La disciplina constitucional de los Presupuestos Generales del Estado y su aplicación en el ámbito de las Comunidades Autónomas

LEGALIDAD 49 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas* 1. LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LOS PRESUPUESTOS Desde el pun o de is a ju ídico los P esupues os son una ins i ución exqui- si amen e mode na en cuan o cons i uyen el esul ado y el medio pa a que la ac i idad inancie a del Es ado pueda se some ida a con ol, es deci , egulada median e c i e ios ju ídicos. Habla de De echo P esupues a io signi ica, si no que emos p oduci equí ocos, habla de un conjun o de no mas y p incipios ju ídicos que suponen di isión de pode es, Cáma as ep esen a i as y Ejecu i os ju ídicamen e esponsables. La plasmación de esos p incipios ju ídicos en no mas que inculan a los pode es públicos suponen el co ola io de es a pe spec i a y el núcleo a pa i del que se puede habla de la posibilidad de un De echo P esupues a io como pa e del De echo Financie o, en cuan o conjun o de no mas que ienen po obje o el égimen ju ídico de la ac i idad inancie a del Es ado. Desde nues a Cons i ución gadi ana de 1812, en odos los ex os cons i u- cionales que han jalonado nues o siglo XIX es posible encon a p ecep os que 1. La disciplina cons i ucional de los P esupues os.– 2. Función legisla i- a, unción p esupues a ia: ace ca del con enido no ma i o de la Ley de P esupues os, en e lo posible y lo especí icamen e p e is o.– 3. La limi ada aplicabilidad del a . 134.7 CE en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas: La STC 116/1994.– 4. La disciplina cons i ucional de la p ó oga de los P esupues os.– 4.1. Sob e la JTC ace ca de la p ó oga, su au oma icidad y alcance en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas.– 5. Las limi aciones cons i ucionales a la modi icación de los P esupues os: cues iones abie as po las SSTC 223/2006 y 242/2006. * El o igen de es as páginas es á en las No as que me si ie on pa a mi in e ención en el Cu so de De echo Pa lamen a io que bajo el lema La unción inancie a y p esupues a ia de los Pa lamen os Au onómicos, se desa olló en la Uni e sidad Jaume I de Cas ellón y en la magní ica sede de las Co es Valencianas los días 22 de eb e o y 1 de ma zo de 2007 di igido po el P o eso Ge mán O ón Mo a al, a quien ag adezco su in i ación, así como a F ancisco Visiedo Mazón, Le ado-Di ec o de Es udios, su exquisi a hospi alidad y sus a enciones. Mi iejo amigo Ra ael Na as, Conseje o Mayo de la Cáma a de Cuen as de Andalucía, me in i a a pa icipa en es e núme o de AUDITORÍA PÚBLICA y me ha pa ecido opo uno pone po esc i o y desa olla aquellas ideas. F ancisco Esc ibano Ca ed á ico de De echo Financie o y T ibu a io Uni e sidad de Se illa LEGALIDAD 50 Sep iemb e nº 45-2008 egulaban los P esupues os del Es ado, a ibuían compe encias pa a su ap obación o es ablecían los p incipios po los que hab ían de egula se. Con ello se quie e pone de elie e la impo ancia que en odo momen o se ha a ibuido al documen o p esu- pues a io en el seno de la o ganización ju ídico cons i ucional del pode polí ico. Es a ele ancia ha lle ado a algunos a a i ma la ín ima conexión exis- en e en e el p og esi o p o agonismo de las Cáma as, su e ec i a asunción de compe encias, en suma, y el égimen ju ídico cons i ucional del P esupues o. En e ec o, con no poca ecuencia el deba e p e- supues a io en la Cáma a ha sido el o igen o la oca- sión de plan ea cues iones ín imamen e ligadas a p oblemas ju ídicos cons i ucionales de sup emacía del pode polí ico. Hace la his o ia del De echo P esupues a io eu opeo del siglo XIX es hace la his o ia de la cons an e ensión en e Cáma as ep esen a i as y Gobie no, es hace la c ónica del c ecien e some imien o al con ol po pa e de las Cáma as ep esen a i as de la ac i idad inancie a del Es ado que se exp esa en ci as en los P esupues os; ambién, desde luego, la cons a ación de un ela i o acaso en el e ec i o con ol de esa ac i idad. En cualquie caso, es udia el P esupues o desde la pe spec i a ju ídica es aden a se en el núcleo esencial del obje o del De echo Público en endido és e como el conjun o de no mas que egulan la ac uación de los pode es públicos; es, sin más, es u- dia uno de los pila es del Es ado de De echo. Como es sabido, la CE ha seguido con la adi- ción ya apun ada y ha hecho obje o del a . 134 a los P esupues os Gene ales del Es ado, sin que cons i uya el único p ecep o cons i ucional donde di ec a o indi ec amen e pueden encon a se e e- encias a es a ma e ia (po ejemplo, los a s. 135 y 136 CE, en e o os). Es e iden e que en el ci ado p ecep o cons i u- cional sólo se encon a á el núcleo de las cues iones que el cons i uyen e conside ó de mayo ele ancia, an o como pa a ese a lo a la uen e de mayo p o- ección y es abilidad ju ídica del o denamien o: la Cons i ución. En p ime luga , el a . 134 con iene una egla de a ibución de compe encias: an o en cuan o a la ijación de los ó ganos que hab án de de en a la, como en elación con el obje o de esa compe encia. Se es ablece qué debe á hace , en cada momen o del p ocedimien o p esupues a io, cada uno de esos ó ganos, así como qué ó gano es compe en e en cada uno de los momen os del ciclo p esupues a io. El a . 134 CE es en es e sen ido un p ecep o que ija la dis ibución de las compe encias en ma e ia p esupues a ia. En cie o modo es una no ma sob e la p oducción no ma i a, es deci , una egla de es a- blece qué ó ganos deben in e eni en la o mación, ap obación, y modi icación, en su caso, de los P esupues os. En cuan o o malmen e es una Ley el ac o median- e el que se ap ueban los P esupues os se habla, no sin cie a imp opiedad, de ese a de Ley en ma e ia p esupues a ia. Ya e emos, más adelan e, po qué con end ía, pa a e i a equí ocos, hace e e encia a una cues ión de a ibución compe encial o uncional que ad i ie a de las e iden es di e encias que exis en en e lo que aquí se es á egulando y la ese a de ley. Con independencia de que así se esponde mejo a lo que se dispone en el a . 66.2 CE y al p opio égimen ju ídico de lo que se es ablece en es e a . 134, égi- men inasimilable al de las ma e ias egidas po el p incipio de ese a de ley. Se p oduce en cie o sen ido aquí la quin aesen- cia del equilib io de pode es que cons i uye uno de los hilos conduc o es de la in e p e ación de nues- o ex o cons i ucional en cuan o Gobie no y Cáma as pa icipan inexo ablemen e en la oma de decisiones espec o del plan inancie o del Es ado pa a el eje cicio económico. En segundo luga , o dena el a 134 CE lo que debe se el con enido esencial del P esupues o, es deci , lo que en odo caso hab á de encon a se allí: la o alidad de los gas os e ing esos del sec o públi- 51 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 co es a al, así como la consignación del impo e de los bene icios iscales que a ec en a los ibu os del Es ado. Se á en odo caso la exposición ci ada del plan inancie o del Es ado, del sec o público es a- al, con ca ác e anual. La JTC ha e aluado no abi- lísimamen e es e p ecep o en la medida en que a pa i de la STC 84/1982 ha comenzado a habla de con enido esencial; de núcleo indisponible (STC 65/1987); de con enido minímo; en suma, del P esupues o como ac o de con enido cons i ucio- nalmen e de inido, ca ac e ización, al cabo, que le ha se ido pa a disce ni ace ca del con enido e en- ual y su legi imidad cons i ucional, abandonando la línea abie a po la STC 27/1981 en la in e p e- ación del 134.7. Aho a, undando el a gumen o en el a . 134.2, se llega á a habla de la posibilidad de que el P esupues o con enga disposiciones de ca ác e gene al en ma e ias p opias de Ley o dina ia a condi- ción de que gua den elación con las p e isiones de ing esos y las habili aciones de gas o de los P esupues os o con los c i e ios de polí ica económica gene al en que se sus- en an (STC 63/1986). No se á és e de la anualidad el único p incipio al que se e e i á el ex o cons i ucional, ambién a la uni e salidad se ha á mención en cuan o se p edica del con enido del P esupues o la exigencia de que con enga la o alidad de los gas os e ing esos. Cues ión que cons i ui á una de las ideas base sob e las que se cimen a á la STC 3/2003, a la que nos e e i emos más adelan e. La consecuencia del ca ác e empo al de la no ma p esupues a ia am- bién encon a á acomodo en el ex o cons i ucional en la medida en que se p e é asimismo la conse- cuencia de la inexis encia de P esupues o ap obado en el momen o de la expi ación del plazo de los del año an e io (a . 134.4 CE). La p ác ica sob e la p ó oga p esupues a ia ha sido deleznable, señaladamen e en el en endimien- o de la exigencia cons i ucional de su au oma ici- dad. Con ecuencia és a se ha ob iado, acudiendo a innecesa ias no mas que la egulaban, con clamo o- sas ansg esiones de las exigencias cons i ucionales de i ables de es e a . 134 CE. La única ez que el TC se ha en en ado con un supues o de p ó oga ha sido con ocasión de una ka kiana si uación o igina- da en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma del País Vasco. A la STC 3/2003 p es a emos nues a a ención más adelan e. El encaje del ámbi o empo al al que se e ie en los pá a os 134.5 y 134.6 CE es cues ión p ope- déu ica de p ime o den que ampoco ha sabido lee co ec amen e nues o TC. Nó ese que no se á p u- i o p o eso al el admi i que pa a pode en ende las elaciones –a p ime a is a, con adic o ias– que se p oducen en e el a . 134.1 y los dos pá a os ci ados es necesa io no pe de de is a que se e ie- en a dos momen os bien di e enciados de la ida de la no ma p esupues a ia. El a . 134.1 a ibuye compe encias en el momen o del alumb amien o del P esupues o. Es deci , se a a de dis ibui las compe encias de Gobie no y Co es en el momen o de la ap obación o, pa a se más p ecisos, a in de que la no ma p e- supues a ia pueda ap oba se. Po el con a io, el encaje empo al, es deci , el momen o al que se e ie en los pá a os 5 y 6 del a . 134 es el de su e en ual modi icación –Ap obados los P esupues os…–, o lo que es lo mismo, du an e la ejecución del P esupues o ap obado. Si a endemos a la JTC, es a dis inción debe an oja se su il en ex emo; nunca se ha plan eado así la cues ión el TC; es más, ha con undido ambos momen os, asladando al ámbi o ( empo al) de la ap obación, exigencias jus i icables sólo si se p e- dican del con enido (p esupues a io, es deci , p e- supues ado) ya p e iamen e ap obado, es deci , du an e el momen o de la ejecución de los P esupues os. De es a cues ión, ecien emen e, se ha ocupado el TC en dos Sen encias a las que am- bién me e e i é po que ienen po obje o cues io- nes susci adas en el ámbi o e i o ial de una Comunidad Au ónoma, conc e amen e en el caso de la STC 223/2006, la de Ex emadu a; en el de la STC 242/2006, la del País Vasco. La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas LEGALIDAD 52 Sep iemb e nº 45-2008 Finalmen e se encuen an en el a . 134.7 CE algunas limi aciones especí icas en elación con el con enido no ma i o de la no ma p esupues a ia que han posibili ado di e sas in e p e aciones ace - ca de la na u aleza ju ídica de la Ley de P esupues os, aspec o de alcance eó ico indudable al que nues a ju isp udencia cons i ucional no acaba de da espues a sa is ac o ia debido a la ecléc ica posición adop ada en elación con el alcan- ce de la unción p esupues a ia que indi idualiza como p opia y especí ica el a . 66.2 CE. Debe emos empeza po la úl ima de las cues- iones que acabo de elaciona en a ención a dos ó denes de conside aciones: po que su in e p e a- ción se cons i uye en la pau a más sob esalien e, casi en el con as e, de la co ec a con igu ación de la ca ac e izada en el a . 66.2 CE como una unción especí ica de las Co es: la unción p esu- pues a ia. En segundo luga , po que su habi ual inco ec a lec u a po la doc ina al uso, incluso po la JTC en sus conside aciones, no siemp e cohe en es, ha lle- ado al TC en su Sen encia 116/1994 a decidi que el égimen ju ídico cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado que se consag a en el a . 134 CE no es, necesa iamen e, aplicable en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas, sal o que las no mas p opias, Es a u os y o as, así explí- ci amen e lo es ablezcan. En conclusión, es g andes bloques de cues- iones que han sido obje o de decisiones ju isp u- denciales en el ámbi o de las CCAA: la aplicación del a . 134.7 en ese ámbi o e i o ial; el alcan- ce ámbi o y exigencias cons i ucionales del ca ác- e anual de la no ma p esupues a ia y de su inexo able igencia a in de p opo ciona cobe - u a legal a la ac i idad inancie a del en e públi- co; inalmen e, el análisis de las limi aciones que se encuen an ecogidas en los pá a os 5 y 6 del a . 