Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía: criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio: aplicación en el término de Jerez de la Frontera

Autor: Luis Copano Ortiz Geógrafo Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía Tutor: Dr. Jesús Ventura Fernández Profesor Titular en Análisis Geográfico Regional Universidad de Sevilla DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN ANDALUCÍA. CRITERIOS PARA LA DELIMITACIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES INFERIORES AL MUNICIPIO. APLICACIÓN EN EL TÉRMINO DE JEREZ DE LA FRONTERA. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local TRABAJO FIN DE MÁSTER Curso 2010/2011 DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN ANDALUCÍA. CRITERIOS PARA LA DELIMITACIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES INFERIORES AL MUNICIPIO. APLICACIÓN EN EL TÉRMINO DE JEREZ DE LA FRONTERA. Autor: Luis Copano Ortiz Geógrafo Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía Tutor: Dr. Jesús Ventura Fernández Profesor Titular en Análisis Geográfico Regional Universidad de Sevilla Índice. 1. RESUMEN Y JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO…………………………………………….. 5 2. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA……………………………………………………………… 13 3. MARCO TEÓRICO……………………………………………………………………………... 17 4. UNA NUEVA PERSPECTIVA PARA LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ANDALUCÍA……………………………………………………………………………..……... 20 4.1. MARCO NORMATIVO……………………………….…………………………………… 20 4.2. NECESIDAD DE MODIFICAR LA LEY 7/1993, DE DEMARCACIÓN MUNICIPAL DE ANDALUÍA…………...………….…………………………………………………….. 23 4.3. MUNICIPIO Y AUTONOMÍA LOCAL EN ANDALUCÍA.……………….……………… 25 4.4. LA IMPORTANCIA DE LA DEMARCACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO MUNICIPAL EN LA LAULA…………...………………….…………….. 28 4.5. LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO SUBMUNICIPAL………………………….. 29 4.5.1. Antecedentes normativos……………………………………………………..... 29 4.5.2. Normativa estatal vigente…………………………………..…………………… 33 4.5.3. Normativa autonómica andaluza. Antecedentes………..……………………. 35 4.5.4. La Ley de Autonomía Local de Andalucía (LAULA)...…..…………………… 37 4.5.5. El nuevo enfoque de las Entidades Locales Autónomas.…………………… 41 4.5.6. Las Entidades Vecinales………………………………………………………... 44 4.5.7. Aspectos comunes de la regulación de las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autónomas……………………..………………………….. 45 4.5.8. El mapa andaluz de Entidades Locales Autónomas.…..……………………. 48 4.5.9. Las posibilidades segregacionistas de las Entidades Locales Autónomas con la entrada en vigor de la LAULA…………………..…..…………………… 51 5. CRITERIOS PARA LA DELIMITACIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES INFERIORES AL MUNICIPIO…………………………………………………….................. 52 5.1. LA NECESIDAD DE REALIZAR UN ANÁLISIS TERRITORIAL DEL MUNICIPIO… 54 5.2. DETERMINACIÓN DE LOS NÚCLEOS DE POBLACIÓN EXISTENTES EN EL MUNICIPIO…………………………………………………………………………………. 56 5.2.1. El concepto de núcleo de población...………………………………………….. 56 0 5.2.2. Identidad común y diferenciada……...………………………………………..... 59 5.3. DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO TERRITORIAL DONDE DEBEN EJERCER SUS COMPETENCIAS LOS NÚCLEOS DE POBLACIÓN…………………..………. 60 5.3.1. Entidades Locales Autónomas con ámbito territorial…..…………………..... 63 5.3.2. Entidades Locales Autónomas sin ámbito territorial…..…………….……..... 68 5.4. DETERMINACIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES INFRAMUNICIPALES AUSENTES DE NÚCLEOS DE POBLACIÓN……………………….………………… 72 5.5. CRITERIOS A UTILIZAR………..……………………………………………..………… 73 6. PROPUESTA DE DELIMITACIÓN PARA EL TÉRMINO MUNICIPAL DE JEREZ…………………………………………………………………………………………… 75 6.1. CRITERIOS HISTÓRICOS. ESTUDIO DEL POBLAMIENTO……………………….. 75 6.1.1. Conformación del alfoz jerezano y surgimiento de entidades de población. 75 6.1.2. Tratamiento urbanístico de las entidades de población………………..……. 101 6.1.3. Surgimiento de movimientos segregacionistas………………….…...…......... 108 6.1.4. La actual organización territorial de Jerez en Áreas de Planificación...….... 110 6.1.5. Determinación y estudio de las entidades de población…………………….. 114 6.1.6. Desconcentración o descentralización administrativa municipal………....... 124 6.2. CRITERIOS ADMINISTRATIVOS……………..…………………….………………..... 125 6.2.1. Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía…………………………....... 125 6.2.2. Política de empleo en Andalucía………………..…………………………....... 128 6.2.3. Política educativa andaluza…………………………………………………….. 129 6.2.4. Códigos postales…………………………………………………………………. 131 6.2.5. Seccionado censal……………………………………………………………….. 133 6.2.6. Nomenclátor de entidades de población...…………………………………….. 136 6.3. CRITERIOS CUANTITATIVOS…...…………..…………………….………………....... 138 6.4. CRITERIOS TERRITORIALES………………...…………………….………………...... 145 6.5. CRITERIOS SOCIOPOLÍTICOS.……………..…………………….………………....... 149 7. RESULTADOS……………….………………………………………………..………………… 155 8. CONCLUSIONES……………………………………………………………………………….. 191 9. BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS UTILIZADAS.…………………………………………. 193 10. ANEXOS…………………………………………………………………….………………….. 201 ANEXO 1. Diccionario geográfico-estadístico-histórico de España y sus posesiones de Ultramar (1845-1850)....................................................................................... 201 ANEXO 2. Nomenclátor de Andalucía de 1860................................................................ 204 ANEXO 3. Nomenclátor de Unidades Poblacionales de 2010.......................................... 212 Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 5 Resumen y justificación del estudio. La Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA) ofrece a los municipios la posibilidad de organizar espacialmente su término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales como manifestación de su plena autonomía política, con el fin de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana y dotar de mayor eficacia a la prestación de servicios. Esta opción se fundamenta en la potestad de autoorganización que se les otorga en la presente Ley con objeto de poder definir sus propias estructuras administrativas, adaptadas a sus necesidades para permitir una gestión eficaz. Podríamos considerar que el municipio tiene plena libertad para establecer o no circunscripciones territoriales en su término municipal en función de la potestad de autoorganización que le otorga el artículo 91.3 de la Ley Orgánica 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía y como manifestación de su plena autonomía política. En este sentido, en el artículo 90 del Estatuto vigente, se establecen los principios de organización territorial andaluza, que deberán regirse “por los principios de autonomía, responsabilidad, cooperación, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, coordinación, suficiencia financiera y lealtad institucional”. Estos principios deben ser aplicados en todos los elementos de la estructura territorial andaluza que está compuesta por los municipios, provincias y demás entes territoriales. El municipio, como entidad territorial básica (artículo 91.1 del Estatuto y artículo 3.2 de la LAULA), tiene que aplicar el principio de organización territorial de Andalucía que, si bien el artículo 109 de la LAULA parece plantear que la organización territorial del municipio es simplemente una posibilidad que le otorga la Ley en función del ejercicio de su potestad de autoorganización, se establece, para las entidades territoriales, de forma expresa, que deberán regirse, entre otros, por los principios de desconcentración y descentralización. Por tanto, a pesar de que la potestad de 1 Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 6 autoorganización territorial corresponde al municipio, éste deberá valorar (mandato) las posibilidades de organizarse espacialmente en circunscripciones territoriales que podrán ser desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones análogas) y/o descentralizadas (entidades vecinales o entidades locales autónomas). En definitiva, los municipios tienen la obligación de valorar cómo se organizarán territorialmente teniendo en cuenta las particularidades de su término municipal, con el objetivo final de prestar a todos los ciudadanos el mismo nivel de servicios e involucrarlos en los procesos de participación ciudadana, que deben estar definidos en su normativa y funcionando de forma eficiente por medio de canales de comunicación adecuados. Apostar por la descentralización o desconcentración política municipal es una elección que el municipio decidirá en función su propia realidad socioeconómica y territorial. El objetivo que se persigue es acercar la Administración Local a la ciudadanía para mejorar la eficacia de la gestión municipal e introducir de forma real la participación ciudadana en todos los asuntos que les afectan. Por tanto, las entidades que asuman competencias descentralizadas (propias) o desconcentradas (delegadas) por parte del municipio deben ser capaces de gestionarlas de tal forma que mejoren la eficacia municipal. Se tiende a interpretar de forma errónea que la descentralización política supone poseer mayores capacidades funcionales por poseer competencias consideradas como propias; sin embargo, la desconcentración puede significar un mayor número de competencias que, aunque no sean propias sino delegadas, permiten tener una mayor capacidad decisoria. Es más, habitualmente los ayuntamientos tienden a ofrecer un mayor número de funciones a las entidades de carácter desconcentrado ya que sobre ellas tienen plenos poderes para establecer su metodología de trabajo. Por su parte, las entidades descentralizadas, por lo general, son vistas por los ayuntamientos como una imposición de la administración regional y/o estatal que ha otorgado competencias propias a estas entidades sin su consentimiento, por lo que no son integradas en sus esquemas organizativos, siendo frecuente la existencia de trabas administrativas que Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 7 impiden gestionar de forma eficaz las competencias que son propias de estas entidades descentralizadas. En ciertas ocasiones se apuesta por un modelo complementario, donde conviven un modelo descentralizado junto a otro desconcentrado; así, algunas Entidades Locales Autónomas tienen asumidas competencias propias que podríamos considerar que abarcan unos servicios mínimos para su población pero, a su vez, el ayuntamiento matriz delega competencias que amplían dichas funciones, con el fin de acercar la acción administrativa y de facilitar la participación ciudadana en las políticas locales. Definir el carácter desconcentrado o descentralizado que han de tener las circunscripciones territoriales, aunque importante para establecer el modelo competencial del municipio, no es lo más interesante en este discurso, pues lo fundamental es conocer el ámbito territorial donde las diferentes entidades que se establezcan van a ejercer sus competencias (ya sean propias o delegadas). Es conveniente que los municipios, en virtud de su plena autonomía para organizarse internamente, realicen un exhaustivo análisis territorial, centrado en el estudio del poblamiento para la determinación de los asentamientos poblacionales (núcleos y entidades en diseminado) existentes en su territorio, teniendo presente las diversas características históricas, geográficas, sociales, económicas, culturales o administrativas que revelasen unos intereses colectivos peculiares. La aprobación de la Ley de Autonomía Local se planteaba como una necesidad, puesto que la Ley 7/1993, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía presentaba ciertos problemas en relación con las Entidades Locales Autónomas (ELAs). Sobre la base de la Disposición Transitoria Segunda de dicha Ley, la entonces Consejería de Gobernación reguló, mediante Orden de 13 de junio de 1997, el proceso de adaptación de las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIMes) en ELAs. Dicha Orden fue impugnada por las EATIMes de La Redondela (Isla Cristina), Fuente Carretero (Fuente Palmera) y Algallarín (Adamuz), siendo declarada nula por sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) y, posteriormente, ratificadas por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 13 de octubre de 2005 y 4 de abril de 2006 Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 14 Como objetivos secundarios del trabajo de investigación se plantean los siguientes: 1. Profundizar en los planteamientos normativos de la Ley de Autonomía Local de Andalucía en lo referente al Título VII sobre la administración del territorio municipal. 2. Poner de relieve que las políticas de desconcentración y descentralización municipal no son opuestas sino complementarias. 3. Mostrar el mapa actual de Entidades Locales Autónomas de Andalucía, analizando las diferencias existentes entre aquellas que poseen delimitado su ámbito territorial y su partida presupuestaria y aquellas que, aunque funcionan como tal, se encuentran en una situación apartada de los parámetros legales. 4. Plantear la necesidad de realizar un análisis territorial del municipio al completo, sin limitarse a estudiar núcleos de población concretos e individualizados para la delimitación de su ámbito territorial, ya que el territorio es dinámico y futuras iniciativas vecinales de constitución de ELAs o Entidades Vecinales (o incluso circunscripciones de carácter desconcentrado) pudieran verse perjudicadas por estudios parciales. 5. Establecer una definición del concepto de núcleo de población que se ajuste a los planteamientos normativos de las leyes estatal y autonómica, pero que aporte una mayor concreción para evitar ambigüedades. 6. Afrontar la problemática territorial del Jerez Rural, con la existencia de 7 Entidades Locales Autónomas sin delimitación de su ámbito territorial aprobado por Decreto, además de diversos núcleos de población y entidades en diseminado que actualmente participan de una política de desconcentración de competencias. La metodología de análisis planteada en esta investigación parte de un amplio y profundo conocimiento de los aspectos legales relacionados con el régimen local y la administración del territorio municipal. La Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía parece que ha solventado diversas cuestiones problemáticas de la anterior Ley 7/1993, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, como la constitución “ope legis” (por mandato de Ley) de las EATIMes en Entidades Locales Autónomas, si bien no se ha pronunciado respecto a aquéllas que aún no tienen definido un ámbito territorial Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 15 donde ejercer sus competencias propias y que, según el artículo 116 de la LAULA, es parte del contenido mínimo para la constitución de una ELA o una Entidad Vecinal. Esta falta de concreción ha motivado que durante el discurso expuesto en el presente trabajo, se realice una crítica al articulado contenido en esta Ley, si bien, por otra parte, ha permitido que surja un tema propicio para la elaboración de un estudio de investigación centrado en un elemento tan geográfico como son los límites territoriales. Una vez acotado el tema de investigación, y sobre la base de un profundo conocimiento de la legislación de régimen local, el siguiente paso era ofrecer una serie de soluciones para establecer la delimitación de aquellas Entidades Locales Autónomas que aún no tenían definido su ámbito territorial. En este sentido, la legislación vigente no concreta criterios específicos para la delimitación de circunscripciones territoriales, aunque deben basarse en el principio de organización territorial del municipio. Para el establecimiento de unidades territoriales, se parte de la idea de la necesidad de realizar un estudio que abarque a todo el municipio, ya que dentro del análisis deben ser tenidos en cuenta todas las identidades existentes, así como las posibles iniciativas de constitución de entidades de gestión descentralizadas que en el futuro pudieran surgir. Se han considerado una serie de criterios: histórico, administrativo, cuantitativo, territorial y sociopolítico, para el establecimiento de límites y su aplicación en el municipio de Jerez de la Frontera; su orden no es aleatorio puesto que el punto inicial de toda tarea delimitadora es conocer el territorio en cuestión por medio de un estudio del poblamiento, que permita la determinación de los núcleos de población existentes y de antiguos límites que pudieran tener alguna validez en el momento actual. Por otro lado, existen delimitaciones de distintos organismos para la plasmación territorial de sus políticas y planes, lo que sugiere la existencia de límites ya definidos. Como en toda investigación científica, es necesario aplicar técnicas cuantitativas que aporten lógica matemática a realidades territoriales y sociales, si bien consideramos que la delimitación territorial, debido a su relación directa con la identidad poblacional, debe limitarse a matizar los límites ya establecidos, ponderando una serie de factores (en el Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 16 presente estudio por medio del criterio proporcionalidad territorio/población y a través de los polígonos de Voronoi). También el territorio a constituir debe ser continuo y delimitado en función de la consideración de accidentes geográficos o elementos de carácter permanente y fácilmente identificables, siempre que sea posible y aconsejable. Por último, y no menos importante, se debe facilitar la participación ciudadana en los procesos de delimitación de ámbitos territoriales, pues aportan la necesaria aprobación democrática y razón de ser del principio de autonomía local reforzado en la LAULA, así como conocer también las indicaciones políticas-ideológicas de las distintas partes del territorio municipal. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 17 Marco teórico. Para que las distintas Administraciones Públicas puedan ejercer sus competencias necesitan disponer de una delimitación precisa de su ámbito. Hacia 1870 se inician en Andalucía las primeras tareas de delimitación municipal, recogiendo en Actas de Deslinde los Acuerdos a los que llegaban las Comisiones de los Ayuntamientos implicados. Unos años después, y ligados a los trabajos iniciales del Mapa Topográfico Nacional 1:50.000, el entonces Instituto Geográfico y Estadístico aborda los levantamientos topográficos de las líneas límite acordadas, junto con la elaboración de planimetrías y altimetrías a escala 1:25.000 de los términos municipales. Más de un siglo después, el Instituto de Cartografía de Andalucía comenzó a recrear aquellas condiciones de trabajo y a replantear sobre el terreno las líneas límite descritas en las Actas de Deslinde con la finalidad de dotar a los mojones localizados de coordenadas precisas en el Sistema Geodésico de Referencia actual (ETRS89). Para ello, fue necesario realizar una importante labor de análisis de los documentos históricos existentes, reconstruir el Sistema de Referencia utilizado en aquellos momentos y, finalmente, repetir los trabajos topográficos utilizando las técnicas más modernas de toma de datos. El motivo principal de comenzar este apartado de tal forma no es otro que poner de manifiesto que la mayor parte de las fuentes bibliográficas relativas a la delimitación territorial están referidas al establecimiento de límites municipales, puesto que se considera la unidad básica territorial del Estado y a lo largo de la historia ha sufrido importantes modificaciones (no tanto los límites provinciales y ninguna los autonómicos). 3 Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 18 Además, se considera una materia legal que le corresponde definir a las Administraciones Públicas, por lo que pocos investigadores (ajenos a ellas) se han introducido en esta temática, si bien destacan algunos de los trabajos y artículos del profesor de la Universitat de Lleida Jesús Burgueño Rivero que, aunque centrados en muchas ocasiones en una escala supramunicipal o provincial, también trata la problemática municipal, como por ejemplo en dos de sus artículos “Geografía y Administración. Proyectar territorios en el siglo XIX” y “El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña”. En relación con la delimitación del ámbito territorial o área de influencia que deben poseer las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio, después de realizar un profundo análisis bibliográfico, debemos destacar el trabajo del profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, Manuel Beato Espejo, denominado: “El ámbito territorial en las entidades locales creadas por motivo de colonización interior”, donde expone de manera pormenorizada la normativa a tener en cuenta, además de criterios cuantitativos, para la delimitación del área de influencia. Sin embargo, debido a su especialización científica, no aborda la cuestión que tantas veces se discute, que no es otra que la determinación de los límites de las entidades locales inframunicipales. En cuanto a trabajos de investigación que delimiten con exactitud el ámbito territorial de una entidad poblacional, ya sea una EATIM o una Entidad Local Autónoma, debemos destacar el trabajo de investigación de doctorado de José Manuel Astillero Ramos, dirigido por el Dr. Juan Francisco Ojeda Rivera, bajo el nombre de “Delimitación del ámbito territorial de una entidad local autónoma: método de análisis y propuestas”. En este estudio se plantean una serie de aspectos a tener en cuenta para el análisis: legales, geográficos y territoriales, poblacionales y demográficos, históricos y económicos; y se aplican para dos entidades locales: Guadalcacín (Jerez de la Frontera) y Zahara de los Atunes (Barbate). Para conocer más trabajos sobre la delimitación de entidades locales inframunicipales tendríamos que remitirnos a normativa legal (Decreto, Orden) sobre la determinación de límites territoriales. Un caso muy llamativo es el Decreto 163/2006, de 12 de septiembre, por el que se determinan los límites territoriales de la Entidad de Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 19 Ámbito Territorial Inferior al Municipio de La Redondela del municipio de Isla Cristina (Huelva), puesto que fue muy discutido, la fijación de límites, aplicándose diversos criterios citados en su contenido en posteriores procesos delimitadores. Por tanto, consideramos que el presente estudio aporta aspectos novedosos en la materia sobre el establecimiento de límites para la subdivisión de municipios en unidades territoriales. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 20 Una nueva perspectiva para la Administración Local en Andalucía. 4.1 MARCO NORMATIVO. En el Título VIII de la Constitución Española de 1978, que trata sobre la Organización Territorial del Estado, se establece una división territorial en municipios, provincias y Comunidades Autónomas que presentan plena capacidad para la gestión de sus propios intereses; se concreta lo relativo a la Administración Local en su Capítulo II, concediéndose autonomía y personalidad jurídica propia a los Ayuntamientos (Art. 140) y las Diputaciones (Art. 141.1), quedando estas últimas determinadas por la agrupación de municipios (consideradas como entidades locales); además, podrán crearse agrupaciones de municipios diferentes a la provincia (Art. 141.3). El Estatuto de Autonomía de Andalucía de 1981 venía a integrar y completar lo referido a la administración local y entidades locales (Título Preliminar, Artículos 3, 4 y 5), definiendo al municipio como la entidad territorial básica de la Comunidad Autónoma y fijando las pautas generales que deben regir los procesos de alteración de términos municipales y fusión de municipios limítrofes; se definían de forma más concreta las competencias de las provincias y se introducía un aspecto territorial novedoso, la posibilidad de creación de comarcas mediante su regulación por Ley del Parlamento Andaluz, que deberían estar integradas por municipios limítrofes de la misma provincia atendiendo a características geográficas, económicas, sociales e históricas, y en el que se requeriría el acuerdo de todos los municipios afectados con la aprobación del Consejo de Gobierno. Para completar el marco legislativo de las entidades locales surge la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases del Régimen Local (modificada por la Ley 57/2003, de 16 de 4 Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 21 diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local), que traza las líneas maestras definitorias en relación a los ámbitos competenciales y establece una tipología de entidades locales: aparte de las ya definidas provincias, islas, municipios y comarcas, se nombran otras nuevas como las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM), las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de municipios, siendo estas últimas las únicas que no poseerán carácter territorial, estando limitadas a la prestación de servicios y ejecución de obras. El Reglamento de Población y de Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986) dedica el Título Primero al territorio, estableciendo el procedimiento relativo a las alteraciones, deslindes y capitalidad de términos municipales; constitución, organización y funcionamiento de las Mancomunidades y Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM); además para la determinación territorial de las EATIMes se establecen normas para la delimitación de aquéllas que no posean ámbito territorial con anterioridad al presente Real Decreto. Sentadas las bases legales del Estado español en lo referido a la organización territorial y al régimen local, las Comunidades Autónomas comienzan a desarrollar instrumentos normativos en la misma materia, dentro de las competencias otorgadas por la Constitución Española, la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1690/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Población y de Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Las competencias estatutarias de Andalucía junto con la experiencia adquirida como Administración Autónoma, demandaban y permitían un nuevo paso en la promulgación de la legislación de desarrollo, ya iniciada con la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio y delimitada por los artículos 149.1.18 de la Constitución, el 13.3 del Estatuto Andaluz y la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. La Ley 7/1993, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (LRDMA), dentro del marco de política global del Estado que representa el común denominador normativo, contemplaba las peculiaridades de la realidad andaluza en materia de Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 22 demarcación municipal, entendida ésta como “espacio penetrable por otras Administraciones que se superponen y tienden a confundirse en una constante búsqueda de elementos de relación que faciliten la articulación de todo el sistema administrativo, sin pérdida de la esencia autónoma de cada municipio”. Esta Ley retomaba para dar forma al espinoso tema de las modificaciones de términos municipales (Título II): para las fusiones se evitan aquellas medidas coercitivas que pudieran forzar a una pérdida de representatividad política de núcleos de población en beneficio del supuesto de funcionalidad, y en cuanto a las segregaciones se trata de garantizar la eficacia alterando lo menos posible la realidad municipal existente, por lo que se fijaron unos mínimos de población y distancia del núcleo del que se pretendía la segregación, que avalaran la viabilidad de aquél en el supuesto de que se culminara el proceso de independencia. En cuanto a las agrupaciones de municipios (Título III), se aconsejaba y regulaba la potenciación de fórmulas asociativas que racionalizaran y aunaran esfuerzos y recursos, ya que la tendencia era a adecuar los diversos ámbitos territoriales de las Administraciones Públicas a las exigencias derivadas del desarrollo económico y social; así, se regularon las Mancomunidades de municipios (Capítulo I), y una nueva figura como son los Consorcios (Capítulo II), que no se limitaban a la asociación de municipios, sino que otras Administraciones e incluso entidades privadas sin ánimo de lucro podrían pertenecer a los mismos. El Área Metropolitana (Título IV) lo definía como asociación de municipios muy singular, sólo se aconsejaba un esbozo normativo de la misma, dejando la regulación específica y minuciosa de cada uno de los supuestos que pudieran plantearse a la Ley propia que los creara. Esta Ley recogía en su articulado figuras legales con capacidad jurídica que suponían la descentralización administrativa de los Municipios con la aparición de las Entidades Locales Autónomas (Título V), para las que se establecía el procedimiento de constitución (Capítulo I), extinción (Capítulo IV) y registro de las mismas (Capítulo V), su régimen jurídico, organización y competencias (Capítulo II) y la determinación de sus Haciendas (Capítulo III). Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 23 Mediante la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se da mayor protagonismo a las cuestiones territoriales y a las entidades locales, concediendo el Título III a la Organización Territorial de la Comunidad Autónoma. En su artículo 98, se hace mención a la necesidad de disponer de una ley de régimen local, en el marco de la legislación básica del Estado, que deberá regular las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma. Fruto de la necesidad de contar con una ley de régimen local que potenciara la autonomía local de los municipios andaluces, surge la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), cuyo objeto es la determinación de las “competencias y las potestades de los municipios y de los demás entes locales como expresión propia de la autonomía local”. Así mismo, “contiene la regulación de la demarcación territorial municipal y de la organización administrativa de su territorio, con respeto a la potestad de autoorganización que ostentan las entidades locales”. 4.2. NECESIDAD DE MODIFICAR LA LEY 7/1993, DE DEMARCACIÓN MUNICIPAL DE ANDALUCÍA. En primer lugar hay que tener en cuenta que la Ley 7/1993 tenía diecisiete años de vigencia y era necesario valorar si las líneas maestras que inspiraron su regulación habían sido eficaces desde la perspectiva de la conformación de la estructura territorial local. En este sentido habría que tener en cuenta, por ejemplo, que si una finalidad de dicha ley fue poner limitaciones al procedimiento de segregación para la creación de un nuevo municipio a sólo aquellos casos que fueran estrictamente necesarios, el resultado se ha mostrado eficaz, pues durante su período de vigencia sólo prosperaron uno de los pocos procedimientos iniciados con tal finalidad (en concreto la creación del Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 30 de la actividad agraria, o ganadera, que la Constitución de Cádiz no reconoció como entidad específica, ya que los pueblos que no superaban la cifra de población antes mencionada, como regla general, no podían contar con Ayuntamiento propio, pasando a depender del municipio más cercano. El primer reconocimiento legal de los “pueblos agregados” a un término municipal, lo encontramos tras la Revolución de 1869, en la Ley Municipal de 20 de julio de 1870. Se dice que “los pueblos que, formando con otros término municipal, tengan territorio propio, aguas, pastos, montes o cualquiera derechos que le sean peculiares, conservarán sobre ellos una Administración particular”. Además, se establecen los ya clásicos requisitos necesarios para constituir un municipio: población, territorio apropiado y capacidad económica para poder sufragar los gastos municipales obligatorios. Es curiosa la cifra de población que se determina como necesaria para conformar municipio, que no debe ser inferior a 2.000 habitantes. Si aplicáramos este criterio a los 8.114 municipios españoles (a fecha 1 de enero de 2010), 5.788, es decir un 71% de los mismos, dejarían de ser municipios independientes, pasando a formar término municipal junto a otros (en Andalucía, de los 771 municipios un 40% ya no sería municipio). Con respecto al territorio, esta Ley se reduce a señalar cómo los residentes de los municipios “debieran disponer de un territorio proporcionado a su población”. Preocupación pionera por un tema clave en la ordenación territorial. La Ley Municipal de 3 de octubre de 1877 mantiene la regulación de los pueblos agregados, sin incorporar grandes cambios, manteniéndose dicho régimen hasta el Proyecto de Maura de 1903 y sus sucesivas modificaciones. La novedad de esta regulación es la utilización del término Alcalde Pedáneo y la configuración de estas poblaciones como administraciones especiales dotadas de personalidad jurídica. El Proyecto de Romanones de 1906, introduce la preocupación por la hacienda de los ahora llamados “pueblos dispersos” obligando al Ayuntamiento del Municipio a efectuar un reparto equitativo de su presupuesto para evitar desigualdades territoriales. El segundo Proyecto de Maura de 1907, reproduce la regulación jurídica de la Ley de 1870 y atribuye a los pueblos agregados, por primera vez, las competencias de policía urbana y rural. Es importante este proyecto pues por primera vez se establece Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 31 de forma explícita la existencia de competencias que superan el ámbito urbano, por lo que de manera implícita se reconoce la existencia de un territorio de mayor amplitud que los terrenos directamente ligados a los núcleos de población y terrenos circundantes. Por su parte, el Proyecto de Barroso de 1912, les reconoce capacidad jurídica para la defensa de sus intereses, dotándoles de competencias en contratación, ejercicio de acciones y Administración de su patrimonio. El Estatuto Municipal de 1924, conocido como Estatuto de Calvo Sotelo, marca un nuevo hito en el régimen de estos núcleos de población, al introducir por primera vez el concepto “Entidad Local Menor o fracciones de Municipios”. Las competencias que se les atribuían son muy parecidas a las asignadas en las normas actuales y, en cuanto a los órganos de Gobierno y Administración, incorpora el régimen de Concejo Abierto para las Entidades Locales Menores de hasta 1.000 habitantes y para las que lo superen, un Presidente y una Junta con 2 vocales. Por su parte, la Ley de Bases de 10 de julio de 1935 y la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 desarrolla el procedimiento jurídico para la creación y supresión y, como novedad, asigna al Presidente de la Entidad Local Menor las mismas facultades del Alcalde del Municipio, y la Junta Vecinal se adapta al funcionamiento de los órganos colegiados de los Ayuntamientos. En la época franquista, sobre todo de la postguerra, se elimina todo lo que pudiera dotar de autonomía a la Administración Local, de este modo el Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local de 14 de julio de 1945 reconocía la existencia de las Entidades Locales Menores donde tradicionalmente venían funcionando, pero centró sus esfuerzos en regular la supresión de estas Entidades por el Consejo de Ministros, cuando su existencia no pareciera conveniente o necesaria por motivos económicos. El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de mayo de 1952 se refiere a la Administración Local conformada por órganos administrativos y no por Entidades con personalidad jurídica pública. De este modo establecía que “la Administración Local española está constituida por los Ayuntamientos, Juntas Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 32 Vecinales y Concejos abiertos, las Diputaciones provinciales y Cabildos insulares y los órganos representativos de las Mancomunidades voluntarias municipales y de las Agrupaciones municipales forzosas”. El Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales de 17 de mayo de 1952 en su artículo 1, calificaba a la Entidad Local Menor como Entidad Municipal, junto con el Municipio, la Mancomunidad municipal voluntaria y la Agrupación municipal forzosa. La Ley de Bases de Régimen Local de 3 de diciembre de 1953 reconocía la existencia de las Entidades Locales Menores como entes naturales del Municipio, previendo su constitución para los casos de supresión de Municipios, creación de núcleos urbanos de nueva implantación y las que surjan de alteraciones de términos municipales. Esta Ley hay que contextualizarla en el marco de la actuación que, después de la guerra civil, había iniciado el Gobierno de Franco con los Planes de Reforma Agraria llevados a cabo por el Instituto Nacional de Colonización, que planificó nuevos núcleos de población para albergar organizadamente a población jornalera. De este modo, el origen de muchas Entidades Locales Menores actuales, se sitúa en los años 40 y sobre todo 50 del siglo pasado. La Ley de Régimen Local de 1955 reprodujo, en su artículo 10, la clasificación de Entidades Municipales del Reglamento del año 52 y efectuó una regulación muy completa de las Entidades Locales Menores, antecedente de la actual. Por primera vez se configuran estos entes como una clara forma de descentralización de funciones administrativas. La diferencia más relevante del régimen jurídico del 55 con el actual, lo encontramos en la forma de designación de los órganos de Gobierno que, obviamente, al encontrarse inmersa en el régimen franquista, se efectúa por designación directa. El Alcalde Pedáneo es nombrado por el Gobernador Civil y los vocales de la Junta Vecinal por el Alcalde del Ayuntamiento. El Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local de 1971 cambió, de nuevo, la denominación de las Entidades Locales Menores, pasando a llamarlas “Comunidades Municipales Menores” a las que se les dotaba de la posibilidad de ejercer competencias municipales por sustitución o por delegación del Municipio. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 33 La Ley de Bases 41/1975, de 19 de enero, Estatuto de Régimen Local, omite regulación alguna sobre las Entidades Locales Menores, reconociendo solo su existencia al enunciar las Entidades que conforman la Administración Local. Esta Ley restauró el sufragio universal como forma de elección de los miembros de la Corporación Municipal. El Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, no aporta ninguna novedad. La Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, incorporó el sistema de elección directa del Alcalde Pedáneo por mayoría de los vecinos, mediante presentación de candidaturas de los partidos y formaciones políticas, y el de los vocales de la Junta Vecinal, en número de 2 a 4, elegidos por la Corporación Municipal, regulación que se ha mantenido hasta la actualidad. El Proyecto de Ley de Bases de 1981 incorporaba una completa regulación y además, con la existencia del mapa autonómico, sustituía la competencia de la aprobación de la creación de estos entes, hasta ese momento del Ministerio de Gobernación, por la Comunidad Autónoma. Este Proyecto no llegó a ultimarse como Ley. 4.5.2. Normativa estatal vigente. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), en su artículo 3, establece la distinción entre Entidades Locales Territoriales (Municipio, Provincia e Isla) y otras Entidades Locales que no tienen tal carácter de territorial (las Entidades de Ámbito Territorial inferior al Municipio, la Comarca, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades). De nuevo se produce un cambio de denominación de los núcleos de población separados del Municipio, abandonándose el de Entidad Local Menor, usado desde 1924, e incorporándose el nuevo de Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM). Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 34 El concepto EATIM es el término genérico que, según la citada Ley, pueden tener diversas denominaciones, como caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. Así mismo, se indica que las Leyes Autonómicas podrán establecer otras denominaciones, habilitación que ha dado como resultado una gran diversidad de nombres entre las distintas Comunidades Autónomas (Entidad Local Autónoma en Andalucía; Entidad Local Menor en Aragón, Castilla y León, Cantabria y Valencia; Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio en Castilla-La Mancha; Entidad Municipal Descentralizada en Cataluña; Pedanía o Diputación en Murcia; Parroquia Rural en Galicia y Asturias; o Concejo en Navarra). Estas Entidades Locales, al no ser territoriales, sino institucionales, se configuran en base al principio de descentralización administrativa, consagrado en el artículo 103 de la Constitución de 1978. Por tanto, no estamos ante entes naturales creados jurídicamente per se, por sus características peculiares de distancia al núcleo urbano de la capitalidad del Municipio, o por el número de habitantes de su población, que le puedan hacer considerarse casi un Municipio. Para la LRBRL, estos elementos no son lo esencial para la creación de las EATIMes, la única y verdadera esencia es conseguir el objetivo de prestar a todos los ciudadanos del término municipal el mismo nivel de servicios y para ello, la descentralización administrativa institucional es la herramienta adecuada. En cuanto a la regulación jurídica, de acuerdo con el marco competencial, se encomienda su desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas, limitándose el artículo 45 a fijar las normas básicas que debe respetar dicha legislación, en cuanto a la iniciativa de creación y sobre la organización. La naturaleza básica de este artículo fue impugnada en el recurso de inconstitucionalidad 214/89, cuya sentencia de 21 de diciembre de 1989 dispuso la excepción de este carácter al punto 2 b) apartados primero y segundo. El Real Decreto Legislativo 731/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRDLRL), en sus artículos 38 a 45, desarrolla más ampliamente el régimen jurídico de Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 35 las EATIMes. Sin embargo, estos artículos no tienen carácter de básico, de acuerdo con la Disposición Final Séptima del mismo Texto. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), en su artículo 199, regula con carácter supletorio el régimen electoral de las EATIMes, habilitando expresamente a las Comunidades Autónomas para su regulación normativa. El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL), en sus artículos 142 a 145, desarrolla el régimen jurídico de las Juntas Vecinales, también con carácter supletorio de la regulación autonómica. En cuanto a los recursos económicos de las EATIMes, es el artículo 156 del RDL 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales (TRLRHL) el que delimita su régimen jurídico, en este caso con carácter básico. 4.5.3. Normativa autonómica andaluza. Antecedentes. La Ley 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (LRDMA), haciendo uso de la habilitación contenida en el artículo 45 LRBRL, establece en sus artículos, 47 al 70 el régimen jurídico de las Entidades que viene a denominar “Entidades Locales Autónomas” y que, también indica, pueden mantener denominaciones tradicionales como pedanías, villas, aldeas o cualquier otra. Por un amplio sector de la normativa, se entendía que las antiguas Entidades Locales Menores, pasaron a denominarse por la LRBRL, Entidades Territoriales de Ámbito Territorial inferior al Municipio y que ahora nuestra Comunidad Autónoma pasaba a denominar como Entidades Locales Autónomas. En definitiva, distintos términos para aludir a los núcleos separados del Municipio para la gestión descentralizada de la administración de sus intereses. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 36 Esta doctrina, encontró su oposición en la que mantenía que las Entidades Locales Autónomas (ELAs) eran otros entes diferenciados de las EATIMes, por lo que para alcanzar el régimen de ELA, era necesario que la EATIM se sometiera a un procedimiento de adaptación. Esta tesis se basaba en la Disposición Transitoria Segunda de la LRDMA que encomendaba a la Consejería de Gobernación la regulación del proceso de adaptación de las EATIMes en ELAs. Aunque el párrafo segundo de la misma Disposición Transitoria Segunda parecía contradecir dicha tesis, puesto que reconocía la existencia de ELAs, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, y se disponía el mantenimiento del nivel de competencias y recursos de que disfrutaban, si éste fuese en algún aspecto superior al contemplado en esta Ley. La Orden de la Consejería de Gobernación de 13 de junio de 1997 se decantó por el criterio de la segunda línea doctrinal, regulando un procedimiento de adaptación de las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio al régimen de las Entidades Locales Autónomas, procedimiento similar al de la creación, aunque levemente simplificado. El Decreto 185/2005, de 30 de agosto, Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales (RDMA), incorporó el citado procedimiento de adaptación en su Capítulo V del Título III, artículos 77 al 81. Tanto la citada Orden de la Consejería de Gobernación, como el mencionado Reglamento fueron recurridos ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) por la Federación Andaluza de Entidades Locales (FAEL) y por algunas Entidades concretas, como Balanegra (Almería) y La Barca de la Florida (Jerez de la Frontera), por entender que ambas Disposiciones se extralimitaban en el desarrollo normativo de la LRDMA. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) en sentencias de 22 de mayo de 2000, 4 de febrero de 2002 y 15 de marzo de 2002 anuló la citada Orden y por sentencias del mismo Tribunal, de 14 de abril de 2008 (en recursos de la FAEL y de Balanegra) y 3 de mayo 2010 (en reclamación de la Barca de la Florida), anulan 64 Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 37 artículos del Reglamento (RDMA), entre ellos los artículos 77 al 81 que regulaban el procedimiento de adaptación de las EATIMes en ELAs. El Tribunal entiende que el RDMA se ha extralimitado en sus funciones de desarrollo normativo, llegando a regular en 64 artículos, cuestiones y procedimientos más allá de lo prevenido en la LRDMA. En concreto, en cuanto a la justificación de la anulación de los artículos 77 al 81, el TSJA mantiene que “las Entidades Locales Autónomas no son otras que las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio” y que “el proceso de adaptación a que se refería la LRDMA solo puede referirse a cuestiones formales de cambio de denominación, inscripción correspondiente, etc.”. Es decir, el Tribunal se decanta por la primera de las doctrinas comentada anteriormente. La sentencia de 22 de mayo de 2000 que anula la Orden de la Consejería de Gobernación, es firme, no así el resto que fueron recurridas en casación por la Junta de Andalucía. No obstante, en cuanto a las sentencias de 14 de abril de 2008 (relativa a Balanegra) y la de 3 de mayo de 2010 (referida a la Barca de la Florida), el Tribunal dictó auto de ejecución provisional, por lo que la Consejería de Gobernación aprobó la Orden de 7 de septiembre de 2009, reconociendo provisionalmente a ambas EATIMes como Entidades Locales Autónomas, hasta tanto se resolviera la casación presentada. 4.5.4. La Ley de Autonomía Local de Andalucía (LAULA). Paralelamente a las actuaciones judiciales anteriormente señaladas, el 24 de julio de 2010 entra en vigor la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que ha venido a clarificar la materia, siendo destacable, en este sentido, el contenido de lo establecido en dos de sus disposiciones: 1. La disposición transitoria segunda, establece que “las entidades locales autónomas existentes a la entrada en vigor de la presente ley y que se hubieren constituido bajo la vigencia de la Ley/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, y aquellas otras entidades de ámbito Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 38 inferior al municipio que se hubiesen constituido conforme a normativas anteriores, se regirán por lo dispuesto en la presente ley. No obstante mantendrán, si fuese el caso, el nivel de competencias y recursos de que dispusiesen si fuesen en algún aspecto superior al contemplado en esta Ley”. 2. La disposición derogatoria única, que deroga entre otras, la Ley 7/1993, de 27 de julio de Demarcación Municipal de Andalucía, no deroga, curiosamente, el Reglamento (RDMA), por lo que se puede considerar que se encuentra actualmente vigente en todo lo que no se oponga a la LAULA y en aquellos artículos no anulados por las sentencias de 14 de abril de 2008, hasta que no se apruebe un nuevo Reglamento que lo derogue expresamente. El artículo 109 de esta nueva Ley, establece que el municipio “podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales”, pudiendo ser de carácter desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones) o descentralizadas (se introduce un nuevo concepto, el de Entidades de Gestión Descentralizada para referirse a las Entidades Locales Autónomas y a las Entidades Vecinales) estando “presidida por el principio de racionalidad y economía administrativa”, debiendo valorar “fundamentalmente los criterios de volumen de población, situación geográfica, necesidades sociales, diferenciación histórica y cultural, orientación de las actividades económicas más significativas y existencia de intereses peculiares de cada zona, velando, en todo caso, por el mantenimiento o consecución de la solidaridad del conjunto de la comunidad vecinal y el acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos de todos los vecinos y vecinas con independencia de su lugar de residencia”. La opción de cualquier Ayuntamiento por la creación de entidades desconcentradas o descentralizadas dependerá del alcance y del grado de autonomía que se pretenda en su funcionamiento, estando muy influenciado por la extensión territorial, la existencia de núcleos de población tradicionales o la implicación del movimiento vecinal para exigir cierto grado de singularidad en el desarrollo de sus actividades. Además, el artículo 116 permite a los municipios tener plena capacidad para la creación de estas circunscripciones territoriales, mencionando que “para la aprobación Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 39 de la creación de la nueva entidad habrá de obtenerse el voto de la mayoría absoluta del número legal de miembros del pleno del ayuntamiento”. Esto supone una apuesta por la autonomía local, dejando en manos de los municipios la administración y organización de su territorio, contraponiendo el principio inspirador y regulador de la Ley de Demarcación Municipal de Andalucía que, en su artículo 48, expone que “las Entidades Locales Autónomas se crearán por acuerdo Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía”. A. Desconcentración territorial municipal. Las circunscripciones territoriales desconcentradas carecen de personalidad jurídica y pueden extenderse sobre completos núcleos de población o sobre partes de alguno de ellos. De la misma manera, y aunque no lo explicite la norma, pueden crearse para la gestión indiferenciada de todos los asuntos municipales o para los de un área de acción determinada. Se trata de lo que se conocen por distritos, barrios, pedanías u otras denominaciones análogas. Y para desarrollar las funciones administrativas que se le encomienden (siempre en régimen de delegación o desconcentración) se les dotará de órganos representativos y de la estructura administrativa de personal o unidades administrativas que en cada momento se entiendan necesarias (artículo 111). En el caso de estos órganos desconcentrados se pensó de “lege ferenda” (expresión latina que significa para una futura reforma de la ley) que lo más lógico y oportuno fuese su creación, modificación o supresión por acuerdo del superior órgano ejecutivo colegiado del ayuntamiento (es decir, de la Junta de Gobierno Local), ya que su función es fundamentalmente ejecutiva (salvo el enfoque a la participación ciudadana) y no está pensado para asumir funciones de control del ejecutivo local; pero los artículos 22.2.b) y 128 LRBRL, como preceptos básicos, vinculaban su creación a la competencia del Pleno del ayuntamiento, y el artículo 47 de la misma norma somete la aprobación del reglamento orgánico al voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación. Sin embargo, establecido el órgano por acuerdo del Pleno nada obsta para que su titular sea designado por el Alcalde y en su representación o por el miembro de la Junta de Gobierno local delegado de la Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 46 Se trata del primer documento oficial de la Junta de Andalucía donde las entidades bajo la figura de EATIM son consideradas ELA. En cuanto a la iniciativa de creación de nuevas ELAs, la Ley no se refiere con claridad a qué órgano compete su aprobación, si bien puede entenderse que para los Municipios de Régimen Común el órgano colegiado es el Pleno y, para los Municipios de Gran Población, según el artículo 126.1 LBRL, la Junta de Gobierno Local. Posteriormente se incoa el oportuno procedimiento y se designa a una persona instructora del expediente. En el curso de la instrucción se observan una serie de hitos a tener en cuenta: la elaboración de una memoria en la que han de “ponderarse" una serie de circunstancias que expresamente recoge el artículo 115.2 LAULA; una propuesta de resolución; información pública e informes de la diputación provincial y de la Consejería de la Junta de Andalucía competente sobre régimen local. Cabe destacar que las circunstancias que en el Decreto 185/2005 que aprobaba el Reglamento de Demarcación Municipal se erigían en requisitos de creación, en la actual regulación legal no pasan de ser parámetros que deben ser “ponderados” a la hora de elaborar la memoria y elevar la propuesta de resolución. La aprobación de la nueva entidad se realizará por el Pleno mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros legales, que implicará igualmente la aprobación de los Estatutos de la nueva entidad. Es de destacar que las cuestiones a determinar por los Estatutos previstas en el artículo 116.2 LAULA son de tal cantidad y alcance cualitativo que, en realidad, el poder de configuración que el municipio tiene sobre el nuevo ente es amplísimo. Por lo que se refiere a los informes de Diputación Provincial y Consejería de Gobernación, no se menciona nada sobre la naturaleza de los mismos en cuanto a si son vinculantes o no. Ante esta indeterminación habría que acudir a la regla general del artículo 83.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), por lo que han de considerarse que son preceptivos y no vinculantes. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 47 La atribución al Pleno de la Corporación de la competencia de aprobación del acuerdo de creación de la ELA es un paso determinante y pionero entre el resto de Comunidades Autónomas, pues sólo la también nueva Ley de Régimen Local Valenciana sigue la misma línea en relación a sus denominadas Entidades Locales Menores, pero con la salvedad de centrarse de forma exclusiva en los expedientes iniciados por el propio Ayuntamiento, ya que para los de iniciativa vecinal es el Consell autonómico el que mantiene la competencia. Por otro lado, y aunque se encuentran regulados en preceptos de las respectivas secciones de normas específicas, la Ley de Autonomía Local establece iguales previsiones en materia de personal, presupuesto y supresión (en este caso con alguna mínima diferenciación). El legislador andaluz debió tener presente en los supuestos de creación y supresión de entidades locales autónomas dos hechos de especial importancia a la hora de dar plenos poderes al municipio en materia de organización territorial municipal y, que pueden ser fuente de conflictos futuros: 1. Por un lado, cuando se produce una modificación de términos municipales por fusión o incorporación, la Comunidad Autónoma andaluza se debió reservar una cláusula en la norma que permitiese la posibilidad de creación de una Entidad Local Autónoma o Entidad Vecinal por acuerdo del Consejo de Gobierno, ya que el municipio que se incorpora a otro sobre la base de alguna de las circunstancias del artículo 94.2, o que se procede a su fusión con otro u otros motivada por el artículo 92.2, con los que pudiera mantener una relación de inferioridad, podría sentirse perjudicado si no se reconoce su identidad y una serie de competencias propias que, a pesar de ser inviable el mantenimiento de todas las competencias exigidas a un municipio, sí puede seguir atendiendo un nivel competencial semejante al de una ELA. 2. Por otro, se da plena capacidad al Ayuntamiento en materia de supresión de entidades locales autónomas (artículo 132) “en los mismos supuestos y por el mismo procedimiento y con los mismos requisitos previstos para las entidades vecinales” (artículo 121). No obstante, creemos que se debió aclarar que aquellas EATIMes que se han convertido de forma automática en ELAs (según Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 48 la LAULA), necesitarían de un procedimiento específico, no dependiente de la autonomía política local para organizar su ámbito territorial, ya que en el caso que un municipio decidiera suprimirlas no dejarían por ello de ser EATIMes (aspecto regulado por la LBRL). 4.5.8. El mapa andaluz de Entidades Locales Autónomas. Como ya se ha comentado anteriormente, la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía, en su Disposición Transitoria Segunda, establece que “las entidades locales autónomas existentes a la entrada en vigor de la presente ley y que se hubieren constituido bajo la vigencia de la Ley/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, y aquellas otras entidades de ámbito inferior al municipio que se hubiesen constituido conforme a normativas anteriores, se regirán por lo dispuesto en la presente ley. No obstante mantendrán, si fuese el caso, el nivel de competencias y recursos de que dispusiesen si fuesen en algún aspecto superior al contemplado en esta Ley”. Esto supone un importante cambio en relación con la Ley ya derogada de demarcación municipal de Andalucía que establecía, curiosamente también en su Disposición Transitoria Segunda, y de forma intencionada para hacer notar el cambio de concepción respecto a las ELAs, que “la Consejería de Gobernación regulará el proceso de adaptación de las Entidades de ámbito inferior al municipio, que incluirá, en todo caso, audiencias de las partes interesadas”. La nueva normativa de autonomía local ya no exige la regulación de un proceso de adaptación a ELAs, haciendo notar que tanto las entidades constituidas como ELA según la Ley 7/1993, como las que tenían la denominación de EATIM por legislación estatal, se regirán, ambas, por lo expuesto en la LAULA. Así, el primer documento oficial publicado en BOJA donde se constata este hecho fue el Decreto 65/2011, de 28 de marzo, por el que se convocan elecciones a los órganos de Gobierno de las Entidades Locales Autónomas existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 49 Tabla 1. Entidades Locales Autónomas en Andalucía. PROVINCIA MUNICIPIO ELA TERRITORIO Almería Berja Balanegra No Posee Fondón Fuente Victoria No Posee Cádiz Barbate Zahara de los Atunes Posee Jerez de la Frontera La Barca de la Florida No Posee Estella del Marqués No Posee Guadalcacín No Posee Nueva Jarilla No Posee San Isidro del Guadalete No Posee El Torno No Posee Torrecera No Posee Jimena de la Frontera San Martín del Tesorillo Posee Tarifa Facinas No Posee Tahivilla No Posee Córdoba Adamuz Algallarín No Posee Córdoba Encinarejo de Córdoba No Posee Fuente Palmera Aldea de Fuente Carreteros No Posee Ochavillo del río Posee Priego de Córdoba Castil de Campos Posee Santaella La Guijarrosa Posee Granada Alhama de Granada Ventas de Zafarraya Posee Arenas del Rey Játar Posee Fornes No Posee Guadix Bácor-Olivar Posee Iznalloz Domingo Pérez Posee Dehesas Viejas Posee Motril Torrenueva Posee Carchuna-Calahonda Posee Pinos Puente Valderrubio Posee Nevada Picena No Posee Mairena No Posee Huelva Alosno Tharsis Posee Calañas La Zarza-Perrunal Posee Isla Cristina La Redondela Posee Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 50 PROVINCIA MUNICIPIO ELA TERRITORIO Jaén Alcalá la Real Mures Posee Alcaudete La Bobadilla Posee Andújar La Ropera No Posee Los Villares No Posee Baños de la Encina El Centenillo No Posee Linares Estación Linares-Baeza Posee Marmolejo San Julián No Posee Rus El Mármol No Posee Villanueva de la Reina La Quintería No Posee Bédmar y Garcíez Garcíez Posee Málaga Ronda Serrato Posee Montecorto Posee Sevilla Las Cabezas de San Juan Las Marismillas Posee Écija Isla Redonda-La Aceñuela Posee Utrera El Palmar de Troya Posee Fuente: Registro Andaluz de Entidades Locales (RAEELL) y decretos de creación de las entidades locales autónomas correspondientes. Se pueden distinguir dos tipos de Entidades Locales Autónomas: unas que poseen un ámbito territorial delimitado por Orden o Decreto de la Junta de Andalucía, y otras ausentes de territorio en el que ejercer de forma efectiva sus funciones. El legislador andaluz no ha tenido en cuenta que para la correcta gestión de competencias propias y/o delegadas, aparte de la determinación de las mismas, es necesario establecer unos límites físicos o territoriales, por lo que no ha exigido a los municipios que, en un plazo concreto, establezcan un ámbito territorial para aquellas ELAs que no lo tengan asignado. Y esta necesidad, es una cuestión que viene determinada por Ley, así el artículo 116 de la LAULA relativo a la aprobación de la creación de entidades descentralizadas (por tanto debemos considerar que las entidades vecinales también deben poseerlo), en su apartado f), se dice que el estatuto de creación de la entidad debe contener como mínimo, entre otras cuestiones, el “ámbito territorial en que haya de ejercitar las competencias”. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 51 4.5.9. Las posibilidades segregacionistas de las Entidades Locales Autónomas con la entrada en vigor de la LAULA. La nueva normativa andaluza sobre autonomía local, en su artículo 93.2, deja claro el carácter excepcional de la creación de un nuevo municipio por segregación de otro ya existente, siendo necesario, en todo caso, el acuerdo “del pleno del ayuntamiento del municipio que sufre la segregación”. Esto supone un giro radical en relación a lo que recogía la Ley Reguladora de Demarcación Municipal de Andalucía. También se exige como requisito básico para la segregación la conformidad expresa, acordada por mayoría absoluta, del pleno del ayuntamiento; lo que unido a la omisión (en la LAULA) de un apartado similar al del artículo 12.2 de la Ley 7/1993, que permitía incoar expedientes de creación y alteración de municipios por una Comisión promotora que representase a la mayoría de los vecinos del núcleo que pretendía segregarse, hace que estemos hablando de una posibilidad teórica o legal en relación con la creación de nuevos municipios por segregación, ya que el pleno del ayuntamiento tiene plena autonomía (concepto que en todo el documento queremos remarcar) para organizarse territorialmente. En la práctica, un municipio no permitirá que parte de su territorio se segregue y suponga una pérdida de su capacidad económica y territorial. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 52 Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. El artículo 109 de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía establece que el municipio “podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales”. Por tanto, no es un mandato u obligación de la normativa respecto a los municipios, que tendrán la potestad de autoorganización (artículo 91.3 de la Ley Orgánica 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía) como manifestación de su plena autonomía política. La inclusión de esta posibilidad que se le ofrece a los municipios no es casual, la administración andaluza recomienda esta práctica “con la finalidad de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana y dotar de mayor eficacia a la prestación de servicios”. Por otro lado, la Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 90, establece los principios de la organización territorial andaluza, que deberán regirse “por los principios de autonomía, responsabilidad, cooperación, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, coordinación, suficiencia financiera y lealtad institucional”. Estos principios deben ser aplicados en todos los elementos de la estructura territorial de la Comunidad Autónoma, compuesta por los “municipios, provincias y demás entidades territoriales que puedan crearse por ley” (artículo 89). El municipio, como entidad territorial básica (artículo 91.1 del Estatuto y artículo 3.2 de la LAULA), tiene que aplicar el principio de organización territorial de Andalucía 5 Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 53 y, tal y como se recoge en el artículo 110 de la Ley de Autonomía Local, también deberá tener en cuenta el principio de la organización territorial del municipio “que estará presidida por el principio de racionalidad y economía administrativa, valorará fundamentalmente los criterios de volumen de población, situación geográfica, necesidades sociales, diferenciación histórica y cultural, orientación de las actividades económicas más significativas y existencia de intereses peculiares de cada zona”. Aunque el artículo 109 de la LAULA parece plantear que la organización territorial del municipio es simplemente una posibilidad que le otorga la Ley en función del ejercicio de su potestad de autoorganización, debemos tener presente que el principio de organización territorial de Andalucía establece para las entidades territoriales, de forma expresa, que deberán regirse, entre otros, por los principios de desconcentración y descentralización. Por tanto, a pesar de que la potestad de autoorganización territorial corresponde al municipio, éste deberá valorar (mandato) las posibilidades de organizarse en circunscripciones territoriales que podrán ser desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones análogas) y/o descentralizadas (entidades vecinales o entidades locales autónomas). La legislación vigente no concreta criterios específicos para la delimitación de circunscripciones territoriales, aunque deben basarse en el principio de organización territorial del municipio y en lo expuesto en el artículo 112 de la LAULA (aunque en este caso sólo referido a las entidades locales autónomas y las entidades vecinales), que ofrece unas consideraciones generales en la materia: “Cuando uno o, en su caso, varios núcleos de población separados de aquel en que se halle la capitalidad del municipio tuviesen características geográficas, sociales, históricas, culturales o administrativas comunes que de forma notoria revelasen unos intereses colectivos peculiares que hiciesen conveniente una gestión diferenciada del resto del municipio, el ayuntamiento podrá constituir una entidad descentralizada para el exclusivo ejercicio de las competencias municipales que se determinen en el instrumento de creación o en sus posteriores modificaciones, sin perjuicio, en ningún caso, de la unidad de gobierno municipal y de la representación general que ostentan los correspondientes órganos municipales”. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 54 5.1. LA NECESIDAD DE REALIZAR UN ANÁLISIS TERRITORIAL DEL MUNICIPIO. La normativa sobre autonomía local concede a los municipios la potestad de autoorganización de su territorio, ya sea de forma desconcentrada o descentralizada. Esto supone una verdadera oportunidad para mejorar y acercar la acción administrativa a la población, ser más eficientes en la prestación de los servicios públicos y facilitar la participación ciudadana; sin embargo, también supone asumir responsabilidades y obligaciones en relación a la ordenación territorial de su municipio. Tomar una decisión respecto al carácter desconcentrado o descentralizado de las circunscripciones territoriales, aunque importante para establecer el tipo de competencias asumidas por cada entidad, no es lo más interesante en este discurso, ya que aunque la descentralización supone poseer una mayor autonomía (por poseer competencias consideradas como propias), la desconcentración puede significar un mayor número de competencias que, aunque no sean propias sino delegadas, permiten una gestión más eficaz. Es más, incluso la propia LAULA, confunde ambos términos, al incluir dentro de las entidades de gestión descentralizada a las entidades vecinales que, tal y como se definen en el artículo 113.2, “son entidades locales para la gestión descentralizada de servicios locales de competencia municipal que asumen por delegación del Ayuntamiento”. Por tanto, lo fundamental es conocer el ámbito territorial donde las diferentes entidades que se establezcan van a ejercer sus competencias (ya sean propias o delegadas). En este punto de la argumentación, hay que tener en cuenta que la legislación en materia de autonomía local poco aporta en relación a la determinación de las circunscripciones territoriales señaladas en el artículo 109.2, quedando reflejado este aspecto sólo en el contenido mínimo del estatuto de creación de entidades de gestión descentralizadas (artículo 116.2) que, en su apartado f) se exige la delimitación de un ámbito territorial en que la entidad puede ejercitar sus competencias. Es conveniente que los municipios en virtud de su plena autonomía para organizarse internamente, realicen un exhaustivo análisis territorial, que debe incluir la Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 55 determinación de los núcleos de población existentes y de aquellos asentamientos de carácter diseminado, teniendo presente las diversas características históricas, geográficas, sociales, económicas, culturales o administrativas que revelasen unos intereses colectivos peculiares. Actualmente, algunas realidades poblacionales ostentan la titularidad de competencias propias, gozando de personalidad jurídica mediante la adopción de la figura de Entidad Local Autónoma, incluso muchas poseen una delimitación clara y oficial respecto al ámbito territorial donde ejercer sus competencias, no así parte de ellas que llevan a cabo sus funciones en un ámbito exclusivamente urbano, limitándose al contorno de su núcleo de población (en ocasiones en más de un núcleo). Por otro lado, casi todas las EATIMes que no sufrieron un período de adaptación para su conversión en ELA según la Ley de Demarcación Municipal de Andalucía (ya derogada), a pesar de no poseer un ámbito territorial bien definido, no limitan su ámbito de actuación al contorno de sus núcleos, estando su alcance aumentado a aquellas parcelas destinadas a la actividad agrícola de sus pobladores. También nos encontramos con núcleos de población que poseen competencias delegadas de sus ayuntamientos, en ocasiones casi tan amplias como las que pueden ostentar las ELAs, aunque sólo las ejercen para sus vecinos y no para un territorio dado. Otros, sin embargo, a pesar de no tener competencias asignadas, poseen un alto grado de asociacionismo, siendo sociedades muy participativas y reivindicativas, llegando a ejecutar competencias municipales que, a pesar de no estar delegadas, el ayuntamiento deja en manos de su comunidad (como por ejemplo los festejos y las actividades culturales). En el marco normativo de la Ley de Autonomía Local, los municipios pueden organizar su territorio en entidades de gestión descentralizas o en entidades de carácter desconcentrado, pero tal y como se recoge en su artículo 109.2, al tratarse de circunscripciones territoriales, se especifica de forma clara su carácter territorial, por lo que es necesario delimitarlas. Esta delimitación territorial debe ser general para todo el término municipal, siendo recomendable tener en cuenta los ámbitos territoriales actuales de sus Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 62 residuos, en una sociedad como la actual, han traspasado la frontera de lo urbano para alcanzar asentamientos rurales con diferente grado de concentración edificatoria. Por otro lado, el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, establece en su artículo 40, que “podrán constituirse entidades de ámbito territorial inferior al municipio para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquéllas que establezcan las leyes”. Los núcleos de población mencionados en el artículo anterior, podrán constituir entidades de ámbito territorial inferior al municipio (artículo 41): a) Cuando se suprima el municipio a que pertenezcan. b) Cuando por tratarse de núcleos urbanos de nueva creación se considere necesario dotarlos de administración propia. c) Cuando por alteración de los términos municipales pasen dichos núcleos a formar parte de otros municipios. d) Cuando las fincas adquiridas para colonización interior no reúnan los requisitos exigidos para constituir municipio, pero sean asiento permanente de un núcleo de población. Un estudio riguroso del poblamiento debe servir de base para analizar la evolución seguida por las entidades de población a lo largo de la historia: conocer si en algún momento llegaron a ser municipios con Ayuntamiento propio; si su origen proviene de la planificación de poblados de colonización agraria surgidos, fundamentalmente, a mediados del siglo XX; descubrir delimitaciones antiguas que de alguna forma pudieran tenerse de referencia en la actualidad, recoger subdivisiones municipales creadas para la planificación y gestión de alguna política de rango autonómico o estatal (como el Nomenclátor de Entidades de Población y el Seccionado Censal), así como cualquier otra peculiaridad relativa al municipio. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 63 5.3.1. Entidades Locales Autónomas con ámbito territorial. El 52% de las Entidades Locales Autónomas de Andalucía tienen definido su ámbito territorial, determinado por una diversidad de criterios centrados en la identidad histórica, social y económica del núcleo de población que ostenta la capitalidad de la entidad. En alguno de los casos, los límites establecidos tenían una fuerte influencia geográfica, como en el caso de Bácor-Olivar que se concretaron sus límites coincidentes con el del actual enclave conocido como Dehesas de los Cuartos. En otros, la circunstancia de haber sido municipio independiente obligó a ajustar sus límites (siempre y cuando se conocieran) a los preexistentes: Castil de Campos, aldea de Priego de Córdoba y que fue municipio independiente en el siglo XIX; Dehesas Viejas que lo fue hasta finales de 1972; Játar cuyo núcleo tuvo hasta 1973, fecha de su fusión con el de Arenas del Rey y Fornes, la categoría de municipio independiente; Serrato que fue una barriada que se segregó del municipio de Ronda en el siglo XVIII y tras su incorporación al de Cuevas del Becerro, los vecinos pidieron volver a formar parte del término rondeño; y Garcíez que sobre su territorio se organizó un señorío y después un condado con su nombre, para posteriormente, convertirse en municipio hasta la fusión con el vecino de Bédmar. Los motivos técnicos y jurídicos que expone la Consejería de Gobernación para ofrecer informes positivos sobre la conversión en ELAs se basan en: 1. Que el núcleo de población “cumple los requisitos establecidos por el artículo 47.2 de la Ley de Demarcación para constitución de una Entidad Local Autónoma. Así, está acreditada la existencia de una agrupación de edificaciones, familias y bienes, que forma un núcleo separado dentro del término municipal. También se ha acreditado que cuenta con unos intereses netamente diferenciados, generados por circunstancias peculiares de índole histórica y social, lo cual explica la integración de población y territorio en una unidad diferenciada. Por otra parte, esa integración del elemento físico y del Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 64 humano es conforme con las previsiones de política territorial de la Comunidad Autónoma, según informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes”. 2. Y en que “resultan patentes la objetividad y adecuación de la decisión que se adopta, puesto que ha sido documentada la viabilidad económica de los servicios que asume la nueva Entidad Local. En la misma línea, ha quedado de manifiesto la inexistencia de perjuicios a los intereses generales del Municipio y, por otra parte, la generación de beneficios para los vecinos con la gestión descentralizada de sus intereses”. Observando la tabla 2 podemos determinar que la extensión superficial que poseen las ELAs es bastante variada, siendo sus valores extremos los de la localidad de Bácor-Olivar con 66,94 km 2 , perteneciente al municipio de Guadix, y Zahara de los Atunes (Barbate) con tan solo 88 hectáreas. La media se sitúa en 26,04 km 2 y el segundo valor más bajo pertenece a La Redondela (Isla Cristina), con 2,67 km 2 . Para la localidad de Zahara de los Atunes se ha delimitado un ámbito territorial con un criterio eminentemente restrictivo, centrado exclusivamente en el núcleo de población, no llegando ni siquiera al 1% del total superficial del municipio de Barbate. Según vemos en la columna referida al porcentaje del total que supone el territorio de la ELA en relación al término municipal del que forma parte, el siguiente valor más bajo lo encontramos en Isla Redonda-La Aceñuela, que supone un 1,15% del territorio de Écija, aunque se debe matizar que su ámbito territorial es de 11,25 km 2 . A efectos de cumplimentar el trámite relativo a la concreción provisional del territorio que debía servir de base a la nueva entidad de Zahara de los Atunes, el pleno del Ayuntamiento, con fecha de 14 de julio de 2009, aprobó la delimitación del territorio vecinal (justificada por los técnicos de Diputación Provincial), para la constitución en entidad local autónoma, lo que suponía una extensión de 23,96 km 2 (un 16,9% del término de Barbate, ocupada por un 5,7% de la población total). Sin embargo, en virtud de la previsión recogida en el artículo 65.2 del Decreto 185/2005, atendiendo a la naturaleza urbana de las competencias propias de las ELAs, debía utilizarse un criterio restrictivo en la determinación de su territorio, considerando innecesario que una entidad local autónoma superara en su delimitación los estrictos límites del núcleo Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 65 urbano, preferentemente delimitado por el vigente planeamiento urbanístico general, por su suelo urbano y urbanizable adyacente. Además, se efectúa la propuesta de vértices y linderos basándose en un accidente topográfico como es el arroyo del Cachón, elemento territorial claramente identificable, y la línea existente entre los municipios de Barbate y Tarifa. Tabla 2. Entidades Locales Autónomas con ámbito territorial. ELA MUNICIPIO LÍMITES KM² % MUNICIPIO Bácor-Olivar Guadix Orden 01/12/1994 66,94 20,66 Carchuna-Calahonda Motril Decreto 60/2005 14,52 13,22 Castil de Campos Priego de Córdoba Decreto 148/2001 18,83 6,53 Dehesas Viejas Iznalloz Decreto 83/2003 14,74 4,76 Domingo Pérez Iznalloz Decreto 59/2003 48,19 15,55 El Palmar de Troya Utrera Decreto 60/2003 36,49 5,33 Estación Linares-Baeza Linares Orden 30/06/1987 21,19 10,95 Garcíez Bédmar y Garcíez Decreto 283/2003 16,33 13,76 Isla Redonda-La Aceñuela Écija Decreto 95/1999 11,25 1,15 Játar Arenas del Rey Orden 19/06/2008 9,75 8,36 La Bobadilla Alcaudete Decreto 221/2005 41,15 17,39 La Guijarrosa Santaella Decreto 215/2006 45,81 16,87 La Redondela Isla Cristina Decreto 163/2006 2,67 5,38 La Zarza-Perrunal Calañas Orden 05/06/1997 45,09 15,93 Las Marismillas Las Cabezas de San Juan Decreto 56/1999 12,11 5,27 Montecorto Ronda Decreto 168/2002 54,39 11,30 Mures Alcalá la Real Decreto 116/2001 14,61 5,59 Ochavillo del río Fuente Palmera Decreto 286/2009 5,73 7,67 San Martín del Tesorillo Jimena de la Frontera Decreto 94/1999 49,18 14,22 Serrato Ronda Decreto 110/1999 25,78 5,36 Tharsis Alosno Orden 09/06/1993 58,25 30,41 Torrenueva Motril Orden 28/07/1993 6,54 5,95 Valderrubio Pinos Puente Decreto 107/2002 6,45 6,56 Ventas de Zafarraya Alhama de Granada Decreto 73/2002 24,13 5,57 Zahara de los Atunes Barbate Decreto 204/2011 0,88 0,61 Fuente: Información geográfica procedente de Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 66 Mapa 1. Entidades Locales Autónomas con territorio. Fuente: Información Geográfica procedente de Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 67 El caso de La Redondela puede considerarse como una hoja de ruta para la delimitación del ámbito territorial de las entidades locales autónomas. En el Decreto 163/2006 se determinan los límites territoriales de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio. Este núcleo de población tuvo Ayuntamiento propio hasta 1887, contando con un territorio determinado geográficamente, pasando a ser considerada aldea el 30 de junio de dicho año, al producirse su anexión al municipio de Isla Cristina. Por Real Decreto 624/1982, de 12 de febrero, se reconoció a La Redondela su condición de Entidad Local Menor, remitiéndose su artículo primero al entonces vigente Reglamento de Población y Demarcación Territorial, aprobado por el Decreto de 17 de mayo de 1952, para proceder a la concreción de sus límites territoriales. La Junta Vecinal de esta Entidad y el Ayuntamiento de Isla Cristina mantenían distintas posturas. Así, La Redondela consideraba que, para la determinación del territorio, se debería tener en cuenta la extensión del término municipal del antiguo municipio de La Redondela. Por otro lado, el Pleno del Ayuntamiento de Isla Cristina de 25 de mayo de 1984 acordaba circunscribir el ámbito territorial de La Redondela "al casco de población que contempla el Plan General de Ordenación Urbana y contorno necesario para el ejercicio y desarrollo de las competencias determinadas por la Ley". La Sentencia de 13 de diciembre de 1991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, declaró conforme a Derecho el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento. La Redondela solicitó la intervención de la Consejería de Gobernación en el proceso abierto y no resuelto sobre la delimitación territorial. Por oficio de 27 de octubre de 2005 se procedió a la apertura del trámite de audiencia presentándose las siguientes alegaciones a la propuesta de delimitación territorial: • Alegaciones de Isla Cristina. De acuerdo con el criterio de proporcionalidad territorio/población, el Ayuntamiento de Isla Cristina consideraba que a La Redondela le corresponderían una superficie máxima de 245,25 hectáreas. Por otra parte, deberían excluirse de La Redondela un gran número de las hectáreas previstas, ya que, en razón a su uso o titularidad, carecían de vinculación agrícola con dicha entidad. • Alegaciones de La Redondela. Por razones históricas, sociales y de titularidad de las propiedades agrícolas y de las empresas comercializadoras, consideraba Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 68 que múltiples fincas dedicadas a la agricultura debían incluirse en la superficie de La Redondela. También debería contemplarse su salida al mar, así como la inclusión de zonas urbanas. Puesto que no había duda acerca del casco poblacional de La Redondela, la cuestión se centraba en determinar qué podía entenderse por "contorno necesario" para que la entidad pudiera ejercer sus competencias. Vuelve a utilizarse un carácter restrictivo, ajustando el territorio al criterio de proporcionalidad territorio/población. En consecuencia, debían excluirse del ámbito territorial de La Redondela los núcleos urbanos de Monterreina, La Dehesa, Pinar Bot, Las Colinas, Las Palmeritas, Urbasur e Islantilla, debido a la lejanía del casco urbano de la EATIM y por haberse acreditado en ellos una mayor vinculación con el Ayuntamiento de Isla Cristina, en cuanto a ejercicio de competencias e inversiones, sobre todo en las áreas turísticas de la franja costera. Sin embargo, no siempre se ha utilizado el carácter restrictivo para la determinación del territorio de una ELA prueba de ello la encontramos en la extensión superficial media que se sitúa en unos 26 km 2 , existiendo ejemplos claros de ámbitos territoriales que superan ampliamente, no sólo las zonas urbanas, urbanizables y terrenos circundantes de un núcleo de población, sino que conforman un territorio superior al de muchos municipios andaluces: Bácor-Olivar (66,94 km 2 ), Tharsis (58,25 km 2 ), Montecorto (54,39 km 2 ), San Martín del Tesorillo (49,18 km 2 ) o Domingo Pérez (48,19 km 2 ). 5.3.2. Entidades Locales Autónomas sin ámbito territorial. En Andalucía existen un total de 23 Entidades Locales Autónomas que aún no tienen delimitado un ámbito territorial donde ejercer sus competencias, lo que supone, en primer lugar, una problemática asociada a la gestión de sus funciones y, por otro lado, un incumplimiento de las diversas normativas que se han ido sucediendo en materia de régimen local o demarcación territorial municipal. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 69 ¿Por qué la cuestión de la demarcación y los límites territoriales de las entidades inferiores al municipio no han sido objeto de estudio? Indudablemente, son cuestiones que se han tratado y que, en ocasiones, han llevado a fuertes disputas entre el municipio matriz y estas entidades; sin embargo, al considerarse durante largo tiempo que las competencias que le son propias a estas últimas debían limitarse al ámbito urbano de su núcleo de población y, debido al principio de autonomía local que siempre ha impregnado a las normas sobre régimen local, se ha terminado por concluir que no se podía hablar de territorio, sino de área de influencia, que debía ejercerse exclusivamente sobre los núcleos urbanos y parcelas próximas. Esta creencia (no puede ser llamada de otra forma) no tiene su respaldo legal. Así, por ejemplo, el Decreto 2697/1966, de 20 de octubre, sobre el régimen para la constitución y funcionamiento de los pueblos construidos por el Instituto Nacional de Colonización como Entidades municipales, establece en su artículo 5 b) la necesidad de determinar la demarcación o los límites territoriales que le correspondan. Pero no es necesario retrotraerse a normas ya derogadas, el Real Decreto 1690/1986 en su artículo 45 dicta lo siguiente: “1. Una vez constituida la entidad, sus límites territoriales y la separación patrimonial correspondiente se determinarán, a propuesta de la junta vecinal u órgano colegiado de control, por acuerdo del Ayuntamiento, que habrá de adoptarlo en el plazo de treinta días. 2. Si el Ayuntamiento no adoptase acuerdo en el plazo señalado en el párrafo anterior la Comunidad Autónoma fijará el ámbito territorial de la nueva entidad”. Este esfuerzo delimitador no se ha llevado a cabo, siendo necesario no demorar la fijación del ámbito territorial. No obstante, un importante grupo de expertos en materia de Derecho Municipal concluyen la existencia de “entes territoriales y no territoriales” argumentando que “lo relevante no es el puro dato físico del territorio, lo relevante es, sin duda, el elemento de población”. Lo que sí es un hecho, es que la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía establece en su artículo 116.2, en su apartado f), que el instrumento de creación de entidades locales autónomas contendrá su estatuto, que deberá expresar el ámbito territorial en que haya de ejercitar las Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 70 competencias. Nos interesa por tanto, conocer si existen delimitaciones previas en relación con las EATIMes. Para tener algún detalle más sobre esta cuestión, el artículo 47 del Real Decreto 1690/1986 da unas pautas para determinar el territorio de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio que no lo tuvieren delimitado con anterioridad, teniéndose en cuenta, dentro de lo posible, las siguientes normas: 1. Cuando se trate de una parroquia rural constituida en entidad de ámbito territorial inferior al municipio, los límites serán los mismos que tenga la parroquia que haya servido de base a su reconocimiento legal, según la demarcación eclesiástica vigente. 