Déficit público y desregulación de los transportes en España

P.6.1./ 9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Depa amen o de Teo ía Económica y Economía Polí ica Uni e sidad de Se illa Se illa 9, 10 de eb e o de 1995 PONENCIA Dé ici público y des egulación de los anspo es en España. P.Pablo COTO MILLÁN José VILLAVERDE CASTRO Depa amen o de Economía.Uni e sidad de Can ab ia. Dé ici Público y Des egulación de los T anspo es en España Pablo Co o Millán y José Villa e de Cas o Depa amen o de Economía. Uni e sidad de Can ab ia. 1. INTRODUCCION. La des egulación económica de la indus ia y los anspo es es una de las polí icas económicas que, con la inalidad de educi el dé ici público has a los ni eles comp ome idos en los acue dos comuni a ios de Maas ich, se es á lle ando a cabo en los úl imos años en España. En es e sen ido, desde 1993 se han pues o en ma cha polí icas de des egulación económica pa cial en los anspo es, las comunicaciones y la ene gía. No obs an e, la e o ma des egulado a o e- egulado a no ha concluido oda ía. Algunas indus ias siguen es ando suje as a dis in as egulaciones y sólo g adualmen e es án lle ando a cabo pasos des egulado es; o as, en cambio, aún no han expe imen ado e o ma des egulado a alguna, aunque pod ían empeza a expe imen a la en un u u o no muy lejano. En es e abajo se p e ende esponde a la p egun a ¿ cuáles son los e ec os económicos de i ados de la des egulación en los anspo es? Pa a ello se aplica el apa a o eó ico co espondien e al cálculo del exceden e del consumido , y se hace uso de una se ie de abajos empí icos p e ios sob e los di e en es modos de anspo e, sus egulaciones y los e ec os de las des egulaciones en los mismos. La egulación económica iene su o igen en los allos de me cado. En eo ía económica, el modelo de compe encia pe ec a pe mi e llega a un equilib io gene al compe i i o donde los ciudadanos maximizan sus ni eles de sa is acción y donde los emp esa ios maximizan sus bene icios. Es a es, desde luego, la solución e icien e desde el pun o de is a de la asignación de ecu sos y óp ima desde la pe spec i a pa e iana. Sin emba go, exis en los denominados allos de me cado (ex e nalidades en la p oducción, asime ías o in o mación incomple a, y ac uaciones es a égicas de las emp esas), si uaciones en las que el equilib io compe i i o pie de su p opiedad deseable undamen al, cual es la de cons i ui una asignación e icien e de ecu sos. Pa a co egi es os allos de me cado su gen, den o de lo que se denomina el en oque de in e és público, las egulaciones de la Adminis ación. Exis e, no obs an e, o o en oque de la egulación debido a S igle (1971). Es e au o sos iene que las limi aciones a la compe encia nacen y es án diseñadas en bene icio de g upos densos, bien o ganizados, ecuen emen e (pe o no siemp e) de p oduc o es: es o sucede g acias al pode y la p esión que es os g upos eje cen sob e los egulado es y , a eces, debido a que los egulado es ienen obje i os pa icula es alejados de la maximización de una hipo é ica unción de bienes a social. Es e en oque, denominado de la eo ía posi i a de la egulación, pa e de la idea de que las emp esas y/o indus ias (g upos de p esión o mados po p oduc o es bien o ganizados) pueden u iliza las egulaciones gube namen ales en bene icio p opio, y en con a de g upos di usos ( ecuen emen e consumido es). En es e en oque, el o igen de las egulaciones no se encuen a, en absolu o, en el deseo de la co ección de los allos de me cado. Especí icamen e, las emp esas de anspo es se suelen bene icia a a és de las siguien es acciones: (i) Con ol de los p ecios p opios (ii) Con ol de p ecios de p oduc os o se icios a ines (iii) Con oles de en ada (i ) Sub enciones di ec as Los dos en oques