La Cooperación interadministrativa local

La Coope ación in e adminis a i a local osé Luis Ri e o Yse n Ca ed á ico de De echo adminis a i o. Uni e sidad de Se illa. RÉGIMEN JURÍDICO. Las elaciones in e adminis a i as se egulan en nues o De echo en el o V Capí ulo II de la 1 e 30/92 de 26 de no iemb e- en lo sucesi o I ,PAC - icada po Le 4/99 de 13 de ene o o lo que espec a a las elaciones de minis aciOn es a al o au onómica con las en idades locales se igen po lo nido en los a ículos 55 a 61 de la Ley de Bases de Régimen local , Ley 7/ 2 de ab il - en lo sucesi o LBRL - y en los a ículos 61 a 71 del Tex o idido de las disposiciones legales igen es en ma e ia de Régimen local de ab il de 1986 - en lo sucesi o TRRL -.La ley 30/92, po así ella misma a lo, es me amen e suple o ia de la LBRL en es a ma e ia. ',o no p ime a a ea en es a in e ención conside o opo uno hace unas s p ecisiones concep uales sob e los é minos: IGNIFICADO DE LA COOPERACIÓN: COOPERACIÓN, COLABORA- :ION, COORDINACIÓN. a ículo 10 de la LBRI „ localizado en el Ti ulo I de la Ley bajo el gené i- íg a e de Disposiciones gene ales obliga a que la Adminis ación local, al que las demás Adminis aciones públicas ajus e «sus elaciones ecíp ocas lebe es de in o mación mu ua, colabo ación coo dinación y espe o a los os compe enciales espec i os». ,lama la a ención la combinación de p incipios que esul an, inicialmen- a adic o ios, como pueden se el de coope ación y el de coo dinación.Y la a ención como a englón seguido de es a enume ación de p incipios la 61 José Luis Ri e o Yse n La coope ación in e adminis a i a local ley se ocupa en insis i en el de coo dinación : 2.- «P ocede á la coo dinación de las compe encias de las En idades locales en e sí y, especialmen e con las es an es adminis aciones públicas, cuando las ac i idades o los se icios loca- les ansciendan el in e és p opio de las co espondien es En idades, incidan o condicionen ele an emen e los de dichas adminis aciones o sean concu en- es o complemen a ios de los de es as.3.- Las unciones de coo dinación no a ec a án en ningún caso a la au onomía de las En idades locales. El p ecep o iene su desa ollo en el a ículo 59 de la Ley Básica y su an eceden e en el Tí ulo II de la Ley 12/83 de 14 de oc ub e, Ley del P oceso Au onómico. El TS en STS. de 11 de julio de 2000 econoce que: «Cie amen e, p esen- a alguna di icul ad, po su p opia ambigüedad, de e mina el sen ido que ie- ne el ca ác e de ó gano de coo dinación en e a los de ó gano de coope a- ción o de colabo ación. Al concep o de coo dinación, se ha e e ido ambién en dis in as ocasiones el T ibunal Cons i ucional. Así, en las SSTC 32/1983, de 28 de ab il (RTC 1984 32) y 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983/42), abo da la noción de «coo dinación gene al», señalando que «pe sigue la in eg ación de la di e sidad de las pa es o de los subsis emas en el conjun o o sis ema, e i ando con adicciones y educien- do dis unciones...» y la compe encia de coo dinación p esupone la exis encia de compe encias de los en es coo dinados que deben se espe adas. En la SIC 27/1987, de 27 de eb e o (RTC 1987 27), dic ada en ecu so de incons i ucionalidad in e pues o con a de e minados a ículos de la Ley 2/ 1983, de 4 de oc ub e, de las Co es Valencianas, po la que se decla an de in e és gene al de e minadas unciones p opias de las Dipu aciones P o incia- les, especi ica que «la coo dinación cons i uye un lími e al pleno eje cicio de las compe encias p opias de las co po aciones locales y como al, en cuan o que a ec a al alcance de la au onomía local cons i ucionalmen e ga an izada, sólo puede p oduci se en los casos y con las condiciones p e is as en la ley) (SSTC 32/1983, de 28 de ab il [RTC 1983 32), F. 2', 80/1985, de 4 de julio [RTC 1985 80], F. 2' y 27/1987, de 27 de eb e o [RTC 1987 27], F. 5 La di e encia exis en e en e las écnicas de coope ación y coo dinación encuen a, en e ec o, una adecuada exp esión en la LBRL, dado que jun o a los a ículos 57 y 58, en los que se exp esan esas écnicas coope a i as, ya sea un- cionales u o gánicas, en los a ículos 10.2, 59 y 62 se conc e an acul ades de coo dinación de las Adminis aciones Públicas. En STC 21 de diciemb e de 1989 se indica que: si bien an o unas como o as écnicas se o ien an a lexibiliza y p e eni dis unciones de i adas del p opio sis ema de dis ibución de compe- 62 encias, aunque sin al e a , en ninguno de los casos la i ula idad y el eje cicio de las compe encias p opias de los en es en elación, es lo cie o que en las c onsecuencias y e ec os dimanan es de unas y o as no son equipa ables, pues o que oda coo dinación conlle a un cie o pode de di ección, consecuencia de la posición de supe io idad en que se encuen a el que coo dina espec o al coo dinado, lo que es de po sí un elemen o di e enciado de p ime o den, que explica y jus i ica que, desde la pe spec i a compe encial, dis in as hayan de se las posibilidades de pone en p ác ica unas y o as ó mulas. Como indica la FM de la Ley 30/92 las elaciones en es e modelo de Es ado deben o maliza se a pa i de los p incipios de leal ad cons i ucio- nal y de colabo ación. El a ículo 3 de la Ley 30/92 es ablece como p incipios que p esiden las elaciones in e adminis a i as los p incipios de coope ación, e iciencia, ans- pa encia y pa icipación, buena e y con ianza legí ima. La LBRL alude po su pa e a a la coope ación como un p incipio, una écnica de elación y ambien como un debe . Desde la p ime a de las acepciones, el T ibunal Cons i ucional conside a la coope ación como un p incipio de elación in e adminis a i a que ayuda a lexibiliza y p e eni las dis unciones de i adas del p opio sis ema de dis ibu- ción de compe encias. (STC 214/89.), dis imciones que son lógica consecuen- cia del p incipio de descen alización polí ica y adminis a i a que p eside nues- o ac ual modelo de Es ado. La coope ación en es e sen ido o ien a hacia la unidad a los dis in os cen os polí icos de al o ma que median e es e p incipio esul e un modelo o ganiza i o cohesionado o coope a i o.Como indica Ca ballei a Ri e a Te esa («La coope ación in e adminis a i a en la LBRL» ; REALA n 9 . 