De la teoría a la realidad de la responsabilidad del Estado legislador

DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR (*) Por ROBERTO GALÁN VIOQUE Doctor en Derecho Profesor Ayudante de la Universidad de Sevilla SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: LA SUPERACIÓN DE LOS DOGMAS TRADICIONALES CONTRARIOS A LA RESPONSABILIDAD LEGISLATIVA.—II. LA AUTONOMÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR: 1. Responsabilidad legislativa frente a expropiaciones legislativas. 2. Responsabilidad por leyes inconstitucionales y efectos de las sentencias constitucionales.—III. LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS: 1. La entusiasta acogida inicial por el Tribunal Supremo de la responsabilidad por actos legislativos. 2. El esfuerzo con- ¡unto de la STS de 30 de noviembre de 1992 y del artículo J39.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por acabar con la responsabilidad legislativa en el Derecho español. 3. El «espaldarazo» definitivo a la responsabilidad del Estado legislador de la STC 28/1997, de 13 de febrero. 4. ¿Una interpretación constitucionalizante del artículo 139.3 de la Ley 30/1992?—IV. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INDEMNIZACIÓN DE LOS DAÑOS PRODUCIDOS POR LA APLICACIÓN DE LEYES No EXPROPIATORIAS: 1. La antijuridicidad de los daños de origen legislativo: a) El sacrificio especial como base de la responsabilidad por leyes válidas, b) La eficacia normativa de la Constitución como parámetro de la antijuridicidad de los perjuicios derivados de ilícitos legislativos, c) Responsabilidad por ilícito legislativo comunitario. 2. La problemática imputación horizontal y vertical de las lesiones patrimoniales de origen normativo.—V. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD POR ACTOS LEGISLATIVOS: SU CONTROL JURISDICCIONAL: 1. La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de responsabilidad del Estado legislador. 2. El papel del Tribunal Constitucional en relación con la responsabilidad por leyes. I. INTRODUCCIÓN: LA SUPERACIÓN DE LOS DOGMAS TRADICIONALES CONTRARIOS A LA RESPONSABILIDAD LEGISLATIVA Cuando, en el año 1972, SANTAMARÍA PASTOR abordó la teoría de la responsabilidad del Estado legislador ya destacó su marcado carácter iconoclasta. Se trataba de una figura que se presentaba como «una cuña dirigida a los más profundos reductos de la libre decisión política, de la soberanía» (1) y que, por lo tanto, chocaba frontalmente con una inercia dogmática que había tradicionalmente apuntalado la impunidad del Estado por los daños derivados de la aplicación de normas con rango de ley. Contra esta utiliza- (*) El presente estudio constituye una síntesis de nuestra tesis doctoral que, bajo el título de La Responsabilidad del Estado Legislador, está publicada en la editorial CEDECS. (1) En su conocido La Teoría de la Responsabilidad del Estado Legislador, núm. 68 de esta REVISTA, 1972, pág. 62. Re\'ista de Administración Pública 285 Núm. 155. Mayo-agosto 2001 ROBERTO CALAN VTOOUE ción de la noción de soberanía y de otros argumentos tópicos (2) —término que utilizamos en su acepción vulgar— reaccionó a principios del siglo pasado DUGUIT, quien, enfrentándose a la doctrina mayoritaria, defendió con firmeza que si una ley en interés de la colectividad prohibe una actividad que no es contraria al Derecho sería «justo que la caja colectiva soportara las consecuencias de esa prohibición y que sobre el patrimonio colectivo se otorgara una indemnización a los particulares que soportan el perjuicio» (3). Esta obligación de indemnizar los daños derivados de la aplicación de una ley no se desvanece ante la pretendida naturaleza soberana de la ley porque ésta es simplemente «la expresión o la puesta en marcha de una regla de derecho» (4). La posterior instauración de jurisdicciones constitucionales con cafpacidad para controlar la validez de las leyes desmontaría por completo la falsa idea de la infiscabilidad de la actividad legislativa, dejando inservibles las posiciones doctrinales que pretendían ligar soberanía con irresponsabilidad (5). La naturaleza abstracta de los preceptos legales y su alcance general han sido también invocados como argumentos por quienes se oponen a la responsabilidad legislativa. Para LEGUINA VILLA, unas medidas legales «aun cuando sean más restrictivas o limitativas que las anteriormente vigentes, no establecen privaciones singulares o sacrificios especiales en la esfera jurídica patrimonial de personas individualmente consideradas, ni pueden causar lesiones antijurídicas o quebrantos patrimoniales que no se tenga el deber jurídico de soportar, sino que —y ello es consustancial a toda intervención legal de configuración de los derechos— tienen por objeto la regulación en abstrac- to del nuevo contenido del derecho subjetivo, afectan por igual a la generalidad de sus potenciales destinatarios a sujetarse al nuevo régimen legal» (6). Esta afirmación no sólo desconoce la existencia de leyes singulares o leyes- (2) Rebatidos por DAGTOCLOU en su interesante Ersatzpflicht des Staates bei legislativen Unrecht?, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1963, págs. 14 y ss. (3) Publicado por primera vez en De la responsabilité pouvant naitre a Voccasion de la loi, «Revue de Droit Publique et de la Science Politique», 1910, págs. 637 a 666; después reproducido en el tomo III de su gran Traite de Droit Constitutionne, 2.a édition, Ancienne Librairie Fontemoing & Cié, Editeurs, París, 1923 (pág. 531). (4) DUGUIT, De la responsabilité pouvant naitre a Voccasion de la loi, op. cit., págs. 640 y ss. En el mismo sentido, DuEZ. en La responsabilité de la puissance publique (en dehors du contrat), Librairie Dalloz, París, 1927, pág. 104, diría que se trata de un «argumento puramente verbal, por cuanto no se ha demostrado por qué soberanía implica irresponsabilidad; argumentación contra la que se eleva la conciencia jurídica moderna. Frente al gran desarrollo del principio de responsabilidad, deben encontrarse argumentos más sólidos». (5) En una cita conocida. LAKERRIÉRE había defendido en su Traite de ¡a Jurisdiction administrative, vol. II, Librairie General de Droit et de Jurisprudence, París, 1888 (reedición de 1989), pág. 12, que «la Ley es, en efecto, un acto de soberanía y lo propio de la soberanía es imponerse a todos, sin que se pueda reclamar de ella ninguna compensación». Vid. en parecidos términos a N. PÉREZ SERRANO, en su Tratado de Derecho Político, Civitas, Madrid, reedición de 1976, pág. 181. (6) Cfr. La nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, Tecnos, Madrid, 1993, págs. 413 y 414. JF.ZE habla mantenido mucho antes, en «Revuc du Droit Public et de la Science Politique», XXIV, 1907, pág. 452, que «el legislador se mueve por un dominio en el que no se encuentra —y por consiguiente no puede lesionar— ningún derecho individual. Realiza actos generales e impersonales». 286 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR medida, cuya validez ha sido confirmada por nuestro Tribunal Constitucional (7), sino que confunde los dos planos en los que pueden moverse las normas jurídicas. Desde el punto de vista del derecho objetivo, las leyes se limitan a concretar el ámbito de libertad propio de las personas creando un universo de reglas jurídicas. Parece claro que en este plano no se puede hablar de lesiones patrimoniales que sean imputables a las leyes. Pero jun- to a esta perspectiva horizontal de las normas legales, que se plasma en su fría publicación en los boletines oficiales como exigencia derivada del principio de seguridad jurídica, aparece una segunda dimensión, la del modo en que su entrada en vigor alcanza a las situaciones subjetivas ya preexistentes. Con independencia de que la ley persiga siempre el interés general, y al margen de la concreta fortuna que tenga, lo cierto es que cuando se aplica sus efectos pueden «calar» sobre la esfera de derechos de los particulares, dando lugar a una modificación efectiva de su situación jurídica, mejorándola o restringiéndola, y nada asegura que los efectos de una ley general y abstracta también sean generales. Así se comprobó en el célebre arrét La Fleurette del Consejo de Estado francés de 14 de enero de 1938 (8). En este fallo se otorgó una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial a la única empresa que había tenido que cesar en su actividad como consecuencia de la prohibición general de comercializar productos sucedáneos de la leche establecida por una Ley francesa de protección del sector lácteo. Sin embargo, nuestro Tribunal Supremo sería impermeable a esta jurisprudencia progresista del Consejo de Estado francés (9) y permanecería anclado durante la mayor parte del siglo xx en el principio de la irresponsabilidad del Estado por actos legislativos (10). que no dudaría en (7) Por todas, véase la STC 166/1986, de 19 de diciembre (FJ 11."). (8) Publicado en «Recueil Sirey», 1838, pág. 15, y en «Recueil du Conseil d'État», 1838, pág. 106. De hecho, el arrét La Fleurette constituye un verdadero lugar común en el Derecho público. En la doctrina española la cita de este arrét se ha convertido prácticamente en una cláusula de estilo al tratar de la responsabilidad del Estado legislador. Véanse, por ejemplo, GARCIA DE ENTERRIA, LOS principios de la Ley de Expropiación forzosa, 2." edición (1.° edición, 1956), Ed. Civitas, Madrid, 1984, pág. 193 (nota 229); GARRIDO FALLA. Sobre la Responsabilidad del Estado Legislador, núm. 118 de esta REVISTA, 1989, págs. 54 y 55 (nota 4); LINDE PANIAGUA, Amnistía, control de constitucionalidad y responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 16, 1978, págs. 108 y 109; MARTÍN MATEO, La posición del asegurador privado ante las nacionalizaciones del sector, «Revista de Derecho Mercantil», núm. 124, 1972, pág. 160; SANTAMARÍA PASTOR, La Teoría de la responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., págs. 85 a 92, y SORIANO GARCIA, Responsabilidad del Estado Legislador y proceso descolonizador, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 30, 1981, pág. 583. (9) La doctrina española también recibiría inicialmente con escaso entusiasmo la doctrina del arrét La Fleurette. Solamente SANTAMARÍA PASTOR, en su La teoría de la Responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., y GALLEGO ANABITARTE, en Derecho general de organización. Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1971, págs. 274 y 275, mantuvieron una posición favorable a la responsabilidad patrimonial por actos legislativos antes de la Constitución de 1978. (10) Vid. las sentencias de 12 de febrero de 1909, de 22 de marzo de 1913 y de 25 de junio de 1917, publicadas, respectivamente, en Jurisprudencia Administrativa, tomo 77, núm. 48, 1909, págs. 291 a 295; tomo 85, núm. 96, 1913, págs. 493 a 496, y tomo 93, núm. 223, 1917, págs. 957 a 960. Quizás con la destacada excepción de la sentencia del Tribunal 287 ROBERTO GALÁN V1OQUE aplicar en los años setenta para desestimar las reclamaciones de responsabilidad planteadas por varias empresas privadas de seguros que por aplicación de la disposición transitoria 5.a del texto articulado de la Ley de Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, tuvieron que cesar en la gestión de los seguros de accidente de las Mutualidades Laborales, sufriendo un grave perjuicio económico (11). Afortunadamente, la aprobación de la Constitución española de 1978 vendría a suponer también aquí un importante punto de inflexión. Su artículo 9.3 garantiza la responsabilidad de todos los poderes públicos sin excepción, y esta responsabilidad patrimonial encuentra una plasmación constitucional expresa por lo que se refiere a los daños procedentes del funcionamiento de los servicios públicos y del Poder Judicial en los artículos 106.2 y 121, respectivamente. A partir de estas previsiones constitucionales se ha ido alumbrando una incipiente responsabilidad por los daños derivados de la aplicación de las leyes, que, por otra parte, se ha vista sacudida por tres fenómenos de distinto alcance. A mediados de los años ochenta se aprobaron dos destacadas Leyes —la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública— que, entre otras medidas, adelantaron la edad de jubilación de los jueces y magistrados y de los funcionarios públicos de los setenta a los sesenta y cinco años. Esta anticipación legalmente impuesta de la edad de jubilación causó graves perjuicios económicos a la mayoría de sus destinatarios debido a la pérdida de los salarios correspondientes a cinco años de servicio, que al ser los últimos eran los más elevados, y al recorte correspondiente en la cuantía de la pensión de jubilación, sobre cuya indemnización se han pronunciado tanto el Tribunal Constitucional (12) como el Tribunal Supremo (13). En segundo Supremo de 4 de julio de 1910 —publicada en Apéndice al Diccionario de la Administración Española, dirigido por MARTINEZ-ALCUBILLA, 1910, págs. 757 y 758—, que condenó al Estado a indemnizar a la compañía arrendataria de la Gaceta de Madrid por los perjuicios que le había causado la eliminación por la Ley de 25 de junio de 1908 de la obligación legal de los bancos y sociedades mercantiles de publicar mensualmente de forma oficial sus balances y estado de situación y otros anuncios obligatorios. (11) Cfr. las SSTS de 22 de mayo de 1970 (Ar. 2.6S2), de 1 de febrero de 1971 (Ar. 465), de 12 de noviembre de 1971 (Ar. 4.808), de 30 de septiembre de 1972 (Ar. 4140) y de 29 de enero de 1974 (Ar. 654). Véase la posición crítica a estas sentencias de GARCIA DE ENTERRÍA, en el Prólogo a la obra de LEGUINA VILLA, La responsabilidad civil de la Administración Pública, Tecnos, Madrid, 2.a edición, 1983, pág. 20, nota 7, que reitera con FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ., en su Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Civitas, Madrid, 6." edición, 1999, pág. 212, y sobre todo a MARTÍN MATEO, en La posición del asegurador privado..., op. cit., pág. 171. (12) Vid. las SSTC 108/1986, de 29 de julio (FJ 22."); 99/1987, de 11 de junio —FJ 6.