134 CE, e e idas a las CCAA, se á los es asun os que les p opongo que a emos y a ello me ap es o. 2. FUNCIÓN LEGISLATIVA, FUNCIÓN PRESUPUESTARIA: ACERCA DEL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS, ENTRE LO POSIBLE Y LO ESPECÍFICAMENTE PREVISTO Resul a cuan o menos pa adójico cons a a la esuel a mane a en que aún algunos p e enden da po zanjada la cues ión de la na u aleza de la Ley de P esupues os, al iempo que inmedia amen e se cons a a su inexo able p esencia en cuan os p o- blemas ju ídicos su gen en o no a la ins i ución p esupues a ia. Así se nos plan ea ambién aho a po que no es inocua su ca ac e ización en cuan as cues iones que amos a on a ; desde luego, am- bién, en las que acabo de p opone , como e emos en seguida. La na u aleza ju ídica se á el esul ado del análi- sis del égimen ju ídico de la ins i ución, no p emi- sa de la que deba de i a se és e, si no que emos ea- liza un deba e es é il. La ca ac e ización ju ídica de una ins i ución no es inmanen e, depende á de múl iples ac o es en e los que con iene no ol ida el de e minan e: su encaje en el de echo posi i o. En nues o caso, además, en el ex o no ma i o que cons i uye y p eo dena odo el o denamien o ju ídi- co: la Cons i ución. Cie o es que odo ex o ju ídico, de modo muy acusado, oda Cons i ución, se á un en amado de lógica e his o ia, po lo que igno a és a y abusa de aquélla o p oyec a hechos p e é i os sob e o dena- mien os con empo áneos, conduci á inde ec ible- men e a la o malización de las conclusiones. Cie o se á que conoce el en amado de los p oblemas que cons i uyen la c ónica his ó ica de una ins i ución y las sucesi as espues as doc inales a los p oblemas que se han susci ado se á asimismo imp escindible, pe o no lo se á menos e i a la pe ezosa endencia a man ene a oda cos a pe spec i as que u ie on un o igen bien p eciso que en la ac ualidad no ienen po qué en u bia el análisis de la ins i ución p o- pues a. Si an es as conside aciones pa a o a a i mación p opedéu ica: conside a una polémica supe ada debie a supone habe encon ado una ía que dé azón con incen e al complejo de cues iones que una ins i ución ju ídica plan ea. En mi opinión ninguna de las dos p emisas que acabo de expone se cumplen en lo que pudié amos cali ica como la posición o icial u o odoxa de la doc ina en elación con la na u aleza de la Ley de P esupues os, posición que, desde luego, no com- pa o. Y no es cues ión ce ada és a de la na u aleza de la Ley de P esupues os po que cons i uye el núcleo du o, el c uce de caminos decisi o, pa a explica el égimen ju ídico de la ins i ución p esupues a ia y, al iempo, da azón cohe en e del mismo y de su encaje en el o denamien o. En la Ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional no es a o encon a e e encias a la na u aleza de la Ley de P esupues os, a la ieja polémica de la ley o mal y la ley ma e ial –pa a conside a la, a eces, supe ada y ae , de es a p e endida supe a- ción, doc ina an poco con incen e como la de la STC 27/81 que ya ha sido, en buena pa e, co e- gida po la sucesi a Ju isp udencia del TC–; quie- o con ello pone de elie e que en la p ác ica sigue i a la cues ión y, sob e odo, que no es ino- cua la ca ac e ización que de ella se haga po que de la misma se de i an impo an ísimos e ec os: la mejo p ueba de ello es p ecisamen e la necesa ia a ención que a es a cues ión le ha dedicado la Ju isp udencia del TC. En el a . 134.2 CE se encuen a una p ime a e e encia al con enido de los P esupues os Gene ales del Es ado (PGE) "...inclui án la o ali- dad de los gas os e ing esos del sec o público es a- al y en ellos se consigna á el impo e de los bene- icios iscales que a ec en a los ibu os del Es ado". Los PGE incluyen la o alidad o in eg idad de los ing esos y gas os del sec o público, consag ando así de o ma posi i a el p incipio de uni e salidad. En cuan o cons i uyen la exp esión ci ada de ing e- sos y gas os con end á dis ingui ambos con enidos y los e ec os que se siguen de su inclusión en los P esupues os. Aunque hoy ca ece de sen ido, du an e un iem- po la dis inción en e P esupues os y Ley de ap o- bación u o cie a ele ancia ju ídica y aun hoy es e iden e la posibilidad de dis ingui en e el cue - po a iculado y los llamados Es ados de Gas os o Ing esos. Es os esponden es ic amen e a la idea de P esupues os en cuan o exp esión ci ada y sis emá- ica de la ac i idad inancie a; el a iculado con ie- ne las eglas po las que se egi án esos gas os. Con ecuencia es posible encon a en e las no mas del La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 53 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 LEGALIDAD 54 Sep iemb e nº 45-2008 a iculado p ecep os que no ienen una di ec a e inmedia a elación con cues iones p esupues a ias. Se ha p oducido, así, la iciosa cos umb e de ap o- echa el cómodo expedien e de la Ley de P esupues os pa a in oduci en e sus no mas p e- cep os que no ienen una di ec a elación con el plan inancie o en que el P esupues o se conc e a. Es a cues ión es á di ec amen e conec ada con el especial égimen que la Cons i ución diseña en ela- ción con las modi icaciones ibu a ias que se pue- den in oduci median e la Ley de P esupues os. Mas ceñi a és e las limi aciones del con enido de la Ley de P esupues os ca ece ía de sen ido. La Ju isp udencia del TC se ha ocupado en no escasas ocasiones de es a cues ión po que, con no a a ecuencia, el P esupues o ha sido la ocasión de in oduci en el o denamien o no mas cuyo con- enido p esupues a io e a, cuan o menos, dudoso, cons i uyendo el g an núme o de decisiones adop- adas la p ueba más signi ica i a de la ele ancia del p oblema. En la p ime a ocasión en que a ó de es a cues- ión, el TC acuñó una doc ina ex ao dina iamen- e pe misi a, po cuan o se admi ía, en cie os supues os, la posibilidad de modi ica la no ma i a de un ibu o, aun cuando no cons a a la p e isión de su modi icación en ninguna no ma ibu a ia sus an i a, que e a exigencia de me idiana cla idad en el a . 134.7 CE. La STC 27/81 ue acogida con g andes c í icas; ue nues a opinión que suponía una de aluación de la unción p esupues a ia, con- cebida en el a . 66.2 CE como unción di e encia- da de la especí icamen e legisla i a, al iempo que no daba espues a cohe en e al a . 134.7 CE, po cuan o concebido como una limi ación de la un- ción legisla i a, ceñida exclusi amen e a la ma e ia ibu a ia, más se an ojaba un cap icho a bi a io del cons i uyen e. Como u imos ocasión de esc ibi al hilo de aquella Sen encia, el a . 134.7 es la consecuencia lógica de un en endimien o de la unción p esu- pues a ia como unción di e sa de la unción legis- la i a. Función que supone la mani es ación condo- mial del pode a ibuido al Ejecu i o y al Legisla i o, quienes la desa ollan median e una disciplina p opia, especí ica, con ca ác e exclusi o y excluyen e, en cuyo desa ollo sólo de o ma sub- sidia ia se pod á acudi al p ocedimien o y discipli- na de la unción legisla i a y no siemp e y en odo caso, ni en odos los casos. Tal ez las dos mani es aciones más cla as de es a concepción no igu osamen e legisla i a del ac o p esupues a io consis a en a i ma –sin que pa a ello deba encon a se apoyo no ma i o exp eso– que uen es al e na i as al ac o legisla i o o dina io –señaladamen e el dec e o ley– aquí no ienen cabi- da y en conside a que la unción a ibuida al Ejecu i o en la elabo ación del P esupues o no puede se suplida en ningún caso, como sin emba - go ocu e con el exp eso econocimien o de la posi- bilidad de elabo ación de p oyec os legisla i os po quienes no o man pa e del Gobie no. De ahí ambién que podamos ap ecia , en es e con ex o, o a bien dis in a in e p e ación del con- enido y alcance del a . 134.7 CE. Mayo i a iamen e se ha in e p e ado como una limi ación. Ya que no se dis ingue en e unción legisla i a y unción p esupues a ia, se a a de una limi ación al eje cicio de la unción legisla i a cuando se conc e a en la elabo ación del P esupues o. Mas es a in e p e ación no da cohe- en e espues a al da o no ma i o de que la limi a- ción se ciña a las no mas ibu a ias, po lo que así in e p e ado el p ecep o más bien apa ece como una no ma cap ichosa o a bi a ia y, en odo caso, injus- i icada. Mas si admi imos la ci ada di e enciación uncio- nal, la excepcionalidad adica en la segunda pa e del p ecep o, al con e i sele e ec os imp opios a la unción de ap obación de P esupues os. Así la excepción del a . 134.7 CE no adica en lo que se p ohíbe, sino en lo que se pe mi e. Y po an o, sólo a las no mas ibu a ias se ciñe la posibilidad de inno a el o denamien o median e Ley de La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 55 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 P esupues os. De ahí que nos pa ezca opo uno que pocos años después haya e minado diciendo el TC que los P esupues os no son, incluso en elación con no mas ibu a ias, el con inen e adecuado pa a con- ene no mas ípicas del de echo codi icado (STC 76/92). Es a o ma de en ende el pá a o 7 del a . 134 nos lle ó, hace ya bas an e iempo, a a i ma la impo- sibilidad de que median e el desa ollo de la unción p esupues a ia pudiese egula se ma e ia no es ic a- men e p esupues a ia, posición que hoy es ya luga común en la Ju isp udencia Cons i ucional. Pa adójicamen e, el mejo apoyo en a o de nues a esis al ez pueda encon a se en la endeblez a gu- men al del VP de la STC 76/92 en de ensa del ca ác- e legisla i o de la unción p esupues a ia y en su indi e enciada ca ac e ización. De ahí que, en nues a opinión, no se p oduzca aquí una es icción del ámbi o de la unción legisla i a sino una ampliación del que ca ac e iza el de la unción p esupues a ia. Conside ación especialmen e ele an e, po ejemplo, a los e ec os de habe a on ado con mayo o una la cues ión que se susci ó, esuel a de o ma ha o des- a o unada po la STC 116/1994, que de inmedia o se á obje o de nues a a ención. En la ac ualidad no pa ece que pueda a i ma se, como hacía el P eámbulo de la Ley de P esupues os pa a 1988, la absolu a idoneidad de la Ley de P esupues os pa a con ene cualquie ma e ia. A eno de la Ju isp udencia Cons i ucional los P esupues os son un ac o ju ídico de "núcleo indispo- nible" (FJ 3 STC 65/87) o "esencial" (FJ 3 STC 84/82) que se cons i uye en con enido mínimo –exclusi o ni excluyen e– (FJ 4 STC 65/87) y que, cali icado como " ehículo de o ien ación y di ección de la polí ica que co esponde al Gobie no"(FJ 2 STC 27/81), pueden inclui "disposiciones de ca ác e gene al en ma e ias p opias de ley o dina- ia...que gua den elación con las p e isiones de ing esos y las habili aciones de gas o de los P esupues os o con los c i e ios de polí ica econó- mica gene al en que se sus en an"(FJ 12 STC 63/86). Se e e i á ambién el T ibunal a la exp esa p ohibición de c eación de ibu os median e los P esupues os ayendo a colación los plan eamien- os del FJ 2 STC 27/81, aunque undándolo en azones poco p ecisas y sin jus i ica lo que así plan- eado pod ía cali ica se de cap icho cons i ucional: es deci , la posibilidad ilimi ada de inno a en el o denamien o a excepción del ibu a io. Como puso de elie e Rod íguez Be eijo, el TC in oduce un nue o lími e al con enido e en ual o no necesa io de las Leyes de P esupues os, el con- cep o de ma e ias conexas a la es ic amen e p esu- pues a ia, concep o inde e minado que e mina á po pe ila la STC 76/92 en el sen ido de exclui que cualquie con enido ju ídico sea cons i ucio- nalmen e posible en la Ley de P esupues os. Se ex ende á en es e sen ido el FJ 3 de la STC 65/90 an o en la di ección de no conside a p opio de la Ley de P esupues os cualquie con enido que en odo caso ha de gua da una di ec a elación con las p e isiones de ing eso y las habili aciones de gas o, cuan o en la de conside a que la egulación injus- i icada de una ma e ia no es ic amen e p esupues- a ia, en a ención a la ince idumb e que o igina, puede a ec a al p incipio cons i ucional de segu i- dad ju ídica. La incidencia en una ma e ia p opia de la Hacienda Gene al no es su icien e pa a pode a i - ma que se da la necesa ia conexión di ec a de la no ma en cues ión con el P esupues o en sen ido es ic o o con los c i e ios de la polí ica económica del Gobie no y si esa incidencia se conside a sólo acciden al o secunda ia se conclui á insu icien e pa a legi ima su inclusión en la Ley de P esupues os "cuyo con enido p opio y su unción cons i ucional (a s. 66.2 y 134.2 CE) esul a des- i uado po la inco po ación de no mas ípicas del De echo codi icado" (STC 76/1992); en la misma línea y a ando de deja bien di e enciada la ley p esupues a ia de la ley ibu a ia se mani ies a el FJ 3 STC 195/94. Con an e io idad se había segui- do idén ica doc ina en la STC 178/94. LEGALIDAD 56 Sep iemb e nº 45-2008 En de ini i a, con a las discu ibles a i maciones del P eámbulo de la Ley de P esupues os pa a 1988 pa ece cla o que el FJ 3 STC 65/87 había ad e i- do ace ca de la imposibilidad de conside a ajus a- do a la Cons i ución cualquie con enido y ha seña- lado la posibilidad de conside a lo incons i ucional po no ajus a se a lo p opio del P esupues o: no puede desca a se la posibilidad de cali ica de "injus i icada inclusión" la de ma e ias que no gua - den la debida elación con la disciplina p esupues- a ia (FJ 5 STC 65/87). Se puede, po an o, a i ma que es exigible una de e minada cohe encia en e el con enido indisponible o esencial de los P esupues os, es deci , los ing esos y los gas os, y las no mas que excepcionalmen e puedan in odu- ci