Un nuevo episodio en la estabilidad del personal interino al servicio de las Administraciones Públicas: la suspensión judicial de los procesos selectivos de la Junta de Andalucía para consolidar su empleo temporal

JUKIJI•KUL"..1 i1/4—io sul a que en el supues o de la sen encia que comen amos, la si uación es aún más cu iosa que la que desc ibe MARTIN REBOLLO a p opósi o de la decla- ación de Rese a Na u al de San oña y Noja, po que en la sen encia que nos ocupa la igencia del De echo es a al, la conse ación en manos del Es ado de "la o alidad de la unción aplica i a" se man end á has a que el p opio Es a- do quie a, es deci , has a que el legislado es a al ije los c i e ios de conexión. Y és e es, sin duda, ambién un momen o inde e minado po mucha que sea la au o inculación que el p opio legislado es a al quie a es ablece . La sen- encia es conscien e de es e pelig o y, po ello, cie a sus azonamien os ape- lando a la leal ad cons i ucional: "El Es ado de las Au onomías con igu ado po nues a Cons i ución no al- canza á, en es a ma e ia, su diseño acabado en an o el o den de compe- encias que se desp ende de la Cons i ución y los Es a u os no alcance ple- na ealización. Del hecho de que no se acue de la nulidad inmedia a de aquellos p ecep os de la Ley que se decla an incons i ucionales se in ie e la pe sis encia de una si uación anómala, en la que las compe encias con- o e idas pueden segui siendo eje ci adas po el Es ado. Es a si uación es, desde luego, p o isional y, po supues o, debe acaba cuan o an es. «La leal ad cons i ucional obliga a odos» (STC 209/1990, undamen o ju ídico 4»), y en es e caso especialmen e al Es ado, a pone le in en el plazo más b e e posible" (FJ 8°, in ine). Con ia en la leal ad cons i ucional con o ma, cie amen e, una p ueba de madu ez y de consolidación y acionalidad en las elaciones ins i ucionales, ene que eco da la a cada ins an e, en cada no ma que se elabo a y en cada sen encia que se dic a, pone, en cambio, sob e la pis a de que, al ez, la ea- lidad de las elaciones en e nues as Adminis aciones Públicas no sea en la p ác ica an luida ni discu a po los sende os de coope ación, coo dinación y colabo ación que se ían, sin duda, deseables (26). Consegui lo cons i uye, como dice el T ibunal, a ea de odos. (26) Sob e las de icien e implan ación de es e p incipio en nues o O denamien o Ju ídico, me ecen a ención las e lexiones de A. JIMENEZ BLANCO, «De las Adminis aciones Públicas y sus elaciones», en la ob a Comen a io sis emá ico a la Ley de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o común, Mad id, 1993, pág. 68. En gene al, pa a el en en- dimien o de lo que es e p incipio signi ica en el De echo alemán como elemen o es uc u ado o e eb ado del Es adó ede al, esul a ambién imp escindible su es udio Las elaciones de un- cionamien o en e el Pode Cen al y los En es n i o iales. Supe isión, solida idad, coo dinación, Mad id, 1985, págs. 95-108. Un nue o episodio en la es abilización del pe sonal in e ino al se icio de las Adminis aciones Públicas: la suspensión judicial de los p ocesos selec i os de la Jun a de Andalucía pa a consolida su empleo empo al (Comen a io en o no al au o de 13 de diciemb e de 1.999 de la sección p ime a de la Sala de lo con encioso-adminis a i o, con sede en Se illa, del T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía) Robe o Galán Vioque P o eso Ayudan e Doc o de De echo Adminis a i o Uni e sidad de Se illa SUMARIO: I. INTRODUCCION. II. LA ESPINOSA ESTABILIZACION DEI. PERSONAL INTERINO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS. 1. La ju- isp udencia cons i ucional sob e la es abilización del pe sonal in e ino de las Adminis aciones públicas. 2. La si uación de los in e inos de la Jun a de An- dalucía: El acue do en e la Jun a de Andalucía y los sindica os de 27 de julio de 1.999. 3. El a ículo 39 de la Ley 50/1.998, de 30 de diciemb e, de Medi- das iscales, adminis a i as y del o den social. III. EL AUTO DE 13 DE DI- CIEMBRE DE 1.999 DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDA- LUCIA COMO PARADIGMA DE EJERCICIO DE LA JUSTICIA CAUTELAR. 1. An eceden es del caso. 2. C i e ios manejados po el T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía pa a suspende los p ocesos selec i os pa a la consoli- dación del empleo empo al. IV. CONCLUSIONES. I. INTRODUCCION La esolución judicial que es obje o del p esen e comen a io, de la que ha sido ponen e el p esiden e de la Sala de lo con encioso-adminis a i o del T i- bunal Supe io de Jus icia de Andalucía el magis ado MARTINEZ-VARES 143 142 JURISPRUDCI1C111 Comen a ios de Ju isp udencia GARCIA, se enma ca den o de un in e minable núme o de ac uaciones ju- isdiccionales, an o del T ibunal Cons i ucional como de los Jueces y T ibu- nales de aquella ju isdicción, ecaídas en elación con los di e sos p ocedi- mien os seguidos en nues o país pa a ans o ma al pe sonal in e ino de las Adminis aciones Públicas en unciona ios de ca e a. La exis encia de una conside able "bolsa" de unciona ios in e inos al se - icio de las di e en es Adminis aciones Públicas cons i uye, sin duda, una de las cues iones más canden es que en la ac ualidad a ec an al De echo admi- nis a i o. Es cie o que las pe sonas que accedie on a la unción pública de o ma in e ina no han enido que pasa po el igu oso p ocedimien o, cuan- do és e ha exis ido, al que se ha some ido a los unciona ios de ca e a y que en ningún caso se puede habla de una expec a i a ju ídica a ob ene en p o- piedad la plaza que se ocupa in e inamen e po que la p opia na u aleza de la in e inidad impide que es a, en eo ía, ía excepcional de acceso a la unción pública pueda conside a se como un modo pe se de adqui i la condición de unciona io de ca e a. El único