Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera

Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera Javier Sola Teyssiere Catedrático de Escuela Universitaria de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla SUMARIO: I. ALGUNOS ASPECTOS DISFUNCIONALES DE LA REGULACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA. 1. Inmisión de cierta normativa administrativa sectorial autonómica en el ámbito propio del derecho privado. 2. Diversidad de consecuencias punitivas para una misma conducta. 3. Regulación autonómica de los establecimientos hoteleros. A. Falta de uniformidad respecto a la clasificación de los establecimientos. B. Diferencias no significativas con respecto a los requisitos de infraestructura y servicios. C. Estado de la cuestión en relación con algunas reglas de funcionamiento de los establecimientos. II. DESLINDANDO LO TEÓRICAMENTE DIFERENCIAL DE LO QUE PODRÍA SER COMÚN. 1. Política turística, contratos turísticos y requisitos administrativos. 2. ¿Existen razones de peso que justifiquen sistemas de clasificación diferentes de los establecimientos hoteleros en cada CA? III. CONVENIENCIA DE ARMONIZACIÓN DEL SISTEMA DE CLASIFICACIÓN HOTELERA EN BASE AL MODELO HOTELSTARS UNION. 1. Ventajas de la normalización para empresas y turistas. 2. Explicación del modelo. A. El esquema de clasificación. B. El sistema de puntuación. C. El procedimiento de clasificación y supervisión. 3. Las tentativas de implantación en nuestro país IV PROPUESTA DE ACTUACIÓN. RESUMEN: El análisis comparativo de las normativas autonómicas sobre las actividades turísticas muestra que su diversidad genera distorsiones en el funcionamiento del sector. Específicamente, la disparidad de regulaciones autonómicas sobre estaRevista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  61 Javier Sola Teyssiere  ESTUDIOS blecimientos hoteleros resulta especialmente disfuncional en un aspecto relevante de su régimen jurídico como es la clasificación. La disección de las diversas áreas que integran la competencia sobre turismo permite valorar aspectos en los que un tratamiento diferencial parece adecuado, junto a otros en los que resulta distorsionante. En concreto, no se encuentran razones de peso que justifiquen la existencia de sistemas de clasificación hotelera autonómicos diferentes. Por ello, se propone la normalización de los mismos en base al sistema Hotelstars Union, modelo extendido y ya testado en Europa, cuyas ventajas son puestas de manifiesto. En la parte final del artículo se explica el esquema de clasificación y funcionamiento de dicho modelo, finalizando con una propuesta concreta sobre la vía adecuada de implantación del mismo en nuestro país. PALABRAS CLAVE: Clasificación hotelera. Derecho del turismo. Política turística. ABSTRACT: The comparative analysis of the regional regulations concerning tourist activities shows that their diversitv generates distortions in the tourist sector operation. Specificallv, the clisparitv of regional regulations about hotel establishments is especiallv dy - sfunctional in a relevant aspect of its legal system: the classification. The dissection of the different arras which make up the scope of the competence on tourism allows the valuing of aspects in which a differentiating intervention seems appropriate, along with others in which it turns out to be distorting. In particular, there are not good reasons which justify there being different regional hotel classification systems. This is why their standardising based on the Hotelstars Union system is proposed. This is a widespread model that has already been tested in Europe and whose advantages are shown. The scheme of this model's classification and functioning is explained in the final part of the paper. At the end there is a specific proposal about the appropriate way of implementing this in our country. KEY WORDS: Hotel classification. Tourism law. Tourism policy. I. ALGUNOS ASPECTOS DISFUNCIONALES DE LA REGULACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA Las principales organizaciones empresariales turísticas —y de otros sectores— vienen denunciando de manera insistente en los últimos años las dificultades derivadas de la diversidad normativa regional que disciplina sus actividades. Ello provoca que las empresas tengan que adaptarse a distintas condiciones, deberes Revista Andaluza de Administración Pública 62  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 ESTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera o requisitos según el territorio donde implanten sus establecimientos o presten sus servicios, con el consiguiente incremento de esfuerzo y costes. Dicha situación es contradictoria con la tendencia generalmente aceptada, e incluso fomentada, hacia una expansión e internacionalización de las empresas, y supone un obstáculo a la misma. En consecuencia, se ha extendido la demanda de uniformidad regulatoria, que normalmente es asociada con la unidad de mercado. No obstante una aseveración tan genérica exige una mayor concreción, a la que se puede llegar si se analizan con mayor detalle algunos aspectos de la normativa que afecta al sector considerado. 1. Inmisión de cierta normativa administrativa sectorial autonómica en el ámbito propio del derecho privado En primer lugar atenderemos a aquellas normas que regulan determinados aspectos de las relaciones jurídico-privadas susceptibles de entablarse entre los empresarios y la clientela, sean aquellas referidas, por ejemplo, al alojamiento, al transporte o a la prestación de servicios de restauración. Básicamente, el objeto de estas normas es fijar los términos en que los empresarios han de cumplimentar sus obligaciones, enunciando éstas en un sentido positivo l o a partir del establecimiento de determinadas prohibiciones de hacer 2 . Con lo que, al mismo tiempo, se está configurando el alcance de los correlativos derechos de la otra parte en la relación. La no observancia de los términos de ejercicio de las obligaciones a que se acaba de aludir lleva aparejada las consecuencias civiles determinadas en la propia normativa de aplicación (p. ej. la nulidad de la revisión de precios al alza realizada por la agencia de viajes en los veinte días inmediatamente anteriores a la fecha de salida del viaje) 3 o en las reglas de derecho común (p. ej. las reglas sobre incumplimiento de obligaciones del artículo 1124 del CC). La regulación de los términos de las relaciones contractuales entre los empresarios turísticos y sus clientes es de clara naturaleza civil o mercantil, de competencia estatal al amparo del artículo 149.1, 6° y 8' de la Constitución y, por en1 Vid. por ejemplo, en relación con la comercialización de viajes combinados, los artículos 152, 154 y 156 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. 2 V. gr. artículo 157 de la norma citada en la nota anterior. 3 El artículo 157.3 de la norma citada dispone: "Será nula la revisión de precios al alza efectuada en los 20 días inmediatamente anteriores a la fecha de salida del viaje". Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  63 Javier Sola Teyssiere LSTUDIOS LSTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera de, debe ser única a nivel nacional. En teoría pues, en el aspecto considerado, debería ser uniforme el estatus del empresario —entendido como el haz de sus derechos, deberes y consecuencias derivadas de sus posibles incumplimientos— al margen del lugar del territorio nacional donde tenga su establecimiento o preste sus servicios. Sin embargo, en la realidad se detectan circunstancias que distorsionan la aludida uniformidad. Así, se observan casos en los que las Comunidades Autónomas, so pretexto de establecer la ordenación jurídica de determinados sectores económicos de su competencia, incluyen disposiciones que inciden en materia de legislación mercantil o civil, invadiendo las competencias del Estado. Evidentemente, las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de su competencia de ordenación sobre los sectores atribuida estatutariamente, pueden lícitamente disponer obligaciones de corte administrativo estableciendo así una disciplina pública de la actividad del empresario. En ocasiones, sin embargo, se han desbordado los límites en el ejercicio de dicha competencia penetrando, desde la normativa autonómica, en parcelas de competencia estatal. Como es sabido, el Tribunal Constitucional ha establecido como regla de principio «que la regulación autonómica [...1 debe ceñirse al espacio de las relaciones jurídicopúblicas, impidiendo o limitando las prácticas lesivas de los intereses tutelados, definiendo las conductas exigibles en congruencia con tales intereses y estableciendo las sanciones administrativas pertinentes, pero sin determinar consecuencia alguna en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas ni imponer un contenido contractual determinado pretendidamente acorde con el fin protector perseguido, ya que eso corresponde al acervo competencial del Estado ex artículo 149.1.6 y 8 CE.» (STC 264/1993, FJ 5°; la negrilla es nuestra). En base a esta doctrina el Tribunal Constitucional se ha visto obligado a frecuentes intervenciones correctoras de los aludidos excesos. 