El equilibrio institucional en la UE tras el Tratado de Lisboa: ¡Cuánto hemos cambiado!

EL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL EN LA UE TRAS EL TRATADO DE LISBOA: ¡CUÁNTO HEMOS CAMBIADO! MARYCRUZ ARCOS VARGAS ace ya ein e años discu ía con el p o eso Peláez sob e las ensiones en e las ue zas sup anacionales y las in e gube namen ales que se daban en las en onces Comunidades Eu opeas, y cuyo e lejo más e iden e los encon ábamos en el p ocedimien o de adopción de decisiones. Es as p eocupaciones ace ca de la in e acción en e las legi imidades ep esen adas en las dis in as ins i uciones (ó ganos en su lenguaje) die on luga al es udio que p esen é como esis doc o al y en la que u e el hono de con a con el p o eso Peláez en e los miemb os del ibunal que e aluó dicho abajo. Aunque ya en los p ime os años 90 e a una ealidad la exis encia del " iángulo ins i ucional", en exp esión del p o eso Jacqué, p e e í es udia po binomios las elaciones en e las mismas al hilo del p ocedimien o deciso io desde el momen o de la inicia i a "legisla i a", pasando po la discusión sob e la misma, la decisión e incluso la adopción de medidas de ejecución de las decisiones. En aquellos momen os, no iemb e de 1991, a las pue as de la ap obación de la g an e o ma del de echo o igina io y de la c eación misma de la Unión Eu opea, el es udio de los múl iples ex os en igo me pe mi ie on llega a las siguien es conclusiones: • Las ins i uciones ienen la esponsabilidad de espe a el equilib io de los T a ados con el máximo igo , como el T ibunal de Jus icia enía ei e ando desde la sen encia de 13 de junio de 1958 (Me oni c. Al a Au o idad). • La sup anacionalidad ep esen ada an o en la Comisión, como en el Pa lamen o, implicaba un sis ema de pesos y con apesos que pe mi ía la adecuación de la Comunidad a los p incipios democ á icos al iempo que ena las exigencias de la ue za in e gube namen al ep esen ada 71 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN an o po el Consejo, como po un di uso Consejo Eu opeo, au o idad polí ica que sin una base ju ídica cie a pe o con una p esencia y peso indudable, apo aba la "legi imidad de la e icacia". • La ensión de ue zas deja cada ez un mayo ma gen hacia lo sup anacional al acili a la asunción de nue as compe encias po el Pa lamen o Eu opeo, en de imen o del Consejo que eía disminuido su peso undamen almen e el p ocedimien o de adopción de decisiones no ma i as (o "legisla i o"). • El aumen o de compe encias del Pa lamen o Eu opeo e a cla a consecuencia de la inco po ación del p incipio democ á ico pe o ambién consecuencias de su buen hace en las escasas compe encias que inicialmen e enía a ibuidas. • El paso del diálogo Comisión-Consejo p e is o en los T a ados o igina ios pa a el eje cicio del pode legisla i o, al " iálogo" incipien e en e Comisión- Pa lamen o-Consejo, no podía lle a a que en la p ác ica, la Comisión, de inida po se el mo o de la in eg ación y la gua diana del De echo, quedase educida a ac ua como un me o sec e a iado de las ue zas in e gube namen ales. Cuando es as conclusiones las e iso a ein e años is a, el escena io ins i ucional de la Unión Eu opea ha conocido cambios e iden es, que me inci an a eplan ea me es as cues iones a la is a de los nue os escena ios. Me gus a ía discu i de nue o con el p o eso Peláez es os equilib ios, pe o emo que ya sólo pod é hace lo en es e o o. Ac ualmen e, ya hace más de un año de la en ada en igo de la g an e o ma del T a ado de la UE ealizada po el T a ado de Lisboa. Pe o desde el diseño de la es uc u a del " emplo g iego" en Maas ich en eb e o de 1992, has a la en ada en igo del ac ual ex o en diciemb e de 2009 no ha sido ácil el camino eco ido pa a la in eg ación eu opea. Con el T a ado de Maas ich , se es ablecía un equilib io in e ins i ucional en cie a medida espe uoso con el esquema inicial, pe o ambién ibu a io del desa ollo que había enido el p oceso comuni a io pa a adap a se la una ealidad cambian e. La Comisión con inuaba siendo la ins i ución independien e que ep esen aba la legi imidad sup anacional; el Consejo, ep esen ación de la legi imidad in e gube namen al, aumen aba sus posibilidades de ac uación po mayo ía cuali icada como consecuencia de la con ianza mu ua gene ada en e los Es ados miemb os a pesa de las ampliaciones; al Pa lamen o Eu opeo se le asignaban impo an es y nue as compe encias como espues a al aumen o de sus compe encias en la adopción del p esupues o y del buen hace en su incipien e unción "legisla i a" econocida en el Ac a única, y como consecuencia se hace una impo an e e o ma del p oceso de adopción de decisiones, ya sí en iálogo, que se ace ca a la ansiada es uc u a de una codecisión en e el Pa lamen o y el Consejo. Es as es ins i uciones, además del T ibunal de Jus icia y el T ibunal de Cuen as o maban el ma co ins i ucional único, asumiendo las " iejas" ins i uciones comuni a ias ambién compe encias en la ges ión de "las o as 7 2 MARYCRUZ ARCOS VARGAS o mas de coope ación". De es a mane a el "cua ipa ismo ins i ucional" del que hablaba el Juez Pesca o e quedaba con e ido en el "quin ipa ismo" y la p og esi a mu ación de la Comunidad Eu opea a Unión Eu opea, quedaba ma cada po una endencia sup anacional y de espe o a los p incipios democ á icos, esc i a en e líneas