equisi o que se les exige, en odo caso, pa a se nomb ado unciona io in e ino es posee la i ulación exigida pa a la pla- za que ocupan. Pe o ob iamen e el delicado p oblema que plan ea la exis encia del co- lec i o de unciona ios in e inos no se le puede achaca exclusi amen e a ellos. Las Adminis aciones Públicas han abusado ex ao dina iamen e de es- a igu a. En algunas ocasiones como sucedió con el pe iodo inicial de es a- blecimien o del Es ado de las Au onomías la u ilización de pe sonal in e ino se jus i icó po el desbo damien o que supusie on los p ime os aspasos de compe encias del Es ado a las Comunidades Au ónomas que obligó a una co- locación masi a de pe sonal que u o que canaliza se po la ía más lexible de la in e inidad. No obs an e, dos décadas más a de no puede segui in o- cándose es a causa como la única esponsable del p oblema. Es más, en muchas ocasiones ha sido la desidia de las Adminis aciones espa- ñolas en con oca p ocedimien os pa a el ing eso de unciona ios la que ha im- pedido que los denominados in e inos se con ie an en unciona ios de ca e a, bene iciándose, además, de un pe sonal más "dócil" po que en cualquie mo- men o se puede ex ingui su elación de abajo con la Adminis ación y ambién más ba a o ya que po muchos años que se encuen en ocupando una plaza in e- inamen e no ienen de echo a que se les abone los ienios que de enguen. Todas es as azones hacen que esul e imposible ace ca se iamen e a la delicada cues ión del pe sonal in e ino al se icio de las Adminis aciones Pú- 144 blicas al ma gen de las alo aciones polí icas que, desde luego, no nos co es- ponde ealiza . El au o de 13 de diciemb e de 1.999 del T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía abo da es a cues ión desde la pe spec i a de la ga an ía de los de echos undamen ales al acceso en condiciones de igualdad a la un- ción pública y a la u ela judicial e ec i a consag ados en los a ículos 23.2 y 24 de nues a Cons i ución en e a a ios concu sos pa a el ing eso en dis in os cue pos de la Adminis ación au onómica andaluza con ocados po la Conse- je ía de Gobe nación y Jus icia con la inequí oca in ención de a o ece al pe sonal in e ino de la Jun a de Andalucía. II. LA ESPINOSA ESTABILIZACION DEL PERSONAL INTERINO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS A pesa de que con o me a la legislación adminis a i a (1) la ocupación de mane a p o isional de plazas de plan illa de las Adminis aciones Públicas has a an o no sean cubie as po unciona ios de ca e a debe de se algo ex- cepcional (2) la ealidad demues a desg aciadamen e el al o índice de in e- inidad exis en e en la unción pública española. La pe pe uación que se ha p oducido en el iempo de es a injus a si uación ha sensibilizado a los es- ponsables polí icos (3) que se han es o zados po a icula cauces especiales que pe mi an con e i en de ini i a la elación que une a los unciona ios in- e inos con la Adminis ación. Es e loable obje i o de da es abilidad a los unciona ios in e inos puede choca , sin emba go, con el manda o cons i ucional que obliga a los pode es públicos a ga an iza las igualdad de opo unidades de odos los españoles -y, en su caso, de los ciudadanos comuni a ios- en el acceso a la unción pública. (1) A s. 5.2 de la Ley de Funciona io ci iles del Es ado ap obada po el Dec e o 315/64, de 7 de eb e o y 29 de la Ley andaluza 6/1985, de 28 de no iemb e, de la O denación de la Función pública de la Jun a de Andalucía. (2) Sob e es e ema puede consul a se con ca ác e gene al a SANCHEZ MORON en su De e- cho de la Función pública, Tecnos, Mad id, 2' edición, 1997, págs. 83 y ss. y el es udio ju isp uden- cia] monog á ico de ARROYO YANEZ, El Funciona io in e ino, Tecnos, 1996. (3) Pa a SANCHEZ MORON en Igualdad de opo unidades en el acceso a la Función pública y es a- bilización unciona ial de los in e inos (Comen a io a la Sen encia 12/1999, de 11 de eb e o, del T ibunal Cons i ucional) publicado en el núme o 34 de es a Re is a, pág. 118, es a sensibilización pod ía de- be se an o al p opósi o de los polí icos de «cuida sus clien elas» como a su p eocupación , po la sue e del pe sonal que han conocido en el eje cicio de sus ca gos”. 145 1. La ju isp udencia cons i ucional sob e la es abilización del pe sonal in e i- no de las Adminis aciones públicas El T ibunal Cons i ucional ha jugado un papel decisi o a la ho a de es a- blece los lími es con que se en en an las Adminis aciones Públicas pa a in- eg a como unciona ios de ca e a a su pe sonal in e ino. Es a misión la ha desa ollado po un doble camino. En p ime luga , esol iendo ecu sos de ampa o (4) a la luz de los a ículos 14 y 23.3 de nues a Cons i ución plan ea- dos en e a con oca o ias de p ocedimien os de ing eso en la unción públi- ca que hayan enido como c i e io de e minan e la an igüedad de los pa ici- pan es en el desempeño de unciones públicas, aunque ue a de o ma p o i- sional, en la Adminis ación. Po o a pa e, no han sido escasas las eces en que nues o T ibunal Cons i ucional se ha enido que p onuncia en p oce- dimien os de decla ación de incons i ucionalidad (5) sob e la con o midad con el a ículo 103.3 de la Cons i ución, que impone como c i e ios pa a de- e mina el acceso a la unción públicas los p incipios de mé i o y capacidad, de disposiciones legales que es ablecen p ocedimien os especiales que ienen como inalidad a o ece que el pe sonal in e ino al se icio de las Adminis- aciones Públicas pueda adqui i la condición de unciona ios de ca e a. To- dos es as sen encias cons i ucionales han c is alizado en una sólida ju isp u- dencia sob e la ma e ia. El T ibunal Cons i ucional en su des acada STC 27/1.991, de 14 de e- b e o admi ió que el Legislado excepcionalmen e pudie a au o iza que se ese