4 4 Como botón de muestra, cfr. STC 71/1982, FFJ 17 y 19; STC 62/1991, FJ 4", h); STC 264/1993, FJ 5°; STC 157/2004, FJ 11"; STC 284/1993, FJ 5°. Esta última respecto al artículo 10 de la Ley 22/1991, de 29 de noviembre, de Comercio Interior de Cataluña, que disponía que «en la venta de productos a domicilio el vendedor está obligado a poner en conocimiento del consumidor, por escrito, el derecho que le asiste de disponer de un período de reflexión, no inferior a siete días, durante el cual puede decidir la devolución del producto de que se trate y recibir las cantidades que haya entregado» y el artículo 12,e) del mismo texto legal que establecía que, entre los datos informativos que han de contener todas las ofertas de venta a distancia, ha de figurar «el período de reflexión, no inferior a siete días, durante el cual el consumidor puede devolver el producto y recibir la cantidad satisfecha», el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del inciso «no inferior a siete días» que se contiene en ambos preceptos por cuanto la Comunidad Autónoma, aunque tiene competencia para establecer los requisitos informativos de las modalidades especiales de venta, carece de competencia para regular el derecho de devolución del producto. Revista Andaluza de Administración Pública 64  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 En otras ocasiones, sin embargo, es posible constatar la existencia de preceptos dentro de la normativa autonómica que penetran inmunemente en parcelas de la competencia estatal y que, no obstante, están formalmente vigentes y subsisten ante la pasividad de los responsables estatales.' En concreto en la ordenación de las actividades turísticas se puede apreciar cómo se ha venido reproduciendo en ciertos aspectos la patología descrita. Hace ya tiempo que el profesor BLANQUER denunció que "el régimen jurídico de los contratos turísticos no es uniforme en el territorio español, pues las Comunidades Autónomas han regulado las obligaciones contractuales mediante simples Reglamentos, introduciendo particularidades diferentes en cada una de ellas" 6 . De esta manera critica que una norma reglamentaria (Decreto de la Generalidad Valenciana 19/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueba el régimen de precios y reservas en alojamientos turísticos), disponga las reglas sobre lugar y tiempo de pago de los servicios de alojamiento, pues con ello está modificando el artículo 1171 del Código Civil en relación al lugar de pago de las obligaciones. O que ese mismo Reglamento establezca que en el régimen de las reservas el titular del establecimiento tiene derecho a resarcirse en caso de cancelación reteniendo un porcentaje del anticipo que hubiera percibido (entre el 10 y el 100% según los días de antelación de la anulación), pues "en términos contractuales ese resarcimiento por cancelación es una cláusula penal de las reguladas en los ar5 Sin ir más lejos, engarzando con la declaración de inconstitucionalidad que se acaba de examinar en la nota anterior, habría que considerar la radical inconstitucionalidad de una regla dispuesta en la legislación sobre actividad comercial de Canarias, que incurre exactamente en el mismo motivo de inconstitucionalidad considerado por la STC 284/1993. Efectivamente, el aludido precepto establece, entre los requisitos informativos de la venta a distancia "el período de reflexión durante el cual el consumidor puede devolver el producto y recibir la cantidad satisfecha que no podrá ser inferior a treinta días", con lo que, para mayor agravamiento, ni siquiera se produce una coincidencia con la norma estatal que disciplina dicho tipo de contratos estableciendo un plazo de siete días, extendiéndolo por su cuenta el legislador canario a treinta. Obsérvese que la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias, cuyo artículo 28,e) estableció la regla expuesta, era posterior a la Sentencia de 30 de septiembre de 1993, por lo que, con un mínimo de rigor, podría haberse amoldado a la doctrina en ella contenida. Posteriormente, la regulación estatal sobre venta a distancia fue objeto de modificación y se incluyó en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias mientras que, recientemente, la Ley canaria citada ha sido derogada e en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias y reguladora de la licencia comercial, aprobado por Decreto Legislativo 1/2012, de 21 de abril, cuyo artículo 24,e) vuelve a reproducir el indicado plazo de 30 días sin que, salvo error por nuestra parte, hay sido recurrida, por lo que permanece formalmente en vigor. 6 BLANQUER, D., "¿Ordenación o desordenación del turismo?", Rev. Documentación Administrativa, n° 259-260, 2001, p. 298. Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  65 Javier Sola Teyssiere ESTUDIOS ESTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera tículos 1152 a 1155 del Código Civil" 7 . Con todo ello, por tanto, la normativa autonómica está invadiendo el título competencia) de la legislación civil y las bases de las obligaciones contractuales, reservado al Estado. Asimismo arremete el autor citado contra la generalizada regulación autonómica de los requisitos exigibles a las Agencias de Viajes para su válido funcionamiento, relativos a su forma mercantil, exigencia de un capital social mínimo o un capital mínimo desembolsado, entre otros; pareciéndole que, en línea de principio, las Comunidades Autónomas no pueden establecer normativamente estos extremos que inciden en el ámbito de la legislación mercantil reservada al Estado 8 . A la vista de lo expuesto a BLANQUER le "parece urgente que el Estado tome cartas en la regulación jurídica de la primera industria nacional y dicte una Ley que establezca las especialidades societarias de las empresas turísticas y las singularidades contractuales orientadas a proteger a los usuarios de los servicios turísticos". 9 En otros casos parece que se está afectando al régimen de las obligaciones contractuales cuando, por ejemplo, se establece en la Lev 7/1995, de 6 de abril de Ordenación del Turismo de Canarias, el régimen de responsabilidades por sobrecontratación. En estas situaciones --establece el artículo 37 de dicha Ley , la empresa hotelera estará obligada al alojamiento del usuario en otro establecimiento de la misma zona y de categoría como mínimo igual a la ofertada, sufragando los gastos de traslado y, de no ser posible, "indemnizándolo por todos los daños que se ocasionen, incluido el sufrido por pérdida de vacaciones, en su caso". 10 7 BLANQUER, D., (2001): 306-307. También, el mismo autor en "La ordenación jurídica de la calidad del turismo", en ob. col. El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tomo III, (coord. F. Sosa Wagner), Valencia, 2000, pp. 31583159. 8 Vid. BLANQUER, D., (2001): 302-306. También "La ordenación jurídica de la calidad del turismo", cit., pp. 3155-3158. 9 BLANQUER, D., (2001): 314. La Propuesta de Código Mercantil elaborada por la Sección de Derecho Mercantil de la Comisión General de Codificación, editada recientemente por el Ministerio de Justicia (Madrid, 2013), dentro del Libro Quinto dedicado a los contratos mercantiles en particular, introduce un Capítulo IV sobre contratos de servicios turísticos (entre ellos los contratos de viaje combinado y de alojamiento) con un contenido muy parco en relación con la protección de los usuarios sugerida por el autor citado. 1 ° Una regulación parecida se establece en las leyes de turismo de otras Comunidades Autónomas, como la Ley 132/2001, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía (art. 25) o la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña (art. 89,c). Revista Andaluza de Administración Pública 66  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 También se detecta el fenómeno descrito en la regulación reglamentaria de algunos aspectos atinentes al funcionamiento de los establecimientos de alojamiento. Así, por ejemplo, en relación con las consecuencias anudadas a la prolongación en la ocupación de la unidad de alojamiento por tiempo superior a lo contratado por parte del cliente, el Decreto 81/2010, de 25 de noviembre, de Establecimientos Hoteleros de Cantabria dispone que en el caso de que el cliente no haya desocupado su unidad de alojamiento a las doce horas del día de salida, "se presumirá que su voluntad es prolongar su estancia un día más, si bien la empresa estará legitimada para exigirle que abandone el establecimiento en la fecha pactada". Por su parte, el Decreto de la Rioja 14/2011, de 4 de marzo, establece sobre el mismo asunto que el cliente que no abandone a las doce el alojamiento que ocupa "se entenderá que prolonga su estancia un día más", mientras que el Decreto 47/2004, de 10 de febrero, de Establecimientos Hoteleros de Andalucía, establece que ello "ocasionará el deber de abonar una jornada más". El reciente Decreto 75/2013, de 28 de noviembre, por el que se regulan los establecimientos de turismo rural en la Comunidad de Castilla y León, se refiere al "desistimiento del servicio contratado" estableciendo, para el caso de que el turista abandone el establecimiento antes de la fecha fijada para la salida, que el titular de este "podrá pedir hasta el 50% del precio total de los servicios que queden por utilizar". Como se puede comprobar, en todos estos casos se introduce por vía reglamentaria autonómica una consecuencia en el ámbito de la relación jurídico-privada entre el empresario hotelero y el cliente, en contra de la doctrina del TC al respecto. En la misma línea, e incluso de forma más explícita, El Decreto 78/2004, de 8 de octubre, que aprueba el reglamento de Establecimientos Hoteleros del Principado de Asturias, contiene un Capítulo II titulado sin ambages "Régimen contractual. Derechos y obligaciones", que se ocupa de la regulación de cuestiones tales como el régimen de reservas y cancelaciones, precios, facturación, personal, servicios incluidos en el precio, otros servicios complementarios, y otros aspectos propios de la relación jurídico-privada entre el establecimiento y su clientela. Por su parte, el Decreto 159/2012, de 20 de noviembre, de establecimientos de alojamiento turístico y de viviendas de uso turístico de Cataluña, también dedica una Sección a las "Condiciones de contratación", cuya Subsección primera se titula abiertamente "Contrato turístico de alojamiento", regulando entre los artículos 15 y 31 aspectos relativos a la atención y horarios de apertura, precios y facturación, camas complementarias, reservas y resarcimientos por cancelaciones, disfrute de la estancia y desalojo, entre otros. Sin perjuicio de que se podría seguir abundando en el tema, basten los ejemplos descritos para destacar el absurdo de un sistema que debería responder a un esquema regulatorio aparentemente simple: la aplicación de la regulación estatal en la materia, sin más añadidos innecesarios. Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  67 Javier Sola Teyssiere  rsTuDios La respuesta jurídica en estos supuestos pasaría por la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra las disposiciones aludidas por el Gobierno central en defensa de las competencias estatales. Siendo realistas, sin embargo, parece ingenuo en estos momentos esperar la reacción apuntada desde el ejecutivo, acuciado por problemas de mayor envergadura. Frecuentemente estas transgresiones son consideradas de escasa entidad o valorada como inoportuna su denuncia jurídica en el marco de la relación política mantenida entre el Gobierno central y un Gobierno autonómico; a veces por razones de afinidad o, contrariamente, en evitación de conflictos. 2. Diversidad de consecuencias punitivas para una misma conducta Con frecuencia la falta de observancia del régimen de obligaciones, de corte estrictamente privado, no sólo conlleva la consecuencia civil establecida por la norma estatal sino que supone, simultáneamente, la comisión de una infracción administrativa, dispuesta por la legislación sectorial autonómica. Con ello se introduce una especie de garantía extra del cumplimiento de las obligaciones por parte del empresario, a base de añadir la amenaza disuasoria de uso del instrumental policial administrativo, justificada en una mejor protección del consumidor. La intervención de la Administración en estos casos se basa, en realidad, en la habilitación que le proporciona otra norma -la sancionadoraque adopta como presupuesto de hecho definitorio del tipo infractor la transgresión de la disciplina contractual, reconvirtiéndola en ilícito administrativo. Sólo en el caso de que la Administración intervenga se activa la correspondiente relación jurídicoadministrativa, con las consecuencias previstas en la normativa de sanciones y conforme a las reglas del procedimiento sancionador. La coexistencia de una doble posibilidad de reacción frente a un mismo supuesto de hecho, constituido por el incumplimiento de lo dispuesto en una determinada norma, se explica en base al diferente propósito, alcance y consecuencias de ambos mecanismos. La acción civil tiene la finalidad de arbitrar una vía reparadora de un supuesto daño a un interés individual, pretendiendo dar satisfacción a unas concretas pretensiones del cliente reclamante que resulta afectado por el incumplimiento del prestador del servicio. La previsión de unas consecuencias jurídicas administrativas tiene, en primer lugar, una finalidad preventiva o disuasoria, en evitación del riesgo de que se produzca la conducta no querida. En segundo lugar, si ésta llega a realizarse y se activa el procedimiento sancionador, la finalidad de éste es punitiva y no reparadora; pretende sencillamente el castigo del infractor. Se desplaza la consideración desde el interés individual del sujeto concreto que resulte afectado hacia el interés público pretendidamente protegido por la norma infringida -la lealtad de las transacciones o, más frecuentemente, la protección de ESTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera los derechos económicos de los consumidores-. Es en razón de su diferente significado, el que ambas actuaciones no se presenten meramente como una alternativa, siendo factible su actuación simultánea o superpuesta. 11 En este contexto, interesa resaltar que, frecuentemente, de un mismo incumplimiento se derivan distintas consecuencias sancionadoras administrativas -o ninguna-, según la Comunidad Autónoma donde se hubiera producido. Así, en el caso de modificación de precio al alza por una agencia de viajes dentro de los veinte días anteriores a la fecha de salida, dicha conducta puede ser sancionada con multa de 2.001 a 18.000 euros en Andalucía y de 4.001 a 40.000 euros en las Islas Baleares 12 , mientras que en otras Comunidades no aparece tipificada explícitamente como infracción dicha conducta. Igualmente se observan diferencias en el tratamiento sancionador por incumplimiento de las obligaciones derivadas de una sobrecontratación en los establecimientos de alojamiento, a las que anteriormente se hizo referencia: multa de 1.501 a 30.000 euros en Canarias; multa de 2.001 a 18.000 en Andalucía; multa de 30.001 a 600.000 euros en Cataluña. Desde un punto de vista estrictamente jurídico la situación expuesta puede resultar conforme con el esquema de reparto competencia) vigente. Desde el sentido común no lo es y por ello se comprende la crítica de los afectados. Desde su óptica, el sistema no parece justo. 11 Se trata de un planteamiento de intervención administrativa sobre la actividad económica privada brillantemente descrito por S. MARTIN-RETORTILLO. Al decir de este autor, en estos supuestos, «no hay sólo una relación de bilateralidad entre la Administración que interviene y la empresa que realiza una determinada actividad económica; tal intervención se proyecta igualmente a las actuaciones inter privatos que aquélla realiza. La Administración encuentra así, además, un título expreso de intervención en tales actuaciones. Intervenciones que se hacen mucho más penetrantes en cuanto inciden en buena parte de las relaciones singulares a través de las que las empresas llevan a cabo su gestión». Aunque, ciertamente, ello no modifique el juego interno de las concretas relaciones jurídico-privadas, que seguirán su propio curso, sí supone una intromisión de un sujeto "externo" en su desarrollo, por lo que, en cierto sentido, puede decirse que la Administración interfiere en las indicadas relaciones. Como explica el autor citado: «La Administración al vigilar, y también garantizar el cumplimiento de normas que imperativamente regulan la gestión y actuación de las empresas privadas, diríase que en cierto modo pasa a ser parte de esas mismas relaciones»; MARTÍN-RETORTILLO, S., Derecho Administrativo Económico, Vol. I, Madrid, 1988, pp. 179-180. 12 La Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, califica como infracción grave (sancionable con multa de 2.001 a 18.000 euros) el incumplimiento por las agencias de viaje de las obligaciones relativas a la modificación de los contratos establecidas en la legislación sobre viajes combinados (art. 71.13). También la Ley 8/2012, de 19 de julio, de Turismo de Baleares, califica como infracción grave el incumplimiento del régimen previsto en la normativa reguladora de viajes combinados para los supuestos de modificación de los elementos esenciales del contrato (art. 105,v), pero, en este caso, la sanción prevista oscila entre los 4.001 y los 40.000 euros. Revista Andaluza de Administración Pública 68  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  69 Javier Sola Teyssiere  ESTUDIOS  ESTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera 3. Regulación autonómica de los establecimientos hoteleros El empresario turístico, y específicamente el hotelero, se ve sujeto a normas que fijan concretos deberes del mismo al inicio y durante el funcionamiento de su actividad y en su caso, en relación con los requisitos del establecimiento donde esta se desarrolla. En el caso del turismo, al constituir competencia exclusiva autonómica, dicha normativa suele consistir en un tándem integrado por la ley turística regional correspondiente más el reglamento de desarrollo de la actividad concreta. Dichas normas pueden tener por objeto deberes a cargo del empresario que han de ser cumplimentados ante la Administración pública competente lo que, invariablemente, genera la correspondiente relación de naturaleza jurídico-administrativa. Es el caso de aquellos preceptos que establecen la necesidad de presentar una declaración responsable para la inscripción en un Registro específico, como requisito previo para el ejercicio legal de la actividad pretendida. ( pueden tener como objeto la regulación de las conductas de los empresarios, quedando en un segundo plano el sujeto Administración, cuya actividad se contempla de forma indirecta, quedando únicamente configurada como una posibilidad de intervención, por así decirlo, latente. Así, cuando se establecen deberes de comportamiento tales como los de facilitar los servicios con la máxima calidad de acuerdo con la categoría del establecimiento, o cuidar el buen trato dispensado a la clientela por parte del personal, o dar la máxima publicidad a los precios de los servicios ofertados. Finalmente, una parte relevante de la aludida normativa se centra en determinar las condiciones y requisitos de los establecimientos donde se desarrollan las actividades. Así, especialmente