A relação entre do direito à educação e a comunicação no Estado de Direito

— 74 — CAPÍTULO IV A RELAÇÃO ENTRE DO DIREITO À EDUCAÇÃO E A COMUNICAÇÃO NO ESTADO DE DIREITO Maria Manuela Magalhães Silva Universidade Portucalense Infante D. Henrique, Porto, Portugal. Dora Resende Alves Universidade Portucalense Infante D. Henrique, Porto, Portugal. RESUMO Tem o direito à educação como direito fundamental acompanhado na comunicação a evolução do Estado democrático? É possível encontrar o direito à educação consagrado quer ao nível do direito interno dos Estados, nos textos constitucionais, quer ao nível do direito internacional seja em organizações gerais, como as Nações Unidas (ONU), ou regionais, como a União Europeia (UE). A faceta de consagração foi já conseguida. Mas será essa vertente jurídica suficiente e, mais ainda, resultará ela clara na comunicação que chega ao cidadão comum? No caso específico nacional da Constituição da República Portuguesa de 1976 o direito à educação é apresentado como uma liberdade e também como um direito cultural, inserido nos direitos económicos, sociais e culturais. Já no direito internacional mundial, o direito à educação surge presentemente como um dos objectivos da Agenda 2030 da ONU, e é consagrado na União Europeia nos textos dos tratados institutivos e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. No âmbito da ONU, os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável com 169 metas adoptadas em 2015 demonstram a escala desta Agenda universal a concretizar até 2030. No Objetivo 4 vem Assegurar a educação inclusiva, equitativa e de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos. O direito à educação, bem como o direito à formação profissional e contínua – a long life education – merecem a atenção de documentos recentes da União Europeia que, sem terem a dignidade de actos legislativos, moldam lentamente a orientação dos Estados-Membros no seu desempenho e são veículos de comunicação das linhas de acção da UE. O direito à educação como direito fundamental é ele próprio um veículo de consagração dos direitos fundamentais no seu todo. O desenvolvimento de uma política de sensibilização e educação do público em matéria de direitos fundamentais pelos Estados e organizações internacionais que tenham uma prática nesta matéria, permite grandes conquistas no domínio dos direitos fundamentais, que devem passar pela publicitação. Valorizado, então, pela União Europeia, o direito à educação surge como relevante nas mais variadas matérias. O sistema de ensino, desde a primeira infância ao ensino superior, será responsável por manter as competências (conhecimentos, aptidões e atitudes) essenciais ao exercício dos ideais democráticos. O valor do Estado de direito mantém-se. Mas verifica-se que, nele, a concretização do direito à educação não está ainda alcançado na sua plenitude. A ideia do Estado de direito é uma fonte para os princípios gerais de direito de tutela jurisdicional daí decorrentes que vigoram nos ordenamentos jurídicos dos Estados da União Europeia de hoje; nem sempre expresso é um princípio inspirador mas resulta como denominador comum que igualmente se encontra presente nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros. E será também pela política da educação e formação que se manterão os valores comuns e os princípios gerais do direito. O foco de intervenção do Estado e da comunidade internacional constituiu ainda uma necessidade e prioridade. Este estudo pretende debruçar-se sobre os documentos legislativos que consagram a questão no sentido de verificar a preocupação com a concretização deste direito. De pendor teórico- — 75 — académico, é consolidado através da interpretação normativa sistemática e metodologicamente selecionada dos textos legais nacionais, internacionais e do direito da União Europeia. A análise dos progressos alcançados historicamente rumo aos objectivos de consolidação do direito à educação levam à recomendação dos Estados, na sua vertente interna e como membros de organizações internacionais, que valorizem a educação como veículo de comunicação dos valores democráticos. Palavras-chave: direitos fundamentais; direito à educação; estado de direito. — 76 — 1. A consagração de direitos fundamentais As declarações de direitos fundamentais são fruto das revoluções liberais seja da Revolução Francesa, de 1798, seja da Revolução Americana. O que não significa que não existisse já uma pré-história ou antecedentes de declarações de