257) el TC no p e ende o mula un concep o especí ico de coope- ación (de hecho en sucesi as STSTC - 11/86; 227/88; 201/88; 32/83 - se alude a la coo dinación la coope ación o la coo dinación indis in amen e pa a expli- ca es a necesa ia econducción a la unidad de un modelo de es ado compues- o). En STC 11/86 se de ine la colabo ación «como una ac uación que debe se ealizada bila e almen e en égimen de colabo ación especí ica sob e una ma e ia.»En STC 201/88 se dice que «las espec i as compe encia es a al y au onomica en an en un ma co de coope ación y colabo ación en cuan o se o ien an a una ac i ud conjun a». Finalmen e en STC 32/83 de ine la coo dina- ción como «la ijación de medios o sis emas de elación que hagan posible la in o mación ecíp oca, la homogeneidad écnica en de e minados aspec os y la acción conjun a de las au o idades».Como indica Ba be a nos encon amos an e 63 é minos que no esponden a «concep os ju ídicamen e de inidos» (Ba be a Regioni e in e esse nazionale Giu é Milano 1974 pag 288;ci ado po Ca ballei a en op.ci . pag 53) y que po an o son únicamen e de e minables cuando s e cons i uyen en o mulas especí icas de acción. Ello lle a a la doc ina (Climen Ba be á «La coope ación es a al y au o- nómica en los se icos municipales en T a ado de de echo municipal 1 Ci i as Mad id 1988 y Ca ballei a Ri e a op. ci ) a a i ma que desde el pun o de is a de la egulación legal especí ica de los di e sos mecanismos de elación se pone de elie e la imposibilidad de in eg a posi i amen e el «genus» colabo a i o... Solo la coope ación y la coo dinación consiguen a es os e ec- os, cons i ui se en ecnicas especí icas y di e enciables de elación in e admi- nis a i a». Desde nues o pun o de is a la cues ión concep ual abo dada p ecisa una conclusión de ini o ia sin e izado a po cuan o los concep os coope ación y coo dinación ienen un signi icado ina uncionalidad dis in a,lo que no suce- de con los concep os coope ación y colabo ación que iuleolei conside a se sus- ancialmen e equi alen es. En es e in en o de sín esis - con cuan o de imp eci- sión puede lle a consigo) cualquie in en o) de sín esis, nos encon amos an e la coope ación , desde el pun o de is a ope a i o cuando dos o a ias adminis a- ciones ac úan en égimen de igualdad median e o mulas con encionales, o - mulas que en nues o De echo se aducen en la celeb ación y o malización de con enios in e adminis a i os o en la c eación po ley de o ganos mix os en los que las adminis aciones in eg an es ac úan en égimen de pa idad y que se con ie en en pun os de encuen o pa a la consul a, la delibe ación y el deba e ;ejemplo de ello es el eno li e al del a ículo 58 de la LBRL y un ejemplo de es a modalidad o ganiza i a de la coope ación puede se la Comisión Te i o- ial de Adminis ación local. Un e cium genus en es e con ex o semán ico es, a nues o modo de e la coo dinación adminis a i a a la que ácilmen e pueden desliza se las ó mulas o ganiza i as.En es a elación el plano de igualdad de las pa es desapa ece y aunque los obje i os puedan y deban se coinciden es con los que pe siguen las o mulas de coope ación , se p oduce una in e ención di ec i a de una admi- nis ación sob e o a.En es os supues os la ac uación adminis a i a busca ini- cialmen e supli las de iciencias e insu iciencias de o a adminis ación y pa a ello una adminis ación p es a su apoyo a o a adminis ación. Sin emba go es e apoyo ae necesa iamen e consigo una unción o compe encia an inelu- dible como implíci a: la de di igi y con ola a la adminis ación cuya ac i idad se inancia y apoya.Es a labo de apoyo puede se écnica, económica, de me- dios pe sonales o po la ía de la plani icación;en cualquie a de es os casos, la a dminis ación de a p o y o os en a po ley y se ese a sob e la adminis ación a quien se apoya una unción di ec i a, de ijación de di ec ices, un co ndicionamien o ác ico del lib e eje cicio de las compe encias y en úl ima ins ancia una unción de u ela y con ol, la u ela y el con ol que eje ce quien ayuda sob e aquel cuya ac i idad se apoya.Un ejemplo de lo que exponemos es, a pesa de las ma izaciones que en es e pun o ha in oducido el TC, la «coope- ación» p o incial a la p es ación de las ob as y se icios locales. III. LA COOPERACIÓN EN LA LEY 30/92 YEN LA LBRL. 1. Coope ación y leal ad cons i ucional. La Ley 30/92 es ablece la coope ación como un debe .En su e o ma ope- ada po ley 4/99 es e p incipio se aduce en una mención exp esa del p inci- pio de leal ad ins i ucional que plan ea una doble e ien e.De una pa e se conside an p ác icas p ohibidas po es e p incipio) el desconocimien o de las compe encias de las di