°, a)—; 129/1987, de 16 de julio (FJ 4."), y 70/1988, de 19 de abril (FJ 3."). Véase la completa síntesis que de esta jurisprudencia hace BORRAJO INIESTA, en «La Responsabilidad del Legislador en la estructura territorial del Estado», publicada en La Responsabilidad patrimonial de los Poderes públicos en el marco de la estructura territorial del Estado (¡II Jornadas de Estudio del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, Comares, Granada, 2000, págs. 513 y ss. (13) GALLARDO CASTILLO sintetiza esta jurisprudencia en su Seis años de jurisprudencia sobre jubilaciones anticipadas: la consagración de la impunidad del Legislador {Comentario a la sentencia del Tribuna! Supremo de 30 de noviembre de 1992), publicado en el núm. 133 de esta RF.VISTA, 1994, págs. 343 y ss. 288 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR lugar, no se puede ignorar el impacto que ha causado en nuestro Derecho, y en el del resto de los países miembros de la Unión Europea, la doctrina establecida por el Tribunal de Luxemburgo en su conocida sentencia de 19 de noviembre de 1991 dictada en el asunto Francovich y Bonifaci (As. C-6/90 y C-9/90) (14). Esta sentencia proclamó el principio de responsabilidad de los Estados por los daños causados a los particulares por violación del Derecho comunitario como algo «inherente al sistema del Tratado» (15), y lo hizo, y ahí radica la trascendencia de este fallo comunitario, en relación con unos perjuicios sufridos por unos ciudadanos como consecuencia de una omisión del Legislativo italiano, que dejó sin trasponer una directiva comunitaria. Por lo tanto, el Derecho comunitario obliga a indemnizar aquellos perjuicios que derivan del incumplimiento por parte de un Estado miembro de sus obligaciones comunitarias incluso cuando la infracción es imputable al legislador nacional. Se trata de una consecuencia de la primacía que el Derecho comunitario ostenta frente a los Derechos internos de los países comunitarios. En último término debemos detenernos en el intento auspiciado por la Administración (16) y materializado positivamente en el actual artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de «cerrar el paso» de una manera expeditiva al reconocimiento de responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos. Este precepto legal establece que «¿as Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan la obligación jurídica de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos», lo que equivale en definitiva a dejar en manos del propio legislador, que es el causante de las lesiones patrimoniales, su eventual reparación. Precisamente este artículo de la Ley 30/1992 sirve para demostrar lo equivocado de algunas posiciones doctrinales que han rodeado a la responsabilidad por actos legislativos de injustificados prejuicios de naturaleza política. En efecto, podría pensarse que esta exclusión de responsabilidad por leyes, que fue impulsada por un Gobierno socialista que incluyó en el proyecto de la Ley 30/1992 (17) esta disposición, era el reflejo de una ideología progresista que tenía como finalidad preservar los logros sociales conquistados legislativamente de posibles reclamaciones de indemniza- (14) Rec. I, págs. 5357 y ss. (15) Parágrafo 35. (16) En un monográfico publicado en la «Revista de Documentación Jurídica», núm. 63, del año 1989, sobre La responsabilidad del Estado Legislador, con un título engañoso ya que en realidad no hace más que acumular argumentos en contra de esta figura, el abogado del Estado DE LUIS Y LORENZO, en Artículo 24 de la Constitución y poder legislativo. Consideraciones sobre la responsabilidad de la Administración del Estado por la actividad del poder legislativo, propondría que «una solución drástica para aclarar definitivamente la existencia o no de esta responsabilidad en nuestro ordenamiento jurídico podría pasar por la afirmación por el legislador de la inexistencia de esta responsabilidad» (pág. 644). (17) Artículo 137.3 del proyecto de Ley, que está publicado en el «BOCG» de 4 de marzo de 1992, Serie A, IV Legislatura, núm. 82-1, pág. 32. 289 ROBERTO GALÁN VIOOUE ción. Esta idea se vería reforzada por la circunstancia de que durante la tramitación parlamentaria de la Ley 30/1992, en la que este precepto no sufrió ninguna modificación, sólo dos formaciones políticas, de orientación conservadora, los Grupos Parlamentarios Catalán (CiU) y Popular (PP), presentaron en el Congreso de los Diputados sendas enmiendas coincidentes (18), que reiteraron en el Senado (19), en las que frente a la firme posición mantenida por el Grupo Socialista (20) proponían una amplia consagración de la responsabilidad legislativa. Se trata, no obstante, de un espejismo. Así se pudo comprobar años más tarde con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que fue apoyada por aquellos dos partidos políticos y que modificó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dejando contradictoriamente intacto su reiterado artículo 139.3 (21). Esto demuestra que la responsabilidad por actos legislativos tiene una naturaleza estrictamente jurídica y que se encuentra al margen de influencias ideológicas (22). Lo que sucede es que ser responsable resulta siempre incómodo, cualquiera que sea el color político del que detente el poder, por lo que no resulta nada sencillo hacer que la responsabilidad patrimonial traspase los muros de los tres poderes clásicos para extenderse también sobre la actividad legislativa. II. LA AUTONOMÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Para un destacado sector de nuestra doctrina administrativa, la responsabilidad patrimonial derivada de leyes podía tener encaje en una interpretación extensiva del concepto de servicio público que aparece en el artículo 106.2 de la Constitución. Como razona A. BLASCO ESTEVE, quien incluso llevó esta doctrina a la práctica judicial (23), la actividad legislativa es sus- (18) Enmiendas núms. 355, del Grupo Parlamentario Catalán (CiU), y 519, del Grupo Popular, recogidas en el «BOCG» de 7 de mayo de 1992, Serie A, IV Legislatura, núm. 82- 6, págs. 127 y 161. (19) Con las enmiendas núms. 334 y 457, que están publicadas en el «BOCG» de 16 de septiembre de 1992, Serie II, IV Legislatura, núm. 85 (c), págs. 126 y 152. (20) «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», año 1992, IV Legislatura, núm. 491, Sesión núm. 24, pág. 14514, y «Diario de Sesiones del Senado», año 1992, IV Legislatura, núm. 135, págs. 7353 y ss. (21) Estos hechos parecen dar la razón a la senadora socialista y administrativista RUBIALES TORREJÓN —publicado en el «Diario de Sesiones del Senado», año 1992, IV Legislatura, núm. 135, pág. 7361— cuando, contestando la intervención del representante popular PEÑALOSA RUIZ durante la discusión parlamentaria de la Ley 30/1992, le increpó que «... menos mal que cuando gobiernan no hacen ustedes lo que dicen aquí». (22) Es más, como ha señalado DUM, en Lo Stalo e la responsabilitá patrimoniale, Dott. a. Giuffré Editore, Milán, 1968, pág. 169, la responsabilidad legislativa serviría también para marcar la frontera entre lo jurídico y lo político. (23) Este autor fue ponente de la conocida sentencia, de 9 de mayo de 1988, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia —hoy Tribunal Superior de Justicia— que estimó una petición de indemnización presentada por un funcionario jubilado anticipadamente. Este fallo, que fue rescindido por la posterior STS de 3 de diciembre de 1990 (Ar. 9573), dictada en un recurso extraordinario de revisión, puede consultarse íntegramente en «La Ley», 1988-4, págs. 207 y 208. GARRIDO FALLA la reproduce parcialmente en Sobre la responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., págs. 48 y ss., nota 3. 290 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR ceptible de integrarse en un concepto amplio de servicio público ya que «la referencia a "servicios públicos" del 106.2 puede entenderse hecha a los servicios prestados no sólo por la Administración sino también por los restantes órganos y poderes públicos (servicio público de legislación —en palabras de la doctrina francesa—, servicio público de la Justicia, servicio público de la Administración electoral, etc.)» (24). Este planteamiento, que fue también seguido por algunos fallos aislados del Tribunal Supremo (25), sería contundentemente rechazado por el Tribunal Constitucional al hilo de varios procedimientos de inconstitucionalidad planteados frente a unas leyes que introducían recortes en prestaciones sociales, señalando que «la actividad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo constitucional referentes al funcionamiento de los servicios públicos, concepto éste, en que no cabe comprender la función del Legislador» (STC 127/1987, de 16 de julio, FJ 3.°) (26). Antes de buscar una base teórica para la responsabilidad del Estado legislador es preciso deslindar esta figura jurídica de otras vecinas que habitualmente le han hecho sombra. (24) Véase Ja obra colectiva Comentario sistemático a la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común, Carpen, 1993, págs. 412 y ss. Opinan igual GUAITA, en su comentario a este precepto constitucional en la obra, dirigida por ALZAGA VILLAAMIL, Comentarios a las Leyes políticas, tomo VIII, artículos 97 a 112, Ed. Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1980, págs. 367 y ss., y SANTAMARÍA PASTOR, en Fundamentos de Derecho administrativo, I, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, págs. 224 y ss. aunque en su posterior Principios de Derecho Administrativo, vol. II, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1999, pág. 473, no haga ninguna referencia a la aplicación del artículo 106.2 CE a la responsabilidad legislativa. (25) Cfr. las SSTS del Pleno de 15 de julio de 1987 (Ar. 10106 de 1988), de 29 de septiembre de 1987 (Ar. 10196 de 1988) y, sobre todo, la destacada de 11 de octubre de 1991 (Ar. 7789). En un alarde de incongruencia, denunciada puntualmente por la doctrina (CELDRAN RUANO, La responsabilidad del Estado por actos de aplicación de leyes: aproximación histórica y significado actual. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia, Murcia, 1996, pág. 43, nota 42; P. GONZÁLEZ SALINAS, en La responsabilidad del Estado por anticipar la edad de jubilación, núm. 114 de esta REVISTA, 1987, págs. 246 y ss., y DE LUIS Y LORENZO, en Artículo 24 de la Constitución y poder legislativo..., op. cit., págs. 630 y ss.), el mismo día 15 de julio de 1987 el Pleno del Tribunal Supremo dictó otra sentencia (Ar. 10105 de 1988) en la que mantendría una posición opuesta que reitera en sus posteriores sentencias de 17 de octubre de 1987 (Ar. 10200 de 1988), de 19 de noviembre de 1987 (Ar. 10208 de 1988), de 24 de febrero de 1988 (Ar. 1345 de 1990) y de !7 de marzo de 1988 (Ar. 1348 de 1990). (26) Criterio que reiterarán posteriormente las SSTC 134/1987, de 21 de julio (FJ 9.