en el caso de los establecimientos hoteleros, reglas que determinan los requisitos mínimos estructurales y de las instalaciones de cada establecimiento en función de la categoría pretendida. En todos los casos se trata de normas de naturaleza estrictamente administrativa, cuya comparación resulta igualmente de interés a los fines del presente trabajo. Conviene no obstante hacer un par de precisiones con carácter previo al examen que se hace en este apartado. En primer lugar, que se han acotado sólo varios elementos significativos homogéneos para poder llevar a cabo su comparación. En segundo lugar, que el examen no es exhaustivo —en el sentido de que no se examinan siempre y en todo caso las diecisiete normas autonómicas 13 , porque no se ha considerado necesario y en el ánimo de no eternizar la exposición. A los efectos de este trabajo el objetivo es destacar que existen diferencias significativas entre las distintas regulaciones autonómicas sobre la actividad turística de alojamiento y, posteriormente, valorar su oportunidad. Asunto, por cierto, escasamente tratado en sede doctrinal. A. Falta de uniformidad respecto a la clasificación de los establecimientos La normativa turística ha utilizado tradicionalmente tres elementos para determinar la clasificación de los establecimientos hoteleros: a) Grupos, atendiendo 13 Se relacionan, no obstante, a continuación los Decretos autonómicos reguladores de los establecimientos hoteleros, sin especificar sus modificaciones y seguidos de las correspondientes abreviaturas para ser citados en el texto: Decreto 47/2004, de 10 de febrero, de Establecimientos Hoteleros de Andalucía :DAnclalticitt,; Decreto 153/1990, de 11 de diciembre, Reglamento de constrticciOn e instalación de hoteles para su clasificación en Aragón A)Artigon; Deermo 78/2001, de 8 de octubre, Reglamento de establecimientos hoteleros de.Asturias ,DAsturias;; Decreto 2(1/2(11 1, de 18 de marzo, por el cual se establecen las disposiciones generales de clasificación de la categoría de los establecimientos de alojamiento turístico en hotel, hotel apartamento y apartamento turístico de las Illes Balears (DBaleares); Decreto 142/2010, de 4 de octubre, aprueba el Reglamento de Actividad Turística de Alojamiento y se modifica el Decreto 10/2001, de 22 de enero, por el que se regulan los estándares turísticos (DCanarias); Decreto 81/2010, de 25 de noviembre, regula los establecimientos hoteleros en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria (DCantabria); Decreto 77/1986, de 12 de junio, de clasificación de los alojamientos hoteleros en Castilla y León (DCLeón); Decreto 4/1989, de 16 de enero, de Ordenación y clasificación de establecimientos hoteleros de Castilla-La Mancha (DCMancha); Decreto 159/2012, de 20 de noviembre, de establecimientos de alojamiento turístico y de viviendas de uso turístico de Cataluña (DCataluña); Decreto 153/1993, de 17 de agosto, regula los establecimientos hoteleros en la Comunidad Valenciana (DCValenciana); Decreto 235/2012, de 4 de diciembre, establece la ordenación y clasificación de los Alojamientos Turísticos Hoteleros de la Comunidad Autónoma de Extremadura (DExtremadura); Decreto 267/1999, de 30 de septiembre, establece la ordenación de los establecimientos hoteleros de Galicia (DGalicia); Decreto 159/2003, de 10 de julio, de Ordenación de Establecimientos Hoteleros de la Comunidad de Madrid (DMadrid); Decreto 91/2005, de 22 de junio, regula los establecimientos hoteleros en la Región de Murcia (DMurcia); Decreto Foral 146/2005, de 26 de diciembre, aprueba el Reglamento de ordenación de los Establecimientos Hoteleros en la Comunidad Foral de Navarra (DNavarra); Decreto 102/2001, de 29 de mayo, establece la ordenación de los establecimientos hoteleros del País Vasco (DPVasco); Decreto 14/2011, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja (DRioja). Como se puede observar, la mayoría de las CCAA han optado por la política normativa de establecer un reglamento específico para regular los establecimientos hoteleros, mientras que en Baleares, Canarias, Cataluña y La Rioja, se incluye la regulación de otros tipos de alojamiento en el mismo Decreto. Revista Andaluza de Administración Pública 70  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034 - 7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  71 Javier Sola Teyssiere  ESTUDIOS  ESTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera a consideraciones estructurales del establecimiento y a las características de sus instalaciones y servicios; b) Categorías, elemento que indica el nivel de calidad del establecimiento dentro de cada grupo; c) Modalidad/Especialidad, atendiendo a criterios como la ubicación geográfica del establecimiento, las características arquitectónicas del edificio, las peculiaridades de las instalaciones o de los servicios prestados. La base de dicha clasificación fue establecida por una normativa estatal" que fue tomada como referente por las CCAA al establecer sus propias regulaciones sobre la materia y cuyo esquema básico es todavía detectable en estas. No obstante ese tronco común, la normativa autonómica ha venido introduciendo particularidades, tanto con respecto a los contenidos de cada uno de los elementos aludidos como también en el uso de la terminología, confundiendo lo que se considera incluido bajo cada elemento, por lo que el resultado final dista de ser uniforme. Haciendo un esfuerzo de sistematización, un tanto forzado, se podrían distinguir dos grupos de CCAA con un sistema similar, a los que habría que añadir los casos de cuatro Comunidades con un esquema peculiar. a) En primer lugar, un conjunto de Comunidades que establecen la clasificación sobre la base de tres grupos [Hoteles (H) y Hoteles-Apartamentos (HA); Hostales (Hs) y Pensiones (11 asignando las correspondientes categorías dentro de cada uno, conforme al esquema representado en las dos primeras líneas de la tabla 1 y las particularidades que se indican en las líneas de cada Comunidad. b) En segundo lugar, un conjunto numeroso de Comunidades que, habiendo decidido suprimir los hostales 15 , establecen la clasificación sobre la base de dos grupos, conforme al esquema y con las particularidades que se representan en la tabla 2. c) En tercer lugar, el esquema clasificatorio establecido por cuatro CCAA no encaja en ninguno de los dos descritos. La Comunidad de Madrid establece tres grupos: 1) Hoteles, de categoría de 1 a 5* y GL, pudiendo denominarse Hoteles-Apartamentos cuando tengan ciertas características, en cuyo caso sólo se podrán clasificar en categorías de 1 a 4*; 2) Pensiones y Hostales, de categoría de 1 a 3*; 3) Casas de Huéspedes, de categoría única. 11Vid. Orden de 19 dejulio de 1968, sobre clasificación de los establecimientos de hostelería y Real Decreto 1634/1983, de 15 de junio, de ordenación de los establecimientos hoteleros. Respecto al modelo establecido por este último RD y su sustitución paulatina por diferentes modelos autonómicos a la que nos referimos a continuación, vid. SANZ DOMÍNGUEZ, C., La autorización y clasificación de establecimientos hoteleros en el Ordenamiento Español, «Revista Andaluza de Administración Pública», núm. 62, 2006, págs. 169 ss. 15 Sin perjuicio del reconocimiento de los existentes a través de las correspondientes disposiciones adicionales o transitorias. Tabla 1 GRUPOS 1. Hoteles y HA 2. Hostales 3. Pensiones CATEGORÍAS 1 a 5* 1 a 2* Categoría única ARAGÓN H y HA son modalidades en Grupo 1 Categoría  . umca - (1) CLEON H, HA y Moteles son modalidades en Grupo 1 CVALENCIANA H y HA son modalidades en Grupo 1(2) Hs y Hs-residencia son modalidades en Grupo 2 EXTREMADURA(3) NAVARRA(4) Añade Hotel Rural Distingue entre categoría General o Rural 1 y 2* RigiA HA se considera especialidad (1) El guión indica equivalencia con el esquema reflejado en las dos primeras líneas. (2) El DCValenciana establece cuatro modalidades en el Grupo 1: Hoteles, de categoría de 1 a 5* y GL (Gran Lujo); Hoteles - Apartamentos, de categoría de 1 a 5* y GL; Hotel - Residencia, de categoría de 1 a 3* y Hoteles-Apartamento-Residencia, de categoría de 1 a 3*. (3) El DExtremadura utiliza la expresión "clases" en vez de "grupos". (4) El DNavarra utiliza la expresión "modalidades" en vez de "grupos". Andalucía ha establecido cuatro grupos: 1) Hoteles, de categoría de 1 a 5* y GL; 2) Hoteles-Apartamento, de categoría de 1 a 5*; 3) Hostales, de categoría de 1 o 2 *; 4) Pensiones, de categoría única. Pero donde reside la diferencia significativa de la regulación andaluza es en la introducción de la "modalidad" como elemento obligatorio de clasificación añadido. Así, dependiendo de su ubicación territorial, los establecimientos han de clasificarse obligatoriamente en una de las siguientes modalidades: playa, ciudad, rural o carretera. Y ello no tiene sólo una finalidad informativa, sino que lleva anudada la obligación de cumplimiento de unos requisitos de naturaleza urbanística, en ciertos casos y circunstancias, que resultan gravosos, por lo que han de ser tenidos muy en cuenta por el empresario/inversor. 