desde los p ime os T a ados. El Consejo Eu opeo, ambién enía su asien o en la Unión Eu opea c eada en Maas ich pe o ue a del ma co ins i ucional único. Con idén ica composición, unciones e inde inición con la que enía abajando, queda ecogido en el a . D del T a ado UE, po an o en e la p oclamación del ma co ins i ucional único (a . C) y la elación de las ins i uciones que lo componen (a . E). La en ada en igo del TUE Maas ich ue o uosa (has a el 1 de no iemb e de 1993), aunque no p ecisamen e encon ando los escollos en las cues iones ins i ucionales. Desde el p opio T a ado (a . N) se con ocaba la Con e encia In e - gube namen al pa a su e o ma en 1996, cuyo esul ado ue el T a ado de e o ma de Ams e dam de 1997 que en ó en igo en 1997. En aquellos momen os, la sensación einan e e a que "la mon aña había pa ido un a ón", pe o a la uel a del iempo ue on omando ele ancia los cambios in oducidos po dicho T a ado pa a p epa a a la Unión Eu opea pa a el u u o, de los que cabe des aca como el más ele an e la ape u a de la posibilidad de coope aciones e o zadas en e los Es ados miemb os. Pe o si bien es o es cie o, p ác icamen e nada en el diseño ins i ucional ue abo dado po es e T a ado y la UE p ecisaba un g an ajus e en su es uc u a ins i ucional pa a pode a ende co ec amen e la g an ampliación, ya que desde 1998 se es aba negociando con 12 Es ados candida os. Como consecuencia de es a necesidad se con ocó una nue a Con e encia In e gube namen al enden e a busca una solución ápida pe o e íme a pues o que la e o ma en p o undidad, el sal o cuali a i o, casi se comenzaba a p epa a al mismo iempo. El esul ado de la CIG ue el T a ado de e o ma i mado en Niza en 2000, que inalmen e en ó en igo en 2003, an e la pa alización de los abajos que es aban elabo ando el T a ado po el que se es ablece una Cons i ución pa a Eu opa. Desde el pun o de is a de los equilib ios ins i ucionales la solución que apo aba el T a ado de Niza no espondía a la ealidad, aunque sí al menos despejaba los escollos inmedia os que encon aban los países de la ampliación. Cómo solución ansi o ia podía se ú il. A pa i de 2004, con la adhesión de 10 nue os Es ados miemb os, e a necesa io in ensi ica las e o mas ins i ucionales, el T a ado-Cons i ución en ó en ía mue a desde las nega i as de F ancia y Países Bajos. Pe o la UE, una en idad en con inuo mo imien o, no podía pe manece en "pausa pa a la e lexión" y g acias a la con oca o ia en 2007 de una nue a Con e encia In e gube namen al se pudie on e oma los abajos y ecoge en el ex o de e o ma de los T a ados, buena pa e de los a ances e inno aciones apo ados po el T a ado-Cons i ución que no llegó a en a en igo . 75 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN Con la i ma del T a ado de e o ma en Lisboa en diciemb e de 2007, al menos ya disponíamos del ma co no ma i o de e e encia, que no enía los isos de p o isionalidad del T a ado de Niza. Al menos se despejan las incógni as y se a anza en segu idad ju ídica, cla idad y anspa encia con la elabo ación del T a ado de la Unión Eu opea y del T a ado de Funcionamien o de la Unión Eu opea. Desde el pun o de is a ins i ucional, el T a ado de Lisboa es ela i amen e con inuis a con la es uc u a adicional del ma co ins i ucional de la UE; lo que ha lle ado a pa e de la doc ina a cali ica lo con la exp esión: "cambia algo pa a que nada cambie". Sin emba go, me pe mi o es ima que sí han sido muchos los cambios apo ados, no sólo en los pa icipan es y en los p ocedimien os o escena ios. Es os cambios que se mani ies an en el T a ado en iendo que no son más que la pun a de icebe g, de las nue as ensiones en e lo in e gube namen al y lo sup anacional en la UE, quizás consecuencias del aumen o de compe encias de la UE o del aumen o de los Es ados miemb os, o quizás ambién de la c ecien e descon ianza de los Es ados miemb os en e a una UE escle o izada, que no da espues as adecuadas a las necesidades del ciudadano eu opeo que p e ie e segui p o egido po la Adminis ación ce cana (el Es ado) que po una di usa, lejana y poco anspa en e UE, que además no demues a se e icaz. ¿Podemos oda ía cambia el umbo y e o za el p oceso de in eg ación que du an e an o iempo ha sido una apues a de éxi o en Eu opa? Pe o a es as conclusiones pod emos llega después de examina las modi icaciones in oducidas en el T a ado de Lisboa. Fundamen almen e, las modi icaciones in oducidas en el T a ado de Lisboa han sido: • la inco po ación de nue as igu as en el pano ama ins i ucional o bien las e is e con base ju ídica, con i mando la p ác ica (Consejo Eu opeo, Al o Rep esen an e y Pa lamen os Nacionales); • jun o a es o algunas modi icaciones de calado en las ins i uciones que pe manecen (Comisión y Consejo); • y inalmen e la egulación de un nue o "p ocedimien o legisla i o o dina io", po in con es e nomb e y de aplicación gene al que iene a esol e las ca encias e incong uencias del p oceso de codecisión pa a la adopción de decisiones no ma i as inaugu ado en Maas ich y nunca bien pues o a pun o. Po es e o den expond é en el p esen e es udio los dis in os emas a a a . LAS INNOVACIONES INSTITUCIONALES I. El Consejo Eu opeo como Ins i ución de la UE A pa i de la exp esión del a .15 TUE encon amos po p ime a ez el e lejo conc e o de la egulación de es a, aho a, ins i