se, las cuales inde ec iblemen e han de ene elación con los c i e ios de polí ica económica gene al en que se sus en an los P esupues os pa a ese eje cicio. Po deci lo g á icamen e, de es a doc- ina ju isp udencial se de i a cla amen e que, po ejemplo, no se ía cons i ucional una modi icación del Código ci il que se encon a a en la Ley de P esupues os. El con enido de los P esupues os es á cons i ucionalmen e asado y la inclusión indisc iminada de ma e ias en e sus no mas puede se cali icada de cons i ucionalmen e imp opia en cuan o no gua den la debida elación con la disci- plina de los ing esos y los gas os del eje cicio eco- nómico co espondien e. La conclusión en elación con es e aspec o del con enido de los P esupues os as las Sen encias ci adas es la posibilidad de no desca a una decla- ación de incons i ucionalidad po no ajus a se la no ma en cues ión a las p e isiones de ing esos, las habili aciones de gas o o los c i e ios de polí ica económica en que las p e isiones p esupues a ias se sus en an. Hab á de se p obada, po consiguien e, una " elación di ec a" pa a que pueda ene cabida en los p esupues os (FJ 5 STC 65/87 que ei e a lo es ablecido en el FJ 12 STC 63/86). La posibilidad de in oduci modi icaciones en el sis ema ibu a io median e Ley de P esupues os e a un ema la gamen e deba ido en la doc ina y el deba e en sede de elabo ación de la Cons i ución ue ex ao dina iamen e cla i icado . En es e momen o sólo nos in e esa eco da que la Cons i ución eda a la Cáma a la posibilidad de c ea ibu os median e Ley de P esupues os y sólo pe mi e in oduci modi icaciones en su égimen ju ídico si una ley p e iamen e la ha habili ado. Responde de o ma cohe en e a es a he mé ica no ma, si no apa en emen e cap ichosa, sólo es posible desde la dis inción a que nos hemos e e i- do y que supone una oma de posición sob e la na u aleza ju ídica del ac o de ap obación, como a isamos en el plan eamien o de es e epíg a e. Nó ese, po an o, que la egla que el a . 134.7 con iene, en con a de lo que puede pa ece , no es sino el co ola io lógico de una concepción no legis- la i a del ac o de ap obación. No es un adje i o p escindible, sino, po el con a io, un elemen o básico del en amado cons i ucional de los P esupues os. Supone el elemen o cen al, la cla e de bó eda que c is aliza el eje cicio de la unción p esupues a ia, como unción deslindada de la legisla i a (a . 66.2 CE). Po que el P esupues o es el esul ado del eje ci- cio de una unción condomial, es un ac o complejo en el que con luyen las compe encias a ibuidas al Gobie no y a las Co es; compe encias exclusi as y excluyen es; absolu amen e insus i uibles. Es el co ola io del eje cicio de la unción de gobe na –del Ejecu i o– y de la unción de con ola esa unción de gobie no, de p es a le su anuencia, que es de la Cáma a y que adquie e po ello pe iles pe - sonalísimos: la unción de ap oba los P esupues os. En de e minados momen os his ó icos, la Ley, como ac o p opio y especí ico de la Cáma a, si ió pa a ca ac e iza ese ac o. Hoy sabemos ya que esa ca ac e ización es insu icien e y, sin en anga nos en es é iles nominalismos, cali ica el ac o y la unción de la que es mani es ación como legisla i o no deja de se una con ención equí oca. Tene lo p esen e, no obs an e el es ue zo in elec ual de una o mula- La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 57 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 ción con aco ien e, nos p opo ciona cohe encia en el análisis del égimen cons i ucional de la ins i u- ción, po que pe mi e man ene en el caso conc e o un alo que eco e el ex o cons i ucional, el equi- lib io en e los pode es que ienen a ibuida la com- pe encia. El P esupues o se á así la mani es ación del eje cicio condomial del pode , cuyo pa ecido o semejanza con cualquie o o ac o ju ídico se á, como ad e ían los no elis as de an año, me a coincidencia. Desde es a pe spec i a, e dade amen e causa pe plejidad que se haya cues ionado –y con éxi o– la aplicabilidad de una ins i ución nuclea del Es ado de De echo, cimien o de las elaciones Gobie no Pa lamen o, en el ma co de la sepa ación de pode es que ca ac e iza al Es ado mode no. ¿O acaso las elaciones ju ídico polí icas de los di e sos ámbi os e i o iales de pode no esponden a simi- la sime ía que la del Es ado?. 3. LA CONDICIONADA APLICABILIDAD DEL ART. 134.7 CE EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: LA STC 116/1994 La cues ión que se plan ea en la STC 116/1994 es á di ec amen e elacionada con los p oblemas que hemos a ado en los dos epíg a es gene ales an e io es, aunque, al ez, mejo cab ía deci , en elación, en gene al, con la disciplina cons i ucio- nal de los P esupues os Gene ales del Es ado y su igencia y aplicación en el ámbi o au onómico. Lo plan ea á de o ma concisa el FJ 3 STC 116/1994: ... “debemos de e mina si el men ado inciso segundo del a . 134.7 CE esul a o no aplicable a la Comunidad Fo al de Na a a”; al igual que lo ha á la STC 149/1994, la cues ión se á esuel a de o ma nega i a. Apoyándose en an e io es decisiones –ATC 428/1989 y STC 179/1989– se niega que de los p ecep os cons i ucionales que egulan ins i ucio- nes del Es ado puedan in e i se, po ía analógica, sin más, eglas y p incipios de aplicación a las ins- i uciones au onómicas homólogas. Es a a i mación p opedéu ica le lle a á a a i ma “La egulación aplicable a las ins i uciones au onómicas, en es e caso, a sus uen es no ma i as...es la con enida úni- camen e en sus espec i os Es a u os de Au onomía, en las leyes es a ales que, den o del ma co cons i ucional, se hubiesen dic ado pa a deli- mi a las compe encias del Es ado y las Comunidades Au ónomas y, po supues o, en las eglas y p incipios cons i ucionales aplicables a odos los pode es públicos que con o man el Es ado en endido en sen ido amplio...del segundo inciso del a . 134.7 CE no puede induci se un p incipio gene al de p ohibición de modi ica ibu os po medio de las leyes de p esupues os au onómicas o o ales sin la p e ia habili ación de una ley ibu a- ia sus an i a“(FJ 5 STC 116/1994). A igual con- clusión nega i a llega á el TC cuando indague, en el FJ 6, ace ca de la exis encia de una no ma au o- nómica que con enga una disciplina simila a la consag ada en el segundo inciso del a . 134.7 CE. Disen i á del Fallo y de los undamen os de es a STC el Magis ado Rod íguez-Be eijo en un unda- do VP, que no se á único, y se e á acompañado po el que susc ibe Gabaldón López, al que se adhie en Díaz Eimil y Mendizábal Allende. La idea nuclea sob e la que se unda la Sen encia es, como señala el VP de Rod íguez-Be eijo en su pun o 1, el esul ado de una in e p e ación o ma- lis a y posi i is a de la Cons i ución: el a . 134 CE egula una ins i ución es a al y, po an o, no es de au omá ica aplicación en el ámbi o au onómico. Mas ese o malismo denunciado es más ex emo aún si, en los é minos del mismo FJ 5 STC 116/1994, se ap ecia que la espues a ambién ue nega i a a la p oposición de que la egulación cons i ucional de los PGE o ma an pa e de las eglas y p incipios cons i ucionales aplicables a odos los pode es públicos que con o man el Es ado en endido en sen ido amplio. En nues a opinión, es a es la cues- ión undamen al. En e ec o, los P esupues os Gene ales del Es ado, o de la Comunidad Au ónoma, no cons i uyen sino LEGALIDAD 64 Sep iemb e nº 45-2008 de la cons i ucionalmen e p e is a en el a . 134 CE. Se a a de de e mina si ju ídicamen e la ela- ción en e con enido y uen e es exclusi a y exclu- yen e. Lo que, a su ez, implica es a o a cues ión: ¿Exis en ma e ias que sólo median e Ley de P esupues os pueden se eguladas? Cues ión a la que ambién cabe da espues a in en ando con es- a a es a cues ión: ¿Es la Ley de P esupues os una uen e del de echo cons i ucionalmen e di e encia- da?. Si la espues a ue a a i ma i a, ambién debe- íamos con es a a es a cues ión di ec amen e conec ada con la an e io : ¿Exis e en e las di e en- es uen es del de echo cons i ucionalmen e diseña- das una al e na i a a la Ley de P esupues os? Ca ác e empo al; con enido indispensable, p o- pio y exclusi o de los P esupues os; peculia idad de la uen e Ley de P esupues os e inexis encia de uen e al e na i a, se ían cues iones cuya espues a condi- cionan, como un a p io i ca egó ico, cualquie posi- ción espec o, no ya de la p ó oga, sino de la p ác- ica habida, siemp e que se ha p oducido la inexis- encia de P esupues os. P ecisamen e po eso, ya hemos apun ado que, más aún que la p ó oga en sí, es necesa io a on a la cues ión del modo en que és a se ha p oducido; es deci , es p eciso analiza , no ya an sólo que no se haya p oducido de o ma au o- má ica, sino qué ha signi icado la écnica al e na i- a u ilizada. Sob e odo, si se acep a que si no se buscaba o o obje i o que el de la p ó oga en sí, no hubiese sido necesa ia la explíci a no ma que la econocie a. T as es a cues ión p elimina , es á el es o de las que acabamos de plan ea nos. Po eso una p ime a cues ión su ge de o ma inmedia a: ¿Se p o oga odo el P esupues o? ¿La p ó oga a ec a a la o alidad del ac o p esupues a- io? ¿La p ó oga au omá ica supone p o oga odo o pa e del P esupues o del eje cicio an e io ?. ¿Es posible modi ica median e la p ó oga el con eni- do de lo que se p o oga? La espues a gené ica a es as cues iones ha de es a p esidida po el ca ác e au omá ico que el p ecep o cons i ucional le a ibu- ye a la p ó oga. La idea de p ó oga es an i é ica con la idea de inno ación. La idea de p ó oga es consus ancial a la de imposibilidad de exis encia de un nue o P esupues o y si se a iende al con enido del P esupues o y a la elación exis en e en e con eni- do y ac o ju ídico o uen e que lo con iene, la es- pues a debe se nega i a. No pa ece que sea necesa io un pode oso apa a o a gumen al pa a pode a i ma que lo que no se ha podido ap oba es el P esupues o y po an o aquello que o ma pa e indisolublemen e del P esupues o: la o alidad de los ing esos y gas os del sec o público, así como el impo e de los bene icios iscales que a ec en a los ibu os del Es ado. Se a a po an o de un con- enido que exige una uen e bien p ecisa. An e la imposibilidad de su exis encia, al iempo que an e la ineluc abilidad de la misma pa a c ea el ma co de legalidad de la ac i idad inancie a de gas o, se ha p e- is o la p ó oga au omá ica. Mas, como ya sabemos, no ha sido és a la p ác i- ca que has a aho a se ha p oducido. En e ec o, cuan- do no se han podido ap oba P esupues os po cual- quie a de las causas que hemos apun ado, se ha p o- ducido una no ma especí ica que con enía la p ó o- ga. ¿Cuál ha sido el con enido de esa no ma?. ¿Cómo se ha jus i icado su p opia exis encia?. ¿Cuál ha sido la p ác ica habida has a aho a?. Como ya apun amos, la p ác ica cons i ucional ha ob iado la au oma icidad y ha acudido a la ep obable cos umb e del uso del dec e o-ley de p ó oga: és a es cues ión que sólo se puede en en- de desde la pe spec i a de la doc ina del TC sob e el con enido de la Ley de P esupues os y desde la dis inción en e el a iculado y los es ados de ing e- sos y gas os, de una pa e; de o a, eniendo p esen- e los di e enciados e ec os que el P esupues o des- pliega sob e su p opio con enido: p e isión espec- o de ing esos, au o ización espec o de gas os. En elación con el Es ado de Ing esos ya sabemos que el P esupues os no supone sino me a p e isión, sin mayo es e ec os ju ídicos. Po an o, la p ó oga au omá ica, sin ue za inno ado a alguna, cub i ía el expedien e de la exis encia de P esupues o. La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 65 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 Lo mismo cabe deci espec o del Es ado de Gas o, aunque aquí el e ec o au o iza i o, en cum- plimien o del p incipio de especi icidad, la hace imp escindible. Como nos ad ie e Soledad Plaza, el P esupues os iene el ca ác e de no ma ju ídica habili an e del gas o público; los Es ados de Gas o son, como señala el FJ 5 STC 63/86, la uen e ju í- dica del gas o público y, po an o, espec o de ellos la p ó oga es absolu amen e imp escindible, de ahí que se haya concebido cons i ucionalmen e como au omá ica, lo que supond á, a su ez, en nues a opinión, la implíci a inexis encia de solución al e - na i a cons i ucional a és a cuando se p oduce el supues o de imposibilidad de ap obación del P esupues o, pa a el eje cicio siguien e. La nue a LGP 47/2003, con iene en el a . 38 una p e isión que in oduce pequeños aunque sig- ni ica i os ma ices en la escue a, aunque ca egó ica a i mación del 134.4 CE que enimos analizando. En p ime luga , se incide, como no podía se menos, en el asun o de la au oma icidad, aunque se in oduce una su il ma ización: esa p ó oga se p o- duci á espec o de los p esupues os iniciales (a . 38.1 LGP/2003), lo que implíci amen e excluye que la p ó oga pueda en ende se que alcanza a las modi icaciones que se hayan podido p oduci du an e el eje cicio, es deci , en sede de ejecución de los c édi os p esupues ados. El é mino de la p ó- oga se p oduci á en el momen o en que los nue os P esupues os sean ap obados y publicados en el BOE. El ci ado a . 