueblo de Alemania más libertad de la que había disfrutado nunca hasta aquí, y ha desenvuelto al mismo tiempo un poder como no le había conocido Europa desde la época de Napoleón I. Mientras los elementos monárquicos y hereditarios sigan haciendo, como al presente, una política popular, podrá evitarse el conflicto con los elementos republicanos. Pero si abandonasen esa línea de conducta y se entregasen a una política de reacción y opresión, no tardarían en cumplirse las predicciones de la ciencia. IV.-FORMA DEL GOBIERNO INGLÉS 1. El Gobierno inglés es inmediato; es decir:la organización del Estado y la del Gobierno son idénticas (1). No hay tras la Constitución una organización del Estado que haya hecho tal Constitución, organizado el Estado dentro de la misma, demarcado una esfera de inmunidad individual, construido un Gobierno y conferido a este último facultades específicas o generales. Por (I) Dicey, The Laz y el the Constitution, pág. 3 5. • 34 Y' JUAN W. BURGESS  35 consiguiente, el Gobierno inglés es ilimitado. No hay ni puede haber actos del Parlamento anticonstitucionales. Todo lo que ordene el Parlamento es constitucional de hecho y de derecho; y todo lo que ordene la Corona, siempre que no haya sido prohibido o dispuesto de otro modo por el Parlamento, y siempre que éste no haya confiado su ordenación a otras autoridades, es también constitucional. Ningún juez puede declarar anticonstitucionales los actos de esos poderes . Los jueces de los tribunales superiores tienen asiento en la Cámara alta, y se les consulta siempre que se discuten cuestiones relativas a la legislación fundamental; pero puede prescindirse de su parecer con impunidad absoluta. Tienen influencia en el Parlamento, pero no atribuciones para anular sus actos ni para oponerse a su ejecución en casos particulares. El juez que tal intentase podría ser destituido en virtud de una petición del Parlamento a la Corona. Así la libertad del individuo se halla en absoluto a merced del Parlamento. El Gobierno es, pues, completamente despótico en teoría, por liberal y benévolo que pueda ser en la práctica. Es un Gobierno mixto, democrático, aristocrático y monárquico juntamente. Las condiciones de elegibilidad para la Cámara baja no excluyen a una parte considerable de la población masculina adulta (1); y la Cámara alta no ha de mirarse como un Cuerpo totalmente aristocrático en principio . Casi todo inglés puede entrar en ese Cuerpo; es decir: tratándose de Inglaterra, la Corona puede llevar a quien desee a la Cámara de los Lores (2). Pero en Escocia e Irlanda, según sus (1) Anson, Law and custom of Me Constitution, pág, 70. (2) Ibid., pág. 177. 36  CIENCIA POLÍTICA actas de Unión con Inglaterra, la Corona no posee esa facultad ilimitada de crear Pares; por lo mismo, no son elegibles cualquier escocés o irlandés para formar parte de la Cámara de los Lores o de los Cuerpos de Pares escoceses e irlandeses que eligen representantes para esa Cámara, sino sólo los que pertenecen a las clases reducidísimas que designan las actas de Unión. De modo que, por lo que hace a los Lores del Parlamento que representan a los Pares de Escocia y de Irlanda, la forma de Gobierno es aristocrática, mientras que, por lo que hace a los Lores de Inglaterra y de Gales, la forma es democrática, toda vez que la Corona puede elegir al hombre más humilde del pueblo. Por otra parte, la elegibilidad para el Poder ejecutivo es monárquica, si se entiende que la Corona es el verdadero Poder ejecutivo: sólo una persona en todo el Imperio es elegible cada vez para esa posición (1). Pero difícilmente puede considerársela como el verdadero Poder ejecutivo (2). En la práctica esa persona debe permitir ejercer las prerrogativas regias a los representantes del partido que esté en mayoría en la Cámara de los Comunes, y la elegibilidad para los puestos del Ministerio es democrática en principio. De hecho el Gobierno inglés, en su forma actual, es casi democrático, el elemento monárquico y el aristocrático tienen mucho más de aparentes que de reales. 2. El Gobierno inglés es centralizado. Pero, como ya se supone, no quiero decir con esto que en el Imperio británico no haya un Gobierno local distinto del (1) Gneist, Das englische Verwaltungsrecht, pág. 653; Estatutos 12 y 13 Guillermo III, cap. II. (2) Bagehot, The EnglIsh Constitution, pág. 80. ic JUAN W. BURGESS  37 central; lo que quiero decir es que no le hay independiente de este último, que no hay un Gobierno local que el central no pueda modificar o destruir legalmente (1). No existe detrás de ambos Gobiernos una organización del Estado a que los dos deban su origen y sus poderes, y que haya garantizado la existencia y las atribu-• ciones de cada uno frente a las facultades del otro. El Estado se halla organizado en el Gobierno central, y los actos del primero no pueden distinguirse legalmente de los actos del segundo . Todo Gobierno local depende, pues, en principio, del central, y no cabe mirarle sino como una agencia suya. Hay selfgovernment en el sistema inglés, pero no self-government local independiente. No existe federalismo en este sistema. Con todo, el Gobierno inglés es coordinado. La "costumbre„ de la Constitución, como la llama Sir W. R. Anson,' nos ofrece un Poder legislativo y un Poder ejecutivo, que pueden mirarse como ramas coordinadas del Gobierno— lo cual quiere decir que ninguno de esos Poderes puede legalmente destruir el otro sin el consentimiento del otro (2). La judicatura, aunque por el Derecho constitucional consuetudinario es un Poder, y muy importante, no es un Poder coordinado, sino que puede ser abolido sin su consentimiento por el legislativa y el ejecutivo. En principio no tiene una existencia constitucional, sino dependiente de las leyes. El Derecho constitucional consuetudinario distribuye también las funciones entre los diversos poderes, pero sin dar al ejecutivo ni al judicial firmes garantías contra las invasiones del legislativo. La judicatura no dispone (1) Dicey, The Law of the Constitution, pág. 126. (2) Bagehot, .The English Constitution, págs. 101, 157 y 198. ty CIENCIA POLÍTICA de medios propios de resistencia como salvaguardia de sus funciones. Sólo la oposición de la Corona puede protegerla contra el Poder legislativo, y esa oposición puede ser vencida en último término (1). 3. El Gobierno inglés es, en parte, electivo, y "en parte hereditario. Los miembros de la Cámara baja son exclusivamente electivos (2); los miembros de la Cámara alta pertenecen a ella en su mayoría por derecho hereditario (3); y el Poder ejecutivo, si por tal se tiene a la Corona, se ejerce también por derecho hereditario (4); pero, si se mira con el verdadero Poder ejecutivo al Ministerio, entonces es electivo. El ejecutivo nombra todos los demás funcionarios, así civiles como militares. 4. El Gobierno inglés es parlamentario (5). Este principio es tan característico, que ordinariamente apenas se concede atención a los demás elementos de su forma. La Cámara de los Comunes tiene una intervención completa en la Administración. Verdad es que la letra de la ley atribuye a la Corona la facultad exclusiva de convocar, abrir y suspender las sesiones del Parlamento y disolver la Cámara de los Comunes; pero el que ejerce realmente sus prerrogativas es el Ministerio, y los ministros, como hemos visto, no son más que los jefes del partido que tiene mayoría en la Cámara de los Comunes. Verdad es también que la letra de la ley atribuye a la Cámara un veto absoluto sobre todos los actos legislativos ; pero desde 1707 no se ha hecho uso de esa facultad. Basada en el derecho constitucional conGneist, Das englische Verwaltunorecht, pág. 1.214. Anson, Lazo and Custoi: of the Constitution, pág. 70. Ibid., pág. 168. Estatutos del Parlamento, 12 y 13, Guillermo III, cap. 2. Bagehot, The English Constitutios, pág. 6g. :3 8 JUAN W. BURGESS  39 suetudinario, se ha extinguido casi a consecuencia de un desuso de cerca de dos siglos. Es verdad, en fin, que la Corona tiene la prerrogativa de crear nuevos miembros en la Cámara alta; para quien ejerce realmente esa prerrogativa es también el Ministerio. Todo esto es la consecuencia lógica y necesaria de un sistema que admite la responsabilidad política del jefe ejecutivo, mediante el Gabinete, ante el Poder legislativo. Manejando con arte la natural hostilidad que suele existir entre las dos Cámaras, el jefe ejecutivo puede evitar tal consecuencia durante cierto tiempo, pero no permanentemente. Siempre hay que estar preparados a esa consecuencia última, cuando se estable• ce el principio de la responsabilidad ministerial ante las Cámaras. Me es tan difícil definir este Gobierno como los dos anteriores. Según hemos visto, es Gobierno inmediato, ilimitado, en parte democrático, en parte monárquico, centralizado, coordinado, en parte electivo, en parte hereditario y parlamentario. Contiene menos elementos republicanos que el francés o el alemán. Aunque se mire el Ministerio como el verdadero Poder ejecutivo, y se elimine así de ese Poder la nota hereditaria, todavía queda esa nota en la Cámara de los Lores y el carácter ilimitado en el Gobierno: dos elementos en pugna con la idea republicana. Si se diese un paso más, y se negase a la Cámara de los Lores toda paridad de facultades con la de los Comunes, a fin de descartar ese Cuerpo de nuestros cálculos, nos quedaría aún la identidad del Estado con el Gobierno y, en consecuencia, la falta de limitación de este último frente al individuo. Ahora, un Gobierno ilimitado, por liberal y benévolo que sea, será, legal y 46  CIENCIA POLÍTICA gativo que no confiere a nadie directamente el derecho electoral; no hace más que proteger al individuo contra toda distinción que se tratara de establecer en este punto por motivos de raza, de color o de un Estado precedente de servidumbre (1) Pero la restricción citada puede conferir indirectamente ese derecho: si una ley regional, v. gr., concede el voto a los blancos que posean tales y cuales condiciones, la enmienda XV se lo otorgaría a los no blancos que poseyesen las mismas condiciones (2). La limitación de las facultades regionales en lo tocante al procedimiento electoral, se contiene en el artículo 1.°, sec. 4, pár. 1, que autoriza al Congreso para prescribir, mediante leyes, el tiempo, lugar y modo de efectuarse las elecciones de los miembros de la Cámara baja de los Estados Unidos, y el tiempo y modo de efectuarse las elecciones de los miembros de la Cámara alta, o para alterar las reglas establecidas sobre estos puntos por las regiones. Es decir, le autoriza a regular todo el procedimiento, salvo en lo tocante al lugar donde han de elegirse los miembros del alto Cuerpo Colegislador. No puede obligar a las Cámaras regionales a reunirse para ese fin en otros sitios que los determinados por las regiones respectivas. El Congreso ha ejercido en parte esta facultad, fijando las fechas para la elección de Representantes y de Senadores (3). Para la de éstos se señala el segundo martes después de constituirse las Cámaras regionales, elegidas inmediatamente antes de vacar las plazas que (1) United States v. Reese, 92 U. S. Reports, 214. (2) Neal v. Delaware, 103 U. S. Reports, 370. (3) Leyes revisadas de los Estados Unidos, secs. 14, 16, 17, 25 y 26. JUAN W. BTJRGESS  47 han de proveerse. En caso de vacante accidental, se señala el segundo martes después de constituídas las Cámaras que se reúnan inmediatamente después del acci - dente; o si las Cámaras se hallasen en funciones, el segundo martes después de recibir la noticia de la vacante. Para los miembros de la Cámara baja se fija el martes que siga al primer lunes de Noviembre, cada dos años, a contar de 1876. En caso de vacante parcial, la fecha para proveerla será la que designen las respectivas regiones, aunque con la obligación contitucional de publicar una convocatoria al ocurrir la vacante (1), En cuanto al modo de hacerse las elecciones, la legislación del Congreso es hasta ahora muy fragmentaria y algo discordante. Dispone que ha de votarse por papeleta escrita o impresa (2). Dispone también que, cuando dos vecinos caracterizados de cualquier concejo (town) o ciudad de 20.000 habitantes, o diez vecinos caracterizados de cualquier condado o parroquia de un distrito electoral, dirijan una instancia al Juez del tribunal correspondiente de circuito de los Estados Unidos, solicitando, con la antelación debida, que se vigile e intervenga la inscripción de los electores de un Representante, o la elección, o las dos cosas, el Juez constituirá el tribunal en el punto más conveniente del circuito diez días antes de la inscripción o elección, y permanecerá en funciones para el despacho de los asuntos relacionados con dichos actos hasta el otro día de las elecciones; que el tribunal nombrará para cada distrito de la ciudad, concejo o condado de donde proceda la petición, dos interventores de diferentes partidos políticos; que (i) Constitución de los Estados Unidos, art. i.°, sec. 2.a § (2) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 27. CIENCIA POLÍTICA si el Juez citado no puede cumplir este deber, designará para su cumplimento a uno de los Jueces de distrito de la Unión correspondiente s a su circuito (1); que los interventores nombrados asistirán a la inscripción de los electores y podrán reclamar contra cualquier inclusión y adoptar medidas para el desenvolvimiento de cualquier fraude (2); los que asistirán asimismo a las elecciones y permanecerán cerca de las urnas desde el momento de abrirse la votación basta que se extiendan las actas; que protestarán contra todo voto cuya legalidad ofrezca dudas a cualquiera de ellos, examinarán y llevarán cuenta personalmente de las papeletas e informarán de todo lo relativo a la formación de las listas y a la elección al interventor superior de las elecciones del circuito, nombrado por el tribunal correspondiente (3). El Congreso ha dispuesto también que, a instancia de dos vecinos de una ciudad o concejo de 20.000 o más almas, dirigida con la debida antelación al marshall (4) correspondiente de los Estados Unidos —al del distrito judicial donde se encuentren la ciudad o concejo—, dicho funcionario nombrará delegados especiales para auxiliar a los interventores en el desempeño de su cometido; que él y sus delegados o, en su ausencia, los interventores, podrán requerir, en caso preciso, el auxilio de la fuerza pública; que él y sus delegados o, en su ausencia, los interventores , podrán detener a 2,012, 2.013 y 2.014. (2) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 2.016. (3) Leyes revisadas de los Estados Unidos, secs. 2.017 y 2.018 (4) Marshall (mariscal), funcionario ejecutivo de los Tribunales, análogo al sheriff inglés.—(N. del T.) (1) Leyes revisadas de los Estados Unidos, secs 2.011, ".I JUAN W. BURGESS  49 persona que trate de cometer en su presencia algún fraude contra las leyes referentes a las listas o la elección, y llevarán inmediatamente a tal persona ante un comisario, juez o Tribunal de los Estados Unidos para que depure los cargos dirigidos contra ella, etcétera (1). El Congreso ha regulado más completamente la elección senatorial. El asunto es mucho más fácil. La ley prescribe que se vote viva voce, que voten separadamente las dos Cámaras el primer día y que lo hagan untas una vez por lo menos en los días que sigan, hasta que resulte elegido un senador. Prescribe, además, que, cuando voten por separado, se exigirá mayoría en cada una de ellas; que cuando voten juntas, deberá esar presente una mayoría de todos los miembros de ambas, y será menester, para elegir, una mayoría de ese quorum, etc. (2), Constitucionalmente, el Congreso de los Estados Unidos puede regular todo lo que atañe al modo de elegir os miembros de sus dos Cámaras; pero no es probable que haga más de lo hecho hasta aquí en un porvenir próximo. La restricción tocante a la determinación final de las elecciones se halla contenida en el art. 1.°, sección 5.a, párrafo sexto, que hace a cada Cámara juez de las elecciones de sus propios miembros. Esta facultad es absoluta. Cada Cámara puede rechazar o admicir a un miembro electo. 3. Principio de representación. — Quizá sería más (i) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sets. 2.021, 2.022, 2.023, 2.024 y 2.025. (2) Leyes re-Visadas de los Estados Unidos, sec . 15 . TOMO II  4 50  CIENCIA POLÍTICA propio decir principios, porque no descansan en uno mismo los dos Cuerpos Colegisladores. El que rige para la Cámara baja es el censo de la población (1). El primitivo precepto constitucional excluía de la cifra de habitantes a los indios que no pagaban contribuciones, contaba todas las personas no libres como equivalentes sólo a tres quintas partes de su número, y no daba representación a menos de 30,000 almas, a no ser que constituyesen la población entera de una región, en cuyo caso tendrían un representante. Este principio ha sido modificado por dos artículos constitucionales posteriores. El primero es la enmienda XIII, que, aboliendo la esclavitud, ha dejado sin aplicación la regla primitiva tocante al cómputo de las personas no libres. Ahora no existen ni pueden existir tales personas en los Estados Unidos; ahora cada persona se cuenta por una. La segunda modificación es aquella parte de la enmienda XIV, en la cual se declara que "dos representantes se distribuirán entre los diversos Estados (Regiones) según el número de sus habitantes contando el número total de personas de cada Estado (Región), excepto los indios que no paguen tributos n ; y que si a cualesquiera de los habitantes varones de una región, que tengan veintiún años de edad y sean ciudadanos de los Estados Unidos, se les niega o restringe de algún modo, a no ser por participación en rebeliones u otros crímenes, el derecho de votar electores presidenciales, representantes del Congreso, funcionarios ejecutivos y judiciales de una región o miembros de su Poder legislativo, se reducirá la base de la (1) Constitución de los Estados Unidos, art. z .°, sec. 2.al § 3•° JUAN W. BURGESS  51 representación en la región mencionada en la proporción que guarde el número de tales ciudadanos varones con el número total de ciudadanos varones de la misma que hayan cumplido veintiún años. El Congreso no ha adoptado las disposiciones indispensables para hacer efectiva esta amenaza, ni los Tribunales han dado interpretación judicial a los términos de la enmienda, No sabemos, por consiguiente, si para proceder a la reducción hace falta que el derecho de sufragio sea negado o restringido por una ley regional o por un funcionario regional, o si basta que lo sea por influencias particulares, que la región no pueda o no quiera vencer. Lo que se dice es que si el derecho de votar fuese negado, etc. No se indica por quién. La sección primera del artículo declara expresamente que las negativas, privaciones y limitaciones, de que hace mérito, han de proceder de la región para que pueda intervenir el Gobierno de los Estados Unidos en defensa de la parte agraviada. ¿Qué significa la omisión de ese extremo en la sección segunda? ¿Es casual, o tendía a hacer responsable a la región, en este caso, de los actos ilegales de sus ciudadanos? La sana ciencia política aprobaría la última interpretación; pero hay que esperar la legislación del Congreso y la interpretación definida del Tribunal Supremo antes de decidir que tal sea el principio de nuestro Derecho público. Dentro de estos preceptos y limitaciones constitucionales, el Congreso debe fijar, mediante ley, el número de miembros de que ha de componerse la Cámara baja, y distribuir ese número entre las diversas Regiones . Esto no puede hacerse de una vez para todas, sino que, por lo común, habrá que modificar las cifras de un censo a otro. La ley vigente —la de 25 de Febrero 52  CIENCIA POLÍTICA (1)— fija el total de miembros de la Cámara baja de 1882 en 325, y los distribuye a razón de uno por cada 150.000 habitantes, lo cual da a las varias regiones una representación que varía de uno a 34. La ley exige en general que los representantes de cada región se elijan por otros tantos distritos de territorio continuo, y del mismo número de habitantes hasta donde sea posible, de modo que cada distrito no elija más que un miembro. Lo único, pues, que se reserva a las regiones es la formación de esos distritos, La autorización constitucional de tal medida ha de buscarse, ya en la disposición de que los Representantes deberán distribuirse entre las varias regiones, etc., ya en la cláusula que faculta al Congreso para determinar el tiempo, lugar y modo de hacer las elecciones para la Cámara baja. A mi juicio, sería algo violento pretender apoyarse en la primera disposición, la cual dice que "los Representantes se distribuirán entre los varios Estados„ (Regiones), etc., mas no declara siquiera quién los distribuirá Damos por cosa implícita que esto último corresponde al Congreso; pero, en mi sentir, la cláusula no le otorga, ni explícita ni implícitamente, la facultad de ordenar a las regiones cómo han de distribuir sus cifras respectivas: señaladas éstas, me parece que el Congreso no puede hacer más dentro de los términos de tal disposición. Si puede, ha de ser en virtud de la segunda cláusula. Para mí no ofrece duda que la facultad de prescribir el modo de hacer las elecciones del Congreso, comprende la de prescribir el scrutin d'arrondissement (o distrito) en oposición al scrutin de liste, o viceversa; pero ¿comprende el poder de exigir a las regiones que formen (1) United States Statutes at Large, vol. 22, pág. 5. JUAN W. BURGESS  53 los distritos de territorio continuo y de población casi igual, hasta donde sea posible? Es quizá demasiado tarde para formular dudas sobre este punto. El Congreso no ha ido ciertamente más allá de lo que justificaría una sana ciencia política, ni tan lejos siquiera. Sin embargo, es de desear que la Constitución sea más explícita en asunto de tal importancia. El principio de representación en el Senado es la igualdad entre las regiones (1). La Constitución garantiza esa igualdad aun contra toda enmienda por la vía ordinaria (2); es decir, el Estado, la soberanía, tal y como se hallaba organizada fuera de la Constitución, procura garantizar la igualdad de las regiones en la Cámara alta, contra el Estado, contra la soberanía organizada en la Constitución. Es una cosa confusa y anómala. No es posible que tal restricción se sostenga contra un esfuerzo decidido para destruirla por parte del Estado constitucional. Es una reliquia de confederatismo, de que debe hacerse abstracción. Quizá sea buena política ahora y en el porvenir el mantenimiento de la igualdad mencionada, pero el juez de esto, en definitiva, debe ser el Estado organizado constitucionalmente. No es completa una Constitución que trata de sustraer alguna cosa del poder del Estado; es exponerse a que reaparezca una soberanía extraconstitucional: es exponerse a la evolución. La ley fundamental preceptúa que haya dos Senadores por cada región. Nada se opone a que este número se modifique por el procedimiento ordinario de reforma: puede disminuirse o aumentarse; pero ha de ser el mismo para todas las regiones. En fin, los miembros de las Cámaras no reciben man- (1) Constitución de los Estados Unidos, art. I.°, sec. 3 , a ,§ 1. (2) Ibid., art. 5.° CIENCIA POLÍTICA dato imperativ o . Por lo que hace al Senado, la Constitución declara expresamente que cada Senador tendrá un voto (1), lo cual carecería de sentido si los Senadores debieran ceñirse a instrucciones recibidas de las Cámaras regionales. Sabemos por experiencia que los Senadores de una región, o uno de ellos, pertenecen a veces a distinto partido que el imperante en la Legislatura, y tal Legislatura, sin embargo, no pretende mandar en las opiniones y en los votos de esos representantes. Menos puede hablarse de mandato imperativo tratándose de los miembros de la Cámara baja. Sus inmediatos comitentes no pueden imponerles instrucciones, aunque quisieran; y no cabe pretender que puedan hacerlo los Gobiernos de las regiones respectivas: en este caso el partido que tuviese mayoría en las Cámaras de una región podría dictar instrucciones a los representantes elegidos para el Congreso, aunque perteneciesen a un partido hostil —lo cual sería absurdo—. El principio es que cada miembro del Congreso representa a los Estados Unidos según su criterio personal, y que no hay un Cuerpo de comitentes que pueda imponerse a sus Representantes en las Cámaras ni exigir su renuncia. La Constitución no habla para nada de tal renuncia; y cabe discutir si puede renunciar constitucionalmente un miembro legislativo. Según el Derecho constitucional del país, que sirvió de guía a los autores de la Constitución, no podía hacerlo. Como veremos después, esa es la doctrina aún subsistente. La costumbre permite la renuncia, pero yo no encuentro ningún precepto constitucional ni ninguna ley que sancione esa costumbre. (I) Const., art. t.°, sec. 3. a , § 1. si ÑI 51 JUAN W. BURGESS  55 4. Condiciones de los miembros.—Si se mira a lo que dispone expresamente la Constitución, las condiciones son tres, y nada más que tres: edad, ciudadanía y residencia. Puede ser elegido miembro de la Cámara baja el que haya cumplido los veinticinco años, sea ciudadano de los Estados Unidos durante siete, y habite en la región electoral (1). Puede ser elegido miembro de la Cámara alta el que haya cumplido los treinta años, sea ciudadano de los Estados Unidos durante nueve, y habite en la región electoral (2). Implícitamente es también una condición el sexo masculino (3). Nada ha dispuesto la Constitución para resolver las cuestiones que se susciten sobre la edad, sobre la ciudadanía y el período de ciudadanía, o sobre el lugar de residencia de una persona elegida para cualquiera de las dos Cámaras. La solución de tales cuestiones se confía a éstas últimas, según el principio general (art. 1.°, sección 5. a ) de que cada una de ellas será juez de las condiciones de sus propios miembros. Sin embargo, ninguna de las Cámaras, ni el Congreso en conjunto, ni las regiones, pueden rebajar nada de esas exigencias constitucionales. Tampoco creo que pueda añadir nada en principio ninguno de esos Cuerpos. Desde luego las regiones no pueden añadir nada en general ni en pormenor. Lo han intentado; pero el Congreso ha hecho siempre caso omiso de esas tentativas (4). Si el Congreso puede añadir algo por ley, o si cualquier Cámara puede hacer otro tanto en virtud de la facultad que po- (1) Const., art. r.°, sec. 2. a , § 2. (2) Ibid., sec. 3. a , § 3. (3) Ibidem. (4) Story, Commentaries on the Constitution (4, a edic.), volumen I, pág. 444. 62  CIENCIA POLÍTICA de exceder de prisión durante el resto de la misma (1). 9. Modo de legislar. .— Los principios generales son: que las dos Cámaras pueden iniciar las leyes sobre cualquier asunto; que cualquier proyecto, presentado bajo cualquier forma, se elevará a ley, una vez aprobado por simple mayoría en cada Cámara (es decir, por una mayoría de los votantes, dada la presencia de un quorum), siempre que le apruebe también el Presidente, o siempre que no le devuelva a los diez días de habérsele presentado (sin contar los domingos), a no ser que expire la legislatura antes del fin de este período; y que un proyecto devuelto por el Presidente necesita ser aprobado de nuevo por dos terceras partes de los votos de cada Cámara (es decir, por dos terceras partes de los votantes, dada la presencia de un quorum), votando primero la Cámara de donde proviniese, y debiendo ser nominales las votaciones de las dos y publicarse en sus Diarios (2), Estos principios generales no sufren más que dos excepciones. Consiste la primera en que sólo la Cámara baja tiene la iniciativa de las leyes de contribuciones, mientras que el Senado, respecto a esas leyes, sólo puede proponer enmiendas (3). La Constitución no exige expresamente que toda propuesta de tributos se haga en forma de proyecto de ley (bilis) , aunque esto parece desprenderse de su lenguaje; pero si se intentara hacer una ley de esa naturaleza, no propuesta en esa forma, es manifiesto que la proposición debería partir también (1) Anderson v. Dunn, U. S. Reports, 6 Wheaton, 204. (2) Const., art. 1. 0 , sec. 7. a l § 2 y 3. (3) Ibid., art. I.°, sec. 7. a , § I. JUAN W. BURGESS  63 de la Cámara de Representantes. La otra excepción es que el acuerdo de aplazar las sesiones —que, como ya sabemos, requiere el concurso de las dos Cámaras, si el aplazamiento es por más de tres días o para otro sitio que aquel en que se reúnen los dos Cuerpos— no está sometido a la aprobación o desaprobación del Presidente (1). Todos los pormenores del procedimiento, tales como las condiciones en que un miembro puede proponer bilis, resoluciones, etc., la lectura de los bilis, su pase a los Comités, los dictámenes sobre los mismos, su orden de inscripción en el "calendario,,, las reglas para su discusión, etc., se determinan para cada una de las Cámaras, en virtud de la facultad que poseen de regular su procedimiento parlamentario. Por lo mismo, esos pormenores son asuntos que no nos interesan en una obra consagrada estrictamente a los principios generales de la Ciencia política y del Derecho constitucional. (1) Const., art. i.°, sec. 7. a , § 3. CAPÍTULO II La constitución del Poder legislativo en Inglaterra. 1. Principio general de organización legislativa. —El Derecho constitucional consuetudinario reconoce el sistema bicameral, con igualdad general de atribu ciones en las dos Cámaras. La única desigualdad es el privilegio de que disfruta la Cámara baja en lo tocante a las leyes de presupuestos —lo cual pone en sus manos la balanza del Poder (1)—. La duración legal de los mandatos de los Comunes es de siete años, y total su renovación. Los mandatos de los Lores son, en su mayoría, permanentes. 2. Orígenes de que proceden las Cámaras.—Esos orígenes son distintos. La Cámara baja procede del sufragio; la alta, del derecho hereditario, del sufragio, del nombramiento y del ejercicio de ciertas funciones. El sufragio, que es la base de la Cámara baja, ha salido de una gran confusión y adquirido cierta regularidad en virtud del Acta de representación del pueblo, de 1884 (2). Este Acta no pretente regular toda la materia; hay que relacionarla, pues, con las anteriores. Pero (t) Anson, Law and Custorn oí the Constztution, pág. 224. (2) Leyes del Parlamento, 48 Victoria, cap. 3. a. Jel JUAN W. BURGESS  65 corrige las incongruencias de la legislación precedente, y constituye una ley electoral inteligible, homogénea y uniforme, hasta cierto punto, para todo el Reino. Las condiciones que debe poseer un individuo para poder votar por un miembro de la Cámara de los Comunes son estas en resumen: ser varón (1); tener veintiún años (2); ser ciudadano, bien por nacimiento, bien por naturalización (3); poseer bienes inmuebles del siguiente carácter y rendimiento: En los condados ingleses y en las ciudades inglesas que son condados, inmueble de una renta anual de 40 chelines, si se tiene por herencia o en ocupación, o si se ha adquirido por contrato matrimonial, por legado, beneficio u oficio, y de una renta anual de cinco libras esterlinas, si no se tiene por herencia o en ocupación, ni se ha adquirido por contrato matrimonial, por legado, beneficio ni oficio; o disfrute de un censo enfitéutico que represente cinco libras esterlinas; o arrendamiento de una propiedad que rente cinco libras esterlinas, si el plazo original del arriendo es de sesenta años, y 50 libras, si el plazo no baja de veinte años. Un subarrendatario o concesionario , si ocupa el inmueble, tiene el mismo derecho al sufragio que el arrendatario (4). En los condados escoceses se exige: propiedades, en cualquier forma, de tierras que renten cinco libras esterlinas; o arrendamiento vitalicio, cuyo valor anual sea de 10 libras; o arrendamiento por cincuenta y siete (1) Anson, Law and Custom o) the Constitution, pág. ro8. (2)Ibídem. (3) Ibi d., págs. 109 y ID). (4) Ibid., pág. 103. Tomo II  5 66  CIENCIA POLÍTICA años, del mismo valor; o por un plazo que no baje de diecinuev e años y dé una renta de 50 libras (1). En los condados irlandeses la ley exige: propiedad que produzca una renta anual de cinco libras esterlinas; o arrendamiento vitalicio que dé un rendimiento anual de 20 libras esterlinas; o la posesión vitalicia de todos los diezmos correspondientes a la jurisdicción de una rectoría, vicariato o capilla, por valor de 20 libras anuales; o arrendamiento celebrado primití• vamente por un plazo que no baje de sesenta años y dé una renta de 10 libras; o arrendamiento por un plazo que no baje de catorce años y dé una renta de 20 libras (2). Si el individuo no disfruta de rentas procedentes de esos orígenes, es menester que haya ocupado, durante doce meses antes de su inscripción como elector, inmuebles del condado o burgo en que se inscribe, de una renta anual de 10 libras esterlinas. Si se inscribe en un burgo inglés, ha de haber residido en el burgo, o dentro de un radio de siete millas, durante seis meses del año anterior a la inscripción; y si se inscribe en un burgo escocés, ha de haber residido todo el año. Debe haber satisfecho la contribución de pobres que le corresponde hasta cierta fecha (el 5 de Enero anterior en Inglaterra, el 15 de Mayo anterior en Escocia y el 1.