Establecimiento de contribuciones, fijación de gastos y poder legislativo en la Constitución de 1812
Full text
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES,
FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO
EN LA CONSTITUCIÓN DE 1812
F ancisco Esc ibano López
Uni e sidad de Se illa
O. Cuando mi amigo el P o . Ca los Ál a ez me insinúa la posibilidad de
colabo a en es a ob a
In memo iam
del P o . An onio Ga cía-Baque o, no dudé
un ins an e en deci que sí y en p opone como asun o és e, en a ención a a ias
azones. La p ime a se ía la decisión de que e sa a sob e una cues ión his ó-
ica, en a ención a la igu a in elec ual de quien hacemos memo ia; la segunda,
que ya me había ace cado, con ocasión del 175 ani e sa io de la Cons i ución
de Cádiz, al asun o que aho a e omo y que aho a es posible unda lo aun más
i memen e de lo que lo hacía en onces, g acias a es udios apa ecidos con pos-
e io idad, de los que me ocupo y doy no icia; mas, sob e odo, po que Cádiz y
An onio Ga cía-Baque o es aban es echamen e unidos po in e eses in elec uales
y po que allí eje ci ó a pleni ud el gozo de i i , su g an a e, has a el pun o de
que celosa la Pa ca, nos lo a eba a a an emp ano.
Se a a de analiza , en el con ex o cons i ucional de 1812, la a i mación i -
memen e a incada en nues o es ic o ámbi o del De echo Financie o de que el
p incipio de ese a de ley en ma e ia inancie a y ibu a ia ya había encon ado
una acabada o mulación en ese ex o cons i ucional, o lo que es lo mismo, que
el es ablecimien o de las con ibuciones y la ijación de los gas os, es deci , la
(
ap obación de los P esupues os, e an compe encias a ibuidas exclusi amen e a
los ep esen an es de la sobe anía popula y que, po an o, sólo las Co es podían
es ablece las y ija los.
En ese p ime ace camien o al que me he e e ido, concluía, aunque mejo se ía
1
deci que apun aba, la inexac i ud o al a de p ecisión de amaña a i mación. T as
lo que hoy susc ibo, no dudo en a i ma que ese ase o ca ece de undamen o y
es conclusión que no sólo se unda ex ualmen e o se de i a de los p opios ex os,
sino que se puede incluso conclui si siguiéndome has a el inal, se e i ica lo que
1
ue la p ác ica bajo la igencia guadianesca de nues a celeb ada
Pepa.
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FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
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1
1
Pa a pode se más o undo aho a que en onces, me han ayudado en g an
medida con e saciones con el P o . Ba olomé Cla e o, quien es u o de ás de la
in i ación a aquel p ime abajo y aho a me aconseja que maneje un ex o del
que he hecho uso abundan e po que es al amen e ecomendable pa a inicia in-
es igaciones sob e el con enido y alcance del ex o gadi ano y de su ol en nues a
his o ia cons i ucional.
Una p ime a idea que b illan emen e exponen Ca los Ga iga y Ma a Lo en e
en su excelen e
Cádiz, 1812. La Cons i ución ju isdiccional,
cuya e e encia comple a
el lec o in e esado encon a á en no a más adelan e, se á aída de abajos de
Tomás y Valien e y pod íamos sin e iza la así: el modelo cons i ucional gadi ano
no es o a cosa que la e o mulación cons i ucional de iejos disposi i os ins i-
ucionales; abundando en esa idea, nues os Au o es no dudan en a i ma : "la
peculia idad que a es e espec o plan ea la Cons i ución de 1812 de i a de que en
sí misma iene como ansicional el momen o gadi ano: no sólo incie o, con uso,
p eca io y con adic o io, sino ambién exp esamen e plan eado como e o mula-
ción de (y no up u a con) el pasado"
1
. Po ello los Au o es nos llega án a habla
de un
Es ado imagina io
y a esa concepción se an epone el clásico modo de que e
e en Cádiz el nacimien o de algo adicalmen e no edoso, como bien explica el
P o . Cla e o en el mencionado
Epílogo
a es e abajo, "en ese con ex o se habla á
como de Cons i ución ju isdiccional, o de ju isdiccionalismo" que iendo signi ica
que aún con los g andes cambios que se pueden a ibui a la Cons i ución docea-
ñis a, és a aún se insc ibe en ese concep o.
O o asun o de g an calado, y de i al impo ancia a los e ec os especí icos de
los que me ocupo, iene a con igu a se como la dimensión his o icis a y su con-
c eción, señaladamen e en el
Discu so p elimina ,
con que a anca án nues as con-
side aciones. Lo han plan eado de modo ejempla los Au o es a los que me e-
ie o: "el o den cons i ucional doceañis a adqui ió, en e ec o, de modo ine i able,
un ono ma cadamen e his o icis a: el p oceso cons i uyen e, con su in ocación
de las iejas leyes undamen ales impuso una mane a de a icula las elaciones
en e de echo iejo y de echo nue o que subo dinó la ac i idad legisla i a a la
compa ibilidad en e la Cons i ución y las an iguas leyes de la Mona quía ca ólica"
2
.
En ese con ex o se p esen a el
his o icismo
como una de las cla es explica i as del
modelo cons i ucional gadi ano, de ahí el acie o an o de la idea de que se in en a
una especie de combina o ia (¿posible?) en e de echo iejo y nue o; un modo de
lle a a cabo la ep obable acción de echa ino iejo en el od e nue o. Nues a
apo ación es un pa adigma de esa ope ación: una o mulación de nue a plan a
en cuan o a unas p e endidas compe encias (pu amen e
ex uales)
de la Asamblea
ep esen a i a que no log an ela la au én ica dimensión de lo que se esidencia
en e las compe encias ( eales) de la Co ona, sin que busquemos ali e ación a in
de do a de mayo exp esi idad a la a i mación.
De esa ex aña mezcolanza y de sus consecuencias se enca ga á con cla idad
y igo el P o . Ca los Ga iga en su apo ación "Cons i ución polí ica y o den
1
Op. ci .,
p. 26.
2
Op. ci .,
p. 38.
ju ídico. El
e ec o de oga o io
de la Cons i ución de Cádiz", sin que a los ines de
es a b e e in oducción enga sen ido sino deja lo señalado a in de que se pueda
en ende más ácilmen e nues a hipó esis y el g ado de undamen ación de su
desa ollo, que, en nues a opinión, es el esul ado más ap eciable de nues o nue o
ace camien o a la cues ión, g acias, desde luego, a los abajos que se han ci ado
has a aquí y los que se ei e an en el ex o. En odo caso quede dicho que su lec u a
se á especialmen e ecomendable pa a en ende algunos ex emos de los que me
ocupo po que cen a de modo excelen e la cues ión o, una de las cues iones, me-
nos cla as, si aplicamos nues a ac ual con igu ación de las uen es a ese esquema
cons i ucional; no so p ende á así que se puedan hace a i maciones como la de
que en la Cons i ución gadi ana no exis e cuali icación no ma i a po mo de la
ma e ia o po de e minación del eje cicio de una sedicen e compe encia, mas nó ese
que ese plan eamien o no es sino el co ola io lógico al que se llega as desa olla
b illan emen e o a cues ión ampoco ajena a nues os in e eses inmedia os: y és e
no es o o que lo que pod íamos denomina el in en o de o mula , con cohe-
encia y sin an eoje as —las de aplica mi adas ac uales a p oblemas p e é i os—,
la especialmen e espinosa cues ión del sis ema de uen es de la Cons i ución de
Cádiz
3
, apo ación que me ha sido, como se comp oba á, de g an u ilidad pa a con-
i ma cie as a i maciones no an bien undadas que ya hacía en mi p ime ace -
camien o a es a cues ión, como ya he dicho
sup a
4
.