direitos antes dessa época, conforme podemos apontar a Magna Carta inglesa – Magna Charta Libertatum (Miranda, 1990: 13; Carvalho, 1993: 33 e Maurois, 1976: 123) – que data de 15 de Junho de 1215 e recentemente celebra os 800 anos20. Foi um documento escrito imposto ao rei João Sem Terra (1199-1216) pelos barões ingleses e não se tratava ainda de uma verdadeira declaração de direitos, conforme hoje a entendemos, mas da resolução do problema do domínio estadual de acordo com as estruturas feudais da época e que veio assegurar às diferentes classes sociais garantias contra a prepotência do soberano, afirmando que o monarca deve respeitar os domínios e prerrogativas adquiridos. Porém, já pretendia a limitação de certas atitudes déspotas do monarca protegendo o povo. As declarações escritas de direitos, tal como hoje as concebemos, surgiram, então, com as revoluções liberais. Primeiro, na América, com a Declaração de Direitos do Estado de Virgínia, de 1776, essa sim, a primeira declaração de direitos escrita, a que se seguiram declarações em outros Estados americanos. E a que se seguiu a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, em França, adoptada, em 1789, pela Assembleia Nacional Constituinte francesa, onde se diz: “Qualquer sociedade em que não seja assegurada a garantia dos direitos, nem estabelecida a separação de poderes não tem Constituição”. Estas foram, então, as primeiras declarações de direitos modernas e escritas. E ambas surgiram ligadas à própria evolução do Estado, porque o Estado mudou, fruto das ideias das revoluções liberais. Estas pretenderam pôr fim ao tipo histórico de Estado vigente, o Estado de polícia, em que todo o poder estava concentrado no monarca, que actuava de forma discricionária e arbitrária, sem qualquer respeito pelos direitos dos cidadãos. Até porque nem sequer existia o conceito, visto que as leis funcionavam apenas para regulara as relações entre os particulares mas não existiam leis para regular as relações entre os particulares e o Estado. O Estado actuava sem quaisquer limites e o cidadão não podia contestar, nem dispunha de nenhum meio ou para onde recorrer. 20 Assim comemorados no Reino Unido, a título de curiosidade, com uma emissão de selos de colecção pelo Royal Mail em Junho de 2015, que a declaram “history’s most influential human rights declaration” Em www.royalmail.com e www.collectgbstamps.co.uk/publications/bulletins. — 77 — O Estado de polícia provocou um ponto de saturação nos cidadãos que se insurgiram contra essa situação e cuja revolta culminou no eclodir das conhecidas revoluções liberais. Essas revoluções, que resultaram vitoriosas, tinham como principal objectivo terminar com aquele formato de Estado, terminar com a prepotência do monarca, terminar com a concentração do poder. Dessas revoluções surgiram conceitos novos e muito importantes, que hoje em dia são conceitos perfeitamente consolidados e inquestionáveis, mas que na época eram inovadores tais como os conceitos de Estado de Direito e Estado Constitucional. O Estado passou a estar dotado de uma constituição, conceito a que hoje reportamos naturalmente mas que só surgiu nos finais do século XVIII, na América do Norte e em França. Na maior parte dos outros Estados essa realidade só surgiu nos inícios do século XIX. No caso português em 1822 e em Espanha em 181221 surge um documento escrito a que se dá o nome de constituição, documento que imediatamente incorpora as declarações de direitos que resultam logo das revoluções que lhes deu origem. As constituições contemplam, de forma escrita, as declarações de direitos. Desta forma a consagração de direitos fundamentais passa a ser considerado como um elemento essencial do Estado. Se a consagração dos direitos fundamentais está alcançada, não o está a sua efetivação. Num mundo de hoje ligado globalmente pela Internet, a digitalização e a possibilidade de democracia direta pelas novas tecnologias da comunicação e da informação alertam em cada dia para o muito que ainda falta alcançar nesta matéria22. 2. A evolução do Estado O Estado de Direito é hoje um dado inquestionável. É um Estado que cria as suas leis não apenas para os cidadãos, o que já acontecia no Estado de polícia, mas também ele próprio fica sujeito às suas próprias leis. As leis são criadas para os cidadãos e para o Estado. Expressamente o encontramos na redacção do artigo 3.º da actual Constituição da República Portuguesa 21 A Constituição de Cádis, promulgada em 19 de Março de 1812 e anulada pelo rei Fernando VII em 4 de Maio de 1814. Reposta em 1820 volta a ser revogada em 1823. 