° de Enero anterior en Irlanda); y si los inmuebles radican en un burgo inglés o escocés, ha de haber satisfecho todas las demás contribuciones debidas hasta cierta fecha en los doce meses anteriores a la elección (3). (1) Anson, Law and Custom of Me Constitution, pág. 103. (2) Ibídem, pág. 104. (3) Ibídem. JUAN W. BURGESS  67 O ha de ocupar toda una casa o una parte, habilitada como casa independiente, que haya satisfecho el impuesto de pobres, hasta cierta fecha, dentro de los doce meses anteriores a la elección (1). O ha de haber sido inquilino de una misma casa durante un año, antes de cierta fecha comprendida en los doce meses anteriores a la elección; y sus habitaciones han de rentar 10 libras esterlinas, sin incluir el mobiliario (2). O ha de ser vecino de una ciudad que, antes de 1832, pudiese conferir el sufragio concediendo los privilegios de la ciudadanía municipal (freedom) , y haber residido en ella, o dentro de un radio de siete millas, durante los doce meses anteriores a la inscripción (3). O ha de ser individuo de uno de los gremios de la City de Londres (4). O ha de ser, finalmente, miembro del Cuerpo gobernante de cualquiera de las Universidadee de Oxford, Cambridge, Londres , Edimburgo , Saint Andrews , Aberdeen o Dublín (5). A estas condiciones de la capacidad electoral hay que añadir las incapacidades, para tener una idea completa de la ley complejísima del sufragio de donde procede la Cámara baja del Parlamento (6). La posesión de una pairía es una incapacidad, a no ser tratándose de una pairía irlandesa, cuyo poseedor haya sido elegido antes, y sea entonces miembro de la (1) Anson, Law and Custom of the Constitution, pág. 105, (2) Ibid., pág. 104. (3) Ibid., pág. 107. (4) Ibidem. (5) Ibidem. (6) Ibid., pág. 108. 1,1 CIENCIA POLÍTICA Cámara de los Comunes. Otra incapacidad es el desempeño de un cargo de policía o de un cargo relacionado con las elecciones. Incapacita también la perturbación mental. La traición y la felonía incapacitan hasta la extinción de la condena u obtención del indulto. Los fraudes y abusos cometidos en las elecciones incapacitan por siete años. El disfrute de socorros parroquiales durante los doce meses anteriores al último día del mes de Julio que precede a una elección, incapacita para votar en aquella elección. La posesión de un inmueble pro indiviso incapacita a todos menos uno cuando la capacidad de todos depende exclusivamente de la posesión, a menos que el inmueble se haya adquirido por herencia o contrato de matrimonio, o a menos que los propietarios se bailen asociados para ejercer un comercio o industria. La ocupación pro indiviso de inmuebles en los Condados incapacita también a todos menos dos, cuando la capacidad de todos depende de la ocupación exclusivamente, a menos que la ocupación se haya adquirido de la manera antedicha. He aquí un sistema muy confuso y cuya aplicación a casos concretos origina mil dificultades . Apenas hay quien le mire como definitivo. Es ya bastante radical para hacer gran violencia a la Constitución, y no lo bastante, sin embargo, para ser lógico y uniforme, Los orígenes de que procede la Cámara alta son cuatro, como ya se ha dicho: la herencia, la elección, el nombramiento real y el ministerio eclesiástico. Cualquier individuo cuyos antecesores tomasen asiento en el Parlamento inglés por virtud de real convocación hecha desde 1795 próximamente, tiene derecho hereditario a formar parte de la Cámara de los Lo- JUAN W. BURGESS  69 res (1), o, más bien, a ser citado para esa Cámara. La palabra antecesor debe entenderse aquí en la acepción del Derecho público. No significa que tengan ese derecho todos los descendientes de una persona que tomase asiento en el Parlamento inglés por convocación real, sino sólo el descendiente en quien recaiga la herencia al tiempo dado, en virtud de la ley de sucesión que regula la transmisión de tal derecho. Esa ley es la primogenitura con preferencia de la línea masculina y suspensión del derecho repetido mientras no haya heredero varón, de modo que el derecho se transmite por las hembras, pero no se ejerce sino por los varones (2). Diez y seis personas cuyos ascendientes tomaban asiento en la Cámara de los Lores del Parlamento escocés antes de la unión de ese Parlamento con el de Inglaterra, y que son elegidas por una mayoría de todos los individuos a quienes ha correspondido esa herencia en un momento dado, tienen derecho a ocupar un pues - to en la Cámara de los Lores durante la existencia del Parlamento para el cual se las elige (3). Pero es menester que ese derecho electoral se haya ejercido después de 1800; si no, ha caducado (4). Veintiocho personas cuyos ascendientes figuraban en la Cámara de los Lores del Parlamento irlandés antes de la unión de este Cuerpo con el Parlamento de Inglaterra, y que son elegidas por una mayoría de todos los individuos a quienes ha correspondido esta herencia en un momento dado, tie- (i) Sttibbs, Constitutional History of England, vol. II, páginas 203 y 204. (2) Encyclopaedia Britannica, vol. XVIII, art. Pairía, página 467. (3) Anson, Law and Custom of the Constitution, pág. 170. (4) Leyes del Parlamento, lo y 11 Victoria, cap. LII. 70 CIENCIA POLÍTICA nen derecho a ocupar un puesto de por vida en la Cámara de los Lores del Parlamento del Reino Unido (1). Las palabras ascendiente y herencia deben tomarse en estos casos en el mismo sentido que en el primero. Cualquier individuo a quien la Corona dirija un writ o carta de convocación, tiene derecho a ocupar un puesto durante su vida en la Cámara de los Lores y a transmitirle a sus herederos (2); pero no puede en modo alguno ocupar un puesto en el Cuerpo de Pares escoceses, que elige diez y seis representantes para la Cámara de los Lores; y tampoco puede ocupar un puesto en el Cuerpo de Pares irlandeses, que elige veintiocho representantes para la misma Cámara, a menos que ese individuo sea de los que puede elevar la Corona a "pairias„ irlandesas en sustitución de las que se extinguen, con arreglo al Acta de unión entre Irlanda y la Gran Bretaña (3). La Corona puede nombrar a dos Lores ordinarios de apelación, y a veces cuatro, miembros de la Cámara alta durante su vida o mientras ejerzan sus funciones judiciales (4). Dos Arzobispos y veinticuatro Obispos forman parte de la Cámara de los Lores en virtud de su ministerio eclesiástico (5). El sistema electoral depende por completo de la legislación, y lo mismo pasa con el de la herencia y el nombramiento, en cuanto orígenes del mandato legisla- (I) Anson, Law and Custom of the Constitution, pág. 170. (2) 'bid., pág. 177. (3) Ibídem. (4) Leyes del Parlamento, 39 y 40, Victoria, cap. LIX. (5) Anson, Law and Custom of the Constitution, páginas 170 y 197. JUAN W. BURGESS  71 tivo: uno y otro están sujetos a modificación y aun abolición mediante ley. El Derecho constitucional consuetudinario no garantiza a cada Cámara una completa independencia para el examen de los poderes de sus miembros. La facultad de decidir sobre elecciones discutidas, reivindicada y ejercitada por la Cámara de los Comunes desde 1604 a 1868, fue asignada por ley al Tribunal de lo civil (Court of Commom Pleas), y es ejercida ahora por la sección del alto Tribunal llamada Banco de la Reina (1). La Cámara de los Lo res no puede decidir sobre reclamaciones a una antigua "pairfa,,, como no sea a petición de la Corona (2). En todos los demás casos puede examinar los poderes de sus miembros. 3. Principio de representación.—Cada Cámara tiene el suyo; de modo que el título exacto de este número debería ser: Principios de representación. Y aun hallamos más de un principio aplicado a la representación en cada Cámara. En los Comunes el principio antiguo era el reparto de la representación por cartas o franquicias reales entre las comuni dades organizadas —condado, ciudades, burgos y universidades— a razón de dos miembros por cada una. Esta igualdad de representación entre las comunidades, que al principio se reputaba justa en el fondo, empezó a estimarse injusta en el curso del tiempo. La doctrina de la Revolución francesa de que la unidad en política es el individuo, y no la organización local, transformó esa opinión en idea definitiva. La reforma electoral de 1832 fue el primer paso importante para (i) Anson, Law and Custom of the Constitution, pág. r5o. (2) Ibid., págs. 204 y 205. 78  CIENCIA POLÍTICA durante la legislatura, ni por espacio de cuarenta días antes de su principio o después de su término, a no ser por delitos comunes o por rebeldía a los tribunales. Los que se hallasen presos al ser elegidos tienen el privilegio de ser puestos en libertad, a menos que la prisión obedezca a las causas citadas. Se les dispensa, además, de ser testigos y jurados. Los miembros de la Cámara de los Comunes disfrutan de completa libertad de palabra. Ni ante los tribunales, ni ante ningún Cuerpo extraño a la Cámara tienen que responder de lo que digan en ella. Sin embargo, si publican sus palabras o discursos, pueden ser perseguidos por injuria y calumnia, como los particulares (1). Los miembros de la Cámara de los Lores, si son Pares, no pueden ser arrestados en ningún tiempo (2), "salvo en caso de traición, de felonía o de negarse a ofrecer seguridades de paz„ (3). Pero esto en calidad de Pares. Como Lores del Parlamento, sólo gozan de la misma exención que los miembros de la Cámara de los Comunes (4). Sin embargo, el privilegio se extiende a las personas de su familia y de su servicio durante la legislatura y por espacio de veinte días antes y después (5). Los miembros de la Cámara de los Lores disfrutan de completa libertad de palabra; y no me parece que se aplique a ellos la sentencia recaída en el pleito de Stochdale y Handsard —sentencia por cuya virtud los miem- (I) Anson, Law and Custom of the Constitution, págs . 191 y 192. (2) 'bici., págs. 57, 58 y 193. (3) Ibid., pág. 203. (4) Ibid., pág. 2o3.—May,ParlzamentaryPractice,pág.122. (5) Ibid., pág. 203 . La JUAN W. BURGESS  79 bros de la Cámara de los Comunes quedan sujetos a persecución si profieren expresiones injuriosas y calumniosas y hacen que se publiquen—. Tratándose de los Lores, se confía en que el honor y la caballerosidad bastan para apartarlos del abuso. Cada miembro de esta Cámara tiene el privilegio de consignar su disentimiento bajo forma de protesta en el Diario de la misma (1). Los Pares, en fin, tienen acceso individualmente cerca de la persona del monarca; pero le tienen como tales Pares más bien que en calidad de Lores del Parlamento. Si pueden acercarse al Trono, es más como consejeros que como legisladores (2). 6. Convocación, apertura, suspensión y disolución del Parlamento.—La Corona es quien exclusivamente convoca y abre el Parlamento y suspende sus sesiones. No habría, pues, que hablar de esos actos en este punto, si no fuese porque, al cumplirlos, la Corona obra por consejo del primer ministro, que no es más que el jefe del Gabinete, y, como tal, el representante del partido que está en mayoría en la Cámara de los Comunes. Por consecuencia, la Cámara de los Comunes, mediante sus leaders, es quien ha asumido realmente la facultad de inducir a la Corona a esos actos . La ley ordena que el Parlamento se reúna cada tres años, por lo menos (3). La suspensión de las sesiones por un plazo breve (a diferencia del término de una legislatura) puede acordarla cada Cámara independientemente de la otra y de la Corona. Se entiende que la Corona no puede compeler a ninguna de las Cámaras a (I) Anson, Law and Custom of the Constitution, pág. 203. (2) Ibid., págs. 203 y 204. (3) May, Parliamentary Practice, pág. 42. so  CIENCIA POLÍTICA suspender ni a reanudar sus sesiones antes del tiempo fijado por la Cámara misma (1). La disolución del Parlamento no puede verificarse ahora más que de dos modos: por expiración de los mandatos de los miembros de la Cámara de los Comunes, a los siete años de su primera reunión, o en virtud de decreto de la Corona, dando por terminados esos mandatos y ordenando la celebración de nuevas elecciones. Hasta hace poco el primer modo de disolución se alteraba algo con motivo de la transmisión de la Corona durante el período de un Parlamento o durante una disolución; pero ahora se ha suprimido la variante (2). El segundo modo de disolver el Parlamento se lleva a cabo formalmente, mediante el ejercicio de una prerrogativa de la Corona ; pero realmente es obra del primer ministro, el principal representante del partido que tiene mayoría en la Cámara de los Comunes. Y esto es por ahora lo que importa. Cabe, sin duda , que los ministros pierdan el apoyo de la mayoría de la Cámara de los Comunes, y que logren, no obstante, el decreto de disolución, representando a la Corona que la mayoría de los electores no está ya de acuerdo con la de la Cámara (3). Eso sólo puede decidirse por las nuevas elecciones Pero los ministros no ejercen ese influjo sobre la Corona sino por haber sido los jefes de la mayoría parlamentaria, y en la creencia de que la falta del apoyo de la mayoría en el caso de que se trata es accidental, y puede repararse acudiendo a los electores. 7. El principio del "quorum„.—Cada Cámara fija (1) Anson, Lazo and Custom o' Me Parliament, pag. 64. (2) Leyes del Parlamento, 30 y 31 Victoria, cap. 102. (3) Bagehot, The Englzsh Constitution, pág. 83. JUAN W. BURGESS  81 por sí misma el número de miembros cuya presencia es necesaria para la validez de sus actos. Es, pues, un asunto de organización interior; y, si hablo de él aquí, es sólo por conservar este epígrafe para el el examen de otras Constituciones que determinan el quorum. En Inglaterra las dos Cámaras señalan un número arbitrario y muy reducido: cuarenta la de los Comunes, y tres la de los Lores (1). 8. Organización interior de las Cámaras.--La de los Comunes elige su speaker (2). En ausencia de él le sustituye el presidente de la Comisión del presupuesto (3). El speaker de la Cámara de los Lores, en virtud del derecho constitucional consuetudinario, es el Lord Canciller, un miembro del Ministerio, o sea uno de los jefes del partido que cuenta mayoría en la Cámara de los Comunes. Puede ser, pues, un commoner (4); y por eso, entre otras razones (5), su asiento se supone colocado fuera de la Cámara. En ausencia del Lord Canciller, le sustituye uno de los Vicepresidentes (deputy speakers) nombrados nominalmente por la Corona (es decir, cuyos nombramientos llevan el gran sello). Si no estuviese presente ninguno de ellos, los Lores pueden elegir un speaker para aquel caso. Los funcionarios de ambas Cámaras son fijos, y los nombra la Corona (6). Cada Cámara tiene plenas atribuciones para deter- (I) May, Palliamentary Practice, pág. 220. (2) Anson, Lazu and Custom of the Constitution, páginas 55 y 132. (3) Ibid., pág. 132. (4) Todo el que no es Par del Reino.----(N. del T.) (5) Anson, Law and Custom of the Constztution, pág. 202. (6) Ibid., págs. 133 y 203. TOMO II  6 CIENCIA POLÍTICA minar sus reglas de procedimiento (1) y de disciplina. Aunque el Parlamento tratase de dictar leyes sobre este punto, cada uno de los Cuerpos legislativos las interpretaría en definitiva para sí propio , sin que pudiesen intervenir los Tribunales. En la Cámara de los Comu• nes nada autoriza la intervención del Poder judicial, a no ser un crimen cometido en ella o por orden suya (2); en la de los Lores, ni aun eso En el ejercicio de sus facultades disciplinarias cada Cámara puede multar, mandar prende r o expulsar a uno de sus miembros. También puede mandar prender por desobediencia a individuos del público. La prisión ordenada por la Cámara de los Comunes se circunscribe a la duración de la legislatura; no puede decretarse, por consiguiente, para un período fijo , puesto que en cualquier tiempo puede venir la suspensión o la disolución. La Cámara de los Lores sí puede decretarla para un plazo determinado, y aunque termine antes la legislatura, no se pone en libertad al preso (3) . 9. Modo de legislar.-- Como ya hemos visto al tratar de este punto en la. Constitución examinada anteriormente, en el procedimiento legislativo se distinguen tres momentos capitales: presentación del proyecto, adopción del mismo por las Cámaras, y aprobación del Poder ejecutivo. En el sistema británico hay tres modos generales de iniciar una ley, según la materia sobre que verse. Si el asunto es público, y no se refiere a la cuestión de ingresos ni de gastos, la ley (I) Anson, Lazo and Cztston of the ConstiNtion, págs. 155, 156 y 205. (2) Ibirl pág. 155. (3) Iáza' págs. 156, 157, 192 y 205.—May, Parliainentary Practice, pág. 104. 82 JUAN W. BURGESS  83 puede ser iniciada en cualquiera de las Cámaras y por cualquier miembro. En la de los Comunes hay que solicitar y obtener la venia de la Cámara para someter el bill, En la de los Lores no se exige esa formalidad (1). Pero esta manera de iniciar leyes sobre asuntos públicos que no se refieran a contribuciones ni a gastos, sufre dos excepciones. Los bilis referentes a religión o comercio deben examinarse, ante todo, en Comité general, y presentarse a la Cámara por recomendación del Comité (2). Cualquier miembro puede proponer el asunto en el Comité . Si el bill versa sobre gastos o sobre ingresos, no puede presentarse más que en Comité general de la Cámara de los Comunes, y sólo por un ministro de la Corona si se trata de gastos o de imponer nuevos tributos (3). Finalmente, si se trata de un asunto privado, la ley ha de iniciarse a petición de la persona o personas interesadas, que han de presentar al efecto la oportuna solicitud en el despacho de proyectos privados de la Cámara de los Comunes el 21 de Diciembre anterior. Los encargados de su examen por designación de la Cámara de los Lores y del speaker de la Cámara de los Comunes, deben consignar al dorso si llena o no los requisitos exigidos para el caso por la última. Tres días después de informada la petición, sea afirmativa, sea (i) Anson, Law and Custom of the Constitution, págs. 156, 157, 192 y 205.—May, Parliamentary Practice, pág. 104. (2) Law and Custom of Me Constitution, págs. 225 y 226. (3) lbid., pág. z3o.—May, Parliamentary Practice, págínas 624 y 625. s4  CIENCIA POLÍTICA negativament e , la presenta un miembro a la Cámara de los Comunes (1). Las atribuciones de las dos Cámaras con respecto a l os bilis presentados, varían también hasta cierto punto, según el contenido de los mismos. Un bill público que no afecte a los impuestos, puede ser modificado, enmendado o rechazado por cualquiera de ellas (2). Un bill sobre contribuciones no puede ser modificado, enmendado ni rechazado por la de los Lores (3). Un privado puede serlo por las dos, pero las dos actúan entonces en calidad de tribunales, tanto como en calidad de Cuerpos legislativos: interrogan testigos, oyen abogados, etc. (4). Por último, en todos los casos es necesaria la aprobación de la Corona, y su desaprobación sería fatal legalmente para cualquier medida. Pero ahora no se niega nunca la sanción regia, ni se ha negado desde 1707 (5). 111 n 111 n s n ••••• ./• n •••...••• n =11,2clum (1) Anson, Law and Custom of Me Constitution, págs. 241 y 242. (2) Ibid., pág, 224. (3) Ibid., pág. 231.—May, Parliainentary Practice, páginas 595 y 603. (4) Anson, ob. cit., pág. 242. (5) Ibid., Lazo and Custom of Me Constitution, pág. 252. CAPITULO III Constitución del Poder legislativo en el Imperio alemán. 1. Principio general de la organización legislativa.—La Constitución adopta el sistema bicameral, con esencial igualdad de atribuciones en las dos Cámaras por lo que toca a la legislación (1). Sé muy bien que los tratadistas alemanes no han de admitir que se considere al Consejo Federal (Bundesrath) como una Cámara alta del Poder legislativo, ni que sólo se le atribuyan facultades iguales a las de la Dieta (Reichstag) (2). Pero yo no quiero decir que el Consejo Federal sea sólo la Cámara alta del Poder legislativo y que no tenga más que facultades legislativas. Quiero decir que obra como un Cuerpo legislativo, y que, en legislación, él y la Dieta tienen las mismas facultades para la iniciativa y adopción de las leyes. Yo estoy seguro de que el texto constitucional y la práctica vienen en apoyo de mi aserto. El art. 5.° declara que el Poder legislativo del Imperio se ejercerá por el Consejo Federal y la Dieta, (1) Constitución imperial, art. 5 .° (2) Von Reinne, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I, pág. 194,—Schulce, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, li« bro II, pág . 45 .—Laband, Das Staatrecht des deutschen Reiches, t. I, pág. 215. 86  CIENCIA POLÍTICA y que es necesario y suficiente el voto de la mayoría de las dos Asambleas para todas las leyes imperiales. El art. 7.°, sec. 1. 1 , dispone que el Consejo Federal puede iniciar las leyes, y el art. 23 dispone otro tanto con respecto a la Dieta. El deseo de los particularistas de hacer ver que el Consejo Federal es el soberano en todo el sistema, el Estado, me parece que les ha conducido a una confusión de ideas y de expresiones sobre este asunto. Comprenden que la facultad constitucional, que posee la Dieta, de rechazar los proyectos del Consejo Federal, no se compagina bien con su doctrina de la soberanía del Consejo. Así es ciertamente; y un espíritu no prevenido es de suponer que negará la doctrina antes que admitir explicaciones caprichosas de un lenguaje tan claro y explícito como el de la Constitución. Declara ésta, como hemos visto, que el Poder legislativo del Imperio se ejercerá por las dos Asambleas; que las dos tienen la iniciativa de las leyes sobre cualquier asunto que se halle dentro de la órbita legislativa del Gobierno imperial, y que cada una puede rechazar los proyectos de la otra. La circunstancia de poseer el Consejo Federal facultades que no son legislativas no le priva de su carácter legislativo, de igual suerte que el poseer facultades judiciales la Cámara británica de los Lores o facultades administrativas el Senado de los Estados Unidos no obsta para que esos Cuerpos sean Asambleas legislativas. Cierto que el Consejo Federal jo de Alemania tiene más facultades extralegislativas que los Cuerpos mencionados; pero eso no afecta al principio . Desde el punto de vista legislativo el Consejo es un Cuerpo legislativo, y no tiene más poder en ese respecto que la Dieta. De sus otras facultades ya hemos habla-. do y volveremos a hablar en los lugares oportunos. JUAN W. BURGESS  87 El mandato de los miembros de la Dieta se da por cinco años, y la Dieta se renueva totalmente a cada elección (1). En el Consejo el mandato de cada representante depende de la voluntad de la Región que le envía. 2. Orígenes de que proceden los Cuerpos legislativos.—La Dieta procede del sufragio directo de todos los ciudadanos varones del Imperio alemán (Reichsangehdri ge) que hayan cumplido los veinticinco años. Esas son las condiciones en que estriba la capacidad electoral. Las incapacidades son: el servicio activo en el Ejército o la Armada; la sujeción por cualquier motivo a tutela o curatela o un proceso por quiebra o insolvencia; el recibo de socorros en el curso del año anterior a la elección, y la pérdida de los derechos civiles y políticos por sentencia judicial (2). Es pura y simplemente el sufragio universal (3), con la exigencia de alguna más madurez que la requerida en Inglaterra y en América, y, según veremos, en Francia. Todas las disposiciones a que se ajusta la elección de los miembros de la Dieta, salvo la de que el voto sea secreto, son disposiciones legislativas ordinarias, no constitucionales (4). El Consejo Federal es producto del nombramiento; sus individuos son designados por los veinticinco Gobiernos regionales, entendiéndose que Gobiernos signi- (i) Constitución imperial, art. 24.—Boletín legislativo del Imperio, 1888, pág. no. (2) Boletín legislativo del imperio, 1869, pág. 145; 1870, páginas 647 y 654.—Schulce, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, libro II, pág. 76. (3) Constitución imperial, art. 20. (4) Ibid. 94  CIENCIA POLÍTICA disolución, y convocar al nuevo Reichstag dentro de los noventa (1). El examen de estos puntos pertenece más bien a la división consagrada a las facultades del Poder ejecutivo. En cambio deben tratarse aquí estas otras limitaciones: la facultad que tiene la Dieta de oponerse a la suspensión de sus sesiones (2) más de una vez durante la misma legislatura o por más de treinta días; la facultad que posee el Consejo Federal de oponerse a la disolución de la Dieta (3), y la de acordar su propia reunión (4). De la primera de estas limitaciones resulta que la Dieta tiene la facultad constitucional de reanudar por sí misma sus sesiones treinta días después de suspendidas por orden del Emperador, y que no está obligada legalmente á obedecer una segunda orden de suspensión durante la misma legislatura. La segunda de esas limitaciones evita que la duración de los mandatos de los miembros de la Dieta dependa de la voluntad arbitraria del Emperador, y permite presumir que no se decretará, disolución ninguna sin causa suficientemente justificada. De hecho el Consejo Federal, más bien que el Emperador, es quien disuelve la Dieta. La tercera de esas limitaciones impone al Emperador el deber de convocar al Consejo Federal cuando lo pida la tercera parte de sus votos. 7. El principio del "quorttna„.—La Constitución fija como quoritin de la Dieta la mayoría del número legal de sus miembros (5); pero no determina nada respecto al del Consejo Federal. De este silencio infieren algu- (I) Constitución imperial, art. 25. (2) Ibid., art. 26. (3) Ibid. , att. 24. (4) Ibid., art. 14. (5) Ibid. , art. 28. JUAN W. BURGESS  95 nos comentaristas que si los miembros han recibido el oportuno aviso, basta que entre los que concurran figuren el Presidente o un sustituto para que pueda celebrarse sesión (1). 8. Organización interior de los Cuerpos legislativos.—La Constitución confiere a la Dieta la facultad de decidir sobre la elección de sus miembros, de proveer sus cargos parlamentarios y de regular su procedimiento y disciplina (2). La Dieta es, pues, independiente de toda otra rama del Gobierno en lo tocante a esos puntos. Pero la Constitución le impone dos límites: que las sesiones han de ser públicas, y que por la reseña verídica de las sesiones públicas no se puede perseguir al que las hace. De los términos de estos preceptos parece desprenderse, por una parte, que el Reichstag no puede celebrar nunca sesiones secretas, y, por otra, que puede celebrarlas en ocasiones excepcionales. Los comentaristas no están de acuerdo en sus interpretaciones. Schulze sostiene, como principio general de Dere cho parlamentario, que un Cuerpo legislativo puede celebrar sesiones secretas en ciertas circunstancias, aunque la regla sea la publicidad; y entiende que el principio se halla reconocido en la segunda disposición que, al permitir la reseria de las sesiones públicas, implica que puede haberlas secretas (3). Laband sostiene, al revés, que el Derecho parlamentario común no puede prevalecer contra un mandato terminante de la Constitución, y que el lenguaje de la disposición segunda se (I) Bon Rónne, Das Staatsrecht des deutschen Reichs, t. I, págs. 204 y 205. ( 2) Constitución imperial, art. 27. (3) Schulze, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, lib. II, pág. 85. CIENCIA POLITICA refiere, no a posibles sesiones secretas del Reichstag, sino a las reuniones de las comisiones y secciones (1). Laband sostiene también que, en el ejercicio de sus facultades disciplinarias, la Dieta no puede expulsar a un miembro (2). La Dieta puede, sin duda, mandar prender, por desobediencia, a uno de sus miembros o a un individuo del público. El Consejo Federal no goza de la misma independencia constitucional frente al Poder ejecutivo. La Constitución declara que el Canciller del Imperio, nombrado por el Emperador, es el Presidente del Consejo Federal, y da al Canciller el derecho de elegir su sustituto, para casos de ausencia, entre los miembros de este Cuerpo . Según el protocolo adicional al tratado entre la Confederación de la Alemania del Norte y Baviera para el ingreso de esta última en la Confederación, en el caso de que Prusia no pudiese ejercer la presidencia del Consejo Federal, ese derecho correspondería al Gobierno de Baviera (3). Significa esto, para Laband, que el Canciller, al designar su sustituto en la presidencia del Consejo, debe dar la preferencia a los miembros bávaros sobre los de cualquier otra región, excepto Prusia (4). Si el Canciller dejara de nombrar sustituto, supongo que la representación bávara puede ocupar la presidencia por virtud de ese acuerdo. Si el Canciller faltase sin haber nombrado sustituto y sin hallarse presente ningún miembro de Baviera, el Consejo se vería en la alternativa de elegir un Vicepresidente o de no (1) Laband, Das St aatsrecht des deustchen Reiches, t. I, pág. 323. (2) Ibid., t. I, pág. 316. (3) Boletín legistativo del Imperio, pág. 23. (4) Das Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I, pág. 255. J6 1 JUAN W. BURGESS  97 poder constituirse en sesión. No veo que la ley fundamental haya provisto a esta exigencia, ni que la traten los comentaristas. Científicamente, creo que, en tales circunstancias, debe reconocerse en el Consejo la facultad de elegir su Vicepresidente. Amén de lo dicho, la Constitución designa virtualmente tres de los cinco miembros de la comisión de Negocios extranjeros del Consejo Federal, ordenando que Baviera, Sajonia y Würtenberg tendrán siempre puestos en la misma, y también designa en substancia el Presidente de esa comisión, al declarar que la presidencia corresponde a Baviera (1). Designa asimismo virtualmente un miembro de la comisión de Ejército y fortificaciones, ordenando que Baviera tendrá siempre puesto en la misma (2). La ley fundamental confiere al Emperador la facultad de nombrar todos los individuos de la última de esas Comisiones, menos el de Baviera, y todos los de la Comisión permanente de Marina (3). En fin, la Constitución limita más aún las facultades del Consejo Federal respecto a su organización interna, preceptuando que se formen en ese Cuerpo siete comisiones permanentes, a saber: de Ejército y fortificaciones; de Marina; de Aduanas y contribuciones; de Comercio; de Ferrocarriles, Correos y Telégrafos; de Justicia, y de Contabilidad. Y ordena que en cada una estarán representadas cuatro Regiones, por lo menos, además de Prusia, y que cada Región no tendrá más que un voto en esas comisiones (4). (i) Constitución imperial, art. 8.° (2) Ibídem. (3) Ibídem. (4) Ibidem. TOMO II  7 98  CIENCIA POLÍTICA La Constitución no contiene más disposiciones res _ pecto a la provisión de cargos y a la facultad de determinar reglas de procedimiento y de disciplina; de donde debe inferirse que todas las facultades restantes de esta naturaleza pertenecen al Consejo Federal. Hay que partir de la hipótesis de que un Cuerpo legislativo posee todas las facultades reconocidas por los principios universales del Derecho parlamentario, mientras la Constitución o las leyes no dispongan otra cosa. El Consejo Federal ha asumido esas facultades y nadie le ha disputado su ejercicio (1). 9. Modo de legislar.—La Constitución confiere exclusivamente el derecho de iniciativa al Consejo Federal y a la Dieta (2). Es decir, el Emperador no tiene tal derecho. Como Rey de Prusia, puede hacer que le ejerzan sus representantes en el Consejo Federal; pero eso es otra cosa. El precepto significa juntamente que lo mismo el Consejo que la Dieta pueden proponer leyes sobre cualquier asunto comprendido en la esfera que reserva la Constitución a la legislación imperial. Ni el Reichstag tiene ningún privilegio sobre el Consejo en materia de legislación financiera, ni el Consejo sobre el Reichstag en otros asuntos. Por supuesto, se trata aquí de leyes ordinarias a distinción de las proposiciones de reforma constitucional. Ya he explicado las funciones de esos dos Cuerpos respecto a este punto. La Constitución declara expresamente que cada miembro de la Confederación puede presentar en el Consejo proposiciones de ley, y que el Presidente de la (I) Von Rónne, Das Staatsreclit des deutschen Reiches, t. I, pág. 208, (2) Constitución imperial, art. 5. ui es e'› JUAN W. BURGESS  99 Confederación está obligado a someterlas a las deliberaciones de ese Cuerpo (1). "Miembro de la Confederación„ no quiere decir cada individuo del Consejo Federal, sino cada Región representada en él. Claro es que la proposición de ley ha de ser presentada al Consejo por un representante de la Región, o más propiamente, por el representante de la Región en ese Cuerpo. Es decir, cuando se trata de Regiones que envían más de un delegado, el que presenta la proposición de ley lo hace, no sólo por sí, sino por todos sus colegas regionales, como partícipes de las mismas instrucciones. La Constitución no confiere tal derecho a ningún miembro ni grupo de miembros de la Dieta. Reserva a esta última íntegramente el modo de ejercer la iniciativa. La Dieta exige que cada proposición cuente en un principio con el apoyo de quince miembros. Permite que cualquiera pueda introducir modificaciones en el proyecto antes de o durante la segunda lectura; pero durante la tercera lectura no pueden proponerse enmiendas sin el apoyo previo de treinta miembros (2). La Constitución dispone que los acuerdos del Consejo Federal sobre proyectos legislativos se presenten a la Dieta en nombre del Emperador y en la forma en que hayan sido aprobados, y que los defiendan en la Dieta miembros del Consejo o personas designadas por él (3). Según los comentaristas, significa este precepto que el Emperador no puede arrinconar los proyectos del Consejo, ni aplazar indebidamente su presentación a la (i) Constitución imperial, art. 7.