Los primeros ataques legislativos limitadores de la gran propiedad privada de la tierra generada por la revolución liberal: Los proyectos de reforma agraria de principios de siglo XX de Canalejas y de Dato-Lizárraga

Los primeros ataques legislativos limitadores de la gran propiedad privada de la tierra generada por la revolucion liberal : los proyectos de reforma agraria de principios del siglo xx de Canalejas y de Dato-Lizarraga SUMARIO : I . Introducci6n y punto de partida : los desbarajustes de la estructura de la propiedad de la tierra provocados por determinadas medidas legislativas de connotaciones agrorreformadoras dictadas por el Estado surgido de la Revoluci6n liberal espanola .-II . Las reacciones del Estado liberal ante la cuesti6n agraria andaluza .-III . Los primeros conatos de acciones legislativas correctoras de la concepci6n liberal de la propiedad de la tierra : el Real Decreto de 5 .XII .1983 sobre la creaci6n de la Comisi6n de Reformas sociales .-IV Los Proyectos de reforma agraria de principios del siglo xx que pretenden corregir los resultados de la denominada Reforma Agraria liberal en Andalucia : 1 . El punto de partida : La Ley (de reforma agraria) de Augusto G . Besada de 1907 . 2 . El Proyecto de reforma agraria de Canalejas de 1911 . 3 . El Proyecto de reforma agraria de Dato-Lizdrraga de 1921 .-V . Conclusiones . I . INTRODUCCION Y PUNTO DE PARTIDA : LOS DESBARAJUSTES DELA ESTRUCTURA DELA PROPIEDAD DELA TIERRA PROVOCADOS POR DETERMINADAS MEDIDAS LEGISLATIVAS DE CONNOTACIONES AGRORREFORMADORAS DICTADAS POR EL ESTADO SURGIDODELA REVOLUCION LIBERAL ESPANOLA 1 . Con motivo de la instauraci6n del Estado al que dio lugar la Revolucibn liberal, durante la primera mitad del siglo xix, se dictaron una serie de BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 92 Antonio Merchdn medidas legislativas, que tuvieron una fuerte incidencia sobre la naturaleza y la estructura de la propiedad territorial . Estas medidas estuvieron representadas por : las leyes desamortizadoras ; las leyes de desvinculaci6n de los mayorazgos ; y la ley de abolici6n de los senorios . Dichas medidas cumplieron multiples funciones, todas ellas coherentes con la ideologfa del nuevo Estado que se estaba construyendo : eliminaci6n en gran parte del poder econ6mico de la Iglesia para restarle poder politico ; obtener ingresos fiscales para un Estado arruinado por la guerra de la Independencia, que les permitieran la supervivencia como tal Estado Liberal ; la creaci6n de compromisos politicos para crear una base socioeconomica que to consolidara . Pero sobre todo cumplieron una funci6n basica : la de transformar la naturaleza de la propiedad de la tierra del Antiguo Regimen, de manera que la denominada propiedad feudal se convirtiera en el Nuevo Regimen en propiedad liberal . De ahi que como bien nos dice Bartolome Clavero : <<E1 Dictamen de la Comisi6n sobre el Proyecto de Ley para la desamortizaci6n general de los bienes de manos muertas, presentado a las Cortes el 23 de febrero de 1855, pretenda que la medida propuesta no significa sino "variar la forma de la propiedad de las manos muertas . . . la Naci6n -anade- usa de su derecho, de un derecho que todo el orbe civilizado reconoce y practica, haciendo que, por causa de utilidad publica evidente, varie la forma de propiedad de manos muertas" ; con ello la Comisi6n intentaba minimizar el alcance material de la desamortizaci6n, pero ese "variar la forma de propiedad" si se corresponde al fen6meno mas general de la desvinculaci6n, por el cual se transforma revolucionariamente el mismo contenido del derecho de propiedad» 1 . Ahora bien, en estas medidas legislativas, al mismo tiempo que se pretendian esos fines, y sobre todo el cambio de la naturaleza de la propiedad territorial, se estaba poniendo en practica un procedimiento que incidfa sobre la estructura de la titularidad de la tierra, es decir generador del repar- to de la nueva propiedad liberal, y por tanto de fuertes connotaciones agrorreformadoras ; de ahf que se haya podido catalogar ese procedimiento desde el punto de vista tecnico-juridico como propio de una reforms agraria, y que algunos autores le denominen la reforma agraria liberal o burguesa . Por ello Antonio M .a Calero nos dirfa que el tema de la desamortizaci6n <<hoy es preciso inscribirlo en el fen6meno mss amplio de la reforma agraria liberal>> Z . 2 . Las expresiones normativas mss representativas de las funciones agrorreformadoras de estas medidas estuvieron constituidas por las leyes desamortizadoras tanto eclesiasticas como civiles 3 . Con ellas se pretendi6 una I B . CLAVERO : Mayorazgo, propiedadfeudal en Castilla (1369-1836), 2 .1 edic . corregida y aumentada, Madrid, 1989, pp . 413-414 ; v6anse tambi6n los elocuentes comentarios de M . PESET : Dos ensayos sobre la historia de la propiedad de la tierra, Madrid, 1982, pp . 71-73 . Z A . M .^ CALERO : Movimientos sociales en Andalucta (1820-1936), 4 .0 edic ., Madrid, 1987 (l . a edic . 1976), pp . 4 -5 ; Cfr . J . FONTANA : Cambio econ6mico y actitudes politicas en la Espana del siglo XIX, Barcelona, 1973 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 93 reforma agraria cuyos aspectos fundamentales fueron los siguientes 4 : a) Las tierras objeto de redistribucion o afectas al reparto fueron las tierras ptiblicas y semipdblicas ; entendiendose por estas dltimas las ferras pertenecientes a la Iglesia ; de las cuales primero se repartieron las correspondientes al clero regular <dos predios rdsticos pertenecientes a las comunidades y corporaciones religiosas» 5 ; y luego las del clero secular <<todas las fincas del clero catedral, colegial, parroquial, fabricas de las iglesias y cofradfas» 6 . En tanto que por ferras publicas se deberian entender fundamentalmente <<todos los predios rtisticos pertenecientes al Estado y a los propios y comunes de los pueblos>> con las excepciones que crea oportuno hacer el gobierno 7 . b) Los beneficiarios de la reforma agraria fueron los compradores de las ferras desamortizadas mediante un procedimiento de seleccidn basado en la subasta ptiblica de dichas ferras ; pues como se establece en las leyes desamortizadoras <<se procedera a la enajenaci6n de todos y cada uno de los bienes mandados vender por esta ley (tanto los del Estado ; el clero ; como los de los pueblos) sacando a ptiblica licitaci6n las fincas o sus suertes . . .» 8 . 3 Las reflexiones histbrico-jurrdicas mds interesantes sobre la desamortizaci6n son las de F . TOMAs Y VALIENTE : El marco politico de la desamortizaci6n en Espana, Madrid, 1971 (se utiliza la 3 .a edicibn de marzo de 1977) ; y en «Recientes investigaciones sobre la desamortizacidn : intento de sintesis», Moneda y Credito, num . 131 (1974), pp . 95-160 . Especialmente interesante y clara es la sintesis del proceso que realiza M . PESET, Dos ensayos sobre la propiedad de la tierra, Madrid 1982, pp . 73-86 . Vease tambi6n el artfculo de J . BRINES : «Reforma Agraria y desamortizacibn en la Espana del siglo XIX», Estudis . Revista de Historia Modema, 7 (1978), pp . 125-154 . El planteamiento general mas valioso es el libro de F . SIMON SEGURA, La desamortizaci6n espanola del siglo XIX, Madrid, 1973 . ° Veanse las disposiciones desamortizadoras mds representativas : El Real Decreto de 19 de febrero de 1836, mediante el que se declaran en venta los bienes del clero regular, firmado por Juan Alvarez y Mendiz`abal ; la Ley de 2 de septiembre de 1841, sobre la venta de bienes del clero secular, dictada durante la minoria de Isabel II por el Regente don Baldomero Espartero, que pone en vigor con total eficacia la Ley de Mendizdbal sobre el mismo asunto de 29 de julio de 1837 ; y la Ley de 1 .° de mayo de 1855, denominada sobre bienes nacionales, que fue la ley general de desamortizacibn, en la que se regul6 ademds de la venta de los anteriores bienes del clero, la venta de los bienes del Estado y de los pueblos, de ahi que se la denomine de desamortizaci6n civil, aunque en realidad se refiera tambidn a la eclesidstica y otros bienes . 5 Real Decreto de 19 de febrero de 1836 : Articulo 1 . Quedan declarados en venta todos los bienes raices de cualquiera clase, que hubiesen pertenecido alas comunidades y corporaciones religiosas extinguidas, y los demas que hayan sido adjudicados a la nacibn por cualquiera titulo o motivo, y tambien todos los que en adelante to fueren desde el acto de la adjudicacidn . 6 Ley de2de septiembre de 1841 : Articulo 1 . Todas las propiedades del clero secular en cualesquiera clases de predios, derechos y acciones que consistan, de cualquier origen y nombre que Sean, y con cualquiera aplicacibn o destino con que hayan sido donadas, compradas o adquiridas, son bienes nacionales ; articulo 3 . Se declaran en venta todas las fracas, derechos y acciones del clero catedral, colegial, parroquial, f6bricas de las iglesias y cofradias de que tratan los articulos anteriores . I Ley de 1 .o de mayo de 1855 : Artfculo 1 . Se declaran en estado de venta, con arreglo a las prescripciones de la presente ley ... todos los predios rusticos ... pertenecientes : Al Estado ...; a los propios y comunes de los pueblos ... 