22 Resolução 2018/C 066/06 do Parlamento Europeu de 28 de abril de 2016, sobre a igualdade de género e a autonomia das mulheres na era digital, JOUE C 66 de 21.02.2018, p. 46, § U. — 78 — (CRP), de 2 de Abril de 197623 quando diz que o Estado português se pauta pelo princípio da legalidade democrática, ele está sujeito à Constituição e à lei. As leis são também para vincular o próprio Estado. Neste novo conceito de Estado de Direito é, efectivamente, um elemento fundamental a protecção e garantia dos direitos fundamentais. Não basta a consagração desses direitos no texto fundamental, antes é necessário que toda a organização constitucional esteja orientada para a sua garantia e promoção (Miranda, 2017: 246). Agora, se é, de facto, um elemento fundamental do Estado de Direito, o seu entendimento é que tem variado com as manifestações históricas do Estado. A concepção não é a mesma num Estado do século XIX ou num Estado do século XX, entre os quais mudou flagrantemente, ou já mesmo no início do século XXI. Recapitulando um pouco: a consagração de direitos fundamentais é essencial para o reconhecimento de um Estado de Direito; apenas não é concebida da mesma forma ao longo do tempo, mudando com a própria evolução do Estado. Fundamentalmente, isso aconteceu com a mudança do século XIX para o século XX. Até às duas Grandes Guerras mundiais vigorava um tipo histórico de Estado identificado como o Estado de Direito Liberal, a que correspondiam características específicas. Vigorava o lema: o político para os políticos e o social para os cidadãos, pois um dos pressupostos era a separação entre o Estado e a sociedade. Entendia-se que o Estado só devia garantir a segurança e cobrar impostos e tudo o resto era confiado aos cidadãos, daí dizer-se que o lado social cabia aos cidadãos. Porque, na perspectiva da época, ninguém melhor que os próprios cidadãos saberiam quais as suas necessidades e quais os seus interesses e, por isso, ninguém melhor que eles para saber como atingir esses interesses e a satisfação dessas necessidades. Portanto, o Estado era perfeitamente abstencionista, não intervinha e deixava aos particulares tentar atingir os seus interesses. Assim também se reflectia na doutrina económica desta época do laisser faire, laisser passer, para deixar funcionar livremente a lei da oferta e da procura com liberdade de empresa, 23 Hoje na redacção que lhe foi dada pelas sete revisões constitucionais: Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de Setembro (DR n.º 227); Lei Constitucional n.º 1/89 de 8 de Julho; Lei Constitucional n.º 1/92 de 25 de Novembro; Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de Setembro; Lei Constitucional n.º 1/2001 de 12 de Dezembro (DR n.º 286, p. 8172); Lei Constitucional n.º 1/2004 de 24 de Julho (DR n.º 173, p. 4642) e Lei Constitucional n.º 1/2005 de 12 de Agosto (DR n.º 155, p. 4642), em www.dre.pt. É o sexto texto fundamental português. Antes: a Constituição de 23 de Setembro de 1822; a Carta Constitucional de 29 de Abril de 1826; a Constituição de 4 de Abril de 1838; Constituição de 21 de Agosto de 1911; e a Constituição de 11 de Abril de 1933. — 79 — princípios do liberalismo económico. Estes eram os pressupostos do Estado Liberal. 3. O entendimento dos direitos fundamentais Evidentemente, com estes pressupostos, os direitos fundamentais estavam consagrados nas constituições liberais, em muitos casos, nomeadamente, no caso português da Constituição de 1822, e logo os primeiros artigos das constituições eram dedicados aos direitos fundamentais, mas eram considerados à luz dos princípios da época. Tendo em conta que os direitos fundamentais naquela época eram apenas aquilo a que hoje chamamos os tradicionais direitos, liberdades e garantias. Eram direitos originários do homem, entendidos como pré e supra estaduais. O Estado não podia deixar de os consagrar e garantir porque eles eram anteriores ao próprio Estado e superiores a ele. As constituições e as declarações de direitos não faziam mais do que consagrar aquilo que era originário do ser humano. Direitos que eram também concebidos meramente como direitos negativos, ou seja, direitos traduzidos em esferas de liberdade do cidadão em que o Estado não precisava de intervir para que os cidadãos deles usufruíssem. Como, por exemplo, o direito à vida, o direito à integridade física, o direito à identidade pessoal, todos eles