Crónica jurídica de la reforma agraria andaluza

JAVIER PEREZ ROYO Ca ed á ico de De echo Cons i ucional Uni e sidad de Se illa CRONICA JURIDICA DE LA REFORMA AGRARIA ANDALUZA SUMARIO I. In oducción II. La e o ma ag a ia en el Es a u o de Au onomía pa a Andalucía III. La ley andaluza de e o ma ag a ia IV. La ba alla ju ídica en o no a la aplicación de la Ley de e o ma ag a ia V. La sen encia del T ibunal Cons i ucional 1. Cons i ucionalidad de la LRA independien emen e de la delimi ación com- pe enciaL A) La LRA y el con enido esencial del de echo de p opiedad. B) La LRA y la libe ad de emp esa. 2. An icons i ucionalidad po in asión de la compe encia del Es ado. A) Exp opiación o zosa. B) Bases y o denación de la ac i idad económica. C) Legislación ci il. D) Igualdad en odo el e i o io del Es ado. E) Igualdad en elación con las o as Comunidades Au ónomas del s . 151 CE. F) In asión de la compe encia es a al sob e la hacienda gene al. 3. Impues o sob e ie as in au ilizadas. A) Incos i ucionalidad de una igu a ibu a ia con unción ex a iscal. B) P ohibición de la doble imposición. 4. Valo ación de la sen encia. VI. A modo de conclusión I. INTRODUCCION La p opiedad de la ie a y la ca ego ía en la que se exp esa la o ma de mani- es ación de la iqueza que ella gene a, la en a de la ie a, ha sido uno de los p oblemas an o eó ico como p ác ico que ha acompañado al p oceso de imposi- ción del capi al como p incipio de cons i ución económica de la sociedad. Mien- as que la comp esión de odas las demás ca ego ías del modo de p oducción ca- pi alis a y su a iculacón ecíp oca (la pa eja capi al- abajo asala iado y las CRONICA... ESTUDIOS JAVIER PEREZ ROYO di e sas o mas en que el capi al se ap opia/dis ibuye la plus alía: bene icio del capi al indus ial y del capi al come cial e in e és del capi al inancie o) es algo que se ealiza de mane a bas an e cohe en e po la economía polí ica clásica desde echa ela i amen e emp ana, con la en a de la ie a ocu e algo bien dis in o, iéndose la ciencia económica po lo gene al incapaz, no ya de o ece una eo ía cohe en e con sus p opias p emisas, sino que ni siquie a de plan ea adecuada- men e el p oblema. Y lo mismo que ocu e en la eo ía sucede en la p ác ica. La esis encia que las o mas adicionales de ap opiación de la na u aleza o ecían a la " ue za ci ili- zado a del capi al" a a se encida no an o a a és de un p og ama de ac ua- ción en la ag icul u a cohe en e con el nue o p incipio de cons i ución económica de la sociedad, cuan o a a és de un p oceso de deso ganización o deses uc u a- ción del mundo ag ícola adicional y su "abso ción" paula ina po la sociedad ca- pi alis a p opiamen e dicha. Dicho p oceso de abso ción se desa olla á de o ma más ápida y más comple a en algunas o macioness sociales y más len a e incom- ple a en o as, dejando de se la "cues ión ag a ia" un p oblema impo an e en las p ime as en cuan o la p oducción capi alis a alcanza un cie o g ado de desa ollo, y man eniéndose, po el con a io, como p oblema signi ica i o en las segundas. Sin duda es e úl imo es el caso de España, en el que la cues ión ag a ia ha es- ado p esen e con mayo o meno in ensidad en su o ma de mani es ación ex e - na según el g ado de au en icidad con que la sociedad española e a capaz de ex- p esa se, a lo la go del úl imo siglo y medio, si bien los in en os de da le solución pod ía deci se, omando p es ada una conocida ase dé las c ónicas au inas, que han adolecido de "más olun ad que acie o" A los e ec os de es e abajo no es necesa io e e i se a dichos "p oyec os ag a ios" que se han sucedido en la his o ia con empo ánea de España y al luga que ocupa den o de ellos la Re o ma Ag a ia Andaluza, a pesa de que el p opio legislado andaluz en la Exposición de Mo i os de la Ley haya conside ado opo - uno inclui una e lexión de es e ipo. En lo que aquí in e esa bas a la emisión a un es udio compe en e ealizado po un econocido especialis a en la ma e ia, el P o eso Ba olomé Cla e o, a cuya sín esis no engo p ác icamen e nada que aña- di (His o ia y Re o mas Ag a ias. Ponencia p esen ada en las Jo nadas sob e la Re o ma Ag a ia, celeb adas en la Uni e sidad de Se illa los días 14 y 15 de no- iemb e de 1987. En p ensa.) En lo que quie o cen a me más bien, es en la "c ónica" de la Re o ma Ag a- ia Andaluza, mejo dicho, en la "c ónica ju ídica", es o es, en el p oceso a a és del cual se ha ido ges ando y en los dis in os p oblemas de ipo ju ídico que se han p esen ado en la ins umen ación de la misma. Pa a lo cual hab á que exami- na en p ime luga cómo se inco po ó al Es a u o de Au onomía pa a Andalucía, cómo se desa olló pos e io men e en una Ley del Pa lamen o Andaluz y, po úl imo, como se ha sol en ado has a el momen o el deba e sob e la cons i uciona- lidad de la Ley an e el T ibunal Cons i ucional y el deba e sob e la aplicación de la Ley an e los T ibunales de Jus icia o dina ios. Pe o ayamos po pa es y empecemos po el p incipio. II. LA REFORMA AGRARIA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMIA PARA ANDALUCIA Pocas no mas hab án sido elabo adas en ningún Es ado Cons i ucional digno de al nomb e en condiciones an di íciles como lo ue on los Es a u os de Au o- nomía, en especial los cua o p ime os, los del a ículo 151 de la Cons i ución. En ealidad, eniendo en cuen a el p oceso de elabo ación de los mismos, esul a casi milag oso que hayan se ido de base a unas es uc u as polí ico-adminis a i as iables, ya que no se sabía ni de dónde se pa da, ya que la Cons i ución había ope ado una au én ica "descons i ucionalización de la es uc u a del Es ado" (P. C uz Villalón), ni a dónde se que ía llega . Y es o es algo que se mani ies a en la p opia edacción de los Es a u os de Au onomía, ya que los di e en es pode es "es a uyen es" se en pe manen emen e a ec ados po un doble y con adic o io emo : el p ime o, el de ansg edi los lími es cons i ucionales imp ecisamen e ijados, algo que ocu e ecuen emen e ambién en o os ex os cons i ucionales, pe o que aquí se acen uaba oda ía más po la inexis encia de un ma co polí ico de e e encia cla amen e de inido; y el se- gundo, el de deja de inclui en el ex o es a u a io alguna compe encia de las que se pudie an asumi , ya que de se así, po la p opia ine cia his ó ica y po la cla- úsula de cie e compe encial del a ículo 149.3 de la Cons i ución, dicha compe- encia pasaba a se au omá icamen e compe encia del Es ado. Pos e io men e con la in e p e ación que de dicha claúsula ha hecho el T ibunal Cons i ucional el e- mo inicial puede pa ece excesi o. Pe o en el momen o de la edacción de los Es a u os e a muy eal y muy lógico. De ahí las epe iciones y las e e encias múl iples a una misma ma e ia, no muy explicables ju ídica pe o si polí icamen e, que se encuen an en p ác icamen e odos los Es a u os de Au onomía. Conc e amen e es o ocu e en ma e ia de ag icul u a y de e o ma ag a ia en el Es a u o de Au onomía pa a Andalucia. El "es a uyen e" andaluz, como no po- día se de o a mane a, enía inicialmen e dudas sob e su compe encia en ma e ia de e o ma ag a ia, mejo dicho sob e la posibilidad de inclui en el Es a u o de Au onomía la compe encia en ma e ia de e o ma ag a ia, dado los é minos en que el a ículo 149.1 de la Cons i ución se exp esa en elación con la legislación ci il y la exp opiación o zosa (7.° y 18.