8 Real Decreto de 19 de febrero de 1836 : articulo 3 ; Ley de 2 de septiembre de 1841 ; articulo 10 ss . ; Ley de 1 o de mayo de 1855 : articulo 3 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 94 Antonio Merchcin c) La naturaleza de la cesion de la tierra repartida en cuanto que era fruto de una compraventa mediante subasta gozaba de una entidad muy intensa ; es decir, suponia la entrega de la tierra en propiedad al beneficiario del reparto . En la regulaci6n que se contiene dentro de todas las leyes desamortizadoras encontramos una serie de mecanismos de los que se induce que dichas leyes pretenden propiciar el mayor reparto posible de la propiedad que es objeto de desamortizaci6n y venta ; es decir, encontramos ostensibles signos legales de pretensiones redistributivas . Asi el hecho de que todas las fincas susceptibles de divisi6n se distribuyan en el mayor ndmero de partes o suertes y se saquen a venta con total separaci6n en cuanto unidad agricola basica susceptible de explotacibn ; por ello se dispone en la Ley General desamortizadora de 1855 en su articulo 3 que «Se procedera a la enajenaci6n de todos y cada uno de los bienes mandados vender por esta ley, . . . verificandose las ventas con la mayor divisi6n posible de las fincas, siempre que no perjudiquen a su valor 9 . O tambien el hecho de la gran cantidad de facilidades que se conceden para el pago del precio de la finca obtenida mediante la subasta ; asi en el articulo 6 de Ley de 1 .0 de mayo de 1855 se dispone que «Los compradores de las fincas o suertes quedan obligados al pago en metalico de la suma que se les adjudiquen en la forma siguiente : 1 . A1 contado, el 10 por 100 ; 2 . En cada uno de los dos primeros anos siguientes, el 8 por 100 ; 3 . En cada uno de los dos anos subsiguientes, el 7 por 100 ; 4 . Y en cada uno de los diet anos inmediatos, el 6 por 100 . De forma que el pago se complete en quince plazos y catorce anos»'° . i,Realmente se consigui6 el resultado que parece que se pretende con estos planteamientos legislativos? Durante mucho tiempo se ha afirmado de manera muy t6pica que las desamortizaciones de bienes de la Iglesia y de los municipios representaron factores de generaci6n y reproducci6n de la concentraci6n de la propiedad y que por tanto el resultado estuvo muy lejos de una redistribuci6n o reparto mas o menos generalizado . Se ha alegado para ello que este resultado fue la 16gica consecuencia del sistema que se puso en practica para llevar a cabo el reparto, es decir, la subasta pdblica, y por consiguiente el otorgamiento de la propiedad desamortizada al mejor postor, sin que existieran 9 En el mismo sentido el Real Decreto de 19 de febrero de 1836 : Articulo 4 . Que todos los predios nisticos susceptibles de division, sin menoscabo de su valor, o sin graves dificultades para su pronta venta, se distribuyan en el mayor numero de partes o suertes que se pudiere . Articulo 5 . Que estas suertes se pongan en venta con total separacion, como si cada una hubiese compuesto una propiedad aislada ; y la Ley de 2 de septiembre de 1841 : Articulo 9 . Las fincas declaradas nacionales, y que han de ponerse en venta segiin esta ley, serdn clasificadas en urbanas y rusticas, y estas en divisibles e indivisibles, por las comisiones de provincias, despuds de haber oido a los ayuntamientos en cuyo tdrmino jurisdiccional radiquen . Las fmcas nisticas que se cultiven separadamente por diferentes arrendatarios, se entienden desde luego divisibles en tantas porciones, cuandomenos, cuantos sean los colonos . 'o En identico sentido e incluso con mejores condiciones de pago se regula en el Real Decre- to de 19 de febrero de 1836 : articulos 13,14 y en la Ley de 2 de septiembre de 1841 : artfculos 10 y 11 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforrna agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 95 mecanismos de correcci6n limitadores o incompatibilizadores de adquisiciones simultaneas o sucesivas, propiciadoras de la acaparaci6n ; aparte de las frecuentes testaferrorias y de la corrupci6n existente entre las autoridades o encargados municipales de practicar el mecanismo de la subasta " . De modo general esto es cierto, aunque tambidn es verdad, en funci6n de las investigaciones mas recientes sobre este asunto, que deben realizarse determinadas matizaciones, que ponen de manifiesto to siguiente : a) que de las dos desamortizaciones, la eclesiastica y la civil, la que gener6 mayor concentraci6n de la propiedad fue la segunda, pues a ella concurri6 tambidn una nobleza, gran propietaria rural, que por escrtipulos religiosos y politicos se habia abstenido de participar en la desamortizaci6n eclesiastica ; y b) que se produjo un proceso sucesivo de acaparaci6n de tierras que fue diluyendo los supuestos de pequena y mediana propiedad que resultaron como consecuencia, sobre todo de la desamortizaci6n eclesiastica 12 . II F . TomAs Y VALIENTE : El marco politico de la desamortizaci6n, cit ., pp . 78-80 ss . donde nos refiere las razones por las que la desamortizaci6n de Mendizdbal frustr6 una reforma agraria social, centrandose muy ejemplificativamente en el mecanismo para la venta de las tierras desamortizadas : la subasta ; y pp . 162-170, donde presenta conclusiones de investigaciones monogrdaficas sobre la desamortizaci6n que corroboran el cumplimiento de las nefastas previsiones de los criticos de la manera de practicarse la misma, es decir la acumulaci6n de la propiedad y la ausencia de una reforma agraria social . Asimismo varios anos despu6s el mismo F . TomAS Y VALIENTE, Recientes investigaciones sobre la desamortizacidn, cit, pp . 157-159, de modo general nos presenta quienes fueron los beneficiarios de las desamortizaciones y se pronuncia sobre el crucial problema de hasta qu6 punto hubo concentraci6n de la propiedad, inclinandose por la postura del estudioso del terra Sim6n Segura que osi cree en la formaci6n de una estructura de la propiedad agraria cada vez mas polarizada entre ricos adquirentes y campesinos jornaleros ... sobre todo en determinadas provincias ... y en relaci6n con la desamortizaci6n de Madoz» . 12 Para A . M . BERNAL : La lucha por la tierra en la crisis del Antiguo Regimen, Madrid, 1979, pp . 346-354, «Sobre si la desamortizaci6n eclesiastica cre6 o noun nuevo latifundismo y, en especial, la importancia que pudo tener en una trasformaci6n estructural del campo espanol en general, y mss en particular el andaluz, y de las posibles repercusiones en el campesinado, son conceptos de los que se ha abusado mucho en el sentido positivo ... Una ponderaci6n correcta a esta cuesti6n la presenta Artola cuando reconoce que la desamortizaci6n de la tierra eclesidstica no fue ni por la superficie desamortizada, ni por el dinero invertido, ni por el modo en que se realiz6, nada verdaderamente transformador, y que por sus efectos no puede compararse con los dos motores de transformaci6n econ6mica de la Espana contemporanea : la disoluci6n del r6gimen senorial para to agrario, y los ferrocarriles . . . En resumen -dice Bernalla venta de tierras eclesidsticas no cre6 latifundios nuevos, sino que dada la extension media de los predios desamortizados, mds bien vinieron a reafirmar las grandes propiedades ya incipientes o ya consolidadas y pane considerable de los compradores pertenecian a ese grupo de la burguesia agraria que parecia mas o menos definido desde finales del antiguo r6gimen en calidad de gran propietario o de gran arrendatario de la tierra senorial ... . . .La nobleza que se habia mostrado indecisa en la compra de bienes de la Iglesia, particip6 del jdbilo de las compras a bajo precio de las tierras municipales y baldios ... En sintesis, que de la desamortizaci6n civil arrancan buena parte de las actuales familias burguesas, grandes propietarios agricolas o ganaderos, y que hasta entonces permanecfan ajenas a las actividades agricolas, provenientes de los sectores mes diversos y, casi siempre forasteros en la regi6n andaluza . Junto a ellos, la nobleza secundaria en su doble modalidad : la que provenia del antiguo regimen y la reci6n ennoblecida en el mismo siglo xlx ; y sobre todos estos, las familias que desde finales del BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 96 Antonio Merchdn Las leyes desamortizadoras, por tanto, generaron una funci6n agrorreformadora representada por el reparto de los bienes de la Iglesia, el Estado y los Municipios, que tuvo como resultado mas sobresaliente el caracter limitado o restrictivo del reparto ; to cual a su vez signific6la exclusi6n de la mayor parte de la poblaci6n campesina del mismo y por consiguiente, que la propiedad territorial quedara concentrada en muy pocas manos . 3 . A ello habrfa que sumar la reproducci6n de la gran propiedad que tambidn significaron los resultados de ]as otras medidas liberales sobre la propiedad de la tierra ; a saber : la desvinculacion los mayorazgos, que transform6 la naturaleza limitada y muerta de la propiedad territorial feudal amayorazgada en propiedad liberal plena, intensa y libre ; y la abolicidn de los senorios que convirti6, a su vez a la dividida y feudal propiedad territorial senorial en propiedad liberal plena, intensa y libre . Hagamos a continuaci6n por tanto algunas reflexiones sobre estos dos acontecimientos, teniendo como referencia principal el hilo conductor que venimos manteniendo : es decir, la incidencia sobre la estructura o distribuci6n de la propiedad de la tierra en Andalucia . 3 .1 . Siguiendo a Luis de Molina se nos presenta por Bartolome Clavero, el historiador del derecho quecon mayor rigor cientffico ha profundizado sobre el mayorazgo, un concepto del mismo segdn el cual, este es : «e1 derecho de suceder en los bienes dejados por el fundador [del mayorazgo] con la condici6n de que se conserven fntegros perpetuamente en su familia para que los lleve y posea el primogenito mas pr6ximo por orden sucesivo»'3 . De dicha definici6n facilmente se induce la funci6n patrimonial conservadora y acumulativa de la instituci6n del mayorazgo, con la que se quiere asegurar el poder econ6mico de la nobleza a to largo de las generaciones ; y asimismo como dicha funci6n se garantiza mediante un mecanismo sucesorio anormal o especial que vincula la sucesi6n patrimonial a la primogenitura . La desvinculaci6n de los mayorazgos, por tanto, no es otra cosa que la eliminaci6n de esos mecanismos sucesorios favorecedores de la acumulaci6n patrimonial y por tanto de la propiedad territorial a favor de las familias nobles . En los proyectos agrorreformadores del siglo will existen propuestas claramente contrarias a esta instituci6n . Las Cortes de Cadiz debatieron el asunto de la disoluci6n de los mayorazgosaunque no llegaron a legislarlo por raz6n de la vuelta de Fernando VII . Sera en el Trienio Liberal cuando se dicte la fundamental disposici6n legal de 27 de septiembre de 1820, sancionada por SM el 10 de octubre y publicada al dfa siguiente, en que se suprimen las vinculaciones, la cual sufre determinadas vicisitudes aplicativas antiguo regimen habian iniciado la acumulaci6n de tierras a partir de su posici6n de arrendatarios importantes, o bien como propietarios tradicionales, segun fuesen de pueblos senoriales o de realengo . A ellos fueron a parar . . . importantes extensiones de tierra desamortizada . Asi, pues, se cre6 un nuevo latirundio, se increment6 otro de tipo absentista -e1 de la nobleza- y adquiri6 proporciones excepcionales el de la burguesia agraria, ya tradicional en 1855 . . .» . 13 B . CLAVERO : Mayorazgo, cit ., p . 