Pa a e mina es a In oducción
que ha que ido jus i ica mi apo ación y exp esa
los ag adecimien os in elec uales, que acabo de econoce , y mani es a mi ag a-
decimien o a quien me ha o ecido la opo unidad de uni mi nomb e a quienes
an o lamen amos la ausencia que mo i a es a ob a, sólo me es a aún ealiza
una p ecisión que quizás ayuda á al lec o a segui me po el in incado camino
que he elegido; y se án ajenas las palab as que me jus i iquen: "Es e dad que el
sis ema cons i ucional gadi ano no puede en ende se cabalmen e al ma gen de
la dico omía ley-dec e o, pe o no me pa ece an cla o como suele a i ma se que
és a sea la esencial, y desde luego no me cabe duda de que deja si io más que
3
Véase en el abajo gene al que es amos glosando la apo ación especí ica de GARRIGA, C.:
"Cons i ución, ley, eglamen o: el nacimien o de la po es ad eglamen a ia en España (1810-1814,1820-
1823)'; pp. 169 ss.
4
Véase, en pa icula la no a 11 de es e abajo; po ejemplo, se á de sumo in e és su gené ico
plan eamien o, a in de delimi a co ec amen e la ca ego ía del ac o (ju ídico) en el conjun o de sis ema
de uen es gadi ano; así su delimi ación obje i a del ac o
e sus
la disc iminación subje i a de au o ida-
des capaci adas pa a dic a los, se á cues ión gene al de la que ya se ex aían algunas consecuencias en
mi p ime abajo, que aho a con mayo undamen ación pueden se a i madas. "La o ma no puede ca-
li ica el ac o (de) no ma i o, sino an sólo iden i ica a la au o idad que lo edic a. Si los ac os cali icados
de eglamen os iene a menudo un o igen pa lamen a io... y acabamos de comp oba que los ac os no -
ma i os del Ejecu i o no siemp e me ecen la cali idación de eglamen o... en onces hab á que conclui
que la es uc u a cons i ucional gadi ana no pe mi e una delimi ación obje i a de ac os no ma i os, sino
an sólo una disc iminación subje i a de au o idades capaci adas pa a dic a los", es a b illan e idea le
pe mi i á ema a : "es la calidad no ma i a del ac o la que si e pa a cali ica la acul ad del suje o que
lo dic a" (p. 210 y no a 93). Idea que esume el cuad o eó ico que in en amos desc ibi en su aplicación
a la mi ológica isión de un sedicen e p incipio de ese a de ley, mani es ación de una compe encia
exclusi a de las Co es que se conc e a, p ecisamen e, en que sólo és as son las compe en es pa a es a-
blece con ibuciones o ija gas os: ya e emos que nunca ue así, no obs an e la sedicen e sepa ación de
pode es con que quie e a anca el an as eces ci ado
Discu so p elimina ,
que enseguida e emos.
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o
sob ado pa a que se desa olle con ampli ud la dualidad (mejo que dico omía)
ley/dec e o- eglamen o"'.
Y sin emba go, algo se mo ía, aunque sólo ue a po que se ab e un pue a que
has a en onces nunca se había abie o en España, ahí es á el au én ico alo de la
Cons i ución doceañis a, que unda, en cie o modo, un p oceso, una conca enación
de ac os (cons i ucionales) y p ác icas (a eces, no an o) que se p olongan en el
iempo. Pa a mejo deci lo, lo di án palab as ambién ajenas, medi e el cu ioso
lec o sob e el balance his o iog á ico, no pocas eces plagado de in e esadas
lec u as, que nos p opo ciona el P o . Cla e o, de es a Cons i ución gadi ana de
1812, al iempo que nos des ela su especial modo de signi ica la en el p oceso
cons i ucional español, lo que supone un saldo ciudadano especialmen e posi i o,
no obs an e sus no ables y pocas eces sub ayadas ca encias
6
.
Sin que esa lec u a del ex o gadi ano p o oque una especie de cul o de dulía
o, incluso, de hipe dulía, lo que aún se ía menos con enien e, po especialmen e
inap opiado, pe o ampoco, p ecisamen e, lo con a io.
1. A las once de la noche y en la Real Isla de León se i maba, el 24 de sep-
iemb e de 1810, el Dec e o de Cons i ución de las Co es Gene ales donde puede
encon a se es a decla ación axial pa a odo el p oceso pos e io "No con iniendo
queden eunidos el Pode Legisla i o, el ejecu i o y el judicia io, decla an las Co -
es Gene ales y Ex ao dina ias que se ese an el eje cicio del pode legisla i o
en oda su ex ensión".
Señalamien o de ó gano —Co es Gene ales— y a ibución de compe encias
—eje cicio del pode legisla i o en oda su ex ensión— que suponen un
deside a um
de cuyo cumplimien o e ec i o hab án de ocupa se es as páginas en la medida que
la compe encia inancie a es ma e ia de obje o del eje cicio de ese pode .
En el Discu so p elimina de la Comisión de Cons i ución, leído en la sesión
de 11 de agos o de 1811, se o na a es a idea cen al. Ya en sus p ime as líneas se
pond án en elación pode legisla i o y compe encia inancie a; aún más, cono-
cida es la idea básica del
Discu so
de p esen a la Cons i ución de 1812 en aizada
en la adición española: "Nada o ece la Comisión en su p oyec o que no se halle
consignado del modo más au én ico y solemne en los di e en es cue pos de la
legislación española", y en e esos o ígenes
aídos
al ex o se p esen a á la ley
como el obje o de un pac o en e el Rey y eino —és e ep esen ado en las Co es—
quienes "la esis en si la hallan con a ia o pe judicial al obje o de su p oposición,
haciendo éplicas sob e ella has a con eni se el Rey con el eino", obse ándose
en las con ibuciones igual
esc upulosidad'.
Op. ul. ci .,
p. 218.
CLAVERO, B.: "Cádiz en España: Signo cons i ucional, balance his o iog á ico, saldo ciuda-
dano" que cons i uye el la go
Epílogo
(pp. 447-526) a que ya he hecho e e encia de la ob a que hemos
glosado a lo la go de es a In oducción.
Es e plan eamien o ha sido acep ado, sin p o es a alguna, du an e mucho iempo en el ámbi o
del De echo Financie o, lle ando lo que hemos denominado gené icamen e como his o icismo has a
el pun o de que e ae ese plan eamien o de las elaciones en e Asamblea ep esen a i a y Co ona
de, nada menos, que el siglo XI. Como puede lee se en el comen ado
Discu so p elimina :
"Cuando la
Tendencia a p esen a , pues, la ap obación de las con ibuciones como una
decisión idén ica en cuan o al p ocedimien o, mas di e enciada de la ley. Rey
y
eino con end án ley y con ibuciones. Pe o como mani es ación de obje os com-
pe enciales di e en es po que di e enciados. Di e encia que el Discu so señala
cuando en a iza el o o gamien o de las Co es en pun o a con ibuciones "que
pa a conse a más cabal y absolu a su au o idad en es a pa e, llaman a oda
con ibución dona i o olun a io"
8
.
Y así la Cons i ución de end ía un código —po comple o y o denado— de las
leyes que in o man el inmenso cue po de las que mejo pueden llama se " un-
damen ales" de donde se p o es a á la o al ausencia de no edad "sus ancial" en
el ex o que se p esen a'.
Esa idea de la ley como eje cicio de compe encias —en pa e compa idas— se
con apesa en el in e és po plasma cla amen e las acul ades de las Co es pa a
que una simple lec u a de la Cons i ución pueda ácilmen e disol e cualquie
ocasión de dispu a compe encia' en e es e ó gano y el Rey.
Pe o el obje o del ema que nos ocupa se encuen a di ec amen e a ado en
páginas más adelan e como "una de las p incipales acul ades de la au o idad le-
gisla i a" po que "El eje cicio de es a acul ad es, Seño , el egulado de la acul ad
execu i a, con a cuyo abuso no puede pone se emedio más p on o y e icaz. Tal
es el es ablecimien o de impues os y con ibuciones, de echo insepa able de la
acul ad de hace las leyes".
Dos cues iones gene ales ya apa ecen aquí plan eadas: la p ime a, la a ibu-
ción a la acul ad legisla i a de la compe encia pa a el es ablecimien o de im-
pues os y con ibuciones, sepa ación sob e enida que aho a inicia á el p oceso de
asimilación — agoci ación— a, o po , "la acul ad de hace las leyes". Pe o que la
p o es ación de su insepa abilidad no puede ocul a nos, p ecisamen e, la concep-
ción di e enciada de sus obje os: que es ablece impues os y hace leyes pueden
queda se insepa ables pe o (po que) son unciones di e enciadas.