expues os an e io men e pueden, en alguna medida, complemen a se y no se excluyen es. Los allos de me cado eó icamen e pueden co egi se, sin emba go, desde un pun o de is a p ác ico, al co ección es ex emadamen e compleja, esencialmen e po es azones: MBUOTECA (i) El gobie no no iden i ica bien los cos es ex e nos o las demandas indi iduales de cada bien público. En de ini i a, exis e un p oblema de in o mación. (ii) En el supues o de ausencia de p oblemas de in o mación 6 a el gobie no a ac ua co ec amen e9 P obablemen e no. Aquí su gen dos p oblemas: el conocido como p oblema de la Agencia y el de la ine iciencia del me cado polí ico. (iii) La exis encia de egulación da luga a pé didas ne as o de peso mue o (dead-weigh losses). Además de lo an e io , cabe deci que algunos allos de me cado pueden se pues os en duda. El caso más signi ica i o es el del p edominio de los compo amien os es a égicos de las emp esas y la impo ancia exage ada de los monopolios na u ales. Si u ilizamos la eo ía de la ines abilidad de los cá eles, o la más mode na eo ía de los me cados con es ables de Baumol, Panza y Willig (1982), se puede elimina la jus i icación basada en ecnologías con cos es hundidos1 y economías de escala pa a jus i ica la egulación. En es as eo ías los compe ido es o la compe encia po encial pueden p opo ciona disciplina al me cado pa a que és e ije p ecios óp imos y, po an o, elimina la necesidad de egulación gube namen al. Con odo lo dicho, la des egulación pa ece de endible como ins umen o pa a in ensi ica la e iciencia económica, además de pa a educi el dé ici público. Las ope aciones económicas ine icien es, desa olladas al ampa o de la egulación, desapa ece án (p e isiblemen e) con la des egulación. Po o o lado, las en as que ob ienen los g upos bien o ganizados (esencialmen e p oduc o es y abajado es de emp esas o sec o es egulados) se disipa án an e la compe encia, y los p ecios baja án has a el ni el de los cos es ma ginales. Además, las pé didas de peso mue o gene adas po la egulación, desapa ece án. Pa a ealiza p edicciones sob e los e ec os de la des egulación en los anspo es se equie e aisla el análisis de la des egulación de 'Po ecnologías de cos es hundidos se hace e e encia a los ele ados cos es de inicio de ac i idad de de e minadas indus ias. o os cambios económicos que pueden a ec a a las a iables ele an es, ales como el ciclo de negocios, las endencias ecnológicas y o as modi icaciones que a ec an al bienes a . La e aluación empí ica de los e ec os ac uales de la des egulación equie e una ap oximación me odológica con a ac ual, como la p opues a po Wins on (1993). La me odología con a ac ual glosada en McClosky (1985 y 1990) es á basada en los expe imen os del pensamien o pa a al e na i as a la his o ia eal. Así po ejemplo, en la me odología con a ac ual es posible p egun a se y esponde a una p egun a de es e ipo: ¿ Si no se hubiesen in en ado los e oca iles hab ía c ecido con mayo o meno len i ud la en a nacional de Es ados Unidos9 2. LAS EXPERIENCIAS AMERICANA Y EUROPEA EN LA DESREGULACION DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE. La des egulación económica e ec uada po la indus ia no eame icana es uno de los expe imen os más impo an es de polí ica económica de nues o iempo. Las ue zas poli icas se apoya on en las p edicciones de las in es igaciones económicas pa a emp ende un p oceso de des egulación en 1977. Es e p oceso o e o ma egulado a aún con inúa hoy en día, ya que algunas indus ias no eame icanas han sido some idas a des egulación o e- egulación g adual, y o as aún no han expe imen ado e o ma alguna. El abajo eó ico de los economis as no eame icanos apo ó impo an es p edicciones sob e ine iciencias en las emp esas