Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social: novedades recientes

TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 UNA VALORACIÓN GENERAL DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA LABORAL Y SOCIAL: NOVEDADES RECIENTES Jesús cruz villalón Director de la Revista Temas Laborales Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Sevilla EXTRACTO Palabras clave: Estado, Comunidades Autónomas reparto de competencias, laboral, seguridad social A pesar de que el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, derivado especialmente de la trasferencia competencial en materia de ejecución de la legislación laboral, se ha configurado en la década de los años ’80 del siglo pasado, lo cierto es que no dejan de aparecer situaciones complejas de fricción en la materia, que requiere de un análisis de conjunto. Ello, por añadidura presenta especialidades notables en materia de protección social, donde el panorama aún no se encuentra decantado en aspectos claves de éste. El presente estudio pretende sobre todo presentar los asuntos más debatidos en los últimos tiempos, particularmente a la luz de la jurisprudencia constitucional dictada al efecto. ABSTRACT Key words:State, Autonomous Communities division of competences, labour, social security Despite the fact that the distribution of powers between the State and the Autonomous Communities, derived especially from the transfer of powers in the enforcement of labour legislation, has been configured in the 1980s, the truth is that the complex situations of friction in the matter are present in the current reality, which requires an overall analysis. This, in addition, presents notable specialties in matters of social protection, where the panorama has not yet settled on key aspects of this. The present study aims above all to present the most debated issues in recent times, particularly in light of the constitutional jurisprudence issued for this purpose. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 12 ÍNDICE 1. consideraciones Generales 2. la exclusividad competencial del estado en lo normativo en materia laboral 2.1. La exclusividad general del Estado 2.2. Peculiaridades de los empleados públicos 2.3. Políticas de género 2.4. Actuaciones concretas en el contexto del coronavirus 3. la Genérica asunción competencial autonómica en materia de eJecución de la leGislación laboral 3.1. La conexión entre intervención normativa y actuación de ejecución 3.2. La actuación en materia de inmigración 3.3. Las competencias supra territoriales 3.4. Formación profesional ocupacional 3.5. Las facultades consultivas y decisorias en el ámbito de la negociación colectiva 3.6. Huelga en servicios esenciales de la comunidad 4. seGuridad social versus asistencia social 1. CONSIDERACIONES GENERALES En estos momentos se puede considerar ya plenamente asentada la estructura descentralizada del poder público en España, cuyo complejo reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas ha presentado una particular plasmación en el ámbito laboral y social. Son ya varias décadas de transferencia competencial a las Comunidades Autónomas, en particular con una dilatada experiencia de ejercicio de las competencias transferidas a la Junta de Andalucía, que en líneas generales se ha desarrollado con bastante naturalidad, pero que también en ciertas ocasiones no ha estado exenta de conflictividad y, especialmente, de falta de seguridad jurídica. En términos esquemáticos, las normas de transferencias actuales, por lo que se refiere a Andalucía, que vienen a ser hoy en día las mismas para el conjunto de las Comunidades Autónomas con las especialidades que en su caso señalaremos en su momento, se encuentran en las siguientes disposiciones: RD 4.043/1982, de 29 de diciembre (BOE de 3 de febrero de 1983), sobre trabajo; RD 4103/1982, de 29 de abril (24 de febrero), sobre mediación y arbitraje; RD 4121/1982, de 29 de diciembre (BOE 9 de marzo de 1983, sobre Institutos Seguridad e Higiene; RD 1056/1984, de 9 de mayo (BOE 5 de junio), sobre Fondo Protección al Trabajo; RD 1035/1984, de 9 de mayo (BOE 1 de junio), sobre regulación de empleo; RD 400/1984, de 22 de febrero (BOE 29 de febrero), sobre asistencia sanitaria; RD 1752/1984, de 1 de agosto (BOE 3 de octubre), sobre servicios sociales; RD 211/1987, de 6 de febrero (BOE 17 de febrero), sobre asistencia sanitaria; RD 558/1990, de 27 de abril (BOE 8 de mayo), sobre sociedades anónimas laborales; RD 991/1992, de 31 Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 13 de junio (BOE 2 de septiembre), sobre servicios sociales; RD 427/1993, de 26 de marzo (BOE 14 de abril), sobre formación profesional ocupacional; RD 467/2003 (BOE 30 de abril), sobre servicios públicos de empleo; RD 1785/2004, de 30 de julio (BOE 31 de julio), sobre el Instituto Social de la Marina; RD 957/2005, de 29 de julio (BOE 4 de agosto), sobre formación profesional del Instituto Social de la Marina; RD 985/2005, de 29 de julio (BOE 4 de agosto), servicios sociales del Instituto Social de la Marina; RD 1562/2005, de 23 de diciembre (BOE 24 de diciembre), sobre formación profesional ocupacional; RD 1562/2005, de 23 de diciembre (BOE 24 de diciembre), sobre formación profesional ocupacional del Instituto Social de la Marina. En varias ocasiones la Revista Temas Laborales se ha ocupado de esta relevante materia, incluso lo ha realizado en clave monográfica, podríamos incluso afirmar de manera bastante exhaustiva. Baste a tal efecto recordar el enorme esfuerzo de reflexión y debate que se llevó a cabo con motivo de la conmemoración de la edición del número 100 de la Revista, que incluyó tres completos volúmenes de estudio acerca de las Relaciones Laborales en Andalucía, donde se contenía un completo análisis de las competencias asumidas por nuestra Comunidad Autónoma, especialmente a partir del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía1. Obligado es mencionar también la publicación, dentro de la colección de monografías de Temas Laborales, el libro sobre Veinte años de relaciones laborales en Andalucía, editado en el año 2003, donde igualmente se llevaba a cabo un estudio completo de las competencias autonómicas en materia laboral y social. No obstante, desde aquel número tan especial han transcurrido más de diez años y, a pesar de que a aquellas alturas el grueso del diseño de modelo competencial en lo que afecta a la materia laboral y social se encontraba bastante consolidado, ha transcurrido ya bastante tiempo, como para que se haya considerado necesaria una relectura de la materia. En particular, las novedades legislativas, judiciales y de prácticas administrativas han sido diversas, algunas ellas de significativa importancia, como para que merezca la pena realizar en estos momentos un balance general de resultados en los últimos tiempos, así como de valorar posibles retos aún pendientes de resolver en la materia. 1 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo (BOE 20 de marzo), de reforma del Estatuto de Andalucía para Andalucía. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 14 2. LA EXCLUSIVIDAD COMPETENCIAL DEL ESTADO EN LO NORMATIVO EN MATERIA LABORAL 2.1. La exclusividad general del Estado El texto constitucional optó con claridad por la atribución al poder central del Estado la competencia de establecimiento de las normas propias de la legislación laboral (art. 149.1 7 CE), precisando además que esta competencia exclusiva se extiende a la materia relativa a “nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo” (art. 149.1.2 CE). El objetivo de evitar una desmembración territorial del mercado de trabajo, que acabaría repercutiendo en la unidad de mercado en todo el país, decantó al constituyente por una opción de unidad legislativa en lo laboral para todo el territorio español. Al propio tiempo, la jurisprudencia constitucional marcó con suficiente claridad desde el inicio el concepto de lo normativo en este ámbito que, como tal queda vedado al Estado. Por lo que afecta a lo laboral se arranca reafirmando que “La Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general en materia laboral, pues las Cortes Generales y no las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en el ámbito de lo laboral”2. En cuanto a la interpretación que debería darse al término “laboral”, se concluyó que el mismo refiere a toda la regulación del trabajo subordinado en el sentido en que venía delimitado materialmente por el ámbito de aplicación del Estatuto de los Trabajadores3. Eso determina que la regulación relativa al trabajo autónomo no se encuentra dentro de la noción de legislación laboral, si bien por su carácter de legislación civil, mercantil o de bases del régimen administrativo sí que se mantiene en el ámbito de la competencia legislativa estatal. La referencia al trabajo subordinado incluye tanto su vertiente individual4 como la colectiva5, así como la materia de infracciones y sanciones administrativas en materia laboral6. La reserva de Ley Orgánica incorpora también una limitación indirecta a la competencia de las Comunidades Autónomas, que le impide regular por ejemplo en materia de huelga7. En cuanto a la interpretación del término “legislación”, se interpreta que este abarca tanto a las “leyes” en el sentido estricto del término como a los “Reglamentos laborales”; a las Comunidades Autónomas les corresponden tan sólo las competencias ejecutivas8, de modo que las competencias de ejecución de las 2 STC 33/1981, de 5 de noviembre. 3 STC 35/1982, de 14 de junio. 4 SSTC 7/1985, de 25 de enero; 360/1993, de 3 de diciembre. 5 SSTC 17/1986, de 4 de febrero; 39/1982, de 30 junio. 6 STC 249/1988, de 20 diciembre. 7 STC 33/1981, de 5 de noviembre. 8 STC 33/1981, de 5 de noviembre. Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 15 Comunidades Autónomas no abarcan la potestad reglamentaria, que sigue reservada al Estado como competencia legislativa que es; las Comunidades Autónomas sólo pueden legislar en lo que afecta a su capacidad de autoorganización administrativa interna9; ha de atenderse a lo material y no a lo formal, de modo que incluso una circular, si tiene carácter normativo, compete al Estado10. Desde este punto de vista puede afirmarse que se trata de una perspectiva en estos momentos bastante pacífica y que es objeto de poca discusión desde que se asentó la jurisprudencia construida por el Tribunal Constitucional. Baste con hacer notar que el grueso de las sentencias que han abordado lo relativo a las competencias regulatorias, que las mismas se remontan a la década de los años 80’ del siglo pasado, salvo algún pronunciamiento en los últimos años sobre aspectos muy puntuales y que no hacen sino reafirmar en todos sus extremos la doctrina inicialmente construida en el primer período de funcionamiento del Tribunal Constitucional. 2.2. Peculiaridades de los empleados públicos Con carácter más reciente se han planteado ciertas dudas en relación con las regulaciones que resultan de aplicación al conjunto de los empleados públicos, lo sean sometidos a la legislación laboral o a la legislación administrativa propia de los funcionarios públicos o personal estatutario. Se trata de un conjunto de sentencias que suelen coincidir con la fase aplicativa de las restricciones introducidas por la normativa estatal en torno al año 2012 a resultas de la precedente crisis económica, que en algunos casos las Comunidades Autónomas han pretendido corregir o limitar, dichas restricciones, o bien han pretendido ir más allá de las mismas. A estos efectos existe un importante matiz de diferenciación, por cuanto que mientras que respecto de la legislación laboral, tal como ya hemos indicado, la competencia respecto de lo normativo en su totalidad es a favor del Estado (art. 149.1.7 CE), respecto de la legislación funcionarial lo es sólo respecto de sus bases (art. 149.1.18 CE), incluso en relación con la competencia estatal de fijación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). El asunto se ha suscitado, en primer lugar, respecto de las medidas adoptadas por el Gobierno de reducción salarial del conjunto de los empleados públicos, incluida la supresión de alguna paga extraordinaria, afectando ello tanto a funcionarios como a personal laboral y, desde la perspectiva que nos interesa aquí, afectando también a los empleados públicos al servicio de las Administraciones autonómicas. El recurso que se plantea frente a estas medidas de contención 9 SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 39/1982, de 30 junio. 10 STC 249/1988, de 20 de diciembre. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 16 general del gasto público en el marco de la crisis financiera precedente adoptadas en 2012, se basa no tanto en un cuestionamiento general de la capacidad del Estado de marcar las bases del régimen jurídico del conjunto de los empleados públicos, sino en el hecho de que la medida era tan concreta y detallada que no dejaba margen alguno de actuación a las Comunidades Autónomas y, en particular, respecto del País Vasco, que ello no respetaba la singularidad del Concierto Vasco y de la necesaria adopción de medidas de coordinación y cooperación en esta materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Frente a ello, la sentencia acepta la constitucionalidad de la medida en base al título competencial relativo a las bases del régimen jurídico de los funcionarios, así como a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), sin que ello contradiga las competencias autonómicas en la materia: “Nos encontramos, por consiguiente, con que el Estado ha dictado una disposición en el ejercicio de sus competencias en materia de retribuciones de los empleados del sector público que, por revestir el carácter básico, procura establecer un marco normativo común en cuanto expresión de unos principios estructurales organizativos que se proyectan sobre el conjunto y que se dirige a asegurar unos intereses generales cuya efectividad no puede quedar supeditada al concreto acuerdo con cada Comunidad Autónoma en el seno de la correspondiente comisión mixta”11. Merece la pena advertir que la sentencia apela en general a que la regulación reviste “el carácter básico” en esta materia, si bien ello no lo refiere exclusivamente a los funcionarios públicos sino más ampliamente a todos cuantos tienen la condición de “empleados del sector público”, por tanto, afectando igualmente al personal sometido a la legislación