211 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforrna agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 97 -derogaci6n, reposici6n- que se complemetarian y matizarian mediante la Ley de 19 de agosto de 1841'4 . Sobre el significado de la fundamental Ley de 11 de octubre de 1820 acerca de la transformaci6n de la naturaleza de la propiedad territorial interesa traer a colaci6n de modo literal los pronunciamientos de Bartolome Clavero II cuando dice, que en dicha Ley, aparte de establecerse la desvinculaci6n 16 : los restantes articulos se ocuparan del problema de la designaci6n de los titulares de la propiedad privada libre de los bienes dotales de las vinculaciones, conforme al sistema general de atribuirsela por partes iguales al que fuera el poseedor del vfnculo en el momento de la publicaci6n de la ley y al que fuera su inmediato sucesor 17 . Aqui se encontraba la verdadera transacidn historica entre la nobleza y la burguesta en la revolucion burguesa ; aqu6lla recibira la propiedad de la tierra sobre la que habian practicado sus derechos feudales o sefioriales ; la cuesti6n no se encontraba en la transformaci6n en propiedad de algtin derecho inferior, como pretendfan los defensores de la propiedas vinculada, sino en la [transformacidn] de la propiedad feudal en propiedad capitalista de la tierra, la cual era recibida por medio de la desvinculaci6n, por la abolida clase feudal, arbitrandose su reparto por partes iguales entre el ultimo propietario feudal y el que habria de ser su sucesor» . La disoluci6n de los mayorazgos result6, por tanto, sumamente beneficiosa, desde el punto de vista economico, para quienes eran los titulares de los mismos y sus inmediatos sucesores -si los habfa- en el momento de producirse el acto legislativo de la disoluci6n . Pues la desvinculaci6n signific6la liberaci6n de la propiedad amayorazgada o sea limitada en la facultad de disposici6n por el titular del mismo ; y con la disoluci6n del mayorazgo, este titular o su sucesor, pudieron disponer de los bienes vinculados, de los que eran antes de la disoluci6n simples tenentes . Por tanto, los nobles titulares de mayorazgos -asi como sus sucesores si los habfase encontraron, en el momento de la disoluci6n, de pronto con una gran cantidad de propiedad territorial acumulada durante siglos, que se transformaba en propiedad liberal y en consecuencia que podfan disponer de ella . De ahf que como ha escrito Bartolom6 Clavero : «Por el solo hecho de la desvinculaci6n, la tierra, objeto de propiedad privada libre, adquiere un "valor" del que carecfa cuando era objeto de propiedad '° Sobre todo ello vease la tercera parte, del libro de B . CLAVERO, Mayorazgo, cit ., 291-391, especialmente el cap . XIV : « La cuesti6n agraria» ; el cap . XVI : «1808-1814» ; cap . XVII : «La abolici6n del mayorazgo (1820-1823)» ; cap . XVIII : «La desvinculaci6n (1833-1841)» . '5 B . CLAVERO : Mayorazgo, cit ., p . 368 . '6 Ley de 11 de octubre de 1820 : Articulo 1 : Quedan suprimidos todos los mayorazgos, fideicomisos, patronatos y cualquiera otra especie de vinculaciones de bienes rafces, muebles, semovientes, censos, iuros, foros o de cualquiera otra naturaleza, los cuales se restituyen ahora a la clase de absolutamente libres . II Ley de 11 de octubre de 1820 : Articulo 2 . Los poseedores actuales de las vinculaciones suprimidas en el artfculo anterior, podrdn desde luego disponer libremente como propios de la mitad de los bienes en que aquellos consistieren ; y despues de la muerte pasara la otra mitad al que debfa suceder inmediatamente en el mayorazgo, si subsistiese, para que pueda tambi6n disponer como dueno . . . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 98 Antonio Merchdn vinculada, valor que, en la sociedad capitalista, puede realizarse generalmente sin necesidad de enajenaci6n efectiva de la propiedad ; dicho valor puede ser negociado, manteniendose la titularidad del bien, por medio del credito que la propiedad privada libre, y no vinculada por la falta de disposici6n, otorga a su titular, por medio de la forma especifica de divisibilidad o participaci6n en el derecho de propiedad que generaliza el capital financiero»'g . ZPero cual fue la trascendencia de la desvinculaci6n de los mayorazgos en la estructura de la propiedad? Es cierto que el acto legal de desvinculaci6n de los mayorazgos significaba una divisi6n de la tierra amayorazgada, y por tanto favorecia una nueva estructura mas repartida . Asi to disponia la Ley de 27 de septiembre de 1820 en su articulo 2 : «Los poseedores actuales de las vinculaciones suprimidas . . . podran desde luego disponer libremente como propios de la mitad de los bienes en que aquellos consistieren ; y despues de la muerte pasara la otra mitad al que debia suceder inmediatamente en el mayorazgo, si subsistiese, para que pueda tambien disponer de ella libremente como dueno . . .» . Y es cierto tambien que en la practica a rafz de la promulgaci6n de la ley se produjeron unndmero importante de enajenaciones de tierras amayorazgadas ; pero es igualmente cierto que grandes propiedades territoriales mantuvieron el mismo titular ; por to que se reprodujo el regimen de gran propiedad, aunque ahora mas plena e intensa que nunca, en cuanto que era propiedad liberal' 9 . 18 B . CLAVERO : Mayorazgo, cit ., p . 414 . '9 B . CLAVERO : El mayorazgo, cit ., p . 424 : « EI dominio feudal de la tierra se ha transformado en propiedad capitalista de la misma ; aqui radica la medida revolucionaria y aqui termina la historia de la propiedad vinculada ... una cuesti6n posterior viene constituida por el trdfeco de propiedades consiguiente a la desvinculaci6n ; la heredad de los condes de Sobradiel -1 .200 hec- Nareas en terrenos de regadios del canal de Arag6n- mantiene su integridad a traves de todo el siglo XIX, supuesto que no habrS de ser un caso excepcional ; pero las enajenaciones efectivas que siguieron a la abolici6n de los mayorazgos parecen haber superado el conjumto de las llevadas a cabo por efecto de la desamortizaci6n ; en el afio 1845, se habrian ya enajenado 63 .000 propiedades procedentes de mayorazgo por un valor total de 190 millones de reales ; en el ano 1854, 270 .000, por un valor superior a los mil milllones de realeso . Si esto hubiere sido realmente cier- to la desvinculacibn de los mayorazgos habria constituido un acto legislativo sumamente distribuidor de la propiedad . Estas noticias dice B . Clavero que las ha obtenido de Vicens Vives, quien a su vez declara haberlas sacado de la in6dita Historia de la agricultura de Salvador Millet ; la validez de los datos es negada por Gonzalo Anes y ante la inexistencia de otros trabajos para contrastar, Clavero dice que los mismos to presenta con caracter hipot6tico . Por su parte Tomasv VALIENTE, F ., en Recientes investigaciones, cit ., p . 138 dice : « Axtola ha escrito muy acertadamente que "determinar en qu6 medida la reintegracibn al mercado libre de las propiedades vinculadas fue seguida de transferencias es una cuesti6n que s6lo podra resolverse estudiando la evoluci6n de los patrimonios familiares, por cuanto no es un proceso que haya determinado ninon tipo de preocupaci6n estadistica" . A quidnes y cuando fueron a parar los bienes desvinculados ; cbmo se repartieron entre los hijos u otros herederos de las familias nobiliarias al producirse cada sucesi6n mortis causa ; en qu6 medida continuaron siendo el soporte de una nobleza en cieno modo aburguesada, o pasaron a poder de miembros de la alta burguesia por compra directa, por politica matrimonial (el tipico matrimonio del hijo del banquero ascendiente con la hija del noble decadente del que tenemos ejemplos hasta nuestros dias), o por impagos de pr6stamos con garantia real, son cuestiones hasta hoy no estudiadaso . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 99 Por eso como han puesto de manifiesto las profundas y ricas investigaciones de Bartolome Clavero sobre la propiedad amayorazgada, cuando esta es abolida se anora y se defiende por to que tiene de propiedad acumulada o granpropiedad : «e1 mal econ6mico de los mayorazgos no consiste, pues, en la conservaci6n de las grandes propiedades ( . . .) su verdadero mal consiste en la amortizaci6n : el vinculo que impide la enajenaci6n» 2° ; «abolidos los mayorazgos . . . las leyes no deben estorbar . . . la acumulaci6n de la propiedad rural» 2' . Como muy bien dice textualmente Clavero, esos y otros discursos similares : « . . .ya no defienden to que proclaman ; la odefensa econ6mica» del anacr6nico mayorazgo no es sino el subterfugio apologetico de una situaci6n nada anacr6nica : la acumulaci6n de la propiedad capitalista de la tierra ; en estas dltimas derivaciones de su historia el mayorazgo no es sino el elemento de una ideologia» z2 . Acumulaci6n de la propiedad capitalista de la tierra, que necesariamente fue muchomas facil en Andalucia (Castilla) que en los territorios catalanes, navarros y vascos ; pues como tambien ha demostrado suficientemente Bartolome Clavero hay una gran diferencia entre el mayorazgo castellano y el de esos otros territorios . El mayorazgo castellano no estaba generalmente gravado con la enfiteusis -es decir esa especie de arrendamien- to a muy largo plazo que determina que se pueda hablar de divisi6n del dominio en eminente y dtil- ; por to que la nobleza castellana (andaluza) disfrutaba de una propiedad feudal mas limpia y pura, que la de la nobleza de los otros territorios, raz6n por la cual fue mas facil en Castilla la transformaci6n de la propiedad feudal en propiedad liberal . En efecto, el mayorazgo o propiedad vinculada de Cataluna, Navarra y Pais Vasco, si estaba realmente gravada y por tanto dividida como consecuencia de la aplicaci6n de la enfiteusis o arrendamientos muy largo plazo . Por ello, en esos territorios se produjeron sublevaciones populares, conmotivo de la desvinculaci6n (ejemplo las Guerras Carlistas), pues al desaparecer la enfiteusis o arrendamientos a largo plazo las clases enfiteutas salian perdiendo 23 . 2° B . CLAVERO : El Mayorazgo, cit ., en p . 398, nos dice que asf se expresaba Pacheco en 1840 en su Cuesti6n politica de los mayorazgos ; para Clavero se trata de una actitud ambigua respecto a los mayorazgos, que constituye el punto al que se reduce el cardcter negative, de los mismos, por to cual la acumulaci6n de la propiedad, alegada desde la ofensiva ilustrada, quedaria salvada tras la Ley de 1841 . Z' B . CLAVERO : Mayorazp, cit ., en p . 399, al traer a colaci6n el Proyecto de Ley Agraria o C6digo Rural, publicado por Alvarez Guerra, bajo los auspicios de la Sociedad Econ6rnica Matritense de Amigos del Pais . 2z B . CLAVERO : Mayorazgo, cit ., p . 400 . 23 B . CLAVERO : Mayorazgo, cit ., pp . 328-330 . Por eso dice Clavero en p . 316 que las propuestas de creaci6n de enfiteusis en los mayorazgos de Castilla en 6pocas cercanas a la Revoluci6n Liberal, come, hacen Olavide y Cicilia Coello, no pueden ser consideradas come, expresiones de reforma agraria social como creen, dicen o han escrito algunos, sino de propuestas feudales, con las que se pretende mantener el sistema feudal de la propiedad . Consideraci6n de la que no participo, come, puede verse en mi libro La reforma agraria en Andalucia, 2' edic ., Sevilla, 1997, donde intento demostrar las pretensiones sociales del Proyecto de reforma agraria de Pablo de Olavide, vdanse especialmente pp . 