16 16 Entre otras, la exigencia de una ratio de 110 m 2 de parcela neta por unidad de alojamiento que, en la práctica, supone limitar el número máximo de unidades que el empresario promotor puede implantar en función de la superficie del solar de que disponga. Sobre el tema puede verse SOLA TEYSSIERE, J., Los Establecimientos Hoteleros, en Manual de Derecho Administrativo del Sector Revista Andaluza de Administración Pública 72  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  73 Javier Sola Teyssiere ESTUDIOS LSTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera Tabla 2 GRUPOS 1. Hoteles y HA 2. Pensiones CATEGORÍAS 1 a 5* 1 a 2* ASTURIAS CANTABRIA (1) Categoría única CHANCHA Incluye además la modalidad Motel de categoría única CATALUÑA H y HA son modalidades en Grupo 1 (2) Hs o P, de categoría única, identificada por una P GALICIA Incluye además las modalidades de Hotel balneario y Hotel talaso 1 a 3* MURCIA (3) Hoteles pueden clasificarse en GL PVASCO 11 y HA son modalidades en Grupo 1 (1) El DCantabria establece, en realidad, tres grupos en vez de dos, siendo los tipos de establecimiento los mismos: H, HA y P. (2) El DCataluña establece siete categorías para este grupo: 1 a 4*; 4* superior, 5* y Gran Lujo o GL. Por otra parte, los establecimientos del grupo segundo pueden ser hostales o pensiones, pero identificados con una P. (3) El DMurcia establece, en realidad, tres grupos en vez de dos, siendo los tipos de establecimiento los mismos: H, HA y P. En Canarias se distinguen cuatro "tipos" de establecimientos hoteleros, en función de la calificación del suelo, de los servicios prestados y del diseño arquitectónico o tipología edificatoria: 1) Hotel, de categoría de 1 a 5* y GL; 2) Hotel urbano, de categoría de 1 a 5* y GL; 3) Hotel emblemático, de categoría única; 4) Hotel rural, de categoría única. En esta Comunidad se ha decidido la supresión de las pensiones (subsistiendo las autorizadas previamente), así como la reclasificación de oficio de los hoteles-apartamento en hoteles, bajo la categoría que les corresponda. Turístico (Dir. Fernández Ramos, S.), ed. Tecnos, Madrid 2013, págs. 123-124. También SOLA TEYSSIERE, J., "La ordenación del turismo y sus relaciones con la ordenación del territorio, del urbanismo y de la protección del medio ambiente", «Revista Andaluza de Administración Pública», núm. 53, Enero-Marzo 2004, págs. 109 a 131. Por último, la reciente Ley del Turismo balear' 7 clasifica en cuatro grupos los establecimientos hoteleros: Hoteles, Hoteles de ciudad, Hoteles apartamentos y Alojamientos de turismo interior. El DBaleares establece hasta ocho categorías para la clasificación de los hoteles y hoteles apartamentos: 1, 2 y 3 *, 3* "superior", 4*, 4* "superior", 5* y 5* "gran lujo". La ley dispone que los alojamientos de turismo interior tendrán su propia categoría. I ' Además de lo anterior, un numeroso grupo de CCAA I9 contempla un elemento complementario de clasificación, de carácter voluntario, al que se denomina especialidad, bajo esquemas y criterios variados. Como es sabido, la clasificación de un establecimiento hotelero tiene su expresión gráfica de cara al usuario a través de un distintivo que debe usarse en la publicidad y relaciones con los clientes y, fisicamente, en una placa a la entrada del propio establecimiento. También en este punto la determinación de los formatos de los distintivos por parte de las distintas Comunidades difiere de unas a otras, pudiendo un mismo tipo de establecimiento (póngase por caso un hostal típicamente urbano de dos estrellas) venir representado con diferente distintivo v color, según la región de ubicación, generando así la consiguiente confusión en el usuario. B. Diferencias no significativas con respecto a los requisitos de infraestructura y servicios Los Decretos autonómicos suelen establecer, bien en los propios textos o en unas tablas dispuestas en anexos, los distintos requisitos exigidos a los establecimientos hoteleros en función de su grupo y categoría. Un esquema extendido es el de sistematizar dichos requisitos distinguiendo entre los relativos a: a) infraestructura de las distintas áreas habituales en un establecimiento hotelero (zonas comunes, de usuarios, de servicios); b) instalaciones (climatización, telefonía, internet); c) servicios prestados. Como botón de muestra, a continuación se contrastan algunos requisitos significativos relativos a las infraestructuras, instalaciones y servicios referidos a los hoteles de cuatro estrellas. 17 Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears. 18 También se reconoce en esta Comunidad la subsistencia de las pensiones y hostales autorizados previamente. 19 Andalucía, Asturias, Baleares, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Madrid, País Vasco, La Rioja. Revista Andaluza de Administración Pública 74  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 75 Javier Sola Teyssiere  ESTUDIOS  ESTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera a) Un requisito clásico de infraestructura, exigido tradicionalmente a los establecimientos hoteleros por la normativa española, es la exigencia de una superficie mínima de cada unidad de alojamiento, variando esta en función de la categoría del establecimiento. Si comparamos la superficie mínima exigida para una habitación doble en un hotel de cuatro estrellas por los distintos Decretos autonómicos el resultado es el siguiente: a) doce CCAA coinciden en exigir un mínimo de 16 metros cuadrados; b) dos exigen más superficie, como es el caso de La Rioja que establece un mínimo de 18 m 2 y de Canarias que establece como mínimo general 25 m 2 , pudiendo reducirse a 22 m 2 en el caso de hotel urbano y a 19 m 2 en los casos de hoteles emblemático o rural; c) tres exigen menor superficie, como en el caso de Cataluña y Navarra donde el mínimo establecido es 15 m 2 , o Baleares que establece 14 m 2 . 2° b) En relación con las instalaciones hemos examinado la exigencia o no de climatización en las zonas de uso común, igualmente respecto a un hotel de cuatro estrellas de categoría. El resultado en este caso es contundente: dieciséis CCAA establecen este requisito. Sólo Canarias no lo exige, lo que puede estar justificado en la especial climatología de estas islas. 2I c) Respecto al apartado servicios, se ha examinado la exigencia o no de servicio de bar o cafetería, también respecto a un hotel de categoría de cuatro estrellas, arrojando un resultado similar al anterior: dieciséis CCAA establecen este requisito, siendo la Comunidad Foral de Navarra la única que no lo ha previsto en su reglamento. A la vista de lo anterior —y de la comparación de otros elementos que no traemos al texto por razones de extensión— cabe deducir que, por contraste con las normas de clasificación, los requisitos examinados no varían demasiado de unas regulaciones autonómicas a otras. Lo cual tiene todo el sentido, en nuestra opinión, tratándose de requisitos de índole técnico que, precisamente por ello, deben de ser uniformes. 20 Téngase presente que, en esta última Comunidad, rige el sistema Hotelstars, que se explicará, asignando una puntuación creciente a medida que se incrementa la superficie de la habitación. Ello y la madurez y calidad del sector en la región hace improbable que un hotel de cuatro estrellas disponga habitaciones del tamaño indicado en las islas, aunque la norma, en teoría, lo hace posible. En el caso de Canarias, el mínimo exigido incluye la superficie del baño, con lo que la comparación no es homogénea. 21 El DCanarias sólo establece la exigencia de aire acondicionado en las zonas comunes para hoteles de categoría cinco estrellas gran lujo. C. Estado de la cuestión en relación con algunas reglas de funcionamiento de los establecimientos La normativa autonómica suele regular asimismo una serie de aspectos que están muy relacionados específicamente con el funcionamiento de los establecimientos hoteleros, de entre los que examinaremos comparativamente algunos significativos. a) En primer lugar, atenderemos al denominado principio de unidad de explotación, que supone que la totalidad de las unidades de alojamiento y demás elementos del edificio ocupados por el establecimiento han de ser gestionados por una única empresa. Esta regla trata de evitar que ciertos establecimientos edificados originalmente para un uso de alojamiento turístico terminen dedicando parte de sus habitaciones o apartamentos a un uso particular conviviendo en el mismo edificio con otras dedicadas a su explotación hotelera, contraviniendo así el destino y uso urbanístico de la edificación. También se persigue evitar que dentro de un mismo establecimiento distintas unidades de alojamiento sean gestionadas por distintas empresas, pudiendo ello generar situaciones conflictivas de cara a los usuarios. Es por ello que se prohibe la existencia en el establecimiento de unidades de alojamiento no gestionadas por la empresa titular o que estén destinadas a un uso residencial u otro distinto del turístico. La regla afecta significativamente a la empresa explotadora que debe poder probar ante la Administración turística que está en condiciones de gestionar el establecimiento completo, lo cual no revestirá dificultad en el caso de que sea la única propietaria del edificio. Por el contrario, en el caso de que la propiedad del establecimiento sea compartida por varias personas, la empresa titular deberá disponer de contratos de arrendamiento o de gestión de servicios suscritos con los propietarios, de tal manera que ello le permita asumir la explotación continuada de la totalidad de las unidades de alojamiento del inmueble de que se trate. El principio es recogido mayoritariamente por la legislación de diez CCAA mientras que no se contempla expresamente en siete de ellas: Aragón, Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura y La Rioja. b) El Estatuto de Directores de establecimientos de empresas turísticas de 1972 22 , dispuso la obligatoria existencia de un