ución den o del sis ema de la UE. 7+ MARYCRUZ ARCOS VARGAS Si bien el Consejo Eu opeo, exis ía con al denominación desde los años 70 y p e iamen e con la misma inalidad se eunían dos eces po año las máximas au o idades de cada Es ado miemb o, has a el Ac a única en 1986 nunca había enido un e lejo en el ex o de los T a ados. En aquella ocasión. Y g acias a la compleja es uc u a del Ac a única pudo queda incipien emen e egulado pe o no inco po ado como ins i ución. De igual modo sucedió con la egulación que del mismo se hizo en el T a ado de Maas ich ; al egula el ma co ins i ucional único no se menciona, sí en el a ículo siguien e, pe o es a inde inición le pe mi ía queda ue a de la egulación p ecisa de las ins i uciones. Hace ein e años yo esc ibía que unos de los sec e os del éxi o de los abajos en el Consejo Eu opeo e a p ecisamen e su "in o malidad", su ausencia de eglas, el no queda some ido a es ic os p ocedimien os de decisión, que habi ualmen e lo hacía po consenso y sin o ma ju ídica de e minada; ni el ene que a ende siemp e a una base ju ídica pa a ac ua . E a, en palab as del p o eso Uñan, la "legi imidad de la e icacia"; pe o ambién e a, en palab as del p o eso Wessels "a cukoo in he comuni y nes ". Indudablemen e sus decisiones incluso su me a exis encia al e aba el equilib io ins i ucional: si había adop ado las o ien aciones polí icas gene ales ¿e a independien e la Comisión pa a o mula las p opues as?, y una ez pues a en ma cha la iniciá ica ¿e an lib es los minis os en el Consejo pa a con adeci a sus p ime os minis os o ando en una di ección con a ia?, ¿ enía algo que con ola el Pa lamen o Eu opeo?, ni siquie a el T ibunal ya que no adop aba ac os ju ídicos inculan es pa a e ce os. Cumplía una unción y muy impo an e como la de ac ua de "in e ace" en e lo comuni a io y la Coope ación Polí ica Eu opea. Incluso cabía pensa que en caso de que las máximas au o idades de los Es ados miemb os quisie an ac ua some idos a las eglas de decisión comuni a ias pa a el desa ollo de una base ju ídica de e minada siemp e pod ían euni se como Consejo a ni el de Je es de Es ado y Gobie no, igu a ambién p e is a en el T a ado. Pe o a pa i de la exis encia de la UE, los T a ados asignan al Consejo Eu opeo unciones conc e as y con indudables consecuencias ju ídicas como la decisión sob e cuáles e an los Es ados que cumplían los equisi os pa a el paso a la e ce a ase de la Unión Económica y Mone a ia o la ape u a de un expedien e de in acción de alo es y p incipios de la UE. Es a asignación de unciones conc e as implica que debe decidi ya no en la inde inición de una "agenda" sino en lo es ic o de un "o den del día", y en consecuencia se consolidando la necesidad de una egulación conc e a y su p og esi a ins i ucionalización. Así el TUE, e sión Lisboa, lo ecoge como una de las ins i uciones p incipales de la UE (a . 13 TUE), siguiendo la es ela ma cada po el T a ado- Cons i ución y en es e sen ido lo egula en el a . 15 TUE y a . 235 y 236 TFUE. A pa i de es a egulación, la composición del Consejo sob e la que exis ía se e lige amen e modi icada: Siguen siendo los Je es de Es ado o de Gobie no de los Es ados miemb os y el P esiden e de la Comisión, pe o a ellos ambién se añade su p opio P esiden e y "pa icipa" el Al o Rep esen an e de la Unión pa a Asun os de Ex e io es y Polí ica de Segu idad". 75 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN La exis encia de una p esidencia es able en el Consejo Eu opeo es una de las p incipales inno aciones de la e o ma de Lisboa. Es a no edad es consecuencia de la p opues a Azna -Blai -Chi ac a la Con ención, de modo que la UE ganase isibilidad. La igu a del P esiden e es able del Consejo Eu opeo se egula en los apa ados 5 y 6 del a .15 del TUE, que p e én su elección po mayo ía cuali icada del p opio Consejo Eu opeo, pa a un manda o de dos años y medio, eno able una sola ez. El único equisi o que pone el T a ado pa a el p esiden e a elegi es que no eje za manda o nacional alguno. Las unciones se las asigna el apa ado 6, cen ándolas en unciones de o den in e no: p esidi e impulsa los abajos del Consejo Eu opeo, ela po la p epa ación y con inuidad de los mismos, acili a la cohesión y el consenso y p esen a al inaliza cada una de las sesiones un in o me al Pa lamen o Eu opeo. Así mismo, se p e é que asuma las unciones de ep esen ación ex e io de la Unión en los asun os Pesc, "en su ango y condición" y "sin pe juicio de las unciones del Al o Rep esen an e", lo que queda en di usos/ con usos con o nos. A la is a de es e lis ado de unciones, pa ece que más que una igu a e dade amen e ep esen a i a de la UE y con un peso especí ico den o y ue a de la misma, se ha que ido busca un cuali icado "sec e a io gene al" de la ins i ución que si a pa a dinamiza los abajos de la misma pe o que no quedase some ida a la in e inidad de seis meses de manda o de las p esidencias o a o ias. Respec o a la isibilidad ex e io que apo a a la Unión ampoco queda bien de inida, y sob e odo cuando se man ienen las p esidencias o a o ias en el Consejo y en ma e ia de acción ex e io sigue man eniendo compe encias la Comisión, como aho a es udia emos. Es a si uación de " ep esen ación caleidoscópica", ha lle ado a mani es aciones en di e sos o os de opinión sob e si se ía posible que