en odas o pa e de las plazas de una con oca o ia pa a el ing eso en las Adminis aciones Públicas a aquellas pe sonas que enían desempeñan- do unciones públicas con ca ác e in e ino o median e una elación con- ac ual de na u aleza empo al. Es a sen encia sal ó la cons i ucionalidad de sendas disposiciones ansi o ias de las Leyes andaluza y cana ia sob e Función pública (6) que p e eían sob e la base de la disposición ansi o ia 6 1 .4 de la Ley 30/1.984, de 2 de agos o, de Medidas pa a la Re o ma de la (4) Véanse, en e o as, las SSTC 67/1989, de 18 de ab il, 185/1994, de 20 de junio, 229/1994, de 18 de julio y 16/1998, de 26 de ene o. (5) C . SSTC 27/1991, de 14 de eb e o, 151/1992, de 19 de oc ub e, 302/1993, de 21 de oc- ub e, 174/1998, de 23 de julio y 12/1999, 11 de eb e o. (6) Las disposiciones ansi o ias 6'.3 de la ya ci ada Ley andaluza 6/1985, de 28 de no iem- b e, de O denación de la Función pública de la Jun a de Andalucía y 9 1 .2 de la Ley cana ia 2/1987, de 30 de ma zo de Función pública de Cana ias. 146 Función pública (7) la posibilidad de con oca p uebas selec i as es ingi- das a las que sólo u ie an acceso el pe sonal in e ino o con a ado que con- emplada es e úl imo p ecep o a endiendo a la inalidad especí ica que pe - seguían aquellas disposiciones que es ablecían «...medidas de ca ác e ansi o io y excepcional pa a esol e una si ua- ción singula y de i ada de un p oceso único e i epe ible de c eación de una nue a o ma de o ganización de las Adminis aciones Públicas a ni- el au onómico que dio luga a la necesidad de adsc ibi , de o ma in- media a, a pe sonal en égimen de De echo adminis a i o, cuando ni exis en plan illas de unciona ios ni había iempo pa a acudi a las o mas no males de ing eso en la Adminis ación Pública como unciona io de ca e a». (F j. 5.C) Sin emba go, no se con o ma ía con exigi es a inalidad cons i ucional- men e legí ima de i ada de la e icacia de la ac uación adminis a i a sino que añadi ía dos ga an ías adicionales. Po un lado, in e p e a ía es ic amen e la ese a de ley que es ablece el a ículo 103.3 de la Cons i ución de o ma que es e ipo de p uebas es ingidas así como los equisi os especí icos dis in os a los p e is os pa a los p ocedimien os no males que p e ean pa a el ing eso en la unción pública debe án se es ablecidos median e disposiciones de ango legal quedando, po lo an o, excluida la posibilidad de que la Adminis ación po ía eglamen a ia o dic ando ac os de aplicación como se ía la ap obación de las bases de las con oca o ias de p ocedimien o selec i os pueda in oduci equisi os dis in os a los que apa ezcan en la legislación sob e unción públi- ca. Es a ese a de ley no se cub e cuando la con oca o ia de p uebas es in- gidas se hace po medio de una ley de p esupues os. En una ley de es e ipo apa e de su con enido necesa io que consis e en la p e isión de ing esos y gas os sólo se pueden inclui ma e ias que gua den una elación di ec a con la ma e ias p esupues a ias po que cons i uyan un complemen o de los ins- umen os de polí ica económica que in eg an el p esupues o y sean necesa- ios pa a su co ec a ejecución. Es os equisi os no apa ecen, desde luego, en p ecep os sob e con oca o ia de p uebas es ingidas pa a pe sonal in e ino po lo que ales disposiciones no pod án in eg a se den o del denominado (7) Po es a azón la pos e io STC 151/1992, de 19 de oc ub e, es ima ía el ecu so de in- cons i ucionalidad in e pues o po el P esiden e del Gobie no con a los apa ados 3 y 4 de la dis- posición ansi o ia 9' de la Ley de la Función pública cana ia que se excedie on de lo dispues o en la legislación es a al básica an o en el ámbi o subje i o incluyendo además de a los con a a- dos adminis a i o a los unciona io in e inos como en el empo al ya que p olongó en más de es años la excepción a la obligación de con oca p uebas lib es. 147 Comen a ios de Ju isp udencia con enido e en ual de una ley de p esupues os como ha des acado con o- undidad el T ibunal Cons i ucional en su sen encia 174/1.998 de 23 de ju- lio (8). La segunda ga an ía no iene un ca ác e o mal sino ma e ial. La con o- ca o ia de p uebas de acceso de ca ác e es ingido como des iación de la e- gla gene al de la con oca o ia lib e sólo puede hace se de una o ma absolu- amen e excepcional «po una sola ez» como li e almen e es ableció la STC 27/1.991, de 14 de eb e o. En es e sen ido el T ibunal Cons i ucional, es i- mando un ampa o, anuló a a és de su STC 16/1.998, de 26 ene o, una con- oca o ia de p uebas de acceso ese ada exclusi amen e al pe sonal in e ino de la Dipu ación egional de Can ab ia po que no e a la p ime a ez que es a Adminis ación empleaba la ía de las p uebas es ingidas pa a esol e la si- uación de su pe sonal in e ino. No obs an e, ecien emen e en una polémica sen encia, ue emen e c i- icada po SANCHEZ MORON (9), es e T ibunal ha in e p e ado con mucha lexibilidad el equisi o de que la u ilización de las p uebas es ingidas se ha- ya hecho po una sola ez. La STC 12/1.999, de 11 de eb e o, deses ima la cues ión de incons i ucionalidad que le había ele ado la Sala de lo con encio- so-adminis a i o del T ibunal Supe io de Jus icia de Cas illa y León en ela- ción con la disposición ansi o ia 4s de la Ley de cas ellano-leonesa 1/1.993, de 6 de ab il, de O denación del Sis ema sani a io, que pese a que no p e eía un sis ema de acceso es ingido sí op aba po el p ocedimien o excepcional del concu so pa a el acceso a la unción pública sani a ia p imando de mane- a no able al pe sonal in e ino, po que «...aunque no se a a del p ime in en o pa a esol e la si uación ex- cepcional de los in e inos, sí es el único que, has a el momen o, no ha si- do decla ado con a io a De echo». (F.j. 5Q) Aunque se haya in en ado an e io men e la con oca o ia de p uebas se- lec i as de es e ipo no se hab á ago ado la posibilidad de hace lo de nue o si es as con oca o ias se ie on us adas po su anulación po los T ibunales de (8) F.J• 5 > '. (9) En Igualdad de opo unidades en el acceso a la Función pública y es abilización unciona ial de los in e inos..., op. ci ., págs. 117 y ss. que concluye lapida iamen e diciendo en elación con es e allo cons i ucional que espe a que quede «lan solo como un acciden e en el camino>'. (10) Ibidem, pág. 125. 