°). De ahí que en los p ime os bo ado es que se elabo a on po las ue zas polí icas andaluzas no igu a a e e encia alguna a la Re o ma Ag a ia en el Es a u o de Au onomía. Muy p on o, sin emba go, co- mo consecuencia de demandas exp esadas po los ó ganos polí icos de di ección de los pa idos de la izquie da andaluza (PSOE, PCA y PSA), la e o ma ag a ia se inco po a ía al p oceso es a uyen e, sin abandona lo ya has a el inal. En e ec o, en el P oyec o de Es a u o de Au onomía que la Asamblea de Pa - lamen a ios andaluces en ía al Cong eso dae los Dipu ados pa a la discusión con- jun a en e la Comisión Cons i ucional del Cong eso de los Dipu ados y una Dele- gación de la p opia Asamblea igu aba en el a ículo 12.11 bajo la siguien e ó mula de inspi ación socialis a-comunis a: "La e o ma ag a ia, como ins umen- o esencial de una polí ica de c ecimien o, pleno empleo y co ección de los dese- quilib ios e i o iales en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma".,Fó mula que, al es a incluida en un a ículo ela i o a los obje i os básicos que debían inspi a la acción de los pode es públicos, pe o no en el capí ulo ela i o a las compe encias de la Comunidad Au ónoma, se eía comple ado po o o, el a ículo 17.4, en el que sí se asumía compe encia po pa e de la Comunidad en "ag icul u a y gana- de ia, compe encias ela i as al desa ollo de la e o ma ag a ia y a la mejo a y o - denación de las explo aciones ag ícolas, ganade as y o es ales." A dicha con igu ación de la Re o ma Ag a ia se p esen a ian a ios Mo i os de Desacue do y una Enmienda, sin que quede cla o el po qué de la dis inción en e aquellos y és a. Los mo i os de desacue do i ían desde e e encias angencia- les, aunque sin menciona la e o ma ag a ia, como los p esen ados po el g upo pa lamen a io cen is a ("concep os de na u aleza ideológica", p. 32') o po el de Coalición Popula ("Andalucía no necesi a bo dea dudosamen e o incluso aspa- sa los lími es de los p ecep os cons i ucionales", p. 35), pasando po el del g upo pa lamen a io mix o (S . Cla e o A é alo), que se mani ies a de acue do con el "obje i o", pe o no con el é mino " e o ma ag a ia", p oponiendo una edacción al e na i a, en la que la palab a " e o ma" se sus i uya po " ans o mación" de la ag icul u a y se añadía una cole illa inal sob e la come cialización de los p oduc- CRONICA... El JAVIER PEREZ ROYO ESTUDIOS os ag ícolas (p. 26), has a el más sus an i o p esen ado po el g upo andalucis a, que en el apa ado 6 de sus mo i os de desacue do mani es aba que el P oyec o de Es a u o de Au onomía "limi a la compe encia de la Comunidad Au ónoma pa a lle a a cabo la e o ma ag a ia y odo lo e e en e a los ecu sos na u ales de Andalucía. Sin la posibilidad de dispone de sus p opios ecu sos, Andalucía nunca pod á sali del subdesa ollo", p oponiendo como al e na i a saca la e o - ma ag a ia de los "obje i os" pa a inclui la en las "compe encias", a cuyo e ec o p oponían la inclusión en el Es a u o de un a ículo 17 bis, edac ado en lo que aquí nos in e esa en los siguien es é minos: "El sec o p ima io de Andalucía es á al se icio de los in e eses de la Comunidad. Po ley andaluza se es ablece á el é- gimen de p opiedad, u ilización, explo ación y disposición del suelo, ag ícola y u - bano, las aguas, la mine ía, los hid oca bu os y cualquie a o a uen e de ene gía. La Comunidad Au ónoma desempeña en exclusi a las compen ecias de e o ma ag a ia y las ela i as a la mejo a y o denación de las explo aciones ag ícolas y ga- nade as" (p. 39 y 41). La única enmienda o mulada exp esamen e como al al a ículo 12.11 del P oyec o se ía p esen ada po el g upo pa lamen a io cen is a, el cual o mula ía un ex o al e na i o con la siguien e edacción: "La ans o mación, mode nización y e o ma de las es uc u as ag a ias como ins umen o de una polí ica de c eci- mien o, pleno empleo y co ección de desequilib ios e i o iales en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma. Así es aban las cosas el 15 de ab il de 1981, echa en la que el Bole ín O icial de las Co es publica el ex o del P oyec o de Es a u o de Au onomía pa a Anda- lucía con los mo i os de desacue do y enmiendas a los que acabo de e e i me en elación con la e o ma ag a ia. Y p ác icamen e así se queda has a la sesión inal de ansacción en e la Comisión Cons i ucional del Cong eso de los Dipu ados y la Delegación de la Asamblea de Pa lamen a ios Andaluces, ya que en el In o me de la Ponencia simplemen e se cons a a el desacue do en e la ó mula inicial so- cialis a-comunis a y la enmienda del g upo cen is a, siendo de des aca exclusi a- men e que, an e al desacue do, el g upo andalucis a se alinea con la edacción inicial que enía de la Asamblea de Pa lamen a ios andaluces (p. 77). En las p ime as sesiones de discusión del ex o en e la Delegación de la Asamblea de Pa lamen a ios andaluces y la Comisión Cons i ucional del Cong eso de los Dipu ados se acue da deja pendien e el a ículo 12.11 pa a su discusión pos e io (sesiones de 26 y 29 de junio), y en la inal del 30 de junio se llega a un acue do a a és de una ó mula ansaccional diseñada po el g upo pa lamen a- io comunis a y p esen ada po el dipu ado So o Ma ín, ó mula que consis i ía en in e cala la emmienda cen is a en e los é minos " e o ma ag a ia" y el es o del ex o o iginal del p oyec o andaluz, ó mula ansaccional a la que da ían su acue do odos los g upos pa lamen a ios con la única excepción del g upo andalu- cis a, el cual a gumen a ía que con dicha ó mula se es aba in oduciendo en el Es a u o andaluz "una e o ma ag a ia aguada", que no iba a se i como "ins u- men o de libe ación del pueblo andaluz" (p. 173), a gumen ación que se ía es- pondida po el g upo pa lamen a io socialis a (S . Rod íguez de la Bo bolla, p. 174-175) y po el comunis a (S . So o Ma ín, p. 176). Es a es la "c ónica de la inco po ación de la e o ma ag a ia al Es a u o de Au onomía pa a Andalucía. No muy exp esi a en e dad. Aunque no debe de ex- aña nos. En la ansición polí ica española ha sido ecuen e que la documen a- ción esc i a de que se dispone espec o del p oceso de elabo ación de la no ma, no e leje ielmen e las di icul ades que en el mismo hubie on de supe a se, ya que, en muchos casos, ue a a és de euniones no públicas como se llegó al acue do, al "consenso", como se decía en onces, que pe mi ió desbloquea si ua- ciones de es ancamien o. Y algo po el es ilo ocu e con la e o ma ag a ia y su inclusión el Es a u o de Au onomía pa a Andalucía. Si nos a enemos a los deba es pa lamen a ios pa ece que su inclusión no o eció especiales di icul ades. El único índice, exp esi o sin duda, de ales di icul ades es el ei e ado apa camien o del ema has a la sesión inal. En la ealidad, sin emba go, odas las ue zas polí icas que pa icipa on el p oyec o es a uyen e e an conscien es de la ba alla que se ha- bía lib ado, así como ambién de que lo único que se había conseguido e a una es- pecie de "comp omiso dila o io", que ha ía ine i ablemen e eapa ece el p oble- ma de ondo, cuando se p e endie a "desa olla " el Es a u o de Au onomía en es e pun o a a és de la co espondien e Ley de Re o ma Ag a ia. Y así e ec i amen e se ía. Pe o con ello en amos ya en el siguien e apa ado. III. LA LEY ANDALUZA DE REFORMA AGRARIA Aunque en el deba e pa lamen a io de la Ley de Re o ma Ag a ia se p e en- dió hace ale po pa e de algunos dipu ados, pe o sob e odo po el po a oz del g upo pa lamen a io de Alianza Popula en el deba e, el S . Del Río y Ga cía de Sola, que el p oyec o de ley había enido su o igen en un "p on o" del p ime P esiden e de la Jun a de Andalucia, S . Manau e, quien,. al oi al P esiden e e e- i se en un discu so público en Ronda a la emisión al Pa lamen o de Andalucía de un P oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia, se hab ía limi ado a exclama ¡coño! (Dia io de Sesiones de 3 de ab il de 1984, p. 1964), la e dad es que, as la ela- bo ación del Es a u o de Au onomía que hemos is o en el apa ado an e io , as el esul ado de las elecciones au onómicas de mayo de 1982 y el p og ama elec o- al con que ocu ió a dichas elecciones el pa ido que acaba ía ob eniendo una muy abul ada mayo ía absolu a, el PSOE, as odo ello, esul aba e iden e que la P ime a Legisla u a del Pa lamen o Andaluz end ía que p onuncia se más p on o o más a de sob e la e o ma ag a ia. Y e ec i amen e así ocu i ía. El Consejo de Gobie no de la Jun a de Andalu- cía ap oba ía a inales de 1983 un p oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia, que se ía emi ido al Pa lamen o, cuyo Bole ín O icial lo publica ía el 27 de diciemb e de dicho año. A pa i de es e momen o las escue as e e encias al ema en el Es a u- o