e sas adminis aciones o la no ponde ación en caso de con lic o de odos los in e eses a ec ados.Desde un pun o de is a posi i o esa leal ad ins i ucional - coope ación, se aduce en obligaciones conc e as.Así p es- a in o mación y ayuda a las demás adminis aciones o mulándose al espec o un debe no gené ico sino ponde ado del que queda á exen a la Adminis a- ción a quien se solici a el auxilio si: - se ca ece de compe encia pa a p es a lo - si se ca ece de los medios su icien es - o si, (S s TC 104/88 y 152/88), la Adminis ación demandan e de la co- ope ación ca ece de la compe encia pa a pedi la, en cuyo caso puede nega se la in o mación o asis encia eque ida, mo i adamen e. El p incipio de leal ad ins i ucional supone el espe o del Es ado al ejecu- a sus compe encias al ámbi o compe encial de o as adminis aciones (STSTC 11/86 y 96/90 e i ando la up u a del deseable equilib io en e las dis in as egiones (STC 64/90). Pues bien, in e esa señala cómo las en idades locales no apa ecen en es e sis ema de mu ua coope ación. Unicamen e el apa ado 4 del a ículo 4 de la LPAC explíci amen e con empla la coope ación in e adminis a i a local cuan- La coope ación in e adminis a i a local José Luis Ri e o Yse n 64 65 do es ablece que «la Adminis ación Gene al del Es ado, las de las Comunida- des Au ónomas y las En idades que in eg an la Adminis ación local debe án colabo a y auxilia se pa a aquellas ejecuciones de sus ac os que hayan de eali- za se ue a de sus espec i os ámbi os e i o iales de compe encias.El supues o se e ie e, como explica Sa mien o Acos a, (Sa mien o Acos a M. «Las elacio- nes en e Adminis aciones as la e o ma de la Ley 4/99» en Ac ualidad admi- nis a i a n 9 17, ab il 2000.) a ac os dic ados sin ex alimi ación compe encial que p ecisan el auxilio de o a Adminis ación pa a su ejecución y plena e ec i idad. g auxilio de las ue zas de segu idad del Es ado pa a ejecu a el ac o de una Comunidad au ónoma sin ue za policial p opia. Pe o,po lo demás, como decímos,el sis ema que diseña la ley 30/92 es un sis ema pensado pa a las elaciones en e la Adminis ación del Es ado y la s Comunidades au ónomas. En cuan o a los ins umen os al se icio de la coope ación la ley 30/92 en su a ículo 5 es ablece que “En las elaciones en e la Adminis ación gene al del Es ado y la Adminis ación de las Comunidades au ónomas , el con enido del debe de colabo ación se desa olla á a a és de los ins umen os y p ocedimien- os que de mane a común y olun a ia es ablezcan es as adminis aciones. Cuando es as elaciones engan como inalidad la oma de decisiones con- jun as que pe mi an (en aquellos asun os que a ec en a compe encias compa - idas o exijan a icula una ac i idad común en e ambas adminis aciones), una ac i idad mas e icaz de los mismos, se ajus a án a los ins umen os y p oce- dimien os de ccope ación a que se e ie en los a ículos siguien es». A con i- nuación se enume an y egulan los siguien es ins umen os de coope ación: las con e encias sec o iales y o os o ganos de coope ación ; los con enios de cola- bo ación y los Planes y P og amas conjun os. Hay, epi o, que insis i en es e pun o en la ausencia en la LPAC de un a amien o de los mecanismos de coope ación e e idos a las adminis aciones locales sal o po ía suple o ia. Unicamen e el apa ado 8 del a ículo 5 p e é que «Cuando la ma e ia del ámbi o sec o ial de un o gano de coope ación de composición mul ila e al a ec e o se e ie a a las compe encias de las En idades Locales, el Pleno del mismo puede aco da que la asociación de es as de ámbi o es a al con mayo implan ación sea in i ada a asis i a sus euniones con ca ác- e pe manen e o según el o den del día». La LBRL es ablece, po su pa e, en su a ículo 57: «La coope ación econó- mica écnica y adminis a i a en e la Adminis ación local y las Adminis acio- 66 La coope ación in e adminis a i a local I I I I I  JoséLuisRi e oYse n IIIPIP"- """"""""'" -- 2. La coope ación o gánica. El a ículo 58 LBRL se dedica, po su pa e, a egula la que podíamos llama coope ación o gánica. Es ablece es e p ecep o que: « 1.- Las leyes del Es ado o de las Comunidades Au ónomas pod án c ea , pa a la coo dinación adminis a i a, ó ganos de colabo ación de las Adminis aciones co espon- dien es con las En idades locales.Es os ó ganos que se án unicamen e delibe- an es y consul i os, pod án ene ámbi o au onómico o p o incial y ca ác e gene al o sec o ial. Pa a asegula la colabo ación en e el Es ado y la Adminis ación local en ma e ia de in e siones y p es ación de se icios, el Gobie no pod á c ea en cada Comunidad Au ónoma una Comisión Te i o ial de Adminis ación local. Reglamen a iamen e, se es ablece á la composición o ganización y unciona- mien o de la Comisión. 2.