°, § 2. (2) Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reí ches, t. 1, página 534. (3) Constitución imperial, art. i6. loo  CIENCIA POLÍTICA Dieta, ni alterar su contenido de ningún modo (1). Laband sostiene, sin embargo, que el Emperador tiene la facultad constitucional de decidir si los acuerdos del Consejo han sido adoptados de la manera prescrita por la Constitución, y, caso de pronunciarse por la negativa, no transmitirlos a la Dieta. A este fin, no sólo puede inspeccionar las fórmulas, las firmas y los testimonios indispensables para un acuerdo en regla, sino que puede examinar el contenido de los proyectos, y basar en él su determinación. Por ejemplo: si el Consejo Federal adoptase un acuerdo, con todos los requisitos le-. gales, y le comunicase al Emperador o a su representante para transmitirle a la Dieta, y el Emperador, examinando su contenido, entendiese que implicaba una reforma constitucional y hallase que había habido cator - ce votos contra su aprobación, puede negarse a transmitirle a la Dieta, y el proyecto fracasa (2). Yo no veo cómo puede armonizarse este aserto con la doctrina, sostenida por el mismo jurista, de que el soberano en el Imperio es el Consejo Federal, aun en materia de legislación ordinaria. Si no es decisiva su propia interpretación respecto al carácter de los proyectos que envía a la Dieta, no sé a qué se reduce su pretendida soberanía. La Constitución prescribe que, para elevar a ley un proyecto, se necesita y basta que le aprueben por simple mayoría el Consejo Federal y la Dieta (3). He ahí el principio general, que excluye el veto del Emperador . El principio sufre una excepción; sin embargo, la re- (I) Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I, páginas 536 y 537. (2) Ibid., pág. 537, nota. (3) Constitución imperial, art. 5.°, § 1, y art. 28. JUAN W. BURGESS  101 presentación prusiana en el Consejo Federal, que es como decir el Rey de Prusia, tiene un veto absoluto sobre todos los proyectos relativos al sistema militar y naval y a los impuestos imperiales (1). El principio sufre también una modificación: que en asuntos que no afectan a todas las Regiones, según la Constitución imperial, no se cuentan en el Consejo más que los votos de las Regiones interesadas (2). Por ejemplo: no alcanzan a Baviera los impuestos imperiales sobre las bebidas; así, cuando se vota este asunto en el Consejo, no deben contarse los votos bávaros. La Constitución previene que, cuando haya empate en una votación del Consejo Federal, decide el voto de la representación prusiana (3). Ya he dicho que los votos de cada región deben emitirse en un mismo sentido. Los tratadistas Laband, Meyer, Zorn y Schulce, partidarios de una distinción entre el procedimiento necesario para elaborar las leyes y el acto de sancionarlas, tratan de demostrar que, a la postre, el único legislador del Imperio es el Consejo Federal, puesto que él solo tiene la facultad de dar sanción (4). Se apoyan a este fin en el art. 7.°, párrafo 1.* de la Constitución alemanaque dice que el Consejo Federal resuelve sobre los pro, yectos que se hayan de someter a la Dieta y sobre los aprobados por la Dieta y sometidos al Consejo. Me pa - rece que un espíritu no prevenido sólo vería aquí el de- (1) Constitución imperial, art. 5.°, § 2. (2) Ibid., art. 7.°, § 4. (3) Ibtd., art. 7. 0 , § 3. (4) Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I, pág. 538.—Meyer, Lehrbuch des deutschen Staatsrechtes, página 413.—Zorn, Das Reich-Staatsrecht, t. I, pág. i.—Schulse, Lehrbuch des:deustchen Staatsrechtes, lib. II, págs. 117 y 118. 102  CIENCIIA POLÍTICA recho de iniciativa y el de pronunciarse sobre los proyectos del otro Cuerpo Colegislador. Los comentaristas primitivos Westerkamp y Rünne, no ven otra cosa (1). Por otra parte, yo no hallo modo de armonizar la doc trina mencionada con la práctica corriente. Los tratadistas definen la sanción, diciendo que consiste en añadir al proyecto de ley la fórmula del mandato: «Sanction ist Erthellung des Gesetzesbefehls, (2). Ahora bien: hasta aquí el Emperador es el que ha añadido esa fórmula a todas las leyes imperiales. He aquí su tenor literal: "Nos... por la gracia de Dios Emperador alemán, Rey de Prusia, etc., ordenamos por la presente, en nombre del Imperio alemán, de acuerdo con el Bundesrath y el Reichstag, lo que sigue„ (3). Si la adición de esta fórmula fuese el distintivo del legislador, entonces el único legislador imperial sería el Emperador, no el Consejo. No se ha ocultado a esos tratadistas la fuerza de este argumento; pero han tratado de quebrantar su fuerza, afirmando y procurando demostrar que la fórmula está concebida erróneamente, y no corresponde a la relación legal en que se encuentran, a su juicio, los diferentes Cuerpos que toman parte en la legislación; que la adición de esa fórmula es un acto potestativo, no una formalidad necesaria, y que la facultad de añadirla no va envuelta en la facultad constitucional de promulgar las leyes, otorgada al Emperador (4). No obstante, lo que sabemos es que sólo este último añade la fórmula del mandato en el acto de la promulgación. (1) Von Ronne, Das Staatsrecht des deutschett Reiches , t. I, pág. 239. (2) Zorn, Das Reischs Saatsrecht, pág. 1 II. (3) En alemán en el texto.—(N. del T.) (4) Constitución imperial, art. 17. SU 111 JUAN W. BURGESS  103 De hecho no se descubre ninguna diferencia, en el texto de una ley, entre la sanción y la promulgación. Sabemos, además, que la promulgación no es la mera publicación. La Constitución alemana ordena la publicación como algo que sigue a la promulgación (1). Por otra parte, esos mismos tratadistas ven en la prerrogativa de promulgar las leyes, otorgada al Emperador, una facultad discrecional de examinar el contenido de cualquier medida aprobada por el Consejo y la Dieta, y de negarse a promulgarla, si no es constitucional, a su juicio (2), Para un jurista americano, acostumbrado a la fórmula sencilla: "El Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América, reunidos en Congreso, decretan„ —fórmula que acompaña, como cosa corriente, a cualquier medida acordada por las dos Cámaras— todas esas distinciones entre el acuerdo sobre el contenido del proyecto, la unión de la fórmula del mandato y la promulgación, son demasiado sutiles. Parece una tentativa jurídica para dar al Consejo Federal un puesto que no autorizan el texto de la Constitución, la historia de su génesis ni las relaciones actuales de la sociedad política del Estado alemán. (i) Constitución imperial, art. 17. (2) Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I, pá g. 549. 110  CIENCIA POLÍTICA así del Ejército como de la Armada (1); se exceptúan: por lo que hace al Senado, los Mariscales, los Almirantes, los oficiales de Estado Mayor que continúen en el servicio activo fuera del tiempo marcado por la ley, pero sin mando, los oficiales de Estado Mayor de la reserva, los miembros del ejército territorial, y, en general, los militares que pertenezcan a la reserva, aunque presten servicio activo (2); por lo que hace a la Cámara baja, los miembros del ejército territorial y de la reserva del ejército activo, aunque estén prestando servicio (3). Incapacita también, según esas leyes, para el ingreso en ambos Cuerpos Colegisladores, el desempeñar al tiempo de la elección, o haber desempeñado seis meses antes, altos puestos en la Administración judicial o en cualquier ramo de la Administración civil, académica és eclesiástica, que pudiesen permitirles influir indebidamente en sus propias elecciones (4). Por fin, la representación en ambas Cámaras es incompatible, según esas leyes, con todo cargo retribuido (5). Sin embargo, no reza esa incompatibilidad con los Ministros, Subsecretarios, Embajadores y Plenipotenciarios, Prefecto del Sena, Prefecto de la policía, primer Presidente del Tribunal de Casación, del de Cuentas y del de Apelación de París, Procurador general de cada uno de esos tribunales, Arzobispos, Obispos, presidentes de territorios, grandes rabinos, profesores de Universidadt y o- (1) Ley orgánica de 3o de Noviembre de . 1875, art. 7.°. Ley de g de Diciembre de 1884, art. 5.° (2) Ley de 9 de Diciembre de 1884, art. 5.°, § 2. (3) Ley orgánica de 3o de Diciembre de 1875, art. 7. 0 3 § 4- (4) Ley orgánica de 30 de Noviembre de 1875, art. 12. Ley orgánica de 2 de Agosto de 1875, art. 21. (5) Ley orgánica de 3o de Noviembre de 1875, art. 8.°. Ley de 9 de Diciembre de 1884, disposición transitoria. [ti os yeti JUAN W. BURGESS  111 dos los que desempeñen funciones interinas (1). Todos esos funcionarios pueden ser elegidos Diputados o Senadores, y ocupar sus puestos en las Cámaras sin renunciar a sus cargos; los Senadores, a su vez, pueden aceptar tales cargos sin renunciar ni perder sus pues tos en la Cámara; los Diputados pierden sus puestos si aceptan tales funciones, pero pueden ser reelegidos, y entonces cesa la incompatibilidad. Los Ministros, los Subsecretarios y los que desempeñan un destino interinamente (es decir, por un plazo que no exceda de seis meses), no necesitan someterse a reelección (2). Cada Cámara, no obstante, según la Constitución, decide en definitiva sobre la elegibilidad de esos miembros (3). 5. Derechos y privilegios de los miembros.—La Constitución previene que, durante la legislatura, no puede detenerse ni procesarse en materia criminal o correccional a ninguno de los miembros de las Cámaras, sin autorización de la Cámara a que pertenezca, salvo en caso de flagrante delito; y que si un miembro se halla detenido o procesado al abrirse la legislatura, debe ser puesto en libertad y suspenderse el proceso hasta el término de aquélla, si la Cámara lo pide (4). La Constitución previene también que no se puede perseguir ni pedir cuentas a ningún miembro por las opiniones que exprese ni los votos que emita en el ejercicio de sus funciones (5). (i) Ley orgánica de 3o de Noviembre de 1875, art. 8.°, § 3, y art. 9. Ley de 9 de Diciembre de 1884, disposición transitoria. (2) Ley orgánica de 3o de Noviembre de 1875, art. 11. (3) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. lo. (4) Ibid., art. 14. (s) Ibid., art. 13. 112  CIENCIA POLÍTICA La Constitución no reconoce a los miembros de la Cámara el derecho a una retribución por sus servicios. Las leye s , sí; pero el hecho es que el principio de la retribución no tiene carácter constitucional. 6. Reunión, suspensión y disolución. —La Constitución otorga a las Cámaras la facultad de reunirse sin necesidad de convocatoria, pero fija el día en que debe empezar la legislatura ordinaria del año: el segundo lunes de Enero (1). La Constitución dispone también que la legislatura dure cinco meses por lo menos, y que empiece y termine a la vez en las dos Cámaras (2). La Constitución otorga también al Poder legislativo la facultad de obligar al Presidente a convocar a sesiones extraordinarias, imponiendo al segundo el deber de hacerlo cuando lo pida la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. Pero la petición ha de hacerse en el intervalo entre dos legislaturas, no durante el período de una suspensión (3). Cada Cámara ejerce la facultad de suspender sus sesiones de un día para otro, y por breves períodos, aunque el texto de la Constitución no autoriza tal práctica de una manera expresa. La Constitución confiere al Presidente la facultad de suspender las sesiones, pero sólo durante un mes, y sólo por dos veces dentro de una misma legislatura (4); de modo que las Cámaras pueden reanudar sus tareas al cabo del mes sin convocatoria del Presidente, y pueden desatender una tercera orden de suspensión durante la misma legislatura. (i) Ley constitucional de i6 de Julio de 1875, art. I.°, § 1. (2) Ibid., art. I.°, § 2, y art. 4.° (3) Ibid., art. 2.° (4) Ibid., art. 2 .°, § 2. JUAN W. BURGESS  113 Las Cámaras no tienen la facultad de cerrar por sí mismas una legislatura. Quiero decir que no la tienen de una manera directa; pero como el Presidente la ejerce mediante un Ministerio responsable ante la Cámara de Diputados, esta última puede conseguir de un modo indirecto la clausura después de los cinco meses exigiip,  dos por la Constitución. 'Y No hay que añadir que, de ese modo, la Cámara de Diputados puede conseguir también la disolución. Pero debe recordarse que para eso el Presidente necesita la aprobación del Senado (1); no basta la subordinación de los Ministros a la voluntad de la Cámara popular. 7. Elprincipio del "quorum„.— La Constitución nada dice respecto al quorum y a la mayoría indisr1  pensables para los trabajos legislativos. Fija la mayoría los  necesaria en cada Cámara para proceder a una reví- /  sión constitucional (2). Fija la mayoría necesaria en la i te  Asamblea Nacional para revisar la Constitución y elegir Presidente (3). Fija el número de miembros de cada Cámara que puede pedir al Presidente la convocatoria extraordinaria (4). Fija la mayoría indispensable para votar en sesión pública sobre un asunto tratado en sesión secreta (5). En todos estos casos señala como mayoría la mitad más uno del número legal de miembros. 1/ 11 Eso es lo que yo llamo mayoría absoluta. De tales datos podría inferirse que la Constitución sobrentiende la exigencia de la mayoría absoluta para la aprobación atoP of   (1) Ley constitucional de 25 Febrero de 1875, art. 5.°, § 1.0 (2) Ibid., art. 8.°, § 1. (3) Ibid., art. 8.°, § 3, y art. 2.°, § 1. (4) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 2.°, (5) Ibid., art. 5.°, § 3. TOMO II 114  CIENCIA POLÍTICA de las leyes ordinarias; pero también podría entenderse que esos casos se consideraban como excepciones del principio general en Derecho parlamentario, de que el quorum es la mayoría absoluta del número legal de miembros, y que para aprobar un proyecto de ley basta la mayoría de los votantes, dada la presencia de un quorum. Las Cámaras francesas parecen haber entendido que la Constitución reserva a cada una la facultad de determinar discrecionalmente los principios del quorum y de la mayoría, excepto en los casos mencionados. Lo supongo así, al ver que en la práctica han adoptado principios distintos, o, de otro modo, que no han seguido siempre los principios generales del Derecho parlamentario. La Cámara de Diputados exige como quorum la presencia de la mitad más uno del número legal de los miembros . El Senado exige, no sólo que estén presentes, sino que voten sobre la cuestión. Las dos Cámaras exigen para la aprobación de un proyecto la mitad más uno de los votantes. Un empate se considera negativo. En ninguna Cámara es necesario un quorum para discutir, sino sólo para votar (1). 8. Organización interior de las Cámaras. — La Constitución otorga á cada Cámara la facultad de elegir su Mesa, y declara que los elegidos desempeñarán sus funciones durante la legislatura ordinaria, a cuyo comienzo son nombrados, y durante cualesquiera legislaturas extraordinarias que se convoquen antes de empezar la ordinaria del año siguiente (2). La Constitución faculta también a cada Cámara para formar su (z) Saint Girons, Manuel de Droit constitutionnel, páginas 3 1 4 Y 315• (2) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. II. JUAN W. BURGESS  115 reglamento. No confiere esa facultad expresamente; lo que hace es limitarla en dos respectos; pero lícito es concluir que la confiere implícitamente dentro de los límites señalados. Los límites son: que las sesiones han de estar generalmente abiertas al público (1), aunque cierto número de miembros de cualquiera de las Cámaras, cuyo número fija ella misma en su reglamento, puede pedir que se celebre sesión secreta, y la Cámara debe referir a la petición (2); y que los Ministros tienen el derecho de asistir a las Cámaras y de hablar siempre que lo pidan (3), La Constitución no confiere expresamente a las Cámaras la facultad de castigar por desobediencia a individuos del público, ni tal facultad se halla implícita en ningún precepto determinado . Pero, en términos generales, cabe inferir que las dos la poseen, y que ninguna puede ser privada de ella sino mediante un acuerdo con la otra, o sea mediante una ley sobre el asunto; ley que puede ser abolida de la misma manera, al arbitrio de las Cámaras. Nos fundamos para creerlo así, en que la Constitución francesa no consagra una esfera de libertad individual frente al Gobierno, ni especifica las facultades de los Cuerpos colegisladores, y en que el Poder legislativo no ha privado a las Cámaras separadas de esa facultad que reconocen en todas las Cámaras legislativas los principios generales del Derecho parlamentario. 9. Modo de legislar.– En general, tienen la iniciativa de las leyes las dos Cámaras (4) y el Presidente de (y) Ley constitucional de 16 de:Julio de 1875, art. 5.°, § I. (2) Ibid., art. 5.°, § 2. (3) Ibid., art. 6.°, § 2. (4) Ley constitucional de 24 de Febrero de 1875, art. 8.° CIENCIA POLÍTICA la República, mediante el Ministerio (1). No sufre más que una excepción este principio: que las leyes financieras deben discutirse y aprobarse primeramente en la Cámara de Diputados (2). Tal precepto debe interpretarse como una atribución de la iniciativa en legislación financiera al Presidente y a la Cámara de Diputados. El Senado no puede iniciar tales leyes. La Cámara alta, no obstante, reivindica y ha ejercido la facultad de proponer enmiendas a los proyectos de esa índole. La Cámara baja ha negado esa facultad en principio; pero en la práctica ha aceptado muchas enmiendas senatoriales a sus proyectos financieros (3) . Todas las disposiciones legislativas, iníciense dónde y comoquiera, deben ser aprobadas en todas sus partes por las dos Cámaras, para adquirir validez legal. Pero basta su aprobación por las dos Cámaras para que adquieran tal validez; el Presidente no ¡tiene veto contra los actos del Poder legislativo. Debe promulgar todas las leyes aprobadas por las Cámaras, en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que se le comunican (4); y si las Cámaras declaran urgente la promulgación, debe hacerlo en el término de tres días (5). Dentro de los plazos respectivos, el Presidente puede pedir por mensaje razonado una nueva deliberación, y las Cámaras están obligadas constitucionalmente a deferir a la petición presidencial (6). Pero las objeciones (1) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3.° (2) Ley constitucional de 24 de Febrero de 1875, art. 8.° (3) Lebon, Das Staatsr echt der Jranzókichen Republik, pág. 71. (4) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 7.°, § 1. ( 5) Ibídem. (6) Ibi d , art. 7. °, § 2. JUAN W. BURGESS  117 del Presidente deben ceder si la medida vuelve a aprobarse por la mayoría ordinaria. De modo que esa facultad de obligar a un segundo examen no es un veto, sino una precaución conservadora que tiene ventajas, sin ningún inconveniente. zS p2, s e nulgu 116' CAPÍTULO V Estudio comparado de la estructura del Poder legislativo. Si ahora comparamos las disposiciones de estos cuatro tipos de Constitución respecto al Poder legislativo, las hallaremos de acuerdo `:en lo substancial, aunque con algunas diferencias en pormenores de importancia . 1. Podemos decir que el Derecho constitucional moderno se ha pronunciado firmemente a favor del sistema bicameral, con esencial igualdad de facultades en las dos Cámaras, excepto en lo que toca al presupuesto; y que, en la intervención de la Hacienda, se concede normalmente un privilegio mayor a la Cámara más popular, a la que dista menos en su origen del sufragio universal y de la elección directa. La ocasión para el establecimiento del sistema bicameral puede ser diferente en los diversos Estados; pero la causa es una y la misma en todas partes. El objeto primordial del Poder legislativo es decidir lo que debe ser la ley, es determinar lo que pide, no la voluntad del pueblo, sino la razón, la conciencia común del pueblo. El Poder legislativo debe organizarse de la manera más a propósito para cumplir ese fin. Pero la interpretación de la conciencia común es cosa mucho más difícil que la expre. JUAN W. BURGESS  119 sión de la voluntad popular. Para eso hay que investigar y reflexionar, hay que contrapesar opiniones e intereses, hay que clasificar los hechos y generalizar los principios. Un solo Cuerpo de hombres siempre está expuesto a adoptar criterios precipitados y exclusivos, a aceptar hechos sin comprobación suficiente, a contentarse con generalizaciones incompletas y a tomar frases felices por principios seguros. Dos Cuerpos legisladores no siempre se libran de esas precipitaciones y parcialidades, pero están mucho menos expuestos a ellas que uno solo. Hay entre los dos cierta saludable y natural rivalidad, que lleva a cada uno a someter los proyectos del otro a un detenido examen y a una crítica destructora, aunque la mayoría de ambos pertenezca al mismo partido. Cuando esto último sucede, la única salvaguardia contra las precipitaciones legislativas es ese choque de opiniones entre ambas Cámaras. Un desacuerdo de las mayorías en tal caso puede conducir a una generalización más profunda del principio, mejor que la lucha entre la mayoría y la minoría de cada Cámara, porque la mayoría de cada una se hallará entonces más dispuesta a considerar el verdadero valor de la cuestión, y llegará a un acuerdo más independiente de consideraciones de partido. Así , la exigencia de una deliberación doble e independiente, es el principio fundamental del sistema de las dos Cámaras. Una sola se inclina demasiado al radicalismo, tres o más propenderían a un criterio excesivamente conservador. El verdadero medio entre la tradición y el progreso, y, por consiguiente, la verdadera interpretación de la conciencia común en cada momento particular, se garantizan mejor con las dos Cámaras. 126  CIENCIA POLiTICA neralmente gran capacidad legislativa. El defecto de esos Cuerpos, comparados con los Senados de Francia v de los Estados Unidos, es simplemente que la base inmediata en que descansan es más estrecha. El convencimiento de ello tiende a engendrar cierta timidez que perjudica grandemente al desarrollo de la capacidad legislativa. Un Senado, verbigracia, cuyos miembros son nombrados inmediatamente por el jefe ejecutivo, así sea de por vida, se inclina generalmente con exceso a mantener una armonía artificial. El método de elección es demasiado exclusivo. El principio hereditario da gran importancia a los demás órganos gubernamentales; pero tal origen suscita fácilmente la hostilidad popular contra la existencia del Cuerpo, y la composición de tal Cámara depende demasiado del azar. Electores elegidos por los ciudadanos: he ahí al más amplio cimiento de una Cámara alta. Ese procedimiento da a los legisladores así elegidos todo el valor que les daría la elección directa, y ofrece más garantías contra el exclusivismo y el azar . Un Poder legislativo compuesto de dos Cámaras, procedente la una de elección popular directa, y la otra de elección indirecta, de un solo grado, debe producir en un pueblo culto la legislación más perfecta posible, porque tiende a descubrir el talento legislativo del Esta do, así en sentido progresivo como en sentidó conservador, y a darle energía para obrar con valor e independencia. Respecto a la decisión última sobre la legalidad de las elecciones y la capacidad de los electos, hay un contraste acentuado entre la práctica inglesa y el Derecho constitucional de los otros tres países . Los estatutos del Parlamento confieren esa facultad a los Tribunales. JUAN W. BURGESS  127 De este modo no se mezcla el interés de partido en la resolución de los casos dudosos, y se evita la gran dificultad de decidir con qué miembros ha de constituirse cada Cámara nueva antes de resolverse esos casos dudosos. La ciencia política defiende la práctica inglesa, y es de esperar y de desear que no tarde en adoptarse universalmente. 3. Respecto a las bases de representación, hay entre los cuatro sistemas más armonía de la que aparece a primera vista. Los cuatro distribuyen la representación en las Cámaras bajas con arreglo a la población. Algo se tienen en cuenta las divisiones administrativas permanentes o divisiones gubernamentales locales; pero es por pura cuestión de conveniencia, que nada prejuzga contra el principio de la proporcionalidad. Para el reparto de la representación en las Cámaras altas se atiende poco al Censo de la población. En Inglaterra y en los Estados Unidos no se mira para nada el principio de la proporcionalidad; en Alemania no se mira mucho; en Francia, sí. El único principio aplicable a todos estos casos es la representación de las organizaciones gubernamentales locales. En el Senado americano es el principio exclusivo; en el Consejo Federal de Alemania, el principio dominante. Francia atiende mucho al censo de la representación para determinar el número de Senadores de cada departamento; pero, dentro del departamento, el resultado de esta concesión a la proporcionalidad se modifica mucho por la representación desproporcionada que se concede a los Municipios menos populosos en los colegios electorales. Sólo Inglaterra parece no atender al presente a las organizaciones administrativas o gubernamentales para los 128  CIENCIA POLÍTICA fines de ese reparto . Con todo, si se mira a la Historia, se verá que la representación de Inglaterra en la Cámara de los Lores se relacionaba muy estrechamente en un principio con las organizaciones locales. Además, el número de puestos que ocupan ahora los Pares de Ese ocia y de Irlanda se ha fijado por leyes; de modo que ni la Corona ni los accidentes de la extinción pueden alt erario. Y esas leyes se basan mucho más en consideraciones territoriales que en el principio de la proporcionalidad. Me parece, pues, que el principio que preside a la distribución de los puestos de las Cámaras altas en estos sistemas típicos, es la representación de las organizaciones locales o administrativas. Es un principio de gran valor. Tiende a conservar los frutos reales del desarrollo histórico del Estado; permite ejercer más influencia a la minoría culta, y garantiza mejor los derechos de esa minoría. Muchos de los más grandes estadistas han subido a la escena gracias a este principio. Las organizaciones que no tienen de su parte la fuerza del número, se han visto obligadas a buscar diligentemente sus mejores talentos para mantener de un modo efectivo su igualdad legal. Se repite a menudo, sin embargo, que ese es un principio de la Edad Media, contradictorio con la doctrina dela soberanía popular. Si la ley se mira, según hemos dicho, como interpretación de la razón del Estado más bien que como expresión de la voluntad popular, la objeción es , ociosa. Para admitir que este sistema es defectuoso, debe aducirse algo más concluyente que la exigencia de la proporcionalidad. Si la localidad menos poblada fuese siempre la más culta, ese sistema de distribución sería indudablemente más ventajoso que el basado en el número de habitantes; si cabe JUAN W. BURGESS  129 oponerle algún reparo, es porque la localidad menos populosa puede ser también la menos culta. Por eso no debe ser el sistema exclusivo de distribución, es decir, el de las dos Cámaras; pero, contrabalanceado por la representación numérica en la Cámara más popular, hay mil razones para creer que contribuye poderosamente a producir una legislación justa, y que es un saludable freno contra las tendencias radicales de la política matemática. Por último, estos cuatro tipos de Constituciones rechazan en general el mandato imperátivo, sin más excepción que la del Consejo Federal de Alemania. Tal acuerdo es un indicio poderoso de la razón de la medida. En el terreno filosófico es inatacable. Como ya he dicho, la legislación debe expresar la conciencia común del Derecho y de la política; el legislador es el intérprete de esa conciencia, y siempre debe elegírsele mirando sólo a su aptitud para interpretarla rectamente. No ha de ejercerse presión ninguna sobre su inteligencia y su conciencia, no ha de cohibirse su facultad de interpretación . Las opiniones de los comitentes siempre deben tenerse en cuenta como elementos que contribuyen a formar la conciencia del Estado; pero la voluntad de los comitentes no tiene puesto ninguno en el sistema moderno de representación legislativa. Someter la representación a instrucciones, es principio legítimo en un Gobierno de Estados confederados, compuesto de miembros que representan a estos últimos y se limitan a expresar su voluntad. La conciencia del Estado es interpretada por otros órganos. El mandato imperativo es, pues, uno de los restos del confederatisrno. Imprime, por consiguiente, al Consejo Federal, el sello de institución confederada. Cuando la Constitución aleTOMO 11  9 130  CIENCIA POLÍTICA mana pierda en absoluto todo carácter de confedera - ción, desaparecerá el mandato imperativo. 4. Condiciones de los miembros.---No puede tratarse esta cuestión como un punto del Derecho c onstitucional inglés ni del francés porque en ambos países la regulan las leyes ordinarias. La Constitución alemana dice también poco sobre esta materia. Sólo la de los Estados Unidos la trata algo completamente. Ciudadanía, sexo masculino, edad madura y residencia, por lo menos en algún punto del país, parecen ser condiciones naturales de elegibilidad. Y esas vienen a ser las que prevalecen en la práctica de los cuatro países, con corta diferencia. Mucho más difieren los cuatro en la cuestión de incapacidades e incompatibilidades. La práctica excluye en todos ellos a los dementes, a los criminales, a los que se hallan bajo tutela, a las personas privadas de su derechos civiles o políticos, a los contratistas del Gobierno, etc, También es práctica de los cuatro países que un mismo individuo no puede ser a la vez miembro de ambas Cámaras. La Constitución alemana lo consigna expresamente. La principal divergencia se refiere al principio de la incompatibilidad del mandato legislativo con el desempeño de cargos retribuidos. La Constitución americana establece esa incompatibilidad en absoluto: ningún funcionario de los Estados Unidos, sea ejecutivo, sea judicial, puede pertenecer a ninguno de los dos Cuerpos legisladores. La Constitución alemana priva de su puesto en la Dieta a cualquier miembro que acepta un cargo, retribuido, sea en el Imperio, sea en las Regiones; pero esa incompatibilidad puede desaparecer mediante reelección, después del nombramiento. En cuanto a los JUAN W. BURGESS  131 miembros del Consejo Federal, que obran siempre con arreglo a instrucciones, claro es que pueden ejercer cargos retribuidos, sin que quepa decir que padece su independencia legislativa. En Inglaterra y Francia la ley y la costumbre vedan el desempeño del mandato legislativo a aquellos funcionarios que por su posición oficial pudiesen ejercer una influencia indebida en sus propias elecciones, y a otros muchos, cuyas tareas ordinarias podrían resentirse por la atención a las legislativas, o mas bien perjudicar ellas a estas últimas. Por regla general, el representante que acepta un cargo pierde su puesto, pero puede ser reelegido después. Excusado es decir que estas restricciones no se aplican a la Cámara de los Lores. Se ve, pues, que los Estados Unidos aceptan un principio no reconocido por los otros Estados. Su Constitución declara incompatible en absoluto el mandato legislativo con toda función retribuida. En los sistemas de los otros países es manifiesto que la presencia de ciertos funcionarios en las Cámaras se considera muy beneficiosa para la legislación. Todos creen conveniente, sin duda, que pertenezcan a ellas los Ministros. Francia no exige siquiera su reelección después del nombramiento. Sin embargo, la legislación francesa tiende a la exclusión de todos los funcionarios, excepto los Ministros. No sería ésta una solución tan radical como la de los Estados Unidos; pero en Europa parecería bastante radical. Y, no obstante, si la regla establecida en los Estados Unidos se adoptase generalmente, se llegaría a una consecuencia altamente conservadora: sería imposible el Gobierno parlamentario, y el Poder ejecutivo adquiriría a la postre mayor independencia en Inglaterra y en Francia. 13'2  CIENCIA POLÍTICA La presenci a de los Ministros en las Cámaras legislativas es una ventaja ciertamente, siempre que se trata de legislar sobre los medios y recursos de la Admini stración; y si han de asistir, deben ser miembros. De otro modo, carecerán de los derechos y privilegios necesarios para mantener su dignidad y su independencia. No veo que el ser los Ministros miembros de las Cámaras conduzca por necesidad al Gobierno parlamentario. Si la Constitución dispusiera que sólo fuesen responsables políticamente ante el jefe ejecutivo del Gobierno; si además hiciera a este último independiente del Poder legislativo, y le diese medios de impedir todo ataque a sus prerrogativas por parte de las Cámaras, me parece que el pertenecer a ellas los Ministros, más bien aumentaría que mermaría su independencia. Así como los sistemas inglés, alemán y francés revelan cierta tendencia a acercarse al principio americano de la incompatibilidad absoluta, salvando el caso de los Ministros, no diré yo que no ganase el Derecho constitucional de los Estados Unidos, aceptando esa excepción, siempre que cuidase de impedir al Poder legislativo hacer tal uso de sus atribuciones sobre sus propios miembros que atentase a la independencia del Poder ejecutivo. 5. Derechos y privilegios de los miembros.