En segundo luga , un alo añadido se a ibui á a la compe encia de es able-
ce con ibuciones: la del con ol del ejecu i o, a cuyo in el emedio más p on o
y e icaz es no deja sino en o o ó gano —el legisla i o— la compe encia inancie a.
De cuya a ibución a los ep esen an es de la Nación, es deci , a la Asamblea, se
Comisión dice que en su p oyec o no hay nada nue o, dice una e dad incon as able, po que ealmen-
e no lo hay en la sus ancia...", pa a inaliza con la idea de la (posible) con i encia en e lo nue o y lo
iejo, según ya imos:
"...
[la Comisión] o denó su p oyec o, nacional y an iguo en la sus ancia, nue o
solamen e en el o den y mé odo de su disposición".
8
Sub ayado en el o iginal.
9
Ace ca de es a al a de his o icidad en la doble di ección ya nos p onunciamos en ESCRIBANO
LÓPEZ, F.:
P esupues o del Es ado y Cons i ución,
Mad id, 1981, p. 56, especialmen e no a 7. De isión
demóc a a del pasado nacional habla on ambién o os en simila di ección: éase el abajo ya ci ado
en p. 71 no a 26. P oposición de análisis y me odología que ap endimos an e odo en CLAVERO, B.:
"His o ia, ciencia y polí ica del de echo", en
Quade ni io en ini pe la s o ia del pensie o giu idico mode -
no,
n° 8, Milán, 1979, quien en el epig ama de su abajo aía a MONTESQUIEU: "T anspo e dans
les siécles ou es les idées du siécle oú l'on i , c'es de sou ces de l'e eu celle qui es la plus éconde. A
ces gens qui eulen end e mode ne ous les siécles anciens, je di ai ce que les p é es d'Egyp e di en a
Solon: 'O A héniens! Vous n'é es que des en ans"
(De l'esp i des lois,
30,14).
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p edica la libe ad misma. Di e enciación uncional y alo añadido de con apeso
de pode es que cons i ui á un mo i o ecu en e a lo la go del siglo.
El impues o así no se discu e, no se cues iona á el debe de con ibui , exi-
gencia del uncionamien o de la Nación —"esplendo y dignidad del T ono y el
se icio público"— pe o se a ibui á esa unción al ó gano más ep esen a i o como
ga an ía del jus o es ablecimien o y adecuado des ino —"e i a que se con ie a
en daño suyo lo que sólo debe emplea se en p omo e su elicidad, y p o ege su
libe ad e independencia"—. Función que desa olla á, además, el alo añadido
apun ado, cuando, además, se p e é la cadencia de su eje cicio: es ablecimien o o
con i mación anual de odo géne o de impues os y con ibuciones.
Mas no se a a á sólo de ga an iza el es ablecimien o de la con ibución y ija
el ó gano que debe decidi la: se ija á ambién el c i e io que p esida la decisión
"Su epa imien o se ha á en e odos los españoles sin dis inción ni p i ilegio
alguno con p opo ción a sus acul ades, pues que odos es án igualmen e in e e-
sados en la conse ación del Es ado".
Se á el Gobie no quien p esen e el p esupues o de gas os así como el suje o
indicado pa a p opone , po medio de p oyec os, los medios que c ean más opo u-
nos pa a cub i los así como, una ez dec e ados po las Co es, las con ibuciones
se án ecaudadas e in e idas bajo esponsabilidad del Gobie no".
No ol ida á, sin emba go, a ibui o as unciones, como el con ol en el gas o
—que a ibui á asimismo a la Asamblea— así como el p ocedimien o que debe se-
gui el Gobie no pa a ga an iza su mejo e sación; p incipios de unidad de caja
y de especi icidad cuyo con ol se a ibuye ambién a la Cáma a, se án cues iones
que no ol ida sub aya el
Discu so.
" Es a idea se plasma á, como es sabido en el a . 8° de la Cons i ución: "También es á obligado
odo español, sin dis inción alguna, á con ibui en p opo cion de sus habe es pa a los gas os del Es a-
do", en odas las ci as u ilizo el ex o de la Cons i ución eimp esa en la Imp en a Nacional de Mad id
en su edición de 1820.
11
Como ya hemos ad e ido en el epíg a e in oduc o io, nada más an ibológico en la es uc u a
cons i ucional de las uen es que el au én ico alcance del eglamen o, an o más cuan o que exis en,
incluso, dec e os de las p opias Co es. Un excelen e ace camien o a es e asun o, c ucial en el desa ollo
de las ideas de es e abajo se puede encon a aho a en la colección de abajos que uni a iamen e pu-
blican GARRIGA, C. y LORENTE, M. (con muy ecomendable
Epílogo
de Ba olomé CLAVERO):
Cádiz,
1812. La cons i ución ju isdiccional,
Mad id, 2007; me e ie o aho a, en conc e o a uno de GARRIGA, C.:
"Cons i ución, Ley, Reglamen o: El nacimien o de la po es ad eglamen a ia en España (1810-1814,
1820-1823)", pp. 169 y ss., quien nos ad e i á cómo en la p ime a e apa los eglamen os que hubie on
no se dic an más que pa a el desa ollo de dec e os de las Co es, eniendo en cuen a, además, que
lo que en ese pe íodo no hubo es ic amen e ue on leyes. La esis que se sos iene es la de la exp esa
au o ización o habili ación de las Co es pa a p ocede a la publicación del eglamen o co espondien e.
En el asun o que nos in e esa es e p ocedimien o ue p o usamen e u ilizado y, po ejemplo, nos ae
nues o Au o un ejemplo no abilísimo, pues el dec e o LXXVII, de 25.VI.1822 "de e minando las o i-
cinas y es ablecimien os enca gados de la adminis ación y ecaudación de las con ibuciones y en as
del Es ado", dispone en su a . 5 "El Gobie no dic a á las ins ucciones con enien es pa a la ejecución
de es e dec e o", a su ampa o se dic a, el 3 de eb e o de 1823 "una imp esionan e
Ins ucción gene al
pa a la adminis ación y ecaudación de la Hacienda Pública"
(p. 208), de 440 a ículos cons i uyendo un
" e dade o código de la adminis ación ibu a ia"; sin que deje de ene in e és, además, que es e ipo
de eglamen os en desa ollo de au o izaciones, dec e os de Co es median e, "no es aban suje os... a
ul e io ap obación de las Co es" (p. 208).
La ga an ía en el pago de la deuda pública econocida se á asimismo obje o
de a ibución compe encial a la Cáma a quien debe á p ocu a se espe e su pago,
igilando sob e el Gobie no median e un ígido sis ema de a ec ación del c édi o.
Mas si és as son las cues iones plan eadas en el
Discu so
con end á enseguida la
cons a ación de su e ec i a plasmación en el ex o cons i ucional, que no o o se á
el obje o de lo que sigue.
2. ¿Cuáles son esas " eglas ijas" que con esc upulosidad de e minan con oda
exac i ud y p ecisión las unciones del Rey y las Co es? Ya imos que el
Discu so
p oclamaba su sa is acción al espec o: el ex o es ablece en los a s. 15 y 16 los
dos polos undamen ales pa a analiza el p oblema: "La po es ad de hace las le-
yes eside en las Co es con el Rey" (a . 15), "La po es ad de hace ejecu a las
leyes eside en el Rey" (a . 16).
La adical ele ancia de esa decla ación del a . 15 es iba, en pa e, en sí misma
—decla ación de pode compa ido con el Rey pa a hace las leyes— en pa e, en
elación con lo es ablecido en el a . 131 den o del Capí ulo VII
De las acul ades
de las Co es,
sob e odo si se ap ecia el ca ác e ce ado del p ecep o: se p opone
así una lec u a de es e p ecep o nuclea en endido como ca álogo de compe en-
cias, enume ación ce ada de la que ya el
Discu so
ad e ía "Las acul ades de las
Co es se han exp esado con indi idualidad, pa a que en ningún caso pueda habe
ocasión de dispu a o compe encia en e la au o idad de las Co es y la del Rey que
no es á ácilmen e disuel a po el simple ecue do de la Cons i ución".