38 LGP/2003, es ablece en su apa ado 2 que la p ó oga no a ec a á a los c édi os pa a gas os co espondien es a p og amas o ac ua- ciones que e minen en el eje cicio cuyos p esu- pues os se p o oguen o pa a obligaciones que se ex ingan en el mismo, lo que pod íamos cali ica de ob iedad; pe o, al iempo, con end á explici a lo que ésa puede llega a deci nos, es deci , la p ó o- ga au omá ica ha de en ende se espec o de aquellos c édi os que se e ie an al uncionamien o egula u o dina io de los se icios públicos. Ningún p oble- ma p esen a la p ó oga en elación con el es ado de ing esos, en la medida en que la cuan ía allí ijada no es sino una me a p e isión, ca en e de e ec os ju ídicos, como ya apun amos. Cues ión di e sa es la de p egun a se si la p ó o- ga se ex iende al conjun o de no mas que pueden cons i ui el ju isp udencialmen e denominado con enido e en ual de los P esupues os. A eno de la doc ina ju isp udencial, con igu ada, básica- men e po las SSTC 63/1986; 65/1987, que ya ana- lizamos en el epíg a e 2 de es e abajo y cuya c is- alización de ini i a se puede encon a en la 76/1992, la espues a no puede se uní oca. Depende á del ca ác e coyun u al de la medida, po an o, si bien c eemos que es e medio no puede se el ins umen o pa a in oduci en el o dena- mien o soluciones de ini i as, y sí, si las mismas po mo i os coyun u ales, ienen una conexión di ec a e inmedia a con el con enido esencial de los P esupues os de ese eje cicio, es e iden e que la ausencia de P esupues os ap obados pa a el eje cicio siguien e gene a la necesidad de conside a esa no ma conyun u al igualmen e igen e pa a el siguien e, es deci , au omá icamen e p o ogada. La doc ina ha man enido un g an deba e al es- pec o, sin que, en nues a opinión se haya alcanza- do una conclusión sa is ac o ia, dado sob e odo la he e ogeneidad de c i e ios y de obje o sob e el que se esuel e la polémica cues ión. En odo caso se á cues ión siemp e ligada al ca ác e empo al de la no ma p esupues a ia; en elación con es a no a ca ac e ís ica del P esupues o, den o del ela i a- men e pa co núme o de SSTC que se han ocupado, casi siemp e con decla aciones obi e dic a, de es e aspec o de los P esupues os, un denominado común cabe sub aya : el ca ác e anual de es a no ma se a i ma sin dubi aciones: (FJ 2 STC 83/1983), o bien se habla de la empo alidad p opia de la Leyes de P esupues os (FJ 6 STC 32/2000), po cuya causa se es ima á opo uno que los p ecep os inco po ados al o denamien o median e es a Ley peculia se inco po en de ini i amen e median e su ley p opia (en el caso de au os, la ley unciona ial), LEGALIDAD 66 Sep iemb e nº 45-2008 ci ándose como an eceden e la STC 65/1990, sin que, se a i ma, el c i e io de empo alidad esul e en p incipio de e minan e de la cons i ucionalidad o no de una no ma como la cues ionada desde la pe spec i a de su inclusión en una ley de P esupues os (FJ 6 STC 32/2000, ayendo en su apoyo el FJ 3 STC 65/1990). De ca ác e esencialmen e empo al la cali i- ca á el FJ 3 STC 65/1990, en igual sen ido el FJ 3 STC 66/1990 o el FJ 3 STC 67/1990; po in, en el FJ 8 STC 130/1999 se puede lee : “la inco po ación de una egulación o denado a del Es a u o de la Función Pública Regional, cual es la con enida en la Disposición cues ionada... a la Ley de P esupues os, cuyo ca ác e empo al esul a exp e- samen e a i mado en el bloque de la cons i uciona- lidad aplicable a la ma e ia aquí con emplada, ha supues o un queb an o del p incipio de segu idad ju ídica en endido como ce eza del De echo”, ca ác e empo al que si ió, a mayo abundamien- o, pa a conside a que el con enido e en ual que se enjuiciaba no e a p opio de la Ley P esupues os y se conside ó incons i ucional su inclusión (FJ 7 STC 130/1999, en el que el da o de la empo alidad del con inen e no es sino un acciden e u ilizado ex abundan ia). En o as ocasiones, la cues ión se ha plan eado sólo como hipó esis académica, sin en a de ini i amen e en el asun o como consecuencia de no habe se plan eado al cues ión po el ecu en e (FJ 6 STC 134/1987). En conc e o, algún au o ha de endido la esis de la igencia inde inida, po ejemplo, de las inno a- ciones ibu a ias con enidas en la Ley de P esupues os, sob e el especioso a gumen o de la igencia inde inida del a iculado de la Ley de P esupues os como p incipio acep ado desde la Ley de P esupues os de 1988. Tesis que, como ya hemos expues o en o as ocasiones, no iene undamen o y p e ende basa se en a i maciones ealizadas po la STC 65/1987, conc e amen e en el FJ 3, que es án p ecisamen e, en las an ípodas de a i ma el ca ác- e o dina io de la Ley de P esupues os. El p opio TC en su Sen encia 76/92 se hacía eco de la desa o - unada ci a del P eámbulo cuando ad ie ía que los lími es ma e iales de las Leyes de P esupues os, cie amen- e, no son an amplios como se señala en el P eámbulo de la Ley 33/1987, de P esupues os pa a 1988. La a i ma- ción de la igencia inde inida de oda no ma inclui- da en la Ley de P esupues os que no haga mención exp esa de su ca ác e anual, como co ola io de la Ju isp udencia Cons i ucional, es una a i mación absolu amen e ca en e de undamen o. Un aspec o más discu ible de esa misma cues ión es el que se susci a en elación con las no mas ibu- a ias modi icadas en i ud del expedien e del a . 134.7 CE, es deci , cuando la p opia no ma sus an i- a p e é esa posibilidad de modo conc e o y especí- ico. En elación con és as, aunque en an e io es ace camien os al p oblema, hemos sido con a ios a admi i la posibilidad de su inco po ación de ini i- a al o denamien o, aduciendo el a gumen o de que se a a de una ía excepcional de al e ación e inno- ación del o denamien o ibu a io, al ez aho a seamos más p ocli es a admi i su inco po ación inde inida al o denamien o ibu a io, desde el a gumen o de cons i ui el modo de mani es a se el conjun o abado de limi aciones (STC 182/1997) en que se conc e a la ese a de ley en ma e ia ibu a- ia, cuando es cumplida median e el expedien e del a . 134.7 CE. Po consiguien e, si la inno ación puede se con- side ada ealizada con ocación de pe manencia, de modo implíci o o po que exp esamen e así se expli- ci e, en nada le a ec a á la p ó oga, siemp e que sea el esul ado del eje cicio excepcional de la unción legisla i a en sede de eje cicio de la unción p esu- pues a ia que e a, como se eco da á, el modo en que explicábamos la solo apa en emen e cap ichosa no ma con enida en el a . 134.7 CE. En odo caso, desde la ju isp udencia cons i u- cional podemos conside a lo aún un ema abie o, aun cuando, a eces, el TC lo p esen e como una cues ión ya ce ada, como lo hace el FJ 5 STC 34/2005 al deci nos: “es e T ibunal, ya desde la STC 65/1990, ha admi ido la inclusión en una Ley de P esupues os de disposiciones con ocación de pe manencia […], aun cuando de e minadas egu- laciones lle adas a cabo en es a Ley encuen en su sede no ma i a na u al y écnicamen e más co ec- a en las disposiciones gene ales que disciplinan los egímenes ju ídicos a los que se e ie en (STC 32/2000). En consecuencia, puede a i ma se que oda no ma incluida en el con enido e en ual o dis- ponible del ins umen o p esupues a io iene, en p incipio, una igencia inde inida, sal o disposi- ción exp esa de la Ley en sen ido con a io”. Si se iene la cu iosidad de comp oba cada una de las e e encias que se hacen en es e pasaje a las an e io- es decisiones del TC, segu amen e se nos da á la azón de que el asun o es á lejos de pode conside- a se de ini i amen e esuel o, aunque sólo sea po la imp ecisión de lo que se a i maba en las decisio- nes que se aen en su apoyo. Pa a e mina con es a cues ión, sólo nos queda e e i nos a la desa o unada p ác ica de acudi al ins umen o del Dec e o-ley como con inen e de la no ma que e i ica la p ó oga. El úl imo ejemplo, po aho a, es el Dec e o-Ley 12/1995 (BOE de 30 de diciemb e). En su P eámbulo se hace una a i ma- ción esencial que supone la culminación de una en- dencia: ap eciada la insu iciencia de la p ó oga au o- má ica, se acude a una no ma de con enido paladi- namen e p esupues a io, al ene po obje o ma e- ias que o man pa e del con enido indisponible o p opio de los P esupues os. En a ención a que las Co es no es án eunidas du an e el mes de ene o y a que se p e eía su p óxima disolución, se adop a la o ma de dec e o-ley. Me in e esa sub aya la ans- pa encia in encional de la no ma que no ocul a la especí ica jus i icación de su exis encia en a ención a la insu iciencia de la p ó oga au omá ica. Se econoce un p ime e ec o a la p e isión cons i ucional de p ó oga au omá ica: median e ella se conside an p o ogados los es ados de ing esos y gas os, así como el impo e de los bene- icios iscales. Ello supone la ex ensión de la p ó- oga au omá ica al con enido esencial o núcleo indisponible del P esupues o. Asimismo se consi- de an p o ogadas aquellas no mas que gua dan conexión di ec a con ese con enido. Se exclui án del e ec o de la p ó oga an o los c édi os pa a gas os coyun u ales, en aplicación del a . 38.2 LGP, al que ya nos e e imos, como las no mas de igencia inde inida que excepcionalmen e se hubie- an incluido en su a iculado. La con i mación de una endencia se p oduce si nos a enemos a las conside aciones que p e enden jus i ica la p opia exis encia del dec e o-ley. En e ec- o, nó ese que odas las cues iones has a aho a ano a- das suponen el despliegue de los e ec os de la au o- ma icidad de la p ó oga. Po consiguien e, la p opia exis encia del dec e o-ley de p ó oga sólo puede se la consecuencia de un in en o de i más allá, de encon a una ó mula que haga en e a las conse- cuencias de una p ó oga que, po sus p opias limi a- ciones, no puede sino ex ende en el iempo la igen- cia de la no ma p esupues a ia ap obada pa a el eje - cicio an e io . En de ini i a, de encon a un medio, de cuya cons i ucionalidad dudamos, que pe mi a in oduci en el o denamien o medidas de indudable calado p esupues a io, que no han podido se ap oba- das ya que el P esupues o ha sido echazado. Se a a, en de ini i a, de consag a la posibilidad de habe hallado una uen e al e na i a, po mo i- os de u gencia y ex ao dina ia necesidad, a la Ley de P esupues os. Si se lee a en amen e el P eámbulo del RD-l 12/1995 se con end á que odo él es á eco ido po la in ención de encon a en el des ina a io de la no ma una jus i icación de la p opia exis encia de la no ma excepcional, una jus i icación de opo unidad, al ez, pe o, ¿y su encaje cons i ucional? La cues ión esencial que es a no ma gene a es i- ba en de e mina si es posible p ecisamen e aquello que aho a se ha dado po sen ado. La Cons i ución p e é la posibilidad de llega al úl imo día del eje - cicio sin que se hayan ap obado el nue o P esupues o, y a es a e en ualidad hace en e median e la écnica de la p ó oga au omá ica. La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 67 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 LEGALIDAD 68 Sep iemb e nº 45-2008 La cues ión plan eada se gene a po la insu icien- cia de la écnica cons i ucionalmen e p e is a. Como el p opio P eámbulo del dec e o-ley econo- ce, la au oma icidad de la p ó oga supone la con- gelación de sueldos y pensiones, el inc emen o de p esión iscal como consecuencia de la imposibili- dad de de lac a , la congelación de la ecaudación p o enien e de impues os especiales y cuan os i- bu os e an obje o de ac ualización median e la Ley de P esupues os. Insu iciencia que se á un e ec o ineluc able de la causa de la p ó oga. Resol e lo dec e o-ley median e es una solución go diana, a in de e i a e ec os –noci os, en odo caso, pa a el p o- pio agen e de la c isis que la p ó oga au omá ica p e ende a on a – ine i ables, si se espe an los pa áme os de equilib io de pode es diseñados en la Cons i ución, que, como sabemos, es án en la base del desa ollo de la unción p esupues a ia. Tal ez no se á supe luo hace aquí alguna con- side ación en o no a la g a edad del p esupues o de hecho de la p opia exis encia de la p ó oga, sob e odo cuando se p oduce debido al echazo de los P esupues os. Es e iden e que el ex o ju ídico se hace eco de una c isis de las elaciones en e el Gobie no y las Cáma as, c isis que ju ídicamen e no puede ene solución y que el ex o cons i ucio- nal no p e ende, de ahí la especial g a edad de la up u a que compo a soluciones, como la que ana- lizamos, decididamen e no ampa adas cons i ucio- nalmen e. Pe o al mismo iempo con end á no deja de ene en cuen a la de aluación a que esa si uación se e some ida si la au oma icidad de la p ó oga se e comp ome ida po p ác icas como la del dec e o-ley y el ó dago que supone pone en la esi u a de la no con alidación del dec e o-ley, lo que, sin duda, se ía el co ola io lógico, an o en é - minos polí icos como ju ídicos, del echazo de los P esupues os. Y, al mismo iempo, con end á asi- mismo no ol ida los e ec os que puede ae consi- go una p ác ica como la que analizamos, que puede gene a el e ec o pe e so de gene aliza el uso del echazo, de con e i lo en ins umen o habi ual, no obs an e habe sido concebido como ins umen o de c isis, supues o su bajo cos e polí ico pa a quien lo u iliza. En nues a opinión, es necesa io dis ingui en e las no mas de es ic o con enido p esupues a io, es deci , aquéllas que la JTC ha conside ado que cons- i uyen el con enido esencial, mínimo, indisponi- ble e indispensable (a las que en o o luga , hemos denominado el con enido cons i ucionalmen e de inido) y aquéllas que con igu an su con enido e en ual. Sob e las segundas pocas objeciones pueden hace - se a su egulación median e dec e o–ley, sal o po aquellos ex emos gene ales de no a ec a al núcleo esencial del debe de con ibui , en los é minos de la STC 182/1997, si se a a de no mas ibu a ias, o espe ando los equisi os gene ales del a . 