°), y 70/1988, de 19 de abril (FJ 3."), y que sería recibido expresamente por el Tribunal Supremo en su polémica STS de 30 de noviembre 1992 (FJ 4."). Sobre la base de esta sólida doctrina constitucional, LEGUINA VILLA, en La nueva Ley de régimen jurídico..., op. cit., pág. 410, criticaría aquella jurisprudencia que había aplicado el artículo 106.2 de la Constitución a los daños legislativos, diciendo que «conviene recordar que este fallo [en referencia a la STC 70/1988, de 19 de abril] y esta doctrina constitucional son anteriores a alguna sentencia judicial ordinaria que interpreta el citado artículo 106.2 en un sentido literalmente contrario*. 291 ROBERTO GALÁN VIOOUE 1. Responsabilidad legislativa frente a expropiaciones legislativas En la doctrina española ha reinado una cierta confusión entre la responsabilidad por leyes y las expropiaciones legislativas (27). Un amplio sector de administrativistas, encabezado por GARCÍA DE ENTERRÍA (28), ha defendido que en un ordenamiento como el nuestro, en el que está establecida la garantía expropiatoria del derecho de propiedad en el artículo 33.3 de la Constitución y funciona un órgano de control de la constitucionalidad de las leyes, todas las lesiones patrimoniales que sufran los particulares como consecuencia de la aplicación de una disposición legal tienen un único cauce indemnizatorio, las denominadas expropiaciones ope legis. Si una ley es materialmente expropiatoria tendrá necesariamente (29) que incluir una cláusula indemnizatoria —la conocida junktim Klausel alemana— para evitar su declaración de inconstitucionalidad. Este mismo planteamiento también lo sigue, paradójicamente, GARRIDO FALLA, quien, como es bien sabido, mantiene una concepción de la responsabilidad patrimonial antagónica a la de GARCÍA DE ENTERRÍA, señalando que «el concepto de expropiación forzosa se convierte así en el concepto clave para establecer cuándo debe indemnizar el Estado en el ejercicio de su potestad legislativa» (30). Aunque coherentemente con su concepción subjetivista de la responsabilidad defienda la vía de la responsabilidad patrimonial para indemnizar los daños causados por la aplicación de leyes que después son declaradas inconstitucionales (31). (27) Confusión que ha sido denunciada por QUINTANA LÓPEZ, en La responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., págs. 125 y 126, nota 26. Un exhaustivo repaso de las distintas posiciones doctrinales sobre esta materia lo hace JIMÉNEZ LECHUGA, en La Responsabilidad patrimonial de los Poderes públicos en el Derecho español. Una visión de conjunto, Marcial Pons, Madrid, 1999, págs. 74 y ss. (28) La formulación inicial la hace en Los principios de la Ley de Expropiación Forzosa, op. cit., págs. 191 y ss., después reiterada en La responsabilidad del Estado por comportamiento ilegal de sus órganos en Derecho español, «Revista de Derecho Administrativo y Fiscal», núm. 7, 1964, pág. 23 y nota 17, haciendo una exposición más desarrollada en el manual del que es coautor FERNANDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, op. cit., págs. 213 y ss. Siguen este planteamiento GÓMEZ PUENTE, en La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control, McGraw-Hill, Madrid, 1997, págs. 8 y ss.; LEGUINA VILLA, en La nueva Ley de régimen jurídico..., op. cit, págs. 412 y 413; MARTÍN MATEO, en La posición del asegurador privado ante las nacionalizaciones del sector, op. cit., pág. 160; NIETO, en su Evolución expansiva del concepto de la expropiación forzosa, núm. 38 de esta REVISTA, 1962, págs. 116 y 121, 123; PAREJO ALFONSO, JIMÉNEZ-BLANCO y ORTEGA ALVAREZ, en su Manual de Derecho Administrativo, vol. I, Ariel, págs. 545 y 546, aunque PAREJO ALFONSO haya modificado su posición en el Prólogo a la monografía de CASTILLO BLANCO, La protección de confianza en el Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1998, pág. 22. (29) No obstante, la STC 17/1990, de 7 de febrero (FJ 16."), parece inclinarse por una interpretación constitucionalizante del silencio sobre la indemnización. En contra se sitúan GARC/A DE E.VTERR/A, en Las expropiaciones legislativas desde la perspectiva constitucional. En particular, el caso de la Ley de Costas, núm. 141 de esta REVISTA, 1996, pág. 149, y BARNÉS VÁZQUEZ, en «El derecho de propiedad en la Constitución española de 1978», publicado en Propiedad, expropiación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado, Tecnos, Madrid, 1995, pág. 43. (30) Vid. su Tratado de Derecho administrativo, vol. II, Tecnos, Madrid, 1992, pág. 288. (31) Ch. Sobre la responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., pág. 52. 292 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Esta mayoritaria posición doctrinal parte de una noción amplia de expropiación forzosa que, a nuestro juicio, desnaturaliza por completo el alcance de las leyes expropiatorias. Nuestro Tribunal Constitucional ha admitido dos clases diferentes de expropiaciones legislativas. En primer lugar, tienen naturaleza expropiatoria las denominadas leyes nacionalizadoras o demanializadoras que implican una transmisión de la titularidad de unos bienes concretos de manos privadas a los poderes públicos, siempre que se cumplan todas las garantías establecidas en el artículo 33.3 de la Constitución. Así sucedió, por ejemplo, con la polémica expropiación legislativa del Grupo RUMASA y con la ampliación del dominio público hidráulico y marítimo-terrestre, llevadas a cabo, respectivamente, por las Leyes 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que fueron posteriormente confirmadas, en unos términos al menos discutibles, por el intérprete supremo de la Constitución (32). Pero una ley puede también introducir una nueva regulación del derecho de propiedad que lo restrinja hasta tal punto que tenga que calificarse de expropiatoria. Aunque no existen «fórmulas mágicas» (33) para separar a lo que, entre nosotros, NIETO (34) ha calificado como intervenciones legislativas meramente delimitadoras del derecho de propiedad de aquellas otras que son mutiladoras y, por lo tanto, expropiatorias, el Tribunal Constitucional ha manejado la garantía del contenido esencial de este derecho frente al legislador que introduce el artículo 53.1 de nuestra Constitución como criterio para deslindar esta segunda clase de expropiaciones legislativas. De esta forma, cuando una ley lesiona el contenido esencial del derecho de propiedad eliminando la facultad de uso o de disposición de unos bienes, estará en realidad expropiando este derecho. Su constitucionalidad dependerá también de que exista una causa justificada de utilidad pública e interés social que la ampare, se haya respetado el procedimiento establecido y, sobre todo, de que se haya previsto la correspondiente indemnización. Entonces, ¿cabría en nuestro ordenamiento la posibilidad de que se indemnicen perjuicios causados por leyes que no sean expropiatorias? No se (32) Cfr. sobre RUMASA las SSTC 111/1983, de 2 de diciembre; 166/1986, de 19 diciembre, y 6/1991, de 15 de enero, y las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, y 149/1991, de 4 de julio, que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las Leyes de Aguas y de Costas. Sobre la espinosa expropiación de RUMASA, véanse los trabajos críticos de ARIÑO ORTIZ, La indemnización en las nacionalizaciones, y PARADA VÁZQUEZ, Expropiaciones legislativas y garantías jurídicas (el caso RUMASA), publicados en los núms. 100-102 de esta REVISTA, 1983, págs. 82 y 83 y 1160 y ss., respectivamente, y nuestro RUMASA: Expropiaciones legislativas y Leyes singulares (Comentario en torno a las sentencias constitucionales y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recaídas en este asunto), «Revista Andaluza de Administración Pública», núm. 29, 1997, págs. 109 y ss. La demanialización operada por la Ley de Costas ha sido estudiada por BARNÉS VAZOUEZ, en Ley de Costas y garantía indemnizatoria, «Revista Andaluza de Administración Pública», núm. 2, 1990, págs. 63 a 120; GARCIA DE ENTERRIA, en Las expropiaciones legislativas desde ¡a perspectiva constitucional..., op. cit., pág. 149, y HORGUE BAENA, en El deslinde de costas, Tecnos, Madrid, 1995, págs. 283 y ss. (33) Como advierte BARNÉS VÁZQUEZ, en su «EJ derecho de propiedad en la Constitución española de 1978», op. cit., pág. 44. (34) Vid. Evolución expansiva del concepto de la expropiación forzosa, op. cit., pág. 85 yss. 293 ROBERTO GALÁN VIOOUE gravamen complementario sobre los juegos de suerte, envite o azar para el año 1990, introducido sorpresivamente por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, que la STC 173/1996, de 31 de octubre, anuló posteriormente. El Tribunal Supremo salva el obstáculo que representaba la fuerza de cosa juzgada que tenía la impugnación infructuosa que había realizado esta empresa de las liquidaciones del gravamen complementario, alegada por el Abogado del Estado, afirmando con rotundidad en su fundamento jurídico quinto que «Esta Sala considera, sin embargo, que la acción de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificablc, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por las interesadas. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó.» Se trata sin duda, como ha señalado PULIDO QUECEDO (53), de una sentencia histórica que da carta de naturaleza a la responsabilidad por leyes inconstitucionales. La clara distinción que hace entre la indemnización de los daños causados por la aplicación de una ley inconstitucional y la revisión de los actos firmes en que consiste dicha aplicación la deja a salvo de cualquier reproche de índole constitucional. Por lo que no creemos que esta novedosa jurisprudencia que alumbra vaya a producir ningún tipo de conflicto con la jurisdicción constitucional, sino más bien todo lo contrario. Sin embargo, esta primera sentencia estableció como requisito para admitir la responsabilidad, que la víctima hubiese agotado todos los recursos a su alcance contra la aplicación de la ley inconstitucional (54), sin tener en cuenta que los particulares no pueden impugnar directamente las leyes. Además, con esta absurda exigencia se incentivaba innecesariamente la impugnación masiva, y ad cautelam, de todas aquellas actuaciones ad- (53) En su La Responsabilidad del Estado Legislador por declaración de inconslitucionalidad de una ley [Apunte de la STS (Sala 3.° Secc. 6.a), de 29-2-2000], Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, vol. I, 2000, pág. 1766 quién añade a esta calificación su deseo de que este pronunciamiento «sirva de ariete para pedir al Estado responsabilidad, cuando actúe inconstitucionalmente». (54) Vid. su fundamento jurídico sexto in fine. 300 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR ministrativas que pudieran esconder la sospecha de que estaban aplicando un precepto legal inconstitucional. Esto explica que, muy pocos meses después, la segunda sentencia dictada en relación con este asunto, de 13 de junio de 2000 (55), rectificara por completo su posición inicial declarando irrelevante que se haya recurrido o no estas actuaciones para que proceda la responsabilidad por ilícito legislativo. III. LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS Las expropiaciones legislativas tienen su base en el artículo 33.3 de la Constitución, que no restringe el ámbito subjetivo de los poderes públicos que pueden ejercitar la potestad expropiatoria. Para que se pueda hablar de una auténtica responsabilidad del Estado legislador es preciso que la obligación de indemnizar los daños producidos por las leyes venga impuesta también por normas de rango supralegal, ya que el Poder Legislativo no tiene más límites que los que establece la Constitución y, conforme a ella, también el denominado bloque de la constitucionalidad y el Derecho comunitario. Si la indemnización depende solamente de la voluntad del legislador, como sucede en Francia, estaríamos ante lo que MORANGE ha calificado como una «pseudo-responsabilidad del Estado Legislador» (56). Se trata de ver, por lo tanto, cuál es el alcance del artículo 9.3, que garantiza la responsabilidad de los poderes públicos (57). Para LEGUINA VILLA, esta garantía tendría un «alcance inespecífico e indeterminado», por lo que sería «insuficiente por sí solo para determinar en concreto la modalidad o el tipo de responsabilidad que haya de corresponder a cada poder público» (58). Sin embargo, la mayoría de la doctri- (55) Ar 5.939. En esta sentencia se da la curiosa circunstancia que su ponente, también XIOL Rfos, firmó un voto particular exigiendo la impugnación de las liquidaciones tributarias. Para este magistrado la responsabilidad por ilícito legislativo sería una especie de responsabilidad por error judicial que nacería cuando los Tribunales de Justicia no cuestionen un precepto legal viciado de inconstitucionalidad cuya aplicación les ha correspondido enjuiciar. No obstante, las posteriores SSTS de 15 de julio, de 30 de septiembre y dos de 27 de diciembre de 2000 (Ars. 7423, 9093, 9575 y 9576) rechazan también esta exigencia. (56) Cfr. su Virresponsab'úité de l'Éíat legislateur (Évolution et avenir), «Recueil Dalloz», 1962, págs. 163 y ss. (57) Esta garantía ya figuraba en el anteproyecto de nuestra Constitución, donde, curiosamente, no se había incluido la responsabilidad administrativa aunque sí la derivada de los actos del poder judicial («Boletín Oficial de las Cortes», núm. 44, de 5 de enero, pág. 671. y Constitución Española. Trabajos parlamentarios, tomo I, Cortes Generales, Servicio de Estudios y Publicaciones, 1980, pág. 9). La única enmienda (núm. 691) que se presentó contra el principio de responsabilidad de los poderes públicos la firmó el profesor LÓPEZ RODÓ, de Alianza Popular, con la finalidad de reducir el alcance de. la responsabilidad pública a las Administraciones públicas y a su personal y excluir que pueda también aplicarse al Jefe del Estado (ibidem, pág. 394). (58) En La nueva Ley de régimen jurídico..., op. cit., pág. 413. Opinión que comparten M. C. ALONSO GARCIA, en La Responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, op. cit., págs. 92 y 123, y MARTIN REBOLLO, en La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en España..., op. cit., pág. 850. 