Como es sabido es e plan eamien o ha lle ado a en ende el ex o con un
ca ác e p e endidamen e ga an is a, al iempo que se conside aba compe encia
del Ejecu i o —del Rey— el es o o, mejo , cualquie o a compe encia no a ibuida
a las Co es. Cues ión que apa ece e lejada, de o a pa e, en elación con la p i-
me a de las cues iones susci adas po el a . 15, cuyo desa ollo se encuen a en
los a s. 132 y ss. (Capí ulo VIII
De la o mación de las leyes, y de la sanción eal).
La in e ención eal, más especí icamen e, la posibilidad de e o eal a una ley
ap obada po las Co es, susci ó un impo an e deba e en la Cons i uyen e que
quizás no sea inú il eco da b e emen e.
La sanción —o la posibilidad de nega la, pues ahí eside la dimensión au én i-
camen e p oblemá ica del asun o— puede se analizada bien como mani es ación
de la sobe anía nacional que el Rey os en a con las Co es, en cuyo caso pa ece
lógica su pa icipación; bien como una de las quieb as —en cuan o se a ibuya
un pode de e o, y bien la go en es e caso— que ya p esen a el diseño del ex o,
abs acción hecha de lo que la p opia ealidad pudo p oba '''.
12
"Pe o las p e oga i as cons i ucionales de la Mona quía son aho a un impedimen o. Las Co -
es pueden ap oba leyes de abolición de p i ilegios his ó icos que la misma implan ación del sis ema
cons i ucional equie e, pe o se encuen a con el e o que el Mona ca puede in e pone du an e dos le-
gisla u as, eniendo que espe a se pa a su p omulgación al e ce año, a 1823, cuando llega la in asión"
nos ad e i á Ba olomé CLAVERO en su
E olución his ó ica del cons i ucionalismo español,
ed. Tecnos,
Mad id, 1986, pp. 43-44. En esa línea GARRIGA y LORENTE nos di án en
"Nues o
Cádiz, diez años
después" en Cádiz, 1812, p. 19: "Po mucho que nos empeñemos, en Cádiz no cuaja la idea de ley pa -
lamen a ia como uen e exclusi a de de echo, ni la igu a del juez o empleado público some ido a la ley,
84
FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES, FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO...
85
La cues ión in e esa en la medida que la ley se p esen a —en cuan o compe en-
cia de la Asamblea— como la única a ma de de ensa de cie os p incipios espec o
de los que se conside a deposi a io el legisla i o; aspec o ga an is a que se asume
en elación con cues iones de p opiedad y libe ad, así como en o as de cla o ai-
gamb e público o donde se p e ende un alo añadido de con ol polí ico, como en
la ap obación anual del P esupues o. Aquí apa ece, ambién en el análisis ex ual,
en elación con la concepción de la ley, en el sen ido democ á ico del é mino,
la sanción y la posibilidad del e o como una de las no as desequilib ado as de
un p e endido epa o de compe encias. Ya cla amen e se obje ó así en el Deba e
del ex o cons i ucional "El Gobie no de las Españas es moná quico mode ado,
es deci , el gobie no de un homb e a quien di ige y en ena la ley, pa a que en el
eje cicio de su pode a ienda al bien común, y no se con ie a en daño de quien
se lo deposi a on; de mane a que el con a es o del pode es la ley, siemp e que
el con apeso es é al a bi io de es a misma po es ad, dejó de se con apeso; la
balanza pe dió odo su equilib io..."". E in e esaba ija nues a a ención en es e
aspec o po que, como quedó dicho, la a ibución de compe encias —que aho a se
compa en e, incluso, se con olan po la ía indi ec a del e o— siemp e se p e-
sen ó como el inicio de un p oceso de hegemonización del ó gano ep esen a i o
en e a la Co ona. Cues ión que aún a da ía iempo en madu a y que aquí, con
abundancia en el e bo, quedó en pu o amago ex ual, o o ejemplo más del
od e
nue o y el ino iejo.
3. No segui á en es o a su modelo más p óximo: la Cons i ución ancesa
de 1791, y no eniendo una decla ación de De echos, algunos de los que allí se
ecogie on apa ece án en la gadi ana " ue a" de ex o o en luga es que obliga án
a ei e aciones pos e io es.
Ya quedó apun ada la ímida decla ación ace ca de la o ma a que queda ía
suje a la compe encia inancie a de las Co es: "También es á obligado odo espa-
ñol, sin dis inción alguna, á con ibui en p opo ción de sus habe es pa a los gas-
os del Es ado" (a . 8) idea que se ol e á a ei e a con mejo acie o con ex ual
en el Capí ulo Único del Tí ulo VIII
De las Con ibuciones:
"Las con ibuciones se
ni ampoco se asume la idea de la su iciencia cons i uyen e de la nación ep esen ada, e c., sino que, po
el con a io, el cons i ucionalismo doceañis a exhala un u o ju isdiccionalis a bien conocido po odos
aquellos que a an de comp ende la legi imación y uncionamien o de la Mona quía ca ólica an es de
la c ucial echa de 1808... Tampoco se p e ende acusa al p ime cons i ucionalismo español de an iguo
o de compa a i amen e pasado de moda, sino de e i a in oduci lo en ajes ajenos, aunque sólo sea
po que esul a muy di ícil des es i lo después"; en suma, no cae en la en ación del his o icismo que
en nues o obje o inmedia o de análisis end ía a da sencillamen e po buena la a i mación de que la
Cons i ución doceañis a es el con inen e de un e icaz p incipio de ese a de ley ibu a ia, que a ibuye
una exclusi a compe encia en esa ma e ia a la Asamblea ep esen a i a en de imen o o con exclusión
de la compe encia de la Co ona, po ca ica u iza has a el ex emo la hipó esis que p e ende eco e
odo nues o abajo, como g á icamen e dicen C. GARRIGA y LORENTE "el cons i ucionalismo gadi-
ano no sólo in en ó me e ino nue o en od es iejos, sino ambién ino iejo en od es nue os" (p. 20);
éase ambién en el mismo ejempla ci ado el abajo de Ba olomé CLAVERO: "Cádiz en España:
signo cons i ucional, balance his o iog á ico, saldo ciudadano" (pp. 447-526).
13 (D)ia io de (S)esiones de las (C)o es Gene ales y Ex ao dina ias que die on p incipio el 24 de
sep iemb e de 1810, y e mina on el 20 de sep iemb e de 1813. IX omos. Mad id. Imp en a de J. An o-
nio Ga cía, Campomanes, 6. 1874, p. 1988.
epa i án en e odos los españoles con p opo ción á sus acul ades, sin excepción
ni p i ilegio alguno" (a . 339) y, aunque con un sen ido bien di e so, en cuan o al
des ino y undamen o de la egla, ese pa áme o obje i o, o p esupues o sus an i o
del eje cicio de la compe encia de es ablece con ibuciones, ambién se que á
p esidido po el p incipio o egla de que "las con ibuciones se án p opo cionadas
á los gas os que se dec e en po las Co es pa a el se icio público de odos los
amos" (a . 340).
La al a de sis emá ica de la decla ación que albe ga el a . 8 es mani ies a: de
ilus ación si a que el
ambién
que in oduce el p ecep o iene a elaciona de e-
chos y, sob e odo, debe es de los españoles (Capí ulo II del í ulo I) en e los que
cabe ci a el amo a la pa ia y así como el se jus os y bené icos (a . 6), idelidad
a la Cons i ución, obediencia a las leyes y espe o a las au o idades (a . 7) pa a
ce a lo con el
asimismo obligado
a la de ensa de la pa ia (a . 9
0
)
14
.
Sin emba go el p ecep o ha sido siemp e glosado como la p ime a decla ación
cons i ucional que in oduce en España un c i e io de epa o de la ca ga ibu-
a ia y, sob e odo, una p ime a decla ación del alcance y ex ensión del debe de
con ibui : un p incipio de gene alidad que p e ende la abolición de p i ilegios
iscales".