86 CE, si se a a de o o ipo de no mas, básicamen- e el cumplimien o del equisi o de la u gen e y ex ao dina ia necesidad (SSTC 182/1997 FJ 3; 11/2002 FJ 4; 137/2003, FJ 3; 189/205, FJ 3; 68/2007, FJ 3). En e ec o, nó ese que la excepcionalidad consis e en su inclusión en la no ma p esupues a ia, en a en- ción al ca ác e excepcional de su unción legisla i- a, en nues a concepción del p oblema. La modi i- cación de una no ma ibu a ia median e dec e o- ley sólo es a á condicionada a jus i ica la ex ao di- na ia y u gen e necesidad de habe acudido a es a uen e excepcional del de echo. Las SSTC 11/81; 25/81; 6/83; 111/83; 29/86; 60/86 con ienen la doc ina a eno de la cual no es cons i ucionalmen- e ilegí imo, en odo caso, acudi a es a uen e excepcional pa a egula la ma e ia ibu a ia, aun- que, po odas, alga la STC 182/1997 que ija de modo casi de ini i o la cues ión; más ecien emen- e, éanse las SSTC 189/2005 o la 68/207). Cues ión pa cialmen e di e en e es iba á en la conside ación de la opo unidad o en la necesa ie- dad de acudi a es a uen e, sob e odo desde la pe spec i a de la pu a écnica legisla i a. El P o eso FALCON ha ealizado una aguda c í ica a es e ex emo del p oblema. En mi opinión no su i- cien emen e undada, po que se pa e de la posibi- lidad de en ende las no mas ibu a ias con enidas en los P esupues os con igencia inde inida. Lo que no es cie o que sea incues ionable, ni que lo sea, además, desde la Ley de P esupues os pa a 1988, pe o sob e odo, en es e conc e o caso, po que el p opio dec e o ley 12/1995 exp esamen e no le da la azón. Ninguna de las modi icaciones ibu a ias del dec e o-ley que comen amos se ealizan en a en- ción al ca ác e empo al de la no ma, es deci , es- ponden a la in ención de p o oga su igencia, como en o as ocasiones se ha hecho, según hemos is o. Aho a la necesidad de acudi a la no ma excepcional es iba en que se quie e da una egula- ción di e sa. Es deci , no se es á p o ogando nada, se es á inno ando en el o denamien o, e ec o al que, supe ado el juicio ace ca de la co ec a ap eciación de la ex ao dina ia y u gen e necesidad, nada ene- mos que opone . La no ma es absolu amen e c i icable po aque- llos ex emos que hacen e e encia al pu o con eni- do p esupues a io, es deci , a las modi icaciones que se ealizan en los c édi os en ma e ia de e ibucio- nes, en ma e ia de pensiones, pa a ope aciones inancie as no p e is as en el P esupues os pa a 1995 y simila es. Nos encon amos, lisa y llanamen e, an e una no ma que p e ende habe encon ado la ó mula mágica an buscada desde el siglo XIX: pode ap o- ba un P esupues o sin la con ibución de la Cáma a. Y ello, sencillamen e, no es á cons i ucio- nalmen e p e is o. Es más, en nues a opinión es un abuso de la o ma, una cla a y di ec a ulne ación de la Cons i ución, que igno a las bases undamen- ales de las elaciones Gobie no, Co es Gene ales, en el eje cicio de la unción p esupues a ia. Desde la pe spec i a de la unción legisla i a de es a com- pe encia de Co es y Gobie no en elación con el P esupues o, el echazo de es a solución es menos a gumen able po que no hay exclusión explíci a alguna en el a . 86 CE a es a posibilidad, se nos di á en un eje cicio exquisi amen e o malizado de la unción del in é p e e ju ídico. Se á és a, solución que supone la úl ima uel a de ue ca de la concepción legisla i a de la unción p esupues a ia. Es la consecuencia, lógica y ex e- ma, si se quie e, de quienes han man enido que la Ley de P esupues os no es más que una Ley o dina- 69 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas ia. Desde esa pe spec i a, sus epígonos nada pod án obje a a es a écnica de acudi al dec e o- ley de p ó oga. O, al menos, debe án jus i ica su echazo como una excepcionalidad de la disciplina cons i ucional de la Ley de P esupues os, no obs- an e no es a explíci amen e excluida del obje o cons i ucionalmen e posible de es a uen e excep- cional en el a . 86 CE. Pe o si ob iamos la o ma, si a endemos al con e- nido p o undo de la ins i ución p esupues a ia la conclusión no puede se más adicalmen e di e en- e. En e ec o, no se a a á ya de encon a un eno li e al más o menos pe misi o en el ex o cons i u- cional –que no lo hay– sino de p o undiza en el au én ico signi icado de la no ma que c i icamos y de la ins i ución p esupues a ia. Nos encon amos an e una no ma del Gobie no que iene con enido p esupues a io, que iene a modi ica –en a ención a u gen e y ex ao dina ia necesidad– el P esupues o del eje cicio an e io sin espe a la au oma icidad de la p ó oga, es deci , no p o o- gando la igencia del an e io , sino ap obando una no ma que paladinamen e lo modi ica. En nues a opinión es a es una p ác ica no p e is- a cons i ucionalmen e. Imp e isión no suscep ible de se cubie a median e una especie de aplicación analógica, po que desna u aliza la esencia de la ins- i ución p esupues a ia. Median e la écnica de la p ó oga se p e ende un espe o absolu o a la in e - ención de los dos cen os de pode que p o agoni- zan la elabo ación y ap obación del P esupues o. Acudi a la écnica del dec e o-ley, incluso eniendo en cuen a la in e ención que la Cáma a end á a pos e io i, median e la con alidación, no es óbice pa a que cali iquemos el dec e o-ley p esupues a io, como cínicamen e ha enido en se conocido, como una bu la de la esencia de la ins i ución p esupues- a ia. La pos e io con alidación del dec e o–ley po la Cáma a no puede cons i ui , como han p e endi- do algunos, un a gumen o en a o de la legi imi- dad cons i ucional de la uen e empleada. Pues ambién el ó gano legisla i o es á some ido en el eje cicio de sus compe encias al manda o cons i u- cional y la con alidación de un dec e o-ley e e ido, po ejemplo, al de echo elec o al gene al no sana ía su e iden e incons i ucionalidad. Que la cohe encia sea absolu a desde nues o en endimien o de la unción p esupues a ia, como deslindada de la unción legisla i a o dina ia, no es óbice pa a que ambién desde la posición de quien de iende su na u aleza legisla i a o dina ia sea c i- icable, aunque cie amen e con a gumen os menos con unden es. Con una no ma como la c i icada se ha dado espues a en la p ác ica a a ias de las cues- iones que susci ábamos al inicio de es e e ce apa ado. Se ha p e endido que la unción p esu- pues a ia sea suscep ible de uen e al e na i a: el dec e o-ley ha sido aquí la no ma elegida. Se ha conside ado que no hay cues iones exclusi amen e ese adas a la Ley de P esupues os. Se ha conclui- do que la p ó oga au omá ica -y sus es ic as con- secuencias econocidas en el mismo P eámbulo del dec e o-ley- no e a la única al e na i a posible an e la inexis encia de P esupues os el p ime día del eje cicio económico co espondien e. En suma, en nues a opinión, se ha igno ado la Cons i ución, en odo lo que es es ic amen e obje o de la no ma p esupues a ia, con enido que exige una especí ica no ma –la Ley de P esupues o– mani es a- ción de una unción especí ica, la unción p esupues- a ia, cuyo eje cicio es á a ibuido de o ma exclusi a y excluyen e al Gobie no y a las Co es, y cuya inexis- encia po las causas que sean, iene p e is a una solución que sólo en pa e aho a se ha espe ado: la au omá ica p ó oga de los P esupues os del eje cicio an e io . Al e um non da u . 4.1. Sob e la JTC ace ca de la p ó oga, su au oma icidad y alcance en el ámbi o de las CCAA Has a la STC 3/2003, el TC sólo episódicamen e se había e e ido a es a cues ión de la p ó oga; con- c e amen e en el FJ 13 STC 63/1986 donde el TC maneja, a e ec os a gumen a i os, el Dec e o-ley 24/1982 cali icándolo de no ma de na u aleza pu a- men e p esupues a ia, elacionada con la p ó oga au o- LEGALIDAD 70 Sep iemb e nº 45-2008 71 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 má ica de los P esupues os del eje cicio an e io que el a ículo 134.4 de la Cons i ución p e é. Sin mayo es ep oches ace ca de una e en ual incons i ucionali- dad. Es más, adop ando la ep obable acepción de dec e o-ley de na u aleza pu amen e p esupues a ia, lo que pe mi ía a en u a que en a ención al ipo de uen e que con iene la p ó oga, no se podía p odu- ci una decla ación de incons i ucionalidad. Po que es la p ime a ez que el TC analiza mono- g á icamen e el a . 134.4 CE y, además, en o no a un P esupues o de la Comunidad Au ónoma del País Vasco, pa ece obligado que analicemos con cie o de enimien o la STC 3/2003. Con end á comenza con un b e e esumen de la STC 3/2003: se impugna una no ma del Pa lamen o Vasco (su Ley 1/2002) que iene su o i- gen en el eje cicio de la unción p esupues a ia y que se ap ueba median e el p ocedimien o especial p e is o en el Reglamen o de la Cáma a pa a la ap obación de la Ley de P esupues os de la Comunidad Au ónoma. Mas al iempo, dicha no ma, es un híb ido en el que se con ienen, en pa e, pa idas que son el esul ado del au omá ico juego de la ins i ución de la p ó oga de una Ley de P esupues o an e io , y de o as que han sido obje- o de nue a inco po ación. Se impugna ambién la p opia no ma en la medi- da en que no puede se conside ada p opiamen e una Ley de P esupues os y, sin emba go, se ha a- mi ado siguiendo el p ocedimien o p esupues a io legalmen e es ablecido en el Reglamen o de la Cáma a. Po úl imo, al incidi pa cialmen e la nue a no ma, en pa e, al menos, sob e una no ma p esu- pues a ia p e iamen e p o ogada se ulne a el p incipio de segu idad ju ídica, al di icul a se la de e minación del de echo igen e, impidiéndose conoce la cuan ía y la na u aleza de los ing esos y gas os del pe íodo 2002. Siguiendo doc ina ya es ablecida en an e io es p onunciamien os del TC, que hemos analizado en el epíg a e 3, se desc ibe el égimen ju ídico de la ins i ución p esupues a ia an o en el ámbi o del Es ado como en el de la Comunidad Au ónoma, que no necesa iamen e han de se idén icos. Se es a- blece que se p oduce esa iden idad median e un análisis del a . 134 CE, de la LOFCA y de las no - mas au onómicas, señaladamen e el Es a u o, así como el ex o e undido de las disposiciones legales igen es sob e el égimen p esupues a io de Euskadi. Del conjun o de la no ma i a analizada, se ea i ma la exis encia de una unción especí ica, la p esupues a ia, deslindable de la legisla i a que es á a ibuida a las Cáma as y que iene como obje- i o undamen al ap oba la o alidad de los ing e- sos y gas os del sec o público, cons i uyendo és e el con enido ineluc able de la no ma p esupues a ia, según acend ada doc ina cons i ucional ya analiza- da en el epíg a e 2 (SSTC 27/1981; 65/1987; 76/1992; 178/1994; 171/1996; 203/1998; 234/1999; 274/2000; 62/2001; 109/2001; 67/2002). Median e el eje cicio de es a unción se cum- plen, en e o os los siguien es obje i os: el ase- gu amien o del con ol democ á ico de la ac i i- dad inancie a del Es ado; la pa icipación demo- c á ica en el eje cicio de la plani icación econó- mica del Gobie no y el con ol de la asignación de los ecu sos públicos. De o a pa e, ese con- ol pa icipa i o y democ á ico ha de lle a se a cabo de o ma cíclica, eniendo en cuen a que la no ma p esupues a ia iene una na u al igencia empo al que se conc e a en la anualidad. Ca ac e ís ica que impond á la exis encia de una ins i ución ambién conna u al con aquélla: la de la p ó oga de los del eje cicio an e io , en aque- llos supues os en los que, po di e sas causas, no se log a a la ap obación de los P esupues os pa a el nue o eje cicio. El epaso de la no ma i a au onómica aplicable pe mi e al TC a i ma que exis e una iden idad de égimen ju ídico pa a los P esupues os au onómi- cos espec o de las ca ac e ís icas esenciales enun- ciadas has a aho a. La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas LEGALIDAD 72 Sep iemb e nº 45-2008 Ap eciada la me i ada iden idad, p ocede el TC a analiza la mencionada Ley au onómica 1/2002. Ap ecia á el TC que la Ley 1/2002 no es una Ley de P esupues os, si se a iende al ya mencionado con e- nido esencial que su égimen ju ídico analizado le a ibuye, aunque ue el esul ado del eje cicio de la unción p esupues a ia exclusi amen e a ibuida al Gobie no, es deci , la de elabo a unos P esupues os a in de que las Co es, en el eje cicio de la mencio- nada unción p ocedie a a su examen, enmienda y ap obación, lo que sólo de o ma agmen a ia e incomple a se log a, al in. En su inicio, pues, a eno de la ap eciación del TC, la Ley 1/2002 esponde a la dinámica p esu- pues a ia, su ami ación pa lamen a ia con inúa espondiendo a la misma, mas los di e sos a a a es de és a y su p opio con enido desna u alizan