de Au onomía empezaban a adqui i conc eción y se desa aba de nue o la po- lémica sob e la e o ma ag a ia en Andalucía. Polémica, an e odo, no sob e la con eniencia o no de una e o ma ag a ia en Andalucia, sino sob e la posibilidad de que las ins i uciones andaluzas u ie an cons i ucionalmen e compe encia pa a lle a la a cabo. Pues con los esul ados de las elecciones au onómicas de mayo de 1982 en la mano, es aba cla o que el p i- me pues o enía una espues a inmedia a: los pa idos polí icos cuyos g upos pa - lamen a ios habían conseguido impone la e o ma ag a ia en el Es a u o de Au o- nomía pa a Andalucia (PSOE y PCA) e an los mayo i a ios, aunque en una elación numé ica muy dis in a de la del momen o "es a uyen e". El segundo, sin emba go, quedaba po dilucida . ¿Qué ex o debía se en iado a la Cáma a? ¿En qué debía consis i el P oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia? ¿Cómo se en en aba el legislado andaluz con las dudas iniciales que ya u o el es a uyen e ace ca de la di icul ad de a icula una au én ica e o ma ag a ia, una e o ma ag a ia digna de al nomb e, a ni el de Comunidad Au ónoma den o del ma co cons i ucionalmen e de inido? ¿Cómo se esol ía en pa icula el p oblema del " e ible di i o" (la p opiedad) (Rodo á) y del eje cicio de la po es ad exp o- pia o ia? El p oblema ju ídico al que enía que en en a se el legislado andaluz e a sin duda muy se io. Cie amen e en la p opia Cons i ución y en el Es a u o de Au onomía el le- gislado podía encon a pun os de apoyo, en los cuales legi ima en abs ac o una si uación en el ámbi o de la ag icul u a, ac uación que en un espacio como el de CRONICA JAVIER PEREZ ROYO ESTUDIOS Andalucía podía pensa se incluso que impulsaba a los pode es públicos en la di- ección de la e o ma ag a ia. Y en es e sen ido hab ía que menciona de la Cons- i ución el manda o del a ículo 130.1, según el cual "los pode es públicos a ende- án a la mode nización y desa ollo de los sec o es económicos, y en pa icula , de la ag icul u a, de la ganade ia... a in de equipa a el ni el de ida de odos los es- pañoles", manda o que hab ía que pone inmedia amen e en conexión con el inci- so inal del 129.2, po el que se p e ee que los pode es públicos "es ablece án los medios que acili en el acceso de los abajado es a la p opiedad de los medios de p oducción" y con el a ículo 40.1 que esal a de mane a singula men e o unda que los pode es públicos "de mane a especill ealiza án una polí ica o ien ada al pleno empleo". P ecep os odos que al oma en conside ación a la ag icul u a co- mo sec o económicamen e dep imido y al ija unos obje i os de ni elación de en a y de pleno empleo, o ien an a los pode es públicos hacia su ac uación que en un espacio económico como Andalucía abocaba casi inexcusablemen e a la e- o ma ag a ia. El el mismo sen ido el legislado andaluz podía encon a apoyos en el ex o de su Es a u o de Au onomía, ya que su a ículo 12.11 no hace o a cosa que conc e a los manda os cons i ucionales que acabamos de e en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma y en el e eno de la ag icul u a: "La e o ma ag a ia en- endida como la ans o mación, mode nización y desa ollo de las es uc u as ag a ias y como ins umen o de una polí ica de c ecimien o, pleno empleo y co e- cción de los desequilib ios e i o iales.". Aunque en la in e p e ación de los p ecep os económicos de la Cons i ución haya que se especialmen e cuidadoso, ya que el cons i uyen e p e ende de ini simplemen e un ma co en el que quepan opciones de polí ica económica dis in a y, en consecuencia, los manda os cons i ucionales no p e igu an una de e minada polí ica económica inequí ocamen e deducible de ellos, de lo que no cabe duda es de que una polí ica de e o ma ag a ia no sólo es admisible cons i ucionalmen e, sino que es posiblemen e la más cohe en e con los p ecep os cons i ucionales. Los lími es a la misma esidi ían simplemen e en el "con enido esencial" de los de e- chos undamen ales que pudie an e se a ec ados en la ins umen ación de dicha e o ma ag a ia, con enido esencial que, como es sabido, la Cons i ución en su a - ículo 53.1 hace indispensable pa a el legislado . Cons i ucionalmen e, pues, no hay ningún obs áculo pa a una e o ma ag a ia en p o undidad. El único p oblema a esol e e a el de qué ins ancia en nues o Es ado "compues o" o Es ado de las Au onomías enía que ins umen a ju ídica- men e la e o ma ag a ia. P oblema que se insc ibe, po an o, en el más gene al de la dis ibución compe encial en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas, conc e amen e la Comunidad Au ónoma de Andalucía. Y en es e e eno no gené ico, sino especí ico, conc e o, no cabe duda de que las opciones abie as po el ex o cons i ucional a los pode es públicos andaluces no e an muchas. Y no lo e an po que la Cons i ución en su a ículo 149.1 ese a "en exclusi a" al Es ado la compe encia en "legislación ci il" (71, con lo que se excluía de la compe encia de la Comunidad Au ónoma andaluza la egulación de los ins i u os básicos del de echo p i ado: p opiedad, a endamien o, es a u o de la p opiedad ag a ia e c., y sob e odo, po que en el apa ado 18 se ese aba ambién al Es ado la "legislación sob e exp opiación o zosa", ins umen o indis- pensable pa a acome e una e o ma ag a ia digna de al nomb e. El p oblema se ag a aba oda ía más eniendo en cuen a la in e p e ación que el T ibunal Cons i ucional había enido e ec uando del é mino "legislación" con- enido en o os apa ados del a ículo 149.1 de la Cons i ución, de acue do con la cual po "legislación" no debía en ende se exclusi amen e ley o mal, sino que el é mino legislación había que en ende lo como un concep o ma e ial, en el que había que inclui no sólo las leyes sino ambién los eglamen os que se dic a an pa a la ejecución de las mismas, ya que únicamen e de es a mane a se podía ase- gu a la egulación uni a ia de una ma e ia en odo el e i o io del Es ado que ida po el cons i uyen e, dada la insepa abilidad en muchos casos de las no mas le- gisla i as y eglamen a ias. ¿Qué hace ? ¿Qué e o ma ag a ia ins umen a ? ¿Quedaba algún ma gen de maniob a pa a el legislado andaluz o se con i maban las dudas iniciales del p oce- so es a uyen e? A o unadamen e disponemos del es imonio de dos de los más des acados ju- is as que in e inie on en el p oceso de edacción del An ep oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia andaluz (los p o eso es F ancisco Capilla y Rosa io Valpues a), quienes han expues o de o ma ela i amen e de allada cómo se con i ió la deci- sión polí ica de lle a adelan e la e o ma ag a ia en no ma ju ídica y desde qué in e p e ación del ma co cons i ucional-es a u a io se lle ó a cabo la elabo ación del P oyec o de Ley. Según dichos p o eso es, la in e p e ación del ma co cons i ucional-es a u a io ela i o a la dis ibución de compe encias en e el Es ado y la Comunidad Au ó- noma de Andalucía de la que se pa ía daba po supues o que és a úl ima no enía compe encia pa a egula las ins i uciones de de echo p i ado, como la p opiedad, el a endamien o o el es a u o de la p opiedad ag a ia, ni ampoco los supues os exp opia o ios ecogidos en la legislación gene al del Es ado, debiendo además la Comunidad Au ónoma andaluza espe a en odo caso las bases gene ales de la economía nacional. De acue do con dicha in e p e ación se conside aba que el legislado andaluz no podía i más allá de donde había ido el legislado del Es ado en la egulación sus an i a de la p opiedad y de la exp opiación, debiendo limi a se, en consecuen- cia, a hace uso de odos los supues os no ma i os p e is os en la legislación del Es ado ( undamen almen e en la Ley de Re o ma y Desa ollo Ag a io y en la Ley de Fincas Mani ies amen e Mejo ables), in oduciendo simplemen e algunas no edades en aspec os angenciales, como la conc eción de la causa exp opiandi o el alige amien o o simpli icación de de e minados ámi es dila o ios pa a la exp o- piación, e inno ando exclusi amen e a a és de la c eación del impues