2. Cuando se trate de un concejo abierto de carácter tradicional o de un antiguo municipio anexionado a otro, el territorio propio de la entidad de ámbito territorial inferior al municipio será, respectivamente, el que correspondiere al ámbito territorial del concejo abierto o al primitivo término municipal anexionado. 3. Cuando se trate de núcleos urbanos o rurales que no tengan las características de los anteriores, el ámbito territorial de la nueva entidad estará referido al casco de la parroquia, lugar, aldea, anteiglesia, barrio, anejo, pago u otro grupo semejante, y, además, a los terrenos circundantes que posean o cultiven los vecinos de la entidad o, constituyan el patrimonio de ésta, siempre que pueda establecerse fácilmente la línea divisoria entre esos terrenos y los que pertenezcan a los núcleos inmediatos. 4. En los demás casos el Ayuntamiento deberá asignar a la nueva entidad el ámbito territorial que sea preciso para el cumplimiento de sus fines. De los anteriores, el punto 3 es el más controvertido, relacionado principalmente con la generación de poblados de colonización agraria, ya que se aporta una delimitación poco precisa de los límites del ámbito territorial a considerar, dejando claro que debe estar formado por los cascos de los núcleos urbanos o rurales y a los terrenos circundantes que posean o cultiven los vecinos de la entidad. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 71 Mapa 2. Entidades Locales Autónomas sin territorio. Fuente: Información Geográfica procedente de Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 78 Vespasiano de 74 d.C.). Esta nueva situación determina un cambio importante en el patrón de asentamiento y de relación entre civitas y ager. El peso del ager rural va prevaleciendo cada vez más sobre las civitas en el siglo II d.C., las referencias literarias directas y el material arqueológico van desapareciendo, tampoco hay referencias fiables sobre el papel de las oligarquías municipales y el abastecimiento de las ciudades próximas. ¿Y en el actual emplazamiento de la ciudad de Jerez existía alguna población? La arqueología no ha encontrado nada que se parezca a una ciudad, aunque sí numerosos alfares que hablan de población rural diseminada, junto a las colinas (Montealto, El Almendral, Los Villares) que bordeaban el estero del Guadalete. B. La implantación visigoda. El control definitivo del territorio por parte visigoda no se produce de forma efectiva hasta los primeros años del siglo VII, poniéndose de manifiesto que entre los siglos IV y VII no se produjo una reorganización del territorio, lo que implica el mantenimiento de la disposición catastral del Alto imperio. Los visigodos compartirían con los hispanorromanos las propiedades, intereses económicos y, en poco tiempo, también el poder y honores. El control del territorio por parte de los visigodos está basado en un modelo espacial que incide en la existencia de un poblamiento rural agrupado, coexistiendo con el hábitat rural disperso, sentando las bases de lo que habría de ser el histórico y posterior régimen característico de cortijadas. C. Los límites y las divisiones administrativas de la Cora de Sidonia. No existen fuentes documentales que delimiten este espacio por lo que se debe recurrir a un estudio de las distintas circunscripciones limítrofes con la Cora de Sidonia, recogidas por cronistas árabes como al-Idrisi, que realiza una completa descripción de los territorios de al-Andalus a mediados del siglo XII, si bien sus fuentes son más antiguas. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 79 La Cora de Sidonia incluiría las actuales poblaciones de Medina Sidonia, Arcos de la Frontera, Jerez de la Frontera, El Puerto de Santa María, Sanlúcar de Barrameda, Cádiz, San Fernando, Chiclana de la Frontera, Olvera y Grazalema, siendo un espacio geográfico que abarcaría desde la Bahía de Cádiz y desembocadura del Guadalquivir hasta las serranías subbéticas, con una superficie total que rondaría los 8.600 kilómetros cuadrados. Al norte se encontraría la Cora de Sevilla, siendo el límite entre ambas circunscripciones el castillo de Alocaz: hacia el suroeste la linde se dirigía hacia las actuales poblaciones de Lebrija, Trebujena y Sanlúcar de Barrameda y al noreste limitaría con la Cora de Morón. Los límites meridionales estarían más definidos, limitando con la Cora de Algeciras, siendo la laguna de La Janda y el río Barbate los accidentes naturales utilizados para separar ambas circunscripciones. Por el este lindaba con la Cora de Takurunna, límite que resulta problemático pues en sus descripciones y en la interpretación que se ha hecho de ella aparece definida a veces como kura (cora) y otras como iqlm (comarca o distrito). La linde debió ubicarse en algún punto cercano a la fortaleza de Audita, en las estribaciones montañosas de la Sierra del Pinar. También al este se encontraba la Cora de Rayya que según cronistas árabes encontraría su límite en las proximidades de la fortaleza de hisn al Ward, localizada por Vallvé cerca de Montemayor, en Banahavís (actual provincia de Málaga). Podemos identificar a la Cora como una circunscripción provincial, subdividida a su vez por comarcas o distritos, denominados iqlm o aqalim, y de partidos, que recibían el nombre de yuz o ayza. Algunas argumentaciones sostienen que podrían identificarse con comarcas naturales, lo que provocaría que se fuese perfilando una organización territorial que no tiene como base la presencia de un núcleo de población importante, especie de cabecera de distrito, sino que simplemente son territorios diferenciados entre sí como espacios naturales específicos (BORRERO FERNÁNDEZ, Mercedes). No obstante, las importantes connotaciones urbanas anteriores y posteriores relativas Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 80 al dominio sobre un espacio rural, evidencian que la base administrativa prevalecería sobre los condicionantes naturales. Las circunscripciones administrativas del siglo XI se simplificaron y desaparecen los pequeños distritos o comarcas, las Coras de Sidonia y Algeciras pasan a ser descritas como iqlm pertenecientes a al-Buhayra (Tarifa, Algeciras, Cádiz, Arcos, Becca, Jerez, Tasana y Madina Ibn al-Salim) y el iqlm de Sidonia incluirá a las ciudades de Sevilla, Carmona y Qalsana. El modelo de poblamiento andalusí se sustentaba en la ciudad a partir del siglo X. La madina ejercía todo su poder, tanto civil como religioso, sobre el entorno, y se complementaba y se reconocía con otras unidades poblacionales: el castillo (hisn), la alquería (qarya), la villa (balda), la fortaleza (qal a:’alcala’) y la torre (bury), ya fuese ésta un elemento arquitectónico de alguna explotación rural, ya fuese un elemento defensivo. Las ciudades de al-Andalus articulaban un territorio del que es difícil precisar sus límites y las relaciones existentes entre la capital del distrito y su entorno. Eran centros comerciales y vertebradores del territorio aunque se desconoce como establecían los mecanismos de control sobre su entorno rural y las relaciones con otras urbes. Los núcleos rurales o alquerías (qarya) constituían el núcleo de hábitat de base del poblamiento andalusí, tanto en torno a las ciudades importantes como en las regiones rurales; según el autor anónimo del Dirk, la cora de Sidonia estaría integrada por setecientas alquerías que dependían de la capital, lo que demuestra la alta densidad de población agraria y el acusado retroceso productivo de estas áreas tras la conquista cristiana. D. El poblamiento cristiano. Los límites del alfoz del Jerez islámico, que incluirían un territorio cuyos bordes septentrionales y meridionales estarían constituidos por la desembocadura del río Guadalquivir y el valle del Guadalete, aportan las claves para entender la organización y posterior evolución del término jerezano bajo dominio cristiano. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 81 Se pueden establecer dos períodos fundacionales del término que dependía de Jerez de la Frontera: el primero (1264-1309) a finales del siglo XIII coincidiendo con los momentos iniciales de la dominación cristiana, y el segundo (1309-1350) relacionado con la cesión definitiva por parte de Alfonso XI del término de Tempul en los años treinta del siglo XIV. Estos dos grandes hitos históricos ayudan a comprender y explicar el extenso espacio bajo dominio jerezano. El año 1264 es el momento de control definitivo de la ciudad por manos cristianas, ya que la revuelta mudéjar de ese mismo año obligó a un replanteamiento del poder cristiano sobre los territorios recién incorporados, siendo necesaria una reorganización del término que se efectuó entre 1264 y 1275. En este período se procedió a fijar los límites de este espacio y a la distribución y reparto de las tierras existentes que quedaron abandonadas, debido a la política cristiana basada en la expulsión de la población musulmana, y que tuvo dos consecuencias: el descenso de la población mudéjar y la desorganización de las estructuras cultural, social y económica de la civilización musulmana andalusí. Las continuas invasiones meriníes y las tensas relaciones existentes entre los reinos de Castilla y Granada, desembocaron en una guerra fronteriza y en la militarización creciente de los territorios de frontera, lo que produjo abandonos de tierras entregadas, generalizándose el fenómeno de la despoblación, por lo que se optó por la reorganización territorial. El papel de las ciudades de interior como Jerez, Arcos y Medina Sidonia va a ser crucial en el proceso de conquista y mantenimiento de los territorios recién incorporados a Castilla, estando vinculados a Sevilla, convertida en cabecera del reino al que da nombre. La organización territorial de Alfonso X se basará en un modelo de desarrollo interior por lo que el litoral atlántico gaditano perdió importancia como sede de asentamientos humanos y centro de actividades comerciales. Hay que tener en cuenta la importancia de la frontera como una realidad y una entidad que resultaba propia y característica de este espacio, fundamental para la organización territorial, puesto que la política del monarca Alfonso X sobre el espacio gaditano-xericiense conjugó la importancia de los concejos de realengos, junto con la Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 82 actividad desplegada por los señores de la guerra; el resultado fue la aparición del señorío en los límites del espacio fronterizo en detrimento del realengo, teniendo como misión defender y poblar las tierras incorporadas a la corona. Los límites del término jerezano se conocen debido a dos documentos que nos aportan información de gran interés: el testimonio de deslinde del término realizado en 1269 entre Medina, Jerez, Vejer, Tarifa, Algeciras y Alcalá de los Gazules y trasladado en 1505, y la carta plomada expedida por la cancillería de Alfonso X en Cuéllar en 1274, que aprobaba el deslinde de términos entre Jerez, Lebrija y Arcos. Según el amojonamiento de 1274, el borde septentrional discurría tomando un punto de referencia entre las poblaciones de Jerez y Lebrija a los que quedaban vinculados los distintos núcleos rurales existentes; el límite oriental tenía en cuenta la influencia de la ciudad de Arcos perteneciendo a Jerez los lugares de Parchite, Olid, Casares, Vicos y Jédula; la parte meridional quedaba limitada en función de los referentes urbanos de Medina Sidonia y Alcalá de los Gazules, quedando ubicadas dentro de Jerez un elevado número de aldeas y propiedades fundiarias cuyo punto más meridional se encontraba “a la altura de las salinas que se dicen de Sarraque”, límite más reducido que el que poseerá en 1333, además tendrá salida al mar por la Argamasilla donde posteriormente se fundará Puerto Real. La organización interna del término se recoge en el Libro del repartimiento rural del año 1269, en el que se limita a treinta el número de los donadíos gracias al privilegio dado por Alfonso X que los ajustó a ese número e impidió que hubiera una excesiva acumulación para permitir la repoblación, su estudio nos permite analizar la base estructural de la nueva sociedad hispano-cristiana y la tarea de reorganización que debía manifestarse estable y dinámica a la vez en las nuevas tierras anexionadas. Estos repartos supusieron una renovación completa y duradera de la titularidad de la tierra, ya que la distribución de los lotes de tierra llevaba aparejada la expulsión de los pobladores mudéjares, sin embargo, la verdadera realidad no ha sido aclarada debido a la ausencia del mencionado Libro del repartimiento rural, no llegándose a conocer quiénes fueron los beneficiarios, la superficie de los donadíos o qué núcleos fueron repartidos; no obstante, sí se conocen sus ubicaciones aproximadas en función Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 83 de la división que propone Emilio Gutiérrez en cinco sectores (seis a partir del año 1333) del término jerezano, teniendo en cuenta la lista realizada por el archivero jerezano Agustín Muñoz y Gómez a finales del siglo XIX: • Sector 1: Almocadén, Arana, Bujón, Miramundo, Montegil, Pozo de la Horca, Mesa de Asta, Crespellina, Casarejos, Cuervo, Villamaría, Prunes o Ventosillas, Lanzadota y Monteagudo. • Sector 2: Plata, Romanina, Pedro Díaz o de Hinojosa, Grañina, Jara y Montecorto. • Sector 3: Jédula, Majarromaque, Berlanga, Fuente del Rey y Aldefoso. • Sector 4: Barja. • Sector 5: Barbaina, Obispo de Cádiz. No localizados: Chillas, Uría y Zurita. En este período la superficie del término debió rondar las 95.320 hectáreas, siendo los espacios cultivados o destinados al cultivo y repartidos, en torno a 69.000 hectáreas, lo que suponía un 72% del alfoz jerezano, porcentaje muy elevado si tenemos en cuenta lo acaecido en los concejos limítrofes y en función de la escasa población que se dirigió a la ciudad a partir de 1264. Esta diferencia se explica en que una vez producida la conquista y el reparto de tierras, los monarcas procedieron a ceder a los concejos las tierras comunales para el uso libre y gratuito no sólo de los propios vecinos de la villa, sino que se estableció una mancomunidad con otras villas para el aprovechamiento por parte del ganado y sobre la madera que cortasen para sus casas, arados y otras labores. Se constituía pues una verdadera comunidad económica de carácter supraconcejil (en palabras de González Jiménez) cuyo objetivo más inmediato fue procurar la trashumancia interior, del valle a las sierras. En el segundo período fundacional dos hechos van a ser fundamentales para explicar el poblamiento: por un lado nos encontramos con una marcada depresión económica y las consecuencias derivadas del fracaso de la Repoblación Oficial, caracterizado por la crisis de la repoblación y las continuadas guerras fronterizas que determinarán esta primera etapa entre los años 1275 y 1325; por otro lado, entre 1325 y 1350 se va a lograr restablecer la estabilidad fronteriza aunque los problemas económicos y demográficos van a continuar. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 84 El papel desempeñado por los señores en las actividades repobladoras tuvo como consecuencia la creación de un buen número de núcleos de población, que contribuyeron al control de la frontera por parte castellana y a la roturación de nuevas tierras para el mantenimiento de su población; además, supone un aumento de las tierras bajo el poder de los señoríos (casos de Sanlúcar de Barrameda, El Puerto de Santa María, La Isla de León, Chiclana, Vejer, Conil y Arcos) en detrimento de aquellos concejos de realengo. Sin embargo, durante el reinado de Alfonso XI los realengos del reino de Sevilla (Carmona, Écija, Sevilla, Jerez) van a jugar un papel principal como organizadores del poblamiento, contando con el apoyo de la corona de Castilla y vinculándose un buen número de aldeas a los municipios realengos, sobre todo aquellas fronterizas, sobre las que tenían la misión de poblarlas mediante el reparto de las tierras baldías entre los campesinos desfavorecidos y asegurar su defensa. Jerez administró estas aldeas cedidas pero no recreó las condiciones necesarias para facilitar la llegada de pobladores y tampoco repartió las tierras entre los vecinos más pobres, alcanzando una posición hegemónica sobre la campiña en detrimento del término que hasta esos años poseía Arcos de la Frontera, pasando al alfoz jerezano las aldeas de Berlanga, Berlanguilla, Abadín y Suara que se encontraban bajo influencia arcense. El avance territorial se prolongaba a las inmediaciones del castillo de Tempul, conquistado en 1309, confirmándose la donación de este enclave en el año 1333, con lo que el monarca Alfonso XI fortalecía al concejo jerezano y lo colocaba en una posición de privilegio en el espacio fronterizo. La orientación económica de estos nuevos espacios fue eminentemente pecuaria por lo que las aldeas orientales del término pasaron a convertirse en explotaciones agrarias, a excepción de Abadín y Gigonza que seguirán siendo importantes asentamientos rurales. E. El poblamiento a finales de la Edad Media. Tras la incorporación de Tempul al alfoz jerezano se va a proceder al establecimiento de los límites del término con las distintas localidades limítrofes, proceso caracterizado por los numerosos conflictos existentes con las poblaciones de Lebrija, Sanlúcar de Barrameda, El Puerto de Santa María, Cádiz, Medina Sidonia, Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 85 Alcalá de los Gazules, Ronda y Arcos de la Frontera, son los denominados pleitos de términos. De los 62 núcleos de población que se contabilizaban para el primer período fundacional, solamente 25 se mantendrán durante este segundo período y escasamente 16 lo harán durante el siglo XV y el primer cuarto del XVI, de los que uno corresponde a la reactivación de la antigua alquería de Rayhana tras la fundación de Puerto Real, siendo algunos de ellos Asta, Burujena, Pozuela, Santiago de Fe, La Ina, Albadalejo, Chipipe, Cabeza del Real, Cartelilla, Portal y Gigonza. Los cambios en el poblamiento se encuentran asociados a lo que se viene denominando como fracaso de la repoblación oficial. Este fenómeno provocó una fractura de la estructura poblacional que hasta esos años había estado vigente en este territorio y que tuvo como consecuencia el abandono o el reagrupamiento de la población. Aunque existieron algunos intentos populares de creación de nuevas poblaciones, la fundación de nuevas villas estuvo dirigida por la política de la corona, desarrollándose entre finales del siglo XV y principios del XVI: a) Molino de Juan de Xerez. Se ubicada en las cercanías del río Guadalete, siendo una iniciativa popular cuya petición fue realizada por el veinticuatro Juan Sánchez y recogida en las Actas Capitulares del año 1483, en la que se señala la intención de poblar y edificar casas en esta zona por parte de extranjeros y pescadores. No llegó a prosperar debido a que el concejo jerezano prestaba mayor interés en la salvaguarda de la economía pecuaria. b) Fuente del Rey y Vegas del Vicario. Surgen por iniciativa de la corona castellana para crear nuevas poblaciones en espacios comunales con intereses pecuarios evidentes, sus pobladores recibirían tierra para labrar por pan y otras parcelas para poner viñas, huertas y olivares, quedando exentos de pago los de Vegas del Vicario. Se prohibía que sus pobladores proviniesen de Jerez, Cádiz, Gibraltar o poblaciones del Reino de Granada y, en ningún momento, se especifican los límites de sus términos ni cómo debía ser la organización de su terrazgo. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 86 c) Puerto Real. Se trata de la única población que va a prosperar debido a los intereses de la corona, ante la necesidad de buscar un puerto realengo en una bahía que estaba ampliamente dominada por los señoríos; así, los Reyes Católicos van a fundar, en 1483, un puerto que estuviese bajo su jurisdicción y solucionaban a la vez los conflictos de término con la ciudad de Cádiz por el control de la Argamasilla. Se fijó el número de pobladores en 200 vecinos que podían acudir de cualquier parte del reino castellano y se concedieron privilegios comerciales a la nueva villa, que seguiría perteneciendo al concejo de Jerez hasta el año 1543 (salvo los años comprendidos entre 1483 y 1488). Mapa 3. El alfoz jerezano a fines de la Edad Media. MARTÍN GUTIÉRREZ, Emilio: La identidad rural de Jerez de la Frontera: territorio y poblamiento durante la Baja Edad Media. Cádiz, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, 2003. F. La voluntad colonizadora sobre el despoblado del Castillo de Tempul. Los intentos de colonización y/o repoblación sobre Tempul se deben al notable incremento poblacional de la primera mitad del S.XVI y a la finalización de la realidad fronteriza tras la conquista definitiva del Reino de Granada; de este modo, Fernando de Padilla pretenderá colonizar el Tempul (y asegurarse un extenso patrimonio a costa del Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 87 concejo jerezano) al igual que los campesinos que habitaban tras las murallas de la ciudad, que quisieron asentarse de forma espontánea en tierras agrícolas idóneas para el cultivo. El movimiento repoblador es generalizado a finales del siglo XV y principios del XVI: se produce la fundación de las localidades de Villamartín y Paterna, la repoblación de Trebujena, la búsqueda de nuevos asentamientos de los pobladores de Zahara, y de pobladores para las localidades de Benaocaz, Grazalema, Ubrique y Villaluenga entre otras. El concejo de Jerez mostrará una oposición frontal a la creación de nuevas poblaciones, la preocupación de los poderosos se limitó a la defensa del castillo de Tempul y a procurarse la alcaidía mientras persistió el peligro musulmán; así, a mediados del siglo XVI este término se encontraba totalmente abandonado y aprovechadas sus tierras y montes para las actividades pecuarias de la cuantiosa cabaña local. Fernando de Padilla, veinticuatro de Jerez, elevó a Carlos V un proyecto de repoblación en el término de Tempul siendo designado singular merced del Castillo de Tempul, con todos sus términos y pertenencias, por lo que se inició un pleito de Jerez contra el Rey sobre la propiedad de estas tierras, que fue ganado por el concejo. Pretendía crear una población de mil a dos mil vecinos, de carácter ganadero y de agricultura comercial: cereales, olivo, viñas, huerta y experimentación con cultivos exóticos, además de la instalación de numerosas industrias rurales (molinos, ingenios de azúcar, batanes, etc.), sin embargo, nada decía en su exposición al Rey sobre la roturación de los terrenos, reparto de suertes a los colonos y construcción de viviendas. G. Las Nuevas Poblaciones de Sierra Morena y Andalucía: la iniciativa de la Dehesa de Algar. La agricultura a finales del Antiguo Régimen se encontraba con fuertes impedimentos para lograr su pleno desarrollo, el régimen de propiedad pertenecía a las denominadas manos muertas (Iglesia, Municipios y Mayorazgos) que mantenían la Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 94 agrícola; sin embargo, el riego no llegaría hasta 1939 lo que obligó a los colonos a orientar sus cultivos hacia el secano. M. Las actuaciones del Instituto de Reforma Agraria. La Reforma Agraria de la segunda república resultó un fracaso casi total debido a falta de financiación adecuada, el rechazo de los sindicatos anarcosindicalistas a participar en la misma, a los recursos legales planteados por muchos de los propietarios afectados y, sobre todo, por la caída del Gobierno republicano-socialista. Fueron cinco los proyectos que finalmente se ejecutaron aprobándose entre octubre de 1933 y el otoño de 1934: 1. El primer expediente aprobado fue el relativo a la finca “Torrecera” de 767 hectáreas, quedando el cortijo dividido en dos partes: una de regadío de 101 hectáreas cuyo asentamiento de colonos quedó paralizado por un problema en las mediciones y el recurso planteado por la esposa del propietario afectado, y otra de secano de 666 hectáreas que asentó a 34 familias procedentes de la Sierra de Cádiz, siendo sólo una de Jerez. 2. La actuación expropiatoria sobre el “Rancho Calderín”, de sólo 46 hectáreas, supuso el asentamiento de 4 familias jerezanas según el proyecto, sin embargo, una serie de problemas acabaron en una denuncia al presidente del I.R.A. y en la anulación del proceso en 1935. 3. Otra finca expropiada sin indemnización fue la finca “Doña Benita la Alta”, de 272 hectáreas situada en la carretera a Medina, que aunque la calidad de la tierra era buena se encontraba en una situación de semiabandono. 4. El proyecto más ambicioso sería la expropiación de la finca “La Florida”, de 622 hectáreas, ofrecidas algo más de la mitad de forma voluntaria por su propietario (Antonio Guerrero Lozano) y el resto con carácter forzoso; este asentamiento junto con los de “Torrecera” y “El Torno” debía formar un nuevo núcleo rural de población en torno a las ricas vegas del Guadalete. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 95 5. En la finca “El Torno”, con 545 hectáreas reales, el I.R.A. ocupó 300 siendo 262 las que se dedicarían directamente al cultivo; se había previsto el asentamiento de 45 familias y luego se aumentó el número a 52, sin embargo, el número real fue de 42 componentes debido a los mismos problemas que se encontraron en “La Florida”: falta de viviendas y escasa retribución salarial en los anticipos que recibían por las labores. Posteriormente, en febrero de 1936, coincidiendo con la victoria del Frente Popular, se ocupaban las fincas “Cabeza de Santa María” y “La Suara” de 333 y 100 hectáreas para asentar a 33 y 14 familias respectivamente, aunque no llegaron a establecerse colonos. Tabla 3. Proyectos planificados por el Instituto de Reforma Agraria. FINCAS INCAUTACIÓN COMUNIDAD ASENTADOS LOTES (HAS.) Torrecera Noviembre 1933 Sep.1934 / Abril 1935 25/34 4/19,6 Rancho Calderín Mayo 1934 Octubre 1934 4 12,3 Doña Benita Noviembre 1934 Noviembre 1934 11 12 La Florida Octubre 1934 Enero 1935 64 4,5 El Torno Diciembre 1934 Enero 1935 45 6,6 La Suara Abril 1936 - 14 - Cabeza Sª Mª Abril 1936 - 33 - Fuente: Historia Jerez de la Frontera. El Jerez Moderno y Contemporáneo, 1999. N. Los nuevos asentamientos del Instituto Nacional de Colonización. El Instituto Nacional de Colonización (INC) se creará en 1939 como instrumento de la política agraria durante el franquismo, cuya función principal fue redactar y ejecutar nuevos planes de colonización, que si bien pretendían una desvinculación con la etapa política anterior, tendrán como base territorial algunas de las fincas de la Reforma Agraria republicana y se centrarán en la Zona Regable del Guadalcacín. El Plan elaborado en 1944 establecía que la adquisición de tierras a colonizar se haría mediante acuerdo amistoso de expropiación o compra con sus antiguos propietarios, aunque un Decreto de 1947 declaraba zona de “Alto Interés Nacional” las acciones a emprender en la zona regable del Guadalcacín, lo que supuso contar con Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 96 más de cinco mil hectáreas para el comienzo de sus planes de obras y parcelación a comienzos de los años 50; además, la transformación y colonización de las zonas regables se realizará mediante la aplicación de las directrices y procedimientos contenidos en la Ley de 23 de Abril de 1949 sobre colonización y distribución de la propiedad en las zonas regables. Con este importante volumen de tierras para los proyectos de parcelación, el problema sería la habitabilidad de los nuevos colonos en los asentamientos, que fue mejor resuelto que en la etapa anterior, así el Instituto Nacional de Colonización levantaría nuevos pueblos completos, que no debían rebasar los 1.000 habitantes y con la vivienda del colono cercana a la parcela asignada. El resultado de esta estrategia fue el levantamiento de ocho nuevas poblaciones y tres zonas de hábitat diseminado: 1. La transformación, ampliación y reorganización de algunos de los asentamientos ya existentes de la reforma agraria republicana, que darían lugar a La Barca de la Florida y El Torno. 2. La creación de una nueva red de poblaciones: Guadalcacín, Nueva Jarilla, Estella del Marqués, Torrecera, José Antonio y San Isidro del Gualdalete. 3. La implantación de zonas de hábitat diseminado en Torremelgarejo, La Ina y Vegas de Arcos. La mayoría de colonos provenían de la sierra gaditana aunque aumentaron los procedentes de Jerez, Arcos y comarcas interiores como La Janda (Alcalá de los Gazules, Medina Sidonia y Paterna de Rivera), a los que se sumaron los de provincias como Granada (expertos en el cultivo de regadío) y Sevilla. A estos pueblos de colonización se les dotó de Casas Consistoriales, iglesias, edificios sociales, escuelas, alumbrado de calles, plazas, jardines, dispensarios y viviendas para maestros, lo que evidencia el interés del régimen por proveerlos de servicios e infraestructuras que no los hicieran depender del núcleo matriz. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 97 A partir del segundo Plan de Desarrollo Económico y Social (1968-71), se contempla la actualización de la política de colonización, aumentando el radio de acción de los mismos y uniéndolos a poblaciones existentes cuando fuera posible, dando lugar a la creación de las Barriadas Rurales que gravitaban en torno a los núcleos de colonización para encontrar los servicios básicos que demandaban, pero cercanos a las explotaciones agrícolas de los grandes propietarios, siendo este período el de revitalización del hábitat diseminado existente que desembocará en la consolidación de importantes asentamientos dispersos por el alfoz jerezano. O. La constitución de Entidades Locales Menores. El origen de la descentralización administrativa municipal jerezana . El proceso de colonización contemporáneo supuso para el municipio de Jerez de la Frontera un verdadero cambio en el paisaje agrario, unas diez mil hectáreas fueron transformadas y puestas en regadío, la importante inversión en infraestructuras hidráulicas que supuso la construcción del embalse de Guadalcacín, a principios del siglo XX, y los cientos de kilómetros de canales de riego para llevar el agua hasta las parcelas modificaron los cultivos, el sistema de producción e incluso la propiedad de la tierra. Pero esta importante transformación del paisaje agrario supuso un cambio territorial y social de la zona regable, ya que el asentamiento de nuevos pueblos construidos no se limitaba al simple establecimiento de campesinos que trabajaran la tierra, sino que los responsables y doctrinarios de la colonización pretendían la creación de un marco social comunitario nuevo. Se originó un debate sobre la configuración física y social de los asentamientos: si debían ser aislados o concentrados, grupos sociales que formarían parte de las comunidades, estructura social diferenciada y jerarquizada y, sobre todo, el régimen jurídico administrativo de estos pueblos de colonización; la idea era organizar la vida rural en sus distintas concepciones (religiosa, social, sanitaria, educativa) para reproducir el modelo de pueblo ideal, por lo que era necesario realizar una adecuada planificación urbanística (edificación de inmuebles que serían la sede de futuros Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 98 consistorios municipales) que les permitiera en un futuro convertirse en municipios de carácter rural. El acceso de estas poblaciones al rango de municipios no fue fácil debido a la fuerte y lógica oposición que se encontraron del ayuntamiento matriz, por lo que se consideró que constituir a estos poblados en simples entidades locales menores era la forma más adecuada, permitiendo cierta autonomía de los nuevos núcleos de población sin mermar el patrimonio de los municipios originarios. La carencia casi absoluta de medios para subsistir y cubrir las necesidades y exigencias vecinales, convirtieron a estas entidades menores en una carga para el ayuntamiento que temía ver mermado no sólo su poder y su facultad de acción, sino también su administración, ingresos y bienes. Sin embargo, los rigurosos y numerosos requisitos de forma que contemplaba la legislación municipal, provocaron la dilatación de los procesos de constitución de nuevas entidades inframunicipales con la excusa de realizar un profundo estudio de cada nuevo núcleo que permitiera su mejor conocimiento para optar por la solución más adecuada. La Ley de Régimen Local, de 24 de junio de 1955 contemplaba con carácter general, siguiendo las líneas marcadas por las Leyes anteriores (1945, 50 y 53), la posibilidad de dotar con rango jurídico administrativo de Entidad Local Menor (ELM) a los nuevos poblados. La Ley configuraba dos vías de administración inframunicipal, de gobierno local: • una descentralizada mediante la constitución de Entidades Locales Menores diferenciadas que siendo núcleos urbanos de nueva creación debían ser dotados de administración propia (Art.23); • y otra desconcentrada mediante el nombramiento por el Alcalde del municipio de un Alcalde de barrio en cada núcleo de población, ya fueran barriadas o poblados separados del casco urbano, que no pudieran alcanzar la categoría de Entidad Local (Art. 70). Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 99 El Régimen Administrativo regulador de los poblados de colonización se inicia con un Decreto de 28 de octubre de 1955 por el que se regula el régimen local transitorio de los nuevos pueblos. Señala la norma la necesidad de establecer en dichos poblados, durante el período de acceso de los colonos a la propiedad, un régimen económico y orgánico de "carácter transitorio o provisional", que asegure su organización y el funcionamiento de los servicios municipales indispensables. Ese "carácter transitorio" introdujo un cierto grado de excepcionalidad en el régimen administrativo general, que se concretó en: • La constitución en ELM de los nuevos pueblos edificados al amparo de los Planes de Colonización. • El Ministerio de la Gobernación, previa comunicación del INC, dictaría el Decreto de constitución de la ELM. • La demarcación territorial de cada ELM coincidiría con la señalada por el INC en el desarrollo de los Planes de Colonización del área de influencia del nuevo pueblo (realmente esta demarcación territorial no fue tal debido a que se limitaba a un área escasa de parcelas cercanas y dependientes del poblado de colonización y sus poblaciones). • La elección del Alcalde Pedáneo y Vocales de las Juntas Vecinales, se realizaría por el Gobernador Civil. • El mantenimiento por parte del INC de la propiedad adquirida sobre los terrenos, edificios, servicios e instalaciones realizadas en los nuevos pueblos. En virtud de este Decreto en el municipio de Jerez se erigieron como Entidad Local Menor los siguientes asentamientos territoriales permanentes de colonos: Torrecera, El Torno, San Isidro del Guadalete, La Barca de la Florida y Guadalcacín del Caudillo (1957). Este régimen provisional y transitorio dentro del régimen ordinario de la Administración Local dio lugar al planteamiento de recursos contenciosoadministrativos que concluyeron con una Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1958 declarando inaplicable el citado Decreto; aunque no significó la Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 100 merma de la facultad discrecional del Gobierno para dotar a esos poblados de un régimen local necesario y transitorio. Tras casi una década surge la Ley de 23 de julio de 1966 relativa a Modificación parcial del Régimen Local por la que la Administración ejercitará aquellas facultades y así en su disposición final quinta señala que "el Gobierno en el plazo de 3 meses aprobará un Decreto sobre el régimen para la constitución y funcionamiento de los pueblos construidos por el INC como ELM o municipios independientes, adaptando los preceptos de la Ley de Régimen Local (1955) y los de la presente Ley". El Decreto 2697/66 de 20 de octubre, sobre régimen para la constitución y funcionamiento de los pueblos construidos por el I.N.C. como Entidades municipales, vino a derogar el Decreto de 28 de octubre de 1955. La nueva normativa pretendía dotar a estos pueblos de un régimen administrativo especial y transitorio consagrando su carácter de Entidades municipales de rango inferior, si bien desde su creación tendrán todas las competencias en materia de organización de su hacienda y establecimiento y recaudación de arbitrios municipales, aunque dichas competencias no son necesariamente todas las comprendidas dentro del ámbito exclusivo de sus propios intereses, sino sólo aquellas que las normas les asignan o el Municipio decide que ejerzan. La Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril derogaba a la de 1955, encomendando, en su artículo 45, a la legislación sobre Régimen Local de las Comunidades Autónomas "la regulación de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo la denominación de caseríos, pedanías, barrios...", debiendo respetar una serie de reglas básicas (base territorial, núcleo de población, separación del municipio...). Por medio de esta Ley una serie de núcleos de población del término jerezano alcanzarán la categoría de Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM) por medio de la aprobación de sus respectivos Decretos: los núcleos que alcanzaron la categoría de Entidad Local Menor en el año 1957 (Torrecera, El Torno, San Isidro del Guadalete, La Barca de la Florida y Guadalcacín del Caudillo), Nueva Jarilla, Estella del Marqués, José Antonio o Majarromaque (que en la actualidad ha perdido tal condición) y San José del Valle (que en el año 1995 logró la independencia del municipio de Jerez). Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 101 P. La concentración y surgimiento de asentamientos espontáneos. Los fuertes cambios producidos a lo largo de la primera mitad del siglo XX, con la planificación de los pueblos de colonización y la modernización agraria, caracterizada ahora por la intensificación del regadío, la demanda de obra puntual de las viñas y el empobrecimiento general del país, generan un aumento importante del número de jornaleros temporales en el término, desbordándose las posibilidades de alojamiento de los Cortijos; de esta forma, van proliferando nuevos asentamientos sobre vías pecuarias, en un primer momento comienzan siendo chozas de carácter temporal y, con el tiempo, evolucionan en cuanto a materiales de mejor calidad y adquiriendo el carácter de definitivas. En los últimos años, el fenómeno del diseminado rural ha aumentado su complejidad debido a los procesos de parcelación urbanística que han generado nuevos asentamientos (Casas de Magallanes, Puente La Guareña, Mesas del Corral, Cañada de Puerto Real, El Chaparrito) o el crecimiento del diseminado tradicional (Cuartillos, Gibalbín, Rajamancera, Cañada del León, Las Pachecas, Las Tablas, Añina, El Polila, El Mojo, Barriada la Inmaculada, Baldío Gallardo, Cañada del Carrillo, Mesas de Santa Rosa, Pozo Romano), transformándose en verdaderos núcleos de población, siendo frecuente la construcción de viviendas para segunda residencia, o de primera para familias no relacionadas con el mundo agrario y vinculadas de forma directa con el núcleo matriz, perdiendo su razón de ser debido a la mejora de los medios de comunicación que permiten los desplazamientos diarios a los centros de producción y trabajo. 6.1.2. Tratamiento urbanístico de las entidades de población. Los poblados de colonización presentaban una problemática común: deficiencias de accesibilidad y conexión entre los mismos y con el núcleo matriz, niveles bajos dotacionales en equipamientos comunitarios (sanitarios, educativos, culturales) e infraestructura básica (alcantarillado, abastecimiento de agua, suministro de Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 102 electricidad), sobredimensionamiento de los viales y del acerado a pesar del bajo grado de urbanización, hacinamiento de la población, etc. Estas entidades estuvieron ausentes e ignoradas en el Planeamiento hasta el Plan de 1969 en el que se hacía una ligera alusión al señalar que quedaban calificadas como Suelo Rústico, sin especificar protección de las áreas cultivables ni previsión para su crecimiento, lo que provocó un crecimiento incontrolado, a espaldas de toda planificación, de viviendas de autoconstrucción sin licencia urbanística, generando problemas de dotación de equipamientos e infraestructuras. A partir del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de 1984 se entenderá que la ordenación urbanística debe tener una visión integral del término municipal, permitiendo el desarrollo y crecimiento planificado de los núcleos rurales. A. El Plan General de Ordenación Urbana de 1984. El PGOU de 1984 se preocupa de la ordenación de todo el término de Jerez de la Frontera, podríamos considerar que se trata de un plan territorial debido a la amplia extensión municipal; presenta ya propuestas claras y relativas a las entidades de población, planteándose actuaciones que consolidarán su independencia del ayuntamiento matriz no sólo a efectos de servicios primarios y elementales (sanidad, educación, asistencia social...) sino a otros más avanzados como la programación de viviendas y el disfrute de bienes y servicios colectivos, potenciando la periferia para tratar de resolver problemas difíciles y heredados. Los objetivos del Plan relativos al medio rural eran paliar los efectos nocivos de la edificación ilegal e incontrolada surgida en el entorno de los poblados de colonización, barriadas rurales y junto a las cañadas y caminos vecinales; para ello, se debía contener el crecimiento de aquellas entidades que presentaban una difícil solución y fomentar el desarrollo de aquéllas en las que existía cierto grado de dotaciones y servicios que pudieran ser incrementados. Esto se tradujo en la integración dentro del suelo urbano de las Entidades Locales Menores o Barriadas Rurales que poseían suficiente entidad: San José del Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 103 Valle, Majarromaque, La Barca de La Florida, Guadalcacín, Nueva Jarilla, Torrecera, El Torno, Estella del Marqués, San Isidro del Guadalete, Mesas de Asta, Torremelgarejo y La Ina. La mayoría eran núcleos que habían tenido su origen en la planificación del Instituto Nacional de Colonización y su fisonomía no había cambiado desde entonces, experimentando un crecimiento físico escaso, lo que había provocado importantes problemas de hacinamiento. Tabla 4. Áreas Homogéneas Rurales del PGOU de 1984. ÁREAS HOMOGÉNEAS POBLACIÓN Nº EDIFICIOS VIVIENDAS OCUPADAS VIVIENDAS VACÍAS Nº LOCALES Alcornocalejos 906 110 256 4 - Casablanca 111 53 67 10 - Charco de los Hurones 286 109 78 28 1 Cuartillos 1.311 354 293 46 4 El Mimbral 112 26 19 5 1 El Portal 916 176 226 15 25 El Romero 136 34 29 5 - El Solete 77 34 26 7 - El Torno 1.287 211 237 2 27 Estella del Marqués 1.367 291 259 14 16 Fuente del Rey 99 27 26 - - Gibalbín 1.308 260 277 26 31 Guadalcacín 3.860 774 780 81 79 José Antonio 835 191 207 - - La Barca de la Florida 3.135 685 730 52 122 La Ina 975 172 227 20 19 Las Tablas 594 165 178 30 25 Los Isletes 471 55 104 25 - Los Repastaderos 622 138 145 22 - Macharnudo 277 63 77 2 4 Mesas de Asta 662 180 183 8 4 Nueva Jarilla 1.465 301 242 30 26 San Isidro del Guadalete 595 114 117 4 13 San José del Valle 3.288 774 812 47 100 Torrecera 1.010 214 207 40 24 Torre Melgarejo 549 77 122 4 33 Fuente: Plan General de Ordenación Urbana de Jerez de la Frontera, 1984. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 110 kilómetros) y una franja de terreno no urbanizable superior a 7,5 kilómetros, y con una superficie territorial que goza de identidad propia basada en razones históricas y geográficas. Sin embargo, se consideró que no quedaba acreditado que el territorio pretendido para la segregación permitiese atender a las necesidades demográficas, urbanísticas, sociales, financieras y de instalación de servicios de competencia municipal con mayor nivel de calidad sin que el municipio matriz disminuyera la prestación ni la calidad de sus servicios, ni que entre los núcleos de población que proyectaban segregarse hubiera una interdependencia y un entramado de relaciones sociales, culturales, económicas y de servicios mayores entre ellos que con dicho municipio. 6.1.4. La actual organización territorial de Jerez en Áreas de Planificación. Tal y como se dice en la revisión-adaptación del PGOU actual “la edificación residencial en el medio rural presenta una gran heterogeneidad, propiciada por la interacción de distintos factores en su génesis y desarrollo, que se plasma en diversas formas de implantación y, con ello, en la generación de un amplio abanico de situaciones sociales y territoriales”. Es necesaria una revisión de la clasificación de los Núcleos Secundarios de Jerez ya que la que se adopta en la normativa urbanística presenta contradicciones entre los diferentes documentos e incluso errores integrando a ciertos núcleos en categorías inadecuadas, como la consideración de Montecastillo y El Chaparrito como Pedanías; además, sería conveniente introducir nuevas categorías que permitiesen un acercamiento más certero a la realidad del poblamiento actual del alfoz jerezano y la delimitación de áreas o entornos de influencia, semejantes a las áreas homogéneas del PGOU de 1984, que permitan una mejor gestión territorial de los núcleos menores o diseminados. En la actualidad, la Delegación del Medio Rural del Ayuntamiento de Jerez se sirve de una delimitación en “Áreas de Planificación”, cuyos límites son semejantes a los establecidos para las Áreas Homogéneas del PGOU de 1984 y concordantes (excepto Solete Alto que no se incluye) con las Entidades Singulares del Nomenclátor Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 111 fijadas por el Instituto Nacional de Estadística, para la gestión territorial de las diferentes entidades de población del municipio. Las Áreas de Planificación correspondientes con las Entidades Locales Autónomas pueden distinguirse por registrar los valores de densidad de población más elevados: Guadalcacín (362), La Barca de la Florida (210), El Torno (145), Estella del Marqués (106), Torrecera (103), San Isidro del Guadalete (66) y Nueva Jarilla (52). Estas unidades poblacionales se caracterizan por poseer un territorio mucho más reducido que los núcleos de población de carácter rural (Cuartillos, Gibalbín, La Ina, Mesas de Asta, Torremelgarejo), los cuales poseen una menor relevancia poblacional y un menor índice de actividad económica. Esto se debe al carácter restrictivo que el Ayuntamiento jerezano ha tenido con las primeras para la delimitación de estas áreas, con el fin de evitar que las actuales ELAs exigieran para la delimitación de sus ámbitos territoriales (según marca la LAULA y la normativa anterior) el territorio de actuación de las competencias municipales sobre estas unidades poblacionales. En esta delimitación en áreas de planificación le corresponderían a las entidades locales autónomas jerezanas la siguiente extensión superficial: Nueva Jarilla 30 km 2 , La Barca de la Florida 20 km 2 , Estella del Marqués y Guadalcacín 15 km 2 , Torrecera 12 km 2 , El Torno y San Isidro del Guadalete 9 km 2 . Son cifras semejantes a las mostradas en la tabla 2, referidas a las entidades locales autónomas que tienen delimitado su territorio por Orden o Decreto de la Junta de Andalucía, por lo que es fácil pensar que pueden ser tenidas muy en cuenta en la delimitación territorial de estas ELAs. Podríamos afirmar que se ajustan a la realidad territorial aportando un dato revelador, en el expediente de segregación de La Barca de la Florida (que incluye a Majarromaque) se pretende un territorio de 14 km 2 , cuando si sumáramos la extensión de las áreas de planificación de La Barca de la Florida y Majarromaque se obtendrían casi 50 km 2 . En el lado opuesto encontramos a los diseminados históricos que siguen un proceso acentuado de despoblamiento: Dehesilla de Algar (0), El Romero (0), La Jarda (0,01), Fuente del Rey (0,05), Los Isletes (0,13) y Casablanca (0,16). En estas áreas, la ausencia de la acción planificadora del Instituto Nacional de Colonización (INC) no permitió el surgimiento de núcleos rurales en los que construir edificios para la prestación de servicios públicos como los educativos, religiosos, sanitarios, etc. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 112 Mapa 5. Áreas de Planificación de la Delegación del Medio Rural del Ayuntamiento de Jerez. Fuente: Delegación del Medio Rural del Ayuntamiento de Jerez. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 113 En cambio, otras áreas como Torremelgarejo o La Ina, cuyo origen se encuentra en la implantación de zonas de hábitat diseminado por parte del INC, o barriadas rurales como Gibalbín y Cuartillos, surgidas por a la imposibilidad de alojamiento de la población en los cortijos, han visto aumentar sus equipamientos al mismo ritmo que la creciente población demandaba nuevos servicios. Tabla 5. Extensión superficial y población de las Áreas de Planificación. ÁREAS DE PLANIFICACIÓN POBLACIÓN 2010 SUPERFICIE (km 2 ) DENSIDAD (Hab/km 2 ) Alcornocalejos 65 18,04 3,60 Añina-Polila 130 31,65 4,11 Casablanca 17 106,31 0,16 Cuartillos 1.042 27,79 37,49 Dehesilla de Algar 0 4,69 0 El Portal 548 15,48 35,40 El Romero 0 17,01 0 El Torno 1.276 8,79 145,16 Estella del Marqués 1.550 14,54 106,60 Fuente del Rey 2 44,08 0,05 Gibalbín 580 130,84 4,43 Guadalcacín 5.255 14,51 362,16 José Antonio o Majarromaque 695 29,86 23,28 La Barca de la Florida 4.221 20,08 210,21 La Ina 789 57,85 13,64 La Jarda 2 190,17 0,01 Las Tablas 169 50,79 3,33 Los Isletes 9 69,39 0,13 Los Repastaderos 925 77,05 12,01 Macharnudo Alto 79 25,33 3,12 Mesas de Asta 482 95,52 5,05 Nueva Jarilla 1585 30,42 52,10 San Isidro del Guadalete 600 8,99 66,74 Torrecera 1.231 11,93 103,19 Torremelgarejo 354 49,19 7,20 Fuente: Elaboración propia a partir de las Áreas de Planificación y el Nomenclátor del INE del año 2010. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 114 6.1.5. Determinación y estudio de las entidades de población. La particularidad poblacional del municipio de Jerez de la Frontera, con la existencia de numerosos asentamientos urbanos, núcleos y diseminados rurales de diverso origen, morfología, entidad poblacional, titularidad del terreno, vinculación de sus habitantes con las actividades agrarias, nivel de consolidación, tipología de residencia, funcionalidad y nivel competencial, genera una problemática asociada a la gestión y planificación territorial para un conjunto poblacional, el de la zona rural de Jerez, que estaría cercana a los 23.000 habitantes, lo que supone alrededor de un 11% del total poblacional del municipio. Pero para determinar qué se considera núcleo de población es necesario acudir a la definición propuesta en el apartado 5.2.1 del presente trabajo: “un núcleo de población estaría formado por un conjunto de al menos diez edificaciones conocido por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión, siendo necesario superar una población de 50 personas (residentes de forma habitual). Además se incluirían aquellas viviendas dispersas, susceptibles de ser habitadas, que estén a menos de 200 metros del contorno del conjunto”. Según este concepto de núcleo, y utilizando como base geográfica la información sobre poblamiento proporcionada por el producto cartográfico “Datos Espaciales para escalas intermedias”, generado por el antiguo Instituto de Cartografía de Andalucía; y como base poblacional el Nomenclátor de entidades poblacionales del Instituto Nacional de Estadística, se pueden clasificar los elementos del poblamiento en la categoría de núcleo o como entidades en diseminado. Es necesario aclarar que existen algunas entidades poblacionales en el municipio, con una denominación específica, que no alcanzan la categoría de núcleo a pesar de formar un conjunto de más de 10 edificaciones, debido a que poseen una población inferior a 50 residentes habituales, bien por ser una entidad caracterizada por el predominio de la segunda residencia (Montecastillo) o motivada por la reducción de los efectivos poblacionales en asentamientos rurales cuya existencia se fundamentaba en la necesidad de mano de obra de los cortijos cercanos (Añina, Baldío Gallardo). En Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 115 otras ocasiones, a pesar de superar el límite poblacional para ser encuadrada en la categoría de núcleo (Casas de Magallanes, Macharnudo Alto, Solete Alto, El Chaparrito), su estructura edificatoria no es concentrada, alternando pequeñas agrupaciones de viviendas rurales con otras aisladas pero cercanas entre sí. Tabla 6. Núcleos de población y entidades en diseminado del término de Jerez de la Frontera. DENOMIN ACIÓN CATEGORÍA TIPOLOGÍA POB.20 10 Guadalcacín Núcleo Entidad Local Autónoma 4.521 La Barca de la Florida Núcleo Entidad Local Autónoma 4.043 Estella del Marqués Núcleo Entidad Local Autónoma 1.408 Nueva Jarilla Núcleo Entidad Local Autónoma 1.393 El Torno Núcleo Entidad Local Autónoma 1.276 Torrecera Núcleo Entidad Local Autónoma 1.143 Cuartillos Núcleo Núcleo Menor Rural 986 San Isidro del Guadalete Núcleo Entidad Local Autónoma 600 La Corta Núcleo Núcleo Menor Periurbano 550 Gibalbín Núcleo Núcleo Menor Rural 519 El Portal Núcleo Núcleo Menor Periurbano 473 Las Pachecas Núcleo Núcleo Menor Rural 420 Los Albarizones Núcleo Núcleo Menor Periurbano 420 La Ina Núcleo Núcleo Menor Urbano 345 Lomopardo Núcleo Núcleo Menor Periurbano 338 Torremelgarejo Núcleo Núcleo Menor Rural 334 Majarromaque Núcleo Núcleo Menor Urbano 332 Mesas de Asta Núcleo Núcleo Menor Urbano 328 Puente La Guareña Núcleo Núcleo Menor Rural 257 Mesas del Corral Núcleo Barriada Rural 178 Cañada del León Núcleo Núcleo Menor Rural 169 Mesas de Santa Rosa Núcleo Núcleo Menor Rural 160 La Inmaculada Núcleo Barriada Rural 140 El Mojo Núcleo Núcleo Menor Rural 140 Las Tablas Núcleo Núcleo Menor Rural 125 Rajamancera Núcleo Núcleo Menor Rural 119 Casas de Magallanes Entidad en Diseminado Diseminado Reciente 106 El Polila Núcleo Núcleo Menor Rural 90 Macharnudo Alto Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 79 Torrecera Baja Núcleo Barriada Rural 67 Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 116 DENOMIN ACIÓN CATEGORÍA TIPOLOGÍA POB.20 10 El Cuervo Núcleo Barriada Rural 61 Solete Alto Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 57 El Chaparrito Entidad en Diseminado Diseminado Urbano 55 Cañada del Carrillo Entidad en Diseminado Diseminado Reciente 44 Añina Entidad en Diseminado Diseminado Tradicional 40 Las Quinientas Entidad en Diseminado Diseminado Tradicional 31 Baldío Gallardo Entidad en Diseminado Diseminado Tradicional 28 Los Repastaderos Entidad en Diseminado Diseminado Tradicional 27 Casablanca Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 17 Alcornocalejos Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 10 Los Isletes Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 9 La Jarda Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 2 Fuente del Rey Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 2 Dehesilla de Algar Entidad en Diseminado Diseminado Histórico 0 Montecastillo Entidad en Diseminado Complejo Turístico-Deportivo 0 Fuente: Nomenclátor del INE, PGOU actual y aproximaciones propias a partir de otras fuentes de datos. También existen otros elementos en el poblamiento, reconocidos por una denominación específica (Cañada de Puerto Real, Juncal de Albadalejo, La Greduela, Llanos de Caulina, Los Garciagos, Montealegre Alto, Pozo Romano) que no se han incluido en la relación de la tabla 6 debido a diversas causas: predominio de la segunda residencia, grado de dispersión en la edificación, cercanía al núcleo principal formando parte de su desarrollo urbanístico, etc. Hace algunos años eran de muy escasa entidad y van adquiriendo relevancia territorial debido a la concentración edificatoria producida por procesos de crecimiento incontrolados de reparcelaciones, existiendo un grave peligro de formación de entidades en diseminado o incluso nuevos núcleos de población, carentes de servicios urbanísticos básicos, con las consiguientes repercusiones que su crecimiento acarrearían. Una vez se han determinado las categorías de asentamientos existentes en el territorio, podemos establecer una tipología de los núcleos de población y entidades en diseminado en función del origen, actividades económicas predominantes o clasificación del suelo existente en la planificación urbanística: Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 117 Mapa 6. Núcleos de población y entidades en diseminado del municipio de Jerez de la Frontera. Fuente: Ayuntamiento de Jerez, Nomenclátor de Entidades del INE y DEA100. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 118 Mapa 7. Residentes de las entidades poblacionales del Jerez Rural. Fuente: Ayuntamiento de Jerez, Nomenclátor de Entidades del INE y DEA100. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 119 A. Entidades Locales Autónomas. Está compuesto por aquellos núcleos que son considerados bajo la figura de Entidades Locales Autónomas a partir de la entrada en vigor de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía: Guadalcacín, La Barca de la Florida, Estella del Marqués, Nueva Jarilla, El Torno, Torrecera y San Isidro del Guadalete. Durante muchos años se les negaba tal condición debido a distintas interpretaciones de la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía, siendo consideradas hasta la entrada de la nueva ley como Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio. Estas entidades locales tienen personalidad y plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos ejecutando sus competencias en materia de alumbrado público, concesión de licencias de obras menores, pavimentación, conservación y reparación de vías urbanas, limpieza viaria, promoción cultural y turística, fomento del deporte, etc.; además, tienen servicios o equipamientos educativos y culturales (Educación Primaria y Secundaria - Guadalcacín y La Barca de La Florida -, Biblioteca, Teatro o Salón de Actos), sanitarios (Centro de Salud de La Barca y Consultorios), asistenciales (Centros de día), políticos (Ayuntamientos pedáneos), religiosos, empresariales, transporte público, etc. Poseen un elevado grado de urbanización y aglutinan en su conjunto alrededor de 15.000 habitantes, es decir, casi un 70% de la población del Jerez Rural, presentan un parcelario concentrado y apenas han modificado la morfológica originaria de hábitat rural concentrado de los planes de colonización del Instituto Nacional de Colonización. B. Núcleos Menores Periurbanos. Son núcleos englobados dentro del suelo urbano desde el PGOU de 1984 (El Portal, La Corta, Los Albarizones y Lomopardo), que debido a su cercanía con el núcleo matriz pueden ser confundidas sus tramas urbanas, si bien la morfología de estos asentamientos presenta un marcado origen rural, conservando aún hoy actividades agrícolas. En cuanto a equipamientos y servicios, presentan una gran heterogeneidad aunque como aspecto común a todos ellos es la carencia de servicios que presta el Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 126 Las Unidades Territoriales que se definen son áreas continuas básicas caracterizadas por su homogeneidad, siendo básicas para el desarrollo de estrategias territoriales en una doble orientación: a) Son referentes asociados con móldelos específicos de gestión del uso del suelo y de utilización de los recursos naturales, el paisaje o la prevención de riesgos. b) Son referentes en los que contextualizar los grandes Sistemas Regionales (ciudades, transportes, hidráulico, energético y patrimonial). Esto significa que no se contemplan como recintos cerrados, sino como referencias que se influyen mutuamente y de manera dinámica. Esta característica eminentemente funcional y vertebradora del territorio, y la omisión del concepto comarcal o subregional, permite que la delimitación de Unidades Territoriales sea novedosa, ya que encontramos excepciones donde no se reducen los límites a las fronteras administrativas provinciales o municipales, siendo posible la integración de territorios con fuertes vinculaciones e identidad propia a pesar de su pertenencia a provincias distintas. De este modo, en el artículo 156 de la normativa del POTA, referido a la identificación de las Unidades Territoriales, se dice lo siguiente: “La Unidades Territoriales delimitadas toman como criterio básico las Estructuras Urbanas Intermedias entendidas desde sus componentes básicos, los núcleos urbanos y las características socioterritoriales de sus ámbitos municipales. La delimitación política administrativa de sus contornos presenta, sin embargo algunas justificadas excepciones: a) Términos municipales adscritos a dos Unidades Territoriales. Algunos municipios, por la posición territorial de sus núcleos urbanos y las características físicas de su término, presentan una difícil adscripción unívoca a una Unidad Territorial. Son zonas de transición con límites más o menos indeterminados, que ejercen funciones de goznes entre diferentes Unidades. Son elementos territoriales con una especial riqueza y complejidad en su posición geográfica y Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 127 en su influencia sobre el resto del espacio que han de ser considerados expresamente en la delimitación de ámbitos de planificación, siendo posible que por ello puedan estar en varios ámbitos de planificación. b) Unidades Territoriales interprovinciales. Algunas estructuras conformadas a través de procesos territoriales recientes justifican algunas continuidades a efectos de reconocer su funcionalidad y la potencia de relaciones territoriales, más allá de los límites provinciales. Este criterio no es óbice para identificar ámbitos internos más idóneos y coherentes para determinadas funciones. El municipio de Jerez se encuadraría en el grupo de términos que pertenecen a dos Unidades Territoriales: formando parte del Centro Regional Bahía de Cádiz-Jerez se ubicarían la totalidad de núcleos de población del Jerez Rural, y en las Serranías de Cádiz y Ronda se situaría el diseminado histórico de de La Jarda. Mapa 8. Unidades Territoriales del POTA en el municipio de Jerez de la Frontera. Fuente: Elaboración propia a partir del POTA. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 128 Esta delimitación, aunque muy básica, ya nos aporta un dato de gran interés para determinar dos áreas claramente diferenciadas en el municipio, caracterizadas por su homogeneidad física y funcional, así como por presentar problemas y oportunidades comunes en materias relacionadas con el uso económico del territorio y la gestión de sus recursos patrimoniales. 6.2.2. Política de Empleo en Andalucía. Las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico (UTEDLT) eran dispositivos creados para fomentar el empleo y promover el desarrollo local y tecnológico en Andalucía que respondían a una estrategia global, fruto de la cooperación, participación, solidaridad y consenso con el ámbito local, facilitando la pronta resolución de gestiones a la ciudadanía, dinamización del empleo local y sus recursos, teniendo presente lo específico de las actuaciones dependiendo de las características de cada territorio. Eran el relevo de las anteriores Unidades de Promoción de Empleo (UPE) surgidas mediante el Decreto 150/1985 que, en concierto con los entes locales, estimularon y apoyaron las iniciativas procedentes de los Ayuntamientos para la consecución de proyectos que diversificaran la actividad económica y generaran empleo a través del asesoramiento técnico y financiero de las unidades, por lo que podemos afirmar que sigue vigente esta política sectorial de incidencia territorial. Actualmente, han sido sustituidas por las Áreas Territoriales de Empleo (ATEs) que se estructuran en base a unidades de ámbito supramunicipal, en las que se agrupan los instrumentos que prestan servicios a personas demandantes de empleo, empresas y familias, se promueve el desarrollo local y económico, y se apoya el proceso para la adopción de decisiones sobre políticas activas de empleo en su zona de influencia. Aunque las UTEDLT ya no están en funcionamiento, es interesante conocer cómo delimitaban su área de actuación. En ocasiones, tenían un carácter supramunicipal agrupando varios municipios con características similares dentro de Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 129 una misma unidad, otras veces sus límites coincidían exactamente con municipios completos individuales y, en el caso de Jerez de la Frontera, éste quedaba dividido en dos Unidades, tal y como se puede apreciar en el mapa 9 de este estudio. Para conocer los límites que fueron utilizados para subdividir el municipio jerezano en dos ámbitos o unidades, se han superpuesto los límites de las Áreas de Planificación utilizadas por la Delegación del Medio Rural, observando que los límites de referencia coinciden con los establecidos para las UTEDLT que, a su vez, son prácticamente iguales a los establecidos para las secciones censales. Mapa 9. Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico de Jerez de la Frontera. Fuente: Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. 6.2.3. Política educativa andaluza. La Propuesta de Comarcalización de Andalucía de 1983 sirvió de base para la elaboración de los denominados Mapas Escolares de Andalucía en los que, desde el Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 130 curso 84/85, se establecían los equipamientos educativos básicos que le correspondían a cada ámbito comarcal en función del nivel educativo. A medida que la política educativa se desarrolla se aprecia una notable reducción del carácter programático de sus propuestas planificadoras, sirviendo como simple boceto divulgativo de la situación educativa andaluza. Mapa 10. Delimitaciones Educativas del Mapa Escolar en Jerez de la Frontera. Fuente: Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. Tras la puesta en marcha de la Ley Orgánica de Orientación General del Sistema Educativo (LOGSE) del año, aparece el Mapa de Enseñanzas y Red de Centros de Andalucía para los niveles no universitarios en el que se establece la oferta prevista para cada ayuntamiento o entidad de población que cuente con equipamiento docente. Observando el mapa sobre las delimitaciones educativas del mapa escolar, se detecta que, al igual que pasaba con las UTEDLT, los límites que se establecen son similares a los de las Áreas de Planificación de la Delegación del Medio Rural del Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 131 Ayuntamiento de Jerez; las particularidades parecen deberse más a la calidad de la información geográfica que a diferencias en la delimitación. 6.2.4. Códigos postales. La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos es la encargada de la asignación de códigos a las direcciones postales, de tal modo que el conjunto de códigos postales debe recoger todas las direcciones físicas existentes, es decir, cada dirección debe tener asignado un código postal. Este sistema ha permitido durante largo tiempo que aunque se desconozca la localización de una vía, pudiera conocerse su aproximación postal mediante su código. Sin embargo, este sistema que se ha mostrado eficaz para las áreas urbanas, presenta graves deficiencias en las zonas rurales, principalmente por no establecerse una verdadera delimitación para el establecimiento de códigos postales, ya que la asignación de códigos se realiza de forma alfanumérica mediante una tabla de relación entre códigos y direcciones postales. El conocimiento del territorio es uno de los campos en los que más se ha avanzado en los últimos años debido al gran avance que ha supuesto para la sociedad los Sistemas de Información Geográfica; no obstante, siguen existiendo deficiencias, sobre todo en zonas rurales, en las cuales siguen sin localizarse multitud de direcciones postales de tipo “cortijo”, “pago”, “paraje”, “lugar”, etc. A partir de la información alfanumérica proporcionada por Correos, diversas entidades públicas y privadas han elaborado sus propias capas de de información de códigos postales que van actualizando a medida que la sociedad estatal va introduciendo cambios alfanuméricos. El presente estudio después de analizar las capas generadas por el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, en su producto cartográfico denominado “Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias”, y la capa incorporada en el proyecto de CartoCiudad, considera conveniente utilizar la capa de CartoCiudad para cartografiar los códigos postales ya que aportan una delimitación en áreas más ajustada a la realidad. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 132 Mapa 11. Códigos Postales del municipio de Jerez de la Frontera. Fuente: CartoCiudad a partir de la información alfanumérica proporcionada por Correos. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 133 Los límites de los códigos postales no tienen en cuenta la realidad territorial ni la identidad de los asentamientos de población existentes, es una delimitación exclusivamente administrativa para la gestión de los envíos postales, por lo que es complicado que se puedan tener en cuenta para la generación de unidades territoriales. 6.2.5. Seccionado censal. La sección censal se define, salvo excepciones, como un territorio continuo habitado por una población entre 500 y 2.500 habitantes, y perfectamente delimitado por accidentes del territorio, geográficos y/o urbanísticos. Desde un punto de vista social, su pequeña amplitud asegura una constatable homogeneidad para sus habitantes y familias, por lo que podrían aceptarse válidas para cada unidad que la compone, las características medias de todos los demás individuos de la sección. En Veres (1991) se justificaba el uso de la sección estadística o sección censal en las investigaciones de cáracter estadístico debido a que la sección censal es: • “una unidad espacial perfectamente delimitada por la Administración Pública Estadística y Electoral, que mantiene un proceso administrativo-estadístico para garantizar su existencia, a la vez que se responsabiliza de introducir pertinentes modificaciones en relación a los sucesivos Censos de Población y Padrones de Habitantes; • una unidad de tamaño reducido que, de por sí, favorece la homogeneidad de los elementos unitarios (las viviendas) que la componen, aunque no la garantiza; • una unidad administrativa de frecuente uso en relación a los procesos electorales que avalan su permanente actualización; • una unidad de la Administración Municipal que sirve de referencia, a través de las hojas padronales, a los habitantes de un municipio y de las viviendas que habitan ...” Así pues, la existencia de legislaciones de carácter estadístico, electoral y municipal, obliga al mantenimiento permanentemente actualizado de estos Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 134 conglomerados de viviendas, delimitados con exactitud a partir de límites geográficos objetivos. Y aún es más, las secciones estadísticas deberían llegar a ser el término de localización de otros elementos, como establecimientos comerciales e industriales, vehículos matriculados, edificios singulares, etc., de forma que la existencia de esta rica información localizada permitiera, por ejemplo, una mejor planificación del territorio”. Es cierto que las secciones censales al ser la unidad estadística y geográfica mínima pueden ser utilizadas para la planificación territorial pues, debido a su relación con el Censo de Población y el Padrón de Habitantes, se pueden obtener datos demográficos y socioeconómicos para la generación de mapas temáticos; no obstante, su delimitación obedece a criterios exclusivamente demográficos, ajenos a cualquier realidad identitaria y socioeconómica que nos ayude a comprender el territorio municipal. Por tanto, para establecer unidades territoriales inframunicipales pueden utilizarse como base, aunque debido a sus continuas modificaciones en función del volumen poblacional, desaconsejan asimilar estas unidades a las secciones. El Instituto de Estadística y Cartografía publicó en el año 2011 el producto “Cartografía Censal de Andalucía, período 2001-2009”, que permite incluir en la difusión de los resultados de los Censos de Población y Viviendas de 2001 para Andalucía (completado con la información que aportan los padrones de los años 2002 a 2009) mapas temáticos mediante los cuales se puede, para un municipio concreto, presentar la distribución a nivel de sección censal de las variables recogidas en los censos, tanto de población como de vivienda. Entre ellas se encuentran, por citar sólo algunas, la población clasificada por sexo y edad, nacionalidad, estado civil o nivel de estudios; y en relación a las viviendas, la clasificación por superficie, número de habitaciones, número de residentes, y régimen de tenencia, entre otras. Para el término jerezano se han agrupado las secciones pertenecientes al núcleo urbano principal, al igual que para La Barca de la Florida y Guadalcacín (ya que poseen varias secciones censales al superar los 2.500 habitantes), obteniendo una delimitación cuyos límites son muy semejantes a los de las Áreas de Planificación de la delegación del Medio Rural del ayuntamiento de Jerez. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 135 Mapa 12. Secciones censales del municipio de Jerez de la Frontera. Fuente: Secciones censales del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 142 • Entidades Locales Autónomas (7): Nueva Jarilla, Guadalcacín, Estella del Marqués, San Isidro del Guadalete, El Torno, La Barca de la Florida (junto a Mesas del Corral y Casas de Magallanes) y Torrecera (incluida Torrecera Baja). • Entidades con Delegados de Alcaldía (15): Cuartillos, La Corta, Gibalbín, Los Albarizones, El Portal (incluidas las entidades en diseminado de Las Quinientas y Cañada del Carrillo), Las Pachecas (teniendo en cuenta a Los Repastaderos), Lomopardo, Mesas de Asta, Torremelgarejo (junto a la Barriada La Inmaculada), Majarromaque, La Ina, Puente La Guareña, Las Tablas-El Polila-Añina, El MojoBaldío Gallardo, Rajamancera (incluida Cañada del León) y Mesas de Santa Rosa • Diseminados Históricos (5): La Jarda, Los Isletes, Fuente del Rey, Casablanca, Solete Alto y Macharnudo Alto, que se incluyen en este análisis por su importancia pasada en el sistema de asentamientos de Jerez y por situarse en áreas de hábitat muy disperso e incluso despobladas. Mapa 14. Unidad Territorial de Jerez de la Frontera. Fuente: Elaboración propia a partir del suelo urbano y urbanizable del PGOU actual y las Áreas de Planificación. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 143 Mapa 15. Delimitación de áreas próximas o polígonos Voronoi. Fuente: Elaboración propia utilizando el método de polígonos Voronoi con el módulo Geostatistical Analyst de ArcGIS 9. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 144 Se ha considerado inadecuado realizar la poligonación de Voronoi asignándole un peso en función de la población, ya que se podrían dar situaciones en las que se crearan delimitaciones muy reducidas como consecuencia de la mayor influencia de una entidad sobre las de su entorno. Tampoco tenía sentido determinar la cercanía en función de las vías de comunicación existentes, ya que sería habitual la creación de unidades territoriales inframunicipales poco compactas, con la existencia de marcados apéndices en la forma de las unidades. Tabla 9. Superficie de las entidades poblacionales según los polígonos de Voronoi. DENOMIN ACIÓN SUPERFICIE (km 2 ) DENOMIN ACIÓN SUPERFICIE (km 2 ) Casablanca 80,72 Lomopardo 9,77 Cuartillos 20,39 Los Albarizones 4,17 El Mojo-Baldío Gallardo 39,36 Los Isletes 68,99 El Portal 28,27 Macharnudo Alto 41,52 El Torno 13,90 Majarromaque 37,67 Estella del Marqués 14,11 Mesas de Asta 83,04 Fuente del Rey 38,86 Mesas de Santa Rosa 28,84 Gibalbín 65,97 Nueva Jarilla 80,66 Guadalcacín 14,89 Puente La Guareña 30,78 La Barca de la Florida 22,84 Rajamancera 9,87 La Corta 4,62 San Isidro del Guadalete 9,94 La Ina 16,71 Solete Alto 4,79 La Jarda 199,34 Torrecera 27,54 Las Pachecas 34,55 Torremelgarejo 36,20 Las Tablas-Polila-Añina 78,45 Fuente: Nomenclátor del INE, PGOU actual y aproximaciones propias a partir de otras fuentes de datos. Al analizar los datos mostrados en la tabla 9, se constata una mayor superficie de las unidades situadas más alejadas de los focos de concentración demográfica, que son el núcleo principal y el valle del Guadalete; así las unidades territoriales de mayor extensión son: La Jarda (199,34 km 2 ), Mesas de Asta (83,04 km 2 ), Casablanca (80,72 km 2 ), Nueva Jarilla (80,66 km 2 ), Las Tablas-Polila-Añina (78,45 km 2 ), Los Isletes (68,99 km 2 ), Gibalbín (65,97 km 2 ) y Macharnudo Alto (41,52 km 2 ), por tanto, todo el este, norte y oeste del municipio jerezano. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 145 6.4. CRITERIO TERRITORIAL. La aplicación de este criterio tiene fuertes dosis de subjetividad, ya que no solo se trata de realizar una delimitación en base a unidades territoriales inframunicipales continuas y tomando en consideración a accidentes geográficos o elementos de carácter permanente y fácilmente identificables, siempre que sea posible y aconsejable, sino que se van a analizar los criterios histórico, administrativo y cuantitativo con el objetivo de proponer una delimitación final. Además, hay que tener en cuenta la superficie que se considerará suficiente para que las Entidades Locales Autónomas puedan ejercer sus competencias transferidas con plena capacidad, sin que ello suponga una reducción de las garantías de prestación de servicios del resto de la población del municipio jerezano. En cualquier caso, no deben poseer una superficie que se sitúe fuera de los rangos existentes para las ELAs constituidas que ya poseen una delimitación territorial, donde Bácor-Olivar, con 66,94 km2, se sitúa en el límite máximo. Uno de los criterios de delimitación de las Entidades Locales Autónomas al que siempre se alude en la normativa de constitución de los límites de la misma es que las parcelas catastrales contenidas en el ámbito territorial sean de propiedad de los habitantes del núcleo de población sobre el que se sustenta la ELA. Sin embargo, no parece lógico utilizar dicho criterio de forma general, ya que esa premisa puede ser válida para pueblos surgidos tras procesos de planificación agrícola o rural donde la propiedad de la tierra fue repartida entre los colonos del nuevo núcleo poblacional. Ni siquiera puede considerarse un criterio fundamental en el caso de que la delimitación territorial se realice muchos años después del repartimiento de tierras, ya que la titularidad de la propiedad ha sido modificada. Otro problema surge cuando se quiere disponer de la información sobre propiedad catastral, la cual está muy restringida para el uso de investigadores ajenos a la administración pública. Para el establecimiento detallado de los límites de las unidades territoriales inframunicipales es importante utilizar la siguiente información geográfica: Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 146 Mapa 16. Elementos viarios a utilizar para la delimitación definitiva de Unidades Territoriales. Fuente: DEA100, Sistema de Información de Carreteras de Andalucía y elaboración propia. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 147 Mapa 17. Elementos hidrológicos a utilizar para la delimitación definitiva de Unidades Territoriales. Fuente: Datos Espaciales de Andalucía para escalas intermedias, 2009. Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 148 Mapa 18. Parcelas catastrales y elemento masa para la delimitación definitiva de Unidades Territoriales. Fuente: Dirección General del Catastro. Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 149 • Las vías de comunicación, fundamentalmente líneas de ferrocarril, autovías y autopistas, son elementos de carácter permanente y fácilmente identificables que suponen barreras físicas a tener en cuenta (mapa 16). • La red hidrográfica en muchas ocasiones supone una barrera importante, sobre todo ante la existencia de ríos caudalosos con ausencia de puentes para su paso. Por su parte, las cuencas y/o subcuencas hidrográficas son elementos físicos perdurables y en ocasiones identificables con facilidad (mapa17). • Información de masa (agrupación de manzanas) y parcela de la Dirección General de Catastro. Con la primera, podemos detectar una serie de unidades catastrales que subdividen el municipio y que engloban a parcelas completas. Se trata de límites íntimamente relacionados con la separación física que generan las infraestructuras viarias. La información parcelaria nos aporta unidades mínimas que, en la medida de lo posible, deberemos incluir de forma íntegra dentro de las unidades territoriales (mapa 18). 6.5. CRITERIO SOCIOPOLÍTICO. Dado que la potestad de autoorganización debe servir para facilitar la participación ciudadana y la iniciativa para la creación de entidades descentralizadas es recomendable que surja de movimientos vecinales, es importante constatar el grado de acuerdo o desacuerdo de la población y de los agentes sociales respecto a las delimitaciones propuestas. Durante los últimos años se viene potenciando la necesidad de un proceso de participación pública, de identificación e incorporación de las preocupaciones, necesidades y valores de los distintos agentes en la toma de decisiones. Una correcta participación pública consiste en un proceso de comunicación bidireccional que proporciona un mecanismo para intercambiar información y fomentar la interacción de los agentes con el equipo gestor del proyecto. Algunas Administraciones prestan muy poca atención a la participación de los agentes, bien considerando que los profesionales son los más adecuados para tomar las decisiones con una orientación técnica, bien porque los políticos locales piensan Máster Universitario en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y Local. Trabajo Fin de Máster. Curso 2010/2011. Autor: Luis Copano Ortiz 150 que ellos representan mejor los intereses de los distintos agentes. Sin embargo, queda de manifiesto que la participación ciudadana genera una serie de beneficios: • Aporta el punto de vista de los usuarios/clientes que puede mejorar los proyectos y planes. • Demuestra un compromiso con una gestión eficaz y transparente. • Potencia el papel de los agentes aumentando la aceptación general del proyecto. • Ayuda y mejora la toma de decisiones en todas sus fases. • Puede evitar serios problemas de contestación que demoren o invaliden el proyecto. • Facilita el desarrollo de los proyectos en fase de construcción. La participación ciudadana debe comenzar desde las primeras fases de cualquier política, plan, programa o proyecto, aunque es recomendable potenciarla cuando se tenga una propuesta y planteamientos bien definidos de cómo se va a actuar. Para el caso que nos ocupa, que no es otro que la delimitación de unidades territoriales inframunicipales, se deben definir procesos participativos tras la obtención de una propuesta técnica que cumpla con los objetivos iniciales. Utilizar herramientas como los foros y las encuestas de opinión permiten al técnico o investigador conocer las diferentes opiniones de la población y obtener una lista controlada de propuestas y sugerencias. Aportar datos estadísticos sobre una encuesta dirigida a los principales agentes sociales del Jerez Rural (presidentes de ELAs, delegados de alcaldía en diversas entidades rurales, Grupo de Desarrollo Rural, asociaciones y colectivos, sindicatos, partidos políticos y personas individuales sin ninguna relación con los anteriores organismos) y, así, conocer el grado de aceptación de la propuesta técnica planteada en este estudio, hubiera sido interesante su inserción en esta investigación; no obstante, el objetivo del trabajo era el de aportar una herramienta metodológica y técnica para la organización espacial del término municipal, lo cual se ha alcanzado y se muestra en el siguiente capítulo. No obstante, se presentan a continuación los resultados electorales a presidente/a de Entidad Local Autónoma de Andalucía del año 2011, convocadas Desconcentración y descentralización administrativa en Andalucía. Criterios para la delimitación de unidades territoriales inferiores al municipio. Aplicación en el término de Jerez de la Frontera. 151 mediante el Decreto 65/2011, de 28 de marzo, por el que se convocan elecciones a los órganos de Gobierno de las Entidades Locales Autónomas existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, lo que nos permitirá observar qué ideologías políticas son las más apoyadas en el Jerez Rural. Tabla 10. La Barca de la Florida. Resultado Elecciones a Presidente/a de ELA 2011. NOMBRE Y APELLIDOS CANDIDATURA VOTOS % VOTOS Alejandro López Valenzuela PARTIDO POPULAR 1.023 40,3 Pedro Torrejón Guerrero PARTIDO INDEPENDIENTE BARQUEÑOS UNIDOS 478 18,8 Manuela Moreno Arillo PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL DE ANDALUCÍA 390 15,4 José María Quiñones Díaz UNIÓN RURAL JEREZANA 171 6,7 Silvia del Pilar Gilabert Duarte FORO CIUDADANO DE JEREZ 142 5,6 Óscar Pineda Rodríguez IZQUIERDA UNIDA LOS VERDES-CONVOCATORIA POR ANDALUCÍA 104 4,1 Eva María Rodríguez Gómez PARTIDO SOCIALISTA DE ANDALUCÍA-ESPACIO PLURAL ANDALUZ 102 4,0 Juliana Navas Díaz UNIÓN PROGRESO Y DEMOCRACIA 25 1,0 Votos en Blanco: 54 2,1 Votos Nulos: 48 1,9 Fuente: Web de la Consejería de Gobernación y Justicia. Tabla 11. Guadalcacín. Resultado Elecciones a Presidente/a de ELA 2011. NOMBRE Y APELLIDOS CANDIDATURA VOTOS % VOTOS Maria de las Nieves Mendoza Mancheño UNIÓN RURAL JEREZANA 979 38,6 Ana María Lirio Aguilocho PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL DE ANDALUCÍA 862 34,0 José Vázquez Barea PARTIDO POPULAR 556 21,9 Francisco Javier Domínguez Márquez FORO CIUDADANO DE JEREZ 111 4,4 Votos en Blanco: 54 2,1 Votos Nulos: 48 1,9 Fuente: Web de la Consejería de Gobernación y Justicia. Es destacable el surgimiento de un nuevo partido político, Unión Rural Jerezana, cuyo principal objetivo es defender los intereses de todos los núcleos rurales del municipio jerezano ya que, según sus impulsores (Manuel Becerra y Roque Valenzuela, antiguos presidentes socialistas de Guadalcacín y La Barca de la Florida, respectivamente), consideran que el acceso a los servicios básicos y equipamientos presenta un importante déficit en relación a la población del núcleo principal. Se pensaba que podía restar muchos votos al PSOE en las presidencias a ELAs (tradicionalmente el partido con mejores resultados en la zona rural), sin embargo, sólo se dejó notar significativamente en Guadalcacín donde con un 38,6% de los votos