133-134 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 106 Antonio Merchdn ejercito, como fueron los casos de las ocurridas con motivo de las sublevaciones campesinas de Arahal de 1857 o de la comarca de Loja en 1861 ; o la del asalto de campesinos a Jerez de la Frontera en 1892 ; o la gran represi6n que puso fin al « trienio bolchevista» (1918-1920), amparada por la declaraci6n del estado de guerra y que practicamente extermin6 el movimiento campesino anarquista, el cual no pudo renacer hasta la II Repdblica' . 2 . Esta represi6n se acompan6 de medidas legislativas que cumplfan como funci6n crear el marco normativo que sirviera para estabilizar y garantizar la propiedad liberal . Este sentido tienen las leyes que se aprobaron en la segunda mitad del siglo xlx, como la Ley Hipotecaria de 1861, del Notariado de 1862, y del Registro Civil de 1870, o el mismo Proyecto de C6digo Civil de Garcia Goyena de 1851 y desde luego el definitivo C6digo Civil de 1889 . En este sentido resultan caba]es las apreciaciones de B . Clavero, quien sostiene que el C6digo Civil, fue un producto de la Revoluci6n liberal que surge para perpetuar, reproducir y proteger la nueva propiedad individual surgida fundamentalmente de la desamortizaci6n ; c6digo que fue considerado suficiente para la sociedad agraria, con to que se rechaz6 o justific6la elaborac16n de un necesario C6digo rural, cuya ausencia o defecto es el fundamento de la «cuesti6n agraria» que se arrastra desde entonces 4s . En la elaboraci6n y practica de todas estas acciones llama la atenci6n el papel determinante que jugaron significados politicos andaluces (Martinez de la Rosa, Mendizabal, Narvaez, el marques de Salamanca, Canovas, Romero Rob]edo, Castelar, Moret) 4b . 3 . Ahora bien, dentro del regimen liberal, durante las etapas de elaboraci6n y aplicaci6n de estas medidas legislativas agrorreformadoras, existieron tambien planteamientos que representaron actitudes diferentes con respecto a los criterios con los que se estaba realizando el reparto y sobre todo despues de comprobar los primeros resultados del mismo . Pues las principales leyes que sirvieron de fundamento a la denominada reforma agraria liberal, principalmente integrada por las Leyes Desamortizadoras, no constituyeron el fruto '° A . M . CALERO : Movimientos sociales en Andalucia, cit ., pp . 13-17, 60-65 . ; A . M . BERNAL : La lucha por la tierra, cit ., pp . 419-451 . ^5 B . CLAVERO : Historla y Reformas agrarias, en Estudios en Recuerdo de la Profesora Sylvia Rumeu Alfaro, t . I ., pp . 275-278, Valencia, 1988 . Veanse tambi6n sobre este asunto las meridianamente claras y sustanciosa paginas de M . PEsET, Dos ensayos sobre la propiedad de la tierra, cit ., pp . 116-154, especialmente 149-154 . 4b CALERO, A . M . : Movimientos sociales en Andalucia, cit ., p . 7, nos dice : «Frente a los perjudicados, a los descontentos, [de las reforms agrarias liberales] la clase dominante contaba con grandes medios, aparte de su poder econ6mico, para mantener y reproducir ]as condiciones que hacian posible su situaci6n de dominio : el poder politico y el aparato represivo [y el legislativo idigo yo!] . Es significativo a este respecto que entre los politicos destacados del sistema liberal se encuentre un buen mimero de andaluces : Martinez de la Rosa, Mendizdbal, Narvdez, el marques de Salamanca, Unovas, Romero Robledo, Castelar, Moret . Ello plantea una nueva dimensi6n del problema : Analizar la medida en que el Estado sirve los intereses de los grandes propietarios, la medida en que ellos mismos forman parte del Estado, y finalmente, el modocomo la oligarquia no agraria, que junco con la anterior forma el bloque de poder, es comantenedora, c6mplice y beneficiaria de esta situaci6n» . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de refonna agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 107 de la voluntad unanime del rdgimen liberal . En efecto, desde dentro del Estado Liberal y desde los primeros momentos y a to largo de todo el proceso de reforma agraria que la promulgaci6n de dichas leyes estaba produciendo, surgieron planteamientos minoritarios contrarios a determinados aspectos de dichas leyes . Se trata de una serie sucesiva de iniciativas, alternativas o modificativas, que o bien preveian los resultados poco sociales que dichas leyes podfan conllevar, o bien denunciaban precisamente esos resultados una vez que se habfan producido o se estaban produciendo . El ejemplo mas paradigmatico es el de F16rez Estrada, quien desde una postura politica, calificada por la mayor parte de la historiografia como muy progresista, se opuso al mecanismo utilizado para practicar el reparto de los bienes nacionalizados mediante la desamortizaci6n eclesiastica . Los planteamientos estradianos fueron defendidos durante el debate de la desamortizaci6n civil por politicos moderados como Moyano y Borrego, aunque adecuados a su particular tendencia politica ; y mas tarde, cuando ya se era mas que conscientes de to sumamente asocial de los resultados, por politicos muy progresistas, en su tiempo, como Fernando Garrido y Pi i Margall . Consolidado el proceso desamortizador mediante la promulgaci6n del C6digo Civil se reprodujeron planteamientos doctrinales y politicos en la linea de Fl6rez Estrada, como fueron los casos de Joaquin Costa 47 y de Blas Infante 48 . 3 .1 . Don Alvaro F16rez Estrada", el muy longevo (1766-1853) politico y economista, patrocinado por sus paisanos Campomanes y Jovellanos, redactor junto con Martinez Marina del C6digo Penal de 1822 y autor de un «Curso de Economfa Politica», protagoniz6 un papel muy importante en el debate sobre el reparto de la propiedad territorial expropiada a la Iglesia y nacionalizada con motivo de la desamortizaci6n . Circunstancia que cobra mayor sentido para la realidad social andaluza, por cuanto vivi6 en Sevilla de 1808 a 1810 y fue nombrado intendente de Andalucia en 1813 hasta el ano siguiente en que Fernando VII to condena a muerte yse exilia en Inglaterra 5° . Veamos cuales son los aspectos fundamentales de su planteamiento agrorreformador con motivo de las leyes desamortizadoras . " V6ase la edici6n del Colectivismo agrario en C . SERRANO, Joaquin Costa : Colectivismo agrario en Espana ; tomo I, Doctrina ; tomo II . Hechos, Zaragoza, 1983 ; Joaquin Costa demuestra una Bran admiraci6n por don ALVARO FL6REz ESTRADA, hasta el punto de que le dedica el capitulo II del tomo I de su Colectivismo agrario . °8 Vease A . MERCHAN : «En torno a las ideas agrorreformadoras de Blas Infante y su formulaci6n legislativa en el Proyecto de Reforma agraria de Santiago Alba», en Anuario de Historia del Derecho Espanol, t . LXVII, vol . 11, Madrid, 1998, p . 1718 . °9 Un interesante estado de la cuesti6n biogrdfica de don Alvaro F16rez Estrada puede verse en J . M . PtREZ-PRENDES : Estudio Preliminar de la Obra de Alvaro Florez Estrada, Examen imparcial de las disensiones de la America con la Espana, Madrid, 1991, pp . 21-45 . 50 F . TomAs v VALIENTE : El marco politico de la desamortizaci6n, cit ., p . 87 ; J . M . PtREZ- PRENDEZ : Estudio Preliminar cit ., 22-23 . Segun este 61timo autor el mejor bi6grafo y estudioso del pensamiento econ6mico de Fl6rez Estrada es L . A . Martinez Cachero, quien ha realizado varias monografias al respecto entre ]as que destaca Alvaro Fl6rez Estrada . Su vida, su obra politica y sus ideas econ6micas, publicado en OAFE, 113, Oviedo, 1961 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 108 Antonio Merchdn F16rez Estrada era partidario de la desamortizaci6n eclesiastica y por tanto de la redistribuci6n de la propiedad territorial, que tuviera como objeto de reparto las fincas rusticas de la Iglesia que mediante expropiaci6n habian sido nacionalizadas, obienes nacionaleso . Ahora bien hay dos detalles tecnico-juri- dicos en los que difiere de la desamortizaci6n odecretada» por Mendizabal : en primer lugar en la naturaleza de la cesi6n de los bienes nacionales que se reparten ; y en segundo lugar, tal vez como consecuencia de to anterior, en to que se refiere a los destinatarios o beneficiarios de la reforma agraria . Ya vimos como la reforma agraria preconizada y legislada a impulsos de Mendizabal desde el punto de vista de la cesi6n de la tierra repartible establecfa la entrega en propiedad de la tierra a los beneficiarios mediante subasta publica . F16rez Estrada por su parte defiende que la cesi6n de la tierra repartible no debe hacerse en propiedad sino mediante el contrato de enfiteusis o arrendamiento a muy largo plazo, concretamente cincuenta anos, renovable, siempre que to solicitase el colono y accediese a la actualizaci6n de la renta, cuyo importe en principio no deberfa exceder ni bajar de la suma que se pagaba al convento desde el plazo de veinte anos SI . Para Fl6rez Estrada este sistema o mecanismo de reparto mediante la entrega en enfiteusis tendria multiples ventajas que no reportaria el sistema de entrega en propiedad mediante la venta por subasta . De un lado, presenta ventajas econ6micas patrimoniales y fiscales para el Estado ; pues este sigue conservando la propiedad de los bienes nacionales que expropi6 a la Iglesia mediante la desamortizaci6n y con ello al mismo tiempo la posibilidad peri6- dica de it recibiendo una renta, que bien podria emplearen el pago de los intereses de la deuda ptiblica . Pero to mas interesante serian, de otra parte, las consecuencias sociales -lo cual nos situa ante el aspecto de los beneficiarios de la reforma agraria-, que por anadidura reportarian importantes consecuencias politicas . Como quiera que «los arrendamientos enfiteuticos» se celebrarian con el cuantiosfsimo mimero de colonos que estaban trabajando las tierras que fueron expropiadas a la Iglesia, se generaria el acceso a una relaci6n bastante permanente con la tierra a «las clases proletarias» ; y ello 16gicamente tendria el efecto politico del apoyo popular al trono de Isabel II en su lucha contra los carlistas . Un texto de F16rez Estrada, trafdo a colaci6n por el Prof Tomas y Valiente, resulta sumamente ejemplificativo de esas consideraciones fundamentalmente sociales que se pretenden con el sistema enfiteutico de reparto de los bienes nacionales 5z : «Con el sistema enfitirutico todas las familias de la clase proletaria serian duenas del dominio util de la tierra que cultivasen, y, por consiguiente, interesadas en sostener las reformas y el trono de Isabel II, pues en ellas verian cifrado su bienestar . Por el contrario el sistema de vender fincas hard la 51 F . TomAs Y VAL[ENTE : El marco politico de la desamotizacidn, cit ., p . 