301 ROBERTO GALÁN VIOOUE na, aunque tímidamente, apuntaría a la eñcacia directa de este precepto como fundamento constitucional de la responsabilidad del Estado legislador (59). Esta posición se vería reforzada por una interpretación sistemática de todo el texto constitucional, ya que para que esta garantía de la responsabilidad de los poderes públicos no quede como una norma vacía, una vez que también se ha constitucionalizado la responsabilidad de la Administración y del Poder Judicial, habrá que concluir, por reducción al absurdo, que lo que ha hecho ha sido extender esta figura a los otros poderes públicos a los que tradicionalmente no llegaba, como sucedía con el Poder Legislativo (60). 1. La entusiasta acogida inicial por el Tribunal Supremo de la responsabilidad por actos legislativos Las palabras del Tribunal Constitucional sobre la existencia de «unos perjuicios ciertos» sufridos por los jueces, magistrados y funcionarios públicos jubilados anticipadamente, que «podían merecer algún género de compensación-», animaron a este amplio colectivo de personas a recurrir masivamente los actos administrativos por los que se les jubilaba pidiendo su anulación y, subsidiariamente, una indemnización. Estas peticiones acabarían llegando al Tribunal Supremo, sobre las que adoptaría una prudente posición. Por un lado, admitiría de forma inequívoca la existencia de la responsabilidad por actos legislativos en nuestro ordenamiento jurídico. Así, el Tribunal Supremo en Pleno (61) sostendría en su sentencia de 25 de septiembre de 1987 (62) que «... no se puede negar la efectividad de esa responsabilidad, siquiera su declaración presenta el problema de su falta de re- (59) Vid. A. BLASCO ESTEVE, Comentario sistemático a la Ley de Régimen jurídico..., op. cit., pág. 412; CLAVERO ARÉVALO, obra dirigida por LÓPEZ MENUDO, El régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento administrativo común (Coloquio de la Universidad de Córdoba, 12 de junio de 1992), Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba, 1993, pág. 111; DE LA CUÉTARA, La actividad de la Administración, Ed. Tecnos, Madrid, 1983, pág. 560; FENOR DE LA MAZA y CORNIDE-QUI- ROGA, en su Reflexions sobre a responsabilidade do Estado lexislador, op. cit., pág. 12; GARRIDO FALLA, en la obra de la que es coautor con FERNANDEZ PASTRANA, Régimen jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas (Un estudio de la Ley 30/1992), Civitas, Madrid, 1993, pág. 341; PALLARES MORENO, Estado, Administración, Poderes públicos y Responsabilidad, Ediciones Tat, Granada, 1987, pág. 91, y RODRÍGUEZ OLÍVER, «Los ámbitos exentos del control del Tribunal Constitucional español», publicado en El Tribunal Constitucional, vol. III, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981, pág. 2356. (60) Curiosamente, este mismo argumento le lleva a GODED MIRANDA a la conclusión opuesta, en Nota informativa sobre la responsabilidad del Estado Legislador en relación con las normas que adelantaron la edad de jubilación, «Documentación Jurídica», núm. 63, 1989, pág. 667. (61) La importancia, sobre todo económica, que estos asuntos tenían se refleja en la decisión que tomó este Tribunal de resolver los primeros recursos de manera excepcional por el Pleno integrado por todos los magistrados de lo contencioso-administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 196 de la LOPJ. (62) Ar. 10107 de 1988. 302 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR gulación expresa .en nuestro ordenamiento jurídico, pero de ello no puede colegirse que de tal ausencia de regulación deri- ve la exención de responsabilidad para el Estado, pues ello implicaría una absoluta falta de ética en sus actuaciones y el desconocimiento de unos valores y principios reconocidos en la Constitución al inspirar preceptos concretos de la misma, así como los Principios Generales del Derecho a que hace referencia el artículo 1.° del Código Civil, en su redacción de 31 de mayo de 1974; si a nadie le es lícito dañar a otro en sus intereses sin venir obligado a satisfacer la pertinente indemnización, menos puede hacerlo el Estado al establecer sus regulaciones generales mediante normas de cualquier rango, incluso las leyes, de lo que se infiere que, si fácticamente se da perjuicio alguno para ciudadanos concretos, económicamente evaluables, ellos deben ser indemnizados...» (FJ 4°) (63). No obstante, frenaría esta doctrina progresista, evitando de esta forma tener que pronunciarse sobre las indemnizaciones creando un procedimiento ad hoc para la exigencia de responsabilidad legislativa (64). Según el Tribunal Supremo, no eran las Administraciones públicas que tuvieron que aplicar el adelanto de la edad de jubilación a los funcionarios públicos, o el Consejo General del Poder Judicial en el caso de los jueces y magistrados, quienes tenían que resolver estas reclamaciones, sino que esta obligación recaía sobre el Consejo de Ministros por encarnar «la unidad de la Administración» y ostentar «la máxima representación del Poder Ejecutivo del Estado, a la vez que es partícipe del mismo». En realidad, lo que estaba haciendo era reservarse el monopolio del control judicial de la responsabilidad legislativa al menos por lo que se refiere a las leyes estatales, ya que la impugnación de los actos del Consejo de Ministros debe hacerse ante la Sala 3.a del Tribunal Supremo, como establece el artículo 58. Primero de la LOPJ (65). La rotundidad de estos primeros pronunciamientos judiciales le permitiría al Tribunal Supremo extender la aplicación de esta doctrina a otros daños legislativos distintos a los de la jubilación anticipada (66). Esta evo- (63) Dos SSTS, también del Pleno, de 15 de julio de 1987 (Ars. 10105 y 10106 de 1988) ya habían establecido previamente esta doctrina, que después se reiterará en una inabarcable serie de sentencias. Vid., entre otras, las SSTS de 29 y 30 de septiembre y 7 y 17 de octubre de 1987 (Ars. 10196, 10197, 10198 y 10200). (64) Como han destacado GARRIDO FALLA, en Sobre la responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., pág. 47; P. GONZÁLEZ SALINAS, en La Responsabilidad del Estado por anticipar la edad de jubilación, op. cit., págs. 248 y ss., y LEGUINA VILLA, en La nueva Ley de Régimen jurídico..., op. cit., pág. 412. (65) Algunas Audiencias Territoriales —después transformadas en Tribunales Superiores de Justicia— se rebelaron contra este monopolio. Destaca la actitud de la Audiencia Territorial de Valencia en una larga serie de sentencias (la ya citada SAT de 9 de mayo de 1988 y de 13 de septiembre de 1988, publicada en «La Ley», 1989-1. págs. 394 y ss.) que fueron anuladas posteriormente por el Tribunal Supremo. (66) El Tribunal Supremo no dudó en trasladar esta doctrina a los perjuicios económicos producidos por la Ley 53/1984, de 26 de noviembre, de Incompatibilidades del Perso- 303 ROBERTO GALÁN VIOQUF. lución jurisprudencial (67) culminaría con su paradigmática sentencia de 11 de octubre de 1991 (68). En este asunto, una conocida empresa de bebidas alcohólicas había solicitado al Gobierno una astronómica indemnización (69) por los perjuicios económicos que alegaba le habían irrogado tanto la aprobación de una legislación fiscal más onerosa como el establecimiento por ley de unas sustanciales restricciones a la publicidad de sus productos. A pesar de que esta sentencia desestima la indemnización porque la actora no había acreditado ni la existencia de una relación de causalidad entre los daños alegados y estas disposiciones legales ni la gravedad y certeza de los perjuicios sufridos, lo hace partiendo del reconocimiento de que, a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo en relación con los perjuicios derivados del adelanto legal de la edad de jubilación, «... junto a la responsabilidad nacida de la norma de contenido expropiatorio o la causada por la inconstitucionalidad de la Ley, se ha dado entrada a esta tercera vía de indemnización por los actos del Estado-legislador cuando "merezcan algún género de compensación" de los perjuicios económicos —graves y ciertos— que irrogue al particular una ley inconstitucional y no expropiatoria» (FJ 2.a). Lógicamente, el legislador autonómico tampoco podía escapar de la fuerza expansiva de la responsabilidad legislativa, como se comprobó con las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las Islas Baleares, de 25 de febrero de 1989 (70), y de Canarias, de 24 de marzo de 1992 (Sala de Las Palmas) (71). La primera de estas sentencias indemnizó a dos entidades mercantiles por los daños que le habían supuesto la obligada paralización de la urbanización de unos terrenos de su propiedad a raí?, de la entrada en vigor de las Leyes baleares 1/1984, de 14 de marzo, de Ordenación y protección de Áreas Naturales de Interés Especial, y 3/1984, de 31 de mayo, de Declaración de «Es Trenc-Salo- brar de Campos» como Área Natural de Espacial Interés, que establecían nal al Servicio de las Administraciones Públicas, que estableció un régimen más severo de incompatibilidades en la función pública. Vid., por todas, las SSTS de 28 de febrero y 30 de noviembre de 1992 (Ars. 1168 y 10516), de 29 de noviembre de 1993 (Ar. 8730), de 12 de enero, de 25 de octubre (dos de la misma fecha) y de 6 de noviembre de 1995 (Ars. 485, 7621, 7622 y 8110) y 20 de junio de 1996 (Ar. 5094). (67) Con la excepción de su anómala sentencia de 10 de junio 1988 (Ar. 4864). (68) Ar. 7784. (69) La cuantía de la pretensión ascendía a 4.372.613.000 pesetas. (70) A esta importante sentencia se refieren MARTIN REBOLLO, en La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en España, op. cit., pág. 851, y A. BLASCO ESTEVE, en Comentario sistemático a la Ley de Régimen jurídico..., op. cit., pág. 419. El fundamento l.°de la STS de 17 de febrero de 1998 (Ar. 1677), que la confirma parcialmente, y el punto 2 de los antecedentes de la STC 28/1997, de 13 de febrero, que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Tribunal Supremo contra dichas leyes, proporcionan una visión aproximada de su contenido. (71) Se trata de tres sentencias idénticas dictadas el mismo día que se pueden consultar en «Actualidad Administrativa», núm. 7, 1992, págs. 469 y ss. 304 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR drásticas limitaciones urbanísticas. En la base de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se encuentra un palmario ejemplo de descoordinación normativa. La Ley canaria 6/1986, de 28 de julio, del Impuesto sobre Combustibles derivados del Petróleo, publicada en el Boletín Oficial de esta Comunidad de 2 de agosto y que entró en vigor el 22 de agosto siguiente, creó un impuesto que iba a gravar las entregas de este combustible realizadas por vendedores mayoristas, con o sin contraprestación, con destino al consumo interior de las Islas Canarias. Simultáneamente, el Ministerio de Industria y Energía dictó una Orden el 1 de agosto de este año, que se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» y entró en vigor el día 2 siguiente, por la que se establecían los precios máximos de venta de los carburantes. Las empresas distribuidoras de petróleo en este archipiélago se vieron obligadas a vender sus stocks de carburantes al precio establecido por aquella Orden sin poder repercutir a los compradores el nuevo impuesto indirecto, lo que les originó fuertes pérdidas económicas. El Tribunal canario condenó al Ejecutivo de esta Comunidad Autónoma a indemnizar a estas empresas en concepto de responsabilidad legislativa por no haber previsto un régimen transitorio que hubiese impedido que se produjeran estos daños, con la obligación de abonar los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación (72). 