esa ap eciación pues dan como esul ado una no ma que sólo en pa e con iene nue as pa idas p esu- pues a ias y en o a no es sino el esul ado del juego de la ins i ución de la p ó oga, co ola io lógico de la na u aleza empo al de la no ma. El esul ado, no es o o que la exis encia de una mul iplicidad de leyes egulado as de los P esupues os Gene ales de la Comunidad Au ónoma del País Vasco pa a el eje cicio de 2002. Tal si uación se conside a incompa ible con el égi- men an e io men e desc i o de la ins i ución p esu- pues a ia, po p oduci , además, una agmen ación de la ins i ución p esupues a ia con adic o ia con el con enido de p incipios como el de unidad y uni- e salidad, ínsi os en el me i ado égimen ju ídico de los P esupues os. Asimismo es con a io a dicho égimen la posibilidad de unos P esupues os sólo pa cialmen e p o ogados, como es el caso de la no ma que analizamos. La p ó oga debe ealiza se en bloque, po lo que no cabe una p ó oga pa cial o sólo a inen e a pa e de las secciones p esupues a- ias. Como ampoco se ía posible, is o el p oblema desde o a pe spec i a, que, supues a la p ó oga an e la inexis encia de la ap obación de la nue a no ma p esupues a ia, se modi iquen de e minadas pa idas median e una Ley que no siendo p opia- men e p esupues a ia p oduzca, o lo p e enda, los e ec os que le son p opios y exclusi os de aquélla. Dicha si uación se conside a ulne ado as del p in- cipio de segu idad ju ídica. P ocede á aho a que nos ijemos en las cues iones capi ales que ya hemos plan eado a in de analiza la p opia lógica de la STC, sin desdeña que nos aso- memos a su undado VP. Tal ez no se ía inopo u- no o ece ya, asimismo, una eseña de su con enido. El disen imien o del VP pa e de una objeción de ca ác e me odológico que se cen a an o en el obje- o de la ju isdicción cons i ucional, cuan o en el obje o p eciso y cla o de es e ecu so. Po lo que se e ie e a lo p ime o, se a a ía de pone de elie e cómo la Sen encia no en a en un análisis pa icula- izado de las no mas que se some en a su juicio y ye a en la de e minación del núcleo undamen al del p oblema a analiza que no es o o sino el égi- men ju ídico de la aplicación de la p ó oga, al iem- po que, y es o es lo cen al y básico, ace ca de si exis- e capacidad del Gobie no o del Pa lamen o pa a in oduci modi icaciones o al e aciones espec o del P esupues o p o ogado. En suma, los disiden es sos ienen que la Sen encia alcanza conclusiones de odo pun o ajenas al supues o que nos co esponde enjuicia , sob e odo po habe equi ocado el núcleo del p o- blema plan eado. Una segunda objeción, de suma impo ancia, que de ec a el VP se cen a en la cues- ión –que en opinión de los ub ican es del VP, la Sen encia no a a con –de si el con enido cons i u- cionalmen e de inido p opio de los P esupues os supone la exis encia de una ese a ma e ial de Ley de P esupues os o, po el con a io, que lo que exis- e en la Cons i ución es un con enido cons i ucio- nalmen e de inido de la Ley de P esupues os. Los i man es de VP se inclinan po es a segunda opción y conside an que la Sen encia ha con undido ambas ideas, a ándolas como símiles, siendo, en su opi- nión, adicalmen e di e en es. El núcleo esencial del p oblema plan eado no es o o que de e mina si la disciplina cons i ucional de la p o oga au omá ica 73 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 pe mi e a una no ma ju ídica –e iden emen e no p esupues a ia– modula el égimen de p ó oga median- e la modi icación de un impo an e núme o de secciones p esupues a ias. De ahí que es ime el VP que lo que se ha ulne ado di ec amen e es es e égimen, meca- nismo excepcional que solo debe se sus i uido o empo al- men e sucedido po unos nue os p esupues os gene ales ap o- bados median e la co espondien e Ley del Pa lamen o Vasco. Po consiguien e, se a a de que la p ó oga ha sido pa cialmen e ex inguida po una Ley que la desna u aliza al man ene la subsis en e sólo en una de e minada pa e y al sus i ui la, pa cialmen e ambién, po nue as au o izaciones de gas o. En opinión de los i man es del VP es e doble égimen p e- supues a io ulne a el a . 134.4 de la Cons i ución de modo di ec o o on al, en cuan o se asigna una unción ma e ialmen e p esupues a ia (aunque sea pa cial) a una ley que no es ap oba o ia de los P esupues os Gene ales de odas las en idades in eg an es de la Comunidad Au ónoma Vasca, y ambién de modo e lejo a en a con a los e e idos p incipios de unidad y uni e salidad. Se insis i á en los de ec os me odológicos que ienen una consecuencia noci a en la Sen encia: señaladamen e que no se en a en el análisis po - meno izado de los p ecep os que pueden se consi- de ados incons i ucionales y se c i ica que se haya concluido en un juicio global de una Ley que al no se p esupues a ia, no debe se enjuiciada desde los pa áme os exigidos po el a . 134, señalada- men e en lo que a añe a su con enido, ni a los p incipios que in o ma ían aquélla que e ec i a- men e sí lo uese. Aunque es amos básicamen e de acue do con las objeciones que se acaban de desc ibi en el VP, con las p ecisiones que pos e io men e desa olla emos, la Sen encia, sin emba go, sí hace una se ie de a i - maciones en elación con los PGE que conside amos de in e és, po que aunque no ue an de in e és di ec o, sí cons i uyen un p ime ace camien o ela- i amen e mejo ponde ado de lo que nos iene habi uado el TC al analiza los p oblemas de i ados de la aplicación del a . 134 CE. En p ime luga , se a on a con pleno acie o la ca ac e ización de los P esupues os desde la pe s- pec i a no alcanzada como p emisa de su esolución po la STC 116/1994: la ins i ución de los P esupues os y su égimen ju ídico e ela la esencia- lidad de la ins i ución p esupues a ia pa a el Es ado La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas LEGALIDAD 80 Sep iemb e nº 45-2008 cia euni á los equisi os pa a no se decla ado incons i ucional; en suma, un supues o donde cla- amen e se di e encian unciones y p ocedimien os po azón de la ma e ia obje o del eje cicio de aquéllas que hab án de desa olla se median e p o- cedimien os donde no po in e eni las Co es Gene ales, el ac o emanado debe se cali icado de ley. Hab á que ol e sob e es e aspec o de la cues- ión susci ada al hilo de la STC 3/2003, desde la pe spec i a que nos ab e la STC 155/2005. Una cues ión de g an ele ancia queda abie a, po an o, la de si es posible habla de una ese a ma e- ial de Ley de P esupues o y de e mina qué elación o in e conexión iene esa a i mación con la del con e- nido cons i ucionalmen e de inido. Pe o ésa es cues- ión de g an calado, és a sí di ec amene elacionable –de nue o– con la posición que se adop e en elación con la unción p esupues a ia, que comp ende án que deje aplazada pa a o a ocasión. No sin an es apun a una hipó esis: una es- pues a a i ma i a blinda ía más e icazmen e las compe encias de las Co es en el eje cicio de la unción p esupues a ia. E impedi ía, al iempo, abusos como los denos ados dec e os-leyes p esu- pues a ios, au én ica abe ación cons i ucional. Cla o que esa hipó esis y sus consecuencias, son más cohe en emen e asumibles desde la posición que de iendo de la peculia idad de la unción p e- supues a ia, di e enciada de la legisla i a, que, como es sabido, cons i uye siemp e el pun o de a anque de cualquie cues ión que a on emos sob e el égimen cons i ucional de los P esupues os, y a la que siemp e e mina emos llegando pa a pode ce a un cí culo i uoso, en una especie de pe pe uum mo um, aunque en es e asun o, no p ecisamen e sin gas o de ene gía. 5. LAS LIMITACIONES CONSTITUCIONALES A LA MODIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS: CUESTIONES ABIERTAS POR LAS SSTC 223 Y 242 DE 2006 Sob e es e asun o me an a pe mi i que me e ie- a a a ios abajos de mi au o ía que se pueden esumi así: los pá a os 5 y 6 del 134 CE son no - mas que es án con emplando los P esupues os en el momen o de su ejecución. Las limi aciones que con ienen sólo se pueden explica cohe en emen e si se pa e de es a p emisa, p emisa que no es di í- cil o mula si se conoce el deba e del cons i uyen- e y el p oceso que conducjo a la de ini i a edac- ción de ambos pá a os, e a as incluidas. La JTC nunca ha sabido dis ingui en e el momen o de la ap obación de los P esupues os y el p ocedimien o de modi icación de los mismos. En e ambos, desde luego, exis en señaladas di e- encias si se analizan los a s. 134.1 y 134.5 y 134.6 CE. En sede de ap obación de P esupues os, la Cons i ución no condicionó el de echo de enmien- da ni limi ó el alcance del examen. Se án compe en- cias de las Cáma as que se p esen an incondiciona- das e ilimi adas. Fue el Reglamen o del Cong eso y el Senado quien asladó los equisi os y condicio- nes de las modi icaciones p esupues a ias al momen o de la ap obación. El deba e de lo que o i- gina iamen e e a pá a o único, pos e io men e di idido en dos, es absolu amen e cla i icado . El ex o o igina io del An ep oyec o de Cons i ución publicado en ene o de 1978 en elación con es a cues ión (a . 124.5) decía así: “Ap obados los P esupues os Gene ales del Es ado, únicamen e el Gobie no pod á p esen a P oyec os de Ley que impliquen aumen o del gas o público o disminu- ción de los ing esos y oda p oposición o enmienda que en añe aumen o de gas o o disminución de ing esos eque i á la con o midad del Gobie no pa a su ami ación”. Las es icciones a las p oposiciones de ley y al de echo de enmienda del 134.6 se e ie en a los ing esos y gas os p esupues ados, es deci , a los que es án igen es, a los e e idos al eje cicio p esu- pues a io en cu so. El o zamien o de esa no ma cohe en e y azonable, desde la pe spec i a de la unción que el Gobie no iene a ibuida en el p o- agonismo de la ejecución del P esupues o, ca ece de sen ido, no espe a, en suma, el diseño cons i- ucional si se aslada al momen o de la ap oba- 81 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 ción o se p edica de o ma indisc iminada espec- o del eje cicio de la inicia i a legisla i a no gube namen al, en aquellos casos en que las con- secuencias de esa p oposición o esa enmienda no a ec en a los ing esos y gas os p esupues ados. Si se conoce el deba e que o igina es e pá a o en sede de Comisión, se eco da á que p ecisamen e es a e en ualidad e a la que se que ía e i a a oda cos a; a ello an di igidas enmiendas que apa en- emen e log an su obje i o. Enmiendas que ienen po inalidad p ecisa que el aumen o o disminu- ción de los ing esos se e ie en al mismo eje cicio, pues en o o caso se concedía una posibilidad al Gobie no pa a co a oda p oposición de ley. En igual sen ido se p oduce el Deba e en sede de Comisión, en endiéndose que el equisi o de la con o midad pa a la ami ación de p oposiciones se exija sólo en aquéllas que a ec en al equilib io del mismo eje cicio p esupues a io. El ex o de i- ni i o, aun con algunos e oques en el Senado, como el di idi lo en dos apa ados, lo que cie a- men e ha en a ecido su co ec a in e p e ación, es el esul ado de una enmienda ansaccional median e la que se p ecisaba el ámbi o empo al haciendo e e encia a ing esos y gas os p esupues ados, pa a deja cla o que la limi ación se p ecisaba siemp e que el obje o ue a el P esupues o igen- e, es deci , el mismo eje cicio p esupues a io. Como es sabido, un e o en la ansc ipción del p ecep- o ap obado hizo que desapa ecie a el é mino que plasmaba magní icamen e es a idea de ceñi el equisi o de la con o midad a los ing esos y gas os del eje cicio en cu so: aumen o de c édi o o dismi- nución de los ing esos p esupues ados. Los p opios p oponen es del Deba e se elici an de habe log ado plasma median e es a enmienda in oce esa idea: "Quie o ag adece en p ime luga al G upo de Unión de Cen o Democ á ico que haya acep ado la enmienda de Don Licinio de la Fuen e incluyendo la palab a "ing esos p esupues ados". Nos pa ece sa is ac o io, y po an o nada enemos que obje a al apa ado 5". Como se eco da á, la enmienda p e endía simila obje i o haciendo e e encia al mismo eje cicio. El e o de ans- c ipción del ex o ap obado se p oduce en el ex o ep oducido en el BOC nº 121 como Dic amen de la Comisión. En ese ex o se ha sus i uido el é - mino p esupues ados po p esupues a ios. Has a la pequeña his o ia del p oceso de o mación de los pá a os 5 y 6 del a . 