o sob e ie as in au ilizadas. Así pues, más que in oduci medidas sus an i as p opias que pudie an incidi di ec amen e en la p opiedad ag a ia, el P oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia lo que hacia e a o dena y sis ema iza odos los ins umen os de los que se disponía en la legislación gene al del Es ado, alige a ámi es donde se conside aba que e a cons i ucionalmen e posible, es o es, allí donde no se a ec a a de mane a sus- an i a al de echo de p opiedad y a la egulación del es a u o ju ídico de la exp o- piación, y o dena el conjun o de dichos ins umen os con la inalidad de conse- gui unos obje i os especí icos de inidos, eso sí, po la p opia Comunidad Au ónoma. De ahí que el p o eso F. Capilla haya hablado de las "au olimi aciones" con que se abo dó la edacción del An ep oyec o, au olimi aciones p oceden es de que "se acep aba que debía pa i se de las lineas maes as dibujadas po la Ley de Re- o ma y Desa ollo Ag a io, la Ley de Fmcas Mani ies amen e Mejo ables y la Ley de Exp opiación Fo zosa", espec o de las dos p ime as, se acaban in oduciendo al e aciones no ables en la mecánica del uncionamien o de los supues os y p oce- sos que consis en las exp opiaciones". (El Inicio del P oceso de Re o ma Ag a ia. Ponencia P esen ada en las Jo nadas sob e la Re o ma Ag a ia. En p ensa, p. 8) Y la p o eso a R. Valpues a ha desc i o de alladamen e como se conc e a on dichas "au olimi aciones" a la ho a de edac a el An ep oyec o de Ley, imponién- dose una de e minada opción a a o de un " ex o legal comple o de e o ma ag a ia, que ecogie a los supues os no ma i os de la legislación cen al jun o a las inno aciones o no edades in oducidas po el pode au onómico según las compe- CRONICA... El JAVIER PEREZ ROYO  encias señaladas, odo ello o denado in e namen e a la consecuencia de obje i os especí icos". (La A iculación del P oyec o de Ley', p. 2-3). De ahí que en el P o- yec o se in en a a hace una especie de " aciado" de la legislación es a al, pa a pone a disposición del pode au ónomo andaluz a a és de una no ma de ca ác- e básicamen e habili an e los medios que se conside aba que cons i ucionalmen e e an suscep ibles de se u ilizados pa a lle a a cabo la e o ma ag a ia en Anda- lucía. El P oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia, e a, pues, básicamen e una "lec u a" au onómica desde Andalucia de la legislación es a al ele an e en es a ma e ia con pocas no edades de ipo sus an i o. A pesa de que haya podido pa ece lo con- a io, es o end ía a con i ma lo de mane a bas an e cla a la Sen encia 37/1987, de 26 de ma zo, po la que el T ibunal Cons i ucional esol ió el ecu so de in- cons i ucionalidad in e pues o po 53 senado es del g upo pa lamen a io de Alian- za Popula con a la Ley Andaluza. En dicha Sen encia, como digo, aunque la o- undidad de la exp esión del T ibunal Cons i ucional y la desau o ización ajan e de los ecu en es pueda da la imp esión de lo con a io, la e dad es que el T i- bunal Cons i ucional conside a que la Ley andaluza se ajus a pe ec amen e a la Cons i ución, po que la inno ación que in oduce, el impues o sob e ie as in au- ilizadas, no es á p e is a pe o ampoco p ohibida po el ex o cons i ucional, y po que en, lo demás ninguno de los p ecep os con enidos en la Ley de Re o ma Ag a ia inno a desde un pun o de is a sus an i o la legislación es a al en la ma e- ia, limi ándose bien a conc e a la causa exap opiandi en los supues os p e is os en la legislación gene al ag a ia del Es ado, bien a in oduci pu a y simplemen e p e isiones de ipo o ganiza i o que no a ec an sus an i amen e al de echo de p o- piedad de incas ús icas. Pe o sob e es o ol e emos más adelan e. A la is a de lo que se acaba de expone , es o es, del "au ocon ol" o "a i oli- mi ación" del Consejo de Gobie no de la Jun a de Andalucía a la ho a de ap oba el P oyec o de Ley de Re o ma Ag a ia, la p egun a que se plan ea inmedia a- men e es la siguien e: ¿Po qué esa inquina al P oyec o de Ley sob e odo po pa e de las ue zas polí icas de la de echa? ¿Po qué la ac i ud del deba e y la descali icación on al de dicho p oyec o? Aún omando en conside ación el e ec o de ampliación de odo deba e pa lamen a io y la magni icación de las di e gen- cias, la e dad es que el ono del deba e so p ende y, más oda ía, la con inuación del mismo que se p odujo a a és de la in e posición del ecu so de incons i ucio- nalidad an e el T ibunal Cons i ucional. Pe o en emos en dicho deba e y eamos cuales ue on las posiciones que se man u ie on en el mismo. La espues a del G upo Andalucis a, independien emen e de la cali icación que pueda me ece desde una pe spec i a polí ica, e a has a cie o pun o lógica y, como se dice ulga men e, se eía eni . En el apa ado an e io se ha expues o cómo el Pa ido Socialis a de Andalucia había sos enido en el deba e es a uyen e que la Comunidad Au ónoma de Andalucia enía que asumi esuel amen e com- pe encias en su Es a u o pa a pode hace una e o ma ag a ia de e dad y de- nunció en su momen o la inclusión en el Es a u o de lo que su po a oz en el de- ba e, el Dipu ado Aguila , denominó una " e o ma ag a ia aguada". En consecuencia, en a den o de la lógica que cuando se p esen a el P oyec o de ley de e o ma Ag a ia el Pa ido Andalucis a lo denuncie como una conc eción de esa " e o ma ag a ia aguada" denunciada en su momen o, que se limi e a indica que es un P oyec o de Ley "innecesa io... po cuan o su con enido coincide plena- men e con dos leyes que es án en igo , la Ley, anquis a, de Re o ma y Desa o- llo Ag a io, y la Ley, de Unión de Cen o Democ á ico, de Fincas Mani ies amen- e Mejo ables" (Dia io de Sesiones 3 de ab il de 1984, p. 1.916), lo que se in e p e a a su ez como un econocimien o implíci o po pa e del Gobie no an- daluz de que no iene compe encias en la ma e ia y que anuncie su in ención de ESTUDIOS no pa icipa en un deba e encub ido de la ealidad y engañoso pa a el pueblo andaluz, p esen ando enmiendas al P . oyec o de Ley como si ealmen e se a a a de un P oyec o Andaluz de Re o ma Ag a ia, cuando en ealidad no se a a más que de una "lec u a" de la legislación p e y poscons i ucion'al del Es ado en ma e- ia. "Consiguien emen e, conclui ía el S . U uñuela su in e ención en el deba e de o alidad del P oyec o de Ley, insis imos, noso os no es amos dispues os a se cómplices de es e emedo de e o ma ag a ia. Pe o no es amos dispues os, no ya sólo no p esen ando un ex o al e na i o que se ía incohe en e, sino ni siquie a, y po eso no lo hemos hecho, p esen ando enmiendas a la Ley que us edes han p e- sen ado. Y no hemos p esen ado enmiendas, po que es o se ía en de e minada mane a legi ima como e o ma ag a ia algo que no lo es. Es deci , no se puede mejo a el ex o que us edes p esen an, po que no es un ex o de e o ma ag a ia. Si us edes hubie an p esen ado un ex o de ley pa a la aplicación de la Ley de Re- o ma y Desa ollo Ag a io y pa a la aplicación de la Ley de Fincas Mani ies a- men e Mejo ables, ese ex o podía habe sido u o de oda colabo ación. Aho a, que us edes p esen en es o como una Ley de Re o ma Ag a ia, e iden emen e, nos in alida a noso os, ni siquie a pa a p esen a enmiendas que mejo en ese ex- o, po que sólo la p esen ación de esas enmiendas supond ía un g ado de compli- cidad que noso os no es amos dispues os a acep a ." (p. 1956). Lo único cohe en e que se puede hace , si de e dad se quie e lle a a cabo una e o ma ag a ia en Andalucía, es inicia un p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía, a in de que la Comunidad Au ónoma asuma compe encias que le pe mi an ealiza esa a ea. Todo lo que no sea eso no es más que hace una po- lí ica de lo que el G upo Andalucis a cali icó en o o momen o de es a P ime a Legisla u a de "ca ón pied a", es o es, de da la imp esión de que se es án ha- ciendo cosas, cuando en ealidad odo queda en la apa iencia de que se hacen. Polí ica, pues, de con usión de la que el G upo Andalucis a no que ía se cómpli- ce. E iden emen e lo que el G upo