—Los cuatro sistemas se dividen en dos grupos contrarios y equilibrados en la cuestión de dietas. Dos —el de los Estados Unidos y el de Francia, el primero por disposición constitucional, y el segundo por disposición legislativa—, preceptúan la retribución de sus miembros. Los otros, no. La Constitución alemana la prohibe por lo que toca a los miembros de la Dieta. Dondequiera JUAN W. BURGESS  133 que la Constitución la permite o exige, deja a discreción del Poder legislativo el señalar la cuantía, el tiempo del pago, etc., mediante leyes. Esta divergencia autoriza a decir que el problema de la retribución del servicio legislativo está aún en realidad por resolver. Hay razones de peso en pro como en contra de la retribución. Se afirma que el sistema del servicio gratuito procura una clase mejor y más independiente de legisladores, puesto que no pueden serlo sino hombres de posición independiente, y entre éstos es más fácil que se encuentren las personas de superior inteligencia e integridad. Hay mucho que decir contra este aserto. En primer lugar, los legisladores pueden sacar dinero de su posición, aunque no perciban dietas, y a veces por caminos bien tortuosos. En segundo lugar, no es completamente seguro que las personas ricas no traten de lucrarse por esos caminos: la adquisición de riquezas engendra no pocas veces una avaricia insaciable. En fin, tampoco es completamente seguro que los ricos sean los hombres de superior inteligencia. Es indudable que la gestión afortunada de los negocios privados denota una inteligencia superior. Pero la herencia de una fortuna no acredita tal superioridad ; da al joven afortunado grandes facilidades para elevarse si sabe aprovecharla bien; mas no se olvide que le proporciona medios de relajación y disipación, y que éstas engendran hábitos de vida mucho más contrarios al progreso intelectual y moral que las privaciones de la pobreza. Otros afirman que la retribución del servicio legislativo será lo que procure una clase mejor y más independiente de legisladores, puesto que podrán serlo los 1:34  CIENCIA POLÍTICA hombres de inteligencia e integridad, disfruten o no de una posición desahogada, y no habrá así motivo para que sientan la tentación de ganarse la vida por medios discutibles mientras sirven al Estado. Para mí esta es la razón más poderosa; sin embargo, es innegable que las dietas tienden a excitar la codicia de personas que no tienen condición ninguna para legisladores, y a hacer de los puestos legislativos presas que se arrebatan, en vez de cargos de responsabilidad que sólo deben conferirse a los más idóneos para su desempeño. Y tampoco es seguro que en justa retribución evite siempre que se busquen otros provechos por caminos tortuosos. Si se cortasen los medios ilícitos de lucro, vedando a las Cámaras entrar en el dominio de los negocios privados, la asignación de dietas módicas, no sólo sería justa, sino que facilitaría, a mi ver, la reunión de legisladores de superior talento y de más alta integridad. Permitiría a los comicios elegir dentro de un círculo más amplio de personas, y extirparía al propio tiempo las causas de tentación subsistentes. Libraría al Estado de la necesidad de identificar su aristocracia gubernamental con la clase rica, de la necesidad de convertirse en una plutocracia. Sobrepondría, en tin, los principios democráticos al imperio de clases. El Derecho constitucional consuetudinario y escrito de los cuatro países veda arrestar a los miembros de las Cámaras durante la legislatura y durante un período razonable antes y después. Se notará que esta inmunidad no es absoluta en ninguno de los países. En Inglaterra y en los Estados Unidos se puede arrestar a un miembro por la comisión de un delito. En Alemania y Francia, sólo cuando es cogido infraganti o inmedia- JUAN W. BURGESS  135 tamente después; y con autorización de la Cámara a que pertenece, puede ser arrestado en cualquier tiempo. Me parece que, en estas divergencias, la mayor ra zón está de parte de Inglaterra y los Estados Unidos. Quizá la inmunidad personal de los miembros no es tan extensa como en los otros dos países; pero hasta donde se extiende se halla asegurada, y su extensión está perfectamente definida. El principio de los otros sistemas es expuesto a abusos en dos respectos: puede sufrir el público si las Cámaras estiman conveniente amparar a hombres peligrosos; y si la minoría de una Cámara llega a encontrarse accidentalmente en mayoría, puede procurar y permitir el arresto de miembros de la mayoría por motivos políticos. Finalmente, las cuatro Constituciones convienen en que los miembros legislativos deben tener perfecta libertad de palabra y discusión en las Cámaras y en sus secciones; es decir, que no deben ser responsables de lo que dicen en esos sitios ejerciendo sus funciones, excep - to ante la Cámara a que pertenecen. Una legislación sabia y beneficiosa exige la más plena y cabal dilucidación de todo plan, objeto y designio; y esto nunca llegaría a garantizarse si los legisladores pudiesen ser perseguidos por injuria y calumnia. Claro es que cabe abusar mucho de este privilegio, ya que hoy se informa al público de todo lo que se dice en los debates, y aun de algo más a veces; pero el interés común padecería con su mutilación más que el individual con su ejercicio. La Constitución alemana procura amparar contra toda ofensa al miembro legislativo en el desempeño de sus funciones, y la Cámara de Diputados de Francia acaba de aprobar una ley con el mismo fin. Es extremar demasiado el privilegio de los miembros. Si los repre- 142  CIENCIA POLÍTICA dificultaría considerablemente el Gobierno parlamentario. Con todo, el motivo decisivo de la excepción es que la Cámara de los Comunes contiene la representación exclusiva de aquella parte de los habitantes que soportan la carga de los tributos, Podría decirse que la primera razón existe igualmente en el sistema francés, que también es un sistema de Gobierno parlamentario; pero, como hemos visto, el ré gimen parlamentario en Francia es más o menos artificial. La intervención exclusiva que ejerce la Cámara de Diputados en la Administración no se funda en ningún precepto constitucional. El Senado no la admite en principio. El motivo decisivo para la excepción falta en Francia por completo. La Cámara alta representa allí a los que soportan las cargas del Estado, lo mismo (""' la otra. La segunda de las excepciones apuntadas (la facul tad que se reconoce a una región particular de impedir la aprobación de ciertos proyectos del Consejo Federal) no se apoya en ningún principio científico. La excepción en favor de las regiones secundarias es un resto de confederatismo , que debe desaparecer en el desarrollo ulterior del sistema. Pero la excepción a favor de Prusia se apoya en una necesidad práctica, dada la falta de veto por parte del Emperador. El particularismo ha sido y es aún el azote de la política alemana. Prusia es más alemana que el Imperio alemán; y en Prusia la Casa Real es más alemana que el pueblo. Por lo mismo, debe conferirse al Rey de Prusia la facultad de impedir la desintegración del Imperio, inténtese esa desintegración por enmienda constitucional o por desaprobación de las medidas necesarias para cumplir las disposiciones constitucionales y las leyes hechas de acuerdo con r tr JUAN W. BURGESS  143 las mismas. Más científico sería conferir esa facultad al Emperador bajo la forma de veto, pero, como no se ha hecho así, no quedaba más camino que el método adoptado, La tercera excepción, contenida en las reglas de procedimiento del Senado frances, es quizá una modificación valiosa de la regla ordinaria. No es contrario, en efecto, a los principios del Gobierno representativo exigir que, para la adopción de un proyecto de ley, vote una mayoría del número legal de miembros. Podrá así hacerse más difícil legislar; pero eso puede ser una ventaja; es un valladar, por el pronto, contra la legislación precipitada y fortuita. El principio francés puede ser un prine : lo del porvenir. Ha sido la práctica general en e' Ingreso de los Estados Unidos, aunque no exigid 2n mi sentir, por el principio de la Constitución. En punto al principio general de la participación del Ejecutivo, todos los sistemas están de acuerdo; pero difieren en cuanto al modo de la participación. En el sistema inglés la Corona posee legalmente la iniciativa y el veto; en la práctica la iniciativa es casi exclusiva, pero falta el veto. El sistema de los Estados Unidos otorga al Presidente un veto limitado, pero no iniciativa. El sistema francés le confiere el derecho de iniciativa y la facultad de pedir nueva deliberación. El Emperador alemán no se halla revestido directamente de iniciativa ni de veto; pero, como Rey de Prusia, ejerce indirectamente ambas facultades —facultad general de iniciativa y veto parcial. Mucho puede decirse en favor de la solución francesa de este problema. Es más conforme, sin duda, a la filosofía del Estado democrático. Es lógica y conse- 144 CIENCIA POLITICA cuente. Permite que los funcionarios administrativos presten auxilio directo para la legislación, sin subordinar en nada el Poder legislativo a la voluntad del ejecutivo. Pero no da a este último medios bastantes para defender sus prerrogativas contra Cámaras invasoras. Las Cámaras francesas no son las mejores para hacer el ensayo de este sistema. Se necesitarían otras donde prevaleciesen comúnmente la calma, la moderación y el juicio sereno. Sin embargo, entre todos estos sistemas, me parece ser el que contiene la idea del porvenir. CAPITULO VI Facultades del Poder legislativo en Inglaterra y Alemania. En dos de los cuatro sistemas que examinamos —el inglés y el francés— la cuestión de las facultades legislativas puede exponerse en muy pocas palabras. En los dos el Poder legislativo tiene todas las facultades que no le niega el Estado. Lo que distingue a ambos sistemas es que en el inglés el Estado se halla organizado en el Parlamento, y, por consiguiente, nada puede negar al Parlamento; mientras que en el francés el Estado tiene una organización independiente, que puede negar y ha negado ciertas facultades a las Cámaras, confiriéndolas a otros Cuerpos. Pero a pesar de esta distinción, tan innecesario es enumerar las facultades del Poder legislativo en Francia como en la Gran Bretaña. Basta decir que el Parlamento inglés puede legislar sobre cualquier asunto, y las Cámaras francesas sobre cualquier asunto que el Estado no regule de otro modo. No es preciso, pues, insistir más sobre estos dos casos. Adonde debemos dirigir nuestra atención es a las Constituciones de los Estados Unidos y del'Imperio alemán. Son las dos que establecen Gobiernos federales, que distribuyen el Poder legislativo, o, más bien, los poderes gubernamentales, entre dos clases de órganos; TOMO II  10 146  CIENCIA POLÍTICA y claro es que aquí hay que enumerar las facultades de una u otra clase de órganos. Pueden especificarse las facultades de las dos, y entonces el individuo se hallaría exento constitucionalmente de la acción del Gobierno en todo lo no especificado. Pero esto sería poco científico e impracticable. Es mejor que el Estado especifique las facultades de uno de los dos organismos, y considere al otro en posesión de todas aquellas que no le niegue a él de una manera expresa o que no confiera exclusivamente al primero. Las Constituciones de los Estados Unidos y de Alemania han seguido este principio. Examinaremos ahora las facultades que posee el Poder legislativo en los Gobiernos generales de esos dos Estados, y trataremos de deducir de ellas el principio a que obedece en el sistema federal la distribución de las facultades legislativas entre el Gobierno general y las Regiones. CAPÍTULO VII Facultades del Congreso de los Estados Unidos. 1. Legislación sobre las relaciones exteriores.—La Constitución confiere al Congreso la facultad de "declarar la guerra, de dar patentes de corso y de represalias, de dictar reglas sobre las presas terrestres y marítimas, (1), y también la de "definir y castigar las piraterías y crímenes cometidos en alta mar y las violaciones del derecho de gentes„ (2). "Congreso„ quiere decir aquí el Poder legislativo; de modo que todas esas cosas deben hacerse por medio de leyes; es decir, deben hacerse mediante acuerdo entre las dos Cámaras y el Presidente, o por la mayoría extraordinaria que se exige en las dos Cámaras para triunfar de la oposición del Presidente (3). "Guerra„ significa aquí la defensa de derechos mediante la fuerza contra un Estado extranjero (4). "Patentes de corso y de represalias„ significa autorizaciones concedidas a agentes oficiales o a particulares para apoderarse de propiedades o personas de un Estado extranjero dondequiera (i) Constitución de los Estados Unidos, art. i .°, sec. 8.a, § I I. (2) Ibid., § io. (3) Ibid., sec. 7.a, § 2 y 3, (4) Causas sobre presas, U. S. Reports, 2 Black, 635. 148  CIENCIA POLÍTICA que se encuentren (1). La expresión "presas terrestres y marítimas„ comprende todas las cosas y personas capturadas por virtud de guerra. Las palabras "piraterías, crímenes y violaciones del derecho de gentes„ abarcan todo lo que llama así el Poder legislativo nacional, cuando sus leyes se aplican a los ciudadanos o súbditos de los Estados Unidos (2); pero, cuando se aplican a súbditos de Estados extranjeros, las definiciones y reglas del Congreso deben amoldarse a los principios generales del Derecho internacional (3). La facultad legislativa del Congreso sobre todas estas cosas es exclusiva. Ninguna de las otras ramas del Gobierno general ni las Regiones participan de ella en ningún caso, a no ser quizá para defenderse contra el ataque de un Estado extranjero (4). El Poder ejecutivo y el judicial de la Unión y las Regiones se limitan, por consiguiente, a cumplir la voluntad del Congreso en tales materias. No pueden oponerse a la misma de ningún modo, salvo cuando se trate de defender judicialmente un derecho privado garantizado por la Constitución contra dichas facultades del Congreso. 2. Legislación sobre el comercio exterior . — La Constitución confiere al Poder legislativo del Gobierno general la facultad de "regular el comercio con las naciones extranjeras; es decir: con los Estados extranjeros (5). El Tribunal entiende por comercio la comunicación (1) Wheaton, International Law, pág. 35o, edic. de Boyd, (2) United States v. Smith, U. S. Reports, 5 Wheaton, 153. (3) United States v. The Pirates, U. S. Reports, 5 Wheaton, 184. (4) Constitución de los Estados Unidos, art. I.°, sec. 10, sec. 2. a l §§ I.° y 2.% art. 2.°, § 1. (5) .bid., art. I.°, sec. 8. a , § 3. • JUAN W. BURGESS  149 y el tráfico, y por regulación del comercio la prescripción de las reglas por que han de regirse la comunicación y el tráfico (1). Esta facultad es exclusiva del Poder legislativo de los Estados Unidos en oposición a las Regiones. Sólo en dos casos puede el Congreso, si quiere, conferirla a estas últimas: puede autorizarlas para exigir impuestos o derechos de importación o exportación y de tonelaje (2). Pero esta autorización debe ser expresa, y nunca ha de entenderse que existe porque el Congreso deje de regular alguno de esos puntos. El que el Congreso deje de regular el comercio exterior en un punto determinado, sólo significa que en ese punto pueden arreglarse libremente las partes interesadas (3). Todo artículo del comercio extranjero se halla así protegido contra el po der de las Regiones desde el momento en que adquiere ese carácter, en el caso de una exportación, y hasta el momento en que le pierde, en el caso de una importación; es decir, en el primer caso, desde el momento en que se entrega para el transporte (4); y en el segundo, hasta el momento en que una remesa pasa intacta de manos del introductor a las de un comprador, o ha sido abierta por el introductor para la venta al menudeo (5). Sin embargo, la facultad exclusiva que posee el Congreso de regular el comercio con las naciones extranjeras (i) Gloucester Ferry Co. v. Pennsylvania, 114 U. S. Reports, 196. (2) Const., art.  sec.  § 2. (3) Henderson v. The Mayor of New York, 92 U. S. Reports, 259; Gloucester Ferry Co. v. Pennsylvania, 114 U. S. Reports, 196. (4) Coe v. Errol, 116 U. S. Reports, 517; Turpin v. Burgess, 117 U. S. Reports, 504. (5) Brown v. Maryland, U. S. Reports, 12 Wheaton, 419. 150  CIENCIA POLÍTICA tiene dos límites, a saber: la facultad de las Regiones de imponer sobre los artículos de importación o exportación los derechos absolutamente necesarios para la ejecución de sus leyes de inspección (1), y la facultad de las mismas Regiones de someter a reglas de policía el tráfico y la comunicación en general (2). Pero esos límites, a su vez, están sujetos a restricciones. En el primer caso, el Congreso puede revisar las leyes de inspeción de las Regiones, y el producto neto de todos los impuestos que ellas perciban sobre importaciones y exportaciones estará a disposición del Tesoro del Gobierno general (3); y en el segundo caso, la legislación del Congreso anula los reglamentos de policía de las Regiones en cuanto versen sobre el mismo asunto (4). Cuál sea exactamente este dominio de los reglamentos de policía, en que, a falta de legislación del Congreso pueden obrar las Regiones sobre el comercio exterior, no lo ha dicho claramente el Tribunal. Como ya he indicado en otros lugares, el poder de policía de las Regiones es el "continente tenebroso„ de nuestra jurisprudencia, el cómodo receptáculo de todo aquello para lo cual no encuentran otro sitio nuestras clasificaciones jurídicas. El Tribunal ha indicado negativa y confusamente que, respecto al comercio, es lo que "no admite (1) Constitución de los Estados Unidos, art . .°, sec . 10, § 2. (2) New York v. Miln, U. S. Reports, 1 i Peters, 102; Gloucester Ferry Co. v. Pennsylvania, 114 U. S. Reports, 196; Morgan's Steamship Company v. Louisiana Board of Health, 118 U. S. Reports, 455. (3) Constitución de los Estados Unidos,art. I.% sec. lo, § 2. (4) Henderson v. The Mayor of New York, 92 U. S. Reports, 259; Morgan's Steamship Company v. Louisiana Board of Health, 118 U. S. Reports, 455. JUAN W. BURGESS  151 sistema o plan de regulación uniforme para el conjunto de los Estados Unidos (1). Por consiguiente, todo lo que admite en el comercio regulación uniforme, es cosa excluída de la regulación regional. Teóricamente, la facultad de regular el comercio con las naciones extranjeras no pertenece al Poder legislativo del Gobierno general con exclusión de la rama de ese Gobierno negociadora de tratados, a saber: el Presidente y el Senado. El Presidente y el Senado, por medio de un tratado, pueden regular el comercio entre los Estados Unidos y un Estado extranjero particular, y el tratado sustituirá a toda legislación anterior sobre el asunto (2). De igual modo, la legislación posterior al tratado derogará las disposiciones de éste sobre la misma materia (3). Esa legislación será la que rija en los Estados Unidos, en vez del tratado. El Estado extranjero podrá mirarla, sin duda, como una violación de todo el tratado —de las partes no alteradas lo mismo que de las alteradas—, y considerar el hecho como una causa justa de guerra; pero eso es otra cosa: tenemos entonces una cuestión de diplomacia entre Estados. La legislación posterior es ley en los Estados Unidos, y debe ser ejecutada por todos los funcionarios y obedecida por todos los súbditos. En la práctica contribuye mucho a evitar esas anulaciones de las leyes por los tratados y de los tratados por las leyes la participación que tienen en ambas cosas el Presidente y el Senado. (i) Cooley v. Wardens of the Port of Philadelphia, U. S. Reports, 12 Howard, 299; Henderson v. The Mayor of New York, 92 U. S. Reports, 259. (2) Foster v. Neilson, U. S. Reports, 2 Peters, 253. (3) The Cherokee Tobacco, U. S. Reports, II Wallace, 616. 254  CIENCIA POLÍTICA se afirma expresamente aunque así debe inferirse, que, si están de acuerdo sobre las personas que deben mirarse corno los legítimos electores, pero conviniendo también en que no han emitido en regla sus votos, pueden negarse a contar estos últimos. m) Prescribe que, en el caso de recibirse de una Región más de un acta o documento que aparezca con ese carácter, y de no haberse decidido en la Región quiénes son los verdaderos electores, entonces, si los electores que firman una de las actas tienen el certificado de su nombramiento expedido por el jefe ejecutivo, con el sello de la Región, se contarán sus votos, a menos que las dos Cámaras, funcionando separadamente, convengan en que no son esos los verdaderos electores de la Región o en que no han emitido sus votos en regla. En este caso, además, las dos Cámaras pueden declarar de común acuerdo, que los electores no provistos de certificado son los verdaderos, y entonces deberán contarse los votos de estos electores, a menos que las dos Cámaras convengan en que no han sido emitidos en forma legal, y acuerden concurrentemente rechazarlos. n) Prescribe que, en el caso de recibirse más de un acta o documento que aparezca con ese carácter, y de no haberse decidido en la Región quiénes son los verdaderos electores, ni tener ninguna serie de ellos el certificado de su nombramiento, entonces las dos Cámaras, de común acuerdo, pueden declarar quiénes son los verdaderos electores, y se contarán los votos de estos últimos, a menos que las dos Cámaras decidan que no han sido emitidos legalmente y acuerdeL rechazarlos. Si las Cámaras no están de acuerdo sobre quiénes son los electores legales, no puede Contarse ningún voto de la Región . o) Finalmente ordena que los escrutadores formen las listas de los vo- JUAN W. BURGESS  255 tos según aparezcan en los documentos abiertos por el Presidente del Senado, y según resulten de las decisiones adoptadas por las dos Cámaras con arreglo a esta ley, y proclamadas por el Presidente al reunirse las Cámaras, siempre que se hayan presentado objeciones: que el resumen de los votos, admitidos y contados de la manera y según las reglas prescritas por esta ley, se entregará al Presidente del Senado, el cual dará cuenta del resultado, de la votación; y este anuncio se considerará como declaración suficiente de las personas elegidas, si las hubiese, para la Presidencia y Vicepresidencia, y juntamente con una lista de los votos se insertará en los Diarios de las dos Cámaras. Lo primero que llamará aquí la atención del lector no iniciado, como una cosa extraña y singular, son esas variaciones de la constitución del Congreso, según se trata de hacer o de oir el recuento de los votos. Cuando oye, es una Asamblea nacional, compuesta de los miembros de las dos Cámaras. La preside una persona, a quien se llama unas veces el Presidente del Senado y otras el Presidente simplemente. Está facultada para mantener el orden en la Asamblea, y lee los acuerdos que adoptan separadamente las dos Cámaras sobre las objeciones admitidas. Pero no bien se pasa de la pasividad a la acción, ese Cuerpo, al parecer simple, se divide en dos, con voluntades y órganos independientes y en posible desacuerdo. Esa organización extraña es producto de dos principios contradictorios de Derecho constitucional. El uno es la afirmación de que la Constitución misma di-pone cómo ha de hacerse el escrutinio, y el otro que la Constitución autoriza al Congreso para proveer por legislación a este fin. El primer aserto, aunque tuvo contra sí el gran peso de la opinión 256  CIENCIA POLÍTICA del Senador Sherman (1), fue sostenido por el Senado en su propia defensa, frente a la tendencia de la Cámara a organizar mediante ley para el escrutinio un solo Cuerpo, donde los Representantes se impondrían por su número a los Senadores. El segundo aserto fue sostenido por una gran parte de la Cámara baja, la suficiente para conseguir qúe, en el Congreso 48.°; se aprobase un proyecto de ley determinando la reunión de las dos Cámaras para el escrutinio de los votos (2) —aunque, durante la discusión del proyecto, tanto Mr. Eaton como Mr. Pryor abandonaron su propio argumento constitucional y adoptaron el del Senado con intención de volverle contra él—. Mr. Eaton declaró que, en su sentir, la Constitución facultaba a la Cámara de Representantes para hacer el escrutinio en los casos dudosos (3), y Mr. Pryor afirmó que la Constitución creaba una convención de las dos Cámaras para ese fin (4). Lo extraño es que, con esa variedad de teorías, no hayamos llegado a una organización más complicada e ilógica que la existente. Creo que el principio constitucional en que se apoyaba el proyecto de la Cámara de Representantes es el verdadero, a saber: que la Constitución no provee expresamente a la decisión de las dificultades que ocurran en el recuento de los votos, sino que faculta al Congreso para legislar sobre el caso. El art. 1. 0 , sección 8. a , párrafo 18, dice: "El Congreso podrá... hacer todas las leyes necesarias y convenientes para el ejercicio de las anteriores facultades y de todas las conferidas por (1) Congresional Record, vol. XVII, pág. 817. (2) Ibid., vol. XV, págs. 5.076 y 5.557. (3) Ibid., vol. XV, pág. 5.548. (4) Ibid., vol. XV, pág. 5.102. JUAN W. BURGESS  257 esta Constitución al Gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus dependencias o funcionarios. Ese era el punto de vista del Senador Sherman. El Senador Garland declaró también que, a su juicio, la Constitución no proveía expresa y especialmente a la decisión de los conflictos electorales (1); pero sus principios extremos sobre los derechos de las Regiones no le permitían aceptar la doctrina de que la Constitución facultase en general e implícitamente al Congreso para proveer a su decisión. Opinaba que lo no contenido especial y expresamente en la Constitución debe incluirse en ella por enmienda constitucional. Es muy justo, pero con nuestro método actual de reforma eso significa el estancamiento; significa que nuestro Derecho público no estará en armonía nunca con los progresos y exigencias de nuestra ciencia política; significa la acumulación de errores hasta que nada pueda corregirlos fuera de la revolución; significa la congestión del cuerpo político hasta que sólo una sangría pueda salvarle. Eso es la petite morale frente a la grande morale. Sus colegas de la Cámara manifestaron sin duda más arte político que él sobre este punto. Su primera afirmación, sin embargo, es exacta; la Constitución no provee especial y expresamente a la decisión de los conflictos electorales. Era imposible, a la verdad, que los autores de la Constitución proveyesen expresa y especialmente a la decisión de cuestiones cuyas causas no podían prever, y atribuirles tal presciencia es pura veneración ehauviniste. Todos sabemos que, aunque la forma del sistema electoral que crearon sigue en pie, su esencia ha cambiado por completo; y que de ese cambio nacen (1) Congresional .Record, vol. XIII, pág. 2.648. TOMO II  17 258  CIENCIA POLÍTICA las disputas y controversias. Los autores de la Constitución querían indudablemente que el Presidente del Senado hiciese el recuento de los votos electorales, pero no pensaban nada más que en la simple enumeración, Nunca pensaron que se viese en la necesidad de cerciorarse de lo que debía contar. Fueron lo bastante discretos para comprender que ellos no podían prever todas las cosas, y así escribieron en la Constitución. que el Congreso podría hacer todas las leyes necesarias y convenientes para el ejercicio de todas las facultades conferidas al Gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus dependencias o funcionarios. Una recta interpretación de esta cláusula no puede menos de conceder al Congreso la facultad de hacer leyes. para el ejercicio de esa facultad general e indefinida del Presidente del Senado de contar los votos electo cales. De modo que el Congreso puede crear por ley el Tribunal que quiera para la decisión de las controversias y conflictos que surjan en el recuento de los votos, y hacer que el Presidente del Senado se atenga a esas. decisiones (1). Si ese Tribunal han de constituirle las dos Cámaras actuando separadamente, o una Conven ción compuesta de los miembros de ambas, o un mimero igual de Representantes de las dos, o un Tribunal ya existente o creado para este fin, o cualquier otro Cuerpo, todo eso puede y debe determinarlo el Congreso mediante ley, Es una cuestión de política práctica, y no de facultades constitucionales. El no hacerse o no querer hacerse cargo el Senado de esta consideración, es lo que ha traído esa medida y confusión de métodos y procedimientos prescritos ea la sección 4.' de esta ley. (1) Kent, Commentaries (12.' edic.), t. 1, pág. 295. JUAN W. BURGESS  259 Cuando se examinan en pormenor esas disposiciones, se notan varias medidas de un acierto muy discutible y varios puntos no resueltos aún. 1.° La regla de que un acuerdo de ambas Cámaras no puede anular la decisión de un Tribunal o autoridad regional sobre las controversias y conflictos referentes al nombramiento de los electores, me parece desacertada. Ninguna decisión regional debe ser definitiva contra el juicio de ambas Cámaras al hacer el escrutinio. En materias como esta, el juicio acorde de las dos Cámaras del Congreso es la interpretación más segura de la justicia y del derecho que depara nuestro sistema político; y pretender que ellas no están facultadas constitucionalmente para decidir de la legalidad de los votos certificados por una Región, alegando que la ley fundamental confiere plenamente a la Región el nombramiento de los electores, es confundir la operación del nombramiento o elección con la del escrutinio, y tratar de sustraer del poder conferido para esta última su elemento más importante, - a saber: el derecho de cerciorarse de lo que debe ser contado. La Constitución da al Congreso, o la facultad de hacer el escrutinio, o la de proveer a él por ley. Si es verdad lo primero, el Congreso no puede despojarse por ley de la facultad de comprobar y decidir qué votación de una Región debe mirarse como la verdadera. Si es cierto lo segundo, el Congreso puede, sin duda, designar por ley un tribunal o autoridad regional, y otorgarle la facultad de decidir, en primera y segunda instancia, todas las controversias y dificultades referentes al nombramiento de los electores, pero no sería muy cuerdo hacerlo así. Tal regla debe basarse en la hipótesis de qué sólo la Región en que sobreviene la contienda o 260  CIENCIA POLÍTICA conflicto tiene un decidido interés en su solución. Es una locura semejante a la de las medidas de transacción de 1850, cuando se supuso que podría cortarse la cuestión de la esclavitud cortando su discusión en el Congreso. 2.° La regla de que no podrán rechazarse votos de una Región, de donde sólo se haya recibido un acta legal, me parece que es ceder el Congreso demasiado de la intervención que le corresponde en el escrutinio. Se concibe perfectamente que una Región no haga más que un acta, y que, sin embargo, en la elección de los electores que la firman hayan prevalecido coacciones y fraudes notorios. Esa regla no puede justificarse sino bajo la hipótesis de que la pureza de las elecciones presidenciales es exclusiva o principalmente un asunto de interés regional, y que la conciencia local de lo lícito y de lo ilícito en este asunto merece más confianza que la conciencia nacional. Me parece que tales hipótesis no necesitan más que enunciarse para ser rechazadas. La Constitución consigna expresamente una grave pena - lidad por tal proceder de una Región, e impone al Congreso el deber de asegurar su cumplimiento (1). Cuando el proyecto de ley pasó del Senado a la Cámara de Representantes, contenía la restricción justa de esta regla: prevenía que el acuerdo de las dos Cámaras prevalecería aun contra un acta sola (2); pero la Cámara suprimió la restricción, y exigió la enmienda como una de las condiciones indispensables para su aceptación del proyecto (3). Se notará, sin embargo, con respecto a esta disposición y a la precedente, que la ley autori- (i) Enmiendas a la Constitución, art. 14, sec. 2.a (2) Congressioxal Record, vol. XVIII, pág. 29. (3) Ibid., vol. XVIII, pág. 77. JUAN W. BURGESS  261 za a las dos Cámaras a rechazar los votos de los electores si ambas convienen en que no han sido emitidos en regla; es decir: no pueden rechazar los votos por fraudes o vicios que afecten a la elección de los electores o a la decisión de las controversias a que dé margen la misma, pero pueden rechazarlos por el proceder irregular de los mismos electores al emitir sus votos. Implícitamente da a las dos Cámaras el derecho de determinar, de común acuerdo, en qué consista la irregularidad. Esta distincion es ciertamente de importancia. Seria una abdicación intolerable que las dos Cámaras, de acuerdo, no pudiesen impedir, v. gr., que se eligiese para la Presidencia una persona en quien no concurriesen las condiciones prescritas por la Constitución. 3.° La regla de que, en el caso de recibirse actas distintas y en el supuesto de no haberse determinado en la Región, con arreglo a las disposiciones de la ley, quiénes son los verdaderos electores, decidirá el conflicto el certificado del Gobernador, salvo acuerdo contrario de las dos Cámaras, es expuesta a abusos. Da al Gobernador demasiada influencia en la elección presidencial. Él puede procurar fácilmente que se transmitan actas diversas, y, en caso de desacuerdo entre las Cámaras, él será quien determine de hecho cuál debe ser admitida. Los Gobernadores regionales no han dado pruebas de ser bastante impecables para que se les confíen poderes de tan fácil explotación. Esta disposición no existía en el proyecto tal y como el Senado le envió a la Cámara de Representantes, pero la Cámara la introdujo como enmienda e hizo de ella otra conditio sine qua non para su aceptación del proyecto (l). (i) Congressional Record, vol. XVIII, págs. 30, 49, 77. 262  CIENCIA POLÍTICA 4.