direitos característicos daquela altura que bastavam estarem consagrados na Constituição para o Estado se preocupar em que não fossem violados. Mas não se exigia maior preocupação do que estarem consagrados no texto fundamental. Eram, como foi dito, esferas de liberdade do cidadão perante o Estado e também contra o Estado, porque existia um entendimento ligado à ideia do Estado como entidade prepotente, pela imagem do Estado anterior, o Estado Absoluto, que tudo decidida e impunha (Silva e Alves, 2016: 220). Foi pretendido passar-se para os antípodas no entendimento que o Estado nada faça, o Estado que meramente consagra os direitos. Surge a distinção entre os direitos do homem e os direitos do cidadão, os primeiros inerentes ao homem enquanto indivíduo como ser humano e os segundos do indivíduo como ser que vive em sociedade. Aí, já começa uma diferenciação. Os direitos do homem eram inerentes à sua condição, por isso todos garantidos; já os direitos do cidadão na sua vida em sociedade só eram considerados fundamentais quando não saíssem da margem da área do social. Nesta época histórica, todo o século XIX e ainda inícios do século XX, havia direitos que hoje são considerados fundamentais, como o direito à liberdade de expressão, o direito de reunião, o direito de associação, que, naquela época, eram considerados como crime, porque extravasavam a esfera do social e entravam na área do político. Ora, os direitos só eram direitos fundamentais quando se mantivessem apolíticos. — 80 — Outra forma de demonstrar esta concepção era através do entendimento do direito de propriedade. O direito de propriedade estava consagrado na constituição, mas era um direito diferente dos outros direitos, porque funcionava de premissa para o exercício de outros direitos. Só podia exercer direitos políticos quem fosse detentor de propriedade. Na época, o sufrágio ou direito de voto, hoje um direito universal, não o era, era um sufrágio restrito, e na modalidade de censitário (Silva e Alves, 2016: 230). Só podia votar, só podia escolher os seus representantes, quem tivesse propriedade e, por força disso, pagasse impostos, o censo, daí a designação de sufrágio censitário. Nem todos gozavam de direito de voto. 3.1. O Estado de Direito, hoje A ideia do Estado de direito (Silva e Alves, 2016: 226) é uma fonte para os princípios gerais de direito de tutela jurisdicional daí decorrentes que vigoram no ordenamento jurídico da União Europeia de hoje; nem sempre expresso é um princípio inspirador mas resulta como denominador comum que igualmente se encontra presente nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros24. E será também pela política da educação e formação que se manterão os valores comuns e os princípios gerais do direito25. Valor e princípio da União Europeia, este ideal presente desde a génese da construção europeia original, permanece no centro das preocupações porque enfrenta recuos e retrocessos face ao já alcançado neste percurso de quase 70 anos, colocando até a hipótese da necessidade de nova revisão aos tratados institutivos para reforçar a proteção do Estado de Direito, como “espinha dorsal da democracia liberal europeia e um dos princípios fundadores da UE decorrentes das tradições constitucionais dos EstadosMembros”26. Hoje plasmado no Tratado da União Europeia (TUE), no seu 24 Documento COM(2014) 158, cit., Anexo I, pp. 1 e 3, e discurso da Vice-Presidente da Comissão Viviane Reding, The EU and the Rule of Law – What next?, referência SPEECH/13/677 de 4 de Setembro de 2013. 25 Conclusões do Conselho 2017/C 62/02, cit., p. 3. 26 Resolução 2017/C 316/01 do Parlamento Europeu de 8 de setembro de 2015, sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia (2013-2014), JOUE C 316 de 22.09.2017, pp. 7 a 9, § B, F e S. — 81 — artigo 2.º e salvaguardado através do mecanismo do artigo 7.º27. Na realidade, não existe nenhum procedimento, para além do dito artigo 7.º, que estipule uma forma de controlo sobre o respeito pelo Estado de direito de um Estado-Membro. O correcto funcionamento da UE decorre da confiança mútua entre as instituições europeias e os Estados-Membros. E a UE acredita que as medidas internas dos Estados-Membros respeitam esse mesmo princípio do Estado de direito, mas esse equilíbrio pode falhar embora nunca tenha sido efectivamente alcançado o funcionamento do mecanismo do artigo 7.º TUE. Este recurso preventivo e sancionatório - que conduz à verificação da existência de um “risco de violação grave” dos valores referidos no artigo 2.