director al frente de los estableci22 Aprobado por Orden de 11 de agosto de 1972. Formalmente derogado expresamente por Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, que deroga diversas normas estatales sobre acceso a actividades turísticas y su ejercicio. Revista Andaluza de Administración Pública  Revista Andaluza de Administración Pública 76  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  77 Javier Sola Teyssiere  ETUDIOS  .STUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera ras de siete países del centro y norte de Europa (Alemania, Austria, Holanda, Hungría, República Checa, Suecia y Suiza), bajo el patrocinio de la HOTREC (Hotels, Restaurants & Café in Europe), federación de asociaciones del sector que da cobijo a todas las anteriores así como a las de otros veintisiete países europeos, constituyendo el más influyente lobby europeo del sector turístico. En 2011 se adhirieron al sistema Lituania, Letonia, Estonia y Luxemburgo, seguidos de Malta (2012) y recientemente Bélgica, Dinamarca y Grecia (2013). Como primer paso la HOTREC elaboró un catálogo de 21 principios 45 dirigidos a orientar la creación o revisión de sistemas nacionales o regionales de clasificación hotelera conforme a Hotelstars. Tomando como base una clasificación de los establecimientos de entre una a cinco estrellas, el listado traza unas directrices centradas, en primer, lugar, en garantizar la satisfacción de la finalidad básica que, a la postre, justifica todo sistema de clasificación, que no es otra que la de asegurar la correcta transferencia de información sobre los establecimientos a los usuarios finales. En segundo lugar se ocupa del procedimiento de clasificación, que debe garantizar que se realiza bajo control presencial, regular y motivado, permitiendo una acción de apelación contra la decisión por parte de los hoteleros. En tercer lugar, se resalta el carácter flexible y dinámico que debe caracterizar el sistema, así como se fomenta la transferencia de experiencias entre países para facilitar el esfuerzo armonizador a nivel europeo e internacional. Finalmente se apela a la participación de los representantes del sector de la hostelería en la elaboración y funcionamiento del sistema de clasificación, expresando la deseable colaboración del mismo en los casos en que el sistema venga operado por las autoridades públicas. B. El sistema de puntuación Junto al anterior documento de carácter declarativo, la HOTREC ha elaborado otro de carácter ejecutivo que contiene los criterios y sistema de puntuación para la efectiva operativa del procedimiento de clasificación de los establecimientos hoteleros. 46 El catálogo aludido establece un total de 270 criterios sistematizados en seis áreas: edificio/habitaciones, mobiliario/equipamientos, servicios, ocio, ordenación de la oferta e instalaciones para eventos. Hay una serie de criterios que constituyen un mínimo obligatorio para todas las categorías como, por ejemplo, la limpieza e higiene y el correcto funcionamiento de los equipamientos existentes. Otros, son obligatorios sólo en función de la categoría, como por ejemplo contar con un mostrador de recepción separado e independiente, obligatorio sólo para los establecimientos de 3, 4 y 5 estrellas. Con independencia de su obligatoriedad o no, cada criterio tiene asignada una puntuación. Por ejemplo, respecto al elemento tradicional relativo a la superficie de las habitaciones no se establece un mínimo por categoría, como ha venido siendo habitual en nuestra normativa, sino que adjudica una puntuación creciente a medida que la superficie de las habitaciones es mayor. 47 Es de destacar, por un lado, que el sistema otorga gran importancia al nivel de los servicios prestados en el establecimiento frente a los esquemas tradicionales, más centrados en los elementos estructurales y en las instalaciones. Por otro lado, es más flexible, evitando rigideces que en ocasiones producen un resultado indeseado. Por ejemplo, cabe la posibilidad de que un hotel, con superficie de habitaciones por debajo del estándar considerado tradicionalmente en nuestra normativa como mínimo para 4 estrellas, alcance dicha calificación debido a su alta puntuación en otra serie de conceptos, que se considera que dotan al conjunto de un nivel de calidad adecuado para la aludida categoría. El sistema de clasificación se basa, en fin, en la obtención de una puntuación mínima para cada categoría: 90, 170, 250, 380 y 570 puntos, como mínimo, para obtener la clasificación de 1, 2, 3, 4 y 5 estrellas respectivamente, como se muestra en el siguiente gráfico: Estudios Turísticos n° 197, 3° T 2013, págs. 9-41, en el que se abordan los antecedentes y la explicación del sistema de clasificación Hotelstars Union, del que queremos, al menos, dejar constancia. 45 21 Hotrec principies for the setting-up and/or review of national/regional hotel classification systems in Europe. Adopted by the HOTREC General Assembly in Barcelona, 6 November 2009. Disponible en http: / /www.hotelstars.eu / index.php?id=35&L= 3. 46 Hotelstars Union. Classification criteria 2010-2014, disponible en http://www.hotelstars.eu/index.php?id=criteria. 47 Así, 10 puntos si las habitaciones (incluyendo el baño) son iguales o superiores a 14 m 2 ; 15 puntos si son iguales o superiores a 18 m 2 ; 20 puntos si iguales o superiores a 22 m 2 ; y 25 puntos si igualan o superan los 30 m 2 . Revista Andaluza de Administración Pública  Revista Andaluza de Administración Pública 90  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  91 Javier Sola Teyssiere  ESTUDIOS  ESTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera Fuente: Hotelstars Union. Classcation criteria 2010-2014, pág. 22. El "Minimun criteria - del gráfico hace referencia al número de criterios o requisitos obligatorios establecidos para cada categoría. Si un establecimiento no cumple alguno de dichos requisitos obligatorios para una determinada categoría, pero en aplicación de otros criterios alcanza el mínimo de puntos establecido para la misma, puede obtener la calificación suplementaria de "superior" en su propia categoría. Como resultado, el sistema Hotelstars contempla la posible clasificación de un hotel en una estrella o una estrella "superior", dos estrellas o dos estrellas "superior y así sucesivamente hasta cinco estrellas "superior". C. El procedimiento de clasificación y supervisión El sistema Hotelstars no establece un procedimiento concreto para llevar a cabo la clasificación de los establecimientos, remitiendo este asunto a cada organización o autoridad nacional o regional. Establece, eso sí, los principios: • El otorgamiento de la categoría requiere un control previo y presencial. • Dicho control debe realizarse regularmente. • El titular del establecimiento tiene derecho a recibir explicaciones sobre los motivos que han determinado su clasificación y, caso de desacuerdo, disponer de una vía de recurso o apelación contra la misma. • Si el sistema de clasificación está regulado y/o ejecutado por las autoridades públicas, estas deben cooperar estrechamente con el sector privado. De lo anterior se deduce que el sistema admite ser operado en base a la intervención de organizaciones profesionales de base privada o bien por parte de autoridades públicas. Aunque, ciertamente, parece que la fase de apelación requiere la intervención de una institución de carácter público. En Alemania, que es el país de origen del sistema, el procedimiento de clasificación es operado por la Asociación alemana de hoteles y restaurantes (DEHOGA), previéndose un procedimiento de arbitraje ante la Cámara de Comercio para los casos de disputa respecto al resultado de la clasificación. La clasificación tiene una validez de tres años, debiendo ser así periódicamente actualizada. 3. Las tentativas de implantación en nuestro país El sector turístico español viene solicitando desde hace tiempo la intervención del Gobierno central para impulsar la cooperación de las CCAA con el fin de unificar la normativa turística y avanzar hacia la unidad de mercado. 48 El Plan Nacional e Integral de Turismo (PNIT) 2012-2015 recoge entre sus medidas la de "homogeneización de la clasificación y categorización de establecimientos hoteleros" 49 , en tanto se reconoce que la diversidad regulatoria autonómica supone inconvenientes tanto para los turistas como para el sector hotelero. En dicho documento se explica que el Consejo Español de Turismo constituyó en febrero de 2010 un grupo de trabajo de normalización hotelera que, tras estudiar las diferentes normativas autonómicas y los principales modelos europeos, propuso la conveniencia de adoptar un sistema de clasificación hotelera similar a HotelStars. El PNIT constata que existe cierto consenso a nivel autonómico sobre dicho sistema de clasificación por lo que concreta la medida de recomendar la adopción del mismo a las CCAA en la Mesa de Directores Generales de la Conferencia Sectorial de Turismo. 50 48 Vid., en este sentido, las intervenciones del presidente de Exceltur y del vicepresidente de Deloitte España en el Encuentro Internacional celebrado en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (el 20 de julio de 2011 en Santander) sobre "Ganar competitividad turística: retos de la nueva legislatura autonómica". 1° Vid. págs. 75-76 del texto aprobado por el Consejo de Ministros el 22 de junio de 2012, disponible en la web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo http://www.minetur.gob.es/turismo. 