eguladas, ales como escasa p oduc i idad, insu icien e inno ación ecnológica y pob e calidad de ges ión. Sin emba go, debido a la escasa disponibilidad de da os los es udios empí icos se cen a on sob e el análisis de los e ec os es á ico-compa a i os de la egulación de p ecios y can idades y, gene almen e, omi ie on análisis dinámicos. A pesa de odo, y en el ámbi o de los se icios de anspo e, los economis as no eame icanos p edije on que con la des egulación se ían eliminadas o educidas las ine iciencias p o ocadas po la egulación que apa ecen esumidas en el Cuad o 1. Los es udios empí icos ealizados p edije on que la in oducción de compe encia en emp esas monopolizadas o en los oligopolios da ía luga a educciones en los p ecios, aumen os en los se icios y/o p oducción de bienes. Una sis ema ización de es as p edicciones, así como un cálculo de las des iaciones de los análisis de p edicción, se p esen a en el Cuad o 2. En es e cuad o puede obse a se cómo las des iaciones de las p edicciones en el signo ue on co ec as y, en é minos cuan i a i os, los e o es no ue on impo an es en los se icios de anspo es, con excepción del anspo e po e oca il. Los economis as no eame icanos ob u ie on, pues, p edicciones co ec as espec o al descenso de los p ecios y aumen os de las can idades. A pa i de es os cálculos se midie on los e ec os sob e el bienes a , es imando las mejo as conseguidas en el exceden e de los consumido es y en el de los p oduc o es. Pese a la bondad de los' esul ados, la debilidad de es as in es igaciones empí icas es iba en que, además de modi icaciones en los p ecios y en las can idades, en la ealidad se modi ica on ambién a iables como la calidad del se icio, la ges ión, y la ecnología. Fue on es os cambios los que, p obablemen e, die on luga a las inexac i udes en las p edicciones ela i as a los se icios de anspo es aé eo y de ca e e a, y al acaso de las p edicciones pa a el anspo e po e oca il. En el Reino Unido el impac o des egulado ha sido más impo an e, pudiendo dis ingui se es e apas di e en es. Una p ime a, de 1979-1983, en la que se des egula y legisla en ma e ia de compe encia, con algunas p i a izaciones de emp esas públicas. Una segunda e apa, pa a el pe iodo 1983-1987, en la que se p i a izan los monopolios públicos, como los se icios locales de au obuses (1983), B i ish Telecom (1984) y Bn ish Gas (1986). Y una e ce a e apa, (1987-1991), en la que se p i a izan las emp esas de agua, saneamien o y elec icidad (Veáse Cos as (1995)). Ningún país, excep o el Reino Unido, ha enido un g an impulso des egulado en la década de los años ochen a, an o pa a egulación de la en ada como en la de los p ecios. No obs an e. desde mediados de la década de los ochen a, la Comunidad Eu opea ( hoy Unión Eu opea) ha p es ado a ención de modo especial a la des egulación de los se icios de anspo e. Las p esiones de los di e en es países comuni a ios han dado luga a que las libe alizaciones ue an g aduales, lo que ha supues o, en algunos casos, su dilación en el iempo. El obje i o de aumen a la compe encia in acomuni a ia, y de cons i ui un e dade o me cado in e io , ha lle ado a la Comunidad a a a de con ence a los países miemb os de que no se a a an o de elimina la in e ención pública como de e- egula muchos sec o es, sin necesidad de cae en la e ó ica de egulación-no egulación. 