Andalucis a se callaba en su in e ención e a has a qué pun o su exigencia de e o ma del ex o es a u a io e a ealmen e eso o, si po el con a io, una e o ma del Es a u o de Au onomía que pe mi ie a a la Comunidad Au ónoma ob ene compe encias en ma e ia de de inición del Es a u- o de Au onomía que pe mi ie a a la Comunidad Au ónoma ob ene compe en- cias en ma e ia de de inición del es a u o ju ídico de la p opiedad ag a ia y de la exp opiación o zosa, no se aducía más bien en una exigencia de e o ma de la Cons i ución española. Con es e equí oco el Pa ido Andalucis a es u o jugando en más de una ocasión a lo la go de la P ime a Legisla u a, sin que al equí oco se le pusie a de mani ies o en es e deba e, como e ec i amen e podía habe ocu i- do. Pe o, en odo caso, es a es o a his o ia comple amen e dis in a y que aquí po- demos deja comple amen e de lado. Absolu amen e dis in a, aunque coinciden e en cuan o a conside a insu icien e el P oyec o de Ley emi ido al Pa lamen o po el Consejo de Gobie no socialis a, es la c í ica comunis a, c i ica que se a icula ía de o ma a ia: en p ime luga , a a és de una enmienda de de olución; en segundo, a a és de un ex o al e na i- o; y en e ce o, a a és de enmiendas pa ciales, si bien es as úl imas podemos deja las de lado, ya que se limi an a conc e a la p opues a gene al comunis a en aspec os conc e os, con una única excepción que sí hay que menciona exp esa- men e en cuan o pone de mani ies o las dudas que enían los comunis as espec o del ma co cons i ucional-es a u a io ela i o a la dis ibución de compe encias en- e el Es ado y la Comunidad Au ónoma a pa i del cual ins umen a una e o - ma ag a ia. Po lo que a la p ime a se e ie e, hay que deci que en ella el Pa ido Comu- nis a exp esa cual es su idea del ipo de e o ma ag a ia que hab ía de aplica se en Andalucía. Pa a ello e ec ua una amplia exposición, en la que, además de aza CRONICA... JAVIER PEREZ ROYO  20 ESTUDIOS un pano ama his ó ico pa a si ua su p opues a, ecoge algunos aspec os polí icos p og amá icos, una c í ica pun ual del p oyec o socialis a, y una o mulación de p incipios de ac uación, en e los cuales apa ece una mínima conc eción del con- cep o de Re o ma Ag a ia in eg al, uno de los concep os símbolo más manejados po las campañas del sindicalismo ag a io comunis a en es e pe íodo. Den o de es e concep o se in eg a ía: — El Con ol democ á ico. — La Po enciación al Máximo de la p oducción o ien ada median e acciones sob e la es uc u a p oduc i a y sob e la es uc u a social. — Desa ollo de las ue zas p oduc i as: indus ialización y come cialización. — Redis ibución del bene icio median e una polí ica iscal p og esis a que pe mi a la ob ención de ecu sos económicos su icien es pa a p osegui el p oceso de acumulación social." En segundo luga , p esen a el G upo Comunis a un ex o al e na i o in eg ado po 78 a ículos y es disposiciones adicionales, donde se incluye un ex o de p o- posición de Ley O gánica al Cong eso de los Dipu ados que e o ma ía la Ley de Exp opiación Fo zosa de 1954 y pe mi i ía, cuando así se dispusie a po ley, el pago de una pa e del jus ip ecio en deuda pública. En su p esen ación el po a oz comunis a, Julio Angui a, oma como pun o de pa ida esencial el enómeno de la g an concen ación de la p opiedad, pa alelo al exceso de población u al y el abandono y dese ización de coma cas; y sob e o- do la p esencia de unas elaciones de dominio en la es uc u a social ag a ia. En es e con ex o la p opues a comunis a se plan ea ía básicamen e dos obje i os: uno esencialmen e polí ico y belige an e, "golpea el pode polí ico de la clase e a e- nien e e a da a ia" (p. 25), y o o ne amen e económico, impulsa el empleo y el desa ollo ag a io. De la iloso ía que p eside la Ley des aca cua o pun os exp e- samen e ecogidos en la Exposición de mo i os: 1.° La sus i ución del p incipio de la " unción social de la p opiedad" del ex- o socialis a po el más adical de "u ilidad pública", usado ampliamen e en la po- lí ica municipal de u banismo en base a la Ley de 1954, incluso du an e el pe ío- do anquis a. Se a a, pues, de una p opues a de aplicación de écnicas de ac uación pública ípicamen e u banas a espacios u ales, p oyec ando una cie a dimensión dinámica de gene alización espacial en las polí icas de los pode es Públicos. 2.° El p incipio de no ep i a ización en ningún caso de ie as que hayan pa- sado a ene la condición de públicas. 3.° El p incipio de pa icipación democ á ica en las a eas de p og amación, ejecución y con ol del p oceso po pa e de las clases sociales y sec o es in e esa- dos. Es e p incipio pa icipa i o se concibe como un mecanismo de in eg ación so- cial en la unción ans o mado a de los pode es públicos, una o ma de consegui hegemonía en la sociedad ci il a a és de un p oyec o de pa icipación con al a capacidad legi imado a. Cons i uye una de las cons an es en la es a egia comunis- a de es e pe íodo. 4.° Finalmen e, el p oyec o de ac uación se concibe con un ca ác e de gene- alidad, pe ilando una ac uación simul ánea sob e odo el e i o io de Andalucia, aunque con base coma cal, u ilizando el símil de los planes pa ciales de u banismo en conexión con el plan gene al. El plan gene al es ablece ía las di ec ices a que debe ían ajus a se los planes pa ciales de u banismo en conexión con el plan gene- al. El plan gene al es ablece ía las di ec ices a que debe ían ajus a se los planes coma cales que inicialmen e se ían elabo ados po las jun as coma calas espec i- as. A ni el o gánico des aca en el ex o comunis a la p esencia mayo i a ia, an o en el Ins i u o Andaluz de Re o ma Ag a ia, como en las jun as coma cales, de e- p esen an es municipales y de las o ganizaciones sindicales y p o esionales ag a- ias. En el plano ope a i o la sis ema ización de un ma co gene al de ac uación de- be concen a se en la exis encia de un Plan Gene al de Re o ma Ag a ia de An- dalucía, ap obado po el Consejo de Gobie no, donde, en e o as cosas, se egu- la ían los c i e ios pa a la ijación de los índices écnicos-económicos que luego hab ían de aplica se en cada una de las coma cas po las espec i as Jun as Co- ma cales, así como el coe icien e de in e sión obliga o ia sob e el bene icio exce- den e. En el deba e sob e es e ex o se insis i á po pa e de los po a oces del Con- sejo de Gobie no en el mismo en dos pun os: p ime o, en el exceso de ampli ud y ex ao dina ia inde e minación del ins umen o exp opia o io, lo que ebasa ía se- gu amen e las ga an ías cons i ucionales mínimas; y segundo, en la con adicción subyacen e en e una es a egia polí ica plani icado a y una g an di e si icación de la pa icipación popula en las Jun as Coma cales, lo que gene a ía segu amen e una eno me a iedad de a amien o que lle a ía a imposibili a una mínima cohe- encia de la acción del gobie no. En lo que a las enmiendas pa ciales se e ie e, simplemen e ei e a que el G upo comunis a p opond ía que el pa lamen o andaluz hicie a uso de la inicia i- a legisla i a que cons i ucionalmen e le econoce el a ículo 87.2 de la Cons i u- ción, a in de que las Co es Gene ales adop a an odas aquellas medidas pa a las cuales el Pa lamen o Andaluz ca ecía de compe encia, p oposición que no u o ningún eco en la Cáma a, ya que, aunque coinciden e con la posición sos enida po el G upo Andalucis a, és e se había ma ginado del deba e, además de no po- de apoya po azones ob ias una p opues a de dicha na u aleza. En odo caso, lo que sí esul a cla o de dicha p opues a es que el G upo Comunis a enía a compa i en úl ima ins ancia el análisis de la dis ibución compe encial en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas que es aba de ás de la edacción del P o- yec o de Ley. Mucho más incohe en e, po un lado, y o pe, po o o, ue on las c í icas al P oyec o de Ley o muladas po los G upos Pa lamen a ios cen is a y popula . La c í ica del G upo Pa lamen a io Cen is a, en luga de a a de apun a se el an o de que un Gobie no socialis a u ie a que eedi a una Ley ap obada po la