- Tan o la Adminis ación del Es ado como las de las Comunidades Au ó- nomas pod án pa icipa en los espec i os ó ganos de colabo ación es ableci- dos po cada una de ellas. Si nos ijamos en la egulación, es os ó ganos de coope ación an a ene un ca ác e undamen almen e delibe an e o consul i o. La acul ad pa a c ea es os ó ganos es es a al o au onómica en la medida en que se exige ley, es a al o au onómica pa a su c eación. La c eación pues de es os ó ganos es una compe- encia pa lamen a ia y el ó gano esul an e iene como no a dis in i a se un ó gano mas de la Adminis ación c eado a, in eg ado en su p opio apa a o ad- minis a i o. Consiguien emen e, ales ins umen os ca ecen de pe soni icación p opia y di e enciada de la Adminis ación i ula .Es o los si úa en un plano cuali a i amen e di e so al de aquellos en es do ados de pe sonalidad ju ídica que su gen de una elación bila e al paccionada. (Ca ballei a Ri e a «La co- ope ación in e adminis a i a en la LBRL. REALA 257 pag 45 y ss.) 67 nes del Es ado y las Comunidades Au ónomas, an o en se icios locales como e n asun os de in e és común, se desa olla a con ca ác e olun a io, bajo las o mas y en los é minos p e is os en las leyes, pudiendo ene luga , en odo caso , median e los conso cios o con enios adminis a i os que susc iban. De cada acue do de coope ación o malizado po alguna de es as Adminis- aciones se da á comunicación a aquellas o as que , esul ando in e esadas no hayan in e enido en el mismo, a los e ec os de man ene una ecíp oca y cons- an e in o mación.». La coope ación in e adminis a i a local Den o de los o ganos de coope ación c eados po el Es ado deben ci a se la Comisión e i o ial de Adminis ación local (a c. 58.1 LBRL) y la Comisión Na- cional de Adminis ación local (a c. 117 LBRL). A ni el au onómico las Comuni- dades Au ónomas han ido c eando sus p opios ó ganos de coope ación.Tan o en unos como en o os p edomina la unción delibe an e y consul i a. 3. Coope ación uncional. Jun o a la coope ación o gánica encon amos la que puede cali ica se de uncional que no es sino la aducción del debe que es ablece la LBRI. (a e. 55.d) pa a odas las Adminis aciones de p es a , en el ámbi o p opio, la coope- ación y asis encia ac i as que las o as adminis aciones pudie an p ecisa pa a el e icaz cumplimien o de sus a eas. Den o de es e ipo de coope ación cabe eseña la coope ación ju ídica, écnica y, sob e odo económica que p es an las Dipu aciones p o inciales pa a la e ec i a p es ación de los se icios municipales p e is a en el a ículo 30 del TRRL ó la asis encia écnica y inancie a que p es a el Es ado a las En idades locales y que ecoge el TRRL en sus a ículos 61 y ss. La legislación au onómica po su pa e suele comple a y desa olla es e ipo de ayudas. Tal es el caso, en Andalucía de la Ley 11/87 de 26 de diciemb e que egula las compe encias p o inciales en el ma co de un sis ema ealmen e condiciona- do po la Comunidad Au ónoma. (Ve las páginas 203 y ss de nues o Manual de De echo local ci . y la bibliog a ía allí ci ada. Ve asimismo nues o abajo «Adminis ación y Cons i ución: el p incipio de coope ación» en Documen a- ción adminis a i a iL) 240). El examen de la pues a en ma cha y de la dinámica de es e ipo de coope- ación pe mi e a i ma que el ac ual sis ema de elaciones in e adminis a i as de la LBRL obedece y esponde mas a un p incipio y a un obje i o de coo dina- ción que a una idea de colabo ación. Como en o o luga hemos indicado, las elaciones in e adminis a i as, o se insc iben en el ma co de «una coope ación exigida po la p opia cohe encia del sis ema» o, en las coo denadas del p inci- pio de coo dinación adminis a i a con o me al cual, an o el Es ado como la Comunidad Au ónoma «plani ican, o ganizan, mandan y con olan» la ac i i- dad local, en palab as del p o eso Gonzalez Na a o pa a quien la unción de coo dinación no exis e de o ma au ónoma sino que es el esul ado del ec o eje cicio de esas unciones di ec i as. En nues a Comunidad Au ónoma la unción coo dinado a que eje ce la Comunidad Au ónoma sob e los en es locales, especialmen e sob e la p o incia pa e en muchos supues os de una p esun a ede inición de las compe encias locales y de una laxa in e p e ación del concep o «ma e ias de in e és gene al pa a la Comunidad Au ónoma» concep o que según el sis ema es ablecido en g an pa e de las Comunidades Au ónomas habili a la coo dinación de la ac i i- dad local. Las écnicas al espec o u ilizadas son p e e en emen e la sub ención, con cuan o ella lle a de pode implíci o de di ección, y la o mulación de di ec i- ces po ía de plani icación. Como hemos ambién ya indicado, es as acul ades de coo dinación (que den o de los pa áme os cons i ucionales y de la p opia LBRL. esponde ían a la p opia cohe encia del sis ema), chocan, a nues o juicio, con la unción coo - dinado a que a la P o incia asigna la Ley de Régimen Local en la medida en que es a unción p o incial de coo dinación esul a una unción p og esi a- men e desdibujada, incluso a ni el de simple pa icipación en la coo dinación.En la medida en que la Comunidad Au ónoma coo dina- y a nues o juicio di ige - las unciones p opias p o inciales, coo dina y di ige una de las más genuinas y adicionales compe encias de la P o incia: la coope ación a la ealización de ob as y p es ación de se icios municipales. Nues a esis es que la P o incia ha pe dido hoy, po la especial in ensidad de las écnicas de coo dinación a bi a- das a a o de la Comunidad Au ónoma (quizá incluso a a o de ins ancias sup aau onómicas o sup anacionales), sus adicionales unciones de auxilio municipal.Con ello la p o incia se e a ec ada en el p ime o de sus ines especí- icos (a c. 31.2.a de la LBRL.). Un cla o ejemplo de ello lo enemos en el papel coo dinado que eje ce la Comunidad Au ónoma sob e los planes p o inciales de ob as y se icios. IV. RECONSIDERACIÓN DEL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN LA REVISIÓN DEL ACTUAL MODELO AUTONÓMICO. 