2. El esfuerzo conjunto de la STS de 30 de noviembre de ¡992 y del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por acabar con la responsabilidad legislativa en el Derecho español Al atribuir al Consejo de Ministros la competencia para resolver las reclamaciones por responsabilidad derivada de las jubilaciones anticipadas, el Tribunal Supremo estaba «expidiéndoles» a los recurrentes, en el mejor de los casos (73), un «billete de ida y vuelta» porque la más que previsible desestimación de sus reclamaciones de indemnización acabaría residenciándose nuevamente ante este Tribunal. Este largo compás de espera terminaría definitivamente con la sentencia, dictada otra vez por el Pleno de su Sala Tercera, de 30 de noviembre de 1992 (74), que bien puede calificarse como la antilafleurette española. En efecto, en esta sentencia, que como ha destacado LEGUINA VILLA rectifica «por completo» (75) su jurispruden- (72) Sentencias que han sido íntegramente confirmadas por el Tribunal Supremo por medio de sus sentencias de 8, 9 y 20 de octubre de 1998 (Ars. 7903, 7905 y 9455). (73) Como irónicamente ha señalado GARRIDO FALLA, la edad de los reclamantes viene a coincidir con la edad media de vida de los españoles, en La responsabilidad del Estado Legislador en la nueva Ley 30/1992 y en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 77, 1993, pág. 129, por lo que en muchos casos estos recursos se han convertido en una cuestión sucesoria. (74) Ar. 8769. (75) Vid. La nueva Ley de régimen jurídico..., op. cit., pág. 411. 305 ROBERTO GALÁN VIOOUE cia anterior, se sostiene ahora que si la responsabilidad administrativa y la del Poder Judicial precisan de un desarrollo legislativo según la interpretación literal y formalista que hace de los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, a fortiori «..., en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto Constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso» (FJ 3.°). Curiosamente, este fallo, que contó con un voto particular favorable al reconocimiento de indemnizaciones, añadiría a continuación, quizás con la pretensión de no dejar ningún «cabo suelto» (76), una batería de argumentos que, incluso aunque se admitiera la aplicación inmediata del artículo 9.3 de la Constitución, también conducirían a un fallo desestimatorio. Este «giro involucionista» (77) sufrido por el Tribunal Supremo no puede explicarse sin tener en cuenta los factores extrajurídicos que rodearon al asun- to de las jubilaciones anticipadas. Un fallo estimatorio hubiera supuesto, dado el elevado número de afectados, una enorme carga económica para las arcas públicas. A este dato hay que sumarle el hecho de que a finales de 1992 se agudizó en España una crisis económica que ya se había desatado en los países de nuestro entorno y que aquí se había retrasado artificialmente por la celebración de sendos acontecimientos de alcance internacional. Además, nuestra economía estaba sometida a un plan de convergencia que exigía un esfuerzo de rigor presupuestario con el objeto de alcanzar nuestra integración en la moneda única europea, hoy felizmente lograda. Pero si el peso de estos factores económicos no era nada despreciable, tampoco fue escasa la presión ejercida desde el poder político. No es casualidad que meses antes de este fallo se aprobara la Ley Orgánica 3/1992, de 23 de junio, por la que se fija la Edad de Jubilación de Jueces y Magistrados y se integra diverso Personal Médico en el Cuerpo de Médicos Forenses, que retrasaba la edad de jubilación sólo para los jueces y magistrados a los 68 años. Esta oportuna reforma legal hacía que un fallo desestimatorio fuera completamente neutral para los magistrados que lo votaran. Pero más directamente se aprobaría el reiterado artículo 139.3 de la Ley 30/1992 (78) —publicada tres días antes— (76) GARRIDO FALLA apuntaría, por el contrario, a la insatisfacción del Tribuna] Supremo «con la definitividad de su argumento», en La responsabilidad del Estado Legislador en la nueva Ley 30/1992 y en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, op. cit., pág. 129. (77) Profetizado ya por GARRIDO FALLA, en Sobre la responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., págs. 35 y 56. (78) MONTORO CHIKER diría gráficamente que este precepto «parece que retrate la si- 306 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR con la confesada finalidad de reducir la responsabilidad legislativa a aquellos supuestos en que la ley causante del daño previera de una manera expresa su indemnización, al que la STS de 30 de noviembre de 1992 no tuvo ningún inconveniente en atribuirle, sentando un peligroso precedente, una naturaleza orientativa de la voluntad del legislador (79). 3. El «espaldarazo» definitivo a la responsabilidad del Estado legislador de la STC 28/1997, de 13 de febrero El efecto combinado de la STS de 30 de noviembre de 1992 (80) y del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 parecía condenar a una inevitable desaparición de la responsabilidad del Estado legislador de nuestro ordenamiento jurídico, ya que las reclamaciones que se plantearan en relación con daños legislativos producidos antes de la entrada en vigor de esta Ley serían desestimadas por la falta de desarrollo legislativo del artículo 9.3 de la Constitución, mientras que los perjuicios que se causaran a partir de esta fecha sólo serían indemnizables cuando las leyes que los produzcan prevean expresamente alguna clase de reparación. Pero los hechos son tozudos y no transcurriría mucho tiempo hasta que se volviera a invertir nuevamente esta situación. Muy pronto se produciría una primera quiebra en esta discutible jurisprudencia con la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de luación sufrida, tan criticada, de la jubilación anticipada de los funcionarios al rebajarse la edad de jubilación en la Ley 30/1984», en su La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la Ley 30/1992..., op. cit.. pág. 54. Igualmente, LEGUINA VILLA considera que es una reacción del Parlamento frente a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de algunos Tribunales Superiores de Justicia favorables al reconocimiento de responsabilidad legislativa, cuyos fallos serían «la razón última de este precepto", en La nueva Ley de régimen jurídico..., op. cit., pág. 412. (79) FJ 8.°. (80) El Tribunal Supremo extendería esta doctrina no sólo a las sentencias posteriores sobre la indemnización del adelanto de la edad de jubilación de los funcionarios, jueces y magistrados —SSTS de 1, 2 y 30 de diciembre de 1992 (Ars. 1068 de 1993, 10284 y 9816), de 13, 15 y 16 de enero de 1993 (Ar. 133, 133 y 256), de 18 de enero de 1994 (Ar. 48)—, de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (SSTS de 30 de noviembre de 1992 y de 4 de diciembre de 1993, Ars. 8391 y 9249), de los militares profesiones (SSTS de 27 de septiembre de 1994 y de 16 de diciembre de 1996, Ars. 7343 y 8862) y de los notarios (STS de 11 de noviembre de 1997, Ar. 8.305), sino también a los daños producidos por la nueva legislación sobre incompatibilidades —SSTS de 29 de enero de 1993 (Ar. 2095), de 8 de febrero de 1993 (Ar. 2099), de 27 y 30 de noviembre de 1993 (Ars. 8261 y 8263), dos sentencias de 18 de enero de 1994 (Ars. 48 y 49) y de 11 de abril de 1997 (Ar. 2670)—, por la disposición adicional 5.° de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos para 1981, que integró en el sistema público las pensiones gestionadas por una serie de Mutualidades, congelando el nivel de las prestaciones existentes el 31 de diciembre de 1974 —SSTS de 18 de enero de 1993 (Ar. 890), de 4 de marzo de 1993 (Ar. 1578), de 15 de noviembre de 1995 (Ar. 8198), de 1 de abril, 4 de junio, 24 de septiembre y 17 de diciembre de 1996 (Ars. 3029, 4736, 6461 y 8864)—, por la limitación de la cuantía de las pensiones públicas establecida anualmente por las respectivas Leyes de Presupuestos — SSTS de 20 de noviembre de 1995 (Ar. 8229) y de 22 de abril de 1996 (Ar. 3594)— y, finalmente, por la reducción de las distancias entre las estaciones de servicio ordenada por el Reaí Decreto-Ley 4/1988, de 24 de junio (STS de 1 de marzo de ] 993, Ar. 2042). 307 ROBERTO GALÁN VIOQUE 1993 (81), en la que este órgano judicial se estrenaría otorgando una indemnización en concepto de responsabilidad del Estado legislador. El Real Decreto 830/1985, de 30 de abril, había establecido, entre otras medidas de fomento, la exención de los derechos de aduana por las capturas de pescado realizadas por empresas pesqueras conjuntas españolas y de terceros países. La posterior Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, que en virtud del artículo 93 de nuestra Constitución autorizó la celebración del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, obligó a la supresión gradual de estos beneficios fiscales en un plazo de siete años, lo que causó elevadas pérdidas económicas a conocidas empresas pesqueras españolas que ya no podían amortizar las inversiones realizadas. El Tribunal Supremo, que no duda en imputar estos perjuicios a las Cortes Generales, señalaría en esta ocasión que «deviene procedente la indemnización cuestionada, habida cuenta, en primer lugar, la existencia de derechos o al menos intereses patrimoniales legítimos, cuyo sacrificio patrimonial se impuso por las determinaciones que hemos relatado, sin que las respectivas sociedades tengan el deber de soportarlo, y además porque concurren cuantos requisitos exige nuestro ordenamiento para dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, esto es daño, no causado por fuerza mayor, efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que es consecuencia directa (nexo causal), de los concretos actos que se aducen y que hemos examinado como determinantes de la lesión patrimonial» (FJ 3°). A partir de esta sentencia convivirán en materia de responsabilidad legislativa dos líneas jurisprudenciales contradictorias. Frente a un inabarcable número de sentencias «clónicas» que reproducen casi literalmente la fundamentación de la STS de 30 de noviembre de 1992 surgirán una serie de sentencias (82) que, de una manera ecléctica, sin descartar a radice una eventual responsabilidad legislativa, examinan las circunstancias de cada caso concreto para determinar si procede o no indemnizar los daños legislativos producidos. Dada la dimensión constitucional de la responsabilidad del Estado legislador quedaba pendiente todavía que se produjera un pronunciamiento del Tribunal Constitucional más explícito en torno a esta espinosa cuestión (83). Esta intervención de nuestro Alto Tribunal se produciría en relación con un asunto al que ya nos hemos referido. El Tribunal Superior de (81) Ar. 1623, después reiterada en las posteriores SSTS de 27 de junio de 1994 y 16 de septiembre de 1997 (Ars. 4981 y 6411). (82) En esta línea pueden citarse las SSTS de 13 de febrero, de 8 de abril y de 18 de septiembre de 1997 (Ars. 979, 2666 y 6917). (83) GARRIDO FALLA había apuntado incluso, en La responsabilidad del Estado Legislador en la nueva Ley 30/1992 y en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, op. cit-, págs. 129 y 132, a dejar su determinación en manos de este Tribunal. 