3. ALGUNAS PREDICCIONES SOBRE LA DESREGULACION DE LOS TRANSPORTES EN ESPAÑA En España, un buen núme o de se icios de anspo e iene p ecios más ele ados que en o os países, es a di e encia, sin emba go, no puede explica se po e en uales modi icaciones del ipo de cambio, po la calidad, po los impues os o po la dinámica sala ial. La causa de es os ele ados p ecios adica, en muchos casos, en las egulaciones y las p ác icas no compe i i as, que ac úan como impues os pa a los consumido es; és a es, al menos, una de las p incipales conclusiones del in o me del T ibunal de De ensa de la Compe encia, TDC (1995). Es as p ác icas es ic i as de la compe encia dan luga a una mala asignación de ecu sos y educen el bienes a , no sólo de los consumido es (en bene icio de los g upos que pueden es a de ás de las egulaciones) sino ambién, en algunos casos, educen el p opio bienes a de los p oduc o es en gene al. Los es udios empí icos sob e los e ec os de la des egulación en los se icios de anspo es es án en España aún en sus comienzos. Aquí se ecogen los es ue zos ealizados has a la echa y una ap oximación a lo que pod ían cons i ui p edicciones cuan i a i as de la des egulación. El a amien o que se o ece u iliza la pe spec i a de equilib io pa cial y dos modelos económicos, como son el modelo de demanda del consumido (pa a el anspo e de iaje os) y el modelo de demanda condicionada de ac o es po el p oduc o (pa a el anspo e de me cancías). El p ime modelo económico pa e del supues o de maximización de la u ilidad del consumido some ido a la es icción p esupues a ia. Es e modelo se emplea en Co o Millán, Baños e Inglada (1995) pa a los modos de anspo e aé eo nacional, e oca il de la go eco ido, y anspo e de iaje os po ca e e a. Aquí se supone que los e ec os en a son nulos, caso en el que las demandas ma shallianas x(p,Y) y compensadas h(p,U) coinciden2, y po an o, el exceden e del consumido se iguala con las a iaciones equi alen e y compensa o ia. También se supone que la o e a de cada ipo de se icio es ígida con espec o al p ecio de anspo e, lo cual e i a el p oblema de iden i icación que puede su gi como consecuencia de que, an o la demanda como la o e a, suelen e oluciona simul áneamen e en el iempo en espues a a a iables muy simila es. El segundo modelo económico pa e del supues o de minimización de cos es del p oduc o some ido a una es icción de un cie o ni el de ou pu . Es e modelo se emplea en Co o Millán y Baños (1994) pa a el modo de anspo e ma í imo, en sus segmen os me cancía gene al, g anóles sólidos y pe óleo y de i ados. Aquí se supone que la demanda condicionada del ac o anspo e ma í imo de me cancías puede exp esa se como x(p , Y)3 . También, en es e caso, se supone que la o e a de cada segmen o de anspo e ma í imo es ígida espec o al p ecio del anspo e, es o es, que la o e a c ece de mane a exógena. La azón de es o es nue amen e e i a el p oblema de iden i icación que puede su gi po la in e acción en e la demanda y la o e a. Con es e supues o, la e olución de la demanda es independien e de la o e a y, po an o, se pueden es ima unciones de demanda condicionada de ac o es (como el ac o de p oducción anspo e de me cancías) sólo con ene en cuen a los p ecios de los ac o es, los de o os bienes y se icios sus i u i os y complemen a ios y la e olución del ou pu . Pa a ealiza las p edicciones se u ilizan esul ados p oceden es de algunos abajos ealizados sob e los di e en es modos de anspo e en los que se es iman unciones de demanda y 2 Donde p es un ec o de p ecios e Y ep esen a la en a pa a un ni el de u ilidad dado > en las compensadas p ep esen a ambién un ec o de p ecios U un ni el de u ilidad de los consumido es pa a un gas o dado. 3 Donde p ep esen a un ec o de p ecios de se icios del anspo e conside ado y de o os bienes se icios sus i u i os y complemen a ios, y donde Y ep esen a la can idad de oupui p oducida 7 elas icidades, unciones de cos es y ipos de egulación, es os esul ados apa ecen e e enciados en las uen es de los Cuad os 3 y 4. A pa i del cómpu o de las elas icidades de demanda y de las p edicciones de descenso en los p ecios ob enidas pa