Así ue leído po los Dipu ados que lo hicie on obje o de p o es a ambién po
ello. Deba e que ocupa á nues a inmedia a a ención po que el es o de los p ecep-
os que nos in e esan se ap oba on sin modi icación del P oyec o, ni deba e".
E a la sesión de 2 de sep iemb e de 1811 cuando se ab ió el deba e, as la
lec u a del que en el P oyec o de Cons i ución e a el a . 9; Villanue a, Go doa y
A güelles oma án la palab a, as cuyas in e enciones se á o ado y ap obado
sin al e ación ninguna.
Pa a el p ime o, el p incipio de gene alidad es no o io e indiscu ible, dudando,
sin emba go, ace ca de la opo unidad de que queda a ijado el c i e io de p o-
po cionalidad como me o de la con ibución "po que es o pudie a da ocasión a
que se c ea que los capi ales se án po Cons i ución del Reino la única base de
las con ibuciones"
17
.
El azonamien o de Villanue a es an ibológico pues no apa ece cla amen e
si su oposición se debe a una objeción sus an i a o, po el con a io, po que es-
ima más opo uno deja inde e minado —es deci , acío de con enido— el c i e-
io de epa o: se p opond á así que se es ablezca " ambién es á obligado odo
'
4
P ecep os, no obs an e, ambién in ocados como elemen os de juicio no ma i o en a ias oca-
siones; éase, po ejemplo, el Dic amen sob e el es ado gene al de la Hacienda en
DSC,
p. 5.628.
15 Véanse los b e es pe o a inados comen a ios a es e p ecep o en el Es udio P elimina a la a-
ducción de
El P incipio de Capacidad Con ibu i a
de F. MOSCHETTI, Mad id, 1980, ealizados po Juan
CALERO y Ra ael NAVAS, pp. 20 y ss.
16
Las acul ades de las Co es que hacen mención de los aspec os inancie os se ap ueban en la
sesión de 4 de oc ub e de 1811; ein e días más a de, el a . 226 que, en la o denación de ini i a del
ex o, apa ece como el a . 227 y, po úl imo, ambién sin discusión, se ap oba á la o alidad del Tí ulo
VII "De las con ibuciones".
'
7
El deba e comple o puede segui se en ESCRIBANO LÓPEZ, F.:
Los p incipios ju ídico inancie os
en nues a his o ia cons i ucional: ex os y documen os,
Se illa, 1978 (ed. xe ocopiada), pp. 17-18.
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES, FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO...
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FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
1
1
I
español pa a con ibui a los gas os del Es ado bajo los planes que adop a e el
gobie no".
La equi ocidad es iba en a ibui al Gobie no —polo opues o del equilib io
compe encial del diseño— la decisión o el elemen o sus an i o de és a, al iempo
que desapa ece ía su p opia ijación cons i ucional. En de ensa del P oyec o, po
la Comisión, A güelles no acla a ía las azones po las que no cab ía oma en
conside ación la p oposición de Villanue a.
Mejo es elemen os de conocimien o p opo ciona el deba e en e A güelles y
Go doa cuando se oponga és e al p ecep o po conside a lo un in en o de de o-
ga "la inmunidad eal del cle o"". Se comba i á aho a el p ecep o desde posi-
ciones con a ias a la ex ensión, que en ealidad se ía el econocimien o de un
(au én ico) p incipio de gene alidad y "en ob io de in e p e aciones sinies as ó
a bi a ias c eo que no es a á po demás añadi al a ículo és as u o as equi a-
len es palab as 'sin que se en ienda po es o se p e ende de oga la inmunidad
eal del cle o".
Hábil en su exposición, a ibui á a la no exp esa mención de egla alguna de
some imien o del cle o al debe de con ibui que no se en ienda de ogado "p i-
ilegio en odos de echos, y an iquísimo"; no obs an e, en e i ación de o ice as
in e p e aciones, solici a la adición de la cláusula eseñada, pues lo con a io se
en ende ía como "abolición pe pe ua de p i ilegios an ecomendables como
jus os".
Se pond á pues, el acen o en la au én ica up u a que el p ecep o suponía: la
ex ensión del debe de con ibui a odos los ciudadanos, o lo que es pa e de lo
mismo, con el p ecep o se ponía in a una p e endida "inmunidad eal eclesiás ica"
en ma e ia de con ibuciones.
No menos ingeniosa esul a á la espues a de A güelles que, sin nega el al-
cance a ibuido al p ecep o, pos pond á la decisión a pos e io es no mas. Fija á,
sin dudas, la compe encia de las Cáma as en el es ablecimien o de las con ibu-
ciones quienes " esol e án has a dónde debe ex ende se la inmunidad eclesiás ica,
y
la conside ación que los eclesiás icos me ezcan".
Pues así ue, en su opinión, como an año se hizo. Y ol e á a sub aya , as
eludi el obs áculo eseñado, la unción no menos ele an e del p ecep o de "es-
ablece una base y no puede sen a se mejo que diciendo que odo indi iduo de
la Nación es á obligado a con ibui en azón de sus in e eses, ley necesa ia pa a
e i a las a bi a iedades que los Gobie nos han usado exigiendo, no con espec o
a leyes que deban segui , sino á su an ojo".
P incipio de gene alidad de la imposición; c i e io cons i ucionalizado de e-
pa o de la ca ga ibu a ia, en ga an ía de su jus icia, que ya en nues o ex o
cons i ucional apa ece no sin oposición, según se ha is o
20
.
18
Véase la no a an e io .
19 Véase odo el deba e en ESCRIBANO LÓPEZ:
Los p incipios,
pp. 17 y ss.
20
Y bien p on o pudo mos a su signi icado en una doble di ección: en elación con el deba e
ace ca de la ex ensión del debe de con ibui , ejemplos hay inmedia os de aplicación cons i ucional,
El es o de los p ecep os cons i ucionales ue ap obado sin deba e ni modi i-
cación, po consiguien e. Si dejamos apa e el a . 227 de la Cons i ución que ija
la compe encia de los Sec e a ios en la elabo ación de los p esupues os anuales
de gas o, el núcleo undamen al de la compe encia inancie a es á ecogido en los
a s. 338 ss., sin ol ida que ya en el a . 131 se habían elacionado las acul ades
de las Co es en es a ma e ia.
4. Un único p ecep o —el 131— den o de un Capí ulo —el VII—
que a sólo
aquél se dedica se in i ula á
De las acul ades de las Có es.
Con el signi icado que bien ya se indicó cabe menciona en e esas acul-
ades:
"P ime a:
P opone y dec e a las leyes, é in e p e a las y de oga las en caso
necesa io.
Duodécima:
Fija los gas os de la adminis ación pública.
Décima e cia:
Es ablece anualmen e las con ibuciones é impues os.
Décimacua a:
Toma caudales á p és amo en casos de necesidad sob e el c édi o
de la Nación.
Décimaquin a:
Ap oba el epa imien o de las con ibuciones en e las p o in-
cias.
Décimasex a:
Examina y ap oba las cuen as de la in e sión de los caudales pú-
blicos.
Décimasép ima:
Es ablece las aduanas y a anceles de de echos.
Décimaoc a a:
Dispone lo con enien e pa a la adminis ación, conse ación y
enagenación de los bienes nacionales.
Décimanona:
De e mina el alo , peso, ley, ipo, y denominación de las mo-
nedas".
Si la elación ansc i a se pone en elación con la p ime a de las acul ades se-
ñaladas cab ía p egun a se ace ca de cuál sea la azón de su apa en e edundancia.
O al ez, an es, si al edundancia es aho a ap eciable en cuan o no exis e en el
ex o cons i ucional que analizamos un p ecep o que es ablezca una cláusula de
ga an ía de un cie o égimen en la p oducción no ma i a.