308 DE LA TEORJ A A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Justicia de las Islas Baleares había indemnizado a unas empresas por los perjuicios que les había irrogado la aprobación de unas leyes autonómicas que les impedían concluir la urbanización de unos terrenos ya comenzada. Este Tribunal no juzgó necesario cuestionar aquellas leyes, como le habían solicitado los recurrentes, sino que acudió directamente a la figura de la responsabilidad derivada de leyes. Por el contrario, el Tribunal Supremo, conociendo de este asunto en apelación, elevaría ante el Tribunal Constitucional la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad (84) alegando, aparte de la falta de competencia legislativa de esa Comunidad Autónoma, la naturaleza expropiatoria de estas leyes. La paradigmática STC 28/1997, de 13 de febrero, desestimó todos los motivos de inconstitucionalidad que se habían invocado. Sobre la inexistencia de una indemnización expropiatona señaló que «... en el propio auto de planteamiento se condiciona la pretensión indemnizatoria objeto del recurso contencioso-ad- ministrativo del que conoce en apelación, a que las normas cuestionadas superen el juicio de constitucionalidad que por razones competenciales en él se plantea. En tal supuesto entiende que habrá de conocer del problema indemnizatorio debatido que, resuelto favorablemente para las sociedades recurrentes por la sentencia de instancia, se plantea en la apelación. Es claro, por tanto, que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33. CE, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos» (FJ 7°). Un año más tarde, el Tribunal Supremo confirmaría parcialmente la sentencia de primera instancia en su fallo de 17 de febrero de 1998 (85). En cuanto al fondo aplicaría a los daños enjuiciados su jurisprudencia elaborada en torno al derogado artículo 87 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, vigente cuando éstos se produjeron, sobre indemnización por cambios en la ordenación del suelo, lo que le llevaría a reducir sustancialmente la indemnización —de 929.050.000 a 121.473.545 pesetas— al no considerar indemnizable la pérdida del valor urbanístico de los terrenos porque, como no se había terminado su urbanización, los recurrentes no lo habían todavía patrimonializado. (84) Auto de 6 de noviembre de 1990 (Ar. 8748). (85) FJ 6.". Doctrina que también siguen las posteriores SSTS de 6 de marzo de 1998 y de 3 de marzo de 1999 (Ars. 2491 y 2426), que, sin embargo, desestiman los recursos al no considerar indemnizables los daños alegados. 309 ROBERTO GALÁN VIOOUE ficio especial. Esta circunstancia se dio en el asunto resuelto por la STC 100/1989, de 5 de junio, que desestimó un recurso de amparo interpues- to por un funcionario público contra la denegación de responsabilidad por la anticipación de la edad de jubilación que le impidió, al haber estado varios años de excedencia voluntaria, alcanzar una pensión de jubilación equivalente al 80 por 100 de sueldo, trienios y grado, quedando drásticamente reducida en el 20 por 100. El Tribunal Constitucional denegó el amparo porque la mayoría de las alegaciones del recurrente eran de legalidad ordinaria (derecho a una pensión digna y la irretroactividad de las leyes restrictivas de derechos individuales), pero lo más decisivo es que dejó claro que la simple invocación de una ruptura del equilibrio en el reparto de las cargas públicas no convierte los daños sufridos por los particulares, en contra de lo que han sostenido algunos autores (105), en una violación del principio de igualdad ante la ley con relevancia constitucional (106). Si la argumentación de esta sentencia constitucional es impecable, porque el derecho a la indemnización de los daños legislativos que nace del artículo 9.3 de la Constitución no es un derecho fundamental, no se puede decir lo mismo de la actuación de la Audiencia Territorial de Barcelona —hoy Tribunal Superior de Justicia de Cataluña—, que fue insensible ante la evidencia de unos perjuicios anormales producidos por el adelanto legal de la edad de jubilación que constituían un indudable sacrificio especial y que tenían que haber sido indemnizados. Hay que destacar que el principio de igualdad ante las cargas públicas no es el único criterio que puede utilizarse para determinar la antijuridicidad de los lícitos legislativos. La sentencia de 5 de marzo de 1993 del Tribunal Supremo, que indemnizó a una empresa pesquera por la supresión sorpresiva de unas bonificaciones fiscales, acudió para perfilar la existencia de un sacrificio especial al principio de confianza legítima (107). La anormalidad del daño puede surgir cuando se produce un cambio legislativo brusco que modifica el régimen jurídico de una actividad en cuya permanencia habían confiado los particulares (108). En todo caso, el principio de confianza legítima no sustituye a la exigencia de un sacrificio especial sino que lo complementa, lo que permite conjurar el riesgo, del que advierte OSSENBÜHL, de que la extensión de este principio a la actividad le- (105) Vid. RODRÍGUEZ OUVER, en «Los ámbitos exentos del control del Tribunal Constitucional», op. cit., págs. 2357 y 2358, y PALLARES MORENO, en Estado, Administración, Poderes públicos v Responsabilidad, op. cit., pág. 104. (106) FJ6.°. (107) Principio que también manejan las posteriores SSTS de 13 de febrero, de 18 de septiembre y de 18 de octubre de 1997 (Ars. 978, 6917 y 7941), que, no obstante, desestiman la existencia de responsabilidad legislativa. (108) A la vista de esta jurisprudencia, M. C. ALONSO GARCÍA introduce una excepción en la reducción que hace de la responsabilidad legislativa a los supuestos de leyes inconstitucionales, admitiendo que también pueden ser antijurídicos los daños causados por una ley que no haya sido declarada inconstitucional cuando «suponga una ruptura del principio de la confianza legítima en ¡a estabilidad del Ordenamiento jurídico», en La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, op. cit.. págs. 109 a 121 y 129. 316 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR gislativa inhiba al legislador ante el temor de que se le planteen una «montaña de peticiones de indemnización» (109). Por último, queda por ver si la responsabilidad por leyes válidas basada en la existencia de un sacrificio especial puede presentar algún tipo de limitación. El Tribunal Supremo se refirió confusamente en su sentencia de 17 de noviembre de 1987 a que el legislador podía excluir toda indemnización cuando concurriesen «preferentes razones de interés público» (110). En la misma línea se mueve QUINTANA LÓPEZ, para quien «la prohibición de una actividad tradicionalmente aceptada pero cuya realización se considera que en el futuro debe eliminarse o restringirse» puede tener «cabida en el "deber jurídico de soportar" el daño que corresponde al titular de la actividad patrimonialmente perjudicado, con la consiguiente exoneración del deber de resarcir el posible detrimento patrimonial» (111). Esta doctrina recuerda la mantenida por el Consejo de Estado francés, que, apelando a un etéreo interés general preeminente, ha hecho de la responsabilidad legislativa, en las gráficas palabras de CHAPUS, «un producto de lujo que no se puede servir todos los días» (112). Esta exclusión de responsabilidad carece de cobertura constitucional, por lo que en principio sería contraria a la garantía de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, como implícitamente reconoció el Tribunal Supremo en su paradigmática sentencia de 11 de octubre de 1991(FJ 5.°), en la que entró a resolver sobre el fondo, aunque desestimándola, para determinar si eran indemnizables los daños sufridos por una empresa licorera por las prohibiciones de publicidad a las bebidas alcohólicas y la subida de los impuestos a estos productos, a pesar de que estas medidas legales se habían dictado con la finalidad pública de protección de la salud (113). Porque cuando nuestra Constitución ha querido establecer algún límite a la responsabilidad patrimonial, como hizo en su artículo 106.2 con la fuerza mayor, lo ha hecho expresamente. Esto no quiere decir, sin embargo, que siempre que la aplicación de una ley dé lugar a un sacrificio especial nazca el derecho a (109) Que expone en su Vertrauensschutz im sozialen Rechtsstaat, Die Óffentliche Verwaltung, 1972, pág. 32. (110) Esta afirmación le lleva a la abogada del Estado SANZ CEREZO, en La responsabilidad patrimonial de la Administración pública derivada de los actos legislativos, «El Derecho», 23 de mayo de 1996, págs. 1 y ss., a concluir que la responsabilidad por leyes requiere de un desarrollo legislativo ya que si naciera directamente del artículo 9.3 de la Constitución el legislador nunca podría excluir, como dice el Tribunal Supremo, la indemnización. Sin embargo, hace una cita manipulada de la sentencia ya que omite la importante precisión de que la ley solamente puede excluir indemnización si se dan estas preferentes razones de interés público. (111) Vid. La responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., pág. 130. Opinión que parecen compartir GARRIDO FALLA, en la obra, de la que es coautor FERNANDEZ PASTRANA, Régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas..., op. cit., pág. 339, nota 20, y JORDANO FRAGA, en Medio ambiente versus Propiedad: «Expropiaciones Legislativas» en el Derecho Ambiental Americano, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 85, 1995, págs. 90 y ss. y nota 87. (112) En su completo Droit administratif general, tomo I, Éditions Monchrestien, París, 10.a edición, 1996, pág. 1.255. (113) FJ 5.". Doctrina que para disposiciones reglamentarias también aplicó la STS de 23 de marzo de 1992 (Ar. 3227). 317 ROBERTO CALAN VIOOUE una indemnización. El particular estará obligado a soportar el daño de origen legislativo cuando la Constitución atribuya al legislador la potestad de imponer un determinado contenido dañoso. Esto sucede con la potestad tributaria prevista en su artículo 31, como señaló la mencionada STS de 11 de octubre de 1991 (FJ 3.°) (114). Pero donde más juega este límite es en el ámbito de la legislación penal o sancionadora. La tipificación de una actividad como un delito, una falta o una sanción administrativa no sólo se proyecta hacia el futuro penalizando una conducta que antes era lícita, también absorbe todas las consecuencias dañosas que se deriven de la nueva prohibición, excluyendo toda indemnización. b) La eficacia normativa de la Constitución como parámetro de la antijuridicidad de los perjuicios derivados de ilícitos legislativos. La indemnización de los denominados ilícitos legislativos cuenta con la dificultad añadida de la heterogeneidad de los supuestos que se pueden presentar. Los daños pueden derivar tanto de la aplicación de una ley que es inconstitucional o que infringe el Derecho comunitario como de una omisión legislativa, como ha demostrado convincentemente GÓMEZ PUENTE (115). El parámetro válido para determinar la antijuridicidad de esta clase de daños no puede ser otro que la propia Constitución española. La existencia de un vicio de inconstitucionalidad en una ley o la constatación de que se ha producido una omisión legislativa que es contraria a la Constitución no generan automáticamente un derecho a indemnización. La sentencia del Tribunal Constitucional que declara esta inconstitucionalidad constituye solamente un presupuesto de la responsabilidad por ilícito legislativo. En principio, los ciudadanos estamos obligados a cumplir las leyes, aunque sean posteriormente declaradas inconstitucionales, y a soportar en nuestro patrimonio los perjuicios que puedan derivarse de su aplicación, como sucede con las leyes válidas que no producen sacrificios especiales. Todo esto con independencia de que el fallo constitucional pueda llevar hacia adelante o hacia atrás en el tiempo los efectos de la nulidad de la ley. Esto es así porque nuestra Constitución deja en manos del legislador la configuración jurídica de muchos de nuestros derechos. Pero el (114) Sí son indemnizables, sin embargo, los sacrificios especiales que no sean una consecuencia directa del ejercicio de la potestad tributaria, es decir, la imposición del gravamen (tres SSTSJ de Canarias, con sede en Las Palmas, de 24 de marzo de 1992 las tres, FJ 10."). (115) Cfr. La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control, op. cit. Sobre las omisiones legislativas se han ocupado en nuestra doctrina también AGUIAR DE Lv¡- QUE, en El Tribunal Constitucional y la función legislativa: El control del procedimiento legislativo y de la inconstitucionalidad por omisión, «Revista de Derecho Político», núm. 24, 1987, págs. 9 y ss., y MONTORO CHINER, en La inactividad administrativa en el proceso de ejecución de las leyes. Control jurisdiccional «versus» fracaso