laboral, con lo cual vendría a presumir implícitamente que para este último personal con contrato de trabajo no vendría a regir la competencia exclusiva del Estado en relación con la legislación laboral (art. 149.1.7 CE) sino la relativa a las bases de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE). Esta misma sentencia aborda igualmente las medidas adoptadas en materia de límites a las vacaciones anuales, a los permisos retribuidos y, en particular, al crédito horario de los representantes de los trabajadores. El fallo de la sentencia en este otro punto se sitúa en la misma línea de la materia anterior, con similar argumentación, si bien en este caso con referencia a la especialidad de que se trata de medidas restrictivas a estos tiempos de no trabajo efectivo material que tienen carácter coyuntural y no concentrada en su alcance temporal a las necesidades coyunturales de contención especial del gasto público durante el período de impacto de la crisis económica; a tenor de este carácter estructural, el fundamento constitucional no se cifra directamente en la competencia en materia de legislación laboral como de bases de la funcionarial (art. 149.1.7 y 18 CE). En todo caso se acepta la medida de fijación de límites cuantitativos, dejando margen a las Comunidades Autónomas para fijar límites más estrictos que contribuyan a incrementar la productividad, así como a concretar la forma y manera de utilización de este tipo de permisos. 11 STC 119/2016, de 23 de junio (BOE 28 de julio), ECLI:ES:TC:2016:119. Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 17 Asimismo, esta especialidad respecto del empleo público se ha planteado respecto de la regulación de la jornada de trabajo, que en el ámbito laboral se presenta desde la ley como jornada máxima, en tanto que para el empleo público viene a proyectarse como jornada mínima, en la práctica como efectiva. En varias ocasiones se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional al respecto, en un primer caso respecto de la constitucionalidad de una Ley estatal que establece la jornada mínima para el conjunto de los empleados públicos, incluido el personal laboral al servicio de las Comunidades Autónomas, impugnada por una concreta autonomía12; en dos ocasiones adicionales a resultas de la impugnación ahora por el Gobierno de la nación de dos normas autonómicas, Castilla-La Mancha y Andalucía, que habían establecido jornadas de trabajo inferiores a las fijadas por la precedente Ley estatal13. Por lo que respecta a la primera de las sentencias y en lo que se refiere al personal laboral si bien lo haga también en paralelo para el funcionario público, la misma valida desde la perspectiva constitucional la regulación en norma estatal fijando la jornada mínima de los empleados públicos, entendiendo que ello encuentra título competencial suficiente en la competencia estatal en materia de legislación laboral: “El precepto regula así con carácter general un aspecto de la relación laboral, específicamente en relación a los trabajadores del sector público, y lo hace mediante la fijación de una jornada mínima, lo que conlleva, por su propia naturaleza, una prohibición de que la jornada laboral en el sector público pueda ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. Regulación que, por otra parte, no impide que, respetando esa prohibición, las Comunidades Autónomas, en el marco de sus competencias para la organización de su propio personal laboral, puedan adoptar las decisiones que estimen oportunas sobre las condiciones de trabajo de ese personal, sin perjuicio de las competencias estatales ex art. 149.1 CE”. Esta primera sentencia es objeto de un voto particular avalado por tres Magistrados del Tribunal, que entienden que una disposición que fija la duración mínima de la jornada de trabajo para el conjunto del sector público no puede ser considerada, en su perspectiva material, como una norma que regula las bases del régimen jurídico de los funcionarios públicos, por cuanto que por su condición de “bases” debería permitir que cada Comunidad Autónoma, sucesivamente, pudiera establecer sus peculiaridades, cosa que no lo hace esta norma, en los términos defendidos con precedencia por la propia jurisprudencia constitucional; eso sí, la crítica del voto particular va referida exclusivamente a los funcionarios, sin extenderla a la correlativa establecida para el personal laboral, dado que a estos efectos, como ya hemos señalado en varias ocasiones, la competencia estatal lo es para el conjunto de la legislación laboral y no para sus bases. 12 STC 99/2016, de 25 de mayo, ECLI:ES:TC:2016:99. 13 SSTC 158/2016, de 22 de septiembre, ECLI:ES:TC:2016:158; 142/2017, de 12 de diciembre, ECLI:ES:TC:2017:142. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 18 Las otras dos sentencias sobre jornada se presentan como la cara opuesta de la precedente, en la medida en que declaran como inconstitucional un intento por parte de dos Comunidades Autónomas de fijar una jornada de trabajo inferior a la establecida por la norma estatal, que como hemos visto lo impide. Precisamente, por ello, estas dos sentencias se apoyan en la sentencia precedente, a la que citan de manera recurrente y se limitan a establecer el corolario de que si la norma estatal tiene competencia para fijar la jornada mínima, la de carácter autonómico no puede alterarlo: “El precepto regula así con carácter general un aspecto de la relación laboral, específicamente en relación a los trabajadores del sector público, y lo hace mediante la fijación de una jornada mínima, lo que conlleva, por su propia naturaleza, una prohibición de que la jornada laboral en el sector público pueda ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual”. A diferencia del criterio antes referido por el voto particular, estas sentencias sí entienden que la previsión estatal deja margen de complemento a la norma autonómica, pues señala que la misma “deja todavía margen de maniobra a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de su competencia en este ámbito, pues el precepto estatal no cierra ni la posibilidad de ampliar la duración fijada dentro de los topes permitidos, ni tampoco la determinación de los criterios de organización y distribución del tiempo de trabajo que finalmente se establezca”. Estas dos sentencias contienen igualmente un voto particular de los mismos Magistrados, que se limitan a refirmarse en la posición adoptada con la anterior. En tercer lugar, se ha planteado también en relación con los procesos de inaplicación de los convenios colectivos del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, donde concurre una regulación especial que contempla la capacidad unilateral por parte de la propia Administración de inaplicación convencional cuando concurren determinadas situaciones de dificultad económica y conforme a concretos procedimientos. El asunto no se encuentra exento de complejidad, por cuanto que lo que se viene a discutir en sede constitucional es el margen de actuación de las Comunidades Autónomas en la contención del gasto de personal a través de la negociación colectiva, más allá de los condicionantes materiales de contenido y de los procedimientos de tramitación que se