148 Jus icia. Como señala i ónicamen e aquel au o «si no se consigue a la p ime a o a la segunda, se puede consegui a la e ce a, ya que mien as no se consiga la p e en- dida "es abilización", siemp e hab á una "p ime a o única ez en que así sea"» (10). El e dade o iesgo que encie a la lexibilización de la doc ina cons i ucio- nal que hace la STC 12/1.999, de 11 de eb e o, de la que ue ponen e GA- RRIDO FALLA, adica p ecisamen e en el amplio ma gen de maniob a que se deja a las Adminis aciones con ocan es. Nada impide que la Adminis acio- nes Públicas ensayen epe idamen e dis in os modelos de con oca o ias pa a asegu a la in eg ación de su pe sonal in e ino con ca ác e de ini i o has a que encuen en uno que supe e la ba e a de los ibunales con encioso-ad- minis a i os sin se anulada. Sin emba go, ninguna con oca o ia de p ocedimien os de selección de unciona ios públicos, ni siquie a la de p uebas de acceso es ingido, puede basa se en la adopción de unos c i e ios que pe mi an sabe de an emano quienes an a ob ene una plaza. Como señaló la STC 18/1.987, de 16 de e- b e o, «Lo que el a . 23.2 de la Cons i ución Española iene a p ohibi es que las eglas de p ocedimien o pa a el acceso a los ca gos y unciones públi- cas se es ablezcan, no median e é minos gene ales y abs ac os, sino me- dian e e e encias indi iduales y conc e as». (F.j. 6°) Es a p ohibición absolu a de con oca plazas ad pe sonam ambién es apli- cable a los p ocedimien os de selección de unciona ios públicos en los que el Legislado de mane a excepcional y, como hemos is o, po una sola ez ese e odas o pa e de ellas al pe sonal in e ino o los con a ados adminis- a i o en los que no pod án, po lo an o, es ablece se unos equisi os que con engan unas e e encias indi idualizadas y conc e as que pe mi an iden- i ica a p io i a las pe sonas singula izadas que an a ob ene las plazas o e - adas (11) . Menos aún pod á un Legislado , al menos au onómico, o dena la in e- g ación au omá ica ope legis, es o es sin necesidad de ealiza ningún ipo de p uebas de selección, de su pe sonal in e ino o con a ado empo almen e den o de su unción pública con ca ác e de ini i o como inexplicablemen e p e endie on las Leyes andaluzas 6/1.988, de 17 de oc ub e y 7/1.988, de 2 de no iemb e que ue on ené gicamen e anuladas po la STC 302/1.993, de 21 (11) Vid, po odas, la STC 148/1986, de 25 de no iemb e (F.J. 9 9 ). 149 JUR 15PRUDC11C1 1 Comen a ios de Ju isp udencia de oc ub e que a i mó en su undamen o ju ídico 3° que la legislación básica del Es ado «...pe mi e con oca «p uebas especí icas» en cie os casos y con las limi- aciones empo ales señaladas, pe o en modo alguno habili a a una in e- g ación au omá ica que e ija la an igüedad de los se icios p es ados a la Adminis ación en í ulo único y excluyen e de o os que legi ime el ac- ceso a la unción pública..». Pe o, sin duda, lo decisi o es de e mina p ecisamen e si una ley, po que po ía eglamen a ía o po ac os adminis a i os es a ía e ado cons i ucio- nalmen e, puede es ablece como mé i o a compu a pa a el ing eso en las dis in as Adminis aciones Públicas el iempo en que se haya enido ocupan- do con ca ác e p o isional una plaza lo que le da ía al pe sonal in e ino una cla a en aja inicial en e al es o de los concu san es. La egla gene al es que el desempeño in e ino de pues os públicos no cons i uye mé i o alguno a e ec- os de acceso a la unción pública como dispone exp esamen e, po ejemplo, el a ículo 29.3 in ine de la ei e ada Ley andaluza sob e unción pública. La única compensación que ecibe en p incipio el unciona io in e ino es la e- ibución po la p es ación de sus se icios de la que lógicamen e no pueden dis u a quienes no ienen es a condición. Sin emba go, la ju isp udencia cons i ucional ha seguido en es e pun o una línea pe misi a (12) señalando en la des acada STC 67/1.989, de 18 de ab il, que «...el iempo e ec i o de se icios puede e leja la ac i ud o capacidad del aspi an e pa a desa olla una unción o empleo público y supone ade- más, en ese desempeño, unos mé i os que pueden se econocidos y a- lo ados». (F j. 3°) Lo que se a a es de comp oba no ya si la an igüedad puede alo a se como mé i o en un p ocedimien o de ing eso en la unción pública sino el g ado de p opo cionalidad que el compu o del iempo p es ado como pe so- nal in e ino iene en el conjun o del mismo ya que solamen e si la pun uación de es e mé i o esul a a bi a ia e i acional de modo que de ac o sea imposi- ble que una pe sona sin expe iencia p e ia en la Adminis ación puede aspi- (12) Véanse, la sín esis de la doc ina cons i ucional que hacen SANCHEZ MORON en su De- echo de la Función pública, oh. ci ., págs. 128 y ss. y ARROYO YANEZ en El Funciona io in e ino, op. ci ., págs. 14 y ss. 150 a a una plaza la con oca o ia es a á lesionando el de echo undamen al a ac- cede en condiciones de igualdad a la unción pública. De es e modo, el T i- bunal Cons i ucional en aquella sen encia es imó que no e a a bi a io que el mé i o de la an igüedad pun uase has a un máximo del 45% de los pun os pe- o conside ó desp opo cionado que los pun os de la ase de concu so pudie- an se i pa a compensa la pun uación de la oposición a pa i de la cali i- cación de 2'5 sob e 10 ya que de es a en