50 En entrevista concedida unos días más tarde por la Secretaria de Estado de Turismo reafirma la consecución de dicho consenso en torno al modelo Hotelstars por todas las CCAA, a la vez que anuncia que ya ha sido adoptado en Baleares y que está en proceso de adaptación en otras ComuRevista Andaluza de Administración Pública 92  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  93 Javier Sola Teyssiere rSTUDIOS rSTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera De hecho, se alude a la implantación previa del sistema por parte de la Comunidad Autónoma balear, por medio del Decreto de 18 de marzo de 2011. 51 Posteriormente, La Rioja modificó su normativa hotelera declarando expresamente que ello obedecía a la voluntad de adaptación de la clasificación hotelera al modelo de la "normativa europea de Hotel Stars Union". 52 El análisis de ambos Decretos muestra, sin embargo, que las regulaciones establecidas en dichas Comunidades difieren entre si y también con respecto al sistema europeo. La norma balear, por ejemplo, no se circunscribe a las categorías establecidas por Hotelstars (no reconoce la posibilidad del, suplemento "superior" a los hoteles de una y dos estrellas y a los de cinco les reconoce el suplemento "gran lujo", no ateniéndose a la denominación normalizada). Por otra parte, sistematiza la tabla de criterios en base a áreas diferentes a la vez que establece 324 criterios para la clasificación frente a los 270 de Hotelstars, no coincidiendo a veces los puntos otorgados a cada ítem y los mínimos obligatorios que aquel establece. El número de puntos necesarios para obtener cada categoría también difiere: 120, 200, 300, 500 y 700 puntos, como mínimo, para obtener la clasificación de 1, 2, 3, 4 y 5 estrellas respectivamente; así como la puntuación máxima (1375 frente a los 860 de Hotelstars). 53 nidades como Murcia, Castilla y León, Galicia, Madrid o Cataluña. Rev. Hosteltur, Julio-Agosto 2012, pág. 39. En noticia publicada por las mismas fechas en la revista profesional del sector Preferente.com (23 de junio de 2012) se informa que la implantación de dicho sistema se está desarrollando por el Instituto Tecnológico Hotelero, adscrito a la Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos (CEHAT), y la empresa Magma Turismo, que están colaborando para ello con la mayoría de las administraciones turísticas autonómicas, según sus propias declaraciones. 51 Decreto 20/2011, de 18 de marzo, que establece las disposiciones generales de clasificación de la categoría de los establecimientos de alojamiento turístico en hotel, hotel apartamento y apartamento turístico de las Illes Balears. 52 Exposición de motivos del Decreto 15/2013, de 10 de mayo, por el que se modifica el Decreto 14/2011, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 2/2011, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja. En dicho texto además se argumenta que "se trata de un proceso de adaptación incentivado por la iniciativa de la Unión Europea, Hotrec, el Consejo Español de Turismo y la Secretaría General de Turismo junto con la Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos (CEHAT) para la armonización de las normativas y legislaciones hoteleras de las diferentes Comunidades Autónomas Españolas a la normativa europea de Hotel Stars Union". La mención se lleva incluso (innecesariamente, a nuestro juicio) al propio articulado, al establecer el artículo 55 los requisitos y condiciones exigibles a las diversas categorías de hoteles "conforme la normativa europea Hotel Stars Unión". 53 Cfr. con el gráfico reproducido supra. Revista Andaluza de Administración Pública 94  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 En el caso de la norma riojana sí coinciden las categorías establecidas con las de Hotelstars. Asimismo, sigue la sistemática de criterios europea, basada en seis áreas como se ha visto, pero no coinciden siempre ni los criterios concretos, ni la puntuación otorgada a cada concepto cuando son similares. El número total de criterios es sólo de 208 frente a los 270 de Hotelstars. También difiere el número de puntos necesarios para obtener cada categoría: 110, 185, 260, 360 y 475 puntos, como mínimo, para obtener la clasificación de 1, 2, 3, 4 y 5 estrellas respectivamente. A pesar de las diferencias puestas de manifiesto, se puede decir que ambas regulaciones se amoldan en líneas generales al esquema clasificatorio y de puntuación del sistema europeo, en cuanto este declara admitir cierto grado de flexibilidad. Más dudas suscita si es correcta su adaptación a alguno de los principios relativos al procedimiento recogidos en el catálogo mencionado supra 54 , que constituye la base del modelo. En concreto, no queda claramente establecida la exigencia de que el otorgamiento o la confirmación del reconocimiento de la categoría se produzcan sólo después de un control presencial previo del cumplimiento de los requisitos necesarios para la misma' y-, por otra parte, ni la regulación balear ni la riojana garantizan expresamente que los controles sean regulares. 56 54 Vid. apartado III.2.A, respecto al catálogo de 21 principios del sistema de clasificación. 55 El artículo 23.3 del Decreto balear 13/2011, de 25 de febrero, que establece las disposiciones generales necesarias para facilitar la libertad de establecimiento y de prestación de servicios turísticos, la regulación de la declaración responsable, y la simplificación de los procedimientos administrativos en materia turística, establece una visita de inspección para hacer las comprobaciones pertinentes "en un plazo no superior a cuatro meses" desde la presentación de la "declaración responsable de inicio de actividad turística", pudiendo los Consejos Insulares establecer plazos inferiores. Por su parte el artículo 10 del Decreto riojano 14/2011, de 4 de marzo, citado, establece igualmente un control a posteriori de los requisitos exigidos en un plazo de tres meses, quedando estimada la clasificación comunicada por silencio positivo transcurrido dicho plazo sin resolución expresa. 56 Controles que quedan remitidos a las eventuales visitas de inspección. La norma balear prevé la posibilidad de que los Consejos Insulares establezcan planes de inspección específicos al respecto, "así como la obligación de la renovación periódica de la categoría, mediante la autoevaluación de los establecimientos y la presentación de ésta a la administración turística competente" (art. 13.3 del Decreto 20/2011, de 18 de marzo, citado en el texto). Por cierto que, en nuestra opinión, la nueva situación derivada de la Directiva de Servicios debería haber traído como consecuencia una readaptación interna de la administración turística, incrementando los efectivos y medios de la inspección, ya que disminuye las funciones de control previo mientras que incrementa las de control a posteriori. Dicha reorganización, sin embargo, no parece haberse producido, según las noticias de las que disponemos. Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  95 Javier Sola Teyssiere  LSTUDIOS  rsTUDIOS  Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera Por otra parte, el anunciado proceso de adaptación en el resto de CCAA, según las noticias de que disponemos, está siendo muy dispar. Junto a Comunidades que están trabajando en la modificación, hay otras que no han comenzado los trabajos y aún algunas que anuncian que lo aplicarán con particularidades 57 . Lo que ha llevado al secretario general de la CEHAT (organización impulsora de la implantación del sistema) a declarar recientemente que "el celo competencia! de las comunidades autónomas está impidiendo que se adopte un sistema único de clasificación hotelera en Europa, donde no entienden esta regionalización que existe en España". 58 Ciertamente, llama la atención que, hasta el momento, quince países europeos hayan logrado acomodarse en torno a un esquema común, mientras que en nuestro país se observa una resistencia inexplicable a armonizarse, ni externamente (con el sistema mayoritario en Europa) ni internamente (normalizando, al menos, las normativas autonómicas). Tratándose además de un asunto sobre cuyos beneficios, aparentemente, todos los sectores de interés parecen estar de acuerdo. Por ello, nos ha parecido conveniente concluir este trabajo con una propuesta concreta respecto a la vía adecuada de implantación del sistema Hotelstan en nuestro país. IV. PROPUESTA DE ACTUACIÓN Habiendo quedado sentado que la clasificación hotelera es materia de competencia autonómica, parece evidente que su posible normalización normativa sólo es posible si las CCAA adoptan una actitud proactiva de cooperación entre las mismas, prescindiendo del titubeo mostrado hasta el momento. A nivel operativo, el cauce apropiado para desarrollar dicho planteamiento es la Conferencia Sectorial de Turismo 59 dada, precisamente, la naturaleza estric37 En cualquier caso, a fecha de cierre de este artículo, salvo error, no se ha publicado ninguna otra normativa sobre el particular. 38 Declaraciones publicadas en el portal de noticias turísticas www.hosteltur.com el 9 de octubre de 2013, en las que describe el estado de la cuestión en dicha fecha respecto a la implantación del sistema. A la vez critica las normas ya aprobadas, "que no han sido capaces de aplicar el mismo modelo", y también aquellas que han anunciado su adaptación con particularidades en tanto que "los cambios que quieren introducir restan flexibilidad al sistema y le confieren mayor rigidez en los requisitos exigidos". 