establezcan por parte de la legislación estatal. A estos efectos, el criterio del Tribunal Constitucional va a ser que ha de conjugarse el respecto a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral (art. 149.17 CE) con la adicional y correlativa competencia autonómica en materia de definición de sus gastos por vía presupuestaria (art. 156.1 CE) y de la competencia estatal en materia de planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Desde esta perspectiva la sentencia acaba admitiendo la competencia autonómica por cuanto que, más allá de incidir sobre un asunto regulado laboralmente, se incardina sobre todo dentro de la autonomía financiera que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas: “De conformidad con su autonomía financiera, por tanto, cada comunidad autónoma fija las retribuciones y establece para su personal, tanto Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 19 el sometido al régimen funcionarial como al laboral, las compensaciones, ventajas y ayudas que considera oportunas o que resulten de la negociación colectiva, respetando los límites impuestos con carácter general por el Estado. La capacidad de las comunidades autónomas para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos solo queda desplazada o modulada en la medida en que el Estado haya ejercido sus competencias ex art. 149.1.13 CE o al amparo de otro título competencial. Las comunidades autónomas están obligadas a respetar las medidas de contención del gasto de personal establecidas por el Estado, pero, respetando las existentes o no existiendo tales medidas, su competencia en materia económica les faculta para llevar a cabo las medidas de contención del gasto de personal que crean necesarias. Esas medidas autonómicas de contención del gasto público serán constitucionales siempre que no entren en contradicción con las medidas que el Estado pueda establecer válidamente con esta misma finalidad al amparo de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 CE”14. Sobre el particular, existe un importante voto particular a la sentencia que, sin poner en cuestión el fallo de fondo sí critica la argumentación sobre el que se sustenta, por cuanto que entiende que la facultad autonómica de inaplicación del convenio colectivo encuentra su base en la regulación estatal existente al efecto (art. 32.2 EBEP), de modo que a su juicio la actuación autonómica no hubiera superado el juicio de constitucionalidad de no estar prevista en la norma estatal este mecanismo de inaplicación convencional. La sentencia va incluso más allá de lo estrictamente presupuestario, cuando reconoce a las Comunidades Autónomas una capacidad general de fijación de las condiciones de trabajo de sus empleados: “Corresponde también a las comunidades autónomas, respecto de todo el personal a su servicio, independientemente de que su vínculo sea funcionarial o laboral, y en virtud de las competencias que sus estatutos les reconozcan para organizar sus instituciones en general, y el personal a su servicio en particular, la determinación de las condiciones concretas de trabajo de dicho personal”15. En cuarto lugar, esa conexión con la situación de los empleados públicos se ha planteado respecto de la normativa reguladora de la jubilación obligatoria en concreto del personal contratado sometido a la legislación laboral, decantándose con claridad nuestro Tribunal Constitucional a favor de la competencia estatal, declarando por ende inconstitucional una normativa autonómica que había entrado en esta materia: “constituye legislación laboral de carácter general que viene a regular una modalidad de extinción de la relación laboral en el ámbito de los trabajadores del sector público, tratándose además de la regulación de un aspecto central o nuclear de esa relación laboral, es decir, un elemento esencial del contrato de trabajo, como es el relativo a las causas de extinción, por lo que dicha 14 STC 127/2019, de 31 de octubre, ECLI:ES:TC:2019:127. 15 Criterio que defiende la anterior sentencia con apoyo en la STC 99/2016, de 25 de mayo, ECLI:ES:TC:2016:99. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 26 3.2. La actuación en materia de inmigración El elemento diferencial más llamativo a estos efectos se encuentra en relación con las autorizaciones para trabajar de los extranjeros. A estos efectos, tos la autorización de trabajo como regla general le corresponde concederla a la Administración General del Estado, si bien en los Estatutos de Autonomía de nueva generación de principios de este siglo, dos Comunidades Autónomas, como son Cataluña y Andalucía, han asumido la competencia de resolver estas solicitudes de autorización de trabajar, siempre que se trate de la primera autorización de trabajo y limitada al territorio de su respectiva Comunidad Autónoma24. El interrogante que se planteó en su momento era en qué medida la autorización para trabajar se considera que se trata de una materia que se ubica estrictamente en el ámbito de la ejecución de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE), o bien no es ahí su engarce constitucional sino en la competencia relativa a la “inmigración” (art. 149.12 CE), para la cual el Estado no sólo se reserva la legislación sino todo el título competencial, por tanto incluida la concesión o denegación de las autorizaciones para trabajar como actuación en el terreno de la ejecución. El asunto vino a ser resuelto por nuestro Tribunal Constitucional, validando la corrección constitucional del estatuto catalán en este aspecto. En concreto, la sentencia se decanta por entender que, mientras que corresponde al Estado la competencia en materia de entrada y residencia de extranjeros por inscribirse en el ámbito de la inmigración y la extranjería, sin embargo, lo relativo a la autorización para trabajar se sitúa en el terreno de la ejecución de la legislación laboral y, por tanto, puede ser objeto de transferencia a las Comunidades Autónomas25. A resultas de ello, se produjo la correspondiente transferencia material de esta competencia limitada de concesión de esta primera autorización administrativa de trabajo dentro del territorio catalán26. 24 Art. 138.2 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, Estatuto de Autonomía de Cataluña: “2. Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña. Esta competencia, que se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros, incluye: a) La tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena. b) La tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se refiere la letra a) y la aplicación del régimen de inspección y sanción”. Art. 62 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, Estatuto de Autonomía para Andalucía: “1. Corresponden a la Comunidad Autónoma…b) La competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Andalucía, en necesaria coordinación con la competencia estatal en materia de entrada y residencia y de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. Esta competencia incluye la tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo, la tramitación y resolución de los recursos presentados a dichas autorizaciones y la aplicación del régimen de inspección y sanción”. 25 STC 31/2010, de 28 de junio, fund. jco. 83, ECLI:ES:TC:2010:31. 