mayo ía de Unión de Cen o Democ á ico en 1979, eco dó simplemen e es e da o, pa a ol ida se de él a con inuación y cen a se de una mane a absolu amen- e incomp ensible en a aca a la Ley de Re o ma Ag a ia andaluza po in en a in- oduci en la ag icul u a de la egión "un esquema koljosiano" (sic. p. 1924), lle- gando a la conclusión de que "no es un P oyec o pa a el homb e, es e es un P oyec o pa a el Es ado, que es además el P oyec o pa a un Es ado socialis a". (p. 1927). No es de ex aña an e una in e ención de es a na u aleza que ni el Gobie no ni el G upo Pa lamen a io socialis a la oma an p ac icamen e en conside ación, ya que no enía mani ies amen e nada que e con el ex o que se es aba discu- iendo. Aho a bien, si es a c í ica del G upo cen is a, dada la descomposición que se había p oducido en el pa ido bajo el cual los pa lamen a ios del G upo habían concu ido a las elecciones, puede esul a explicable, lo que no lo es en modo al- guno es la posición man enida po el G upo Pa lamen a io de Alianza Popula , el cual en cuan o G upo más nume oso y consis en e de la oposición equi ocó po comple o su es a egia, si iendo su ac uación en odo el deba e y aún después pa- a jus amen e lo con a io de lo que enía que se su obje i o p incipal: pa a le- gi ima la e o ma ag a ia a iculada po la mayo ía socialis a. CRONICA ESTUDIOS JAVIER PEREZ ROYO Po dos mo i os: 1.° Po p esen a un p oyec o al e na i o que se limi aba simplemen e a man- ene el s a u quo en la ag icul u a andaluza, de inida po el G upo Pa lamen a io Popula en unos é minos comple amen e dis in os a los u ilizados po el P oyeca- o de Ley, ya que, en su opinión, és e úl imo incu e en un e o de diagnós ico no iendo la ag icul u a andaluza más que desde una pe spec i a nega i a, sin o- ma en conside ación los g andes a ances que se han in oducido ecien emen e en la misma. De ahí que el po a oz aliancis a conside e que el P oyec o de Ley adolece de es g a es de ec os, a sabe , un diagnós ico insu icien e de la ealidad económica ag a ia andaluza, inexis encia de accciones de apoyo a la ag icul u a y p esun a in- cons i ucionalidad. F en e a ellos el ex o al e na i o p esen a ía una se ie de en- ajas, que asegu a ían además la cons i ucionalidad de la no ma andaluza. Apa e de la adecuación es ic a de la acul ad exp opia o ia al ma co cons i ucional-es a- u a io, se p e é la eliminación de la acul ad exp opia o ia di ec a, p e is a en el a ículo 18 del P oyec o, que queda ía condicionada a la p esen ación de planes de mejo a po el p opie a io, en segundo luga , la p e isión de un mecanismo de adquisición olun a ia de ie as a a és de una o e a pública de comp a que ea- liza ía la adminis ación an es de ac ua en cada coma ca. Y inalmen e, la elimi- nación del impues o sob e ie as in au ilizadas, cuya aplicación supond ía una desigualdad pa a los ag icul u es andaluces compa ados con los del es o de Es- paña y en e a o os sec o es económicos de la p opia Andalucía. Pa a Alianza Popula , pues, en la ag icul u a andaluza no hay que hace una e o ma o ien ada po los pode es públicos, sino que hay simplemen e que deja la que ope e como lo es á haciendo, es imulándola sencillamen e con algunos p og a- mas de mode nización ag a ia enume ados en su ex o al e na i o: ans o mación de egadíos, indus ialización ag oalimen a ia y come cialización, omen o de la in- es igación y o mación ag a ia e c. 2.° Pe o sob e odo la o peza de Alianza Popjula se pone de mani ies o en su eacción pu amen e ju ídicis a en el deba e, una ez acasada su es a egia an- i e o mis a, lo que esul aba ine i able dada la composición de la Cáma a andalu- za. A pa i de es e momen o Alianza Popula cen a su pa icipación en el deba e pa lamen a io en un a aque on al a la cons i ucionalidad de la Ley, a la in asión que con la misma se es á p oduciendo en la compe encia es a al en la ma e ia, que, como decía an es, pa a lo único que si ió ue pa a legi ima al Pa ido So- cialis a y pa a ayuda a los di e sos po a oces socialis as a esponde a los dipu- ados de los pa idos de izquie da que denunciaban la coincidencia de la Ley an-. daluza con la legislación es a al en la ma e ia. Dicha o peza de ipo polí ico con inua ía, a pesa de que en el deba e pa la- men a io el G upo Comunis a le aconsejó que no in e pusie a ecu so de incons i- ucionalidad alguno, con la p esen ación, as la ap obación de la Ley, de un e-. cu so an e el T ibunal Cons i ucional que conclui ía con uno de los más o undo acasos de nues a b e e pe o in ensa expe iencia de p ocedimien os de decla a- ción de incons i ucionalidad, ya que en pocas ocasiones el T ibunal Cons i ucional ha deses imado un ecu so de o ma an ajan e a los ecu en es. Pe o es o pe enece al p óximo apa ado. Aquí bas a esal a que, analizado el deba e de la Ley de Re o ma Ag a ia en su o alidad, hay que conclui que la ma- yo ía socialis a salió con bas an e habilidad del a ispe o de ene que o mula una e o ma ag a ia con los ins umen os básicamen e de una legislación p econs i u- cional, anquis a, ya que la Ley de Fincas Mani ies amen e Mejo ables de 1979 es á "en cla a elación de con inuidad con la legislación an e io , con la Ley de Re o ma y Desa ollo Ag a io de 1973, que se man iene, bien que cie amen e que iéndose aho a ac i a algunos de sus elemen os i ualmen e e o mis as". (B. Cla e o. Au onomía Regional y Re o ma Ag a ia, p. 67). Habilidad en la que con luye on mé i os p opios (algunas in e enciones del Conseje o de la P esiden- cia, S . López, y de la Dipu ada A. Rubiales en el deba e ju ídico ue on muy buenas, an icipando a gumen aciones pos e io es del p opio T ibunal Cons i ucio- nal), pe o sob e odo o pezas ajenas. IV. LA BATALLA JURIDICA EN TORNO A LA APLICACION DE LA LEY DE REFORMA AGRARIA A pesa de que, como hemos is o en el apa ado an e io , no puede conside- a se que el legislado andaluz ue a pa icula men e a e ido al ap oba la Ley de Re o ma Ag a ia, con la publicación de dicha Ley no acaba ía la polémica sob e la e o ma ag a ia desde un pun o de is a ju ídico, sino que más bien se pod ía deci que empezaba de e dad y con una in ensidad, además no able. Dicha polémica se a icula ía po dos ías; una p ime a, a a és del ecu so de incons i ucionalidad con a la Ley p esen ado po 53 Senado es del G upo Pa lamen a io de Alianza Popula , con lo que ob iamen e lo que se p e endía e a descali ica la e o ma ag a ia en su o alidad al como habia sido diseñada po el Pa lamen o Andaluz, solici ando del T ibunal Cons i ucional la decla ación de nu- lidad de la Ley y su consiguien e expulsión del o denamien o ju ídico; y o a se- gunda, di igida con a los ac os bien del Consejo de Gobie no de la Jun a de An- dalucía bien de o as au o idades adminis a i as compe en es de acue do con la Ley, dic ados pa a la ejecución y aplicación de la Ley. E iden emen e el alcance de ambas ías es comple amen e dis in o, eniéndose que a gumen a ju ídicamen e además de mane a di e en e y en base a p ecep os cons i ucionales asimismo dis in os, pe o ambas son in e esan es y exp esi as de los condicionamien os que el o denamien o ju ídico de un Es ado de De echo dig- no de al nomb e impone a la acción polí ica. Veamóslos po sepa ado, empezando po los ecu sos plan eados an e los T i- bunales de Jus icia o dina ios, mucho menos conocidos po azones ob ias que el o mulado an e el T ibunal Cons i ucional. De en ada hay que deci que, aunque los ecu sos se plan ean an e la Sala de lo Con encioso de la Audiencia Te i o ial de Se illa y en apelación an e el T ibu- nal Sup emo, no se a a, sal o en un caso, p opiamen e de ecu sos con encioso- adminis a i os, sino de ecu sos de ipo cons i ucional, ya que la ba alla ju ídica con a la e o ma ag a ia se a a ins umen a a a és de la Ley 62/78, de p o- ección ju isdiccional de los de echos undamen ales, que, aunque o malmen e con igu a un p ocedimien o adminis a i o especial, in oduce de e dad en nues- o o denamien o a pa i de su ecepción po la LOTO un p ocedimien o de na- u aleza