1. El p incipio de subsidia iedad. Es os plan eamien os son cla amen e insu icien es si que emos eplan ea nos el sis ema de uncionamien o de nues o Es ado y de o ma mas conc e a el papel que deben juga las en idades locales en esa e isión del ac- ual modelo au onómico. Es cie o que es a e isión se hace p ecisa en el ma co de las elaciones del Es ado con las Comunidades Au ónomas. Sin emba go no es menos cie o que , al menos a nues o juicio , es de igual impo ancia eplan ea se el sis ema de elaciones en e ambas adminis aciones y las en ida- José Luis Ri e o Yse n 68 69 José Luis Ri e o Yse n La coope ación in e adminis a i a local des locales.Mas aún, es a necesidad es mas acucia e cuan o menos sen ida es po las ue zas sociales y polí icas.La minus alo ación de es e p oblema es, siem- p e a nues o juicio, an ex endida como suicida. No dudamos que el sis ema de a iculación ac ual del Es ado au onómico debe y puede mejo a caminando hacia un pleno desa ollo de los es a u os y a un eplan eamien o de las écni- cas de coope ación.Sin emba go la consecución de es os obje i os no es su i- cien e pa a que el eng anaje comple o de nues o modelo cons i ucional un- cione de o ma luida y sólida.La e o ma del égimen local es la o a asigna u a pendien e de la e o ma del modelo de Es ado. Nos pa ece undamen al eplan eamos el p opio papel de la Adminis a- ción local en el con ex o de nues o es ado au onómico. Luciano Pa ejo en un ecien e es udio publicado en la Re is a Andaluza de Adminis ación pública (nc' 42 del año 2001) insis e en es e sen ido en que nues a opción cons i ucio- nal en elación al modelo de Es ado, «pa e de una cons ucción del es ado que se basa en la ins ancia local como escalón basal de la Adminis ación públi- ca desdoblada en dos escalones y a iculada en Co po aciones democ á icas de au oadminis aciOn; opción que iene po consecuencia la pe enencia, en p incipio a al escalón de la ges ión adminis a i a de los asun os que a ec en a las co espondien es colec i idades locales. El legislado o dina io, asignado de compe encias adminis a i as iene obligación, po an o de obse a lo, de sue e que solo puede p i a a la Adminis ación local de la compe encia p e- cisa pa a ges iona un asun o que a ec e de o ma ele an e a la colec i idad local cuando un in e és público de su icien e en idad así lo demande o jus i i- que. En el en endido que la simpli icación o la concen ación adminis a i as no alen desde luego sin mas como in e és público su icien e al e ec o.» Y.... el p incipio de la dis ibución e i o ial de las a eas y, po an o de las compe- encias «se aduce, en suma, en una p e alencia cons i ucional de la compe- encia local pa a los asun os que a ec an p imo dialmen e a la compe encia asimismo local; p e alencia, que incula al legislado o dina io, limi ando su libe ad de con igu ación «. Es e p incipio esul a en nues o De echo de la combinación de la ga an ía de la au onomía local con los p incipios de ini o ios del es ado y los alo es supe io es del o denamien o ju ídico (a es 1 y 9 CE) y los a iculado es de la Adminis ación pública, conc e amen e el de descen a- lización (a c. 103. CE). Pe o, jun o a es e p incipio de descen alización y ecogido hoy en la p i- me a esolución de la Con e encia Pa lamen o Eu opeo - Pode es Locales de la Comunidad celeb ada en 1994 cob a especial elie e el p incipio de subsidia iedad. La Resolución se cen a en el alo que debe o o ga se a es e p incipio y en las e o mas que necesi a el Comi é de las Regiones , llegándose 70 a indica la con eniencia de que una u u a Cons i ución eu opea incluya la ga an ía de la Au onomía local y los p incipios undamen ales de la Ca a Eu o- pea de la Au onomía. Po o o lado, el In o me de la Ponencia alude ambien a los Dic ámenes del Comi é de las Regiones de 20 y 21 de ab il de 1995 ela i os a la e isión del T a ado de la Unión Eu opea y a la aplicación del P incipio de Subsidia iedad. No obs an e, sus p incipales con enidos sob e la e isión del a ículo 3B del T a ado (pa a que incluye a a los en es egionales y locales en la o mulación del P incipio de subsidia iedad ,así como pa a a ibui legi ima- ción al Comi é an e el T ibunal de Jus icia pa a ecu i las ulne aciones del a ículo 3B) sus p incipales con enidos, epi o, no ue on acogidos en el pos e- io In o me del G upo de Re lexión sob e la Con e encia In e gube namen al ap obado en Ba celona en diciemb e de 1995. Se había p opues o la adopción de un p o ocolo anejo al T a ado que modi ica a la edacción del a ículo 3B del T a ado CE en los siguien es é minos: «La Comunidad in e end á con o - me al p incipio de Subsidia iedad solo en la medida en que los obje i os de la acción emp endida no puedan se alcanzados de mane a su icien e po los Es- ados miemb os y las colec i idades egionales y locales do adas de compe en- cia según el de echo in e no de los Es ados miemb os». Igualmen e el Comi é ins aba a los Es ados miemb os a «aplica en su in e io el p incipio de Subsidia iedad en elación a egiones y en es locales». En el con ex o de Ams e dam se consiguió la adopción de un p o ocolo sob e la aplicación de los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad, que se inco po a como anexo al T a ado Cons i u i o de la Comunidad Eu opea, cuyo apa ado 5 es ablece: «Pa a que la acción comuni a ia es é jus i icada debe án euni se ambos equisi os del p incipio de Subsidia iedad: p ime o, que los obje i os de la acción p opues a no pueden se alcanzados de mane a su icien e median e la ac uación de los Es a- dos