legislativo, núm. 110 de esta REVISTA, 1986, págs. 263 y ss., también publicado en «Inactividad y responsabilidad. Responsabilidad administrativa y del Estado Legislador por la "muerte de los bosques". La cuestión de la causalidad», que se recoge en el libro colectivo Gobierno y Administración, vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, págs. 1141 y ss. 318 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Parlamento no puede disponer libremente de todos los derechos y libertades constitucionales, ya que el artículo 53.1 de la Constitución establece una garantía material en virtud de la cual las leyes deberán respetar siempre el contenido esencial de los derechos y libertades del Capítulo Segundo de su Título I (arts. 14 a 38), y nuestra Carta Magna, fuera de estos preceptos, atribuye directamente a los ciudadanos derechos como el de audiencia en los procedimientos de elaboración de reglamentos o de actos administrativos o la propia garantía de la responsabilidad de los poderes públicos en sus artículos 105.aj y c) y 9.3, 106.2 y 121, respectivamente, por citar sólo algunos ejemplos que son directamente aplicables. Aquí el legislador no tiene libertad ya que se encuentra vinculado por la eficacia normativa directa de nuestra norma suprema. Por esta razón serán antijurídicos los daños y perjuicios que sufran los particulares como consecuencia de la aplicación de una ley inconstitucional o de una pasividad legislativa que lesione el contenido de derechos materialmente protegidos por la Constitución y, por lo tanto, merecedores de una indemnización. A sensu contrario, no serán indemnizables las lesiones patrimoniales de este tipo que afecten a los derechos que son de configuración legal. La responsabilidad patrimonial por leyes inconstitucionales viene así a funcionar como una especie de cláusula de cierre de todo el sistema constitucional asegurando, en la línea de otros ordenamientos (116), el pleno carácter normativo de los principios y preceptos que aparecen en la Constitución. Esta protección le otorga al ciudadano un plus añadido al de la lucha contra la mera inconstitucionalidad de la ley ya que los damnificados pueden, una vez declarada su inconstitucionalidad, reclamar una indemnización para mantener la integridad patrimonial de los derechos nacidos ex Constitutione. De esta manera se mantiene, además, la naturaleza objetiva que con carácter general presenta en nuestro Derecho la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos en la medida que la indemnización no va a depender de la culpa del legislador, sino exclusivamente de que la lesión que sufran los particulares sea antijurídica porque la actividad o pasividad legislativa lesione derechos que se encuentran materialmente garantizados por la Constitución. De este planteamiento se deducen dos importantes consecuencias prácticas. En primer lugar, la individualización de los sujetos lesionados no se (116) En Alemania, ARDNT, en su sugerente Die Bindungswirkung des Grundgesetzes, «Der Betriebs Berater», 1960, cuaderno 26/20, pág. 994, apunta a la vinculación del legislador a la Ley Fundamental de Bonn como fundamento de la responsabilidad por ilícito legislativo. Opinión que comparte HAVERKATE, en Amtshaftung bei legislativen Vnrecht und die Grundrechtsbindung des Gesetzgebers, «Neue juristische Wochenschrift», 1973, cuaderno 11, pág. 441. Algo parecido ha sucedido en el Derecho constitucional norteamericano a partir de su decisiva sentencia Bivens versas Six Unknown Agents of the Federal, de 1971, publicada en 403 U.S. 388(71), que ha sido comentada por BORRAJO INIESTA, en Indemnización constitucional (A propósito de la sentencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos), en el núm. 103 de esta REVISTA, 1983, pág. 209, nota 1. El Tribunal Supremo de Estados Unidos sostuvo en esta sentencia que la violación de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución imputable a los poderes públicos puede generar derecho a una indemnización por responsabilidad. 319 ROBERTO GALÁN V1OQUF. encuentra tan limitada como ocurre con los supuestos de responsabilidad por lícito legislativo. Tendrán derecho a ser indemnizados todos aquellos que hayan sufrido daños por la aplicación de la ley inconstitucional en las condiciones que hemos visto, sin importar el número más o menos amplio de perjudicados. Por otra parte, es importante destacar que aunque los particulares sufren la lesión cuando se les aplica la ley, su antijuridicidad no se determina y, por lo tanto, las víctimas no pueden exigir responsabilidad patrimonial alguna, hasta que se produzca la declaración de inconstitucionalidad de la ley o de la omisión legislativa y se publique oficialmente la sentencia. Es en esta fecha cuando comienza el dies a quo para reclamar una indemnización (117). Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre responsabilidad por leyes inconstitucionales parece ir por otros derroteros. En su ya citada sentencia, de 29 de febrero de 2000, se alinea con la tesis defendida por GARRIDO FALLA para esta clase de responsabilidad. Así, después de considerar innecesario indagar, en relación con las reclamaciones de responsabilidad de los propietarios de máquinas tragaperras a los que se les había cobrado un tributo impuesto por un precepto legal inconstitucional, sobre la voluntad tácita del Legislador de reparar los daños que iba causar y sobre la aplicabilidad del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que condiciona la indemnización al hecho de que el propio poder legislativo, causante del daño, haya previsto expresamente una indemnización, afirma —haciendo un velado «guiño» a este reputado autor— que «... por definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido a priori en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una ley, puede generar un pronunciamiento de responsabilidad patrimonial cuando aquella ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles» (FJ 4°). (117) Esta segunda consecuencia ha encontrado recientemente un fuerte respaldo en la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000 dictada en el asunto Miragal! Escolano v otros —pendiente de publicación oficial—, que ha condenado al Estado español en violación del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos por hacer una interpretación muy restrictiva del cómputo de los plazos para reclamar responsabilidad por los daños producidos por un reglamento ilegal. El Tribunal Supremo consideró, en una larga serie de sentencias después confirmadas en amparo ante el Tribunal Constitucional, que el dies a quo para pedir responsabilidad era la fecha de lectura pública de la sentencia que anuló el reglamento ilegal, en lugar de la de notificación a las partes o la más razonable de su publicación en el Boletín Oficial. El Tribunal Europeo estima justamente que esta «interpretación particularmente rigurosa hecha por los Tribunales internos de una regla de procedimiento ha privado a los recurrentes de su derecho de acceso a un Tribunal para examinar sus demandas de indemnización» (parágrafo 38). 320 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Es decir, el Tribunal Supremo liga de forma automática la anulación de una ley, por el Tribunal Constitucional, con la antijuridicidad de los daños que haya podido causar su aplicación. De este modo, a la luz de este fallo, PULIDO QUECEDO ha llegado a afirmar que «del mismo modo que en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración se ha defendido como necesario que los Tribunales condenen a la Administración con fallos disuasorios, como medio preventivo de que no vuelva actuar y perpetuarse "ad eternum" en su irresponsabilidad, al Estado Legislador le debe costar caro, debe pagar un alto precio, por los daños y perjuicios derivados de actos legislativos teñidos de inconstitucionalidad, cuando sabe que juega además con el beneplácito de un Tribunal condescendiente con el Legislador económico»^ 18). Por el contrario, a nuestro juicio, la amplitud con la que el Tribunal Supremo configura la responsabilidad por leyes inconstitucionales no solo carece de cualquier apoyo constitucional, sino que también representa una seria amenaza a la potestad que tiene reconocido el legislador para innovar el ordenamiento jurídico. c) Responsabilidad por ilícito legislativo comunitario. El recelo con que muchos Gobiernos europeos recibieron la «comunitarización» (119) que la sentencia Francovich hizo de una acción de responsabilidad de los Estados miembros por las infracciones del Derecho comunitario que sean imputables a los legisladores nacionales se ha visto en buena parte mitigado con la restrictiva jurisprudencia sentada por su posterior y decisiva sentencia, de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pechéur SA y República Federal de Alemania y The Queen y Secretary of State for Transpon ex parte: Factortame LTD e.a. (As. C-46/93 y 48/93) (120). En esta sentencia el Tribunal de Justicia de la Unión Europea precisaría que los Estados deben responder ante sus ciudadanos, como mínimo, en las mismas condiciones que lo hacen los órganos comunitarios cuando infringen el Derecho comunitario, lo que significa que el requisito de que el incumplimiento imputable a la actividad o pasividad de los legisladores nacionales constituya una violación suficientemente caracterizada del Derecho comu- (118) En su La Responsabilidad del Estado Legislador por declaración de inconstitucionalidad de una ley..., cit., pág. 1766. (119) Esta expresión la emplean DUBOUIS, en La responsabililé de l'État pour les dommages causes aux particuliers par la violation du Droit communautaire (decisión de la Cour de justice des Communautés européennes 19 novembre 1991 Francovich et Bonifaci, aff. jointes C-6/90 et C-9/90), «Revue Francaise de Droit Administratif». núm. 8 (1), 1992, pág. 8, y RIGAUX, en L'arrét «Brasserie du Pécheur-Factortame ///»: Le roi peut mal faire en droit communautaire..., «Europe», núm. 5, 1996, págs. 1 y ss., pág. 6. (120) Rec. I, págs. 1131 y ss. Véase el estudio que GARCIA DE ENTERRIA hace de este asunto en La sentencia Factortame 11 del Tribunal de Justicia de tas Comunidades Europeas, de 25 de julio de 1991, sobre el fondo de la compatibilidad con el Derecho Comunitario de la Merchant Shippimg Act de 1988, inglesa, de reserva de pesca. Derecho estatal de abanderamiento de buques y libertad de establecimiento según el Derecho Comunitario, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 73, 1992, págs. 67 y ss. 321 ROBERTO GALÁN VIOOUE nitario, que es la principal condición que se precisa para que las autoridades comunitarias tengan la obligación de indemnizar, se convierte en la piedra de toque de la responsabilidad estatal por ilícito legislativo comunitario. Esto hace que, como ha destacado R. ALONSO GARCÍA (121), esta obligación de responder de los Estados que deriva de la primacía del Derecho comunitario se encuentre impregnada de un marcado carácter subjetivo. Los principales criterios que se van a manejar para determinar si una violación es suñcientemente caracterizada son el margen de apreciación que el Derecho comunitario haya dejado a los Parlamentos nacionales a la hora de ejercitar su potestad legislativa, la intencionalidad de la infracción cometida, el carácter excusable o inexcusable del error que se le imputa y la existencia de prácticas anteriores de los órganos comunitarios que hayan podido contribuir a que se produjera el incumplimiento legislativo. Con todo, a pesar de su origen comunitario, esta acción de responsabilidad se somete a lo que establezcan las respectivas legislaciones nacionales, que deberán garantizar como «un mínimo de inexcusable cumplimien- to» (122) que los órganos internos de los Estados respondan en los mismos supuestos que los órganos comunitarios cuando infringen el Derecho comunitario. Esto no quiere decir, sin embargo, que las jurisdicciones nacionales actúen en este terreno al margen del Tribunal de Justicia comunitario. A través de la cuestión prejudicial, cuyo planteamiento corresponde a los tribunales internos, se puede establecer una estrecha vía de colaboración (123). De hecho, no es infrecuente que el Juez comunitario se pronuncie al resolver una cuestión prejudicial, cuando cuenta con los datos necesarios, sobre la existencia o no de una violación suficientemente garantizada (124). La jurisprudencia comunitaria también se ha preocupado desde Francovich que esta remisión al Derecho interno de los Estado miembros, que provoca una inevitable dispersión de regímenes jurídicos (125), no deje a (121) Cfr. in extenso su La responsabilidad de los Estados miembros por infracción del Derecho comunitario, Civitas, Madrid, 1997. (122) Cfr. Muiíoz MACHADO, en La responsabilidad extracontractual de tos poderes públicos en el Derecho comunitario europeo, «Documentación Administrativa», núms. 237- 238, 1994, pág. 132. (123) Como sostiene COBREROS MEKDAZONA, en incumplimiento del Derecho comunitario y responsabilidad del Estado, Civitas, Madrid, 1995, págs. 85 y ss. No es casual que todas las sentencias comunitarias que a partir de la sentencia Francovich se han dictado en relación con la responsabilidad estatal por violación del Derecho comunitario hayan resuelto cuestiones prejudiciales planteadas por los Tribunales nacionales. (124) R. ALONSO GARCIA afirma que la competencia de los Tribunales internos «no excluye que el propio Tribunal de Justicia proceda a tal calificación si estima que cuenta con suficientes elementos de juicio al respecto», en La responsabilidad de los Estados miembros por infracción del Derecho comunitario, op. cit., pág. 100. Así, en las SSTJCE de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications, y de 17 de octubre de 1996, Denkavit International BV, declaró que la violación del Derecho comunitario imputable a los Estados implicados no era suficientemente caracterizada, y en un sentido positivo en la STJCE de 8 octubre de 1996, Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, y Werner Úrsula y Torsten Knor v. Bundesrepublik Deutschland. (125) Criticada por OSSENBÜHL, en su Der gemeinschaftsrechtliche Staats Haftungsansprucht, «Deutsches Verwaitungsblatt», 1992, cuaderno 15, pág. 997. 