cons i ucional. En e ec o, unicamen e el p ime ecu so in e pues o po la Fede ación de Ag icul o es y Ganade os de Andalucía con a el Dec e o 276/1984 po el que se ap obó el Reglamen o de la Ley de Re o ma Ag a ia, ue un ecu so con encioso adminis a i o o dina io, ecu so que se saldó, po lo demás, con un iun o po pa e de los ecu en es, en cuan o que el Dec e o ue decla ado nulo de pleno de de echo po un de ec o de ipo o mal: la ausencia del Dic amen del Consejo de Es ado. La sen encia iene in e és pa a nues o abajo en cuan o que la Sala, aunque esuel e que el Reglamen o es nulo po un mo i o o mal, basa su a gumen ación sob e una in e p e ación de la Ley de Re o ma Ag a ia que an icipa la Sen encia pos e io del T ibunal Cons i ucional en lo que a la plena cons i ucionalidad de la Ley se e ie e. En e ec o, la Sala se plan ea si end ía que plan ea la cues ión de incons i ucionalidad, lo que en iende que no es necesa io ya que es pe ec amen e posible una in e p e ación de la Ley con o me a la cons i ución, pa a lo cual se CRONICA  ESTUDIOS JAVIER PEREZ ROYO basa en los undamen os ju ídicos 7 y siguien es, pe o sob e odo en el 9, en que la Ley de Re o ma Ag a ia no ha inno ado el o denamien o ju ídico en ma e ia exp opia o ia, sino que se ha limi ado a emi i se a la legislación es a al. De ahí que conside e a la Ley cons i ucional y al Reglamen o nulo. La ley cons i ucional po que espe a el o den de dis ibución de compe encias en e el Es ado y la Co- munidad Au ónoma esul an e de la Cons i ución/Es a u o de Au onomía. El Re- glamen o nulo, po que, al es a se o malmen e desa ollando una Ley andaluza, pe o ma e ialmen e legislación es a al, la ausencia deal Dic amen del Consejo de Es ado esul a inadmisible. Las consecuencias de la Sen encia e an a o ables, pues, de mane a inmedia a a los ecu en es, pe o de mane a media a jugaban a a o del legislado andaluz, en cuan o que la Sala enía a econoce que la Ley de Re o ma Ag a ia e a cons- i ucional y que, po lo an o, no había ningún obs áculo ealmen e decisi o pa a pode aplica la. Los demás ecu sos se han ins umen ado a a és de la ía abie a po la Ley 62/1978, ía que enía la en aja pa a los ecu en es de ob ene casi au omá ica- men e la suspensión del ac o impugnado, así como ambién de o ma muy ápida un p onunciamiaen o del ibunal. Los ecu sos plan eados han sido muchísimos, si bien pa a su es udio pueden se ag upados en cua o ca ego ías, ya que básicamen e lo que se ha hecho es ei- e a ecu sos en e a ac os de aplicación de la Ley de na u aleza idén ica. Es as cua o ca ego ías son las siguien es: La ecu sos con a los Dec e os de Decla ación de una coma ca como de e o ma ag a ia; 2. a ecu sos con a los De- c e os de ac uación coma cal; 3.a ecu sos con a esoluciones del Ins i u o Anda- luz de Re o ma Ag a ia de clasi icación de suelos y ablas de equi alencia; y 4.a ecu sos con a la lis a de decla an es en las coma cas de e o ma ag a ia. Los p ime os ecu sos que se plan ea on y los que ienen que se analizados en p ime luga son los ecu sos con a los Dec e os de Decla ación de una coma ca como de e o ma ag a ia, ya que es el paso inicial p e is o en la Ley pa a su apli- cación. La Ley de Re o ma Ag a ia exige que el Consejo de Gobie no median e Dec e o delimi e la coma ca a ec ada, imponiéndole además a dicho Dec e o de- e minados con enidos obliga o ios. Pues bien, has a el momen o cada Dec e o de Decla ación de una coma ca co- mo de e o ma ag a ia ha sido ecu ido po la ia de la Ley 62/1978 median e un ecu so idén ico, a pesa de que la Sala de lo Con encioso de Se illa en p ime- a ins ancia y el Sup emo en apelación con i ma on la legalidad de ales Dec e os desde el p ime momen o. Los ecu sos se basan en la p esun a ulne ación po ales Dec e os de los a - ículos 14 y 23 de la Cons i ución, a gumen ándose con espec o al segundo que la delimi ación de la coma ca a ec ada po la e o ma ag a ia se ha hecho con un c i e io ecnoc á ico y no pa icipa i o, y en lo que oca al segundo que es i jus i- icadamen e disc imina o ia pa a los p opie a ios de la coma ca en compa ación con los del es o del Es ado, ya que cambia el égimen de p opiedad en unción del hecho de ene se la i ula idad de la inca ús ica en una coma ca de e o ma ag a ia o ue a de ella. Tales a gumen os no son acep ados po la Sala, la cual, acudiendo a la ju is- p udencia dic ada po el T ibunal Cons i ucional, a i ma con buen c i e io que "el de echo de pa icipación del a ículo 23.1 es dis in o del de audiencia de los ciu- dadanos consag ado en los a ículos 105 y 129" y que lo que el de echo de pa i- cipación p o ege es el su agio y no implica el de echo a pa icipa en los asun os públicos cualquie a que sea su índole. No menos o undo es el echazo de la iolación del p incipio de igualdad, pa a lo cual la Sala ci a ex ualmen e la STC 37/1981, en la que el TC a i ma espec o del p incipio de igualdad que "es ob io que al p incipio no puede se en endido en modo alguno como una igu osa y monolí ica uni o midad del o denamien o, de la que esul a que, en igualdad de ci cuns ancias, en cualquie pa e del e i o- io nacional se ienen los mismos de echos y obligaciones. Es o no ha sido nunca así en e noso os en el ámbi o del de echo p i ado y con las ese as ya an es señaladas espec o de la igualdad en las condiciones básicas de eje cicio de los de- echos y libe ades, no es aho a esuel amen e así en ningún ámbi o, pues o que la po es ad legisla i a de que las Comunidades Au ónomas gozan hace po encialmen- e de nues o o denamien o una es uc u a compues a po ob a de la cual puede se dis in a la posición ju ídica de los ciudadanos en las dis in as pa es del e i o- io", a i mación a la que la Sala de lo Con encioso añade que "hay que ene en cuen a ambién que la Comunidad Au ónoma andaluza iene compe encia exclusi- a en la ma e ia y desa ollo del sec o ag a io y la de mejo a y o denación de las explo aciones ag ícolas, ganade as y o es ales (a . 13.4 del Es a u o)", deducien- do de odo ello que "al no exis i disc iminación... hay que insis i en que no se ap ecia ulne ación del p incipio de igualdad." El segundo ipo de ecu sos en impo ancia e in e és pa a nues o abajo es el p esen ado con a el Dec e o 228/85 de Ac uación Coma cal en An eque a, po el que se decla aban mani ies amen e mejo ables las incas que en él se enume an po incumplimien o de la unción social de la p opiedad, aco dándose las siguien- es ac uaciones conc e as de la Adminis ación: exp opiación del uso, es ableci- mien o de un plan de mejo a o zoso ag opecua io o o es al y exacción del im- pues o sob e ie as in au ilizadas. La Sala de lo Con encioso de Se illa se limi a á a es ima el ecu so en lo que a ec a a la exp opiación del uso, ya que en iende que es una medida sanciona o ia que se ha adop ado sin concede ámi e de audienccia alguno a los in e esados, po lo que se ha p oducido una inde ensión y consiguien e ulne ación del de e- cho econocido en el a ículo 24.1 de la Cons i ución. T as eco da la ju isp u- dencia cons i ucional ela i a a la ex ensión del p oceso penal al p oceso adminis- a i o sancionado de las ga an ías en e a la inde ensión que es ablece nues a Cons i ución, la Sala a i ma de mane a o unda que "el Dec e o 228/85... ulne a el a ículo 24.1 de la Cons i ución en cuan o sanciona con la exp opiación del uso a los i ula es de unas explo aciones ag opecua ias po incumpli la unción social de la ie a, ya que los mismos su en la sanción que se les impone desde una si- uación de absolu a inde ensión y de p i ación del de echo más elemen al de de- ensa, al no habe sido oidos y no habe dispues o de ámi e alguno en el que po- de alega ace ca de sí sus explo aciones cumplían con la unción social de la ie a." Todas las demás medidas adop adas po el Dec e o: plan de mejo a y exacción del impues o, al no supone sanción alguna, no ulne an el de echo econocido en el 24.1 de la Cons i ución y no deben po an o se anuladas. La Sala de lo Con encioso no acep a además el a gumen o de los ecu