miemb os y las colec i idades egionales y locales do adas de compe encia se- gún el De echo de los es ados miemb os en el ma co de su sis ema cons i ucional nacional, y po consiguien e , segundo, que es os obje i os pueden log a se mejo median e la ac uación de la Comunidad». La decla ación no es explíci a y es siemp e mas ma izada que la susc i a po los Gobie nos alemán aus iaco y belga.Sin emba go es un paso adelan e en la implan ación del p incipio.El T ibunal Sup emo español po su pa e ha e ec- uado una aplicación del p incipio en alguna de sus esoluciones en donde el p incipio de susbsidia iedad iene un alo in e p e a i o: «p incipio ins i ucio- nal o ganiza i o de subsidia iedad que exige la a ibución de compe encias y esponsabilidades a las au o idades mas p óximas a los ciudadanos que se en- 71 José Luis Ri e o Yse n La coope ación in e adminis a i a local cuen en en condiciones de eje ce los (A c 2.1 LBRL y 4.3 de la Ca a Eu opea de la Au onomía Local). (STS de 3 de ab il de 1998). Como indica Pa ejo Al onso (op ci pag 50 y 51) «, siguiendo siemp e con el modelo cons i ucional del Es ado de las au onomías, es cla o que - en e al papel asignado a las ins ancias supe io es- a la Adminis ación local se ese a la un- ción de ins ancia o dina ia o común pa a el desa ollo p ecisamen e de la ac i i- dad adminis a i a. Y ello, según lo ya expues o , po las siguien es azones: a) El p incipio de descen alización e i o ial inhe en e al de au onomía, que no se ago a en el plano supe io polí ico, p osiguiendo con igual ue za -como demues a el a ículo 103.1 CE- en el de la ejecución adminis a i a. h) El p incipio y la ga an ía ins i ucional de la au onomía local (a . 137, en elación con los a s. 140, 141 y 142 CE) obligan a la do ación en odo momen o de los Municipios y las P o incias de las compe encias (ob ia- men e adminis a i as, pues se a a de 111C aS Adminis aciones) necesa- ias pa a la ges ión poi - unos o as de los espec i os in e eses locales. e) El de echo cons i ucional undamen al de pa icipación de los asun os públicos, p oclamado en el a ículo 23.1 CE, equie e, pa a su mayo e ec- i idad, la ubicación p e e en e de las compe encias adminis a i as en la ins ancia e i o ial cons uida cons i ucionalmen e sob e el p incipio de- moc á ico (a s. 140 y 141 CE) y que, al se exclusi amen e Adminis a- ción, cons i uye el a que ipo cons i ucional de au oadminis ación (bien di ec a, bien ep esen a i a), es deci , de adminis ación pa icipada (en el sen ido ue e o polí ico de la exp esión). En odo caso, del a ículo 23.1 CE cabe induci un p incipio cons i ucional de p e e encia de es e ipo de adminis ación sob e cualquie o o y, en pa icula , el ins i ucional-bu oc á ico." La Cons i ución con iene, pues, o a decisión más, igualmen e condicionan e del modelo e i o ial del Es ado: la p e igu ación de la Admi- nis ación local como la Adminis ación común u o dina ia o, en o as pala- b as, como el locus p e e en e pa a el desa ollo de la unción de ejecución adminis a i a en odas las ma e ias de acción pública. En es e con ex o, el Pac o Local de 1997, aducido legisla i amen e po Ley 11/99 de 21 de ab il, no es el Pac o que había enido impulsando la FEMP en la medida en que en es e pac o es an ausen es - como señala Fon I Llo e - una mayo a ibución compe encial y una mejo a del sis ema de inanciación.Es a ampliación compe encial pa ece necesa ia y en es e sen ido la aplicación de los 72 p incipios comuni a ios se hace ineludible. Es amos en un momen o eceloso e incipien e pe o, a nues o juicio, en un buen pun o de pa ida. Sin emba go debemos anda oda ía un camino sinuoso po el que pode- mos p og esa : a.- en p ime é mino con una e ec i a pa icipación de las en idades locales en la ges ión de sus in e eses y según el ni el de a ec ación de los in e eses locales (algo que has a la echa b illa po su ausencia en la g an mayo ía de las leyes an o es a ales como au onómicas egulado as de los dis in os sec- o es de ac uación pública). b.- Y en segundo é mino con una ede inición de los c i e ios de a ibución compe encial inspi ado en el p incipio de subsidia iedad y de esponsabilidad. En elación con lo p ime o, an o la doc ina como el p opio Consejo de Eu opa han insis ido en lo dis inicional del ac ual sis ema de elaciones exis en e en e las Comunidades au ónomas y los en es locales sis ema en el que las p ime- as son mas p ocli es a delega compe encias en luga de a ibui las como p o- pias, así como a sus i ui la a ibución de compe encias po mecanismos de pa i- cipación o gánica o p ocedimen al. La Recomendación del Consejo de Eu opa de 18 de sep iemb e de 1998 po su pa e es ablece que, sal o p e isión legisla i a con a ia, las en idades locales eje cen compe encias p opias y que hay que da p e e encia a la a ibución de compe encias p opias po encima de la delegación de compe encias, lo que implica una educción de los con oles de opo unidad. En elación al segundo aspec o, el p ime paso quizá se es é dando a ni el ju isp udencial.El T ibunal Sup emo en STS de 20 de eb e o de 1998 deduce la exis encia de un p incipio de p imacía de la olun ad municipal que puede supo- ne un cambio en la concepción ac ual - insu icien e - de la ga an ía ins i ucional plan eando la idea de la ga an ía no solo ins i ucional sino la ga an ía cons i ucio- nal , de una unción cons i ucionalmen e ga an izada, (la ga an ía del cumpli- mien