° La regla de que, en el caso de recibirse dos o más actas enviadas por dos o más series de electores autorizada cada una por una decisión regional, conforme a lo dispuesto en la ley, las dos Cámaras del Congreso pueden rechazar la votación de la Región, es de un acierto discutible. Cuando el proyecto de ley estaba en el Senado, Mr. Evarts indicó que esta disposición daría una influencia indebida a la Cámara de Representantes, siempre que la pérdida de los votos de la Región afectase a la elección, puesto que la Cámara, rechazando los votos, tendría la elección en sus manos (1). Claro es que este estado de cosas se presta a manejos, y que una Cámara animada de tales disposiciones puede anular fácilmente una elección hecha por los electores, y reemplazarla así por otra suya. Mr. Hoar objetó que no podía suceder esto último, pues de rechazarse los votos de una Región, deben deducirse del total al calcularse la mayoría necesaria para la elección. De aquí podría resultar que se eligiese el otro candidato propuesto por los electores, pero no que la elección quedase en manos de la Cámara de Representantes (2)• Sin embargo, el aserto de Mr. Hoar de que los votos rechazados deben deducirse del total al calcularse la mayoría necesaria para la elección, no era entonces ni es ahora ley indiscutible. Era sólo una opinión a la cual oponía otra, como hemos visto, Mr. Evarts, una autoridad de igual peso para la interpretación del Derecho constitucional. Mr. Morgan indicó que la Cámara podría abstenerse de tal acto, al pensar que los miembros de una tercera parte de las Regiones, más uno, (I) Congressional Record, val. XVII, pág. 820. (2) Ibid., vol. XVII, pág. 82/. JUAN W. BURGESS  263 pueden impedir, según la Constitución, que se reúna el quorum exigido para la elección de Presidente; y entonces, estando imposibilitada de elegir la Cámara de Representantes, seria Presidente la persona elegida por el Senado como Vicepresidente (1). Pero tampoco es de peso esta argumentación. La Constitución dice que el quorum de la Cámara de Representantes para elegir Presidente le formará la representación de dos tercios de las Regiones por uno o varios de sus miembros (2) Prácticamente no habría ningún Congreso compuesto de tal modo, en lo tocante a filiaciones de partido, que todos los miembros de más de un tercio de las Regiones se opusiesen a los de menos de dos tercios de las Regiones, a razón de uno solo por cada una. La crítica de esta regla se aplica igualmente a la que permite a las Cámaras dejar de contar los votos de una Región de donde se hayan recibido varias actas, cuando no se haya resuelto el conflicto en la Región con arreglo a las disposiciones de esta ley, y ninguna de las series de electores que firman esas actas se hallen provistas del certificado correspondiente del Poder ejecutivo regional. 5.° La ley desatiende dos puntos por lo menos. No provee al caso de que dos personas, cada una de las cuales pretenda ser el verdadero Poder ejecutivo de una Región, den certificados a diferentes series de electores y no se haya adoptado determinación ninguna en la Región, conforme a lo dispuesto en la sección 2. a de la ley. A juzgar por lo prescrito en casos semejantes, parece que deberían rechazarse los votos de la Región, a menos que las dos Cámaras estuviesen conformes en (I) Congressional Record, vol. XVII, pág. 867, (2) Art. I2. 270  CIENCIA POLÍTICA Hubo disposiciones legislativas sobre este punto desde 1. 0 de Marzo de 1792 hasta 16 de Enero de 1886; pero han sido derogadas por la de la última fecha. Si una nueva elección, realizada fuera del plazo regular mientras rigieron esas disposiciones, hubiese alterado la fecha del principio de los períodos siguientes, es una cuestión discutible. Yo creo que la hubiese alterado. Creo que el Presidente nuevamente elegido hubiese tenido el derecho constitucional de ejercer sus funciones durante un período completo de cuatro años, a partir del 4 de Marzo posterior a su elección, y que no se hubiese limitado a concluir el período en que ocurriese la vacante. El día y el mes del año seguirían siendo los mismos, pero habría cambiado el año . El Congreso es evidentemente de esta opinión (1). No creo que el Congreso pueda alterar ahora el día,, el mes, ni el año del principio de un período presidencial, si no es proveyendo a una nueva elección en caso de quedar vacantes, dentro de un período, la Presidencia y la Vicepresidencia. Una vez fijada la fecha del comienzo del primer período, la Constitución exige que cada nuevo período empezase cada cuatro años, a partir de esa fecha, a menos que se celebrase una nueva elección en época extraordinaria con motivo de nueva vacante; y fijada una nueva fecha de este modo, las sucesivas se amoldarían al precepto constitucional hasta que volviera a alterarlas otra elección en época extraordinaria, con motivo de otra vacante. El acierto de haber abolido las disposiciones referentes a la elección fuera del plazo ordinario, apenas puede discutirse, y es de esperar que tales disposiciones no se reproduzcan. (1) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 152. JUAN W. BURGESS  271 IV.-CONDICIONES PARA LA PRESIDENCIA La Constitución exige la ciudadanía por nacimiento en el país —se entiende: nacimiento, en el país de padres que no gocen el derecho de extraterritorialidad (1).—Si un ciudadano de nacimiento que se hiciese ciudadano de un Estado extranjero, por naturalización, y que posteriormente recuperase la ciudadanía de los Estados Unidos, sería elegible para la Presidencia, es, por lo menos, una cuestión. Podría alegarse en su abo- ' no un argumento técnico; pero me parece que los principios superiores del Derecho público y de la ciencia política se inclinarían a la negativa. El Presidente es el representante de los intereses del país contra los países extranjeros. Todos sus intereses deben ligarle a su patria. La ciudadanía en un estado extranjero le llevaría con toda probabilidad a una división de sus intereses y simpatías. La Constitución exige, además, la residencia en el país durante catorce años (2). No se dice que este tiempo de residencia debe ser inmediatamente antes de la elección ni en un solo período. La Constitución exige también que haya cumplido los treinta y cinco años (3); pero ni la Constitución ni la ley, ni la costumbre, determinan si ha de haberlos cumplido en la fecha de la designación de los electores, o en la fecha de su elección por los electores o por la Cámara de Representantes, o en la fecha de la toma de posesión. La razón natural diría que debe ser al decla- (1) Const., art. 2.°, sec. z . a , § 5. (2) Ibídem. (3) Ibidem. 7 2  CIENCIA POLÍTICA rarse el resultado de la elección de Pre sidente, ya la elección hecha por los electores, ya la hecha por la Cámara de Representantes, si aquélla resultase fallida El Congreso, cuando hace el escrutinio, o la Cámara de Representantes cuando elige, son quienes han de exigir el cumplimiento de esas condiciones; por consiguiente, la fecha en que se realicen tales actos parece que debe ser la fecha en que se cuente la edad. Por último, la Constitución exige que, antes de entrar en el ejercicio del cargo la persona elegida, jurará o prometerá ejercerle fielmente v hacer cuanto pueda por mantener, proteger y defender la Constitución de los Estados Unidos (1). Es discutible si esto debe mirarse como condición necesaria para entrar en posesión de los privilegios y atribuciones del cargo. La letra de la Constitución parece implicar que lo es. Si es así, un Presidente electo que tratase de ejercer las atribuciones del Poder ejecutivo antes de jurar o afirmar, debería ser mirado y tratado como un usurpador. Sería una pena extrema y, a mi juicio, excesiva, pero no veo como podría evitarse legalmente. Me parece que la prestación del juramento para tomar posesión del cargo, debe mirarse como una ceremonia análoga a la coronación, deseable en ciertas circunstancias, pero no como una exigencia previa para la validez de los actos oficiales, La Constitución consigna dos incapacidades, a saber: la incompatibilidad del cargo presidencial con el mandato de Senador o Representante (2) y el haber tomado parte en una rebelión o insurrección contra los Estados (1) Constitución, art. 2.°, sec. 1. a , § 8. (2) Ibid. , art. i,°s sec. 6. a , § 2. JUAN W. BURGES  273 Unidos, o prestado ayuda y socorro a sus enemigos después de haber jurado mantener la Constitución, ya como miembro del Poder legislativo de los Estados Unidos o de una Región, ya como funcionario de los Estados Unidos o de una Región (D. El Congreso puede dispensar de esta última incapacidad por "el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada una de las Cámaras (2). Es discutible si una ley que derogase la que dispensó de la incapacidad restablecería la incapacidad; y si debiese responderse en sentido afirmativo, surge una segunda cuestión, a saber: si la ley derogatoria debe ser aprobada por una mayoría de dos tercios. No me parece que los autores de esa cláusula pensasen que el Congreso, después de dispensada la incapacidad en cualquier caso o clase de casos, tuviese atribuciones ulteriores en el asunto. Pero es muy dificil decidir la cuestión de esta manera. El dilema demuestra lo impolítico de facultar al Poder legislativo para abolir o modificar disposiciones constitucionales. Tal facultad no Puede residir en ninguna parte más que en el Poder reformador general: en la soberanía, tal y_ como se halla organizada en la Constitución, V. — DERECHOS Y PRIVILEGIOS DEL PRESIDENTE El Presidente tiene derecho a recibir por sus servicios una retribución, que el Congreso fija por ley, pero que no puede alterar durante el período para que haya sido elegido el Presidente. Este último no puede percibir, en el ínterin, ningún otro emolumento de los Esta- (i) Enmiendas, art. 14, sec. 3.' (2) Ibidern. TOMO II  18 274  CIENCIA POLÍTICA dos Unidos ni de ninguna Región (1). El sueldo que marca actualmente la ley es de 50.000 dollars anuales, amén del uso, como residencia, de la mansión presidencial, con todos sus muebles y enseres (2). Ningún Tribunal, magistrado, ni Cuerpo alguno, tiene jurisdicción sobre su persona. Ningún Cuerpo puede detenerle ni coartar su libertad personal por ningún motivo, ni aun por la perpetración de un asesinato. Sólo es responsable ante un Cuerpo, a saber: ante el Senado de los Estados Unidos, constituido en Tribunal bajo la presidencia del jefe de los Tribunales de la Unión, En el curso de su juicio por ese Cuerpo, que sólo puede verificarse en virtud de acusación de la Cámara de Representantes, no puede ser detenido ni coartado de ninguna manera, ni obligado a comparecer en persona anteel Tribunal, ni a prestar declaración, ni privado de ninguna de sus facultades presidenciales. Esos privilegios subsisten hasta el momento de dictarse sentencia contra él. La sentencia sólo puede condenarle a la pérdida del cargo y a la inhabilitación para todo cargo en el porvenir; pero, después de pronunciada esa sentencia, queda despojado de todos sus privilegios oficiales, y puede ser detenido, preso, procesado y condenado como un ciudadano particular por cualquier delito cometido durante el ejercicio de sus funciones. Lo mismo ocurre al dejar el puesto por renuncia o expiración de su mandato. En todos estos casos la ley penal de prescripción no empieza a regir para él hasta que deja el puesto. Los principios de la inmunidad presidencial, según (i) Constitución, art. 2.°, sec. L a , § 7. (2) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 153. JUAN W. BURGESS  275 yo acabo de exponerlos, no constan expresamente en la Constitución, ni se consignan en leyes, ni se hallan contenidos en ninguna sentencia de los Tribunales sobre casos en que estuviesen en juego. Son simples postulados de la ciencia política, que la Constitución implica, que el Tribunal aprueba sin duda (1), y que se respetaron en el único caso de acusación que hemos tenido. Esos postulados se apoyan en la razón natural y en la necesidad. Los demócratas doctrinarios han tratado de demostrar que tales privilegios no pueden nacer sino del principio monárquico de que el Rey es impecable; pero su argumentación es un tejido de sofismas. Todos los Estados han creído indispensable reconocer la completa independencia personal del jefe del Poder ejecutivo, y algunos la han fundado en la doctrina de que el Rey es impecable. Pero hay otro principio más profundo que el del carácter inmaculado del Rey, y en el cual descansa, así la doctrina monárquica como la republi, cana, de la independencia del jefe ejecutivo, a saber: la organización necesaria de la autoridad en toda comunidad política. E imposible que el jefe ejecutivo supremo se halle sujeto a proceso, sin destruir a la postre todo poder de ej :cutar las sentencias y órdenes de los Tribunales, es decir, sin desorganizar el Gobierno. Es impcsible que el jefe del Poder ejecutivo de los Estados Unidos se halle sujeto a proceso sin destruir la unidad del Poder ejecutivo, sin colocar una parte del poder de ejecutar las leyes en manos de alguna otra persona que el Presidente, y eso lo veda la Constitución, puesto que confiere al Presidente todo el Poder ejecutivo. Es imposible ejecutar una sentencia dictada contra el Presiden- (I) Mississipi v. Johnson, U. S. Reports, 4 Wallace, 475• 276  CIENCIA POLÍTICA te de los Estados Unidos, si él se resiste, porque la Constitución pone bajo su dependencia todos los órganos y medios de ejecución. Además, la Constitución misma confiere al Presidente la prerrogativa ilimitada de indulto, excepto para las penas impuestas por el Senado cuando actúa como Tribunal; de modo que, si se le somete a un proceso ordinario, puede eludir la pena, perdonándose a sí mismo . Bajo cualquier aspecto que se mire la cuestión, hay que convenir en que la persona del Presidente es inviolable, y que en el terreno legal debe entenderse que no ha delinquido hasta que, a consecuencia de una acusación formulada por una mayoría de la Cámara de Representantes, le expulse el Senado de la Presidencia por el voto de dos tercios de sus miembros. No hay peligro ninguno para el pueblo en este principio. Le habría grande y constante con la doctrina opuesta. Dentro de la doctrina opuesta, cualquier magistrado, a instigación de un individuo, puede ocasionar un interregno o una transmisión del cargo presidencial, frustrando así la voluntad del pueblo al elegir el Presidente, y exponiendo al pueblo al peligro de la anarquía. Además, como he indicado, el principio no hace más que suspender la facultad de los Tribunales de procesar al Presidente. En cuanto éste sale del Poder, inmediatamente queda sujeto a persecución por todo delito cometido durante el desempeño de sus funciones. Sólo hay un proceso que puede eludir dejando el Poder: el del Senado, a consecuencia de acusación de la Cámara de Representantes. Si puede eludir ese proceso presentando su renuncia cuando ya se ha incoado, es cosa discutible. Bajo un punto de vista técnico, parece que puede. La Constitución reconoce su dere- JUAN W. BURGESS  277 cho de renunciar cuando quiera (1); y la ley de 1.° de Marzo de 1792 dice que, para hacer constar que ha sido rehusado o renunciado el cargo de Presidente o Vicepresidente basta un documento escrito, firmado por la persona que rehusa o renuncia, y presentado en la Secretaría de Estado (2). El Presidente puede, pues, renunciar en cualquier momento, y no hay Cuerpo ninguno que pueda negarse a admitir la renuncia. Desde el instante en que él la deposita en la Secretaría de Estado, deja de ser un funcionario; y en cuanto deja de ser funcionario, deja de estar sometido al proceso en cuestión (3). Puede evitar así parte de la pena que podría imponerle el. Senado, a saber: la inhabilitación para ejercer cargos públicos en el porvenir. (i) Constitución, art 2.°, sec. L a , § 5. (2) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 151. (3) Constitución, art. 2.°, sec. 4.1 CAPÍTULO IV Facultades del Presidente, — ATRIBUCIONES DIPLOMÁTICAS L La Constitución faculta al Presidente para negociar tratados, convenios y acuerdos con los Estados extranjeros (1). La Constitución dice textualmente: "Podrá, con el consentimiento del Senado, celebrar tratados, siempre que voten en su favor las dos terceras partes de los Senadores.,, En la facultad de celebrar tratados debe incluirse la de celebrar convenios y acuerdos, por el principio de que lo más abraza lo menos. En la celebración de un tratado deben distinguirse dos partes. La primera es la determinación de los extremos que ha de comprender: la negociación; y la segunda, es la ratificación. La primera corresponde por su naturaleza al Presidente. Exige secreto, concentración de la responsabilidad y prontitud en la decisión. El Senado, según este principio, ha de limitarse a la ratificación. No sólo es éste el dictamen de la ciencia política, sino también la práctica de nuestro Gobierno. (I) Constitución, art e 2. °, sec. 2. a l § 2. JUAN W. BURGESS  279 La Constitución, además, confiere al Presidente la facultad expresada con exclusión de las Regiones. Prohibe a éstas en absoluto celebrar ningún tratado, alianza o confederación con Estados extranjeros (1), y les prohibe entrar en pactos ni convenios con Estados extranjeros, sin autorización del Congreso (2). La Constitución distingue entre tratados y convenios, prohibiendo a las Regiones en absoluto la celebración de los primeros, pero permitiéndoles, con autorización del Congreso, la celebración de los segundos. Si el Congreso, pues, lo autorizase, el Gobernador de la Región autorizada podría, al tenor de la Constitución, negociar el convenio con el Estado extranjero. Ejercería así una facultad diplomática. He ahí una reliquia de confederatismo. No nos da que hacer en la práctica; pero en teoría es una monstruosidad. 2. La Constitución faculta al Presidente para designar los agentes diplomáticos y consulares de los . Estados Unidos en los Estados extranjeros, y para darles comisiones. Dice textualmente: "Designará, y, con el consentimiento del Senado, nombrará a los Embajadores, demás Ministros y Cónsules... y dará comisiones a todos los funcionarios de los Estados Unidos (3). Se confiere, pues, por entero al Presidente la facultad de designar y dar comisiones a esos funcionarios. La facultad de "nombrar„ parece atribuirse a él y al Senado juntamente; pero, poseyendo el primero exclusivamente la facultad de nombrar y comisionar, no queda al segundo más que la de aprobar; y esa se entendía que (1) Constitución, art. i.°, sec. io, § 1. (2) Ibid., art. i.°, sec. no, § 3 . (3) Ibid., art, 2.°, sec. 3.a 286  CIENCIA POLÍTICA mar las recomendaciones del Presidente en las actuales circunstancias no es para permitirle ejercer verdaderamente la iniciativa de las leyes. Sin tal iniciativa, el veto no le da una parte igual en el Poder legislativo, y menos cuando su veto es limitado a diferencia del absoluto de cada Cámara. El veto limitado del Presidente no es más que una facultad negativa, facultad . de refrenar la legislación. Puede ser una fuerza conservadora: lo es seguramente en la escrecha acepción del vocablo; pero puede no serlo en la amp'ia y verdadera, cuando la palabra se toma, no como sinónima de estancamiento, sino de desarrollo natural y regular. He llamado limitado al veto del Presidente. Lo limitado, según he dicho, son sus efectos. Su extensión no es limitada. Según los términos expresos de la Constitución, el Presidente puede, oponer su veto a cualquier acto o resolución de las dos Cámaras sobre cualquier asunto. A él sólo incumbe determinar si ha de ser pródigo o parco en su uso, si ha de extenderle a todo o circunscribirle a una clase determinada de materias. Para el jefe ejecutivo hay una línea de división natural entre todas las materias posibles de legislación. El fin más importante del veto es impedir las intrusiones de las Cámaras legislativas en las prerrogativas constitucionales del Poder ejecutivo. El fin que sigue en importancia es evitar alteraciones irreflexivas en los medios y medidas de administración existentes, así como toda legislación irreflexiva al crear nuevos medios y medidas de administración Debe suponerse que el Poder ejecutivo es quien mejor conoce sus propias prerroga • tivas y las medidas de administración más ventajosas. El objeto peculiar del veto es la defensa de esos dominios. En cambio, los proyectos de ley que no afecten a JUAN W. BURGESS  287 las prerrogativas del Poder ejecutivo o a las medidas de administración, no reclaman, naturalmente, un vigoroso ejercicio del veto. En tales materias, un jefe ejecutivo juicioso se inclinará a ceder algo en sus opiniones ante las de las Cámaras legislativas. Reservará así su poder para ocasiones más importantes . Pero sería muy difícil trazar en la Constitución esa línea divisoria natural. Y, si se intentase tal solución del problema, habría que crear un órgano que decidiese las diferencias de opinión de los Poderes legislativo y ejecutivo en punto a la naturaleza y tendencia de un proyecto determinado de ley. Es, por lo menos, una solución más sencilla hacer general el veto, confiando en la prudencia y moderación del jefe ejecutivo para no prodigar su uso en materias que no afectan a sus prerrogativas ni a las medidas administrativas, y confiando en que las Cámaras no invalidarán el veto cuando el proyecto de ley invada la esfera propia del Poder ejecutivo. 4. La Constitución no habla para nada de la promulgación de las leyes . Es, naturalmente, una función del Poder ejecutivo. Una ley del Congreso ha impuesto ese deber al Secretario de Estado (1). Dice que el Secretario de Estado recibirá la ley directamente del Presidente, si éste la aprueba, o si no la desaprueba dentro del plazo prescrito por la Constitución; y si es desaprobada por él, pero vuelta a votar contra su veto, la recibirá del Presidente de la Cámara que la haya examinado y votado últimamente; y que el Secretario hará que se publique oportunamente en ciertos periódicos, etc. Publicación y promulgación se tratan, pues, como la (1) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 204. 288  CIENCIA POLÍTICA misma cosa, y se miran como simples funciones ejecutivas, que no confieren ningún poder discrecional a ningún Cuerpo. Verdad es que no se fija el tiempo preciso en que el Secretario de Estado ha de publicar la ley. La expresión "lo más pronto que convenga,,, le deja cierta latitud; pero eso no importa mucho, puesto que la ley entra en vigor desde la fecha en que la aprueba el Presidente (1), o desde la fecha en que triunfa contra el veto del Presidente en la última Cámara que la vote de nuevo, o a los diez días de haber sido puesta a la firma del Presidente, si él no la aprueba ni desaprueba. Claro es que incumbe al Presidente obligar al Secretario de Estado a cumplir esa función. En eso no hay dificultad ninguna. Pero no entra en las atribuciones del Poder legislativo mandar al jefe del ejecutivo que transmita una ley al Secretario de Estado ni a nadie. Puede conferir una facultad al Presidente, pero no puede mandarle. Eso sólo lo puede hacer la Constitución. Es una omisión de nuestro Derecho constitucional el no haberse dispuesto nada dentro del mismo sobre la promulgación de las leyes. III. -FACULTADES DEL PRESDIENTE RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN CIVIL El principal cometido del Presidente respecto a la administración civil, es tanto un deber como un poder, a saber: procurar que se ejecuten las leyes. Es el fin primordial para el cual se le confieren atribuciones. Si nin- (1) Garnerd v. The Collector. U. S. Reports, 6. Waliace , 504. JUAN W. BURGESS  289 guna disposición expresa de la Constitución hubiese otorgado a ningún Cuerpo la facultad de nombrar los funcionarios indispensables para la ejecución de las leyes, podría inferirse que la facultad correspondía al Presid ente como consecuencia de su deber de procurar la ejecución de las mismas; y la imposición de ese deber implica, sin duda, que el Presidente está facultado para la primera interpretación de las leyes y para usar los medios de ejecución de que dispone en el orden, modo y grado que consientan la Constitución y las leyes de los Estados Unidos. La Constitución, no obstante, regula el modo de nombrar los funcionarios. Ya se ha visto cuál es la ley sobre este punto en lo tocante al personal diplomático. Es la misma para todos los demás funcionarios civiles, con excepción de aquellos empleados inferiores, cuyo nombr amiento se confiera por disposición legislativa al Presidente solo, o a los jefes de los departamentos ministeriales, o a los Tribunales (1). El Congreso, por de contado, puede determinar cuáles son esos puestos inferiores, y así tiene abierto el camino para privar al Presidente de su participación en el nombramiento de un gran número de empleados, confiando esos nombramientos a los jefes de los departamentos ministeriales o a los Tribunales. Pero esto apenas es más que una consideración teórica. Puesto que el Presidente designa y puede separar a los jefes de los departamentos, por este lado no puede haber ataques a su prerrogativa. La facultad de separar, según queda explicado, con referencia a los funcionarios diplomáticos, rige también (i) Constituicón, art, 2. °, sec. 2. a , § 3 TOMO II  1 9 290  CIENCIA POLITICA para todos los demás funcionarios civiles designados o nombrados por el Presidente. La primera interpretación que da a las leyes el jefe ejecutivo en el curso de su ejecución, puede ser revisada por el Congreso mediante disposiciones que las ex - pliquen y modifiquen, y por el Poder judicial cuando entiende tener jurisdicción. La doctrina jacksoniana de que cada departamento interpreta la ley, no sólo primera, sino últimamente, no ha resistido la prueba de nuestra experiencia. Es una teoría anárquica y apenas puede pasar de una simple afirmación en pueblos de un sentido político tan práctico como los de sangre y alma teutónica. Sin embargo, la interpretación del jefe ejecutivo es ley del país mientras no la revisen nuevas disposiciones legislativas o decisiones judiciales. No es tan sencillo el caso, cuando se trata de la interpretación de la Constitución. Hay partes de esta última que puede ejecutar el Presidente sin el auxilio de disposiciones del Congreso, v. gr., las funciones de la jefatura mili - tar. Así, el Presidente puede interpretar la Constitución lo mismo que las leyes en el curso de la ejecución de las últimas. Si con este motivo se suscita una cuestión en que hayan de entender los Tribunales, los Tribunales podrán revisar la interpretación del jefe ejecutivo. Si no se da ese caso, y si las dos Cámaras no pueden contrarrestar el veto que interponga el Presidente contra una ley destinada a revisar su interpretación, entonces ésta llega a ser de hecho definitiva. Este modo de regular materia tan delicada puede tacharse de complicado y artificioso, pero no encierra contradicciones legales. La interpretación última en todos los casos por el mismo Cuerpo sería más sencilla, pero también podría ser mucho más arbitraria. JUAN W. BURGESS  291 En cuanto al orden en que el Presidente puede usar los medios que le confían la Constitución y las disposiciones del Congreso para la ejecución de las leyes, no cabe duda de que la Administración civil ordinaria y corriente debe estar a cargo de los funcionarios civiles, de que la resistencia a la misma por individuos o pequeñas asociaciones de individuos debe caer bajo la acción de los Tribunales, y que, cuando tal resistencia adquiere las proporciones de insurrección o rebelión, el jefe ejecutivo está autorizado constitucionalmente para recurrir a la fuerza militar . El Presidente debe determinar cuándo se convierte en rebelión tal resistencia, y puede elegir discrecionalmente, entre las diversas armas del Ejército, la que ha de reprimirla. IV Esta última consideración nos lleva a las atribuciones militares del Presidente. La Constitución le confiere el mando supremo del Ejército y de la Armada de los Estados Unidos, y de la. milicia de las varias Regiones, cuando es llamada al servicio de la Unión (1). La Constitución nada dice en punto a organización de un Ejército y una Armada y no autoriza de un modo directo al Presidente para someter a su mando a las milicias de las Regiones. Como hemos visto, confiere esas facultades al Congreso. Este ha organizado un Ejército permanente y una Armada bajo el principio del alistamiento voluntario (2), una milicia bajo la base del servicio militar (1) Constitución, art. 2.°, sec. 2. a , § 1. (2) Leyes revisadas de los Estados Unidos, págs. 202 y siguientes; págs. 244 y sig. 292  CIENCIA POLÍTICA obligatorio de todos los varones útiles comprendidos entre las edades de diez y ocho y cuarenta y cinco años (1), y ha autorizado al Presidente para asumir el mando de cualquier parte de la milicia, siempre que, a su juicio, lo exija el peligro de invasión o rebelión, dictando sus órdenes a aquellos jefes de la milicia que le parezca oportuno (2); y el Tribunal Supremo ha declarado que el Presidente es el único juez que ha de decidir cuándo es menester que se ponga bajo su mando la milicia o una parte de ella, y que quienquiera que desobedezca sus órdenes sobre este punto, queda sometido a la jurisdicción del tribunal marcial (3). El Congreso puede abolir esas leyes, y dejar al Presidente sin Ejército ni Marina que mandar; pero, mientras existan, no puede tocar legalmente a su prerrogativa de ejercer el mando supremo. La Constitución no puntualiza las varias atribuciones comprendidas en esta prerrogativa. Hay que recurrir, pues, a deducciones para determinar su esfera y carácter. Aquí poco auxilio podemos prometernos de la decisión judicial. Las cuestiones que están en juego son, en su mayor parte, de alta política. Los principios generales de la ciencia política y la práctica gubernamental deben ser nuestros guías. A la luz de esos principios diré, en primer término, que el disponer de las fuerzas, así en tiempo de guerra corno de paz, es una facultad constitucional del Presidente. El Congreso no está facultado, al crear las fuerzas, para designar las localidades a que han de ser en- (1) Leyes revisadas de los Estados Unidos, pág. 285. (2) Ibid., sec. 1.642. (3) Martín v. Mott., U. S. Reports, 12 Wheathon, 19. JUAN W. BURGESS  293 Yiadas y en que han de permanecer. El Congreso no puede prever cuándo y dónde harán falta las fuerzas para rechazar una invasión, reprimir una rebelión y ejecutar las leyes. A esas cuestiones no cabe responder sino según las exigencias del momento, y su solución requiere poder discrecional y decisión rápida . Es una función del jefe supremo. El mismo razonamiento atribuiría a éste la facultad de hacer la distribución del material de guerra. En segundo término, la inspección suprema de la ejecución de la ley militar en el régimen de las fuerzas terrestres y navales es una facultad constitucional del Presidente, puesto que la Constitución le manda velar por la ejecución de toda ley sin excepciones (1). En tercer término, es facultad constitucional del Presidente hacer la guerra. No puede, como hemos visto, declarar guerra ofensiva. Esta no puede iniciarse legalmente sino por acto legislativo. En cambio el Presidente puede emprender una guerra defensiva y reprimir rebeliones sin esperar ningún acuerdo legislativo ; y debe hacerlo, si, en su opinión, lo demanda la segu - ridad del país. Pero iníciese la guerra o no legalmente , el Presidente hace la guerra y debe tener las atribuciones necesarias para asumir tan grave responsabilidad . Su voluntad debe ser ley, no sólo para las tropas sometidas a su mando, sino para los habitantes del territorio que sea teatro del conflicto. Dentro de ese territorio puede suspender todas las libertades y gobernar discrecionalmente. Por supuesto, la línea que separa esos territorios de aquellos en que no puede decirse que impera la guerra en un momento determinado, es muy (1) Constitución, art. 2.°, sec. 3 . 294  CIENCIA POLÍTICA indefinida, y la Constitución no designa expresamente ningún órgano que pueda trazarla. El Tribunal Supremo, como hemos visto, se ha esforzado en afirmar su jurisdicción sobre esta materia, y en establecer como característica del estado de paz de un distrito el hecho de funcionar normalmente los Tribunales (1) . Tal solución no resistió ni puede resistir la prueba de la práctica. La verdadera ciencia política debe confiar ese poder al Presidente. Es un poder despótico; pero el Presidente debe ejercer un poder despótico cuando hace la guerra. La seguridad, quizá la vida del Estado lo demanda. En cuarto término, el norrbramiento y destitución de los oficiales del Ejército y la Armada se hallarían dentro, sin duda, de la prerrogativa del mando supremo, si la. Constitución no dispusiese otra cosa. La Constitución establece' la misma regla para proveer los puestos militares del Ejército y de la Armada que para proveer los cargos civiles (2), pero reservando el nombramiento de los oficiales de la milicia a las respectivas Regiones (3). La Constitución reconoce, indudablemente, la facultad de destituir en tiempo de guerra, como un anejo necesario de la prerrogativa presidencial. Pero en tiempo de paz esa exigencia no es tan palmaria; y una ley del Congreso previene que entonces ningún oficial del Ejército ni de la Armada será destituido sino por sentencia de un tribunal marcial o en conmutación de otra pena impuesta por un tribunal marcial (4). Sólo el Presidente puede conmutar tal pena. (i) Ex parte Milligan, U. S. Reports, 4 Wallace, 2. (2) Constitución, art. 2  sec. 2 . a , § 2. (3) Ibzd., art. 2.