39 Órgano cuya potenciación en este sentido también fue propuesta por PÉREZ GUERRA, R. y CEBALLOS MARTÍN, M., (2000): 122. Revista Andaluza de Administración Pública 96  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99 tamente sectorial del asunto. El Acuerdo de 19 de diciembre de 1995 6 v institucionaliza dicho órgano "con la finalidad de articular y resolver, a partir del principio de cooperación, aquellas cuestiones de interés común que atañan a la actividad turística" comprometiéndose a "propiciar que las cuestiones en las que se aprecia la necesidad de una decisión común se solucionen mediante acuerdos". Por otra parte, el Reglamento interno del órgano contempla entre sus funciones la de "adopción de criterios comunes relativos al tratamiento normativo de materias de interés común" así como la de proponer modificaciones normativas que instrumenten soluciones a problemas comunes. td La reciente Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, avala la oportunidad de la propuesta que mantenemos en cuanto alienta el ejercicio de la cooperación, en el marco de las conferencias sectoriales, como uno de los instrumentos para la consecución de los principios y objetivos previstos en la Ley, coincidentes, en lo sustancial, con la línea propositiva mantenida en el presente trabajo. En concreto, parece especialmente apropiada la aplicación al caso de una de las previsiones establecidas en el apartado 2 de su artículo 12, en cuanto atribuye a las conferencias sectoriales la función de impulsar cambios normativos y reformas mediante --entre otros instrumentos -- la adopción de acuerdos, en materias que son competencia autonómica, que establezcan "estándares de regulación sectorial". Categoría en la que encaja la normativa reguladora de la clasificación de establecimientos hoteleros, dado su carácter evidentemente sectorial, pero también eminentemente técnico. El interés común de la propuesta justifica asimismo el necesario protagonismo en la ejecución de la misma del Ministro de Industria, Energía y Turismo y de la Secretaria de Estado de Turismo, quienes deberían impulsar y liderar el procedimiento de cooperación entre las CCAA, en cuanto ostentan además la presidencia y la vicepresidencia, respectivamente, de la Conferencia Sectorial de Turismo. Precisamente en relación con el procedimiento, la naturaleza técnica de la clasificación aconsejaría, en nuestra opinión, la constitución inicial de un grupo de trabajo ad hoc seguida de la intervención de la Mesa de Directores Generales de Turismo 02 , bajo la presidencia del Director General del Instituto de Turismo 60 Acuerdo de 19 de diciembre de 1995 (modificado el 22 de julio de 2004) que institucionaliza el indicado órgano y aprueba su Reglamento interno. 61 Artículo 4.11 del Reglamento interno. 62 Ambos órganos están previstos en el Reglamento Interno de la Conferencia Sectorial de Turismo. Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  97 Javier Sola Teyssiere LSTUDIOS ESTUDIOS Hacia un sistema armonizado de clasificación hotelera de España 63 . En cualquier caso, parecería obligado contar con la participación de los representantes del sector en esta fase, antes de someter una propuesta al Pleno. Dicha posible participación, no sólo está prevista en el Reglamento interno de la Conferencia Sectorial, sino que parece estimulada por la Ley 20/2013 citada, que contempla la "contribución de los operadores económicos" a través de su colaboración en los trabajos de las conferencias sectoriales (art. 12). Por otra parte, la implicación del sector no sólo parece enriquecedora, al permitirle aportar sus cualificados puntos de vista, sino que, en este caso, resulta obligada si se quiere cumplir con los principios establecidos en el catálogo Hotelstars explicados anteriormente. 64 En lo que respecta a los contenidos de la propuesta y, en particular, al esquema clasificatorio y a los criterios y sistema de puntuación, aunque el sistema Hotelstars admite cierto grado de flexibilidad, entendemos que las nuevas normas adaptadas deberían ajustarse lo más posible a lo establecido por aquel, prescindiendo de "particularismos" que no se compadecen con las necesidades del sector ni de los usuarios del servicio regulado. En cuanto al procedimiento de control. el sistema Holelslars permite que la clasificación se otorgue o "se confirme" después de un control presencial previo. Con lo cual, a nuestro juicio, está admitiendo implícitamente el esquema declaración previa/inicio de actividad siempre que se asegure un control real posterior. En este aspecto, un posible tema a debatir en el seno de la Conferencia Sectorial sería el de la conveniencia de mantener la ejecución del control a través de la inspección turística o, barajando otras opciones, delegar la misma (Cámaras de Comercio), o incluso recurrir al concurso de entidades colaboradoras a dicho efecto. En función de la opción elegida se debe establecer la apropiada vía de recurso contra la clasificación. Sí parece necesario, por último, insistir en la necesidad de introducir la obligatoriedad de controles periódicos para ajustarse al modelo europeo, determinando procedimiento y periodicidad. Aunque, como señalamos anteriormente, hay constancia de que la normalización de la clasificación hotelera en base al sistema Hotelstars ha sido tratada por Según dispone el artículo 5.3 del Estatuto del Instituto de Turismo de España, aprobado por el Real Decreto 425/2013, de 14 de junio. 1)1 El criterio 21 y último de dicho catálogo establece que "los sistemas de clasificación deben contar siempre con la participación de los representantes del sector de la hostelería. En los países donde los sistemas de clasificación está regulado y/o operado por las autoridades públicas, es esencial que las autoridades públicas cooperen estrechamente con el sector privado. parte los responsables políticos y de los representantes del sector 65 , su formalización en sede de la Conferencia Sectorial de Turismo parece indispensable como vía de implantación efectiva del sistema", en cuanto requiere una acción decidida conjunta de las CCAA modificando las correspondientes normativas en vigor que quedan bajo su competencia, si se quiere avanzar en un asunto que beneficia tanto a los turistas (internos y foráneos) como al propio sector. Ciertamente, no parece que la situación política actual propicie la actuación propuesta e incluso puede parecer ingenuo en estos momentos fiar su realización a la cooperación entre administraciones. Pero tampoco debería desalentar la constatación de dificultades, en su caso, para lograr un acuerdo unánime. El Reglamento interno de la Conferencia Sectorial prevé que los acuerdos adoptados en su seno vinculen sólo a las Administraciones que los hubieran voluntariamente suscrito. En nuestra opinión, ya sería un logro que un acuerdo en el sentido expuesto fuera adoptado por una base mayoritaria y amplia de CCAA, lo que, seguramente, forzaría al resto a sumarse paulatinamente al modelo. Cfi . supra apartado 111.3. " En corrección de pruebas tenemos noticia de que uno de los primeros supuestos planteados a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, en el marco del procedimiento de información de obstáculos o barreras a la unidad de mercado previsto en el artículo 28 de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), es el de una cadena hotelera europea, que explota establecimientos hoteleros en territorio español, quejándose de que la fálta de homogeneidad de los criterios de clasificación hotelera entre Comunidades Autónomas dificulta el establecimiento de su modelo de negocio en España y supone un obstáculo a la implantación de cadenas de hoteles de ámbito nacional. En concreto intbrma que, en su propia experiencia, un mismo modelo de negocio, con idénticas características, puede ser merecedor de clasificación en distintas categorías (2 ó 3 estrellas) o incluso en distinto grupo (hotel u hostal) dependiendo de la Comunidad en que se ubique. Asimismo informa de los problemas que la diversidad normativa le presentan en materias de gestión cotidiana como el modelo de facturas, camas supletorias o los carteles informativos. Considera dicha empresa que todo ello genera inseguridad a las empresas internacionales que hace que se planteen seriamente la inversión en España, por lo que termina solicitando la unificación de los "criterios utilizados" por las distintas CCAA. La Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado en su informe de 4 de junio de 2014 (que debe incluir "la solución alcanzada", según el art. 28.3 LGUM) relata las actuaciones orientadas a armonizar la normativa aludida que se han venido desarrollando a raíz del PNIT 2012-15 (de las que hemos dado cuenta supra apartado 111.3) e informa, finalmente, que la cooperación entre Administraciones en la materia "se ha visto además impulsada tras la aprobación de la LGUM, de forma tal que en la última mesa de Directores Generales celebrada se propuso un plan de actuación de armonización normativa, en el que, en materia de clasificación hotelera, se aceptó progresar en la adopción del sistema de clasificación hotelera por puntos, siguiendo el modelo de Hotelstars Union como ya se ha hecho en varias Comunidades Autónomas, constituyéndose además un grupo técnico de trabajo para la unidad de mercado que tiene dicha medida a desarrollar en su programa para próximas reuniones." Revista Andaluza de Administración Pública Revista Andaluza de Administración Pública 98  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  ISSN: 0034-7639, núm. 88, Sevilla, enero-abril (2014), págs. 61-99  99