el p opio p esiden e de la Comisión asumie a es as unciones (ya que sólo se exige que no eje za manda o nacional), y de es e modo se compensa ía la de i a in e gube namen al de la UE o que a la "bou a d" de la llamada de elé ono de Kissinge encon ase la espues a múl iple de: "ma que 1 si quie e habla con el Consejo Eu opeo, 2 con el Consejo, 3 con la Comisión, 4 con el Al o Rep esen an e". Cie amen e, poco se a anzó con es a igu a, peo ambién po que conscien emen e los Es ados miemb os, y sob e odo sus máximas au o idades, han buscado un p esiden e que ena bolando la bande a de la UE, no pueda ensomb ece su momen o de acción ex e io . El Consejo Eu opeo habi uado a decidi po consenso, ambién pod á decidi po o ación si así lo p e én los T a ados. De es e modo son a ias las decisiones que se p e én pa a el Consejo Eu opeo an o po mayo ía cuali icada (pa a cuyo cálculo se emplea an las eglas del Consejo) como po unanimidad: cons a ación de una iolación g a e y pe sis en e po un Es ado miemb o de los alo es del a .2 de e mina la composición del Pa lamen o Eu opeo, p opone al P esiden e de la Comisión, decidi el núme o de miemb os de la Comisión así como el posible o den de o ación de sus miemb os, nomb a y cesa al Al o 76 MARYCRUZ ARCOS VARGAS Rep esen an e, nomb a a los miemb os del Comi é Ejecu i o del Banco Cen al Eu opeo, en e o as. En cualquie caso, quedan cla amen e eguladas en los a . 235 y 236 TFUE odas es as modalidades de o ación: Siendo miemb os del Consejo Eu opeo su p esiden e y el p esiden e de la Comisión, no pa icipan en las o aciones; la abs ención no obs a a la adopción de decisiones unánimes, las decisiones de p ocedimien o se ha án po mayo ía simple; las mayo ías cuali icadas se calcula án con la ponde ación es ablecida pa a el Consejo y en e o as decisiones se adop a án po mayo ía cuali icada las ela i as a las lis as de o maciones del Consejo y su p esidencia, como se p e é en el a . 16 TUE. La consecuencia lógica de que el Consejo Eu opeo adop e decisiones en desa ollo de las bases ju ídicas e is as en los T a ados es que la legalidad de las mismas sea con olable po el T ibunal de Jus icia. De es e modo, en los a . 263 y 265 al egula el con ol de legalidad de los ac os que p oducen e ec os ju ídicos pa a e ce os, apa ece como legi imado pasi o el Consejo Eu opeo, lo que esul a o almen e no edoso. Pe o incluso se es ablece un nue o ecu so (a . 269 TFUE) que a o unadamen e aún no ha sido necesa io, y en el que se hace compe en e al T ibunal de Jus icia pa a examina la legalidad de las decisiones del Consejo Eu opeo y del Consejo en el ma co del a . 7 TUE, quedando únicamen e legi imado pa a el plan eamien o de es e ecu so el Es ado obje o de la cons a ación y únicamen e en lo que se e ie e a disposiciones de p ocedimien o. C eo es e a ance supone el empeza a pone "pue as al campo", "a con ola (ju ídicamen e) al con olado (polí ico)". Razonablemen e, si el Consejo Eu opeo o maliza sus euniones, adop a ac os ju ídicamen e inculan es y con olables, o a con o me a p ocedimien os, se ía necesa io que en i ud del pode de au oo ganización se do ase de un eglamen o in e no, p e is o en el a . 235, 3 TFUE y adop ado el 1 de diciemb e de 2009 (DO L 315, de 2 de diciemb e de 2009). Se a a de un ex o b e e, sólo 14 a ículos, en el que se egulan las con oca o ias, el luga de abajo (que sal o ci cuns ancias excepcionales se á en B uselas), la p epa ación del o den del día, el desa ollo de los abajos, el quó um y las decisiones, así como el ac a o la publicidad de las decisiones. En de ini i a, los equisi os mínimos pa a que uncione como una ins i ución más de la UE. Es a excesi a inco po ación del Consejo Eu opeo en el sis ema ins i ucional ha sido ampliamen e c i icado po la doc ina en la conside ación del esco amien o in e gube namen al de la UE en las ensiones que es udiamos. En es a línea, la endencia hacia lo in e gube namen al es e iden e, pe o no c eo que se deba a la nue a egulación de la igu a. Po el con a io, en iendo que es a in luencia ya la es aba eje ciendo el Consejo Eu opeo y que lo único que ha hecho el T a ado de Re o ma ha sido pone neg o sob e blanco lo que se enía p ac icando, po an o una inicia i a que apo a anspa encia y segu idad ju ídica. En consecuencia, bien enida la e o ma del Consejo Eu opeo. 77 L IBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN II. El Al o Rep esen an e de la Unión pa a Asun os Ex e io es y Polí ica de Segu idad La c eación de la igu a del Al o Rep esen an e de la Unión pa a asun os ex e io es y polí ica de segu idad es una de las p incipales inno aciones ins i ucionales apo adas po el T a ado de Lisboa, que sin duda no deja indi e en e al equilib io ins i ucional. Pa a cumpli el obje i o de da a la UE una mayo isibilidad en la escena in e nacional e a necesa io e mina con la "esquizo enia" que en el ámbi o de elaciones ex e io es conocía la UE. En es e e eno e a compe en e la Comisión y ambién el Consejo, pudiendo ambas ins i uciones llega a conclusiones muy dispa es espec o a idén icos ac os de ac uación. E a necesa io que la UE habla á con una sola oz en las elaciones in e nacionales y que además es u ie an coo dinadas las pos u as del Consejo y la Comisión. En la p ác ica, casi desde la c eación de la UE es e papel enía siendo desa