°, sec. 8. a , § i6. (4) Leyes revisadas de los Estados Unidos, sec. 1.229. JUAN W. BURGESS  295 V.-FACULTADES JUDICIALES DEL PRESIDENTE La Constitución confiere al Presidente la facultad ilimitada de suspender la ejecución de sentencias y conceder indultos por ofensas a los Estados Unidos, salvo en los casos de acusación por la Cámara de Representantes (1). Puede, pues, hacer gracia, antes o después de la condena, a una persona o una porción o clase de personas, condicional o absolutamente, en la forma que crea oportuno y desde el momento que él señale (2). La prerrogativa de indulto comprende también la de conmutación, es decir: el reemplazo de una pena por otra menos grave, pero no por otra de distinto carácter (3). VI. -CONSEJEROS DEL PRESIDENTE En el ejercicio de sus funciones el Presidente puede pedir consejo, si quiere, a los jefes de los departamentos ministeriales, pero no le obliga a hacerlo la Constitución . La Constitución dice que el Presidente "puede pedir informe por escrito al funcionario principal de cada departamento del Poder ejecutivo sobre cualquier materia referente a los asuntos de su incumbencia.,, Esos funcionarios no se mencionan especialmente en ninguna otra parte de la Constitución, ni tienen, por virtud de la misma, existencia colegiada. El Presidente, si le (i) Constitución, art. 2.°, sec. 2. 1 , § t. (2) Ex parte Gariand, U. S. Reports, 4 Wallace, 333; United States v. Wilson, U. S. Reports, 7 Peters, 150. (3) Ex parte Wells, U, S. Reports, i8 Howard, 307, 302  CIENCIA POLÍTICA exige que el Rey, en presencia de las dos Cámaras legislativas, jure gobernar con arreglo a la Constitución y a las leyes. Rórine trata de demostrar que si el Rey se negase a hacerlo, su Gobierno no sería legal, sus disposiciones no tendrían fuerza obligatoria y las Cámaras podrían tratarle como violador de la Constitución (1). Para Laband, al revés, tal interpretación se halla en. pugna con los principios generales del régimen monárquico, y dice que la doctrina de Rünne Ile varía a reconocer a las Cámaras el derecho de destronar al Rey (2). No cabe duda de que Laband está en lo justo. La negativa del Rey a prestar el juramento suscitaría una seria cuestión constitucional, pero en la vía del castigo nunca podría llegarse hasta el punto de destronar al Rey o considerar ilegal su Gobierno. La transmisión del cargo imperial se ajusta a los mismos principios. Muerto el Rey de Prusia, su heredero legítimo es Emperador de Alemania sin necesidad de ningún otro acto, formalidad ni ceremonia. El Rey puede abdicar, si tiene la capacidad exigida para el caso; pero no puede abdicar sino en su heredero legítimo, y la abdicación ha de ser total, no parcial (3). Su renuncia al trono de Prusia implicaría en el mismo punto la renuncia del cargo imperial. No puede poseer el segundo sin ocupar el primero. La Constitución imperial dice terminantemente que la presidencia de la Confederación corresponde al Rey de Prusia, es decir: a la persona que ocupe el trono. (I) Rünne, Preussisches Staatsrecht, t. I, págs. 588 y sig. (2) Laband, Das Staatsrechts des deutschen Rezchs, t. I> pág. 205.- Rliane sostiene en otra parte que el Rey no puede ser destronado, t. I, pág 165. (3) Ronne, ob. cit., t. I, págs. 164 y sig. JUAN W. BURGESS  303 HL-LA REGENCIA El último punto respecto a la transmisión del cargo imperial, y el más difícil, es la cuestión que surge caso de una Regencia en el reino de Prusia. Los artículos 56, 57 y 58 de la Constitución prusiana, disponen para tal eventualidad en el Estado prusiano lo que sigue: "Si el Rey fuese menor de edad o no pudiese gobernar por otra causa durante largo tiempo, el agnado adulto más avocado a la sucesión asumirá la Regencia. Inmediatamente convocará las dos Cámaras, las cuales, en sesión común, decidirán sobre la necesidad de la Regencia. Si no hubiese agnado adulto, y no se hubiese hecho ley ninguna para resolver el caso, el Ministerio convocará a las dos Cámaras, y éstas, en sesión común, elegirán un Regente„ (en el supuesto , dicho se está, de que acuerden que es necesaria la Regencia). "Hasta que el Regente así elegido se encargue del Gobierno, gobernará el Ministerio que exista. El Regente ejercerá los Poderes reales en nombre del Rey. Una vez instituida la Regencia, jurará, en presencia de las dos Cámaras reunidas, mantener inviolable la Constitución y gobernar con arreglo a ella y a las leyes. Hasta que el Regente preste juramento, el Ministerio existente es responsable de todos los actos gubernamentales . El Rey es mayor de edad a los diez y ocho años, y los Príncipes de la Casa Real a los veinticuatro. Ni la Constitución, ni las leyes del país, ni las de la Casa Real, determinan la edad a que el Príncipe es elegible para la Regencia. Tampoco hay ningún precedente directo que nos guíe. Reinne sostiene que los diez y ocho 304  CIENCIA POLÍTICA años cumplidos capacitan para la Regencia, puesto que no cabe exigir más para Regente que para Rey (1), La institución de la Regencia en el caso de una minoría no ofrece especial dificultad. La Constitución autoriza al Príncipe designado para la Regencia a tomar la iniciativa, asumir el gobierno y convocar a las Cámaras a fin de que decidan si es necesaria la Regencia; pero el Príncipe debe hacer todo eso de la manera prescrita por la Constitución, en el art. 44, para todos 1 os actos reales, a saber: mediante el Ministerio existente (2). Es algo difícil saber si las Cámaras pueden decidir constitucionalmente, aun siendo el Rey menor de edad, que no es necesaria la Regencia, o, de otro modo, que puede gobernar el Rey menor. Ciertamente sería una complicación inútil establecer una Regencia, si no faltasen más que unos días o unas semanas para la mayoría del Rey. Winne se inclina a que las Cámaras están facultadas para eso (3). Más difícil es el otro caso de Regencia que cita la Constitución, a saber: cuando el Monarca se halla impedido de gobernar . Cabe que lo esté por circunstancias diversas. Puede ser prisionero de guerra o verse obligado por otro motivo a una ausencia prolongada. Puede incapacitarse mental o físicamente. Puede estar sometido a influencias que le priven de toda libertad de pensamiento y de acción. La cuestión delicada de Derecho público es la siguiente: ¿cómo se determinará cuando imponen esas circunstancias una Regencia? Sería imposible que la Constitución o las leyes puntua- (I) Rónne, Preussisches Staatsrecht, t. I, pág. 4go. (2) ibídem. (3) Ibídem . JUAN W. BURGESS  305 lizasen hasta qué punto ha de estar perturbado el Rey o cuánto tiempo ha de estar enfermo o ausente para juzgar necesaria la Regencia. La Constitución prusiana ha dado la verdadera solución del problema, designando un órgano, o, más bien, órganos, para decidir discrecionalmente en cada caso que ocurra. Autoriza al Príncipe adulto más avocado a la sucesión a tomar la iniciativa (en inteligencia, se supone, con el Ministerio existente), asumir el gobierno, convocar las Cámaras, someterles la cuestión de la necesidad de la Regencia, y si ellas lo aprueban en sesión común, ejercer los Poderes reales hasta que la Regencia termine legalmente. Esta es una de las disposiciones más importantes de la Constitución prusiana. Ofrece un camino legal exento de muchas dificultades que hasta aquí se consideraban insuperables en Estados regidos monárquicamente . Puede utilizarse en sentidos no sospechados quizá por sus iniciadores. Supóngase, v. gr., que las personas que tenían más fácil acceso cerca del Rey Federico III, aprovechándose de su estado físico, le hubiesen comprometido, a pesar suyo, en actos y tratos altamente peligrosos para el bien público y aun para la existencia del Estado. No veo por qué esta disposición constitucional no hubiese proporcionado entonces un medio de salvar el peligro. Si se hubiese generalizado la convicción de que el peligro era extremo, y si igualmente hubiese sido general y vivo el deseo de evitarle, ¿qué razón constitucional o legal hubiese impedido al entonces Príncipe real asumir la Regencia, de acuerdo »con el Ministerio, convocar las Cámaras, someterles la cuestión y, con aprobación de las mismas, ejercer él los Poderes reales? La Constitución deja todo lo referente a este punto a la decisión absolutamente discreTOMO II  20 306  CIENCIA POLÍTICA cional de esos tres órganos, y si ellos en cualquier instante interpretasen el estado de cosas arriba supuesto Como un impedimento permanente para el gobierno del Rey, ¿quién podría contradecirles legalmente? Rei cine llama la atención sobre otras dos e ventualidades que exigirían la Regencia, y a que no provee expresamente la Constitución, a saber: cuando muere el Rey sin descendencia masculina, pero dejando encinta a la viuda; o cuando muere el sucesor legítimo del Rey sin descendencia masculina, pero dejando encinta a su viuda, y luego fallece el Monarca antes de que nazca el futuro vástago regio (1). El Derecho alemán parte del supuesto de que el vástago será varón, y, por consiguiente, heredero de la corona. En su consecuencia, en vez de pasar la corona inmediatamente, a la muerte del Rey, al individuo existente que tenga mejor derecho, debe instituirse una Regencia, y el Regente ha de gobernar, por lo menos, hasta que el nacimiento determine el sexo del vástago. Si éste fuese varón, la Regencia continuaría hasta su mayor edad; si fuese hembra, el Regente pasaría a ser Rey. Por supuesto, el Rey, el Príncipe facultado por la Constitución para ejercer la Regencia, y las Cámaras, pueden llegar a un acuerdo tocante a la Regencia antes de la muerte del Rey o en previsión de su incapacidad para el gobierno; pero el Rey, por sí solo, no puede hacer nada que menoscabe los derechos constitucionales del Príncipe facultado para ejercer la Regencia (2). El Rey puede autorizar tambien a cualquiera para despachar ciertos asuntos en lugar de él, como y . gr., (1) Rónne, Preussisches Staatsrecht, t. I, pág. 489. (2) Rellane, ob. cit., pág. 492. JUAN W. BURGESS  307 mar ciertos Reales decretos; pero esto no debe extremarse hasta el punto de convertirse en una Regencia, y sólo es válido durante la vida del Rey que lo dispone, y no da ningún derecho al agente contra el Rey. El art. 57 de la Constitución, que provee el caso en que no exista agnado adulto y no se haya dispuesto nada acerca de la Regencia, es de gran importancia, e imprime al sistema prusiano un sello profundamente legal. Autoriza al Ministerio existente para tomar la iniciativa y convocar las Cámaras. Las Cámaras entonces, actuando unidas, están revestidas de poderes discrecionales para decidir sobre la necesidad de la Regencia. En caso de que decidan la cuestión de un modo afirmativo, la Constitución les manda elegir un Regente, sin obligarlas a circunscribirse a una familia, linaje o clase (1). El único límite es que han de elegir una sola persona, no un Consejo o Directorio, y ese límite no se consigna en la Constitución, sino que se infiere de los principios generales del sistema y de los términos de! art. 57 (2). En todos los casos el Regente debe prestar juramento de gobernar con arreglo a la Constitución y a las leyes. Si se negase o no se preocupase de hacerlo, no me parece que su Gobierno fuese considerado ilegal (3); pero no podría hacer nada en lo tocante a la composición de su Ministerio. Según el precepto constitucional, el Ministerio nombrado por su predecesor continú-1 en el Poder y es responsable de todos los actos guberna- (I) Schulze, Das Staatsrecht des KóWi greichs Preussen, página 48. (2) Ibzdem.—Rónne, ob. cit., t. I, pág. 492. (3) Ró me dice que eso equivaldría a una renuncia de la Regencia, t. I, pág. 493. 308  CIENCIA POLÍTICA mentales hasta que el Regente preste j uramento. La cuestión de si, en el supuesto de p ronunciarse las Cá, oraras contra la necesidad de la Regencia, deberían considerarse como ilegales los actos realizados por el agnado adulto antes de adoptarse la decisión, es un punto sobre el cual no encuentro nada que me ilustre en la Constitución, ni en las leyes, ni en los precedentes, ni en las opiniones de los tratadistas. La Regencia concluye naturalmente cuando cesan las circunstancias que la motivan. Caso de que fuese dudoso si habían cesado las circunstancias, o caso de que el Regente tratase de seguir gobernando fuera del período legal, ni la Constitución ni las leyes prescriben la manera de resolver la cuestión , ni hay precedentes tampoco. A juzgar por analogía con otros principios constitucionales, parece que el Rey mismo, de acuerdo con el Ministerio, podría convocar las Cámaras juntas y someterles la cuestión. Claro es que el Regente mismo, si quiere, puede someter la cuestión a las Cámaras, y cuando la Regencia termina por hacerse Rey el Regente, no se vería en esto dificultad ninguna (1). El Regente ejerce todos los poderes políticos y gubernamentales dei Rey; pero no lleva el titulo ni posee la majestad personal del Rey (2). Sin embargo, mientras es Regente, es inviolable e irresponsable, y después de la Regencia no puede exigírsele responsabilidad por sus actos durante la misma (3). La cuestión pertinente a nuestro asunto, y a que sirve de preliminar esta explicación algo extensa, es si el (i) Rbnne, Preussisches Straatsrecht, t. I. 0 , pág. 494. (2) . Ibi d., t. I.°, pág. 493. (3) Schulze, Staatsrecht des Kánigreich s Preussen, pág . 5o. JUAN W. BURGESS  309 Regente de Prusia es también Regente del Imperio. Los términos en que está concebida la cláusula de la Constitución imperial no obligan a esta interpretación, y Rünne opina que, en el caso de haber en Prusia una Regencia, la cuestión imperial debe determinarse por una ley imperial. Rónne sostiene que los actos de las Cámaras prusianas al decidir la necesidad de una Regencia o elegir el Regente, o los del Ministerio prusiano al convocar las Cámaras y ejercer los poderes reales hasta la elección del Regente, no pueden tener validez ninguna para el Imperio (1). Laband sostiene, a la inversa, que el derecho a las funciones imperiales es una prerrogativa de la corona, a no ser por reforma de la Constitución imperial; que la cuestión de quién ha de ejercer las prerrogativas es un asunto puramente interior del Estado prusiano; y, por consecuencia, que la persona a quien la Constitución y las leyes del Estado prusiano confieran el ejercicio de esas prerrogativas, permanente o temporalmente, ejerce, ipso jure, las funciones imperiales (2). Esa es, a todas luces, la interpretación recta. Cualquiera otra, no sólo violaría el lógico razonamiento jurídico, sino que conduciría a'un dédalo de dificultades prácticas. Por ejemplo: si, caso de una Regencia en Prusia, el Regente no poseyese las facultades imperiales, nadie las poseería hasta que resolviese este punto una enmienda a la Constitución; pero el Regente de Prusia daría seguramente instrucciones a los diez y siete representantes de Prusia en el Consejo Federal para que se opusiesen a cualquier pro- (i) Ronne, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, t. 1, páginas 225 y sig. (2) Laband, Das Staatsrecht des Deustchen Reiches, t, I, páginas 203 y sig. 310  CIENCIA POLÍTICA yecto de reforma que le excluyese a él del cargo imperial, y esos diez y siete votos impedirían tal reforma. Es decir: el Regente, de un modo legal, podría producir un largo interregno en el Imperio si se rechazase su gobierno dentro de él. Lo propio puede decirse respecto a la Administración del Imperio por el Ministerio prusiano, si, a falta de agnado adulto, el Ministerio tuviese que encargarse del gobierno de Prusia hasta que las Cámaras eligiesen Regente y éste prestara juramento. No veo tratada en ninguna parte la cuestión de si el mismo Emperador-Rey podría hacerse representar por una persona en el Gobierno de Prusia y por otra en el del Imperio. Yo creería que no, puesto que eso estaría en pugna con los principios fundamentales de las instituciones monárquicas, La Constitución del Imperio y las del Estado prusiano callan sobre este punto; y en el único precedente que tenemos —el de 4 de Junio a 5 de Diciembre de 1878— la representación en ambas esferas se confirió a una sola persona, y a la persona que tenía derecho a ejercer la Regencia, caso de ser necesaria en vida del Emperador-Rey, y a ocupar el trono de Prusia y el puesto de Emperador después de su muerte. 1V.--PRIVILEGIOS DEL EMPERADOR La Constitución imperial guarda silencio absoluto sobre los privilegios del Emperador. Como Rey de Prusia, el art. 43 de la Constitución prusiana declara inviolable su persona, y el mismo carácter debe acompañarle como Emperador. CAPÍTULO VI Facultades del Emperador. 1.-ATRIBUCIONES DIPLOMÁTICAS El art. 11 de la Constitución imperial confiere al Emperador la facultad de representar al Imperio internacionalmente, autorizándole a este fin para enviar y recibir Embajadores, para celebrar convenios, tratados y alianzas con las potencias extranjeras, y para declarar la guerra y hacer la paz. Pero si los tratados tocan a cualquier materia regulada, ya por una ley imperial, constitucional u ordinaria, entonces se necesita el consentimiento del Consejo Federal para su conclusión, y también el de la Dieta para su validez; asimismo es necesario el consentimiento del Consejo Federal para toda declaración de guerra ofensiva (1). Estas restricciones de la facultad de hacer tratados y declarar la guerra son de mucha importancia y transcendencia. Previenen, en primer término, cualquier conflicto que pueda surgir entre los tratados y la Constitución o las leyes, exigiendo el consentimiento del Poder reformador para los tratados que afecten a una disposición constitucional, y el (1) Constitución imperial, art. t 318  CIENCIA POIATIC A gún él, esa es incumbencia de los diversos Gobiernos regionales, bajo la inspección suprema del Emperador. En el ejercicio de esta facultad, el E mperador no puede dictar órdenes a los funcionarios d ependientes de los Gobiernos regionales; debe dirigirse sólo a los jefes ejecutivos de esos Gobiernos, y, si éstos resisten o hacen caso omiso de las órdenes imperiales, no tiene más recurso que el indicado en el art. 19 de la Constitución, el cual dice que, cuando los miembros de la Confederación dejen de cumplir sus deberes para con la misma se les puede compeler a cumplirlos. Pero la coerción ha de ser aprobada por el Consejo Federal antes de que el Emperador proceda a ejercerla (1). Las facultades inmediatas que posee el Emperador en materia de Administración civil son excepciones de la regla general, y sólo las tiene por disposiciones especiales de la Constitución, o en virtud de las leyes hechas de acuerdo con la Constitución (2). Esas facultades extraordinarias en materia de Administración civil, comprenden: 1. La inspección de la recaudación de las contribuciones imperiales. La Constitución dispone sobre este punto que la recaudación de las contribuciones imperiales, encomendada a empleados de las Regiones, se hallará bajo la inspección suprema del Emperador, quien puede agregar, al efecto, a las oficinas regionales empleados imperiales. Es decir: el Emperador no se ve reducido en esta materia a entenderse simplemente con los jefes de los respectivos Gobiernos regionales, sino que, mediante sus propios agentes, puede inspee (1) Constitución imperial, art. 19.—Comp. Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, colección Marquardsen, páginas 102 y sig. (2) Laband, ob. cit., págs, 102 y sig. '91') ieú 11111 je Em es rad to p dt ci lc JUAN W. BURGESS  319 cionar las operaciones de los empleados regionales e informar acerca de ellas al Consejo Federal, a fin de que este Cuerpo, si fuese preciso compeler a un miembro del Imperio a cumplir sus deberes para con la Confederación, posea los datos necesarios de fuentes imperiales (1). Este precepto no se aplica a la recaudación de los impuestos sobre los alcoholes y las cervezas en Baviera, Würtenberg y Baden. En estas Regiones el Emperador no puede intervenir en el asunto más que con arreglo al principio general arriba mencionado, si es que puede intervenir de algún modo (2). 2. La dirección de la administración postal y telegráfica del Imperio. La Constitución dice que el Empe rador tendrá la "dirección suprema„ de la administración postal y telegráfica del Imperio; que podrá dictar los reglamentos referentes a la misma; que nombrará todos los empleados necesarios para el desempeño de esta suprema dirección, y que todos los funcionarios empleados en esos servicios se hallan obligados a obedecer las órdenes imperiales. No obstante, la Constitución reserva a las Regiones el nombramiento de todos los demás empleados de Correos y Telégrafos no comprendidos en la categoría de funcionarios directivos su, periores (3). Además, Baviera y Würtenberg, no siendo en tiempo de guerra, se eximen de esa intervención del Emperador (4). 3. El Emperador puede fijar las tarifas de ferrocarriles sobre ciertos artículos de alimentación en tiempos de penuria . La Constitución dice que, en ese caso, (i) Constitución imperial, art. 36. (2) Ibid ad. 35. (3) Ibi d. , art. 50. (4) Ibld., art, 52. :3 2 0  CIENCIA POLÍTICA sobre todo cuando se encarezcan extraordinariamente los víveres, los ferrocarriles transportarán el trigo, la harina, las patatas y las legumbres a una tarifa reducida, que fijará el Emperador a propuesta de la Comisión competente del Consejo Federal. Esa tarifa, sin embargo, no podrá ser inferior a la más baja de las establecidas para las primeras materias por la empresa de que se trate (1). Baviera se exime aquí también de esa interv ención del Emperador (2). La Constitución faculta al Poder legislativo imperial para autorizar la construcción de ferrocariles imperiales en interés de la defensa y de las comunicaciones generales. No hay que decir que esos ferrocarriles los administraría inmediatamente el Emperador, pero haría falta una disposición del Poder legislativo para conferirle esa facultad (3) . 4. Las facultades extraordinarias del Emperador en el dominio de la Administración civil comprenden, finalmente, la del gobierno local inmediato de AlsaciaLorena. Esta facultad del Emperador no se apoya en una disposición constitucional, sino en una ley aprobada por el Poder legislativo del Imperio en 9 de Junio de 1871, la cual dice que el Emperador ejercerá los poderes del Gobierno en Alsacia-Lorena (4). En virtud de esta ley, el Emperador tiene en sus manos la legislación especial para Alsacia-Lorena cuando no ejerce sus facultades sobre el asunto el Poder legislativo imperial, (1) Constitución imperial, art. 46. (2) Ibid., art. 46. (3) Ibid., art. 41. (4) Boletín legislativo del Imperio, 1871, núm. 25, página 212; Die Staatsgewalt in Elsass und Lothringen übt der Kaiser aus. JUAN W. BURGESS  321 y dirige inmediatamente la Administración local de ese territorio (1). El Emperador nombra y separa todos los funcionarios de su administración ordinaria o extraordinaria (2); pero todas sus órdenes y todas sus disposiciones con respecto a los mismos deben dictarse en nombre del Imperio y requieren, para ser válidas, la firma del Canciller —regla que asegura la irresponsabilidad del Emperador (3).— Se exceptúan de este principio general los funcionarios judiciales del Imperio. Estos son nombrados por el Emperador, pero a propuesta del Consejo Federal, y poseen sus cargos de por vida, aun contra la voluntad del Emperador (4). La facultad imperial de nombrar los jueces se funda en una ley hecha por el Poder legislativo del Imperio, no en la Constitución. Lo mismo ocurre con la prerrogativa de indulto. La Constitución se limita a conferir facultades al Poder legislativo imperial para establecer el sistema judicial del Imperio (5). 1V. — FACULTADES MILITARES DaL EMPERADOR En la esfera de la Administración militar, la Constitución alemana hace más concesiones al Emperador. (1) Leoni, Staatsrecht der Reichslande Elsass Lothringen colección Marquardsen, págs. 23o y sig.—Schulze , Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, lib. II, págs. 377 y sig. (2) Constitución imperial, art. 18. (3) lbid., art. 17. (4) Ley de organización judicial, § 127: Der Frasident, die Senatsprasi a'enten und die R&the werden ausf Vorschlag des Bunde rathes van dem Kaiser ernannt.--Ibid.,§ 6: Die Ernennung der Richter erf olst auf Lobenzeit. (5) Constitución imperial, art. 4.°, § 13 TOMO II  21 322  CIENCIA POLÍTICA Es natural y necesario. En la organización militar del Estado no tiene cabida el federalismo. Aquí  - el verda dero principio de una política racional y p ráctica es la más estrecha centralización. Con todo, aún no se ha realizado plenamente este principio en el sistema alemán. 1. La Constitución confiere al Emperador el mando del Ejército de todoel Imperio, así en tiempo de paz como de guerra (1). Impone a todas las tropas el deber de absoluta obediencia a las órdenes del Emperador (2). Faculta a éste para organizar el Ejército (3), para nombrar el jefe de cada contingente, los oficiales que manden tropas de más de un contingente y los comandantes de las fortalezas, y somete a la aprobación del Emperador los nombramientos de generales que hagan las Regiones dentro de los contingentes respectivos (4). Los demás nombramientos los hacen independientemente las Regiones. Tales son las reglas generales, pero hay excepciones a favor de Baviera y de Würtenberg (5). Las tropas bávaras constituyen un Ejército aparte dentro del Ejército alemán. El Rey de Baviera nombra todos los oficiales del mismo, sin necesidad de ratificación imperial. Las tropas bávaras se hallan bajo el mando exclusivo del Rey de Baviera en tiempo de paz; pero en cuanto principia la movilización para la guerra quedan bajo el mando supremo del Emperador, y desde (i) Constitución imperial, art. 63. (2) Ibid., art. 64. (3) ad, 63. (4) Ibid., art. 64. (51 Tratado de alianza con Baviera, de 23 de Noviembre de 187o, III. JUAN W. BURGESS  323 entonces hasta el restablecimiento de la paz deben prestarle obediencia absoluta. La movilización se efectúa por orden del Emperador; pero la orden debe dirigirse al Rey de Baviera y darse por él directamente a las tropas bávaras (1). Si el Rey de Baviera dejase de transmitirla, no queda más recurso que el indicado en el artículo 19: la coerción votada por el Consejo Federal y ejercida por el Emperador. Este tiene la facultad y el deber de inspeccionar en todo tiempo las tropas bávaras (2). Las tropas de Vürtenberg forman un Cuerpo de ejército aparte, bajo el mando inmediato del Rey de Vürtenberg, pero bajo el mando supremo del Emperador, así en tiempo de paz como de guerra. El Rey de Vürtenberg nombra todos los oficiales de ese Cuerpo, xcepto los comandantes de las fortalezas; pero los nom• bramientos de los oficiales superiores necesitan la ratificación del Emperador. Las tropas de Vürtenberg debeti obediencia absoluta a las órdenes del Emperador; pero éste no puede darles ninguna en tiempo de paz sin 1 a aprobación del Rey, salvo para guarnecer las fortificaciones meridionales u occLentales de Alemania. El Emperador tiene el derecho y el deber de inspeccimar en todo tiempo las tropas würtenburguesas(3). 2. La Constitución confiere al Emperador el mando supremo de la Armada. La facultad para organizarla, para nombrar a todos sus oficiales, y para exigirles, lo (i) Tratado de alianza con Baviera de 23 de Noviembre de 187o, III. (2) Ibi dem. (3) Convenio militar con Wü tenberg de 21 y 25 de Noviembre de 1870, arildido al art. 68 de la Constitucion impe rial. 324  CIENCIA POLÍTICA mismo que a los hombres, el ju ramento de o bediencia (1). 3. La Constitución confiere al Emperador la facul, tad de erigir fortificaciones dentro del territorio del Imperio, excepto en Baviera (2). 4. En caso de una insurrección o rebelión en cualquier parte del Imperio, la Constitución autoriza al Emperador para declarar esa parte en estado de sitio, es decir: para gobernar en el ínterin como jefe supremo del Ejército y mediante los oficiales del mismo (3). Baviera se exime de la acción de este poder (4). V.-EL CANCILLER IMPERIAL La Constitución exige que todos los actos oficiales del Emperador, excepto los del mando militar, lleven la firma del Canciller, el cual asume de ese modo la responsabilidad de los mismos (5). El Emperador es, pues, irresponsable, y, como ya he indicado, personal• mente inviolable por su carácter como Rey de Prusia. La Constitución no declara ante quién es responsable el Canciller, ni dispone nada en cuya virtud puedan exigir responsabilidad ninguna los Cuerpos legislativos. No tienen la facultad de acusar; y nadie piensa que un voto de censura acarree como consecuencia necesaria la dimisión del Canciller. (1) Constitución imperial, art. 53. (2) Ibid., art. 65. (3) Ibid., art. 68, (4) Tratado de alianza con Baviera de 23 de Noviembre de 187o. (5) Constitución imperial, art. i 7. —Schulce, Lchrbuch des deutschen Staatsrechst, lib. II, pág. 93. JUAN W. BURGESS  325 La ley de 17 de Marzo de 1878 (1) autoriza al Em - perador para nombrar, a propuesta del Canciller, un sustituto o representante del mismo, que puede firma r los actos del Emperador cuando el Canciller se halle imposibilitado de hacerlo. La sustitución puede encomendarse a una o varias personas, asumiendo cada una en el segundo caso la responsabilidad de una esfera de - terminada de la Administración. Esas personas deben elegirse de entre los jefes de los departamentos administrativos. La ley autoriza al Canciller para reanudar sus funciones en cualquier momento, en todo o en parte, según estime conveniente. Esta ley debe conside - rarse como constitucional, puesto que modifica la Cons - titución. Puede ser el origen de una organización colegiada de los jefes de los departamentos administrativos, aunque no entraha necesariamente tal consecuencia. El Canciller puede impedirlo siempre, lo mismo que el Emperador. Se necesitaría el asentimiento de ambos. Es evidente que en el sistema alemán, a semejanza del de los Estados Unidos, no existe el Gobierno parlamentario ni la responsabilidad ministerial, El Canciller o sus sustitutos son servidores del Emperador y responsables ante él exclusivamente . (1) Boletín legislativo del Imperio, 1878, pág. 7. CAPITULO VII La constitución del Poder ejecutivo en Francia. I.-LA ELECCIÓN DEL PRESIDENTE Según la Constitución, el Presidente será elegido por un Colegio electoral, compuesto de los miembros de las dos Cámaras legislativas (1). Requiere que ese Colegio sea convocado para este fin un mes, por lo menos, antes de la expiración de cualquier período presidencial (2). No declara expresamente quién habrá de convocarle, pero se da por supuesto que ha de ser el Presidente del Senado, de acuerdo con el Presidente de la Cámara de Diputados. Si no lo hiciese, la Constitución dispone que ese Cuerpo se reúna por derecho propio, para proceder a la nueva elección, quince días antes de terminar el periodo presidencial corriente (3). En caso de muerte o renuncia del Presidente, la Constitución ordena la inmediata unión de los dos Cuerpos legislativos para constituir el Colegio electoral (4). Si en (i) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 2.°, § 1. (2) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 3.°, § I. (3) Ibid., art. 3• 0 , § 2. (4) Ibid., art. 3.°, § 3. JUAN W. BURGESS  327 el momento de ocurrir la vacante se hallase disuelta la Cámara de Diputados, la Constitución ordena la celebración inmediata de nuevas elecciones y la inmediata reunión del Senado (1). La Constitución prescribe que, cuando los dos Cuerpos legislativos se constituyan en Colegio electoral, formen la Mesa el Presidente, el Vicepresidente y los Secretarios del Senado (2). En fin; la Constitución prescribe que el Presidente se elija por mayoría absoluta de los votos del Colegio, es decir, por una mayoría de todo el número legal de los miembros del Colegio (3). La Constitución no preceptúa nada más respecto al procedimiento. Deja a la iniciativa del Colegio mismo la decisión de las restantes cuestiones. Los precedentes est ablecidos por la práctica son: que no haya debate, y que el Consejo de Ministros del último Presidente trans mita en seguida al elegido el resultado de la elección (4). Una ley determina que el Colegio electoral se reúna en Versalles (5). II.-CONDICIONES PARA LA PRESIDENCIA La Constitución no exige ninguna. Lo que hace es declarar una incapacidad: excluye a los miembros de cualquiera de las familias que han reinado en Fran- (1) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 3 .°, § 4, (2) Ibid., art.  § 2. (3) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 2.°, § 1. (4) Le:yes constitucionales y orgánicas de la República francesa, por M. E. Pierre, pág. 25, nota. (5) Ley de 22 de Julio de 1879, art. 3 0 0 , § 2. 334  CIENCIA POLÍTICA prescribe la forma de ese consentimiento, y la práctica no ha exigido la forma de una ley. En la e xpedición de 1881 contra Túnez, y en la de 1884 contra el Tonkin, no se hizo declaración de guerra en forma de ley. Los miembros de las Cámaras que se oponían a esas expediciones declararon que el Presidente había infringido la Constitución al hacer tales guerras, pero la mayoría apoyó las ideas del Ministerio en ambos casos, a saber: que el voto de confianza dado al Gubierno y la concesión de créditos para el armamento y transporte de las tropas eran formas constitucionales de aprobación de la guerra ofensiva (1). Creo que esos preci dentes establecen otro principio, a saber: que la aprobación ulterior de las Cámaras absuelve al Presidente de toda responsabilidad por sus actos. Claro es que un Presidente que hace la guerra sin autorización de las Cámaras contrae una grave responsabilidad; pero puede haber circunstancias en que se vea obligado a asumirla, so pena de exponer a su país a un daño irreparable. Creo que esta cláusula de la Constitución erige al Presidente en jefe supremo del EjércK) y de la Arma - da. Es ésta, a mi - ver, una consecuencia necesariamente implícita. 