Se acudi á en onces al expedien e de a ibui
además
al ó gano —Co es—
una elación compe encial: gené ica —dec e a leyes— y especí ica —como la que
aun " undando indi ec amen e en el a . 339 de la Cons i ución" al p opone se en Dic amen de la Co-
misión de Hacienda la ex ensión del debe de con ibui : "no obs an e los p i ilegios concedidos á las
nue as poblaciones de Andalucía y Sie a-Mo ena, debía es ablece se en ellas y exigi se á sus habi an-
es la con ibución ex ao dina ia de gue a dec e ada po las Co es"
(DSC,
p. 4.172); menos acue do
conci aba la p e endida ex inción de la
inmunidad eal del cle o
y así po que en la Minu a de dec e o que
se p esen a en las Co es el 25 de agos o de 1812
(DSC,
pp. 3.606 y ss.) se aplicaba a A zobispos y Obis-
pos (a . 4), Cabildos y Co po aciones eclesiás icas (a . 5) y en gene al (a . 6 a 10) a los eclesiás icos la
con ibución ex ao dina ia de gue a de 1 de ab il de 1811, se le an a on oces como la del seño Al-
caina quien ex iende su o o pa icula con a odos los a ículos que hablaban de es a ma e ia
(DSC,
p.
3.613) ac i ud, si bien no compa ida po odos, según cabe deduci de o os, como los ep esen an es de
g emios de a is as quienes a la is a del mencionado Dec e o "c een como uno de los p ime os debe es
de su pa io ismo endi a V.M. las más exp esi as g acias po es a sobe ana de e minación, animados
del celo más a dien e po el bien y la elicidad de la Nación..."
(DSC,
p. 4.009).
I
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES, FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO...
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FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
comen amos— y se ob ia á, a la ez, la uen e o p ocedimien o median e el que
desa olla esas compe encias —o acul ades—.
Se á en el Tí ulo VII,
De las con ibuciones,
donde se ei e e esa a ibución com-
pe encial: es ablecimien o o con i mación de las con ibuciones (a . 338), acul ad
cíclicamen e ei e ada: un año, de donde la e e encia a la
con i mación,
amén que
ga an ía de que an o el ing eso como su p esupues o causal —los gas os a los que
aquél debe p opo ciona se (a . 340)— se án obje o de es udio una ez al año
21
.
Impo ancia adical —supe io en onces, sin duda, a la ijación del ins umen o
no ma i o que no se menciona á— del es ablecimien o cons i ucionalizado de esa
dependencia de cuya anual ijación se ex ae á —no sin ap esu amien o— un sig-
ni icado mús la go: una especie de ga an ía de pe iódica con oca o ia de Co es
e, incluso, cie a indi ec a ía de con ol sob e el Gobie no que no pod á ecauda
sin la anual con i mación del ing eso.
Así la con ibución se es ablece —po las Co es— y anualmen e se con i man
—o es ablecen o as— asimismo po és as. Con i mación que implica á además la
ijación de una cuan ía cuyo lími e se á de e minado po el mon an e del gas o
dec e ado
22
.
Se econoce aquí ambién una especialísima compe encia eal que se compa-
gina mal en el p ocedimien o desc i o en el Capí ulo VIII del Tí ulo III (a s. 132,
especialmen e, y ss.): una especie de inicia i a excepcional en ma e ia de con i-
buciones: "Si al Rey pa ecie e g a osa ó pe judicial alguna con ibución, lo ma-
ni es a á á las Có es po el Sec e a io del Despacho de Hacienda, p esen ando al
mismo iempo la que c ea más con enien e sus i ui " (a . 343)
23
.
Asimismo se a ibuye a las Co es la compe encia pa a es ablece no sólo el
quan um
de con ibución, sino ambién el modo de epa imien o p o incial: lí-
mi e cuan i a i o de con ibución que e iden emen e poco casa con el econocido
p incipio de la gene alidad de la con ibución y su c i e io de epa o p opo cio-
21 Véase, po ejemplo, el P esupues o gene al de gas os pa a el año de 1814 p esen ado el 7 de
sep iemb e de 1813 y su deba e el día siguien e en
DSC,
pp. 6.317 y ss. y 6.160 y ss.
22
No se igno a án es os p incipios y así en el Deba e de los P esupues os pa a 1814, mencionado
en la no a an e io , se plan ea el alcance de los a s. 338 y 357 de la Cons i ución
"...
se desea ía sabe
si los a s. 338 y 357 de la Cons i ución se oponían a que pudiesen aumen a se los ejé ci os cuando el
Gobie no lo u iese po con enien e, según lo exigiesen las ci cuns ancias", A güelles ija á su alcance:
"...
po que aunque la Cons i ución p esc ibe que las Có es es ablece án anualmen e las con ibucio-
nes, y ija án el núme o de opas necesa io pa a la de ensa del Es ado, no impide que unas y o as pue-
dan aumen a se siemp e y cuando el Gobie no lo es ime con enien e, necesi ándose únicamen e que
uno y o o aumen o lo dec e en las Có es, á consecuencia de lo que le p oponga el Gobie no; po ma-
ne a de que si al día siguien e de habe se dec e ado las con ibuciones y ue za anual, las ci cuns ancias
exigiesen un aumen o, el Gobie no lo p opond ía y las Có es, en a ención a lo que és e expusiese, lo
aco da ían según con iniese".
23 Nó ese, además, que si de compe encia en ma e ia de con ibuciones es amos a ando pa a
pone las en elación con la gené ica compe encia legisla i a, no cabe ol ida la ía de escape un-
damen al que signi ica el an as eces igno ado u ol idado de echo de e o eal a lo decidido po
las Co es: la p olijidad y minuciosidad de su egulación en el ex o cons i ucional se án po sí solas
signo y pis a del au én ico diseño que de es a compe encia se con igu a ( éanse los a s. 142 a 152
—nada menos que 11 a s., se dedica án a es a cues ión—; la can idad ya de po sí se á su icien emen e
signi ica i a.
nado
a sus acul ades
(a . 339) o
sus habe es
(a . 8), pe o que aún la go iempo
se á moneda de co ien e uso
24
.
Po úl imo, se concede impo ancia capi al al ema de la Deuda Pública que
se á uno de los elemen os ecu en es del acaso inancie o español a lo la go
del siglo. Una de las p ime as a enciones de las Co es se á la de la deuda pública
econocida (a . 355) cons i ucionalizando un
deside a um
de polí ica inancie a: la
endencia a su p og esi a ex inción; así como un cuidado exquisi o en lo que se
e ie e al pago del in e és que, como es sabido, an as eces acasó
25
.
5. De lo expues o cabe ya ex ae algunas conclusiones: la más ele an e
compe encia a ibuida a las Co es, p omo e y dec e a las leyes, es á adical-
men e dis o sionada o, si se quie e, des igu ada —si a endemos al ol con que se
p esen an, es deci , al se conside adas como un pun o de equilib io en el ci ado
Discu so—
en la medida del p ocedimien o desc i o en los a s. 132 ss. del ex o
cons i ucional que acoge el de echo de e o del Rey; asimismo se a ibuyen a las
Co es las más ele an es compe encias en ma e ia p esupues a ia, de es able-
cimien o y ijación de ing esos y gas os, así como en ma e ia de deuda pública.
¿Cuál es la posición e ec i a del ó gano en elación con esas compe encias?
Aquí apa ece una de las cues iones cen ales: la hipó esis de pa ida consis ía
en de e mina una di e enciación en e las compe encias a ibuidas a las Co es;
po lo que a nues o obje o se e ie e la cues ión consis i á en de e mina si
se p e ende un di e en e égimen ju ídico pa a el eje cicio de las compe encias
inancie as ( acul ades 12 a 19 del a . 131) espec o del égimen aplicable a la
o mación de las leyes y sanción eal. O dicho, ambién, desde el o o lado del
espejo: ¿Pod ían limi a se ju ídicamen e las decisiones inancie as de las Cáma as
median e el expedien e de la sanción
e sus
e o del Rey?