en es de que con el Dec e o se ulne a el de echo de igualdad po el dis in o a o que eciben los p opie a ios andaluces espec o de los del es o del Es ado, ya que, en su opinión, los planes de mejo a egulados en la Ley Andaluza de Re o ma Ag a- ia son sus ancialmen e idén icos a los p e is os en la Ley de Fincas Mani ies a- men e Mejo ables, y el impues o sob e ie as in au ilizadas es plenamen e cons i- ucional po lo que "su implan ación no puede lle a en sí el a o disc imina o io y la desigualdad que se le a ibuye, pues o que es pe ec amen e posible que los ibu os que se puedan impone en di e sos luga es del e i o io nacional sean dis in os." Po úl imo, la Sala no se p onuncia siquie a sob e la supues a ulne ación es- g imida po los ecu en es de los de echos econocidos en el 24.2 (de echo a se in o mado de la acusación o mulada y p esunción de inocencia) y en el 25.1 (de- CRONICA JAVIER PEREZ ROYO ESTUDIOS 11111 echo a no se sancionado po acciones u omisiones que en el momen o de p odu- ci se no cons i uyen in acción adminis a i a según la legislación igen e en aquel momen o). Con a la sen encia de la Sala de lo Con encioso se p esen a ía ecu so de ape- lación an e el T ibunal Sup emo, el cual en sen encia de 10 de diciemb e de 1986 no se p onuncia ía sob e el ecu so plan eado, ya que, en su opinión, al habe sido de ogado pa cialmen e el Dec e o 228/85 po el 69/86 en el sen ido indicado po la sen encia de la Sala de lo Con encioso de Se illa, el Sup emo en endía que se había p oducido un econocimien o po pa e de la Adminis ación de las p e en- siones que se p e endían hace ale en la apelación. Con a el Dec e o 228/85 y con a ambas sen encias se in epond ía un Recu - so de Ampa o an e el T ibunal Cons i ucional, cuya Sección Cua a de la Sala Se- gunda no lo admi i ía a ámi e median e Au o de 1 de julio de 1987. El e ce g upo de ecu sos se di ige con a Resoluciones del Ins i u o Andaluz de Re o ma Ag a ia sob e clasi icación de suelos y ablas de equi alencia, que son los ins umen os a a és de los cuales se debe de e mina cuál es el endimien o que debe ía alcanza la inca de que se a e y en qué ni el se encuen a a e ec os de aplicación de las medidas p e is as en la Ley; exp opiación de uso, plan de mejo a, exacción del impues o. Los a gumen os de los ecu en es uel en a gi a en o no a la posible ulne- ación de los de echos econocidos en los a ículos 24.1 ( u ela judicial e ec i a e inde ensión) y 14 (igualdad). La Sala de lo Con encioso de Se illa no a a acep a ninguna de las alegacio- nes de los ecu en es, a gumen ando en e a la posible inde ensión in ocada que, como se deduce del p oceso a a és del cual se elabo ó la clasi icación de suelos y la abla de equi alencias, según cons a en el expedien e adminis a i o co es- pondien e, "no puede habla se de al inde ensión", ya que, po una pa e, " ue on múul iples las alegaciones o muladas po los in e esados y una g an pa e de ellos ue on enidos en cuen a dando luga a las co espondien es modi icaciones" y po o a, "las esoluciones de ini i as ue on obje o de publicación en el Bole ín O i- cial de la P o incia y demás cen os o iciales ad i iéndose a los in e esados de los ecu sos que se podían in e pone con a las mismas." Tampoco acep a la Sala la ulne ación del de echo a la u ela e ec i a, unda- men ada po los ecu en es en que, de segui se la ía o dina ia de la adminis a- ción de jus icia (alnda, silencio adminis a i o y ecu so con encioso adminis a i- o), la sen encia se dic a ía en un momen o en el que el de echo hab íá pe dido su con enido digno de p o ección. La Sala eco da á que ambién en el p ocedi- mien o adminis a i o o dina io se puede solici a la suspensión del ac o, que exis- e además un p incipio de esponsabilidad de la Adminis ación y, po úl imo que, de admi i se el a gumen o de los ecu en es, unicamen e se pod ía adminis a jus icia po la ía de la Ley 62/78. Po lo que a la posible ulne ación del p incipio de igualdad se e ie e, la Sala uel e a eco da su ju isp udencia an e io , echazando cualquie posible disc i- minación, ya que, pa a que és a pueda p oduci se, se iene que pa i de supues os de hecho iguales, y aquí, jus amen e, nos encon amos con supues os de hecho dis in os: incas que se encuen an en una coma ca decla ada de e o ma ag a ia que se compa an con incas ubicadas en coma cas dis in as. El úl imo g upo de ecu sos es plan eado con a las Resoluciones a a és de las cuales la Conseje ía de Ag icul u a y Pesca de la Jun a de Andalucía ap ueba las lis as de ini i as de i ula es de explo aciones con obligación de decla a ace ca de los ap o echamien os de la inca, a in de la e en ual aplicación o no de las medidas p e is as en la Ley de Re o ma Ag a ia. La Sala de lo Con encioso de Se illa ha endido a in e p e a en é minos muy es ic os la Ley de Re o ma Ag a ia y sus no mas de desa ollo, de al sue e que unicamen e conside a que se en a ec adas po la Ley de Re o ma Ag a ia aque- llas explo aciones que inequí ocamen e encajan en los é minos p e is os en la Ley, sob e odo po lo que a la ex ensión de las incas en egadío y secano se e- ie e, no admi iendo que una explo ación pueda se conside ada de egadío, aun- que exis an en ella ins alaciones de iego, si no esul a inequí oco que dicha ex- plo ación cons a como de egadío en el expedien e co espondien e de la Con ede ación Hid og á ica del Guadalqui i . Es a ha sido la ju isp udencia adminis a i a o dina ia dic ada an es de que el T ibunal Cons i ucional se p onuncia a sob e el ecu so de incons i ucionalidad in- e pues o con a la Ley de Re o ma Ag a ia, ju isp udencia que, en con a de la opinión que pa eció ex ende se inicialmen e en el sen ido de que ju ídicamen e la e o ma ag a ia enía muchos pun os débiles, ha sido una ju isp udencia que sólo angencialmen e y po mo i os exclusi amen e o males ha anulado medidas oma- das en la aplicación de la Ley, y que, sob e odo, ha an icipado de mane a cla a el allo del T ibunal cons i ucional en lo que a la plena cons i ucionalidad de la Ley se e ie e. Pe o con ello en amos ya en el úl imo apa ado de nues a "c ónica", dedica- do a V. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL La Sen encia iene es bloques pe ec amen e di e enciados, aunque gua den elación en e sí. En el p ime o el TC analiza la cons i ucionalidad de la Ley de Re o ma Ag a ia (LRA) p escindiendo del ó gano p oduc o de la misma, es de- ci , independien emen e de que haya sido ap obada po un Pa lamen o au ónomo y no po las Co es Gene ales. En el segundo se en en a con el p oblema de la in- cons i ucionalidad de la Ley desde el pun o de is a compe encial, es o es, po que ha sido ap obada como Ley de una Comunidad Au ónoma en luga de se lo como Ley del Es ado. Y en el e ce o se analiza el p oblema pun ual de la cons i uciona- lidad del Impues o sob e Tie as In au ilizadas. El p ime o es á in eg ado po los F.J. 2-6, en los que se de ine cual es el con- enido esencial del de echo de p opiedad p i ada y en conexión con él se delimi a el de libe ad de emp esa y se con as an con dicha de inición los a ículos de la LRA impugnados. El segundo (F.J. 7-11) analiza si se ha p oducido una in asión de la compe encia es a al po la LRA. En el e ce o (F.J. 12-14) se examina la cues ión de si el Pa lamen o andaluz enía compe encia pa a es ablece el impues- o impugnado. 1. Cons i ucionalidad de la LRA independien emen e de la delimi ación compe encial Según los ecu en es, la LRA es an icons i ucional po que queb an a el con e- nido esencial de los de echos de p opiedad p i ada y libe ad de emp esa (A . 53.1 en elación con los 33 y 38 CE.) y, en consecuencia, aunque hubie a sido ap obada como Ley del Es ado, debe ía se anulada po el TC. Ambos ex emos son analizados po el TC po sepa ado. A. La LRA y el con enido esencial del de echo de p opiedad Es a es la "cues ión nuclea " que el ecu so plan ea y de cuya solución depende que se engan que segui analizando o no las demás. De ahí que sea la p ime a que el TC abo de. CRONICA...