134 CE. En las escasas ocasiones que el TC ha enido oca- sión de plan ea se es as cues iones ha seguido la ónica de un pasaje que es posible encon a en la STC 27/1981, con mani ies o desconocimien o del o igen del p oblema y de la in ención del ex o cons i ucional de i ada, desde luego, no sólo del cla i icado deba e a que hemos hecho e e encia. El ci ado pasaje es el siguien e: “Es a especi icidad de la unción pa lamen a ia de ap obación del P esupues o conec a con la peculia idad de la Ley de P esupues os, en e e encia a cualquie o a Ley. Singula idad, que excede la cues ión, en es os momen os supe ada, del ca ác e o mal o ma e ial de es a Ley. De i a, como se ha dicho, del ca ác e ins umen al del p esupues o en elación con la polí ica económica; pe o, po o a pa e, las no as singula es de la Ley p esupues a ia ha de econoce - se que ambién ienen impues as po el hecho de que su deba e es á, de alguna mane a, es ingido po las disposiciones eglamen a ias de las Cáma as que egulan su p ocedimien o. Cie o que quizá pueda deci se que ales limi aciones no de i an de la Cons i ución, pe o ambién lo es que el equisi o de con o midad del Gobie no pa a oda p oposición o enmienda que suponga aumen o de gas os o dis- minución de ing esos que a ec a a cualquie Ley en uel e en es e caso una es icción cons i ucional del deba e. Y son es as limi aciones las que de e - mina on que la p opia Cons i ución eduzca el papel de la Ley de P esupues os, como ehículo de e o mas ibu a ias (FJ 2 STC 27/1981)”. Como es sabido la exigencia de con o midad del Gobie no pa a pode ami a p oposiciones de ley o enmiendas se ha lle ado no sólo al momen o de la La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas LEGALIDAD 82 Sep iemb e nº 45-2008 ap obación de los P esupues os (a . 133.4 RCD), en e iden e in e p e ación abusi a del obje o del a . 134.6 CE; asimismo al eje cicio de la inicia i a legisla i a median e p oposiciones de ley, las cuales pa a se ami adas hab án de se emi idas al Gobie no pa a que mani ies e su c i e io espec o a la oma en conside ación, así como su con o midad o no a la ami ación si implica a aumen o de los c édi os o dismi- nución de los ing esos p esupues a ios, es deci , sin limi- a es a acul ad exo bi an e del Gobie no a los ing esos y gas os p esupues ados, es deci , a los co espondien es al P esupues o en ejecución. Finalmen e, espec o del de echo de enmienda, asi- mismo se ha omado el a . 134.6 pa a aplica lo indisc iminadamen e a las que pudie an signi ica aumen o de c édi os o disminución de ing esos, ob iando el lógico ámbi o empo al de e e encia del a . 134.6 CE: el de los P esupues os igen es. En ese sen ido, se p oduce el emo mani es ado en la enmienda que o iginó odo el Deba e ace ca del a . 134.6: no deja cla o que el aumen o de gas os o disminución de ing esos se e ie e al mismo eje - cicio p opo ciona al Gobie no la posibilidad de e a la ami ación de cualquie p oposición de Ley, aunque las modi icaciones inancie as que és a pueda p oduci no a ec en al P esupues o en cu so, es deci , al que se es á ejecu ando. Es e es el es ado de la cues ión, sin que de modo inmedia o o di ec o se le haya o ecido al TC opo u- nidad de en a en su análisis. Las dos SSTC inclui- das en la úb ica de es e epíg a e, e e idas además a los P esupues os de una Comunidad Au ónoma, ha sido la p ime a ocasión de que el TC se haya podido e e i a es a cues ión de modo monog á ico. De ahí nues o in e és en ae las como la e ec a de las g andes cues iones a a a en es a sede. En la p ime a de las Sen encias ci adas, la 223/2006, se plan ea un ecu so de incons i u- cionalidad con a la e o ma de dos p ecep os (a s. 111.1 y 121.4) del Reglamen o de la Asamblea de Ex emadu a en i ud de los cuales se al e a signi ica i amen e la acul ad que en base al a . 61.b) EAE se a ibuía al Ejecu i o ex emeño de opone se a las al e aciones de las p e isiones de gas os e ing esos pa a cada eje ci- cio p esupues a io. La al e ación consis ía esen- cialmen e en pe mi i un juicio de alo po pa e de la Asamblea ace ca de los undamen os de esa acul ad del Ejecu i o cuando no p es aba la co espondien e con o midad a la ami ación de esas modi icaciones o a que se ami a an p o- posiciones de leyes o enmiendas que al e a an el P esupues o ap obado. El mo i o de la Re o ma obje o de es e ecu so de incons i ucionalidad ue la ap eciación po pa e de los se icios ju ídicos de la Asamblea de Ex emadu a de que la ami ación de algunas p oposiciones adolecía de al a de mo i ación. La discon o midad a que se e e ía el a . 61.b) EAE no exigía mo i ación alguna. Con el égimen aho a igen e, no sólo se p e é la e en ualidad de una disc epancia en e el ejecu i o y el legisla i o en elación con la ci cuns ancia de que una enmienda o una p oposición supongan un aumen- o de los c édi os o una disminución de los ing e- sos, sino que se dispone que su esolución sea ob a de la olun ad del Pleno. O a no edad in oduci- da po la e o ma, consis en e en que odas es as p e isiones sólo se e ie en al eje cicio p esupues- a io en cu so, no es obje o de discusión po los aho a ecu en es, quienes en ienden que única- men e se ha hecho explíci a una p e isión implíci- amen e con enida ya en el p opio Es a u o de Au onomía de Ex emadu a. Así las cosas, la cues ión a esol e es si la a i- bución al Pleno de la Asamblea de la acul ad de echaza po no o iamen e in undada la oposi- ción del Gobie no a la ami ación de una enmienda o de una p oposición de ley, que al e- en las p e isiones p esupues a ias en elación con los c édi os y los ing esos, es o no con a ia al a . 60 b) EAE. No obs an e, sí es de in e és sub aya que los p o- pios ecu en es, es deci , el Ejecu i o sí ha hecho 83 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 una co ec a in e p e ación de la cues ión: esa con- o midad a la ami ación sólo es oponible en e a modi icaciones del P esupues o en ejecución, es deci , espec o de ing esos y gas os p esupues ados, no en gene al, como desg aciadamen e se iene hacien- do en el ámbi o es a al, con una in e p e ación iciada del au én ico sen ido de los pá a os 5 y 6 del a . 134 CE. O a cues ión a sub aya , como ya hacíamos en elación con la STC 3/2003, que acabamos de analiza es una cie a modulación del c i e io es ic o de dis ingui en e ins i uciones es a a- les y au onómica pa a a i ma que el égimen de aquéllas no necesa iamen e es aplicable en el ámbi o de és as: una aplicación es ic a de la doc- ina iniciada con ocasión de la STC 116/1994, hubie a obligado al TC a analiza si esas limi a- ciones que se encuen an ecogidas en los pá a- os 5 y 6 del a . 134 CE, son asimismo de apli- cación a los P esupues os de las Comunidades Au ónomas. El TC no ha p ocedido así, y se limi- a en el FJ 5 a a i ma que los mismos undamen- os que se aplican en el ámbi o es a al en sen ido es ic o espec o de sus P esupues os son asimis- mo aplicables en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma. Razones odas que son p edicables espec- o de los p esupues os y de las elaciones en e Gobie no y Pa lamen o an o en el ámbi o nacional como en el au onómico. Po consiguien e, pa ece que el TC ya no man iene un c i e io an es ic o en la di e en- ciación en e ins i uciones es a ales y au onómi- cas y en la STC 3/2003 y en la que aho a analiza- mos se nos an oja más p ocli e a admi i la apli- cación de egímenes ju ídicos p opios de una ins- i ución es a al a la simila de la Comunidad Au ónoma, lo que no sólo no se hizo con ocasión de la STC 116/1998, sino que el mé odo de a on a el p oblema pa ía de la p emisa diame- almen e opues a. Un segundo acie o de la STC 223/2006 es que ha en endido pe ec amen e el ma co de e e en- cia en el que hay que conside a las limi aciones del 134.5 y 134.6: du an e la ejecución del P esupues o en cu so, en p ime luga ; no menos ace ado ha es ado el TC en la undamen ación de es a limi ación, lo que iene a ompe con la dis- locación a que an as eces nos enía acos umb a- do el TC cuando suge ía que esas limi aciones en la ap obación de los P esupues os de e minaban un cie o modo de se del ac o de ap obación y e a el undamen o de la exis encia del a . 134.7 (a modo de ejemplo y po que ue la p ime a, La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas LEGALIDAD 84 Sep iemb e nº 45-2008 éanse las conside aciones que se hacen en el FJ 2 STC 27/1981). Aho a el TC ha es ablecido el momen o al que e e- i esas dos no mas y explici a de modo co ec o su undamen o: “el Gobie no puede p e ende legí i- mamen e que las p e isiones económicas en él con- enidas se obse en igu osamen e en el cu so de su ejecución. Puede p e ende , en de ini i a, que sólo sea ele an e la oposición a su p og ama de gobie - no aducida en una e i ada o mal de la con ianza ob enida con la in es idu a y que, cons an e esa con ianza, no se di icul e la ejecución del p og ama del Gobie no haciéndolo imp ac icable con la des- na u alización del p og ama económico sob e el que se asien a. És e es el undamen o de la acul ad que se le econoce al Ejecu i o pa a opone se a la ami- ación de inicia i as legisla i as que puedan des i - ua el ins umen o económico de su acción de gobie no (FJ 5)”. La Re o ma de los p ecep os que aho a se enjui- cian p e ende p i a al ejecu i o ex emeño de esa acul ad que le a ibuye el Es a u o y ésa es p eci- samen e la cues ión que se some e a juicio del TC: “La e o ma del Reglamen o de la Asamblea de Ex emadu a lle a, en el pun o aho a examinado, pu a y simplemen e a p i a al Consejo de Gobie no de la Jun a de Ex emadu a de la acul- ad que iene econocida en el a . 60 b) EAE, acul ad que iene jus i icada como consecuencia de la asunción de los p incipios básicos del llama- do "pa lamen a ismo acionalizado" po pa e an o del Tex o cons i ucional español como de los Es a u os de las di e en es Comunidades Au ónomas”. A pa i de la e o ma, se ían la Mesa y el Pleno de la Asamblea de Ex emadu a quienes juzga ían ace ca de la concu encia de las ci cuns ancias que pe mi en al Consejo de Gobie no de la Jun a opo- ne se a la ami ación de inicia i as no ma i as que al e en el equilib io p esupues a io. Es c i e io del TC que ello supone modi ica la egla p e is a en el Es a u o de Au onomía de Ex emadu a, que en su a í- culo 60 b) es ablece que co esponde al Consejo de Gobie no de la Jun a de Ex emadu a la con o midad pa a ami a oda p oposición o enmienda que suponga aumen o de los c édi os o disminución de los ing esos p e- supues a ios, sin p e e los lími es a dicha po es ad que se de i an de las no mas ecu idas. Las p e isiones del a . 60.b) EAE que ep odu- cen las que se con ienen en los a s. 134.5 y 134.6 CE son el co ola io del equilib io que cons i ucio- nalmen e se ha diseñado; la e o ma p oduce un no able desequilib io po que a ibuye a quién no iene la compe encia de la ejecución del P esupues o la posibilidad de de e mina si la p es- ación o no de la con o midad del Ejecu i o a esas e en uales modi icaciones iene undamen o, cuan- do la p es ación de la mencionada con o midad es incondicionada. P ecisamen e po que es compe encia del Ejecu i o la ejecución del P esupues o, es asimismo de su exclusi a e incondicionada compe encia p es- a con o midad o no a modi icaciones del P esupues o que se es á ejecu ando. …es cla o en el sen ido de que solamen e se pod án al e a dichos comp o- misos con el consen imien o del Ejecu i o au onómico, que- dando acul ado és e, con oda libe ad, pa a opone se a las inicia i as que p e endan modi ica los, y sin que pue- dan los ó ganos pa lamen a ios emi i un juicio sob e el ca ác e de mani ies amen e in undada o no de al oposi- ción, pues o que al in oduci se una no ma que los habi- li a pa a ealiza dicha a ea se es á cla amen e asla- dando la po es ad de decidi del Gobie no a la Asamblea de la Comunidad Au ónoma, al e ando así el equilib io de pode es p e is o en el Es a u o de Au onomía, equili- b io de pode es diseñado en línea con las in e p e aciones más ecien es del égimen pa lamen a io (a las que espon- de, sin duda, el diseño de la o ma de gobie no en la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a), en las que se ha p e endido e o za la posición de los ejecu i os y, singu- la men e, de sus p esiden es, en a as de do a a odo el sis- ema de una mayo es abilidad y mejo a su unciona- mien o. … Pe o es cla o que, una ez ap obados, y du an- e su ejecución (que co esponde en exclusi a al Gobie no - 85 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 con olada, eso sí, po la Asamblea), no pueden, sin el consen imien o del Ejecu i o, plan ea se inicia i as que al e en el equilib io de los p esupues os. Es cla o que la ele ancia de la Sen encia pi o a sob e dos conside aciones: la p ime a, una especie de ma ización ace ca del ígido c i e io (po in un- dado y escasamen e azonado) del Fallo de la STC 116/1994. En segundo luga , po una azón mucho más ele an e: es la p ime a ez que el TC abie a- men e ha enma cado las limi aciones de los pá a os 5 y 6 del a . 134 en el momen o de la ejecución del P esupues o. Sólo es a que se desdiga de su a i ma- ción de que es as limi aciones son de aplicación asi- mismo en el momen o de la ap obación del P esupues o, aunque és a decisión del TC ya implí- ci amen e lo dice al jus i ica su undamen o, ace - adamen e en nues a opinión; el cual no apa ece si del p ocedimien o de ap obación de la no ma p e- supues a ia se a a a o si de al e aciones con p o- yección de u u os eje cicios ue e el obje o de esa p e endida con o midad. La segunda decisión del TC que que emos ae a nues a conside ación es la STC 242/2006; se a a en es e caso de un ecu so de ampa o p esen ado po los miemb os del G upo Pa lamen a io Popula Vasco con a el Acue do de la Mesa del Pa lamen o Vasco de 30 de ene o de 2001, deses ima o io de la solici ud de econside ación del Acue do de 29 de diciemb e de 2000, po el que se inadmi ió a ámi- e la p oposición de Ley del G upo Pa lamen a io Popula Vasco sob e modi icación del a . 