Pa ece e iden e que si, como es habi ual en la doc ina, se asimila, sin más,
unción legisla i a y unción inancie a, la espues a se ía a i ma i a y en onces
24 Según ya imos
sup a
no ue excepcional esa p eocupación po la gene alización del debe de
con ibui y al ya ci ado Dic amen de la Comisión de Hacienda de 26 de diciemb e de 1812 se acompa-
ña án o os: el 24 de eb e o de 1813
(DSC
de 10 de ab il), po ejemplo, en aplicación del mismo p ecep o
cons i ucional po que calculada es á "de modo que nadie se exima ni deje de paga lo co espondien e a
sus acul ades"
(DSC,
p. 5.031). También de in e és es la con esada p eocupación po a ene se al diseño
cons i ucional en ma e ia inancie a que puede lee se en el In o me sob e el es ado gene al de la Hacien-
da que p ecede a la p opues a de abolición de las con ibuciones indi ec as sob e los consumos, "conoci-
das bajo la denominación gené ica de en as p o inciales"
(DSC,
5625 y ss.): "Así es que pa a impugna
es e dic amen, es necesa io ci cunsc ibi se á demos a , ó que es con a io á las bases cons i ucionales
dadas... La Comisión uega enca ecidamen e a odos que lean y medi en a en amen e... los sie e a ícu-
los p ime os", y el 354 del Tí ulo VII... y especialmen e el 339, el 344 y el 354"
(DSC,
p. 5.628).
25 No me esis o a deja de ecomenda la lec u a de
Miau
de Beni o Pé ez Galdós, donde, como es
sabido, amén de e e encia al emoque e con que su amilia e a conocida, ambién es ac ónimo de las
g andes ideas del ine able Ramón Villaamil, su p o agonis a, que p e endía emedia los g andes males
de la Hacienda española, median e la aplicación, a su ez, de cua o g andes emedios: (M)o alidad,
(I)ncome ax, (A)duanas y (U)ni icación —p ecisamen e, de la desdichada Deuda Pública, au én ico
cánce del desa ollo económico español a odo lo la go del XIX—. Ni que deci iene, que acasa en el
p oyec o, aunque no en el de cons i ui se en el p o omá i de su bienin encionada ambición; sus dudas
ace ca de la u ilidad del medio con que se da in, se despeja án, pa adójicamen e, sin emba go, con la
desga ado a con i mación de su buen uncionamien o:
Pues... sí...
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES, FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO...
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las compe encias inancie as de las Cáma as, desa olladas median e el cauce
p ocedimen al del eje cicio del pode legisla i o, es a ían some idas a los mismos
eco es de és e: sanción eal, posibilidad de e o, y en esa línea, aún se pod ía
i más adelan e: el ci ado a . 343, no se ía sino la con i mación de esa con usión
en e compe encia de la Cáma a y p i ilegio eal —¿un nue o ejemplo de
ino y
od e?—.
Con end á no ol ida , en la explici ación de las hipó esis que manejamos, que
en elación con la p esen ación del plan de con ibuciones lle ado a cabo po el
Sec e a io del Despacho de Hacienda jun o al p esupues o de gas o (a . 342), el
Rey pod á obje a alguna con ibución po "g a osa o pe judicial", mani es án-
dolo así a las Co es "p esen ando al mismo iempo la que c ea más con enien e
sus i ui " (a . 3435.
Es e iden e que se p esen a aquí un inciden e —e en ual eje cicio de una
inicia i a legisla i a (?)— que excepciona el p ocedimien o de es ablecimien o o
modi icación de la con ibución, en plano bien di e enciado, en elación con las
no mas ecogidas en los a s. 132 ss., po lo que pod ía encon a se apoyo pa a
a isba un di e en e p ocedimien o; mani es ación que se ía del di e so égimen
ju ídico. Mas ¿se ía su icien e? No es ésa nues a opinión e, incluso, la hipó esis
encon a á mejo es azones si se a iene a la in e p e ación del signi icado en el
con ex o de la p opia es uc u a cons i ucional.
Y no se a a á de de i a aho a la polémica es é il y nominalis a de la iden-
idad de egímenes y, po consiguien e, de igual na u aleza o, po el con a io,
einicia , ansplan ándolo al esquema doceañis a, el plan eamien o labandiano
de la in ínseca innecesa iedad del ac o de la Cáma a, pa a el legí imo uso po
pa e del ejecu i o de gas os e ing esos no au o izados o ap obados po aquéllas
26
.
Se a a á p ecisamen e de comp oba — es i ica , acaso— ace ca de la ingenui-
dad de un ex o an sobe bio en su apa iencia es uc u al y an poco sólido en el
diseño de los ins umen os que p ocu asen el obje i o p e endido: el es ableci-
mien o de impues os y con ibuciones, de echo insepa able de la acul ad de hace
las leyes, según nos ad e ía el
Discu so,
como ga an ía con a e en uales abusos
del eje cicio de la po es ad ejecu i a.
Se a a á en onces de es ablece el alcance de és e en el e ec i o eje cicio de
la compe encia a ibuida. Inicia i a y e o se ían los dos momen os, inicial y i-
nal, que ponde a án el ámbi o e ec i o del eje cicio de una compe encia an ei-
e adamen e p esen ada como signi ican e de una es uc u a cons i ucionalmen e
equilib ada —lo que end ía, en es e conc e o asun o, a se
o o
signi ican e más
de lo que se apun ó en el a anque de es as páginas sob e el au én ico signi icado
y alcance del ex o doceañis a—.
A es a cues ión esponde á el p opio Reglamen o de la Cáma a en mayo
g ado que un análisis del desa ollo de las compe encias en la p opia dinámica
de aplicación del ex o, aunque ampoco la igno a emos o almen e, en cuan o su
aza osa ida quizás no apo a a conclusiones sólidas.
6. El a . 127 de la Cons i ución p e eía "En las discusiones de las Có es, y
en odo lo demás que pe enezca á su gobie no y o den in e io se obse a á el
eglamen o que se o me po es as Có es gene ales y ex ao dina ias...", en apli-
cación de es e p ecep o se publica á, po Dec e o de las Co es, el de 4 de sep-
iemb e de 1813 que enía a sus i ui el ap obado en 27 de no iemb e de 1810,
igen e du an e el pe íodo cons i uyen e
27
.
Aunque ampoco sólidas pod án se las conclusiones del análisis ex ual que
p oponemos en la medida de la inexac i ud que enseguida se ap ecia á. Se e e i á
el a . 67 del Reglamen o a la asis encia de los Sec e a ios de Despacho a las sesio-
nes de las Cáma as "cuando sean en iados po el Rey o la Regencia pa a p o-
pone y sos ene algún p oyec o o p oposición... Po egla gene al, a la discusión
de oda ley debe á asis i el Sec e a io del Despacho a cuyo amo pe enezca la
ma e ia, pa a lo que con an icipación se le da á a iso". Po su pa e, el a . 78 del
mismo ex o es ablece: "Los p esupues os y es ados que p esen a á el Sec e a io
del Despacho de Hacienda, ela i os a las con ibuciones, se án el p ime obje o
de que se ocupen las Có es...", p ecep o, es e úl imo, en consonancia con lo es-
ablecido en el p opio ex o cons i ucional: a s. 227, 341 y 342.
Ace ca del p ocedimien o legisla i o p opiamen e dicho ya la Cons i ución
se ocupó, con la p olijidad que le es ca ac e ís ica, y a dicho p ocedimien o
—a s. 132 ss.— se emi i á ambién el Reglamen o (a . 96). En el mismo se es a-
blece la posibilidad de eje cicio de la inicia i a legisla i a a odo dipu ado (a . 132
Cons .), p oposición que se á some ida a delibe ación de las Co es pa a decidi
ace ca de su admisión o no a discusión (a . 133 Cons .).
De los a ículos cons i ucionales y eglamen a ios e e idos no es ácil decidi
con ce idumb e ace ca de cues iones undamen ales: la de en ación de la inicia-
i a legisla i a no se de e mina cla amen e en cuan o no se especi ica si los ó ga-
nos —o pe sonas— a las que se e ie e ienen a ibuida esa compe encia de o ma
exclusi a o p e alen e, po el con a io. Menos dudas pa ece p esen a la o a
cues ión: an o en el Reglamen o como en el p opio ex o cons i ucional se p o-
ducen los su icien es indicios pa a sos ene una di e enciación uncional: dec e a
leyes, es ablece o con i ma con ibuciones.
"Debiendo hace se las p oposiciones ela i as a los p oyec os de ley po el
mé odo p esc i o en el capí ulo VIII del Tí ulo III de la Cons i ución, odas las
demás sob e asun os pe enecien es a las Co es se ha án po el siguien e", así
eza el a . 86 del Reglamen o que ab e el Capí ulo VIII
De las p oposiciones y dis-
cusiones.