aja -denominada sis ema "mochila"- no se podían bene icia los pa icipan es que no hubiesen sido in e inos que se eían o zados a ob ene como mínimo una cali icación de 5 pa a supe a la ase de oposición. En de ini i a el T ibunal Cons i ucional ha es ablecido una ju isp uden- cia bas an e lexible a la ho a de enjuicia los di e sos in en os de los pode es públicos de pone in a la p eca iedad en el empleo de una buena pa e del pe sonal al se icio de las Adminis aciones Públicas con el único lími e de que es os deben ene o zosamen e cobe u a en una ley que no enga un al- cance disc imina o io. 2. La si uación de los in e inos al se icio de la Adminis ación andaluza: El acue do en e la Jun a de Andalucía y los sindica os de 27 de julio de 1.999 El p oblema de la p eca iedad del empleo den o de la unción pública se encuen a especialmen e agudizado en el seno de la Adminis ación de la Jun a de Andalucía. No sólo se ha pe pe uado un amplio colec i o de uncio- na ios in e inos que ing esa on en los dis in os cue pos de su Adminis ación gene al du an e el alumb amien o de la Comunidad Au ónoma andaluza sino que es e indeseado enómeno se ha ex endido y gene alizado a sec o es de la ac i idad pública an impo an es y sensibles como los que ep esen an los se - icios públicos de la sanidad, el con ol e e ina io o el sis ema educa i o. G an pa e de los males que a ec an a es os se icios públicos esenciales se de- ben a la in e inidad de los p o esionales que desempeñan es as unciones pú- blicas. Es lógico, po lo an o, que el obje i o de e adica es e p oblema, ya desg aciadamen e endémico, cons i uya una p io idad legí ima de los espon- sables polí icos de nues a Comunidad Au ónoma. Es o explica que se hayan emp endido di e sas inicia i as legisla i as pa- a acaba con la p eca iedad del empleo en el sec o público andaluz que, no obs an e, han enido como ya se ha is o una desigual sue e. El T ibunal Cons i ucional acep ó en su STC 27/1.991, de 14 de eb e o, que la Ley 6/1.985, de 28 de no iemb e de O denación de la Función pública de la Jun- a de Andalucía habili a a a su Adminis ación pa a con oca p uebas es in- 151 JURI5PRUDe IC111 Comen a ios de Ju isp udencia gidas pa a el pe sonal in e ino y con a ado adminis a i amen e an e io al 23 de agos o de 1.984 al ampa o de lo dispues o en la legislación básica del Es- ado. Como se a aba de una medida legisla i a excepcionalísima ya no po- d ía ol e a se u ilizada en el u u o. Así se lo eco dó es e T ibunal al Pa - lamen o andaluz diciendo que «El ca ác e excepcional de dicho sis ema de acceso que, po una sola ez, ha de coexis i con el común de la con oca o ia lib e (p ocedimien o que, en lo sucesi o, hab á de u iliza la Adminis ación au onómica a in de pe mi i el lib e acceso de quienes no man ienen con ella elación al- guna) ha de lle a nos a decla a que las disposiciones legales cues iona- das, al se p opo cionadas con los ines legí imos enunciados, no han oca- sionado ulne ación alguna del a . 23.2 C.E. ». (F j. 5) in ine, el sub aya- do es nues o) Menos o una end ía el p oyec o auspiciado po el Legislado andaluz en el año 1.988 de in eg a po minis e io de la ley, sin necesidad de ealiza p uebas de acceso, al pe sonal in e ino den o de su unción pública con un ca ác e de ini i o que ue abo ado po la STC 302/1.993, de 21 de oc ub e. Es as inicia i as enían su o igen en di e sos comp omisos polí icos asu- midos po la Jun a de Andalucía en e a las o ganizaciones sindicales en acue dos como el de 26 de eb e o de 1.996 en el que se ga an iza la es abili- dad y la consolidación den o de la unción pública andaluza de su pe sonal in e ino (13). En es e con ex o el pasado 14 de sep iemb e de 1.999 el Con- sejo de Gobie no andaluz (14) ap obó el acue do de la Mesa de Negociación de Adminis ación Gene al de la Jun a de Andalucía de 27 de julio sob e em- pleo público que dedica su pun o 5° al pe sonal in e ino. En es e pun o la Jun a de Andalucía asume dos obligaciones dis in as. Po un lado, ga an iza el man enimien o de los acue dos an e io es sob e es abili- dad en el empleo de su pe sonal in e ino «has a la o al esolución de la consoli- dación del colec i o, po los p ocesos opo unos». En segundo luga , y como medida de calado se comp ome e a sus i ui es e empleo in e ino po un empleo de- ini i o a pa i de la con oca o ia de un concu so que end ía su base legal en la nue a egulación in oducida en la legislación es a al sob e unciona ios pú- (13) Vid. la ob a de OJEDA AVILES, Los acue dos de es abilización del pe sonal empo al en las Ad- minis aciones Públicas: (el modelo de la Jun a de Andalucía), Coma es, G anada, 1998. (14) Publicado en el BOJA, n 9 110, de 21 de sep iemb e de 1999. 152 blicos po la Ley 50/1.998, de 30 de diciemb e, de Medidas iscales, adminis- a i as y del o den social que «básicamen e, con end ía, como elemen os a alo a la expe iencia en los pues os de abajo desempeñados, los cu sos de o mación, las i u- laciones académicas y la elabo ación de una memo ia». La elección del sis ema excepcional (15) de selección del concu so cons- i uye una apues a polí icamen e a iesgada y desde el pun o de is a ju ídico cie amen e discu ible a la luz del de echo undamen al a accede en condi- ciones de igualdad a la unción pública ya que es e sis ema en el que no se exi- ge la celeb ación de p uebas pa a de e mina la capacidad de los pa icipan- es sino que sólo se ija en sus mé i os ya adqui idos a o ece cla amen e a aquellas pe sonas que se encuen en desempeñando unciones pa a la Admi- nis ación au onómica andaluza como sin mucha di icul ad se deduce de los c i e ios que an a se alo ados en es e concu so. La iabilidad de es e, has a el momen o, úl imo es ue zo po con e i en unciona ios de ca e a a los in e inos al se icio de la Jun a de Andalucía de- pende á de que de la con oca o ia del concu so se ajus e a los equisi os es a- blecidos en el ci ado a ículo 39 de la Ley 50/1.998 y de que los c i e ios de alo ación no hagan absolu amen e imposible que pueda ing esa a a és de es e p ocedimien o de selección pe sonas que no hayan p es ado nunca se i- cios a es a Adminis ación au onómica. 