322 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR los particulares desprotegidos, estableciendo dos importantes cautelas. En primer lugar introduce una limitación de carácter absoluto. No es compatible con el Derecho comunitario que los ordenamientos nacionales exijan condiciones que imposibiliten de facto el reconocimiento de responsabilidad por ilícito legislativo comunitario porque «hagan prácticatnente imposible o excesivamente difícil obtener reparación». Si eso ocurre, los Tribunales nacionales están obligados a garantizar el estándar mínimo comunitario de responsabilidad inaplicando su legislación interna. Esto implica el desplazamiento dentro de nuestro ordenamiento de lo dispuesto en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 para la indemnización de los daños derivados de actuaciones u omisiones anticomunitarias ya que, como ha destacado la doctrina (126), no resulta compatible con el Derecho comunitario la exigencia de que se tenga que aprobar una ley ad hoc para que éstos sean indemnizables. Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea prohibe que las pretensiones indemnizatorias entabladas por los particulares frente a las autoridades de los países miembros que tengan su origen en una violación del Derecho comunitario puedan sufrir dentro de cada ordenamiento algún tipo de discriminación con respecto a reclamaciones de responsabilidad de naturaleza semejante fundadas exclusivamente en infracción de normas nacionales. Esta segunda limitación también afecta de manera destacada a nuestro Derecho. La acción de responsabilidad por ilícito legislativo comunitario se beneficia de la naturaleza objetiva que la responsabilidad por leyes inconstitucionales, como defendemos, ostenta en el ordenamiento español, lo que significa que el requisito de que la violación del Derecho comunitario sea suficientemente cualificada, que se basa principalmente en el grado de apreciación que la norma infringida otorgue a los Parlamentos nacionales, también es inaplicable. Los daños serán indemnizables simplemente cuando la norma comunitaria incumplida por el legislador español hubiera atribuido derechos a los particulares que éstos no hayan podido ejercitar. Una cuestión diferente y de enorme trascendencia práctica será determinar, en un Estado como el nuestro en el que coexisten varios poderes legislativos, a qué ente político le corresponde la obligación de indemnizar los ilícitos legislativos comunitarios (127). Se trata de la espinosa imputación de los daños de origen legislativo. (126) GUICHOT, La responsabilidad de los Estados por infracción del Derecho comunitario. La jurisprudencia post-Francovich, «Revista Andaluza de Administración Pública», núm. 30, 1997, págs. 141 y 142, y QUINTANA LOPEZ, en La responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., pág. 145, y en La responsabilidad del Estado Legislador por daños a particulares generados por violación del Derecho Comunitario (STJCE de 5 de marzo de 1996), «La Ley», 1996-4, pág. 1246. (127) El sistema de responsabilidad estatal puede verse profundamente alterado si, como denuncia para PRIESS Alemania, en Die Haftung der EG-Mitliedstaaten gegenüber dem einzelnen bei Verstóssen das Gemeinschaftsrecht Gemeinschaftsrecht, «Neue Zeitschrift Verwaltungsrecht», 1993, cuaderno 2, págs. 121 y ss., la Federación se ve obligada a subrogarse en las obligaciones de los Lá'ndem o incluso de los municipios, y asumir la reparación que causen durante la ejecución del Derecho comunitario. En el mismo sentido véase a JARASS, en Haftung für die Verletzung von EU-Recht durch nationale Organe und Amtstrdger, «Neue Juristische Wochenschrift», 1994, cuaderno 14, pág. 884. La última palabra sobre esta cuestión la tiene el Tribunal de Luxemburgo, que tiene pendiente una cuestión preju- 323 ROBERTO GALÁN VIOQUE 2. La problemática imputación horizontal y vertical de las lesiones patrimoniales de origen normativo La Constitución española de 1978 estableció una compleja distribución de competencias legislativas entre las Cortes Generales y los correspondientes Parlamentos autonómicos, plasmada en el denominado bloque de la constitucionalidad. Este criterio de separación competencial es el que debe seguirse a la hora de imputar los supuestos de responsabilidad del Estado legislador. Aunque es cierto que esta imputación resulta relativamente sencilla cuando se trata de perjuicios que derivan de la aplicación de una ley, no podemos olvidarnos de los «silencios legislativos» (128), es decir, de los casos en los que las lesiones patrimoniales no nacen de una ley vigente, sino de la pasividad del legislador en aprobarla. La responsabilidad por omisiones legislativas es imputable al ente político —Estado o Comunidad Autónoma— que tenga atribuida la competencia legislativa y que, por lo tanto, tenía la obligación de realizar un determinado desarrollo legislativo. Este criterio es igualmente aplicable, como ha destacado la doctrina española de forma mayoritaria (129), a los ilícitos legislativos comunitarios, pese a que el tenor literal del inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, que atribuye «a las Cortes Generales o al Gobierno la garantía del cumplimiento» de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de las normas emanadas de las Instituciones comunitarias, pueda inducir a alguna confusión (130). Este deber del Estado de cooperar con los órganos comunitarios para asegurar la ejecución del Derecho comunitario se superpone a la responsabilidad patrimonial por los daños producidos por actuaciones u omisiones anticomunitarias que sean imputables a cualquier poder público español. Claro está que si el daño que causa una ley española, estatal o autonómica, tiene su origen en una violación del Derecho comunitario imputable a los propios órganos de la Unión Europea o proviene de la correcta transposición de una directiva comunitaria, a lo dicial elevada por el Landesgericht für Zivilrechtssachen de Viena el 12 de agosto de 1997, publicada en el «DOCE», núm. 318, de 18 de octubre de 1997, en la que se pregunta si los particulares que sufren los perjuicios derivados de una infracción comunitaria deben dirigirse para reclamar una indemnización contra la división territorial del Estado a la que le sea imputable o contra el Estado austríaco en su totalidad. (128) En una expresión acuñada por MORTATI, en su «Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali contro comportamenti omisivi del Iegislatore», publicado en el libro colectivo Studi in memoria di Cario Esposito, vol. IV, CEDAM - Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Padua, 1974, pág. 2.612. (129) Véanse a ¿OBREROS MENDAZONA, Incumplimiento del Derecho comunitario y responsabilidad del Estado, op. cit., págs. 93, 119 y 133; PÉREZ MARTOS, Sobre la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario, «Actualidad Administrativa», núm. 26, 1997, pág. 475, y QUINTANA LÓPEZ, La responsabilidad del Estado Legislador, op. cit., págs. 137 y 147. (130) GÓMEZ PUENTE sugiere a partir de este precepto constitucional una «solución concurrente» del Estado con las Comunidades Autónomas, en La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control, op. cit., pág. 250. 324 DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR sumo podrá hablarse de una responsabilidad comunitaria por ilícito o líci- to normativo ex artículo 215, párrafo segundo, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, pero nunca de responsabilidad de las autoridades españolas. Aparte de esta imputación horizontal entre la Unión Europea, el Estado y las Comunidades Autónomas según sus respectivas competencias, hay que tener en cuenta que en la producción de perjuicios de origen normativo se pueden entrecruzar tanto actuaciones administrativas como jurisdiccionales que pueden distorsionar la determinación del poder público que sea el verdadero causante del daño. Es frecuente que las leyes para que sean efectivas deban ejecutarse desde abajo por el Poder Ejecutivo, como una consecuencia natural del principio de división de poderes, lo que plantea una delicada interrogante: ¿se pueden considerar los perjuicios causados por la Administración en la aplicación de una ley o en el desarrollo reglamentario que haga de ella como propios de una actuación administrativa? La cuestión no es baladf. Un sector de la doctrina española (131) y alguna línea jurisprudencial (132) mantienen que en los casos de interposición de una actividad administrativa en la producción del daño derivado de una ley hace que éste deba someterse sin más al régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. La respuesta debe buscarse más bien a partir del principio de legalidad que preside el funcionamiento de la Administración. Si una ley establece una potestad reglada que no deja al órgano de la Administración que la tenga atribuida ningún margen de apreciación, los daños que se deriven de su ejercicio no podrán serle imputados al no existir relación de causalidad. Como ha destacado BLASCO ESTEVE (133), ni siquiera podrían subsumirse dentro de la responsabilidad por actuaciones administrativas legítimas al actuar la ley de la que proceden los perjuicios como una causa de justificación para la Administración. Responderá, por lo tanto, quien aprobó la disposición legal. Por el contrario, como sostiene en la doctrina francesa VEDEL(134), si «la medida adoptada, aun siendo legal, no estaba impuesta directamente por el legislador y tiene su fuente directa en el uso que la Administración ha hecho de su poder discrecional», la indemnización de los daños que cause se someterá íntegramente al régimen de responsabilidad administrativa. Esta es la solución más coherente con el sistema de responsabilidad de los poderes públicos y la más respetuosa con el principio de división de poderes. Las mismas reflexiones se pueden trasladar, sal- (131) Vid. ENTRENA CUESTA, «El régimen estatutario de ios funcionarios públicos como postulado constitucional», en la obra colectiva Estudios en Homenaje al Profesor Eduardo GARCÍA DE ENTERRIA, Ed. Civitas, Madrid, 1991, pág. 2618; GARCÍA ALVAREZ, en la obra, dirigida por BERMEJO VERA, Derecho Administrativo especial, op. cit., págs. 1208 y ss., y QUINTANA LÓPEZ, La Responsabilidad del Estado legislador, op. cit., pág. 135. (132) Como parece apuntar el fundamento jurídico 5.° de la sentencia de 13 de febrero de 1997 (Ar. 979). (133) En La Responsabilidad de la Administración española por Actos administrativos, 1.a edición, Ed. Civitas, Madrid, 1981, págs. 184 a 185. (134) Cfr. VEDEL, Derecho Administrativo (traducción de la 6.° edición francesa de Juan RINCÓN JURADO), Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980, págs. 345 y ss. 325