P oposiciones ela i as a p oyec os de ley, odas las demás sob e asun os
pe enecien es a las Co es. Dis inción que apa ece á ambién en o os p ecep os
del Reglamen o: po ejemplo, en el a . 94. La cues ión aho a es iba en p ecisa
cuál es el p ocedimien o a segui pa a el es ablecimien o de las con ibuciones: el
legisla i o, cons i ucionalmen e es ablecido o el que pa a las
"demás"
acul ades
de las Co es es ablece el Reglamen o. Sob e el ema se ol e á. Mas aho a con-
end á con inua con el análisis de los da os o ecidos po el Reglamen o.
27
Nos a enemos a los ex os publicado po la Sec e a ía de las Co es:
Reglamen os (del Cong eso de
los Dipu ados y de las Co es),
Mad id, 1977.
26
Recué dese, po ejemplo, la in e ención de A güelles en
DSC,
p. 6.161.
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FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES, FIJACIÓN DE GASTOS Y PODER LEGISLATIVO...
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1
El a . 109, sin especi icación ma e ial u obje i a, pa ece admi i la posibili-
dad de que el Rey enga inicia i a legisla i a. Aunque la exp esión es ambién
ambigua e, incluso equí oca: "aquellos asun os en que... ecaiga la ap obación
de las Có es", exp esión que nos ae la a ención sob e una e en ual ese a de
compe encias, es deci , un anuncio de una ese a de ley que no apa ecía en la
Cons i ución; "...según se exp esa en la publicación de las leyes", exp esión que
cie a el p ecep o y que pa ece pone de elie e es a idea: las Cáma as ienen un
conjun o de compe encias, en e o as_las de "p opone y dec e a las leyes"; aho a
se a a de econoce ambién al Rey la compe encia de
p opone
p oyec os de ley:
y po an o bajo la exp esión "aquellos asun os en que ecaiga la ap obación de
las Co es" pa ece indica el conjun o obje i o dema e ias que no pueden se
eguladas sino median e leyes; la cues ión, en onces, consis e en p egun a se po
el g ado de explici ación écnica de la ma e ia. La espues a no puede se sino
nega i a, sal o que se encuen en sucesi os equisi os.
O a cues ión que ambién es necesa io abo da consis e en es ablece cla a-
men e el alcance ma e ial del concep o "dec e o" a cuyo in pa ece opo uno con-
side a dos p ecep os del Reglamen o: el 108 y el 110. En el p ime o se habla de
"los dec e os que engan ca ác e de ley". En el segundo —pa ece e iden e que se
es á haciendo e e encia a o a cues ión— se ija el égimen o mal de una decla-
ación: los casos en los que es cons i ucionalmen e p ecep i o el consen imien o
de las Co es eque ido po el Rey. En es os supues os "se usa á de la misma
ó mula en el dec e o" "como ambién en la de su publicación".
El a . 111 iene a con i ma pa cialmen e la hipó esis que iniciaba es e abajo:
las compe encias del a . 131 de la Cons i ución a ibuidas a las Co es ienen un
égimen ju ídico di e enciado. Así c eemos pode lo ap ecia cuando leemos "En
los dec e os que die en las Co es sob e aquellos asun os en los que no se equie e
ni p opues a del Rey, ni su sanción...".
Mani es ación de las Cáma as sob e ma e ias compe encialmen e a ibuidas
que no adop a án la o ma de ley, es deci , que se o ma án siguiendo un di e so
p ocedimien o y a endiendo a un
o ma o
di e so. La cues ión aho a consis i á
en p egun a se si es os asun os que "no equie en ni p opues a del Rey, ni su
sanción..." es án p ede e minados y dónde. Así como o a cues ión que aho a se
desliza; se habla de asun os que no equie en p opues a del Rey: ¿Qué signi ica?,
¿Cuáles son esos asun os?
¿Acaso no se ha hablado apenas —a . 109— de las p opues as po el Rey como
una posibilidad? o ¿Es que exis en asun os cuya compe encia pe enece a las Co -
es, pe o cuya inicia i a —p opues a— es o debe se del Rey? Yo c eo que la es-
pues a es nega i a, mas, en caso con a io, ¿dónde se elaciona esa impo an e
compe encia? Po que la exp esión del a . 111 es cla amen e indicia ia de lo con-
a io: "aquellos asun os en que no se equie e... p opues a del Rey".
Nó ese que el cambio de pe spec i a es ex ao dina io: se pasa de habla de
compe encias de la Cáma a, habiéndolo hecho cla amen e ya de la de "p opone
y dec e a leyes"; di e sa de es a úl ima mas di e enciándola de aquellas o as (?)
en las que no se equie a p opues a del Rey. És a en el p ocedimien o cons i ucio-
nalmen e es ablecido pa a la o mación de las leyes no apa ece. Se hace mención
de la misma en el a . 109.
Mas ampoco de o ma indubi ada, como una posibilidad excepcionalmen e
concebida en elación con el p ocedimien o legisla i o: pues de cues iones di e -
sas a a án, según acue do, los a s.
108
y
109
del Reglamen o.
Es e úl imo y su alcance es án po de e mina ; la cues ión aho a se á: ¿Es án
p ede e minados los asun os a los que se e ie e el a .
109?
¿Tiene el Rey el mo-
nopolio sob e esa p opues a?
Es a úl ima cues ión con iene elaciona la con aquella o a ya señalada: si
el a . 111 habla de los dec e os que "...no equie en ni p opues a del Rey ni su
sanción..." hay o os que sí lo equie en.
De donde en es e ema undamen al se plan ean las siguien es cues iones: hay
dec e os de Co es que ienen ca ác e de ley y cuyo p ocedimien o es á cons i u-
cionalmen e es ablecido en los a s. 132 ss. Exis en, sin emba go, o os dec e os
que, adop ando idén ica ó mula ex e na, no son leyes
(ex
109 del Reglamen o),
asun os en los que se exige ap obación de Co es y p opues a egia, aunque no es é
del odo cla o que la ap obación po las Co es es é p ede e minada o exigida en
o o ex o po lo que asimismo se ía posible pensa en asun os que el Rey olun-
a iamen e some e a la ap obación de las Co es, en cuyo caso la cues ión aho a
es iba en p egun a se po la especí ica azón de esa inicia i a egia, a endiendo
al signi icado polí ico que las compe encias de las Co es adqui ían.
En pa e a simila cues ión se e ie e el a . 110, aunque aho a sí se explici a
la azón de la in e ención de las Cáma as: cuando el Rey pida —con o me a
Cons i ución— el consen imien o de aquéllas a eno del a . 110.
Mas in e esa aho a esal a que es amos an e supues os obje i os o ma e ia-
les, así como p ocedimen ales, di e sos de los de las leyes. ¿Acaso se án és os los
gas os y las o mas de cub i los?, es deci , ¿se es á e i iendo el 110 a la compe-
encia es ablecida en los pá a os 12 ss. del a . 131 de la Cons i ución?, en e
o as.
Hab á oda ía asun os cuya compe encia de las Co es no equie a p opues a
ni sanción egia (aunque cu ioso esul a cons a a que el p opio p ecep o —111—
señala o ilus a: do ación de la casa eal, asignación de alimen os a la Reina mad e
e In an as, e cé e a).
Asun os que
no equie en
p opues a egia, asun os que
admi en
p opues a e-
gia; ¿acaso hay algunos que inexcusablemen e se p oducen median e p opues a
egia? Y es a inidad de posibilidades aún admi e una cua a: la que el a . 110
menciona.
De lo señalados ¿dónde inclui la compe encia inancie a, o más p ecisa-
men e, el es ablecimien o de con ibuciones y la ijación de los gas os? ¿Exis e en
el Reglamen o algún p ocedimien o especí ico que egule es a ma e ia? o, a la
is a de las posibilidades mencionadas, ¿hab á que de e mina su inclusión en
alguna de ellas? Y ello po que así gené icamen e lo es ablezca el a .
86
del Re-
glamen o.