92 . 52 F . Tomes Y VALIENTE, fbidem, pp . 91 y 93 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 109 suerte de esta clase mas desgraciada de to que es atin en la actualidad, y, por consiguiente, les hard odiosa la reforma y el orden existente de cosas» . «4Sera posible que nuestro gobierno se desentienda de abrazar la dnica medida (la entrega en enfiteusis), capaz de sacar a la clase numerosa de la sociedad del estado de abyecci6n y de miseria en que se halla? <qMalograria nuestro gobierno [si to hacel la oportunidad rara y sin igual apreciable que se le presenta, sin tener que vulnerar ningun derecho ni que excitar ninguna queja fundada, de regenerar Espana, formando asi su Ley Agraria, esto es, distribuyendo del modo mas equitativo y ventajoso la propiedad, que es don de la naturaleza yno producto de la industria del hombre, de cuya justa distribuci6n penden la consolidaci6n de las instituciones fundamentales de los pueblos y el bienestar de los asociados?» F16rez Estrada nos refleja, por tanto, como bien dice Tomas y Valiente, que dentro del mismo regimen liberal existfa una corriente minoritaria, que 6l capitanea, en la que que se persigue una reforma agraria que pone en practica otros mecanismos, para conseguir asimismo otros fines, es decir una reforma agraria social, o to que es to mismo mas redistributiva, que la que se estaba llevando a cabo . Y esto to defiende desde el primer momento como to demuestra la recriminaci6n que hace junto con un grupo pequeno de procuradores- a Mendizabal en las nuevas Cortes de 1836 (actas de 3 de mayo), por la publicaci6n del Real Decreto de la desamortizaci6n eclesiastica regular de 19 de febrero de 1836, aprovechando abusivamente un voto de confianza y la disoluci6n de las Cones 53 . 3 .2 . Desde posiciones politicas del regimen liberal instaladas en el conservadurismo de la epoca, tambien encontramos planteamientos similares a las del progresista Fl6rez Estrada . Estos son los casos de Andres Borrego y de Claudio Moyano . Andres Borrego hizo pdblico su pensamiento contra la desamortizaci6n eclesiastica y sobre todo contra el mecanismo de aplicaci6n de la misma en 1836, presentando bastantes puntos de coincidencia con F16rez Estrada ; y en 1855 con motivo del debate de la desamortizaci6n civil reproduce su pensamiento, esta vez en un libro, en el que proclama de manera crftica el cumplimiento de las denuncias que se hicieron, con ocasi6n del reparto de los bienes de la Iglesia, acerca de las nefastas consecuencias sociales que conllevaria, «defraudando los intereses del mayor ndmero de contribuyentes pobres» . Por ello se reitera en que la reforma agraria que ahora se aprueba, que tiene como objeto de reparto los bienes de los municipios -en cuanto que utiliza el mismo mecanismo que la anterior-, sera una vez mas un fraude para los campesinos, esta vez los braceros de los pueblos, y un motivo de lucro para «las clases acomodadas», «los mas ricos, los mas atrevidos, los especuladores» 54 . En un sentido muy parecido se pronuncia el diputado moderado Claudio Moyano con ocasi6n de la desamortizaci6n civil, hasta el punto de que algdn 53 F . TomAs Y VALIENTE, /bidem, pp . 88-89 . 54 F . Totmns Y VALIENTE, Ibidem, cit ., pp . 139-141 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 110 Antonio Merchdn autor cree que esta copiando a Borrego en sus argumentaciones por un lado y por otro a F16rez Estrada 55 . Por eso en sus propuestas se refleja la critica a la desamortizaci6n eclesiastica de Mendizabal por raz6n de las nefastas consecuencias socioecon6micas que ha reportado a los campesinos y jornaleros de las tierras de la Iglesia ; y preve mucho mas de to mismo si se aprueba la desamortizaci6n civil tal y como se propone por Madoz -es decir reproduciendo el mismo sistema de reparto- ; de ahi que presente como sistema mas conveniente de realizarla el sistema de enfiteusis, pues la propiedad quedara en los municipios y los jornaleros cultivaran esas tierras por un m6dico canon 5b . El profesor Perez-Prendes ha catalogado a ambos politicos conservadores como «hip6critas» manipuladores de los textos de Fl6rez Estrada en beneficio de su particular combate a la desamortizaci6n, en unas lineas muy expresivas que no me resisto a transcribir : «Durante la segunda mitad del siglo xlx los intereses amedrentados por 6l [Fl6rez Estrada] pudieron descansar tranquilos en to que al efecto de tales ideas se refiere . Mediante una sencilla tactica aplicada por los intelectuales adictos al conservadurismo, extrajeron de sus obras frases o parrafos que, habilmente colocados, servfan de apoyo a la protesta de la desamortizaci6n de la tierra cultivable . Pero todos sabfan que Fl6rez Estrada pensaba exactamente todo to contrario y es por eso que esta linea puede ser rotulada de « hip6critao ( . . .) Quizas los mas nitidamente rituales en esta lfnea sean Andres Borrego y Claudio Moyano que manipularon los textos de F16rez Estrada en beneficio de su particular combate a la desamortizaci6n, usando del poco decente truco de presentar los reparos al metodo elegido como si fueran condenas a la meta perseguida . . . asi Borrego aplicara tal f6rmula, el primero en 1836 y ante el exito alcanzado la reiterara Moyano en 1855 para combatir la desamortizaci6n» 57 . Un planteamiento tambien critico por cuanto aparentemente parad6jico -pero 16gico, pues se trata de utilizar los argumentos de la izquierda para defender los intereses de la derecha- y ademas mas comprensivo y razonado fue el que sostuvo Tomas y Valiente en su momento . Para este autor « quizas el m6vi1 ultimo de la polftica propuesta por Borrego fuese simplemente . . . el evitar el tan temido "socialismo" como le ocurrfa a su companero de partido Claudio Moyano . Pero to cierto es que su sistema hubiere sido mucho mds favorable para el campesino que el de Mendizdbal y Madoz» . De otra parte cuando se refiere a la actitud de Moyano nos dice para diferenciarlo de F16rez 5s F . Toms Y VALIENTE, Ibidem, p . 139, dice : « Aunque Moyano no menciona a F16rez Estrada es indudable que tenia a la vista sus escritos, pues como ejemplos demostrativos de los beneficios del sistema de la enfiteusis, cita no s61o el caso del Gran Duque Leopoldo de Toscana, sino tambi6n los mismo pueblos espaiioles . . . mencionados por Fl6rez Estrada en relaci6n con el mismo asunto» . Y mas adelante en la misma pSgina : «E1 pensamiento de Andrds Borrego sobre la desamortizacibn es sensiblemente analogo al de Claudio Moyano ; como en parte to hizo pdblico ya en 1836 me inclino a pensar que el diputado por Zamora conocia, al hablar en las Cortes, los escritos de Andres Borregoo . 5b F . Tomes Y VALIENTE, Ibidem, pp . 134-138 . 57 J . M . PPREZ-PRENDES, Estudio Preliminar cit . pp . 29-30 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 111 Estrada que los m6viles psicol6gicos e ideol6gicos de cada uno son distintos, pues a este 61timo le preocupa la reforma agraria social y queria aprovechar la ocasi6n para llevarla acabo ; en tanto que Moyano, utilizando el argumento de que la desamortizaci6n eclesiastica no provoc6 la reforma agraria social, critica a la desamortizaci6n en cuanto alteraci6n social . Porque Moyano -continua Tomas y Valientecuando se opone a la desamortizaci6n esta defendiendo el derecho de propiedad particular» ; por eso para 6l dice Tomas y Valiente : «e1 inmovilismo es la mejor garantia a favor de los propietarios ( . . .) to que ocurre con Moyano es que sin importarle muy directa ni muy profundamente la situaci6n del campesinado, supo esgrimir los hechos y los argumentos demostrativos de que la desamortizaci6n asi planteada perjudicarfa inevitablemente a los campesinos no propietarios en su doble y simultanea condici6n de colonos (cultivadores de la tierra ajena) y de vecinos pobres de municipios rurales» Ss . 3 .3 . La insatisfacci6n que produce la reforma agraria liberal en cuan- to que no cumple en sus resultados ningtin fin social, sino todo to contrario, la vemos tambien reflejada en los politicos dem6cratas del Sexenio Revolucionario . Asi Fernando Garrido llega a afirmar en 1868 que 59 : «E1 error de Mendizabal y sus amigos consisti6 no en desamortizar los bienes de manos muertas, sino hacerlo demanera que solo a las clases medias y acomodadas alcanzasen los beneficios directos de la desamortizaci6n, por cierto inmerecidos . Si esta gran reforma econ6mica y social se hubiere llevado a cabo de maneraque las clases proletarias del campo recibieran en propiedad pane considerable de las tierras que se desamortizaban, no s61o la naci6n en general hubiere ganado mucho mds con la desamortizaci6n, sino que hubiera convertido en sost6n eficaz y ardiente de las nuevas instituciones a las clases proletarias del campo . . .» . Por su parte Pi i Margall poco despues de su dimisi6n escribe to siguiente 6° : oQueria, por fin, it mejorando la suerte de los braceros del campo, no menos dignos de la atenci6n de los gobiernos que los de las ciudades . Nos queda atin por vender una gran masa de bienes baldios, concejiles y realengos . Por la forma de la enajenaci6n hasta aqui usada, los bienes nacionales han ido a manos de hombres que eran ya propietarios territoriales, o de capitalistas que, generalmente hablando, han buscado la tierra no para cultivarla, sino para hacerse con ma's seguras rentas . No se ha distribuido la propiedad todo to que exigian los intereses de la libertad y el orden ; y los colonos, en vez de sacar de la revoluci6n provecho, han visto crecer de una manera fabulosa el precio de los arrendamientos . Eran casi conduenos cuando estaba la propiedad en manos de la Iglesia y la nobleza, que ricas, opulentas y esta- 58 F . TomAs Y VALIENTE, El marco politico de la desamortizacidn, cit ., pp . 132-135 y 141 . 59 F . Tomes v VALIEtvrE : Ibidem, en pp . 159-160 reproduce este texto, donde ademds reprocha a Garrido no haber aplicado semejantes juicios a la desamortizaci6n de Madoz . 6° F . TomAs v VALIENTE : El marco politico de la desamortizaci6n, en pp . 161-162 reproduce el texto que transcribimos . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 112 Antonio Merchdn bles, ni propendfan al cambio de arrendatarios, ni tenfan afdn por estrujarlos ; despu6s han sido muy otras sus condiciones y su suerte . Asi se explica que el nuevo orden de cosas haya tenido y tenga todavia en los campos tan escasos pros6litos . Atento, por una parte a los intereses de la revoluci6n ; por otra, al bienestar de los braceros, y por otra, a la necesidad que yo he visto siempre de que la tierra vaya paulatinamente a manos del que la cultiva, tuve un decidido empefo en cambiar el sistema de enajenaci6n, cuando menos para aquellos bienes por los que el Estado no tiene obligaci6n de indemnizar a nadie, y la satisfacci6n, al fin de que se presentara a las Cortes el oportuno Proyecto . Se cambiaba en 61 la venta por la enajenaci6n a censo reservativo, y se preferia entre los postores al que no pagase contribuci6n directa y fuese reconocidamente apto para cultivar la tierra» . Como puede observarse se trata de planteamientos que estan en la lfnea del pensamiento de Fl6rez Estrada y que tambien carecieron de virtualidad . Acertadamente indica el Profesor P6rez Prendes que la incomodidad e inconveniencia del pensamiento de F16rez Estrada sobre el problema de la tierra determin6 una actitud de dejaci6n y olvido de su interesante obra 61 ; no en vano -nos dicealgdn bi6grafo suyo to ha catalogado de autor de «un marxismo sin Marx», a la vista de su idea de negar que la tierra constituya «propiedad de nadie y que el producto de ella s61o puede pertenecer a quien to cultiva» 61 . Pero en determinados momentos volvi6 a cobrar cierta actualidad en el ambito intelectual ; asf, el pensamiento sobre el problema de la tierra de F16rez Estrada fue objeto de una gran admiraci6n y recepci6n por parte de Joaqufn Costa . Ese inter6s por la figura y pensamiento de F16rez Estrada sobre todo en to que se refiere al problema de la titularidad de la tierra ha sido destacado por el Prof . Perez Pr6ndez con motivo de determinada bibliograffa aparecida alrededorde nuestra reciente transici6n polftica, hasta el punto de hablarse de una linea de investigaci6n denominada « estradistas» 63 . 61 J . M . PtREZ-PRENDES : Estudio Preliminar cit ., p . 27 . 62 J . M . P$REZ-PRENDES : Estudio Preliminar p . 28, donde refiere c6mo dicha consideraci6n es debida a su bi6grafo Constantino Sudrez en Escritores y artistas asturianos . lndice Bibliogrdfico, t . III, Madrid, 1936, pp . 412-413 . 63 J . M . PtREZ-PRENDES : Estudio Preliminar pp . 34-45 . Entre ellos miceNREZ-PRENDES- hayque incluir, como mAs destacados, en primer lugar a Gil Novales, quien yaen 1959, en Las pequenas Atldntidas . Decadencia y regeneraci6n intelectual de Espana en los siglos XVIII y XIX Barcelona, 1959, pp . 149-154, afirm6 claramente que de haberseseguido el modelo propuesto por F16rez Estrada se habria impulsado mejor y mds r`apidamente, ademas de con mayor coherencia con otros paises europeos, el desarrollo econ6mico deEspana . Joaquin Arango quien en1970 en <,La critica de F16rez Estrada a la desamortizaci6n de M6ndizabal . Una oportunidad perdida para el capitalismo espanol», Revista de Trabajo, 31 (1970), pp . 113-250, acunaria la expresi6n <<ocasi6n perdida» , referida a la propuesta de F16rez-Estrada y que seria ya desde entonces -como dice P6rez-Prendes-, algo asf como el signo distintivo de los <<estradistas» . Poco despu6s, en 1971, TomAs y Valiente catalogaria en El marco politico de la desamortizacion, cit ., pp . 75, 90 y 91 a Fl6rez Estrada de « inquieto politico de izquierdas» conuna preocupaci6n reformista predominantemente social que sirve de enlace entre el programade los IIustrados y el de los regeneracionistas al estilo de Joaquin Costa .Y pocos afros despu6s el Prof . MARIANO PESET en«Derecho y propiedad en la Espana liberal», enQuaderni Fiorentini, 5-6, 1 (1978), pp . 496-500 ; citado por BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizarraga 113 III . LOS PRIMEROS CONATOS DE ACCIONES LEGISLATIVAS CORRECTORASDE LA CONCEPCION LIBERAL DELA PROPIEDADDE LA TIERRA : EL REAL DECRETO DE 5 .XII .1883 SOBRE LACREACIONDELA COMISION DE REFORMAS SOCIALES 1 . A partir de un determinado momento se produce un cambio de actitud legislativa del Estado liberal con respecto a ese gran apartado de la grave «cuesti6n social» que tiene como espectro la vcuesti6n agraria» . El punto de partida de este cambio esta marcado por el Real Decreto de cinco de diciembre de 1883 mediante el que se crea la Comisi6n de Refonnas Sociales 64 . Esta junto con el posterior Instituto de Reformas Sociales en el que aquella se transforma en 1903 -RD de 23 de abrilrepresentan organismos oficiales que se enfrentan a la cuesti6n social durante los primeros anos de la Restauraci6n y en los comienzos del reinado de Alfonso X111 . La Comisi6n de Reformas Sociales predicando un cierto intervencionismo o abandono del absentismo estatal en sus planteamientos mas en la linea de to cientifico ; en tanto que el Instituto de Reformas Sociales sitda su labor en un plano mas impulsivo legislativo 6s . 2 . En el Decreto de creaci6n de la Comisi6n de Reformas sociales por primera vez se presta atenci6n legislativa, a nivel de derecho promulgado -ciertamente de naturaleza gubernativa ; pues es un Real Decreto ; to cual sin duda no seria accidental-, a los problemas de la tierra, la «cuesti6n agraria» . Y se trata con especial atenci6n la cuestidn social agraria de Andalucia, que reclama, segtin se detalla en la Exposici6n de motivos la intervenci6n del gobierno y soluciones urgentes, como « . . . claramente han revelado esto las dltimas discusiones del Congreso, que con repetici6n se preocup6 de los deplorables acontecimientos ocurridos en Jerez y otros puntos de Andalu- Pf :REZ-PRENDES, Estudio Preliminar, p . 38 to cataloga de «socialista» en los t6rminos en que eso fuera posible en su tiempo . El «estradismo» continua PtREZ PRENDES fue atacado por FONTANA en «Mendizabal y la desamortizaci6n civil», Hacienda Publica espanola, 27 (1974), pp . 75-80, quien acus6 al proyecto de F16rez Estrada de confuso, ut6pico e inviable desde el punto de vista econ6mico en aquel entonces, al tiempo que justific6la acci6n politica de Mendizdbal y su tecnica desamortizadora ; y por su parte BARTOLOM$ CLAVERo en El mayorazgo, pp . 328-330, si bien no to ataca tan furibundamente, en cuanto profundo investigador de la relaci6n juridica de la propiedad en el antiguo regimen, nos previene y si destaca que es un planteamiento constmido mss con los mimbres de ese pasado que con to que pueda presentar un colectivismo de progreso ; de otro lado para P6rez-Prendes el planteamiento de Clavero es un puente tendido entre el «estradismo» y el «contraestradismoo de Fontana y otros, que desemboca en una nueva reivindicaci6n de Florez-Estrada, aunque mas ponderada representada por Nadal Oller y Maluquer de Montes . 6' Real Decreto de 5 de diciembre de 1883 sobre la creaci6n de la Comisi6n de Reformas Sociales, publicado en la Gaceta de Madrid, de 10 de diciembre . 6s Vease la brillante y excelente sintesis sobre la Historia del Derecho del Trabajo Espanol de A . MARTfN VALVERDE : «Estudio Preliminar : La formaci6n del Derecho del Trabajo en Espana», en La Legislacidn social en la Historia de Espana, Madrid 1987, y sobre este punto las pp . XLVIII-LI . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 114 Antonio Merchdn cfa . . .>> . Y al mismo tiempo se toma conciencia de que son males antiguos y por ello mcis graves : « . . . Discusiones en que hemos oido las quejas de males no menos ciertos que antiguos, y acaso por su misma antigdedad mas intensos y graves . 3 . De otra parte se atribuyen dichos males a la desamortizaci6n es decir a la reforma agraria liberal : «La propiedad territorial se ha transformado profundamente en Espana durante los ultimos cincuenta anos por efecto del sistema llamado de desamortizacidn>> reza literalmente la exposici6n de motivos del decreto . Y se proclama la necesidad de un remedio, es decir de una correcci6n de la situaci6n creada por la desamortizaci6n pues «alter6 esta transformaci6n de un modo radical las relaciones del obrero y del colono con los propietarios, y de aqui el estado actual quepide inmediato remedio ... [por el que] habrian de modificarse tambien profundamente las relaciones entre el cultivador y el propietario y la situaci6n del obrero del campo y la del colono desde que las leyes de desvinculaciin y la venta de los bienes de manos muertas vinieron a dar nueva forma a la antigua y empobrecida, pero tranquila sociedad espanola . . . » . Correcci6n de los resultados que se concreta en la programaci6n de una nueva reforma agraria, la cual se insinda de forma muy generica en la exposici6n de motivos cuando se dice : « . . . Reclaman a un tiempo esta acci6n las clases laboriosas para ver aliviados sus males ; la propiedad para vivir segura ; y cuando nadie la reclamase, ella se impondrfa por sf misma, puesto que en ultimo termino uno de los deberes mas estrechos de todo Gobierno es el de mirar, antes acaso que a las exigencias del dia, a las causas que engendran los conflictos del porvenir>> . Consecuente con ello en el punto 2 de la parte dispositiva de este Real Decreto, en el que se establece el programa legislativo social que debe practicarse, se dispone que ola Comisi6n se ocupara especialmente de los asuntos siguientes : Sexto . Reformas que podrdn introducirse en las leyes de desamortizaci6n, a fin de facilitar los colonos y trabajadores la adquisici6n de la tierra ; manera de remediar las consecuencias que en algunas comarcas ha producido la forma en que se ha realizado la desamortizacidn>> . 4 . Resulta muy interesante destacar c6mo se anora la propuesta alternativa de reforma agraria que en su dia defendi6 Fl6rez Estrada contra la que se practic6 por Mendizabal : « . . . Presentfalo ya . . . y aun con mayor viveza to anunci6 Alvaro F16rez Estrada cuando, al decretarse la desamortizaci6n, pidi6 que esta se hiciera en terminos que el labrador y el colono, en muchas partes conduenos por el uso, y hasta por el derecho de las tierras que labraban, fuesen llamados a participar de la propiedad y a entrar de lleno en aquellas clases que habfan de ser luego el verdadero, el firme sosten de la sociedad bajo todos los aspectos . No se prest6 oido a esos consejos . . .>> . Una confesi6n de desobediencia a los sabios consejos de Fl6rez Estrada que se justifica por razones politicas : « . . . No se prest6 ofdo a estos consejos, ni era facil prestarselo ante la gravedad de las circunstancias politicas . . . Porque los legisladores de aquellos tiempos necesitaban ante todo asegurar el BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 115 regimen constitucional creando intereses que to sostuvieran con energia y esta necesidad primera de la vida y de la defensa prevaleci6 sobre toda otra consideraci6n» . 