2. La Constitución faculta al Presidente para nombrar y mandar Embajadores, Enviados y Cónsules á los Estados extranjeros (2), y para recibir a los Embajadores, Enviados y Cónsules de los Estados extranjeros (3). Tiene así la facultad de reconocer la indepen- (I) Lebon, Das Staatsrecht der franzósischen Republik, págs. 4 6 y sig. (2) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 37, §4 (3) Ibid., art. 3 °, § 5. JUAN W. BURGESS  335 dencia de un Estado extranjero y su derecho a ser considerado como un miembro de la comunidad internacional. En lo que toca a enviar representantes france - ses a un Estado determinado, las Cámaras pueden limitar su acción, negándose a crear las plazas y a votar las dotaciones; pero, en lo que toca a recibir representantes de un Estado extranjero, la Constitución no le pone límite ninguno. La Constitución parece mirar esta prerrogativa como cuestión de pura ceremonia; la enlaza en el texto con el derecho de presidir las solemnidades nacionales. 3. La C institución faculta al Presidente para negociar y ratificar todos los tratados y convenios con las Potencias extranjeras (1). Pero los tratados de paz, los de comercio, los que afectan a los recursos o al territorio del Estado, y los relativos al estado de las personas y al derecho de propiedad de los franceses en el extranjero, deben ser votados por las dos Cámaras antes de que el Presidente de la República pueda ratificarlos constitucionalmente (2); y si un Estado extranjero cerrase con el Presidente un tratado que afectara a cualquiera de esos particulares sin la aprobación del Poder legislativo, Francia no se hallaría obligada a cumplirle por ningún principio de Derecho internacional. El Estado extranjero, al tratar con el Presidente francés, está obligado a conocer la extensión de las facultades que la Constitución le otorga. Casi todos los tratados que pueden concebirse implicarían alguno o algunos de esos puntos; por lo mismo, al tratar con el Gobierno francés, es prudente pedir la aprobación de las Cama- (i) Ley constitucional de /6 de Julio de 1875 art. 8.°, § i. (2) Ibid., art. 8,°, § 2. :336  CIENCIA POLÍTICA ras para todo lo que se estipule con el jefe del Poder ejecutivo. En todos los casos la Constitución. impone al Presidente el deber de dar cuenta a las Cámaras de sus actos y estipulaciones en cuanto lo permitan el interés y la seguridad del Estado (1). II. — FACULTADES DEL PRESIDENTE CON RESPECTO A LA LEGISLACIÓN 1. La Constitución faculta al Presidente para convocar a las Cámaras en casos extraordinarios, y le impone el deber de hacerlo cuando lo pidan ambas Cámaras por mayoría absoluta (2). Le confiere la facultad de suspender las sesiones por dos veces durante una misma legislatura. Pero ninguna suspensión ha de prolongarse más de un mes (3), y la legislatura debe durar cinco meses, por lo menos, cada año, sin contar las suspensiones decretadas por el Presidente (4). 2. Según la Constitución, el Presidente declara cerrada la legislatura. No puede hacerlo constitucionalmente, tratándose de una legislatura ordinaria, hasta que haya transcurrido el período mínimo de cinco meses (5). 3. Según la Constitución, el Presidente, de acuerdo con el Senado, puede disolver la Cámara de Diputados en cualquier tiempo, y tantas veces como lo juzgue (i) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 8.°, § 2. (2) Ibid., art. 2.°, § I. (3) Ibid., art. 2.°, § 2. (4) Ibid., art. I. °, § 2.—Lebon, Dds Staatsrecht der frauzjsischen Republik, pág. 48. (5) Ley constitucional de i6 de Julio de 1875, art. I.% § 2. —Lebon, Das Staatsrecht der franzdszschen Republik, pág. 48- JUAN W. BURGESS  337 oportuno para el bien del Estado (1). Naturalmente, durante el período de disolución el Senado no puede funcionar como Cuerpo legislativo. La disolución de la Cámara baja implica la clausura de la alta (2). El objeto de la disolución es poder conocer la opinión de los electores sobre una cuestión dada. Por consiguiente, la Constitución preceptúa que las nuevas elecciones se verifiquen dentro del plazo de dos meses a contar desde la fecha de la disolución, y que la nueva Cámara se reúna a los diez días de terminadas las elecciones (3). Es deber del Presidente procurar que se cumplan esos preceptos. 4. La Constitución faculta al Presidente para proponer a las Cámaras que se constituyan en Asamblea Nacional a fin de revisar las leyes constitucionales (4); pero, si ellas se negaran, la Constitución no da medios al Presidente para conseguir su propósito. Si se negase sólo la Cámara de Diputados y accediese el Senado, el Presidente, de acuerdo con este último, quizá podría ejercer presión sobre la primera con la amenaza de la disolución, y aun podría decretar la disolución, de acuerdo con el Senado, a fin de dejar que hablasen los electores. 5. La Constitución confiere al Presidente la iniciativa de las leyes, en unión con los miembros de las dos (1) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 5.0, § 1. (2) Lebon, ob. cit., págs. 48 y sig.—Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. i.°, § 2. (3' Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 5.°, § 2, modificado por la ley constitucional de 13 y 14 de Agosto de 1884, art. .° (4) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 8.°, § I TOMO II  22 338  CIENCIA POLÍTICA Cámaras (1). Debe presentar a éstas sus proyectos por conducto de un Ministro (2). Puede presentarlos primero a la que él quiera, a menos de tratarse de proyectos financieros, en cuyo caso debe enviarlos antes a la Cámara de Diputados (3). Puede hacer que expliquen y defiendan sus proyectos ante las Cámaras, no sólo los Ministros, sino comisionados nombrados especialmente por él para ese fin (4). 6. La Constitución le faculta para pedir a las Cámaras que deliberen de nuevo sobre una ley aprobada por ellas (5). La petición debe dirigirse dentro del plazo que concede la Constitución para promulgar la ley, y ha de formularse en mensaje motivado. Las Cámaras no pueden negarse constitucionalmente a la nueva deliberación; pero la oposición presidencial debe ceder ante una nueva aprobación de la ley por la mayoría ordinaria. 7. La Constitución confiere al Presidente la facultad de promulgar las leyes (6). Deja a su discreción la manera de promulghslas; pero exige que la promulgación no se dilate más de un mes a partir de la fecha en que se le transmita la ley definitivamente adoptada por las Cámaras, ni más de tres días cuando las dos Cámaras hayan votado la urgencia de la promulgación (7). Yo supongo que puede votarse la urgencia respecto de leyes que estén ya en poder del Presidente y que no ha (I) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3.°, § I. (2) Ibid , de 16 de J dio de 1875, art. 6.°, § 1. (3) Ibid ., de 24 de Febrero de 1875, art. , 8.° (4) Ibid., de 16 de Julio de 1875, art. 6.°, § 2. (5) Ibid , art. 7.° § 2. (6) Ibid., de 25 de Febrero de 1875, art. 3.°, § I. (7) Ibid., de 16 de Julio de 1875, art. 7. 0 , § al pro IrS ue JUAN W. BURGESS  339 yan sido declaradas urgentes por las Cámaras en el momento de la tramitación, y que el Presidente debe obedecer siempre esa exigencia. Lebon, que en la fecha en que escribía era jefe del Gabinete del presidente del Senado, distingue entre promulgación y pub l icación de las leyes. Para él, la promulgación en el sistema francés es el decreto en que el Presidente declara que la ley ha sido hecha en debida forma y ordena su ejecución (1), mientras que la publicación es la inserción de la ley en el Diario Oficial (2). Yo no veo esa diferencia en la Constitución misma. Me parece que esta última considera la publicación como una parte de de la promulgación, y que a esta idea responde la práctica adoptada. El decreto que regula esta materia se titula: "Decreto de 5 de Noviembre de 1870, relativo a la promulgación de leyes y decretos,,, y dice que la promulgación de las leyes y decretos se efectuará mediante su inserción en el Diario Oficial, etc. Creo que la distinción establecida por Lebon es alemana, no francesa. Tal distinción y tal definición de la promulgación tienden a conceder al jefe del Poder ejecutivo facu' ta - des más discrecionales para la promulgación que las que autorizan los principios del sistema francés. HL-FACULTADES RELATIVAS A LA ADMINISTRACIÓN CIVIL 1. La Constitución confiere al Presidente la fa cul tad de vigilar y asegurar la ejecución de las leyes (3) Es su deber más importante. (I) Lebon, Das Staatsrecht der Jranzjsischen Republik, página 49. (2) Ibidem. (3) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3 °, § I. 340  CIENCIA POLÍTICA 2. A fin de que pueda cumplirle, la Const itución le faculta expresamente para nombrar todos los emplea.. dos (1), e implícitamente para separarlos, a menos que una ley disponga otra cosa (2). El Poder legislativo ha protegido a los militares, a los profesores de Universidad y a los jueces contra la facultad discrecional de separación, y ha hecho algunas leyes sobre las condiciones requeridas para el nombramiento. (La mayor parte de esta última materia se halla regulada por decretos del Presidente.) Es claro que el Poder legislativo no cree que atenta a la facultad de nombrar otorgada al Presidente por la Constitución, al hacer tales leyes. 3. El Presidente puede asimismo disponer del Ejército y de la Armada (3), entre otros fines, para asegurar la ejecución de las leyes. La Constitución no especifica en qué circunstancias le es permitido hacer uso de las fuerzas. El, pues, ha de ser quien decida en primer término cuándo exigen la necesidad y el interés del Estado el recurso a tales medios. 4. La Constitución confiere implícitamente al Presidente la facultad de hacer los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, en tanto no los haga el Poder legislativo. El artículo constitucional que le declara jefe administrativo de la República, y le autoriza y le ordena ejecutar las leyes, le faculta, naturalmente, para dictar órdenes e instrucciones a los funcionarios. Pero la facultad constitucional de hacer reglamentos es muy otra cosa. Es la facultad de complementar las dis- (1) § 4• (2) (3) § 3. Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3.° Lebon, ob. cit., pág. 50. Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3.°, 8 JUAN W. BURGESS  341 posiciones del Poder legislativo, haciéndolas susceptibles de ejecución, lo cual implica el poder de obligar a los particulares mediante órdenes para las cuales no se encuentra ninguna autorización especial en la disposición legislativa (1). Claro es que el Presidente no debe hacer uso de este poder para frustrar los designios del Poder legislativo al hacer la ley, y que su reglamento no debe infringir ninguna otra ley (2) . Pero, dentro de este límite, es dueño de proceder con arreglo a su prerrogativa constitucional. En lo dicho respecto a esta facultad del Presidente francés me he deferido a las enseñanzas de los tratadistas acerca de la práctica de la Administración. Por mi parte, opino que la Constitución escrita de la República francesa no otorga tal facultad al Presidente. No la veo expresada en ninguna parte del texto, y niego que sea una consecuencia necesaria del deber de ejecutar las leyes. Si cuando el Poder legislativo hace una ley no dicta las disposiciones necesarias para su ejecución ni autoriza al Presidente a dictarlas, el Presidente puede dejarla sin cumplir hasta que las medidas indispensables obtengan la aprobación del Poder legislativo. Nosotros, en América, no sólo sabemos que esto es practicable, sino que creemos generalmente que cualquier otro modo de proceder sería peligroso para la libertad y el Gobierno constitucional. El art. 471, § 15 del Código penal sanciona esta facultad del Presidente, imponiendo una multa de uno a cinco francos por desobediencia a las disposiciones (i) St. Girons, Manuel du Droit constitucionnel, pág. 379.— Lebon, Das Staatsrecht der franzdsischen Republik, pág . 50. (2) Lebon, ob. cit., pág. 50. 342  CIENCIA POLITICA dictadas en virtud de la misma. No se halla sancionada en ninguna otra parte ni de ningún otro modo. Ahora bien; el Código penal no es una parte de la Constitución, sino una ley. Creo, pues, que esa facultad general del Presidente de dictar reglamentos para la ejecución de las leyes descansa en una ley general que le autoriza a dictarlos, y no en la Constitución. Pero, aun suponiendo que la Constitución concediese al Pi esidente obrar en esa esfera, es claro que, si el Poder legislativo tuviese medios de alejarle de la misma, la facultad del Presidente vendría a ser como una facultad otorgada por una ley permisiva general, y nadie duda de que las Cámaras francesas pueden hacer, si les place, los reglamentos para la ejecución de las leyes. Sólo, pues, con su autorización implícita, puede obrar el Presidente en esa esfera. En mi sentir, los tratadistas, al interpretar la Constitución suponiendo que confiere al Presidente la facultad de dictar reglamentos para la ejecución de las leyes, ceden al influjo de las tradiciones monárquicas e imperiales. IV.-FACULTADES RELATIVAS Á LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 1, La Constitución confiere al Presidente la facultad de constituir el Senado en Tribunal de justicia para juzgar a cualquier persona acusada de atentar contra la seguridad del Estado (1). De ese lenguaje se deduce que el Tribunal así constituido puede juzgar a los fun- (i) Ley constitucional de 16 de Julio de 1875, art. 12, §3 • JUAN W. BURGESS  343 cionarios superiores del Gobierno, incluso al Presidente. 2. La Constitución confiere al Presidente la prerrogativa de indulto a favor de cualquier persona condenada por un Tribunal criminal o de policía en Francia. Puede, pues, indultar a los Ministros mismos de las penas que les imponga el Senado como Tribunal de justicia. La prerrogativa de indulto abraza naturalmente la facultad de conmutar una pena por otra más suave y la de suspender la ejecución de una sentencia. Pero la Constitución no faculta al Presidente para conceder amnistía, es decir: para librar de todas las consecuencias civiles y políticas de la condena. Eso, según la Constitución, sólo puede hacerlo el Poder legislativo (1). Sin embargo, las Cámaras pueden dar a un indulto concedido por el Presidente el valor de una amnistía, mediante una votación para ese fin. V.-LOS MINISTROS DEL PRESIDENTE El Presidente ha de ejercer todos sus poderes mediante el Ministerio o un Ministro. El nombramiento y separación de los Consejeros de Estado debe acordarse en Consejo de Ministros (2); en Consejo de Ministros debe acordarse también la constitución del Senado en Tribunal de justicia por decreto del Presidente (3), y todo acto de este último debe ser refrendado por un Ministro (4). De modo que el Poder ejecutivo y admi- (1) Ley constitucional de 25 de Febrero de 1875, art. 3.°, § 2. (2) Ibid., art. 4.°, §§ I y 2. (3) Ley constitucional de 16 de julio de 1875, art. 12, § 3.° (4) Ibid de 25 de Febrero de 1875, art. 3.°, § 3. 350  CIENCIA POLÍTICA lectiva e individual. Son diferencias esenciales, y conviene detenerse algo en las condiciones que las producen y sostienen. 1. Se dice, generalmente, que el tránsito del sistema hereditario al electivo es fruto de las revoluciones del siglo xvni. De los cuatro sistemas que examiramos, los dos que ofrecen jefes electivos son aquellos cuyas Constituciones descansan, sin duda, sobre bases revolucionarias; pero creo haber demostrado que las Constituciones de los otros dos, que conservan aún el sistema hereditario, descansan también sobre bases revolucionarias. De modo que, aun concediendo que el principio electivo, en lo tocante a esa jefatura, ha sido introducido por las revoluciones que establecieron el Estado democrático, no parece que eso sea una consecuencia inevitable; y, si después de un lapso de tiempo suficiente para la realización del espíritu de esas revoluciones no se ha producido tal consecuencia, será una prueba de que no es necesaria. Desde un punto de vista puramente científico, me parece que un Estado democrático, sin hacer violencia a su propio principio, puede organizar un Gobierno en que el Poder ejecutivo se ejerza por de recho hereditario. Con sólo que el Estado democrático mantenga su propia organización aparte del Gobierno y sobre el Gobierno, puede emplear la forma de este último que mejor se adapte a las exigencias de los tiempos. Pero la transmisión hereditaria no es, ciertamente, la fuente más natural del Poder ejecutivo en un Estado democrático. Implica la existencia de condiciones poco comunes y la observancia de exigencias difíciles. Im plica la existencia de una Casa Real anterior a la revolución que transformó el Estado monárquico o aris- JUAN W. BURGESS  351 tocrático en un Estado democrático. Implica que esa casa se ha amoldado al espíritu de la revolución, se ha colocado de hecho a la cabeza de la misma y ha contribuido a consumarla; que ha conservado su ascendiente sobre el pueblo; que ha contado, y cuenta aún, con la adhesión de las personalidades más influyentes del Estado, de los directores naturales del pueblo; que está satisfecha con desprenderse de la soberanía y conservar sólo un poder gubernamental limitado; y que, en el ejercicio de ese poder, sigue siempre una política liberal y popular. Es un camin o algo estrecho y difícil para andado por un jefe supremo hereditario; con todo, ciertas dinastías le han recorrido. Los Güelfos, de Inglaterra, y los Hohenzollern, de Alemania, deben sus posiciones actuales, como jefes hereditarios de Estados democráticos, a su discreción en dichos conceptos, a su adaptación a tales exigencias. Probable es que cuando el Estado democrático llegue a un grado mayor de perfección en Inglaterra y en Alemania, desaparezca el principio hereditario . Desaparecerá, de seguro, si los que poseen el Poder en su virtud olvidan las condiciones de su existencia. Pero, hasta entonces, su conservación en esos dos grandes Estados, y en todos los Estados que se encuentren en situación parecida, ofrece ventajas que no pueden ocultarse ni aun al criterio hostil del Nuevo Mundo. Entre esas ventajas, citaré primeramente un respeto al Gobierno y una disposición a obedecer la ley, que no pueden lograrse de otro modo, hasta que la sociedad politica haya alcanzado un grado de perfección muy superior a todo lo que hoy existe en cualquier parte del mundo. Como dice Bagehot, en los tiempos actuales las masas no tienen gran respeto por una cosa que ayudan a crear cada media docena de 352  CIENCIA POLÍTICA años. Otra gran ventaja es la facilidad con que un Pod er ejecutivo hereditario sostiene un servicio civil estable y eficaz. No insistiré en estas reflexiones. Mi objeto ahora es hacer notar que, aunque la jefatura electiva es lo más natural en un Estado democrático, la hereditaria, tal y como se halla constituída actualmente en Inglaterra y en Alemania, no es incompatible de hecho, ni en principio, con la existencia del Estado democrático; que, en los cuatro sistemas que aquí se comparan, el principio hereditario y el electivo no son más que dos modos de determinar las condiciones en que se confiere la función ejecutiva, y no son base de dos formas de Estado; que esas diferencias, en fin, son menos fundamentales de lo que generalmente se supone. La autoridad ejecutiva hereditaria de un Estado democrático con un Gobierno constitucional, es una institución muy diferente del soberano h ereditario de un Estado monárquico. Es sólo una presidencia por tiempo ilimitado. 2. En cambio, la diferencia que existe entre las leyes de sucesión inglesa y alemana, es más profunda de lo que parece a primera vista. No se reduce todo a que la una admita a la sucesión a las mujeres y la otra las excluya. La ley inglesa puede conducir a cambios frecuentes de la familia real. Por otro lado, como.no exige que sean de sangre real los consortes de las Princesas, expone a que se infiltre mucha sangre no real en la dinastía. Ambas cosas, de realizarse, tenderían a debilitar el influjo místico de la realeza sobre el espíritu de las masas. Pero no es esto todo. Una Reina puede someterse a sus consejeros más fácilmente que un Rey; puede introducir más fácilmente el reinado de los favoritos, si logra elegir a voluntad su Ministerio, o consen- JUAN W. SURGES  353 tir las intrusiones del Poder legislativo en las prerrogativas regias si el Ministerio es impuesto por las Cámaras. Dudo mucho si se habría llegado en Inglaterra al estado actual de cosas, caso de haber ceñido la corona durante los cincuenta años últimos un hombre enérgico, en vez de la buena Reina. La ley alemana es indudablemente mejor, si el que ocupa el trono ha de ser algo más que una figura decorativa; y algo más que eso debe ser en los tiempos actuales el jefe del Poder ejecutivo, sea electivo o hereditario. De otra suerte, esta edad utilitaria acabaría por suprimirle más pronto o más tarde. 3. En los dos sistemas donde es electiva la jefatura del Poder ejecutivo, son muy de notar las diferencias que existen entre los Cuerpos y los procedimientos electorales. También aquí esas diferencias son más profundas de lo que parecen al pronto . La elección en ambos casos es indirecta; pero, mientras que en el uno procede de una porción de Cuerpos independientes entre sí y del Poder legislativo con el cual se halla enlazado el ejecutivo, en el otro procede de un solo Cuerpo, cuyo personal es el mismo de las dos Cámaras a que se halla ligado el Poder ejecutivo. Como consecuencia, tenemos: en el un caso, un Poder ejecutivo independiente: en el otro, un Poder ejecutivo expuesto a quedar bajo la completa dependencia del legislativo. No hay que decir que si los autores de la actual C onstitución francesa confirieron la elección presidencial al Poder legislativo, fue por el temor que les inspiraba la idea de un Presidente elegido por el pueblo y responsable ante él. Tenía ya la experiencia de 1848, y temían que tal Presidente volviera a sc,bi eponerse las Cámaras con ayuda del favor popular y mediante el TOMO II  23 354  CIENCIA POLÍTICA principio de la responsabilidad directa ante el pueblo . Se han precavido bien contra ese riesgo, pero han creado un Poder ejecutivo muy débil. Poco es de temer que el Poder ejecutivo sojuzgue a las Cámaras, pero es muy de temer que una Cámara sediciosa, sin un fuerte po. der ejecutivo, convierta el Estado en presa de cualquier aventurero ambicioso extraño al Gobierno. Un jefe de adorno elegido es mucho más inútil que un jefe de adorno hereditario: le falta el ascendiente que la majestad real ejerce sobre las masas y presta a sus Ministros. Me parece que es llegada la hora de reformar la Constitución francesa en este punto . No veo qué se oponga a la formación de Colegios electorales en los departamentos y a la elección del Presidente por esos Colegios con arreglo a un procedimiento general; eso evitaría los peligros de la elección directa por el pueblo, y a la vez colocaría al Presidente en una posición más natural frente a las Cámaras, y, sobre todo, frente a la invasora Cámara de los Diputados. Se haría así imposible, por lo menos, que las Cámaras obligasen a resignar al Presidente, a fin de elegir otro. II Los cuatro sistemas concuerdan mucho más que lo que generalmente se supone en punto a la responsabilidad personal, o, mejor, irresponsabilidad del jefe del Poder ejecutivo. Por lo común, se piensa que la irresponsabilidad personal sólo pertenece a los Reyes. El análisis hecho en los capítulos anteriores de las facultades del Presidente de los Estados Unidos y del Presidente de Francia, manifiesta, a mi ver, que también es condición necesaria JUAN W, BURGESS  355 del jefe electivo la completa irresponsabilidad, mientras ocupa el cargo. La única diferencia importante es ésta: el jefe electivo, en ciertos casos definidos en la Constitución, puede ser depuesto por las Cámaras legislativas, y el hereditario no puede serlo. Sin embargo, hemos visto que el Rey de Prusia, y, por consiguiente, el Emperador de Alemania, puede ser privado de sus poderes mediante un acuerdo entre un Príncipe real, el Ministerio y las Cámaras prusianas. Esto amengua más la diferencia entre los Reyes y los jefes electivos 'en lo tocante a responsabilidad personal. De los cuatro jefes que se comparan, el único que no puede ser removido por la rama legislativa del Gobierno, es el Monarca inglés. Se necesitaría un acto del Estado para despojarle de sus poderes contra su voluntad. La conclusión que me parece más importante es ésta: que la irresponsabilidad personal del jefe del Poder ejecutivo no es cualidad privativa del jefe hereditario, sino un principio necesario de todas las formas de Gobierno; que todos los esfuerzos que se realicen para hacer personalmente responsable al jefe del Poder ejecutivo, mientras conserva el cargo, serán estériles, y que todo procedimiento que se establezca en una Constitución para que pueda destituirle otro órgano del Gobierno, es más fácil que dé resultados negativos o contraproducentes que no beneficiosos para el Estado. Una ley que regule la transmisión de la jefatura en caso de incapacidad física o mental del que la desempeña temporalmente, es siempre una parte muy importante de una Constitución; pero nos libraremos de muchas ilusiones y evitaremos muchos peligros si, en el supremo sistema gubernamental del Estado, atribuimos francamente al jefe electivo la irresponsabilida d personal durante el 356  CIENCIA POLÍTICA período por que se le elija, a menos que la incapacidad expresada obligue a transferir el cargo antes del término normal de ese período. Como ya he dicho, eso sera inevitable en la práctica, y en Ciencia política y en Derecho público vale más generalizar una teoría deducida de una práctica necesaria, que apegarse a una ficción derivado de un prejuicio. Claro es que no existen las mismas razones para atribuir esa irresponsabilidad a los jefes ministeriales de los departamentos del Poder ejecutivo. No hay ninguna razón para que sean inviolables. Si cometen un delito, son y deben ser responsables ante las Cámaras y ante los Tribunales. No hay dificultad ninguna para proceder contra ellos, y no ocasionaría ningún interregno su detención y su prisión. Los Ministros de los Reyes no necesitan tener, ni tienen en los sistemas que estudiamos, un carácter más sagrado que los de los jefes electivos. En cambio, ni la responsabilidad política de los Ministros ante el Poder legislativo es un principio de la ciencia, ni tampoco es una exigencia científica la irresponsabilidad. Es una cuestión de alta política cuya solución debe depender, en cada caso, del carácter general de las Cámaras y de sus electores. Pero la responsabilidad o irresponsabilidad parlamentaria de los Ministros conducen a diferencias muy profundas en cuanto a la marcha del Gobierno. La responsabilidad ministerial llevará inevitablemente al Gobierno de partido y a la subordinación del Poder ejecutivo a la rama popular del Parlamento. Gobierno de partido puede haberle también cuando los Ministros son irresponsables, pero no es inevitable, como en el otro caso; y donde no existe res ponsabilidad, puede conservarse mucho más fácil .t4 JUAN W. BURGESS  357 la independencia del Poder ejecutivo . No cabe duda de que, en la vida del Estado, hay períodos en que es muy conveniente que ambos poderes marchen de acuerdo. La época activa, creadora, casi puede decirse que lo exige. Pero hay otras en que tal acuerdo no sería ventajoso. Después de un período activo, creador, es natural un tiempo de relativo reposo para que las nuevas instituciones, leyes y medidas hagan su obra y prueben su valer. En tales períodos conviene más medida en el movimiento del Gobierno, y la diferencia de criterio político entre el Poder legislativo y el ejecutivo puede ser más beneficioso que la identidad. En los sistemas donde ambos Poderes son electivos, debe suponerse que los dos estarán en manos del mismo partido durante las épocas críticas y laboriosas de desarrollo, mientras que en los períodos ordinarios de consolidación es probable, por lo menos, que no suceda así. En los sistemas donde la jefatura del Poder ejecutivo es hereditaria y las Cámaras son electivas, o por lo menos la popular, puede ocurrir lo propio. Es probable que ocurra. El jefe hereditario tiene tanto interés como el electivo en mantenerse en buena armonía con todo el pueblo. Esa es en la mayoría de los casos la primera condición para su permanencia en el Poder; y el jefe hereditario suele velar por su propio interés tanto como el electivo. Con todo, si no está de acuerdo con el pueblo, y persiste en is oponerse al Poder legislativo en asuntos donde las Cámaras representan la opinión popular, su oposición no es tan fácil de vencer como la del jefe electivo. Puede no expirar tan pronto el período de su mando. Pero puede también expirar antes; y la historia acredita que el sucesor por herencia puede apartarse de las ideas de su antecesor tanto como el sucesor elegido. 358  CIENCIA POLÍTICA Aunque el Jefe del Poder ejecutivo sea del mismo partido que la mayoría legislativa, la indepe ndencia política de su administración respecto de las Cámaras será más ventajosa que su subordinación a la mayoría legis. lativa, por lo menos en los períodos normales y tranquilos de la marcha del Estado. Puede ser también más ventajosa durante los períodos del desarrollo activo. No hay Cámaras que posean una sabiduría infinita. Un jefe del Poder ejecutivo dotado de la bastante independencia de acción, puede impedir que sus amigos políticos presenten proyectos de ley inconvenientes. Si dicho jefe, en fin, no perteneciese a ningún partido político, como puede suceder cuando es hereditario, la independencia política de su Ministerio puede ser altamente beneficiosa, no sólo para el mayor acierto en la legislación, sino para proteger los derechos de la minoría contra la tiranía posible de la mayoría legislativa. No cabe, pues, decir que, en el Estado moderno, el sistema hereditario exija la responsabilidad política del Ministerio ante las Cámaras más que el sistema electivo. De hecho, entre los Estados que aquí se estudian, uno de los dos en que el Ministerio es responsable (Francia) posee un jefe electivo, y uno de los dos en que el Ministerio es irresponsable (Alemania) posee un jefe hereditario. A pesar de todo, hay que convenir en que lo verosímil es que el jefe hereditario ejerza más influencia sobre las Cámaras que el electivo, aunque las facultades de los dos sean las mismas. Por consiguie n -te, .lo probable es que el Gobierno parlamentario sea más conservador en el primer caso que en el segundo, es decir, más viable y seguro. ¿Cuáles son, pues, las circunstancias que hacen ne- JUAN W. BURGESS  359 cesaria o conveniente la responsabilidad política del Ministerio ante el Poder legislativo, o ante la Cámara popular? Hay aquí dos preguntas distintas, que demandan dos respuestas distintas. Yo no veo nada que exija tal relación, como no sea la incapacidad del Jefe del Poder ejecutivo, o su irracional persistencia en una política impopular, o una perfidia tan manifiesta que haga imposible confiar en él. Pero la responsabilidad ministerial ante las Cámaras será ventajosa cuando el Cuerpo electoral y las Cámaras alcancen tan alto nivel intelectual y moral que sean incapaces de juicios erróneos ni actos injustos. Entonces el freno y contrapeso de la doble o triple deliberación por Cuerpos independientes no será necesario, sino más bien perjudicial. Habrá pasado la era de las transacciones. Pero mientras no suceda algo parecido, la responsabilidad del Ministerio ante las Cámaras por la política gubernamental, conduce a medidas poco meditadas y a Gobiernos radicales. Yo no creo que el régimen parlamentario disfruta ahora de tan alto predicamento en la ciencia política como hace diez o más años. Pareció abonarle la práctica en Inglaterra, mientras el Cuerpo electoral era tan reducido como hace veinticinco años; pero la gran extensión reciente de ese Cuerpo ha revelado peligros que apenas se sospechaban antes, y quebrantado la antigua fe en su perfección y en su adaptación a todas las condiciones de la sociedad política. Yo no vacilo en decir que, a mis ojos, Inglaterra, lo mismo que Francia, necesita dar más independencia al Poder ejecutivo frente al legislativo. He apuntado una diferencia entre la responsabilidad ministerial consignada en el sistema inglés y la procla- 366  CIENCIA POLÍTICA pendientes ante el Tribunal Supremo; pero no ha reclamado el derecho de proveer a la org anización del Poder judicial, en uso de las facultades dis crecionales que la Constitución le confiere. Con esta idea previa de la base constitucional del Poder judicial podemos examinar ahora los pormeno. res de su organización y facultades, hasta donde la Constitución los regula . II. —PROVISIÓN DE LOS CARGOS JUDICIALES Todos los jueces de los Tribunales del Gobierno central son designados por el Presidente (1), confirmados por el Senado (2) , y reciben su "comisión„ del Presidente (3). Esos son los tres elementos del nombramiento. Pero los dos primeros se diferencian del último. La  1 Constitución deja la propuesta por completo a discreción del Presidente: no prescribe condición ninguna para el desempeño de los cargos judiciales. Discrecional es asimismo la facultad que tiene el Senado de aprobar o rechazar las propuestas. Pero el expedir la "comisión„ es una función ejecutiva. La Constitución manda al Presidente formalizarla (4). Con todo, si no lo hiciese,.  