3. El a ículo 39 de la Ley 50/1.998, de 30 de diciemb e, de Medidas del o den social, iscal y adminis a i o En el ma co de la p eocupación polí ica exis en e po la sue e del pe - sonal in e ino al se icio de las Adminis aciones Públicas se si úa la no edosa egulación que ha in oducido el a ículo 39 de la Ley de acompañamien o de los P esupues os Gene ales del Es ado pa el año 1.999. Según es e p ecep o: «La con oca o ia de p ocesos selec i os pa a la sus i ución de empleo in e ino o consoli- dación de empleo empo al es uc u al y pe manen e se e ec ua á de acue do con los p in- cipios de igualdad, mé i o, capacidad y publicidad y median e los sis emas selec i os de oposición, concu so o concu so-oposición. En es e úl imo caso, en la ase de concu so po- d án alo a se, en e o os mé i os, la expe iencia en los pues os de abajo obje o de con- oca o ia». Es e p ecep o se comple a con lo que dispuso el pá a o cua o del (15) (.j . Los a s. 4 del R.D. 364/1995, de 10 de ma zo, de ing eso del Pe sonal al Se icio de la Adminis ación Gene al del Es ado y P o isión de Pues os de T abajo y P omoción p o esional de los Funciona ios ci iles de la Adminis ación Gene al del Es ado y 39.2 de la Ley de o dena- ción de la Función pública de la Jun a de Andalucía. 153 JURISPRUDe el l  Comen a ios de Ju isp udencia a ículo 21 de la Ley 49/1.998, de 30 de diciemb e de P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 1.999 que es ablece que ue a de los sec o es, uncio- nes y ca ego ías p o esionales p io i a ias o que a ec en al uncionamien o de se icios públicos esenciales «las Adminis aciones Públicas pod án con oca los pues os o plazas que, es ando p esupues a iamen e do ados e incluidos en sus elaciones de pues os de abajo, ca álogos o plan illas, se encuen en desempeñados in e ina o em- po almen e». Bas a una simple lec u a de es os p ecep os legales, que de acue do con la doc ina cons i ucional sen ada en la STC 151/1.992, de 19 de oc ub e (16) ienen la conside ación de legislación básica del Es ado, pa a pe ca a se de la al a de cobe u a ju ídica del concu so que se ha comp ome ido con oca la Jun a de Andalucía. Con o me a lo que es ablece el mencionado a iculo 39 la expe iencia en los pues os de abajo sólo pod á se enido en cuen a como mé i o en un p oceso de ing eso de pe sonal unciona io cuando el sis ema de selección sea el del concu so-oposición. Unicamen e pa a es e sis ema se excepciona la egla gene al que impide compu a en una con oca o ia de em- pleo público los se icios p es ados con an e io idad a la Adminis ación con- oca e ya que al combina la ase del concu so con la de oposición se es á ase- gu ando que los uncidna ios in e inos o los con a ados empo almen e, que end án necesa iamen e que supe a las p uebas que se es ablezcan, an a e- ne que compe i ealmen e con el es o de los aspi an es pa a pode ob ene una plaza en p opiedad. De es e modo se espe a el de echo undamen al al acceso a las unciones públicas siemp e que la alo ación que se haga en las co espondien es con oca o ias de la an igüedad no a o ezca desp opo cio- nadamen e al pe sonal in e ino al se icio de las Adminis aciones Públicas. III. EL AUTO DE 13 DE DICIEMBRE DE 1.999 DEL TRIBUNAL SU- PERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA COMO PARADIGMA DE EJERCICIO DE LA JUSTICIA CAUTELAR Con la "pe cha" o mal del a ículo 39 de la Ley 50/1.998 y en cumpli- mien o del acue do de 27 de julio de 1.999 la Conseje ía de Gobe nación y Jus icia ap obó el 24 de sep iemb e es o denes po las que se con ocaban p ocesos selec i os pa a la consolidación del empleo empo al median e con- cu so de mé i os pa a ing eso en el Cue po de Auxilia es Adminis a i o, en el Cue po supe io de adminis ado es, especialidad Adminis ado es Gene- (16) Sob e odo su undamen o ju ídico 3°. ales y en el Cue po de Técnicos de G ado Medio, opción ingenie ía Técnica Ag ícola espec i amen e (17). Es as con oca o ias han sido suspendidas po medio del au o de 13 de di- ciemb e de 1.999 dic ado po la Sección p ime a de la Sala de lo con encioso- adminis a i o del T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía con sede en Se- illa en el ecu so in e pues o con a aquellas o denes po la Con ede ación sindical de Funciona ios independien es (CSI-CSIF). 1. An eceden es del caso Las ó denes impugnadas con ocaban concu sos de mé i os pa a el ing e- so en di e sos cue pos de la Adminis ación au onómica andaluza, que eco- gían el con enido del Acue do en e la Jun a de Andalucía y los sindica os de 27 de julio de 1.999, es ableciendo una alo ación que enía la cla a in encio- nalidad de ga an iza que las pe sonas que desempeñaban ya in e inamen e pues os de abajo en los cue pos pa a los que se con ocaban las plazas alcan- za an de ini i amen e la condición de unciona io de ca e a. Pa a accede a es as plazas solamen e se podían alega cinco mé i os di e- en es.. En e ellos la expe iencia p o esional abso bía has a un 45% de los pun- os eó icos del concu so. Po cada mes comple o de se icio en pues os in- cluidos en la elación de pues os de abajo de la Adminis ación Gene al de la Jun a de Andalucía de con enido igual al de los unciona ios de los Cue pos y especialidades a los que se op aban se o o gaba, siemp e que se hayan adqui i- da en el mismo G upo, 0'4 pun os. Si es a misma expe iencia ambién adqui i- da en el mismo G