26 RD 1463/2009, de 18 de septiembre (BOE 22 de septiembre), sobre traspaso de competencias a Cataluña en materia de autorización de trabajo a extranjeros. Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 27 Por el contrario, dicha transferencia no se ha materializado respecto de Andalucía, por lo cual en esta otra Comunidad la competencia sigue siendo a todos los efectos de la Administración General del Estado. 3.3. Las competencias supra territoriales A pesar de la inicialmente clara separación entre las competencias estatales y autonómicas en materia laboral, los conflictos competenciales no han estado ausentes a lo largo de este dilatado proceso aplicativo, con clarificaciones decisivas por parte de la jurisprudencia constitucional. Aparte de las que comentaremos de manera más detallada en apartados posteriores, ello se ha producido especialmente en materia de gestión de las políticas de empleo27, sobre prevención de riesgos laborales28, registro de convenios colectivos29, sobre proclamación de resultados electorales si bien se trata de una competencia ya desaparecida30, así como de potestad sancionadora administrativa31. La única particularidad es que, aunque sea con carácter residual, la Administración del Estado conserva cierto tipo de competencias ejecutivas, particularmente cuando la intervención administrativa presente impacto sobre empresas o actividades colectivas que desbordan el territorio de una concreta Comunidad Autónoma32. No obstante, en los últimos tiempos esta competencia residual se ha reducido al máximo, a resultas de un criterio eminentemente restrictivo por parte del Tribunal Constitucional. Así, entre los asuntos más recientes que requieren de comentario singular cabe referir especialmente lo que refiere a la competencia residual del Estado en materia de ejecución de la legislación laboral cuando la actuación tiene un carácter supra territorial. A estos efectos, el criterio del Tribunal Constitucional es que esta competencia estatal en lo ejecutivo tiene “carácter excepcional”, en términos tales que “sólo podrá tener lugar cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio 27 SSTC 100/2017, de 20 de julio (BOE 11 de agosto), ECLI:ES:TC:2017:100; 153/2017, de 21 de diciembre (BOE 17 de enero de 2018), ECLI:ES:TC:2017:153. Sobre el particular, con más detalle y profundidad, ver el trabajo en este número de la Revista de J. Calvo Gallego. 28 STC 198/201 5, de 24 de septiembre (BOE 30 de octubre). Sobre el particular, con más detalle y profundidad, ver el trabajo en este número de la Revista de E. González Biedma. 29 STC 48/1982, de 12 de julio (BOE de 4 de agosto); 85/1982, de 23 de diciembre (BOE de 15 de enero de 1983). 30 STC 43/1996, de 14 de marzo (BOE de 17 de abril). 31 STC 51/2006, de 18 de febrero (BOE de 16 de marzo). Sobre el particular, con más detalle y profundidad, ver el trabajo en este número de la Revista de S. de Soto Rioja. 32 Sobre el particular, J. Cruz Villalón, La residual competencia del Estado en materia de ejecución de la legislación laboral, en AA. VV., Veinte años de relaciones laborales en Andalucía, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Sevilla 2003, pgs. 347 ss. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 28 de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supra autonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales”33. Ello se ha concretado en diversos pronunciamientos sobre aspectos concretos. Por ejemplo, se ha declarado que no se puede atribuir al Estado una reserva general competencial en lo que se refiere a la autorización de los centros de teleformación de trabajadores34, sólo siendo admisible esta autorización cuando el centro de teleformación pudiera actuar en más de una Comunidad Autónoma35. Este carácter excepcional se ve acentuado por parte de la jurisprudencia allí donde la competencia de autorización por parte de la Administración laboral se encuentra reglada en alto grado, donde la norma deja escaso margen de apreciación a la Administración para conceder o denegar la correspondiente autorización, llamando la atención sobre posibles conductas desleales por parte del Estado estableciendo un régimen de cierta discrecionalidad que le permitiese reclamar para si la competencia ejecutiva. Además se precisará por parte de la jurisprudencia constitucional que las competencias normativas exclusivas del Estado en la materia (art. 149.1.7 CE) minimizan cualquier riesgo de divergencia de criterios entre Administraciones, ya que si fuera necesario unificar criterios el Estado podrá, no solo modificar la regulación de las condiciones contenidas en la Ley, evidentemente, sino también dictar un reglamento de desarrollo o incluso una circular de carácter normativo36. En términos práctico, por ejemplo, se considera que la asunción competencial por el Estado cuando las empresas de trabajo temporal dispongan de centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas no se encuentra justificado37. Más aún, ha de tenerse en cuenta que en estos casos, la autorización concedida por una Comunidad Autónoma para actuar como empresa de trabajo temporal tiene eficacia para todo el territorio nacional38, lo cual rompe con en este caso con el criterio de la supra territorialidad. Del mismo modo se entiende que el hecho de que existan actividades de colaboración entre las agencias de colocación y el Servicio Estatal Público de Empleo tampoco justifica 33 STC 194/2011, de 13 de diciembre, fund. jco. 6, ECLI:ES:TC:2011:194. 34 STC 61/2015, de 18 de marzo, ECLI:ES:TC:2015:61. 35 STC 81/2017, de 22 de junio, ECLI:ES:TS:81. 36 STC 249/1988, de 20 de diciembre, fund. jco. 2, ECLI:ES:TC:1988:249 37 STC 69/2018, de 21 de junio, ECLI:ES:TC:2018:69. 38 Art. 2.4 Ley 14/1994, de 1 de junio, empresas de trabajo temporal, en la redacción dada por el art. 116.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre. Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 29 que el Estado se reserve la competencia de recibir la declaración responsable para iniciar su actuación por parte de estas agencias de colocación cuando las mismas pretendan actuar en más de una Comunidad Autónoma39. 3.4. Formación profesional ocupacional La materia que ha dado lugar a un mayor número de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional en el ámbito del reparto competencial es la que refiere a la formación y el reciclaje profesional40. Como punto de partida ha de indicarse que la gestión de la formación profesional entra dentro del ámbito de la ejecución de la legislación laboral y, por tanto, de partida es materia que en ese terreno de la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas41. En concreto conviene advertir que se entiende que la formación continua de los trabajadores, a diferencia de la formación profesional reglada, no pertenece al ámbito competencial de la “educación”. Del mismo modo, se rechaza que la formación profesional continua se pueda incardinar en el ámbito de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Dicho de otro modo, con este tipo de actuaciones de los poderes públicos la finalidad perseguida no es la de incidir en el mercado laboral desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, sino la de atender a un sector o subsistema de la formación profesional ocupacional, el de la formación permanente o continua de quienes ya tienen empleo, en orden a proporcionarles medios para su cualificación profesional y su adecuada promoción y permanencia en el seno de la relación laboral. Por tanto, en positivo, la conclusión no podía ser otra que la de interpretar que la formación profesional ocupacional se ubica en el territorio competencial de la ejecución de la legislación laboral42. No obstante, como ya hemos indicado se presentan con reiteración un significativo número de conflictos positivos competenciales, que en gran medida se han producido a resultas de que Administración del Estado ha intentado rescatar para sí por diversas vías parte de las competencias en aspectos reflejos de la formación y el reciclaje profesional. 