o e ec i o de una de e minada unción cons i ucionalmen e ga an izada) en una isión posi i a y no me amen e de ensi a del con enido ga an izado a la ins i ución.En aquellos supues os de «indi e encia écnica» en los que son pe ec- amen e asumibles an o la opción au onómica como la local el T ibunal Sup e- mo conside a que debe da se p imacía a la olun ad municipal.Es mas espe uo- so con la ga an ía ins i ucional de la au onomía local y con el ca ác e ep esen a- i o de las ins i uciones, que han exp esado una olun ad que no es con a ia a la Ley y p ocede de la au o idad mas ce cana a los ciudadanos, da p e e encia a es a olun ad que conec a mas cla amen e con in e eses colec i os de ámbi o es- 73 La coope ación in e adminis a i a local José Luis Ri e o Yse n ic amen e local exp esados po quienes es án legi imados pa a ello (con ci a exp esa del a c.4.3 CEAL) (ci . de Fon I Llo e en «La au onomía local en Espa- ña alo ación gene al «Anua io del Gobie no local 1998. Ma cial Pons 1999.) En o o o den de cues iones la Doc ina señala (Fon I Llo e op ci pag 28 y ss.) que «el a ículo 3.1 y 2 CEAL, al de ini la au onomía local como el de echo a o dena y ges iona una pa e impo an e de los asun os públicos, dispone que al de echo se eje ce po asambleas o consejos in eg ados po miemb os elegidos po su agio... que pueden dispone de ó ganos ejecu i os esponsables an e ellos mismos. La au onomía local se eje ce pues po o ganos - colegiados - p o- pios, es o es, po las ins i uciones polí icas democ á icas del Gobie no local.Fon I Llo e pone en es e sen ido en duda que la pa icipación de los en es locales, las Dipu aciones, a a és de la Comisión de Coope ación local sea su icien e pa a sa is ace la inexcusable pa icipación cons i ucionalmen e exigida. 2. La pa icipación en la plani icación. El capí ulo 11 de la 1.BR1„ con empla un ca álogo de sis emas de elaciones in e adminis a i as: El a ículo 56 obliga a la Adminis ación del Es ado y de las Comunidades Au ónomas a acili a el acceso de los ep esen an es legales de las En idades locales a los ins umen os de plani icación p og amación y ges ión de ob as y se icios que les a ec en di ec amen e. La plani icación se mani ies a co no un elemen o de in e conexion de la acción e i o ial y el desen ol imien o coo dinado del sis ema. Como indica Ca ballei a Ri e a (op. ci . pag 73 y 74) «la unidad del sis ema en el que las di e en es en idades au ónomas despliegan su acción, asi como el p incipio de e icacia que p eside, no solo la labo indi idualizada de odas las Adminis- aciones públicas sino de odo el en amado, conduce ine i ablemen e a la necesidad de plani ica las dis in as acciones y se icios públicos pa a ob ene un esul ado coo dinado. Esa inalidad solo cob a sen ido eal cuando la lib e imposición de acciones aisladas deja paso al eje cicio de pode encadenado o concu en e hacia un mismo in, quedando es e ijado de an emano y de co- mún acue do. Po eso, solo la plani icación o la p og amación ayudan a esol- e coo dinadamen e el sis ema posibili ando la homogeneidad de acciones en elación con un mismo sec o ». Una plani icación hecha desde una base democ á ica y pa icipa i a es co- he en e con la au onomía a la ez que p esupues o de e icacia. La expe iencia desde el pun o de is a de nues as en idades locales es poco aleccionado a. Excepción hecha de los planes P o inciales de Ob as y se icios, a cuya elabo ación concu en odos los municipios (a c. 36.2.a LBRL) y la o - mulación de Planes sec o iales de coo dinación po las Comunidades Au óno- mas o el Es ado que ab en la pa icipación a las Dipu aciones a ec adas (a e. 59.1) no hay una gene alización de la pa icipación local en la plani icación. Nues a Comunidad Au ónoma es á i iendo en los días en que se edac a es e abajo un momen o decisi o desde es e pun o de is a: la o denación del e i- o io, su enga ce con una nue a ley del Suelo de Andalucía con una legisla- ción sec o ial donde la plani icación a cada día adqui iendo mayo elie e, llaman a esa coope ación en las a eas de plani icación y p og amación co no cauce de pa icipación y p esupues o de e icacia. En es a misma línea se mani ies an los a ículos 58 apa ado 2Q. (modi ica- do po la ley 11/99 de 21 de ab il y el a ículo) 62 de la LBRL. 3. Acue dos de coope ación y conso cios. El a ículo 57 con empla la ges ión de los se icios locales, y en gene al la ges ión de asun os en común, bajo la o ma de acue dos de coope ación y me- dian e la 'cons i ución de conso cios. Excede del p opósi o de es e abajo un examen de enido de es os medios de coope ación. La bibliog a ía es, en ambos casos, ex ensa. Con iene eco da sin emba go , en elación con los con enios de colabo- ación , que el o den cons i ucional de dis ibución de compe encias ope a como un lími e a es os con enios. Así la STC 13/92 ad ie e que no se puede al socai e de un con enio de colabo ación ni limi a se las compe encias cons i u- cionalmen e a ibuidas ni menoscaba se las acul ades que co esponden a cada una de las Adminis aciones. Dicho en o os é minos, los con enios no o man pa e del bloque de cons i ucionalidad. Es o es, ob iamen e, indiscu ible; pe o ambién es cie o que, si no se in oduce una cie a lexibilidad en el sis ema, es e mecanismo segui á es- ando in a u ilizado o ,mal u ilizado. Respe ando el o den cons i ucional, el con enio incula y obliga a las pa es con a eglo a su p opio con