upo se había ob enido en o as Adminis aciones públicas la pun uación que se asignaba e a la mi ad mien as que se alo aba únicamen e con 0 , 1 pun os cada mes de expe iencia dis in a de las an e io es de con enido igual al de los que desempeñen los unciona ios de ca e a de los Cue pos y es- pecialidades a que se op a. Con es a ba emación se es aba p imando de mane- a pa en e a las pe sonas que ya enían ocupando de o ma in e ina pues os de abajo en los Cue pos y especialidades pa a los que se con ocaba el concu so ya que si se enía una an igüedad de diez años, que e a el ope máximo de años compu ables a e ec os de es e concu so, se sob epasaban ya los 45 pun os que a lo sumo se podía ob ene po es e concep o. Debido a la exis encia de es e lí- mi e de los diez años po las o as dos clases de an igüedad ba emables sólo se podían alcanza como máximo 24 y 12 pun os espec i amen e. (17) Publicadas en los BOJAS, núms. 123, 124, y 125, de 23, 25 y 27 de oc ub e de 1999. 154 155 La alo ación de los cu sos de o mación y pe eccionamien o p o esional que enía a ibuida has a un máximo de 20 pun os ambién es aba o ien ada a a o ece a quienes ya ocupaban las plazas con ocadas ya que de odos los cu sos ealizados las con oca o ias solo an a oma en conside ación aquellos «cuyo con enido gua de elación di ec a con las a eas p opias de [1] conjun o de los pues os de abajo que pueden se desempeñados po los unciona ios de ca e a de los Cue pos y especialidades a que se op a> , . Es ex ao dina iamen e di ícil que un un- ciona io que no haya p es ado se icios en la plazas con ocadas haya enido la ocasión de ealiza cu sos de o mación que gua den es a elación di ec a, e- quisi o que hace comple amen e imposible pun ua po es os mé i os a quie- nes no hayan enido nunca la condición de unciona ios Po o a pa e la pun uación de las i ulaciones académicas y de los eje - cicios ap obados en p uebas selec i as pa a el ing eso en la Adminis ación de la Jun a de Andalucía e an an insigni ican e que aunque en abs ac o no pu- die a cali ica se de disc imina o ia ampoco con ibuía en nada a ayuda a pun ua a quienes no enía una expe iencia p e ia en es a Adminis ación. Ac edi ando el máximo de es os mé i os pe mi idos po la con oca o ia (sólo dos i ulaciones académicas o iciales dis in as a la exigida pa a la plaza que gua de elación di ec a con las a eas p opias del Cue po y especialidad de unciona ios al que se op a y como máximo es eje cicios ap obados) sola- men e se podían ob ene la es imonial ci a de 5 pun os. Unicamen e el úl imo mé i o que consis ía en la ealización de un T a- bajo-Memo ía sob e unos emas de ca ác e gene al pun uable has a un má- ximo de 30 pun os podía conside a se e dade amen e neu al en la medida que el anonima o con que se ienen que co egi asegu a la igualdad de opo - unidades en e los concu san es. No obs an e, pa ece cla o que si los T ibu- nales que se debían cons i ui pa a esol e es os p ocesos selec i os aplicaban unos c i e ios muy gene osos o muy es ic i os con ca ác e gene al a odos los concu san es el c i e io de la an igüedad iba a se el ealmen e de e mi- nan e a la ho a de decidi la adjudicación de ini i a de las plazas. El sindica o ecu en e basó su pe ición de suspensión de es as con oca- o ias en que es as ulne aban el de echo undamen al a accede en condi- ciones de igualdad a la unción pública al es ablece un sis ema excepcional de ing eso y no espe aban los p incipios cons i ucionales de igualdad, mé i o y capacidad. Alegaban ambién que se habían in ingido aspec os o males co- mo que las plazas con ocadas no hubie an apa ecido p e iamen e en la o e - a de empleo público pa a el año 1.999 y, inalmen e, que los concu sos con- ocados ca ecían de cobe u a legal. 2. C i e ios manejados po el T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía pa a suspende los p ocesos selec i os pa a la consolidación del empleo empo al A la luz de los a gumen os manejados po el ecu en e que ue on com- pa idos po el Minis e io iscal, que ambién solici ó la suspensión, la Sala u- o que ealiza una di ícil y delicada ponde ación de los in e és que es aban en juego en el ecu so plan eado dado que la ep esen ación de la Jun a de Andalucía se había opues o a la adopción de es a medida cau ela alegando los pe juicios g a es que la pa alización de los p ocesos selec i os iniciados po- dían causa al in e és público. El au o de 13 de diciemb e de 1.999 comienza eco dando el p incipio de ejecu i idad de los ac os adminis a i os consag ado en los a ículo 56, 57 y 94 de la Ley 30/1.992, de 26 de no iemb e, de Régimen ju ídico de las Adminis- aciones Públicas y del P ocedimien o adminis a i o común. La suspensión cons i uye, po lo an o, una medida excepcional a la que sólo se pod á acu- di cono dispone el a ículo 130 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, de la Ju- isdicción con encioso-adminis a i a cuando sin ella se pie da la inalidad le- gí ima que se p e ende consegui con el ecu so siemp e que no cause una pe u bación g a e de los in e eses gene ales. Después de menciona los es c i e ios ju isp udenciales adicionalmen e manejados po los T ibunales del o den con encioso-adminis a i o, el pe iculum in mo a, la necesidad de eali- za un juicio ponde a i o de los in e és en con lic o y el umas bonis iu is pasa- á a comp oba si es os es án ealmen e p esen es en la impugnación de los concu sos sob e los que es á conociendo. La Sala Juzgado a econoce que la ealización de las p uebas selec i as, e- niendo en cuen a los c i e ios de alo ación es ablecidos po las ó denes e- cu idas, causa ía unos g a es pe juicios a aquellos concu san es que no u- ie an la condición de in e inos de la Jun a de Andalucía. Si más a de se es i- ma a el ecu so se ía muy