º do TUE ou à verificação da sua “violação grave e persistente” - reveste um impacto político não desejado, pelo que se busca um outro passo prévio e complementar, conforme apresentado pela Comissão28 e se mantém nas suas preocupações mais recentes29, conforme saudado pelo Parlamento Europeu30. A ideia permanece e é continuamente ameaçada, como motivou recentemente, em Dezembro de 2017, a tomada de posição do Parlamento Europeu31 face à situação vivida na Polónia, onde estará em causa a violação do respeito pelo poder judicial, sendo a divisão de poderes um dos pilares do conceito. Sendo o papel da comunicação social preponderante para o conhecimento e valoração internacional dos acontecimentos vividos localmente num país. O impacto é tal que a este propósito ressurgiu toda uma análise doutrinária e das próprias instituições da União Europeia sobre o mecanismo previsto no artigo 7.º do TUE. 27 Introduzido pelo Tratado de Amsterdão de 1997 e posteriormente alterado. Ver a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o artigo 7.º do Tratado da União Europeia. Respeito e promoção dos valores em que a União assenta. Documento COM(2003) 606 final de 15.10.2003, p. 3. Em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A12012M007, consulta em 04/01/2018. 28 Comunicação da Comissão 2017/C 18/02 - Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação, JOUE C 18 de 19.01.2017, p. 10, 1. 29 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Relatório de 2016 sobre a Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Documento COM(2017) 239 final de 18.05.2017, p. 38, 3.1. 30 Resolução 2017/C 316/01, cit., p. 14, § 8 e 9. 31 Na altura apenas visível através da comunicação social em https://euobserver.com/justice/140369, consulta em 20/12/2017, ou http://pt.euronews.com/2017/11/15/parlamento-europeu-aprova-ativacao-de-artigo-7-contra-a-polonia e https://g1.globo.com/mundo/noticia/uniao-europeia-abre-procedimento-inedito-contra-polonia.ghtml, consulta em 04/01/2018. — 82 — 4. O direito à educação como direito fundamental O direito à educação como direito fundamental é ele próprio um veículo de consagração dos direitos fundamentais (Queiroz, 2010: 361) no seu todo. O desenvolvimento de uma política de sensibilização e educação do público em matéria de direitos fundamentais, pelos Estados e organizações internacionais que tenham uma prática nesta matéria, permite grandes conquistas no domínio dos direitos fundamentais32. Valorizado pela União Europeia, o direito à educação surge como relevante nas mais variadas matérias33. O sistema de ensino, desde a primeira infância ao ensino superior, será responsável por manter as competências (conhecimentos, aptidões e atitudes) essenciais ao exercício dos ideais democráticos. Haverá aqui duas vertentes: a presença da dimensão europeia na educação ou ensino, através das diferentes disciplinas, níveis e formas de ensino, com a educação sobre a UE na escola como componente essencial34; e o empenho da UE no desenvolvimento da educação no seu todo, atento o seu papel de promoção da equidade e da justiça social, entre todas as possíveis vertentes35. Em ambos os casos, a evolução tecnológica e digital está a ter um efeito profundo36. Sublinhe-se que o direito à educação não se detém, claramente, no desempenho do ensino superior, nas universidades (Feijó e Tamen, 2017: 10), mas tem com ele uma ligação muito próxima porque, se é verdade que se usufrui em graus menores do que aquele patamar, ele é acolhido por pessoas que passaram por esse grau. Isto é, para que muitos usufruam de ensino préescolar, básico e secundário, alguns que o ministram passaram eles próprios pelo ensino superior. Dessa forma, o entendimento que neste nível seja transmitido vai condicionar as gerações seguintes. Talvez por isso a grande relevância do ensino superior encontrada nos textos orientadores da legislação e a necessidade de consagrar cultural e historicamente a relevância do direito à educação (Queiró, 2017: 11). Será, então, a formação da 32 Documento COM(2003) 606, cit., p. 13. 33 Conclusões do Conselho 2017/C 62/02, cit. 34 Resolução 2018/C 058/06 do Parlamento Europeu de 12 de abril de 2016, relativa a aprender sobre a UE na escola, JOUE C 58 de 15.02.2018, p. 59, § 1. 35 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Desenvolvimento das escolas e um ensino da excelência para um melhor começo de vida. Documento COM(2017) 248 final de 30.05.2017, p. 5. 36 Ibidem.