enido (así a ículo 8.2 de la LPAC pa a el caso de los con enios de Con e encia). Es a incula o iedad se e ue za con su obliga o ia publicación en los co- espondien es bole ines de las espec i as adminis aciones e lejándose con ello una endencia e iden e hacia la no ma i ización de es e ipo de igu as 74 75 (Fe nandez Fa e es op. ci pag 57 que ci a a su ez a jimenez Blanco en «Comen a ios a la LPAC Ca pe i. Mad id 1993). Pa ece con enien e e isa el obje o, alcance y na u aleza de es os con e- nios asi como las esponsabilidades de las pa es an e e en uales incumplimien- os, especialmen e cuando nos e e imos a la Adminis ación local en donde es a egulación de la LPAC es, como hemos indicado, aplicable ía suple o ia. En cuan o a los conso cios se p esen an és os como una o ganización inde- pendien e de la de los en es que se asocian, si bien la i ula idad de las compe- encias de los miemb os que lo in eg an no se asume po la o ganización conso cial sino que es lo ela i o a la ges ión de las mismas lo que se aspasa o al o pa cialmen e, con lo que el conso cio iene a ges iona iducia iamen e los in e eses que, en o o supues o, solo median e la ac i idad unila e al de cada uno de los en es conso ciados pod ían se alcanzados. El conso cio apa ece como ina he amien a de uso común pa a la ges ión en égimen de colabo ación (le in e eses locales comunes.En cuan o a su na u- aleza es cues ión cliscu ible.Con an e io idad a la LBRL pa ecía indiscu ible la na u aleza de en e local de es a o ma o ganiza i a.Con pos e io idad a la LBRL la doc ina no iene un c i e io unánime y la ju isp udencia ampoco es espe- cialmen e e minan e. Así la STS de 30 de ab il de 1999 esuel e la cues ión indicando que el conso cio es un en e local en la medida en que el obje o del mismo p esen e una na u aleza local de o ma ele an e.La de inición encie a en ealidad una au ología. Con independencia de su conside ación, o no, como en e local, lo cie o es que, dada la posibilidad de su composición mix a en e di e sas Adminis aciones y la iabilidad de su in eg ación po en es públicos y pa icula es, es a igu a es á llamada a desenpeña un papel p io i a io en el ma co de la coope ación local. Sin ánimo de ei e a los é minos de la polémica, c eemos que el conso - cio me ece un a amien o no ma i o amplio y cla i icado , especialmen e en nues a Comunidad Au ónoma donde el a ículo 33 de la Ley 7/93 de Dema - cación municipal de Andalucía lo conside a o ma p e e en e pa a la colabo a- ción de las Dipu aciones p o inciales con los Municipios en la p es ación de se icios de ca ác e sup amunicipal. 4. Planes y p og amas conjun os. Con an solo una b e e mención con iene deci que, a los e ec os de log a una plani icación y p og amación de las ac i idades locales con las de 76 o as adminis aciones y dado el c a ác e suple o io de la LPAC en elación con el capí ulo de elaciones in e adminis a i as de la LBRL, se ía ú il in o- duci en el ma co local los planes y p og amas conjun os p e is os en la e o - ma de la LPAC de 1999. Teniendo en cuen a el ca ác e no ma i o que se deduce del pá a o 4 del a ículo 7 (le la LPAC, es os p og amas pod ían con- igu a se como con enios ma co ( Pie pa icipan de la misma na u aleza de los con enios de colabo ación y que es án a nues o juicio, pa a aquellos supues- os «en que la na u aleza de la a c i idad de que se a e haga muy di ícil o incon enien e una asignación di e enciada y dis in a de acul ades deciso ias en la ma e ia...» (A e. 62 de la 'SRL ). 5. La Delegación. Una mas de las écnicas de c oope ación puede se la Delegación de compe encias. La LPAC en su e o ma de 199 9 ha o o, como es sabido, la adicional elación de es a écnica de aspas o guía al pe mi i que la delegación de compe encias con el p incipio deje a - enga luga , no solo en e ó ganos de una misma Adminis ación, sino ambién en e una Adminis ación y las en ida- des de de echo público inculada s o dependien es de aquélla. Asimismo es a p e is a, como es igualmen e sabido, la delegación de compe encias en e la Comunidad Au ónoma y los en es l ocales. El a ículo 27 de la LBRL es ablece que «la Adminis ación del Es ad o , de las Comunidades Au ónomas y o as en idades locales pod án delega en los municipios el eje cicio de compe en- cias en ma e ias que a ec en a sus i n e eses p opios, siemp e que con ello se mejo e la e icacia de la ges ión ciudadana...».  Pública y se alcance una mayo pa icipación No es es e sis ema de la delegación de compe encias el p e e en emen e eclamado po las Adminis aciones locales como medio de amplia sus ámbi- os compe enciales. El pac o local , en cualquie a de sus ámbi os, eclama la ans e encia de compe encias de : o ina de ini i a. No obs an e, la delegación puede se un mecanismo al se icio ) de la coope ación si se p oduce de o ma olun a ia y como al es acep ada; si hay una e ec i a ans e encia de los me- dios pe sonales y ma e iales necesa ios men de leal ad ins i ucional al que , y si la delegación anscu e en un égi su - elen se ajeno algunas con on aciones polí icas. Me explico con un simple e jemplo e e ido al ámbi o del planeamien o u banís ico. Delegadas las com pe encias de ap obación de ini i a del Planeamien o Gene al municipal ec os de e ocación pues os en pa ece echazable alguno de los medios indi- K—c ica como puede se la impugnación po la 77 La coope ación in e adminis a i a local José Luis Ri e o Yse n