ollado po el Sec e a io Gene al del Consejo que a su ez e a el Al o Rep esen an e pa a la Polí ica Ex e io y de Segu idad Común, ganando la UE isibilidad y con inuidad en la ep esen ación ex e io , más allá del u no de p esidencias o a o ias del Consejo. Es a unción, desempeñada po el en onces Sec e a io Gene al del Consejo Ja ie Solana, supuso un no able a ance pe o quedaba po cub i la o a pa e del desa ío de la acción ex e io que e a la coo dinación en e el Consejo y la Comisión. Pa a ello, desde la Decla ación de Laeken se p e é insis i en es a línea y en el p oyec o de T a ado-Cons i ución se ecoge la no edosa igu a del "Minis o de Asun os Ex e io es de la Unión". Es a nue a igu a se ía al mismo iempo miemb o del colegio de comisa ios, como icep esiden e de la Comisión, y miemb o del Consejo, que eunido en su o mación de Asun os Ex e io es se ía po él p esidido. Las unciones que se le asignan se concen an en la ep esen ación, inicia i a, mediación, coo dinación y ejecución de la polí ica ex e io de la UE. En la e o ma del T a ado ac ualmen e en igo , se ecoge casi con idén icas ca ac e ís icas, si bien es modi icado en su denominación. Ya no se á el Minis o de Asun os Ex e io es sino el "Al o Rep esen an e de la Unión pa a asun os ex e io es y Polí ica de Segu idad", como queda en el ac ual a . 18 TUE. Su doble ubicación, como miemb o de la Comisión y del Consejo de Asun os Ex e io es lle a a un complejo sis ema de nomb amien o: lo nomb a el Consejo Eu opeo po mayo ía cuali icada con la ap obación del P esiden e de la Comisión, de cuyo equipo o ma pa e. Como miemb o de la Comisión, debe á ob ene la in es idu a con el conjun o del colegio de comisa ios po el Pa lamen o Eu opeo y queda á some ido a la exigencia de esponsabilidad polí ica que puede hace el Pa lamen o a a és de la moción de censu a. Pe o lógicamen e sólo lo pod á des i ui aquél que lo ha nomb ado, es deci , el Consejo Eu opeo po mayo ía cuali icada. En caso de acep a se una moción de censu a que lle ase a la dimisión en bloque de la Comisión, se plan ea ía un ex año escena io en la UE pues o que el Consejo Eu opeo, a esul as de un ac o del Pa lamen o, queda ía obligado a des i ui al Al o Rep esen an e que ha pe dido la con ianza del Pa lamen o. 7 8 MARYCRUZ ARCOS VARGAS Una ez que comienza sus unciones, el T a ado lo si úa al en e de la polí ica ex e io y de segu idad común (a . 18,2 TUE), ac uando como manda a io del Consejo, p esidiendo la o mación de Asun os Ex e io es y pa icipando en el Consejo Eu opeo. Lo que se puede en ende como un a ance hacia la in eg ación, dado que el ámbi o in e gube namen al de los Consejos apa ece una oz cuya unción es eminen emen e sup anacional. Pe o, a pesa de su ca iz sup anacional, más di ícil se á su unción den o de la Comisión, que icep eside. El T a ado le con ía ela po la cohe encia de la acción ex e io (que al a hace), pe o ambién le enca ga "las esponsabilidades que le incumben en el ámbi o de las elaciones ex e io es". Es e iden e que la acción ex e io de la UE es mucho más que la Polí ica Ex e io y de Segu idad Común, bas a con epasa la quin a pa e del TFUE. Si además comp obamos las ca e as de la Comisión, podemos de ec a que son a ias cuyo con enido es á den o de la acción ex e io , además del ca ác e ans e sal que puede ene la acción ex e io en odos los desa ollos de acciones y polí icas de la UE. Po an o, la unción de es e icep esiden e de la Comisión pa ece que no es á llamada más que a se la coo dinación in e na de los dis in os desa ollos de la acción ex e io de la Comisión (en los que sigue man eniendo compe encia: Ampliación y Polí ica Eu opea de Vecindad, Coope ación In e nacional, Ayuda Humani a ia y Respues a a las C isis, Come cio, Desa ollo) y así mismo de coo dinación ex e na de es a acción ex e io de la Comisión con la Polí ica ex e io y de Segu idad Común, en la que apenas hay compe encia de las ins i uciones sup anacionales. En pelig o que se puede mani es a al espec o es que es a igu a, demasiado imbuida po la écnica in e gube namen al po el Consejo que p eside, in en e ansmi i es e plan eamien o ambién a á eas en los que desde hace años hay una compe encia consolidada pa a la UE en su e ien e más in eg ado a (ha sido cali icada como "el subma ino del Consejo en la Comisión"). Pe o, seamos op imis as y pensemos que la "con aminación" de ideas y mé odos de abajo ambién puede se a la in e sa, acili ando el a ance sup anacional en o os e enos de la acción ex e io de la UE. Como en an as o as ocasiones, a a depende en g an medida del alan e de la pe sona elegida pa a desempeña es a unción, pe o al menos la e o ma ha dejado una nue a pue a abie a. Po úl imo, ambién encon amos un impo an e campo de abajo pa a los equilib ios en e lo sup anacional y lo in e gube namen al en el p incipal ins umen o que el T a ado pone a disposición de la acción ex e io . Se c ea un Se icio Eu opeo de Acción Ex e io (a . 