a cada modo de anspo e, es posible ob ene p edicciones pa a las a iaciones en la can idad de se icios demandados ( eáse el ejemplo, pa a el anspo e ma í imo, del Anexo). Con ambas p edicciones sob e a iaciones en p ecios y a iaciones en can idad se pueden ob ene , asimismo, a iaciones en el exceden e del consumido ( eáse. a í ulo de ejemplo, el p ocedimien o de cálculo e lejado en el Anexo). Pues o que se dispone de elas icidades-p ecio a co o y la go plazo, es posible ealiza p edicciones en las a iaciones de los exceden es en es os plazos. Debido a la escasa disponibilidad de los da os, que en muchos casos es án exp esados en índices, los esul ados de es as a iaciones se exp esan en é minos de a iaciones po cen uales. Las p edicciones de p ecios conside adas pa a los di e en es se icios de anspo e oscilan en e una disminución del 10 al 15% pa a los se icios de anspo e de iaje os aé eo nacional, de iaje os po ca e e a, y de me cancías po ma pa a el segmen o in e nacional de pe óleo y de i ados (esencialmen e impo aciones de c udo) y un aumen o, en e el 16,9% y 18,2%, pa a el anspo e de iaje os po e oca il de la go eco ido. Con es as p edicciones y las elas icidades p ecio a co o y la go plazo es imadas con écnicas de coin eg ación en las unciones de demanda, ob enidas a pa i de los modelos eó icos e e idos an e io men e, se ob ienen p edicciones de inc emen os en la can idad que oscilan en e el 0,30% pa a el modo ma í imo y el 20,7% pa a el anspo e aé eo, y unos dec emen os en e el 13,35% y el 22,02% pa a el anspo e po e oca il de la go eco ido. Con las p edicciones de p ecios y can idades se pueden e ec ua p edicciones de las a iaciones de los exceden es del consumido . Los esul ados ob enidos p opo cionan p edicciones de inc emen os en los exceden es del consumido a co o y la go plazo que oscilan en e un inc emen o del 0,60% pa a el anspo e ma í imo de me cancías y del 45,68% pa a el anspo e aé eo de iaje os, y dec emen os a co o y la go plazo en e el 3.08% y el 4,88% pa a el anspo e de e oca il. s De Rus, G. y G. Nombela (1994): "Des egulación y p i a ización del anspo e público u bano en España". Documen o de abajo 94- 14. FEDEA. Ma as, A.; B.O ega y J. P ado (1995): "E ec os de la des egulación del anspo e de me cancías po ca e e a". Documen o de abajo 95-06. FEDEA. McCloskey, D. (1985): The Rhe o ic o Economics. The Uni e si y o Wisconsin P ess. (T aduce, cas ellana: La e ó ica de la Economía, Alianza Uni e sidad, 1990). McCloskey, D. (1990): I You' e So Sma . The Na a i e o Economic Expe ise. Uni e si y o Chicago P ess. (T aduce, cas ellana: Si e es an lis o. La na a i a de los Expe os en Economía. Alianza Economía, 1993). S igle , G. (1971): "The Theo y o Economic Regula ion". Bell Jou nal o Economics, 2, pp.3-21. TDC (1994): Remedios polí icos que pueden a o ece la Lib e Compe encia en los sei* icios y a aja el daño causado po los Monopolios. Edi a y ealiza T ibunal de De ensa de la Compe encia. Wins on, C. (1993): "Economic De egula ion: Days o Reckoning o Mic oeconomic s". Jou nal o Economic Li e a u e, ol XXXI, pp. 1263-1289. Des egulación del T. Ma í imo: p Sn Sni A P B Pl c o q q qi P : P ecio egulado que se supone con el alo 100 Pl: P ecio des egulado q : Can idad demandada con egulación que se supone con el alo 100 qi: Can idad demandada con des egulación i 10,19% p -> 0,30 % q (alp) EC(Exceden e del Consumido ): EC1= Ap B EC2= A plC EC3=ECl-EC2=(10,19%.p ). q +(0,3%.q ).(10,19%.p ).l/2 EC3= 10,19 .(100)+ 0,3 .( 5,09) = 1.020,52 (A-p ) /100 = 10,19/0,3 => (A-p ) = 1019/0,3 = 3.396,66 EC1 = 3.396,66. (100/2) = 169.833,33; EC3/EC1. 100 = (1.020,52/169.833,33)300 = 0,60% AEC = 0,60%de EC1 S n! O e a con egulación Sn- O e a con des egulación D Demanda