5 . Pero llama la atenci6n como a pesar de la anoranza de la opci6n reformadora agraria de F16rez Estrada, no se considera injusta, ni siquiera defectuosa, la opci6n que se tomb y que caus6 consecuencias socioecon6micas tan nefastas para la mayor parte de la poblaci6n campesina . Es mas la califica de opci6n beneficiosa en cuanto que garantiz6 a las generaciones de su tiempo el regimen constitucional ; y en cualquier caso es una opci6n inacabada que hay que completar corrigiendo, no sus defectos, sino sus resultados : «Mas aunque [los legisladores] obraron con justicia, y aunque la generaci6n presente recoja hoy los beneficios de aquel esfuerzo, nada evit6las consecuencias que tan gran transformaci6n social habia de originar mas tarde, y a nosotros toca por eso completar aquella obra, viniendo a corregir, no sus defectos, pero si sus resultados, en la medida que nos sea permitido y de la manera que con el deseo y el celo de los poderes debe satisfacer a los que de algtin modo se quejan y padecen . . .» . IV LOS PROYECTOS DE REFORMA AGRARIA DE PRINCIPIOS DEL SIGLO XX QUE PRETENDEN CORREGIR LOS RESULTADOS DE LA DENOMINADA REFORMA AGRARIA LIBERAL EN ANDALUCIA La aprobaci6n del C6digo Civil en 1889 signific6 ]a consolidaci6n defrnitiva de la propiedad territorial liberal entendida en el mas pleno e intenso de sus sentidos, con to que en cierta medida se daba un paso atras, con respecto a to que habian significado los pronunciamientos programaticos del Real Decreto por el que se creaba la Comisi6n de Reformas sociales seis anos antes . Ahora bien aquellos planteamientos correctores de naturaleza legal no quedaron definitivamente olvidados ; y buena prueba de ello es el estado de opini6n que generaron a nivel nacional las denuncias contraindividualistas y consideraciones colectivistas de Joaquin Costa 66, y a nivel tambien regional andaluz las de Blas 66 C . SERRANO : /ntroducci6n, cit ., pp . 34-37 ; y en pp . 44-45, nos dice muy grdficamente : «Costa opone y contrasta las soluciones colectivistas encabezadas por Aranda y propugnadas por F16rez Estrada frente a las individuates, defendidas por Jovellanos y sus sucesores, que obviamente aparecen entonces como desligados del conjunto de esa « sucesi6n de pensadores marcados con un sello comfin, que hace de todos ellos como un solo hombre en cuyo cerebro la idea ha ido evolucionando y desenvolvidndoseo ; y frente al adversario -Jovellanos, el liberalismo individualista, is Restauraci6n al fin y al cabose trata de reivindicar una castiza tradici6n, legitimada por las indiscutible autoridad de te6logos y ministros, y de la que se apartarian los individualistas, a rafz de la Revoluci6n Francesa ... el individualismo econ6mico -dice Serranopor la forma misma como queda presentado en la obra de Costa, resulta un cuerpo ajeno a la tradici6n espanola . Por to demds los « hechos» -los casos de colectivismo, que en la segunda parte de la obra expone-, vienen a corroborar la doctrinao . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 122 Antonio Merchdn Segdn calculos acerca de su resultado, durante los dieciocho anos en que estuvo vigente, se asentaron 91 campesinos en 624 hectareas por ano ; to que dio como resultado global el reparto de un total de 11 .243 hectareas entre 1 .609 campesinos 8' . 2 . EL PROYECTO DE REFORMA AGRARIADE CANALEJAS DE 1911 2 .1 . Este proyecto de refonna agraria 82, surgi6 come, una simple ley continuista y desarrolladora de la de la Ley Besada, segdn estaba previsto en ella misma yque la experiencia habia demostrado conveniente consolidar y ampliar, a la vista de los datos, aportados por las Memorias presentadas al Parlamento sobre la acci6n colonizadora desarrollada 83 . Por eso se le presenta con el mismo timido tftulo de Ley de colonizaci6n y repoblaci6n que su predecesora ; y dicha idea simplemente continuista y desarrolladora de la ley predecesora, se reproduce a nivel mas juridico positivo que programatico en el articulo 1, que en su parrafo primero proclama los fines del proyecto de ley, que no son otros que la subsanaci6n -y por tanto el reconocimientode los males socioecon6micos que dominan la naci6n como consecuencia de los repartos de tierras generados por las leyes desamortizadoras : desarraigo y emigraci6n de la poblaci6n campesina, asf come, abandono, deficiencia y atrasos tecnicos en la explotaci6n de las tierras 84 . das a ]as que pudiera deslizarse el agua de las pendientes» ; y en la nota mim . 8 : «Como comentario a las miserables condiciones sociales existentes en Espafia, muchas de las tierras esteriles donadas estaban siendo trabajadas ya por sus ocupantes ilegales, los cuales fueron reorganizados por la Junta como colonos» . 81 E . MALEFAKIS : Reforma agraria, cit ., p . 492, en notas 8 y 9 cita como fuentes para obtener datos de los resultados de esta reforma agraria : el Boletin de la Junta de Colonizaci6n ; el que califica de excelente resumen de sus actuaciones de E . ALCARAZ, « The Problem of home colonization», International Institute of Agriculture, Monthly Bulletin of the Bureau of Economic en Social Intelligence, XXVI (1912), pp . 174-94 ; y CRISTOBAL DE CASTRO, «Al servicio de los campesinos : Hombres sin tierra ; tierra sin hombres, Madrid, 1931 . 82 El Proyecto de Reforma Agraria de Canalejas (que nombraremos a partir de ahora en las notas con la sigla PRORACA), fue presentado al Parlamento el 30 de mayo de 1911, y publicado en el Diario de Sesiones el 5 de junio del mismo ano, en el Apendice nfim . 2 al ntim . 51 (1911) pp . 1-7, con el titulo oficial de Proyecto de Ley sobre colonizacidn y repoblaci6n interior . 83 Proraca : Exposici6n de motivos .-A1 promulgarse la Ley de 30 de agosto de 1907 [Ley Besada] se previ6 por el legislador la reforma de la misma en el sentido de ampliaci6n de los preceptos que la constituian, dictdndose con un carecter de ensayo que permitiera apreciar las condiciones que en el pais se dieran para desenvolver los principios relativos a la intervenci6n del Estado en la obra de la colonizaci6n interior . . . Ha pasado desde aquella fecha el lapse, de tiempo suficiente para juzgar de la bondad de la obra iniciada ... En las Memorias redactadas por la Junta de colonizaci6n y elevadas al Parlamento constan todos los datos y noticias referentes a la labor realizada ... Del estudio de esas Memorias se desprende la convicci6n de que es factible la obra colonizadora y de que puede y debe ampliarse a otros dominios y esferas de la propiedad de la tierra, insuficientemente capacitada hoy para realizar la funci6n social que a esa propiedad rfstica est5 asignada en la economia de los pueblos modemos . 84 Proraca, articulo 1 . Tiene esta ley por objeto continuar el desarrollo del procedimiento iniciado en la de 30 de agosto de 1907 [Ley Besada], con el fin de arraigar en la Naci6n a las familias BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 123 Pero en realidad como vamos a ver mas adelante supone muchisimo mas, en cuanto que por primera vez a nivel legislativo se presenta a determinada propiedad privada de la tierra, como objeto, susceptible de subdivisi6n o reparto, o sea de la reforma agraria . En este sentido resulta interesante la frecuencia con que se utiliza el termino < reforma» (<<esta reforma> , <da reforma ideada»), <<transformaci6n del sistema de tenencia de la tierra, en forma que la haga rendir la mayor suma de riqueza y que permita alimentar en debidas condiciones el mayor numero posible de ciudadanos» , de manera que a veces, tal vez para huir de la tan temida expresi6n < reforma agraria» , se le invoca como si se tratara de la simple reforma de la ley Besada . Y de ningun modo resulta desdenable, a fin de ilustrar estas pretensiones mas o menos camufladas, que en la exposici6n de motivos se proclame que : <<en las Memorias redactadas por la Junta de colonizaci6n y elevadas al Parlamento constan todos los datos y noticias referentes a la labor realizada ( . . .) y que del estudio de esas Memorias se desprende la convicci6n de que es factible la obra colonizadora y de que puede y debe ampliarse a otros dominios y esferas de la propiedad de la tierra, insuficientemente capacitada hoy para realizar "la funci6n social" que a esa propiedad rdstica esta asignada en la economfa de los pueblos modernos» . 2 .2 . ~Cuales son las tierras que pueden ser objeto de <<subdivisi6n» o reparto y por tanto afectas a la reforma agraria? Sobre este punto encontramos importantes diferencias con respecto a la Ley Besada, pues no solamente pueden serlo las tierras pfblicas sino tambien de manera expresa las tierras privadas . Veamos en primer lugar una relaci6n de las mismas y luego nos centraremos en los aspectos mas novedosos . Pueden ser objeto de reforma agraria : 1) Las fincas publicas : A) Que sean propiedad de Estado 85, concretamente : a) las declaradas o declarables enajenables 86 ; y b) las baldias o incultas aptas para la colonizaci6n 87 desprovistas de medios de trabajo o de capital para subvenir a las necesidades de la vida, disminuir la emigraci6n, poblar el campo, cultivar tierras incultas o deficientemente explotadas y contribuir a la transformaci6n rdpida del cultivo de secano en regadio en aquellas extensiones que afecten a las obras hidrAulicas construidas en todo o en pane por el Estado o que en to sucesivo se construyan . 85 Proraca, articulo 3 . : La creaci6n por el Estado de las colonias a que se refiere el artfculo 1 estar5 sujeta a distintas prescripciones segun el grupo de los que a continuaci6n se establecen, en que esten comprendidos los terrenos donde hayan de instalarse : a) Montes o terrenos enajenables del Estado en la actualidad o que pasen a serlo en to sucesivo . Baldfos e incultos aptos para la colonizaci6n . 86 Proraca, artfculo 4 . : Los montes propiedad del Estado declarados o que se declaren enajenables, dependientes del Ministerio de Hacienda, no podrdn ser vendidos sin haberlos reconocido previamente la Junta Central de colonizaci6n y repoblaci6n interior, haciendose 6sta cargo de los que fuesen aptos para el establecimiento de colonias y renunciando el Estado a todo interes a ellos referente, en beneficio de la idea que preside a esta ley . 87 Proraca, articulo 6 . : Igualmente se hara cargo la Junta central de los terrenos baldios e incultos que fuesen aptos para la colonizaci6n . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 124 Antonio Merchdn B) Que Sean propiedad de los puebloso afectas a los mismos representadaspor los siguientes bienes 88 : a) los bienes patrimoniales de los pueblos, a saber : montes o terrenos propiedad de los pueblos declarados enajenables 89 ; b) los bienes comunales, a saber los montes o terrenos declarados por la administraci6n de aprovechamientos comun y dehesas boyales 90 ; c) los bienes de propios, constituidos por los montes o terrenos de propios (artfculo 11) ; y d) los bienes de dominio ptiiblico, representados por montes catalogados de utilidad p6blica (artfculo 12) . 