1 no hay modo de obligarle a que lo haga. De ese modo puede invalidar el nombramiento, si quiere. Pero si la firma y la transmite, como la ley dispone, al Secretario de Estado, entonces la persona agraciada se halla investida de un derecho competente contra cualquier tenta- (I) Constitución de los Estados Unidos, art. 2.°, sec. 2.al § 2. (2) Ibidem. (3) Ibid., sec. 3.a (4) Ibidem. JUAN W. BURGESS  367 tiva que hiciese el Secretario de Estado para privarle de él; y si el Secretario sella y registra • la "comisión „ , como la ley previene, el Presidente mismo no podría ya dejarla sin efecto, aun cuando se la devolviese a ese fin el Secretario (1). Una vez nombrado, el Juez ocupa su puesto mientras observe buena conducta (2). En otras palabras: posee el cargo durante su vida, a no ser que renuncie o a menos que sea acusado por una Cámara y condenado por la otra a la pérdida de su puesto. El Congreso, pues, decide respecto a la cuestión de conducta mediante el juicio del Senado constituido en Tribunal. El punto importante —importante por lo que afecta a la independencia de la posición judicial— es si la Constitución deja al Congreso en plena libertad para interpretar las palabras "buena conducta,,, o si le pone límites. La Constitución dice que se destituirá a los funcionarios a consecuencia de una acusación de la Cámara de Representantes ante el Senado , cuando resulten convictos de traición, cohecho u otros crímenes o delitos graves (3); es decir, de actos que caigan bajo la acción de los Tribunales ordinarios. Esos actos se hallan bastante bien definidos en nuestro sistema de Derecho penal. Por dos razones, pues, creo que es limitada la facultad que tiene el Congreso de interpretar la expresión "buena conducta „ , a saber: porque una facultad ilimitada le permitiría destruir la independencia del Poder judicial, y porque, especificando la Constitución la clase de actos que han de cometer los jueces para (1) Marbury Madison, U. S. Reports, i Cranch, 137; United States v. Le Baron, U. S. Reports, 19 Howard, 73. (2) Constitución de los Estados Unidos, art. 3.°, sec. La (3) Ibid., art. 3.°, sec. 4.1 368  CIENCIA POLITICA p oder ser acusados y destituidos, deben en tenderse excluidas las demás clases. Pero la Constitución no ofrece medios para imponer esos límites al Poder legislativo. Si éste interpreta sus facultades con un criterio más amplio que el expuesto, no hay poder que revoque sus actos en nuestro sistema fuera del poder soberano. Ese criterio más amplio parece haber tenido en otras épocas (1); pero más recientemente ha manifestado la tendencia plausible a adoptar el más estrecho (2). El último elemento comprendido en el principio de la independencia judicial es la suficiencia y fijeza de la dotación. La Constitución permite al Congreso determinar el sueldo. pero le prohibe alterar el asignado a un juez mientras desempeñe la plaza (3). El Congreso ha infringido una vez esta prescripción constitucional, y siempre ha procedido con mucha parsimonia en la remuneración de los jueces. Sin embargo, en el terreno de la práctica, no veo más manera de regular el asunto que la presente. Ningún principio de ciencia política permite que los jueces mismos fijen sus sueldos. Tampoco puede darse al Poder ejecutivo tal atribución respecto al judicial. Hay que elegir entre la Constitución o el Poder legislativo. Claro es que el Estado puede prescribir las dotaciones en la Constitución, y eso aumentaría grandemente la independencia judicial; pero sería una solución imprevisora. La remuneración debe crecer con el coste de la vida, a menos de señalar des- (i) Anales del 8.° Congreso, 1• a legislatura, acusación del juez Pickering, págs. 794 y sig. (2) Anales del 8.° Congreso, 2. a legislatura, acusación del juez Chase, págs. 81 y sig.; Debates del Congreso, vol. VII, caso del juez Peck, pág. 9 y sig. (3) Constitución, art. 3.°, sec. 1,a 1 JUAN W. BURGESS  369 de un principio dotaciones tan altas que permitiesen descontar ese aumento de gastos. Sería cosa inconveniente introducir una enmienda constitucional cada vez que esa necesidad fuese manifiesta, y, después de todo, no es seguro que el Estado fuese más generoso en este punto que el Poder legislativos La única manera práctica de curar este defecto común a los Estados democráticos, es la mayor ilustración de los legisladores. III . -FACULTADES DEL PODER JUDICIAL La jurisdicción de los Tribunales de los Estados Unidos se determina de dos modos: por un lado, según el carácter de la materia en litigio; por otro, según el carácter de las partes. 1. En la primera esfera se extiende a todos los casos de justicia o de equidad previstos en la Constitución, en las leyes y en los tratados de los Estados Unidos, y a todos los del Almirantazgo y de la jurisdicción marítima (1). 2. En la segunda esfera se extiende a todos los casos que afecten a Embajadores, demás Ministros públicos y Cónsules; a las contiendas en que sean parte los Estados Unidos; a los que se susciten entre dos o más Regiones, entre una Región y los ciudadanos de otra, entre ciudadanos de diversas Regiones, entre ciudadanos de la misma Región que reclamen concesiones de tierras de Regiones distintas, y entre una Región o ciudadanos o súbditos de Estados extranjeros (2). No me detendré a explicar las razones que existen (i) Constitución, art. 3 .°, sec. 2.2 (2) Ibídem. TOMO II  24 370  CIENCIA POLÍTICA para conferir jurisdicción en los casos citados a los Tribunales del Gobierno central. Son, en re sumen: el mantenimiento de la supremacía y uniformidad del Dere - cho de los Estados Unidos; la defensa de la resp onsabilidad internacional de los Estados Unidos y de su dignidad soberana; la prevención de la discordia entre las Regiones, y el logro de decisiones imparciales. Todas ellas son razones imperiosas, y unas u otras vendrán siempre en apoyo de la jurisdicción que la Constitución confiere a los Tribunales de los Estados Unidos. En lo que toca a este punto, las dos cuestiones de más importancia para la Ciencia política y el Derecho constitucional comparado son éstas: si la Constitución confiere al Poder judicial la facultad de interponerse entre ella y el Poder legislativo, e impone al segundo las interpretaciones que dé a la Constitución el primero; y si la Constitución, o más bien, el Estado mediante la Constitución, confiere a los Tribunales de los Estados Unidos la facultad de interpretar libremente las leyes en todas las esferas de su jurisdicción. El Tribunal Supremo ha dado respuesta a estas cuestiones. Ha afirmado el derecho del Poder judicial a interponerse entre la Constitución y el Poder legislativo, y declarar nulo un acto de éste cuando atenta a derechos o propiedades privadas que garantiza la Constitución, según la interpreta el Poder judicial (1). Pero el Tribunal no reivindica tal poder cuando los actos del Congreso no lesionan los derechos privados ni la propiedad privada (2). No hay que decir que si le reivindi- (I) Civil Rights Cases, 109 U. S. Reports, 3. (z) Luther v. Borden, U. S. Reports, 7 Howard, 1; The Cherokee Nation v. Georgia U. S. Reports, 5 Peters, 1; Missis- JUAN W. BURGESS  371 ca contra las intrusiones del Poder legislativo en tales derechos y propiedad, a fortiori le reclama frente a los actos de las Regiones (1). El Tribunal mismo debe decidir cuándo afecta el caso primariamente a los derechos o a la propiedad privada, y cuándo es primaria mente una cuestión política. El Tribunal funda su actitud en el precepto constitucional que confiere jurisdicción al Poder judicial sobre todos los casos previstos en la Constitución. La interpretación judicial de esta última es, pues, la definitiva; pero debe darse bajo la forma de un caso, y, por consiguiente, sólo puede darse en aquellas cuestio, nes que forman asunto propio de un caso. Ahora bien; un caso es un proceso, y un proceso no puede entablarse sino cuando se halla en juego directamente una relación privada. La consecuencia que debe deducir la Ciencia política de este criterio sostenido por el mismo Tribunal, es que la decisión del Tribunal no afecta realmente más que al caso determinado, y que en el Poder ejecutivo, sin violar la Constitución, puede seguir exigiendo el cumplimiento de aquella ley en todos los casos en que nc, se haya reclamado y obtenido contra ella el amparo de los Tribunales. Con todo, el respeto que inspiran en los Estados Unidos las decisiones judiciales ha dado a cada sentencia particular del Tribunal Supremo la fuerza de una regla general; y ha erigido en norma de nuestro derecho Constitucional consuetudinario el que el Poder ejecutivo se abstenga de seguir imponiensipi v. Johnson, U. S. Reports, 4 Wallace, 475; Georgia v. Stanton, U. S. Reports, 6 Wallace, 5o. (1) Cohens v. Virginia, U. S. Reports, 6 Wheaton, 264; Virginia Caupon Cases, 114 U. S. Reports, 269. 372  CIENCIA POLÍTICA do una ley declarada inconstitucional en cualquier caso. Respecto a si el Poder judicial de los Estados Unidos posee, en el ejercicio de su jurisdicción, el derecho de interpretar libremente las leyes, el Tribunal Supremo ha dado la siguiente respuesta . Afirma ese derecho en todos los casos en que la jurisdicción es determinada por el carácter de la materia litigiosa; , pero cuando la jurisdicción se basa sólo en el carácter de las partes, sienta el principio de que los Tribunales de los Estados Unidos, al interpretar las leyes locales que se aplican al caso, deben seguir la interpretación que les dé el Tribunal superior de la Región. Se aboga en apoyo de esta doctrina que toda ley puramente regional es interpretada últimamente por los Tribunales regionales, y que el common law es derecho puramente regional (1); es decir, que los Estados Unidos no tienen un Derecho común. El mismo Tribunal no ha podido ser fiel a esta doctrina en la práctica. En muchos casos en que la jurisdicción de los Tribunales de los Estados Unidos se basaba enteramente en el carácter de las partes (2), ha dictado sentencia en oposición con las de los Tribunales superiores de las Regiones interesadas. Tal acción no puede explicarse razonablemente sino admitiendo que los Estados Unidos tienen un Derecho consuetudinario común; que los Tribunales de los Estados Unidos disfrutan de tanta independencia para interpretar ese Derecho como para interpretar la Constitución, las le- (1) Wheaton v. Peters, U. S. Reports, 8 Peters, 591. (2) Munroe Smith, State Statute and Common Lazo, <Political Science Quarterly», III, núm. i.—Meigs, Federal Doctrine oí general principies oí Yurisprua'ena , «Central Law Journal), vol. 29, núm. 24. JUAN W. BURGESS  373 yes escritas y los tratados de los Estados Unidos; y que en muchos casos donde la jurisdicción de esos Tribunales sólo se basa aparentemente en el carácter de las partes, la cuestión que se ventila pertenece a tal Derecho. IV. — DISTRIBUCIÓN DE LAS FACULTADES JUDICIALES 1. Según la Constitución, el Tribunal Supremo sólo conocerá en primera instancia de los casos que afecten a Embajadores, otros diplomáticos y cónsules, y de aquellos en que sea parte un "Estado„ (1). La frase "que afecten a Embajadores,., etc., comprende, creo, según el Tribunal, todos los casos en que el Embajador, etc., sea parte en el litigio o se halle directamente afectado por la sentencia (2). La palabra "Estado„ significa aquí evidentemente una de las Regiones de la Unión. La Constitución, pues, no confiere al Tribunal Supremo 'jurisdiccion en primera instancia cuando es parte un Esta - do extranjero o simplemente un extranjero. El Tribunal ha adoptado el principio de que su jurisdicción en primera instancia no puede extenderse por una ley del Congreso (3). La Constitución no confiere al Tribunal Supremo exclusivamente la facultad de entender en primera instancia en esos casos. Falta, pues, que el Congreso determine si pueden entender también otro u otros ( 1) Const., art. 3.°, sec. 2. a , § 2. (2) United States v. Ortega, U. S. Reports, I r Wheaton, 467.—Story, Commentaries on Me Constitution of Me United States, t. II, pág. 4 48 . (3) Marbury v. Madison, U. S. Reports, I Cranch, 137.— Ex parte Yerger, U. S. Reports, 8 Wallace, 85. 374  CIENCIA POLÍTICA tribunales, y, si es así, bajo qué formas y l imitaciones (1). 2. De todos los demás casos a que se extiende la jurisdicción de los Tribunales de los Estados Unidos conocerá el Supremo en grado de apelación, según el precepto constitucional (2). Esta jurisdicción se extiende también a todos los casos en que hubiese podido entender en primera instancia, pero que se inicien de hecho en otro Tribunal (3). Se extiende también constitucionalmente tanto al derecho como al hecho (4). V. — LIMITACIONES CONSTITUCIONALES DE LA ACCIÓN JUDICIAL 1. Ya he tratado de la mayoría de estas limitaciones al hablar de las inmunidades del individuo frente al Gobierno general. La Constitución, como hemos visto, exige que los Tribunales no decreten pesquisas sin motivarlas y especificadas, que no persigan por un crimen a que vaya aneja una pena infamante sino mediante denuncia de un gran Jurado, que concedan el habeas corpus, a menos de hallarse legalmente suspendido, que no juzguen a ningún delincuente sin el concurso del Jurado, que el juicio sea público, que no obliguen al a cusado a declarar contra sí, que le den medios de obtener testimonios en su favor, que no le sometan más de una vez por el mismo delito a un proceso que le exp onga a perder la vida o un miembro, que hagan saber (i) Bürs y . Preston II I, U. S. Reports, 252.—Ames y. Kansas, 1 i i U. S. Reports, 449. (2) Constitución, art. 3.°, sec. 2. a , § 2. (3) Cooley, Principies of Constitutional Law, pág. 113. (4) Constitución, art. 3. 0 , sec. 2. a , § 2. JUAN W. BURGESS  375 al acusado la naturaleza y la causa de la acusación, que le garantice la asistencia de abogado defensor, que no le exijan fianza ni multas excesivas, ni le impongan castigos crueles ni insólitos, que las causas sometidas al juicio por jurados no se vean en apelación sin el concurso del Jurado, etc. Sobre estos puntos remito al lector al lugar citado, sin más que advertir que lo que es inmunidad para el individuo es limitación para el Gobierno. 2. Pero, entre las limitaciones impuestas a la acción de los Tribunales de los Estados Unidos, hay dos que no se examinaron al tratar de las inmunidades individuales, y que deben explicarse aquí, por consiguiente. La primera es la limitación especial contenida en la enmienda XI, que prohibe a los Tribunales de los Estados Unidos entender en asuntos incoados o seguidos contra una Región por un ciudadano de otra o por ciudadanos o súbditos de Estados extranjeros. Es principio general de la ciencia política que un soberano no puede ser perseguido en justicia por un súbdito, si no es con su propio consentimiento. Tal es la razón por la cual no puede procederse contra los Estados Unidos, Ese principio no protegería a una Región contra un proceso a instancia de un individuo, puesto que la Región es soberana . Para que existiese, pues, la limitación presente, era menester que la impusiera el soberano mediante la Constitución. Pero los términos en que la Constitución la formula indican que el precepto debe mirarse como una aclaración más que como una limitación añadida. Parecen decir que, según el principio general, no puede procederse ante los Tribunales contra una Región, o, lo que es lo mismo, que la Región es soberana. La limitación no 382  CIENCIA POLÍTICA de acusación, y el acusado no era un fun cionario, sino un miembro del Senado mismo. Por dos r azones, pues no puede aceptarse ese caso como un p recedente, a sa ber: porque no siendo un funcionario la persona arrestada, puede decirse que se la puso bajo custodia en virtud de las facultades que tiene el Senado respecto de sus miembros, más bien que en virtud de sus facultades como Tribunal; y porque a la sazón se seguía la práctica inglesa, sin tener presente la diferencia que sepa - ra a ambos sistemas en cuanto al fin y resultado del proceso. La única pena autorizada por la Constitución de los Estados Unidos, lo mismo puede imponerse estando ausente el acusado que estando presente. Para nada hace falta su arresto. En el sistema inglés, com o veremos más adelante, no sucede lo mismo. Yo no creo que una recta interpretación de la Constitución reconozca al Tribunal la facultad de arrestar al acusado y suspenderle de sus funciones durante el proceso. No pienso de modo alguno que tenga tal poder cuando el acusado es el Presidente. 4. En cuanto a las penas que puede imponer este Tribunal, el lenguaje de la Constitución es claro y pre ciso. Dice que no podrán ser más que "la destitución y la inhabilitación para todo cargo retribuido, honorífico o de confianza (es decir, para todo cargo) de los Estados Unidos„ (1). Añade que la sentencia de destitución seguirá a la declaración de culpabilidad (2). Lo único que queda a discreción del Tribunal es lo referente a la inhabilitación del reo convicto para ejercer en el porvenir cargos públicos de los Estados Unidos. Puede o (1) Const., art. I.°, sec. 3. a , § 7. (2) Ibiol art, 2,°, sec. 4,a 1é1 dF JUAN W. BURGESS  • 383 no inhabilitarle; pero debe destituirle del cargo que desempeñara al declarársele culpable . Añade la Constitución que la sentencia de este Tribunal no obsta para que la persona que la sufre sea juzgada por el mismo delito ante los Tribunales ordinarios, de la manera ordinaria y con las consecuencias ordinarias (1). El juicio ante el Senado no expone a la pérdida de la vida ni de ningún miembro; por consiguiente, no reza con él el precepto constitucional que prohibe el segundo juicio de una persona por el mismo delito, cuando en el primero se sentenció después de una acusación en regla. - 5. La Constitución veda ejercer la prerrogativa pre - sidencial de indulto a favor de una persona condenada por este Tribunal (2). No dice si el Tribunal puede revocar la sentencia en el caso de que la Cámara de Representantes pidiese un nuevo juicio, ni si el Congreso, por una ley de amnistía, puede levantar la inhabilitación para desempeñar cargos en el porvenir. Pero, juzgando por analogía con lo que pueden hacer los demás Tribunales, y por razones de ciencia política, creo que debe responderse afirmativamente a las dos cuestiones. En estos procesos hay más exposición que en ningunos otros de que influyan, y acaso de una manera decisiva, preocupaciones de partido. Algún remedio contra injusticias manifiestas debe reservarse en el sistema constitucional de todo Estado. Para algunos hombres, aun para los que necesitan de un empleo, el honor es más que la vida , y las razones que se oponen al indulto concedido por el Presidente no tienen valor tratándose del mismo Tribunal o del Congreso. (i) Const., art. I.°, sec. 3. a , § 7. (2) Ibid., art. 2.°, sec. 2. a , § I. CAPÍTULO II Los Tribunales constitucionales de Inglaterra. En el sistema inglés no hay más que dos Cuerpos que puedan llamarse Tribunales constitucionales, a saber: la Cámara de los Lores y el Comité judicial del Consejo privado. Todos los demás dependen de la legislatura ordinaria y, por consiguiente, no es obligado su examen en una obra que, en el dominio del Derecho; no mira más que al Derecho constitucional. La nota por la cual puede distinguirse, a mi juicio, un Tribunal constitucional del que no alcanza esa categoría, es que tenga el poder de impedir su abolición por una ley ordinaria. Con arreglo a esta base de distinción, la Cámara de los Lores, en cuanto Tribunal, es un Tribunal constitucional. No puede adoptarse ninguna simple ley que afecte a sus facultades judiciales sin su propio y libre consentimiento. La Cámara de los Comunes no puede obligar a la de los Lores a consentir una cosa contra su voluntad más que cuando obra como Estado. No es tan patente que el Comité judicial del Consejo privado pueda defenderse a sí propio contra el Poder legislativo. A no ser que se mire este Cuerpo como el Tribunal propio de la Corona, y se conceda a la Corona el veto absoluto en defensa de sus prerrogativas, JUAN W. BURGESS  385 tendremos que negar a este Cuerpo un carácter constitucional y reconocer que un simple acto legislativo puede modificar o destruir su organización y facultades. Sin embargo, me parece que debe considerársele como el Tribunal propio de la Corona, a pesar de que una gran parte de su jurisdicción ha sido conferida por leyes (1), de que su procedimiento, al menos en parte se halla regulado por leyes (2), y de que las facultades que posee, pertenecientes en su día a la totalidad del Consejo privado, se le transfirieron a él por ley (3). Las facultades de este Tribunal no son, en substancia, sino lo que resta del antiguo poder judicial de la Corona. Las modificaciones impuestas por las leyes no puede decirse que destruyan del todo su carácter constitucional, puesto que han sido aprobadas libremente por la Corona. No obstante, hay que conceder que, en su situación actual, se halla en la línea divisoria entre las instituciones constitucionales y las puramente legales. Trataré de él brevemente, sin embargo, como un Tribunal constitucional. 1.-EL COMITÉ JUDICIAL DEL CONSEJO PRIVADO 1. Los miembros de este Tribunal, en cuanto consejeros privados, son nombrados por la Corona. Pueden ser destituidos por la Corona, y, naturalmente, pueden ser acusados y juzgados por el Parlamento. Salvo en caso de muerte, renuncia, destitución o sentencia del (1) Estatutos, 25 Enrique VIII, cap. I. °; Ibid., Isabel, capítulo 5; Ibid., 7 y 8 Victoria, cap. 6g. (2) Estatutos, 3 y 4 Guillermo IV, cap. 41; Ibid., 6 y 7 Victoria, cap. 38; Ibid., 7 y 8 Victoria, cap. 6g. (3) Ibid., 3 y 4 Guillermo IV, cap. 42. TOMO II  25 386  CIENCIA POLÍTICA Parlamento, desempeñan el cargo durante la vida del Monarca que los nombra y seis meses después de su muerte (1). Según las leyes 3 y 4 de Guillermo IV, cap. 41, y 34 y 35 de Victoria, cap. 91, el Comité se compondrá de los consejeros que sean en cada ocasión Lord Presidente del Consejo y Lord Canciller, de los que desempeñen o hayan desempeñado altos cargos judiciales, y de otros dos consejeros designados especialmente por la Corona. También pertenecerán al Comité dos de los consejeros que hayan desempeñado altos cargos judiciales en la India o en las Colonias. Los cuatro últimos perciben retribución. He aquí limitaciones importantes del arbitrio de la Corona en el nombramiento de los miembros de este Tribunal. Su objeto, como veremos, es la identificación del personal de este Comité con el que ejerce en la Cámara de los Lores la jurisdicción de apelación. Hay que añadir que otras leyes modifi can la composición del Comité en ciertas circunstancias. Cuando el Tribunal ha de entehder en asuntos sometidos al Acta de Disciplina Eclesiástica, son miembros los Obispos y Arzobispos (2), y cuando ha de entender en asuntos sometidos al Acta del Culto público, esas mismas personas actúan como asesores (3). 2. Este Tribunal juzga principalmente en apelación. Se apela ante él contra las decisiones del Tribunal de los Arcos de Cantorbery, de los Tribunales de Vicealmirantazgo, de la isla de Man, de las islas Normandas, de la India y, en general, de las Colonias. Esa jurisdic- (1) Bowyer, Constitutional Law of England, págs. 125 y s i guientes.—Statutes, 6 Anne, c. 7. (2) Estatutos, 3 y 4 Victoria, c. 86. (3) 'bici, 39 y 4o Victoria, C. 59. JUAN W. BURGESS  387 ción de apelación se halla regulada casi totalmente por leyes, y se ha de recurrir a ella bajo la forma de una petición a la Corona "en Consejo„ (1). Pero en unos cuantos casos este Tribunal actúa en primera instancia (2); y de los principios generales del sistema político inglés debe deducirse que todas las cuestiones de orden judicial, no sometidas por la ley o costumbre a la jurisdicción de otros Tribunales, o de la Cámara de los Lores, están sometidas a la jurisdicción del Comité judicial del Consejo privado. Es el residuo del poder gubernamental de la Corona en la esfera de la administración de justicia. H.-LA CÁMARA DE LOS LORES COMO TRIBUNAL 1. La jurisdicción de la Cámara de los Lores como Tribunal se divide en tres ramas generales, a saber: como alto Tribunal para el juicio de los Pares, como Tribunal general de acusación (impeachment) y como Tribunal superior de apelación del Reino Unido. Como Tribunal para el juicio de los Pares, el Cuerpo se compone de todos los Lores del Parlamento (3). Como Tribunal de acusación, se compone asimismo de todos los Lores del Parlamento (4). Como Tribunal superior de apelación, aunque se compone también de todos los Lores del Parlamento, no puede recibir y decidir apelaciones sin que estén presentes tres individuos, por lo menos, de las siguientes categorías: el Lord Can- (1) Bowyer, Constitutional Law oy e England, pág. 126 y siguientes. (2) Ibid., pág. 127. (3) Ibid., pág. 323. (4) Anson, Law and Custom of Me Constitution, parte La, pág. 306. 388  CIENCIA POLÍTICA ciller de la Gran Bretaña, los Lores ordinarios de apelación y aquellos Lores del Parlamento que d esempeñen o hayan desempeñado altas funcionen j udiciales (1). Los individuos de estas categorías se llaman Lores de apelación. Los Lores ordinarios de apelación son dos, a veces cuatro, nombrados por la Corona, y conservan sus puestos mientras observan buena conducta, aunque cambie la persona que ocupa el trono. La Corona debe elegirlos entre los individuos que hayan desempeñado altas funciones judiciales durante dos años por lo menos, o hayan ejercido como abogados, durante quince años, en Inglaterra, Escocia o Irlanda. Si no son ya Lores del Parlamento, como lo pueden ser, se hacen tales por virtud de su nombramiento. Su dignidad y sus funciones no se transmiten a sus herederos. Perciben sueldos de 6.000 libras esterlinás al año (2). Son excepciones de la costumbre constitucional que hace hereditarias todas las "pairías„ creadas por la Corona, y de la costumbre que niega retribución del Tesoro Real a los Lores del Parlamento. El objeto de esa creación de la ley es reforzar la aptitud judicial de la Cámara de los Lores, y de hecho la jurisdicción de apelación de esa Cámara la ejercen ahora el Lord Canciller, los Lores ordinarios de apelación y los Lores que desempeñan o han desempeñado altos cargos judiciales. Además, esos Lores ordinarios de apelación, si son miembros del Consejo privado, como es casi seguro, forman parte del Convite judicial del Consejo (3). Esta misma ley dispone que, cuando mueran o renuncien dos de los cuatro jue - ces retribuidos del Comité judicial del Consejo privado, (r) Estatutos, 39 y 40 Victoria, cap. 5g. (2) Ibídem. (3) Ibidem. e l e de JUAN W. BURGESS  389 la Corona puede nombrar un tercero, y que, cuando mueran o renuncien los otros dos, la Corona puede nombrar un cuarto, y que los dos nuevos tendrán los mismos derechos, sueldos, pensiones y posición que los dos primeramente creados (1). Recordando ahora la composición del Comité judi - cial del Consejo privado, se verá que, cuando actúan los cuatro Lores de apelación, ese Comité se compone en substancia de aquellos miembros de la Cámara de l os Lores que ejercen la jurisdicción de apelación de este Cuerpo. En uno y otro figuran el Lord Canciller, los jueces de los Tribunales superiores y los Lores ordinarios de apelación. Entonces es un hecho la unificación completa del grado superior de apelación para todo el Imperio. 2. Cuando la Cámara de los Lores funciona como alto Tribunal para el juicio de los Pares, no la preside el Lord Canciller, sino un Grand Senescal, nombrado pro hac Las funciones respectivas de este último y de los Lores no son la de juez y jurado. El Gran Senescal es sólo un presidente pro tempore, y los Lores son los jueces de derecho y de hecho. Los jueces de los Tribunales superiores asisten al juicio y asesoran a los Lores en cuestiones de Derecho. El Gran Senescal asesora también a los Lores en cuestiones de Derecho, y hace el resumen. Cuando se vota sobre la cuestión de culpabilidad o no culpabilidad, deben retirarse los Lores espirituales. Sólo los Lores temporales pueden votar sobre ese punto . (Los Lores espirituales son Lores del Parlamento, pero no Pares . No pueden ser juzgados ante ese Tribunal, y no toman parte en sus decisio- (i) Estatutos, 39 y 4o Victoria, cap. 59, § 14. 390  CIENCIA POLÍTICA nes). Los Lores responden individualmente, por su honor, a la pregunta propuesta por el Gran Se nescal, de si es o no culpable el acusado. La condena debe votarse por mayoría, tomando parte en la votación doce Lores, por lo menos (1). La jurisdicción de este Tribunal sólo se extiende a la traición y a la felonía de los Pares (varones o hembras) y al encubrimiento, por parte de los mismos, de esos crímenes. Esa jurisdicción no pertenece exclusivamente a la Cámara de los Lores. Cuando no está reunido el Parlamento, los Pares acusados de cualquiera de esos crímenes pueden ser juzgados por el Tribunal del Gran Senescal (2). En este Tribunal el Gran Senescal es juez y decide las cuestiones de Derecho (3); pero el Jurado debe componerse de Lores del Parlamento, y cuando la acusación es de traición o encubrimiento de traición, forma el Jurado la Cámara entera, con la sola excepción de los Lores espirituales (4). En ese caso el Tribunal del Gran Senescal es virtualmente la Cámara de los Lores. Se procede ante este Tribunal contra los Pares (varones o hembras) en virtud de acusación formulada por un gran Jurado de propietarios ante el Banco de la Reina o los Assises, y remitida a la Cámara de los Lores en virtud de un mandato de la misma avocando a sí el asunto (writ of certiorari) (5) . (I) Blackstone, Commentaries upon the Laws of England, lib. IV, págs. 261 y sig., edic. Sharswood.—Bowyer, Constitutional Laws of England, págs. 323 y sig. (2) Ibidem. (3) Ibídem. (4) Ibídem. (5) Bowyer, Constitutional Laws of England, pág. 32t, nota 3. '  1 , 1 1 9 .j° pÇl ;IV 1 ^ ?1.511 tal cet Lo uc JUAN W. BURGESS  391 11‘ 3. Cuando la Cámara de los Lores actúa como Trib bunal de acusación (impeachment), la preside el Gran Senescal, si el acusado es un Par (varón o hembra), y el Lord Canciller o el Speaker de la Cámara de los Lores, si el acusado es un miembro de la Cámara de los Comunes. Pero ninguno de ellos desempeña funciones de juez frente a los Lores como jurado. Los Lores deciden las cuestiones de derecho y de hecho. Cuando se propone a los Lores la pregunta de si es o no culpable el acusado, deben retirarse los Lores espirituales, si se trata de un caso de pena capital. Sin ernbargo, los Lores espirituales, como todas las demás personas, pueden ser acusadas ante la Cámara de los Lores por cualquier delito, y los tratadistas no dicen resueltamente si deben retirarse cuando es acusado uno de los suyos, ni por qué deben retirarse en ningún caso. En todos los casos se procede a la acusación por acuerdo de la Cámara de los Comunes. Después de aprobada la proposición de acusación, una comisión de la Cámara, nombrada al efecto, redacta la acusación y envía copias de la misma a la Cámara de los Lores y al acusado . Ante la Cámara de los Lores se siguen las formas usuales del procedimiento criminal. Los Lores responden individualmente, por su honor, a la pregunta sobre culpabilidad o inculpabilidad que les proponen el Gran Senescal, el Lord Canciller o el Speaker, según los casos, y por una simple mayoría deciden. Pero no veo afirmado categóricamente en ninguna parte si la mayoría ha de ser la del número total de los Lores del Parlamento o sólo la del quorum ordinario. Declarada la culpabilidad del acusado, se le lleva ante la barra de la Cámara de los Lores, y si el Speaker de los 398  CIENCIA POLÍTICA y relaciones según la ley fundamental (1). Cuando se trata de las tres ciudades libres, esos conflictos pueden surgir entre los Senados y los Consejos municipales. Una disputa sobre la transmisión de la jefatura e j ecutiva en las Regiones organizadas monárquicamente no entra en esta clase de conflictos. El Consejo Federal es, sin duda, según la Constitución del Imperio, el órgano que debe decidir tales cuestiones; pero ese poder no se le confiere la cláusula que se examina aquí. El Consejo debe examinar los poderes de sus propios miembros, y decidir si la persona que pretende representar a una Región ha sido nombrada por el Príncipe legítimo, o por el Senado legítimo, si se trata de una ciudad (2). Pero yo no incluyo esta facultad entre las judiciales, en el sentido que tiene el término en este capítulo. Se notará aquí nuevamente que el Consejo no puede intervenir más que a instancia de una de las partes. No puede asumir jurisdicción por propia iniciativa . Se notará también que, cuando se trata de conflictos constitucionales dentro de las Regiones, el Consejo no tiene nunca la facultad de decidir. En primer término, puede tratar de conciliar a ambas partes, y, si fracasa su mediación, debe remitir el asunto al Poder legislativo imperial, y este último ha de resolver el conflicto por una ley. Tal procedimiento erige al Poder legislativo imperial en Tribunal de última instancia para decidir los conflictos constitucionales que se susciten en las Regiones, cuando sus leyes fundamentales no hayan creado órganos para resolverlos (3). El hecho de que la de- (1) Schulze, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, lib. II, página 61. (2) Ibid pág. 62. (3) Ibtd., págs. 6z y sig. [Document text truncated for crawler view.]