27,3 TUE), sob e el que se apoya el Al o ep esen an e pa a la ealización de sus unciones. Es e se icio debe abaja en colabo ación con los se icios diplomá icos nacionales y es a á compues o po pe sonal an o de la Sec e a ía Gene al del Consejo como de la Comisión La o ganización y es uc u a de es e se icio ya ha sido es ablecida po decisión del Consejo de Asun os Gene ales de 8 de julio de 2010, sob e la p opues a que p esen ó la Al a Rep esen an e (de 25 de ma zo de 2010), eniendo muy p esen e el in o me elabo ado po el Pa lamen o Eu opeo (In o me B ock). Las p ime as inco po aciones de pe sonal se han ealizado en ene o 2011, po lo 79 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN ecoge la p ác ica habi ual. No siendo posible log a el acue do necesa io pa a hace la p esidencia es able, cómo sí se log a en el Consejo Eu opeo, pe manece el sis ema de p esidencia o a o ia en pe iodos semes ales. Pe o es e iden e que es a solución que uncionaba bien con una Unión Eu opea de seis Es ados miemb os y mucho meno núme o de euniones en ó ganos in e gube namen ales, no es ú il ni po b e e ni po p olongada en una Unión de 27 Es ados miemb os y casi co idianas euniones de ó ganos in e gube namen ales. El Es ado que eje ce la p esidencia a penas puede hace en esos seis meses más que p esidi las euniones (a o io i si es un Es ado pequeño). Po o a pa e es un plazo demasiado b e e pa a inco po a e ec i amen e unas líneas de ac uación o p io idades. Sólo se excluye de es a o ación de p esidencias la o mación de Asun os Ex e io es, que sí gana pe manencia con la igu a del Al o Rep esen an e. Po lo demás, lo único que se plasma po esc i o como no edad es la p ác ica de la " oika", median e la que los es Es ados que eje cen sucesi amen e la p esidencia p oponen un p og ama conjun o (a . 1 Decisión del Consejo Eu opeo de 1 de diciemb e de 2009), aunque a pa i del mismo cada uno en su semes e lo adap a a su pa icula idiosinc asia. La p ime a ez que se ha pues o en ma cha es e sis ema as la en ada en igo del T a ado de Lisboa, ha sido en el p og ama del ío de p esidencias p esen ado po España-Bélgica-Hung ía, con p io idades comunes y una adecuación pos e io en cada caso, dado como esul ado es p esidencias que poco han enido que e más allá de la p io idad de pone en p ác ica la e o ma del T a ado. Sí puede supone una modi icación impo an e en el Consejo las inno aciones en o no a la mayo ía cuali icada. Po una pa e aumen an no ablemen e el núme o de bases ju ídicas que pe mi en la decisión po mayo ía cuali icada y no ya po unanimidad. Pe o ambién es no edoso el modo de calcula la mayo ía cuali icada. Recogida en el apa ado 4 del a . 16 TUE, a . 238 TFUE, ambos desa ollados en la Decisión 2009/857. Has a 2014 se con inua á aplicando el sis ema adicional median e el que hacía al a un o al de 255 o os de los 345 que sumaban el o al de los Es ados. Cada Es ado as una complicada negociación en cada e o ma del T a ado enía asignado un núme o conc e o de o os econociendo su peso especí ico den o de la UE, de acue do con conside aciones his ó icas, geog á icas, demog á icas, económicas, polí icas, es a égicas, e c. Pe o en de ini i a e an c i e ios no esc i os que siemp e gene aban impo an es ensiones y ecelos po pa e de los Es ados. De acue do con la e o ma del T a ado, a pa i de 2014, aunque a a se lige amen e más complejo en la aplicación p ác ica de cada caso se emi e a da os obje i os: Todos los Es ados son igualmen e sobe anos y po an o pesan igual en la ep esen ación de la legi imidad in e es a al, po an o mayo ía cuali icada se de ine como el 55% de los miemb os del Consejo. Pe o como, el Consejo no es sólo la eunión de los gobie nos de los Es ados miemb os sino una especie de cáma a de ep esen ación e i o ial en la Unión en la que se iene en cuen a la población, ese 55% de Es ados deben ep esen a al menos al 65% de la población. En el anexo III del Reglamen o In e no del Consejo 86 MARYCRUZ ARCOS VARGAS (decisión 2009/937 de 1 de diciemb e de 2009 ) queda egulado el sis ema de ecepción de es e da o obje i o, de modo que se ija la población de cada Es ado miemb o en ese momen o y se p e é que an es de 1 de sep iemb e de cada año los Es ados comunica án a la O icina de Es adís ica de la UE sus da os poblacionales a ene o de ese año, da os sob e los que cada año el Consejo an es de 30 de sep iemb e publica á la decisión en la que se hacen públicos es os da os. Los po cen ajes se aumen an al 72% cuando la p opues a no sea de la Comisión o del Al o Rep esen an e. Así mismo se egula la mino ía de bloqueo que es a á compues a po al menos un núme o mínimo de miemb os del Consejo que ep esen en el 35 % de la población, que ienen que se como mínimo cua o Es ados. Con es as modi icaciones, se hace más obje i a la asignación del peso de los Es ados en el Consejo y se acili a el cálculo de las mayo ías, lo que deja que pensa es que en la ins i ución en que es á ep esen ada la legi imidad in e gube namen al se enga p esen e el peso de la población, ¿es que no odos los Es ados son igualmen e sobe anos?, ¿no hubie a sido p e e ible aumen a las compe encias del Pa lamen o si lo que p e endíamos e a e o za la dimensión de la población en las decisiones de la UE? EL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL PUESTO EN PRÁCTICA: EL PRO- CEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO La egulación del p ocedimien o de adopción de decisiones no ma i as siemp e ha o mado pa e de la egulación básica de los T a ados, suponiendo la ep esen ación del equilib io in e ins i ucional que se p oduce en cada momen o de desa ollo de la UE y en el ni el de in eg ación en cada ma e