133 del Dec e o Legisla i o 1/1994, de 27 de sep iemb e, po el que se ap ueba el ex o e undido de las dis- posiciones legales igen es sob e égimen p esu- pues a io de la Comunidad Au ónoma. La inalidad de dicha e o ma e a la de ga an iza que en supues- os de p ó oga de los p esupues os gene ales del País Vasco ambién quedasen p o ogadas las apo - aciones que las Dipu aciones Fo ales es án obliga- das a hace a la hacienda gene al del País Vasco. El Consejo de Gobie no del País Vasco, adop ó el Acue do de mani es a su c i e io con a io a la oma en conside ación de la ci ada p oposición de Ley, así como su discon o midad con su ami ación de acue do con lo p e is o en el a . 105.2 del Reglamen o pa lamen a io. Aunque ambas mani- es aciones se con ienen en un mismo Acue do, cabe des aca , que ya el TC en el Au o 240/1997, de 25 de junio, FJ 3, en un caso ela i o a Ex emadu a, es ableció que se a a de dos acul a- des del ejecu i o sus ancialmen e dis in as. Así, mien as el c i e io del Gobie no en elación con la oma en conside ación en modo alguno condiciona la ami ación de la p oposición de Ley, sino que se limi a a da a conoce a la Cáma a su pos u a es- pec o a la oma en conside ación de la misma en unción de c i e ios de opo unidad, polí icos o de o a índole, la con o midad p esupues a ia del Gobie no pa a su ami ación, si implica un aumen o de los c édi os o una disminución de los ing esos p esupues a ios, cons i uye una condición insoslayable pa a la misma que, en su caso, impide la celeb ación del deba e plena io de oma en con- side ación. En es a úl ima conside ación del TC comienzan a apa ece las dubi aciones que es posible ap ecia en es a decisión del TC, si la compa amos con la que acabamos de analiza : no se p ecisa el momen- o al que hay que e ei esa limi ación, ese condi- cionan e pa a que la ami ación de la p oposición pueda segui su cu so, ello no obs an e ansc ibi la p opia STC 242/2006, FJ 3, el a . 103 del Reglamen o que unda es a decisión del Gobie no asco, en a ención al cual “no se en ende á que suponen aumen o de los c édi os las enmiendas que, caso de se ap obadas de ini i amen e, di ie- an su e ec i idad a un eje cicio p esupues a io u u o, ni aquéllas espec o de las que, si supe a- en el olumen o al de c édi os p esupues ados, el Pa lamen a io o G upo p oponen e indicase en el momen o de su p esen ación con ca go a qué pa ida del P esupues o en igo hubiesen de su aga se los gas os que ocasione”. Esa de icien e lec u a del TC es aún más ep obable po cuan o La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas el p ecep o, en la línea de in e p e ación que ya p opusimos en 1981 y que la STC 223/2006 ha hecho, con p ecisión, acla a el momen o espec o del que dichas limi aciones ienen su ol que no es o o, como acabamos de asc ibi , que el de un p esupues o u u o. La Sen encia, poco cla a en muchos de sus pasa- jes, apun a en de e minados momen os que el asun- o que se discu ía e a si la p oposición de ley a ec a- ba ya a los ing esos del eje cicio o, po el con a io, a los de eje cicios pos e io es. La cues ión, no sólo a nues os e ec os, es c ucial, ya que se a a de pene- a en el au én ico núcleo de lo que se dispone en el a . 134.6 CE y en los a s. 103 y 105.2 del egla- men o del Pa lamen o Vasco. Sin la cla idad exposi i a de la que acabamos de comen a , es a STC 242/2006 no igno a del odo la undamen ación cons i ucional de la egla eglamen a ia: “en el caso que nos ocupa esul a decisi o ene en cuen a que es á en juego una po es ad del Gobie no, econocida en el caso del País Vasco en el a . 105.2 de su Reglamen o pa lamen a io (y en el ámbi o es a al en el a . 136.6 CE), que se basa en la con ianza concedida al Gobie no a a és de la ap obación del p esu- pues o pa a ejecu a su p og ama anual de polí i- ca económica sin que és e sea desna u alizado a a és de inicia i as legisla i as pa lamen a ias” (FJ 3), conside ación que es á en la línea de eco- noce que esa p e oga i a del Gobie no es ac i- ble si las modi icaciones se e ie en al eje cicio p esupues a io en ejecución, pe o no en elación con los eje cicios u u os. La Sen encia, pos e io men e, discu e po o os de o e os y se á el acue do de la Mesa del Pa lamen o Vasco el obje o del ampa o, básicamen- e analizando si sus Acue dos impugnados han ul- ne ado los a s. 23.1 y 23.2 CE. No obs an e, es posible lee en su FJ 5: “la esolución del p esen e ecu so de ampa o debe pa i , de la cobe u a legal de los Acue dos ecu idos. Como hemos señalado en los undamen os ju ídicos an e io es, an o la p esen ación de la p oposición de Ley como su ini- cial admisión a ámi e y su pos e io inadmisión ienen su apoyo o mal en di e sos p ecep os del Reglamen o pa lamen a io asco. En el caso de es a úl ima decisión, que es la ealmen e ecu ida, esul a e iden e que las no mas que la undamen an son las con enidas en los a s. 103 y 105.2 (en lo que a la discon o midad del Gobie no se e ie e), y en el a . 23, apa ados 4 y 5 (po lo que espec a a las acul ades de o denación de la Mesa del Pa lamen o Vasco). Ello impide admi i la alega- ción que en algún momen o han hecho los ecu en- es en el sen ido que la decisión de la Mesa ca ece de cobe u a legal en la medida en que los e ec os p esupues a ios de la p oposición de Ley no a ec an al eje cicio igen e, sino al u u o. En el ondo, es a alegación iene po obje o la in e p e ación de los a s. 103 y 105.2 del Reglamen o pa lamen a io y, conc e amen e, la mo i ación dada po la Mesa del Pa lamen o pa a lle a a cabo dicha in e p e ación. De ahí que el p oblema del p esen e ecu so de ampa o no a ec e a la legalidad de la decisión impugnada, sino a su mo i ación”. Se admi e po el TC que la discon o midad del Gobie no ha de se mo i ada, aunque el incumpli- mien o de es e equisi o no a ec e necesa iamen e al ius in o icium consag ado en el a . 23 CE, que es, a la pos- e, el obje o undamen al de la decisión del TC. No obs an e econoce se en el amo inal del FJ 6 “que los ecu en es han conocido en odo momen o los mo i- os po los cuales el Gobie no conside aba que su p o- posición de Ley implicaba una disminución de los ing esos p esupues a ios. P ueba de ello es que los mismos han sos enido que dicha disminución, que en ningún momen o han negado, no se iba a p oduci en el eje cicio p esupues a io en cu so y que, en su caso, se a aba de una disminución ansi o ia y condicio- nada a la ap obación de los p esupues os de la Comunidad Au ónoma pa a el año 2001”. Es deci , que a pesa de que el TC en odo momen o p e ende ae el ecu so al e eno de la e en ual ulne ación del a . 23, la eclamación LEGALIDAD 86 Sep iemb e nº 45-2008 La disciplina cons i ucional de los P esupues os Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas 87 Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88 plan eada ambién gi aba en o no a la o ice a maniob a de nega la con o midad a la ami ación de la p oposición de ley, aun econociendo que la misma no a ec a ía al eje cicio en cu so, sino p o u u o. Mas ampoco es cues ión que el TC deje cla a en ningún momen o, ya que de una pa e, econoce á que en el ondo se es á discu iendo si la discon o midad p ocede en odo caso, o sólo cuando a ec e al P esupues o en ejecución: “Es os a gumen- os lle an implíci a una de e minada in e p e ación de los a s. 103 y 105.2 del Reglamen o pa lamen- a io que incula los e ec os de la inicia i a comba- ida po el Gobie no con el eje cicio p esupues a io en igo . Pa a pos e io men e decla a que Pa iendo de las conside aciones uncionales que odean a es a ins i ución, no puede a i ma se que la mo i ación del Gobie no Vasco pa a undamen a su discon o midad ca ezca de e osimili ud y de lógica. Pa a conclui : Po o o lado, lo que en el ondo discu en los ecu en es y el Minis e io Fiscal es el ámbi o empo al en que debe p oduci se dicha disminución de ing esos, que ambas pa es si úan en el mismo eje cicio en que se p esen ó la p oposi- ción de Ley obje o de discusión. Pe o el c i e io del Gobie no, compa ido implíci amen e po la Mesa del Pa lamen o, en sen ido con a io, no puede con- side a se a bi a io o i azonable. Debe ene se en cuen a que la inalidad de la discon o midad del Gobie no es ga an iza la ejecución del p og ama económico ap obado con la Ley de p esupues os o p o ogado como consecuencia de la no ap obación de es a Ley”. Sólo si es cie o el con enido del úl imo pasaje ci ado del FJ 6 STC 242/2006, pod íamos conside- a ace ada la decisión de denega el ampa o. Lamen ablemen e las mani ies as con adicciones de es a decisión del TC no pe mi en, en nues a opinión llega a ninguna conclusión segu a. BIBLIOGRAFÍA Mi dedicación a los asun os elacionados con la disciplina cons i ucional de los P esupues os iene de lejos, como es no o io. Cons i uyó el asun o de mi esis en Bolonia ( Analisi unzionale del Bilancio dello S a o ) que pos e io men e con e í en monog a ía animado po el p o . Ga cía Año e os, quien po cie - o e a el au o de unos excelen es apun es de De echo P esupues a io que es udiamos en el cu so 1971/72 en el cua o año de la Licencia u a. Si se lee el P ólogo que u o la de e encia de hace a esa monog a- ía, se cons a a á que el mé odo al que él hace e e encia e a una de las líneas sub ayables de mis p i- me os ace camien os a las cues iones elacionadas con el De echo P esupues a io, de és e es inmedia o u o un abajo que inalmen e publiqué en Ci i as REDF, ya que la Re is a a la que necesa iamen e iba di igido, que había inanciado la in es igación no quiso publica lo po azones que inmedia amen e se en ende án si se ecue da su í ulo y la echa de su publicación: P esupues o del es ado y unidad de pode (Oc ub e-Diciemb e 1976). El a . 134.7 CE, au én ico e e en e y pun o de con as e pa a cualquie posición eó ica que se adop e en e a la disciplina ju ídico cons i ucional de los P esupues os lo es u- dié con de enimien o en esa monog a ía ( P esupues o del Es ado y Cons i ución . Madid. IEF. 1981) y en una apo ación pos eio [Re o ma ibu a ia y ap obación de P esupues os: análisis de una expe iencia (1978-1981) en Funciones Financie as de las Co es Gene ales . Mad id. Cong eso de los Dipu ados. 1985 –la a danza en publica se ese abajo me lle ó a edac a una Addenda : 1981-1984 que incluí en ese a- bajo). Con es e abajo se daba espues a a una a inada a i mación del P o eso Ga cía Año e os, en el ci ado P ólogo, que ya ad e ía de la ele ancia de las cues iones que hab ían de susci a se al hilo del a . 134.7 CE. Las icisi udes de es e p ecep o al hilo de las innume ables SSTC han enido a con i ma el ace ado ase o del Maes o, en cuyo lib o In Memo iam que mis colegas del Depa amen o me AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS 88 Sep iemb e nº 45-2008 hicie on el hono de enca ga me de su coo dinación, ya daba gene al no icias: Los P esupues os Gene ales del es ado en la Ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional en DERECHO FINANCIERO CONSTI- TUCIONAL . Es udios en Memo ia del P o eso Jaime Ga cía Año e os . UIA. Ci i as. Mad id. 2001. Un segundo ilón aliosísimo pa a lle a a cabo es e abajo es á en las nume osas apo aciones de Ál a o Rod íguez Be eijo al asun o; me pe mi o eco da su imp escindible es udio in oduc o io a la aducción cas ellana de El De echo P esupues a io de Paul LABAND (IEF. Mad id. 1979) bajo el í ulo Laband y el De echo P esupues a io del Impe io alemán ; ya an es había publicado su magní- ica monog a ía El P esupues o del Es ado. In oducción al De echo P esupues a io . Mad id. Tecnos. 1970. Pos e io men e, sus abajos di ec amen e elacionados con el égimen cons i ucional de los P esupues os, como La Ley de P esupues os en la Cons i ución española de 1978 en Hacienda y Cons i ución . IEF. Mad id. 1979; Sob e écnica ju ídica y Leyes de P esupues os en Es udios de De echo y Hacienda . IEF. Mad id. 1988; Ju isp udencia cons i ucional y De echo P esupues a io. Cues iones esuel as y emas pendien es en REDC 44 (1995) . Cuando comienzo a explica a mis alumnos de la Licencia u a los emas de De echo P esupues a io, siemp e les aconsejo que se lean con a ención, p ecisamen e, el VP de la STC 116/1994, au én ico compendio y sín esis de odo lo que signi ica, en el con ex o cons i ucional, el égimen ju ídico de los P esupues os; como se dedu- ce del ex o, pa icipo plenamen e de ese plan eamien o del P o eso Rod íguez Be eijo, a cuya ieja amis ad me pa ece opo uno endi le, con es e pequeño abajo, mi econocimien o. En la pis a de las dos Sen encias que se a a on en el amo inal de es e abajo me puso o o g an cul i ado del De echo P esupues a io y del De echo Financie o Cons i ucional, mi buen amigo el p o . Ma ínez Lagos quien ha ealizado apo aciones aliosísimas al es udio del De echo. P esupues a io: Los lími es a la inicia i a de las Co es Gene ales en ma e ia p esupues a ia . Mad id. Ins i u o de Es udios Fiscales. 1990; Manual de De echo P esupues a io . Mad id. Colex. 1992. Ley de P esupues os y Cons i ución . T o a. Mad id. 1998; Las es icciones de los deba es pa lamen- a ios sob e P esupues os en Asamblea. Re is a Pa lamen a ia de la Asamblea de Mad id.