39 STC 68/2018, de 21 de junio, ECLI:ES:TC:2018:68. 40 SSTC 95/2002, de 25 de abril (BOE de 22 de mayo); 190/2002, de 17 de octubre (BOE de 22 de noviembre); 228/2003 y 230/2003, de 18 de diciembre (BOE de 20 de enero de 2004); 158/2004, de 23 de septiembre (BOE de 22 de octubre); 244/2012, de 18 de octubre; 81/2007, de 22 de junio; 95/2013, de 22 de abril (BOE de 23 de mayo); 81/2007, de 22 de junio; 100/2017, de 20 de julio (BOE 11 de agosto); 71/2018, de 21 de junio (BOE 25 de julio), ECLI:ES:TC:2018:71. 41 Con más detalle y profundidad sobre esta materia, cfr. el trabajo en este mismo número de la Revista de M. N. Moreno Vida y J. L. Monereo Pérez. 42 STC 95/2002, de 25 de abril. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 30 Una primera de estas vías ha sido la propugnar que se pueda mantener en el ámbito estatal esta materia en la medida en que se trate de programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y sea necesario garantizar una acción coordinada y homogénea. La jurisprudencia constitucional ha aceptado la corrección de esta tesis, si teniendo en cuenta que ello habrá de contrastarse en la práctica en función del modo como se implemente cada concreta medida: criterios que “se plasmarán en las disposiciones que reglamenten —en el futuro— dichas acciones formativas, de manera que solo una vez que éstas acciones formativas se concreten, deberá examinarse si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión”43. En particular, se viene a advertir que el ámbito geográfico supraautonómico y la exigencia de movilidad geográfica son condición necesaria, pero no suficiente: como excepción a la regla que atribuye la competencia ejecutiva a las Comunidades Autónomas, ha de demostrarse además la necesidad de una coordinación unificada; esta coordinación unificada esta se puede producir cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas, o bien cuando, además de tratarse de un fenómeno supraautonómico, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutada sobre él, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad44. Por ejemplo, lo aceptará como correcto en aquellos casos en los que la acción formativa requiera la movilidad geográfica de los trabajadores que participen en las acciones formativas45. Asimismo, lo aceptará cuando los destinatarios sean entidades de ámbito estatal que adquieran para sí mismas los compromisos de contratación, la previsión impugnada encaja en los supuestos que, en anteriores pronunciamientos, el Tribunal ha considerado constitucionalmente admisibles, por concurrir las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión46. 43 STC 81/2017, de 22 de junio. 44 STC 22/2014, de 13 de febrero; 113/2014, de 9 de mayo. 45 STC 71/2018, de 21 de junio. 46 SSTC 244/2012, de 18 de diciembre; 88/2014, de 9 de junio; 112/2014, de 7 de julio. Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 31 Distinto sería el caso de las acciones formativas desarrolladas por empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma, en cuyo caso el criterio podría ser el inverso al precedente47. En ocasiones también se ha alegado que lo que se está gestionando a nivel estatal son Fondos Nacionales que no pueden ser transferidos a las Comunidades Autónomas. Desde esta perspectiva el criterio del Tribunal Constitucional es, una vez más, que se debe atender a la materia objeto de actuación, de modo que los Fondos no transferibles se sitúan en terreno competencial diverso a la materia laboral, de modo que cuando se trate de formación profesional incardinada en el ámbito de la ejecución de la legislación laboral no cabe aducir la imposibilidad de transferencia de este tipo de Fondos48. Una segunda vía surgirá a resultas de desarrollar en el ámbito estatal procesos de concertación con los interlocutores sociales sobre medidas de actuación en este terreno, de modo que la Administración del Estado ha pretendido indirectamente gestionar la implementación de estos acuerdos de concertación social49. En concreto, a veces lo que se ha realizado a través de estos acuerdos de concertación social es crear unas Fundaciones tripartitas en el ámbito estatal encargadas de gestionar los fondos destinados a la formación profesional, con el efecto reflejo indirecto de retirar esta competencia de ejecución a las Comunidades Autónomas. El criterio a estos efectos de la jurisprudencia constitucional es el de que ni los acuerdos de concertación social y el protagonismo de los interlocutores sociales, ni las estructuras de cooperación interadministrativas constituidas al efecto, puede alterar las reglas de reparto competencial derivadas del texto constitucional y de los Estatutos de autonomía: “la mera previsión de una estructura organizativa y de participación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los agentes sociales implicados en el ámbito de la formación continua, en cuanto traslación de los principios generales de cooperación y colaboración, tiene por objeto favorecer la adecuada articulación del ejercicio de las respectivas competencias, y en esta medida tales previsiones no alteran el esquema de reparto competencial, ni impiden a la Comunidad Autónoma, en ejercicio de su potestad de autoorganización, la creación de los servicios o unidades propios que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias de ejecución que le han sido constitucionalmente atribuidas, siempre y cuando las funciones atribuidas a dichos órganos no vengan a sustituir las competencias de ejecución que son propias de las Comunidades Autónomas”50. 47 STC 178/2015, de 7 de septiembre; 88/2014, de 9 de junio; 112/2014, de 7 de julio; 38/2012, de 26 de marzo. 48 STC 95/2002, de 25 de abril. 49 STC 95/2002, de 22 de mayo. 50 STC 244/2012, de 18 de octubre. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 32 3.5. Las facultades consultivas y decisorias en el ámbito de la negociación colectiva Por lo que se refiere al bloque de los derechos colectivos, algún apunte necesario es preciso realizar en relación con la negociación colectiva. Aunque se trate de una cuestión suscitada en tiempos más remotos, por su singularidad merece la pena traer a colación las facultades asumidas en materia de negociación colectiva por parte de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos. Esto se planteó en su momento respecto de las labores desplegadas por este órgano tripartito en relación tanto con la determinación del convenio colectivo aplicable a una empresa, actividad empresarial o centro de trabajo a la luz del ámbito funcional definido en el correspondiente convenio colectivo, así como en relación con los informes previos de carácter consultivo previos a la decisión administrativa de extensión de los convenios colectivos. Al respecto, la singularidad se encuentra en que en estos casos no nos enfrentamos propiamente ante la dualidad entre competencias legislativas y competencias de ejecución administrativa de esa legislación, por cuanto que nos situamos en un terreno cualitativamente diverso, que no se ubica ni en lo legislativo ni en lo ejecutivo. Propiamente quien actúa no es la Administración como tal, sino un organismo tripartito de carácter consultivo, que sobre todo actúa extramuros del ejercicio de un poder estatal, sea del poder legislativo o sea del poder ejecutivo. En razón a ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no nos encontramos ante el ejercicio de una “competencia” en los términos contemplados constitucionalmente para el reparto de espacios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino del ejercicio de una facultad, que por añadidura se desenvuelve en el terreno de lo consultivo, lo que impide que una determinada Comunidad Autónoma reclame para sí el ejercicio de este tipo de facultades ni constituya extralimitación competencial por parte del Estado que la Administración General simplemente ponga a disposición del órgano tripartito los medios personales y materiales precisos para su funcionamiento. Así lo ha expresado en particular respecto de la facultad de consulta respecto del ámbito funcional de los convenios colectivos, que no la conecta ni con el reparto competencial Estado Comunidades Autónomas, sino en el territorio del reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y, a tenor del mismo, la atribución de una amplia autonomía negocial a los representantes de los trabajadores y empresarios. De este modo, estas facultades de consulta respecto del ámbito funcional de los convenios no se sitúan dentro de las competencias de ejecución de la Administración laboral y, por tanto, considera que no se puede asimilar a las competencias que asumen las Comunidades Autónomas en materia de negociación colectiva: “la actividad de la Comisión, en el punto que aquí nos ocupa, consiste, como declara la disposición final octava del Estatuto de los Trabajadores, en asesorar a las partes de las negociaciones colectivas En este sentido ha de señalarse que la actividad de asesoramiento facultativo no constituye una competencia, sino una facultad, por lo que no puede ser reclamada fundándose en un título competencial por sujeto Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 33 alguno, ya que no afecta al ejercicio de ninguna competencia, pues ninguna se posee -en línea de principio- en relación con la determinación del ámbito funcional de los convenios Esta determinación es cuestión que pertenece exclusivamente a las partes de la negociación (art 83.1 del Estatuto de los Trabajadores), y no es posible ningún tipo de interferencia de autoridades administrativas, sean autonómicas o estatales, que vulneraría el derecho constitucional a la negociación colectiva (art. 37.1 de la Constitución)”51. Eso sí, del mismo modo entiende que no se trata tampoco de una competencia estatal, de lo que deriva que tampoco nada impide que las Comunidades Autónomas pudieran desarrollar esta función de asesoramiento a través de un órgano autonómico asimilado al de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, eso si siempre que tal asesoramiento se mantenga en el territorio de lo consultivo y no se configure con carácter preceptivo por mandato de la propia Comunidad, pues ello implicaría una regla de ordenación del procedimiento negociador, que, al margen de su valoración en función del derecho constitucional a la negociación colectiva, sólo competiría al Estado, habiendo declarado expresamente el propio Tribunal la constitucionalidad de la constitución de este tipo de órganos a nivel autonómico52. A la vista de lo anterior, de existir esta dualidad de asesoramiento se viene a otorgar a los interesados la libertad de elección de acudir a la instancia estatal o a la correspondiente autonómica: “El carácter facultativo de la consulta excluye toda confrontación con las facultades derivadas de la competencia a cuyo ejercicio servirá aquélla, pues el recurso o no a la Comisión depende de la voluntad incondicionada del titular”. Es decir, no se observa conflicto en que el interesado pueda libremente acudir a solicitar la consulta a una u otra instancia. Eso sí, el hecho de que en estos momentos la normativa estatal no limite el conocimiento por razón de su ámbito territorial ni a la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, ni a los correspondientes órganos consultivos en el ámbito de las Comunidades Autónomas, nada impediría que la legislación laboral, necesariamente estatal, estableciera un cierto reparto competencial territorial de modo que, siendo las partes libres de formular dicha consulta, si deciden hacerlo hayan de plantearlo en el ámbito autonómico o estatal según el alcance territorial de la consulta. Parcialmente diverso es cuando esta consulta se conecta con una decisión administrativa de ejecución laboral, convirtiéndose dicha consulta en un trámite obligado, aunque su dictamen naturalmente no tenga el carácter de vinculante, dentro del desarrollo del procedimiento administrativo. Esto es precisamente lo que sucede en relación con las consultas respecto de las solicitudes de extensión de convenios colectivos, que deben ser decididas por la Administración laboral. En este caso, el Tribunal Constitucional advierte la mayor complejidad del asunto, 51 STC 17/1986, de 4 de febrero, ECLI:ES:TC:1986:17. 52 STC 35/1982, de 14 de junio, respecto del Consejo Vasco de Relaciones Laborales. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 34 tanto por la dificultad de determinar cual sea la naturaleza del acto de extensión como el hecho de que la consulta se enmarca dentro del ámbito del ejercicio de una competencia ejecutiva. A tal efecto, la sentencia elude los aspectos precedentes para centrarse en el hecho de que no se produce invasión competencial de lo que corresponde a la Comunidad Autónoma en la medida en que contempla que la competencia consultiva de la Comisión Consultiva corresponde exclusivamente al aquellas extensiones convencionales que asume como competencia el Ministerio de Trabajo53. Esta es precisamente la fórmula contemplada en estos momentos en la regulación vigente, remitiendo la competencia consultiva en materia de extensión convencional al organismo tripartito en función de la instancia administrativa estatal o autonómica que haya de resolverlo54. Por lo demás, más allá del ejercicio de estas funciones consultivas, en lo que refiere directamente a la competencia de decisión respecto de las solicitudes de extensión de convenios colectivos, el criterio de nuestro Tribunal Constitucional ha sido que las Comunidades Autónomas pueden ejercer esta competencia para proceder a extender convenios