ia. Siemp e han exis ido unas eglas de base: la Comisión, en su unción de mo o de la in eg ación es la enca gada de alo a la necesidad del ac o y goza del monopolio en la p esen ación de la p opues a que pone en ma cha el p ocedimien o. Pe o el que enga el monopolio de la p opues a no quie e deci que ambién lo enga de la inicia i a que no son sinónimos. El Pa lamen o Eu opeo enía ap obando esoluciones de inicia i a que la Comisión, si lo enía a bien, ami aba como p opues as o no. Si bien debía ene en cuen a que una mala elación con el Pa lamen o podía lle a lo a e i a le su con ianza. Pe o ambién la inicia i a le puede llega a la Comisión ambién desde la inicia i a popula median e la que al menos un millón de ciudadanos, nacionales de un núme o signi ica i o de Es ados, pod án in i a a la Comisión a p esen a una p opues a (a . 11 TUE). Es a pa ece una no edad impo an e de las posibilidades abie as po la e o ma del T a ado, pe o es á aún pendien e de un mayo desa ollo no ma i o. Queda ambién abie a la posibilidad excepcional que se some a la inicia i a po un g upo de Es ados miemb os, po ecomendación del BCE o a ins ancia 87 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN del T ibunal de Jus icia; en es os casos el papel de la Comisión queda bas an e educido pe o en cualquie caso pod á dic amina po inicia i a p opia (a . 294,15 TFUE). En cualquie caso, hay que conside a que oda p opues a de la Comisión se a a e en g an medida condicionada po la asunción de mayo es unciones po el Consejo Eu opeo, ijando las o ien aciones gene ales, e incluso "p io izándolas" ¿quién se á en onces el "mo o de la in eg ación"? También se conside a una de las eglas de base adicionales que la Comisión, en su unción de gua diana del De echo, es la dueña de su p opues a du an e odo el p ocedimien o, pudiendo modi ica la en an o el Consejo no se haya p onunciado y en el mismo sen ido pe manece en la ac ual egulación (a . 293,2 TFUE). El Consejo ambién puede modi ica la p opues a pe o si no malmen e su in e ención en el p ocedimien o deciso io es po mayo ía, si desea modi ica la p opues a que p o iene de la Comisión, debe ac ua po unanimidad, de modo que al menos se sal agua de el in e és común si no se a iende al in e és gene al que es á ep esen ado po la Comisión. Si son más las decisiones po mayo ía en la agenda del Consejo, menos en ación hab á de modi ica la p opues a de base que p esen ó la Comisión. A pa i de es as p emisas básicas se desa olla odo un p ocedimien o, que po p ime a ez as el T a ado de Lisboa se denomina o icialmen e "p ocedimien o legisla i o" en el que se p ocu a la mayo pa icipación de odas las legi imidades en p esencia. Cie amen e, la e olución de las e o mas del sis ema ins i ucional se ha ca ac e izado po os cambios que ha conocido el p ocedimien o deciso io. De modo que si en los T a ados undacionales la pa icipación del Pa lamen o se limi aba a se una ins ancia consul i a, en la úl ima o mulación ha llegado a con e i se en un co-legislado con el Consejo. Pe o ue el buen abajo del Pa lamen o, conciencia democ á ica, y el apoyo undamen al de la ju isp udencia del T ibunal de Jus icia que llegó a conside a que la al a de sus dic ámenes e a un icio sus ancial (ju isp udencia Isoglucosa AS. 138/ 79 y 139/ 79, S e. 29.10.1980) la que lo lle ó a log a en palab as del p o eso Jacqué "su luga bajo el sol". Las p ime as modi icaciones al p ocedimien o adicional ue on a pa i de los ac os que u ie an impo an es consecuencias inancie as, dado que el PE enía el pode p esupues a io. Más a de, el Ac a Única inco po ó el p ocedimien o de coope ación en el que po p ime a ez el PE se p onunciaba sob e un ac o que p ocedía del Consejo, pe o sólo egía pa a 7 bases ju ídicas. En Maas ich , como consecuencia del buen uncionamien o del p ocedimien o del Ac a Única a pesa de su complejidad, se in en a gene aliza y simpli ica , pe o se man enían es p ocedimien os dis in os. En desa ollo de esas inno aciones p ocedimen ales han sido ecuen es los acue dos in e ins i ucionales, en e los que caben des aca el modus i endi aco dado el 20 de diciemb e de 1994 en e las es ins i uciones (DOCE n°. C 102, 4.4.1996), la Decla ación Común de 1999 sob e las modalidades p ác icas 88 MARYCRUZ ARCOS VARGAS del p ocedimien o de codecisión (DOCE n°. C 1948 de 28.5.99), la Decla ación Común de 2007 (DOCE n°. C 145 de 30.6.2007. También los ajus es in e nos en cada una de las ins i uciones implicadas, que han hecho más ácil el buen uncionamien o del p ocedimien o, como el código de conduc a pa a la negociación en el ma co del p ocedimien o de codecisión que el Pa lamen o inco po a en el Anexo XX de su Reglamen o In e no (ac ualizado a julio de 2009), o la c eación de células de codecisión en la Comisión o en el COREPER, pa a acili a las negociaciones. Es ya en el T a ado de Funcionamien o donde queda ecogido un p ocedimien o legisla i o con amplia pa icipación de las es ins i uciones po lo que necesa iamen e es un p ocedimien o complejo. El desa ollo del p ocedimien o egulado en el a . 294 es suma iamen e el siguien e: • La Comisión p esen a la p opues a al PE y al Consejo (y pe manece dueña de su p opues a du an e odo el p ocedimien o, el Consejo sólo puede modi ica la po unanimidad-a . 