di ícil epa a el daño que se les hubie a ocasiona- do no sólo a es os úl imos sino ambién a aquellos unciona ios que hubiesen pa icipado en concu sos de aslado en p o isión de las plazas que hubie an quedado acan es una ez esuel o. Queda po sabe si los in e és gene ales en juego le impiden accede a la suspensión solici ada. O dina iamen e en es e ipo de ecu sos con encioso- adminis a i o que ienen po obje o p ocedimien o de selección de uncio- na ios debe p e alece el in e és de las Adminis aciones Públicas de do a se del pe sonal necesa io pa a p es a los se icios públicos que sean de su com- pe encias. Sin emba go, la Sala ma iza que 156 157 «...en es e supues o, pa imos de una si uación peculia . En e ec o, la con oca o ia oma sopo e en el a ículo 39 de la Ley 50/1.998, que p e- é la ealización de p ocesos selec i os de consolidación de empleo em- po al, y como ya señalamos en el au o dic ado en el ecu so 2.460/1998, "se a a de pues os de abajo que es án cubie os po pe sonal in e ino, que de suspende se la con oca o ia pod ían segui eje ciendo sus uncio- nes. De ahí que no se iese al e ado el uncionamien o de la Adminis a- ción. Más aún, a los conc e os unciona ios in e inos no les es pe judicial la suspensión, en cuan o con inúan eje ciendo sus unciones has a que se esuel a el concu so, de esul ado siemp e incie o pa a cada uno de ellos. Caso de supe a el p oceso, su in eg ación en la unción pública con econocimien o de los se icios p es ados los deja indemnes de cual- quie consecuencia g a osa"”. (Ej. ) Como azona el ponen e si se suspenden es os p ocesos selec i os el pe juicio que se causa a la Adminis ación de la Jun a de Andalucía es mínimo po que no se es á impidiendo que puedan ing esa nue os unciona ios sino que se con ie an en unciona ios de ca e a unas pe sonas que es án abajando pa a es a Adminis- ación aunque lo hagan con ca ác e in e ino. Tampoco son g a es las conse- cuencias que la suspensión p o oca ía a es e pe sonal in e ino. Con inua án p es- ando sus se icios has a que se esuel a la impugnación de los concu sos en las mis- mas condiciones en que las enían haciendo an es. Po el con a io, si no se aco - da a la suspensión y después se es ima el ecu so los daños se ían mucho mayo es ya que hab ía que anula los nomb amien os de unciona ios e ec uados en base a es a con oca o ia y es a anulación epe cu i ía sob e odos los concu sos de asla- do que se hubie an ealizado con pos e io idad. Una ez comp obada la exis encia de unos pe juicios de di ícil epa ación y que la suspensión no comp ome ía el co ec o uncionamien o de la Admi- nis ación la Sala se de end á en de e mina si la pe ición de suspensión se en- cuen a su icien emen e undada como pa a jus i ica la adopción de es a me- dida cau ela . Aunque se cuida mucho de no deja p ejuzgado el ondo del asun o las conclusiones a las que llega al analiza la ba emación que con iene las ó denes impugnadas son muy elocuen es. En elación con las posibilidades que end ía un unciona io que no haya desempeñado se icios en la Jun a de Andalucía pa a ob ene una plaza en es os concu sos señala que «...se deduce que se p ima el habe sido unciona ios de la Jun a de An- dalucía en e a la misma expe iencia (idén icos equisi os de semejanza se exigen) ob enida en o a Adminis ación, sea como unciona io de ca- e a, sea como in e ino». (Ej. 5°) Y haciendo un ala de de ealismo a i ma ía en su siguien e undamen o que son «nulas... las posibilidades de ing eso de aquellas pe sonas que no ienen expe iencia p e ia». Es a apa iencia de buen de echo que espaldaba la suspensión p e endi- da po el ecu en e no se e empañada ni siquie a po el hecho de que es os concu sos u ie an su base en el a ículo 39 de la Ley 50/1.998 como había es- g imido la Jun a de Andalucía. El au o que comen amos sos iene con i meza que es a «...Ley que si e de apoyo no es ablece el ba emo que ha de segui se, si- no que exp esamen e se a i ma que se deben espe a los p incipios de igualdad, mé i o y capacidad, po lo que nada impedi ía anula las ó de- nes si se en endie a que a pesa de ene su apoyo en una no ma de an- go de ley, no espe a el con enido de es a, ni los p incipios cons i ucio- nalmen e es ablecidos pa a el acceso a la unción». (Ej. 6°) No bas a, po lo an o, con la me a in ocación de es e a ículo pa a po- de con oca un p ocedimien o de selección de unciona ios que igno an- do el de echo a accede en condiciones de igualdad a la unción pública, como a nues o juicio hacían las ó denes con ocadas, op aba po el sis ema excepcional del concu so pa a asegu a de es e modo que las plazas que se o ecían ue an adjudicadas a aquellas pe sonas que ya las enían ocupan- do in e inamen e. La suspensión judicial de es os discu ibles p ocesos selec i o iene como mé i o el habe e i ado el mal mayo que supond ía, si en el u u o se dic a - como pa ece p e isible- una sen encia es ima o ia, ene que lucha con a los hechos consumados que hubie a ep esen ado la esolución de es os concu - sos. El au o de 13 de diciemb e de 1.999 de la Sala de lo con encioso-admi- nis a i o del T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía con sede en Se illa cons i uye de es e modo un magní ico ejemplo de uncionamien o diligen e de los T ibunales de Jus icia en su esencial misión de con ola la legalidad de las ac uaciones adminis a i as, en es e caso de o ma cau ela . Es a es echa ía de la jus icia cau ela que ambién es exp esión del de echo cons i ucional a una u ela judicial e ec i a pe mi e en pa e palia , aunque nunca lo haga con ca ác e de ini i o, los e ec os más g a es que se de i an del ala man e e- aso en la esolución de los ecu sos con encioso-adminis a i os que es una de las p incipales quieb as de nues o Es ado de De echo. 158 159