colectivos dentro de su territorio autonómico, sin que ello impida que el convenio colectivo objeto de extensión sea de ámbito territorial diverso al de la propia Comunidad, por cuanto que lo relevante al final es el ámbito territorial autonómico sobre el que va a desplegar sus efectos55. Finalmente, en este terreno es de obligada mención la competencia, ahora en el terreno resolutorio, asignada a los organismos tripartitos que venimos comentando en relación con las solicitudes de descuelgue de convenios colectivos. En este materia no tenemos hasta el presente sentencias constitucionales que se refieran al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, más allá de la que avala la constitucionalidad de la reforma de 2012 por medio de la cual se atribuyó la capacidad resolutoria de estos asuntos a los órganos tripartitos a instancia de la empresa y sin el consentimiento de la representación de los trabajadores56. Por lo que refiere en concreto al reparto de actuaciones entre los organismos tripartitos autonómicos y el estatal la respuesta nos viene dada por la norma legal que disciplina la materia, atendiendo a un lógico criterio de reparto territorial: “cualquiera de las partes podrá someter la solución de la misma a la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos cuando la inaplicación de las condiciones de trabajo afectase a centros de trabajo de la empresa situados en el territorio de más de una comunidad autónoma, o a los órganos correspondientes de las comunidades autónomas en los 53 STC 17/1986, de 4 de febrero, ECLI:ES:TC:1986:17. 54 Art. 7 RD 718/2005, de 20 de junio (BOE de 2 de julio), por el que se aprueba el procedimiento de extensión de convenios colectivos. 55 SSTC 86/1991, de 25 de abril (BOE de 29 de mayo), ECLI:ES:TC:1991:86; 102/1991, de 13 de mayo (BOE de 18 de junio), ECLI:ES:TC:1991:102. 56 SSTC 119/2014, de 16 de julio (BOE 15 de agosto; 8/2015, de 22 de enero (BOE 24 de febrero). Una valoración general de las competencias autonómicas en materia laboral y social... TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 35 demás casos” (art. 82.3 ET). Por vía reglamentaria, de manera adicional se ha atribuido una competencia residual a la Comisión Nacional para aquellos supuestos en los que la Comunidad Autónoma no haya constituido el organismo tripartito, lo que se vehiculará a través de los correspondientes acuerdos de colaboración entre la Comisión Nacional y las correspondientes Comunidades Autónomas57. Más aún, posteriormente, en un determinado momento se llegó a eximir de la necesidad de celebración de este convenio de colaboración, en términos tales que se atribuyó a la Comisión Nacional la competencia con carácter subsidiario hasta tanto no se constituya a nivel autonómico el organismo tripartito o se celebre este convenio de colaboración58. No obstante, ha de tenerse en cuenta que esta última atribución de facultad subsidiaria a favor de la Comisión Nacional ha sido declarada inconstitucional, basado ello exclusivamente en la introducción de esta atribución subsidiaria por la vía de un Real Decreto-ley sin que concurran las circunstancias de urgencia exigidas constitucionalmente59. A pesar de ello, la regla vino a ser rescatada a través de la aprobación del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores de 2015 (disp. adic. 9 ET), si bien habría que poner en duda la validez de esta incorporación al texto refundido en la medida en que trae su fundamento en un Real Decreto-ley que fue declarado inconstitucional por ausencia de urgencia por la sentencia antes citada de 2018. En paralelo a lo que suelen ser competencias de los anteriores organismos tripartitos, se encuentra todo el desarrollo de los procedimientos de solución autónoma de conflictos colectivos, establecidos a través de los correspondientes acuerdos interprofesionales60. En estos casos, existe tanto un acuerdo interprofesional en el ámbito estatal como hasta un total de 17 acuerdos en el ámbito de cada una de las Comunidades Autónomas. Desde el punto de vista de lo que estamos analizando en este trabajo, se trata de procedimientos, como su propio nombre indica, autónomos, que a estos efectos significa que son el resultado de procesos de negociación colectiva protagonizados por los representantes de los trabajadores y empresarios. Dicho en sentido negativo, todos estos procedimientos de mediación y arbitraje en modo alguno se sitúan ni en el terreno de la normativa estatal (sino desarrollo de la misma) ni en el campo de la ejecución de la legislación laboral como actividad administrativa. Es cierto que en el funcionamiento práctico de estos procedimientos tanto la Administración General del Estado como las 57 Disp. adic. 2ª Real Decreto 1362/2012, de 27 de septiembre (BOE 28 de septiembre), por el que se regula la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos. 58 Disp. adic. 6ª Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. 59 STC 61/2018, de 7 de junio. 60 Sobre el particular con más detalle el trabajo de Sofía Olarte Encabo en este número de la Revista. Jesús Cruz Villalón TEMAS LABORALES núm.160/2021. Págs. 11-42 42 servicios de acuerdo con lo dispuesto tanto en la disposición adicional cuarta de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas, así como en el art. 373 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre”. Finalmente, merece la pena indicar que esta sentencia cuenta con un voto particular discrepante por parte de dos magistrados. El voto particular, recuerda la diferencia entre asistencia social “interna” y “externa” al sistema de Seguridad Social, a los efectos de considerar que hubiera sido necesario explicar con mayor fundamento las razones por las cuales el Ingreso Mínimo Vital se inscribe en el primero, cosa que acepta el voto, pero que debería precisar que ello no se opone al mantenimiento de las rentas mínimas de inserción autonómicas como asistencia social “externa”. Pero, sobre todo, el voto particular, se centra en lo que constituye el centro del debate del recurso, es decir, a quien corresponde la gestión de la prestación. A juicio del voto particular, “no existe margen alguno para que el Estado asuma facultades ejecutivas, y hubiera debido estimarse el recurso de inconstitucionalidad”, de modo que se debería haber reconocido la competencia de ejecución de la prestación a favor de la Comunidad Autónoma. En concreto, la sentencia advierte que la propia regulación estatal reconoce la asunción de la competencia de ejecución a favor de las Comunidades forales (País Vasco y Navarra), de modo que no puede existir argumento de constitucionalidad que se lo niegue a aquellas otras Comunidades Autónomas que en sus Estatutos de Autonomía tienen reconocidas como competencia la ejecución de las prestaciones de Seguridad Social. Entiende que a estos efectos el error se encuentra en haber confundido ejecución de la Seguridad Social con régimen económico de la Seguridad Social. De lo contrario, recuerdan que ello debería conducir a negar lo ya admitido por el propio Tribunal Constitucional de que la ejecución de las prestaciones no contributivas por jubilación o invalidez corresponden han sido correctamente asumidas por las Comunidades Autónomas.