293). • El PE la e en p ime a lec u a y la emi e al Consejo, que si ap ueba la posición del PE concluye el p ocedimien o con un ac o legisla i o. • Si no la ap ueba, in o ma de sus azones y la de uel e al PE. También in o ma la Comisión. • En es meses (+1) el PE puede ap oba (y en consecuencia concluye el p ocedimien o con un ac o legisla i o), echaza (concluye pe o sin ac o), o enmenda (es ableciéndose un diálogo en e las ins i uciones co-legislado as). • El Consejo ambién dispone de es meses(+1) pa a ap oba odo (concluye en p ocedimien o con ac o), no ap oba odas (en ablándose el diálogo a a és del Comi é de Conciliación). • El Comi é de conciliación con composición pa i a ia (Consejo-PE) y la Comisión iene 6 semanas (+2) pa a llega a un ex o conjun o, y si así ue a en 6 semanas (+2) con i man Consejo y PE. En cada una de sus in e enciones, el Consejo se p onuncia po mayo ía cuali icada y el PE po mayo ía. Una ez concluido el p ocedimien o, los ac os se án i mados po el P esiden e del Pa lamen o Eu opeo y po el P esiden e del Consejo (a . 297 TFUE). Es e p ocedimien o, con es lec u as po las dos ins i uciones que eje cen el pode legisla i o y con una obligación pa a ambas de negocia (que no de llega a un acue do), acili a la pa icipación de ambas ins i uciones, lo que supone una ga an ía de legi imidad democ á ica. El p ocedimien o expues o es el denominado "o dina io" po se el gene al y el e e ido en la mayo pa e de las bases ju ídicas y se pod á u iliza igualmen e pa a adop a di ec i as, eglamen os o decisiones. Pe o ambién cabe que el T a ado p e ea que un ac o legisla i o se adop e po una ins i ución, Pa lamen o o Consejo, con simple pa icipación de la o a; y es los que se e ie e 89 LIBER AMICORUM PROFESOR JOSÉ MANUEL PELÁEZ MARÓN como "p ocedimien o legisla i o especial" en el que la di e encia es la al a de pa idad de los dos co-legislado es (a . 289,2 TFUE). Pe o en cualquie caso, algo excepcional pa a las bases ju ídicas especí icamen e de e minadas en el T a ado (aunque son más de 30) y además se p e é como si uación ansi o ia, ya que en los p ocedimien os de e isión simpli icados del TUE se es ablece la posibilidad de que el Consejo Eu opeo po unanimidad decida ans o ma los p ocedimien os legisla i os especiales en o dina ios (a . 48, 7 TUE) Es e p ocedimien o legisla i o, es consecuencia necesa ia de la e olución de las dis in as ins i uciones desde los años 80 y de la asunción de nue as compe encias po la UE. Si bien es complejo y dila ado en el iempo, no menos que un p ocedimien o legisla i o in e no. Es un p ocedimien o que acili a la pa icipación de las dis in as ins i uciones y ace ca las decisiones legisla i as de la Unión al ciudadano, dado que al menos las sesiones del Pa lamen o son públicas, y el Consejo cuando ac úe en eje cicio del pode legisla i o ambién lo debe hace en sesión pública, lo que en cualquie caso es una ga an ía. A la is a del p ocedimien o expues o pod íamos p egun a nos po los equilib ios ins i ucionales y c eo que cabe señala que el ac ual p ocedimien o legisla i o esponde básicamen e a la línea de desa ollo abie a po el p ocedimien o de coope ación que en 1987 inicia a el Ac a Única. Es e iden e el aumen o de posiciones del Pa lamen o, y aunque con alguna incidencia en los pode es de la Comisión, básicamen e en un juego de suma ce o con el Consejo. Es e da o me pe mi e pensa que aunque e ec i amen e en el nue o esquema la Comisión ha disminuido su posición no ha sido sólo a cos a de un in e gube namen alismo ampan e sino a a o de la anspa encia y el p incipio democ á ico, que debe es a siemp e p esidiendo las a eas de la UE como sis ema polí ico (espe emos que no enga como consecuencia una al a de e icacia). Como conclusión de lo aquí es udiado c eo que pa a epensa las conclusiones a las que llegaba hace ein e años sólo es necesa io hace una e e encia al pá a o 1 del a . 13 del TUE en el que an es de p esen a el lis ado de cuales sean las ins i uciones es ablece cuál sea la inalidad del ma co ins i ucional: P omo e sus alo es, pe segui sus obje i os, de ende sus in e eses, los de sus ciudadanos y los de los Es ados miemb os, así como pe segui la cohe encia, e icacia y con inuidad de sus polí icas y acciones. Con es e plan eamien o lo que cabe p egun a se es si el ma co ins i ucional p e is o ep esen a las es legi imidades en las que se undamen a la Unión Eu opea (sus in e eses, los de sus ciudadanos y los de los Es ados), y si es as se encuen an en equilib io, necesa io pa a el buen desa ollo de las unciones encomendadas (p omo e sus alo es, pe segui sus obje i os y ga an iza la cohe encia, e icacia y con inuidad). Es imo que cumple azonablemen e lo p e is o, aunque al mismo iempo hay que econoce que el escena io en que en la ac ualidad de mue e la Unión mucho ha cambiado espec o a los ines ables equilib ios en e lo sup anacional y lo in e gube namen al que cen aban mis p eocupaciones y deba es con el p o eso Peláez allá po 1991. 90 MARYCRUZ ARCOS VARGAS ALGUNAS REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALDECOA LUZÁRRAGA, F. Y GUINEA LLORENTE, M. "La Eu opa que iene: el T a ado de Lisboa". Ed. Ma cial Pons. 2008. ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. "El T a ado de Lisboa y la ala gada somb a de los Es ados". 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