11 . Las fincas de propiedad particular (artfculo 1 ; artfculo 2 . f) ; artfculos 13-18) 2 .2 .1 . Con respecto a las tierras p(blicas hay que hacer notar como ahora, en esta ley, a diferencia de la de Besada, la afecci6n preceptiva a la reforma agraria no s61o tiene aplicaci6n para las tierras del Estado sino tambien para determinadas tierras de los pueblos . Concretamente los montes o terrenos propiedad de los pueblos declarados enajenables 9' ; y los montes o terrenos declarados por la administraci6n de aprovechamiento comun y dehesa boyales 92 . El caracter preceptivo de afecci6n a la reforma agraria no alcanza a los montes o terrenos de propios y tampoco a los montes catalogados de utilidad p6blica . Pero el Proyecto de ley los contempla como tierras a las que en determinadas circunstancias apreciadas por la Junta Central es posible aplicarles esa afecci6n . 88 Proraca, artfculo 3 . : La creaci6n por el Estado de las colonias a que se refiere el articu- 1o 1 estard suieta a distintas prescripciones seg(in el grupo de los que a continuaci6n se establecen, en que esten comprendidos los terrenos donde hayan de instalarse : . . . b) Montes o teaenos enajenables propiedad de los pueblos . c) Montes o terrenos declarados por la Administraci6n de aprovechamiento comgn o dehesas boyales . c) Montes o terrenos de propios . d) Montes o terrenos catalogados por causa de utilidad pdblica . 89 Proraca, articulo 7 . : La colonizaci6n de estos montes o terrenos [enajenables propiedad de los pueblos] tendr£ tambien cardcter preceptivo y podr£ verificarse, bien a instancia de los pueblos, bien por iniciativa de la Junta ... 9° Proraca, articulo 9 . : Tendr£ tambien cardaer preceptivo la colonizaci6n de esta clase de montes o terrenos [declarados por la administraci6n de aprovechamiento comdn y dehesas boyales] . 9' Proraca, articulo 7 . : La colonizaci6n de estos montes o terrenos [propiedad de los pueblos] tendrd tambien cardcter preceptivo, y podr£ verificarse bien a instancia de los pueblos, bien por iniciativa de la Junta> . 11 Proraca, artfculo 9 . : Tendrd tambien cardcter preceptivo la colonizaci6n de esta clase montes o terrenos [de aprovechamiento comun y dehesas boyales], pudiendo verificarse a instancia de los pueblos opor iniciciativa de la Junta ; pero en todo caso deber£ instruirse previamente un expediente administrativo, a fin de estudiar la conveniencia de que cese en ellos el cardcter de exceptuados que en la actualidad tengan, previos los informes que las circunstancias aconsejen y elevando la Junta su resoluci6n a la Presidencia del Consejo de Ministros para su aprobaci6n definitiva . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de refonna agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 125 Asf los montes o terrenos de propios «podran colonizarse cuando, a juicio de la Junta Central, convenga a los intereses generales, sometiendo su colonizaci6n a todo to que esta ley establece para los de aprovechamiento comun y dehesas boyales» (artfculo 11) . En cuanto a los montes catalogados de utilidad publica, «cuando por la Junta Central se estimase que algdn monte catalogado por causa de utilidad pdblica, en raz6n de sus circunstancias particulares pudiera rendir mayores beneficios sociales, sujetandolo a las prescripciones de esta ley, se presentara por el gobierno a las Cortes un proyecto de ley especial para cada caso, previa la instrucci6n del expediente administrativo correspondiente>> (articulo 12) . 2 .2 .2 . Ahora bien el aspecto mas interesante y novedoso de esta ley es la posibilidad de aplicar la reforma agraria a la propiedad privada, no s61o de forma voluntaria sino tambien forzosa ; es decir, expropiando determinada propiedad privada, que en virtud de ciertas circunstancias no cumple su funci6n social . La aplicaci6n de la reforma agraria en tierras de propiedad particular puede ser consecuencia de la venta voluntaria por el propietario al Estado de la tierra que se va a colonizar ; o bien como consecuencia de una solicitud de colonizaci6n por los particulares en sus propias fincas, con el auxilio del Estado 93 . La posibilidad de aplicar la reforma agraria sobre tierras de propiedad particular que se ofrecen voluntariamentepara ello por sus propietarios, sobre todo como consecuencia de ventas voluntarias, da la impresi6n de representar un supuesto bastante frecuente, segdn se deducede la exposici6n de motivos de este proyecto : «Y como de otro lado se manifiestan hoy continuamente, llegando hasta la Junta central y al Ministerio de Fomento ofrecimientos por parte de particulares de fincas suyas en venta, que puedan ser dedicadas a reparto o distribuci6n ( . . .) era de rigor que la reforma atendiera estas demandas en forma que al Estado permita la adquisici6n de las fincas para su distribuci6n medianteventa a las familias campesinas que todos anhelamos arraigar en nuestro pafs ; siendo bien anadir que igualmente se ha pensado en que pudieran ser objeto de esa compra las muchas fincas de particulares, hoy continuamente ofrecidas en venta en el mercado o en las transacciones privadas y que por falta de circulaci6n de los capitales hacia el campo no hallan comprador, produciendose asf una verdadera anemia y atonia de la vida nistica nacional . . . » 94 . 93 proraca : Fincas depropiedad particular -Articulo 13 . La colonizaci6n en esta clase de fincas podra hacerse en las dos formas siguientes : 1 .a Colonizaci6n por el Estado, mediante la previa adquisici6n de la finca correspondiente, cuya adquisixi6n podra obedecer : I . A enajenaci6n voluntaria por el propietario en general . II . A enajenaci6n obligatoria para el mismo, en el caso que se detalla en el artfculo 14 . 2 .a Colonizaci6n por los particulares en sus propias fracas, con el auxilio del Estado .» 9° Proraca : Exposicion de motivos, p . 2 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 126 Antonio Merchdn Pero el supuesto mas interesante e impactante es el de la aplicacion de la reforma agraria sobre tierras de propiedad privada que su propietario ha tenido que vender obligatoriamente al Estado y que en la Ley reza asi : <<Sera de exclusiva iniciativa de la Junta y la enajenacion tendra un caracter obligatorio, para el propietario, en aquellos terrenos que, estando comprendidos en las zonas convertidas en regables mediante obras hidraulicas costeadas en todo o en parte por el Estado, estime la Junta conveniente al interes general llevar aellos los principios de la presente ley» 95 . Se trata, por tanto, de un supuesto de aplicaci6n de la reforma agraria sobre tierras privadas expropiadas, porque despues de haber sido convertidas en tierras de regadios por la acci6n y a costa del Estado, no estan siendo explotadas adecuadamente, es decir de manera, que cumplan la funcion social que el recto ejercicio del derecho de propiedad exije . La gravedad de este paso o salto cualitativo, en to que afecta al concepto de propiedad liberal, explica que una gran parte de la exposici6n de motivos este dedicada a fundamentar el mismo . Elpunto de partida es una realidad que se presenta casi a modo de denuncia de algo que resulta injusto : oFinalmente, era forzoso fijar la atencion en el hecho que salta a la vista, de extensiones de terrenos mejoradas en sus condiciones agricolas por obras ejecutadas por el Estado [cuyos propietarios] ( . . .) no aprovechan los beneficios de las obras ni permiten que en alguna forma el Estado se reintegre de las sumas empleadas en su realizacion» . Con to que <<( . . .) vienen en realidad a convertir en infructuosos los dispendios que el Estado se ha impuesto, o pueda imponerse para construir grandes obras de mejoramiento de comarcas enteras ( . . .) sumas que por salir del presupuesto del Estado, que se integra del dinero de los contribuyentes es preciso que satisfagan a la necesidad del aumento de la riqueza nacional que con su ejecucibn se persiguiera . . .» . Tres son las causas que se citan como determinantes del no aprovechamiento de esas tierras : a) La ausencia de realizacion de las oportunas inversiones por pane del propietario (<<bien por falta de capital que dedicar a la explotaci6n de las mismas por parte de sus poseedores») ; b) el absentismo del propietario < bien por apartamiento de estos de las frncas de su propiedad» ; c) la incultura tecnico-agricola existente entre los propietarios (<<bien por las condiciones de atraso en que la vida rural se ofrece hoy en Espana a la consideracibn de los que asu estudio se dedican») . A la vista de estas razones, se sigue argumentando por Canalejas en la exposici6n de motivos de su proyecto de Ley, procede la expropiaci6n y el reparto de esas tierras, pues :<< . . .es permitido al Estado atribuirse la facultad de expropiacion sobre estas fincas o extensiones, para su distribucidn entre familias campesinas que de ellas lleguen a ser propietarias, que las sometan a adecuada produccion y que contribuyan al acrecentamiento de la riqueza pdblica, por el aumento de la productividad de cada una de esas innumerables pequenas propiedades que en dichas zonas se constituyan» . 95 Proraca, artrculo 13 . 1 .a II ; y artrculo 14 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 127 Para fundamentar juridicamente este proceder del Estado utiliza Canalejas dos argumentos : uno, mas generico, a nivel de principios y que consiste en exigirle a la propiedad individual el cumplimiento desu funci6n social ; y otro hist6rico positivo en cuanto que se trata de dar efectividad y desenvolvimiento a un principio que ya ha sido consignado en la Ley de Aguas vigente de 1879 . Por to que se refiere al primero de los argumentos nos dice : «Es este un principio que en nada vulnera los fundamentos del derecho de propiedad individual, entendido en el sentido recto de cumplimiento de una funcion social, encaminada al aumento de la poblaci6n y a la elevaci6n del nivel econ6mico y moral de los individuos que componen un pueblo, mediante el empleo de los medios de trabajo que para esa funci6n les capacite . . .» . Y en cuanto al antecedente juridico positivo de su vigencia : « . . . mejor fuera decir que, en realidad, no se hace con to que se propone sino dar efectividad y desenvolvimiento al principio, ya algun tanto anejo, pero todavia vigente, consignado en el articulo 197 de la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 . Alli se establecfa que las Empresas de canales de riego tendrian el derecho de adquirir los terrenos cuyos duenos rehusen el abono del canon o pensi6n que se establezca, y a cuyo pago se les obliga por el parrafo 1 .() de dicho artfculo, adquisici6n que podra hacerse por el valor en secano que dichos terrenos tengan, to cual quiere decir que en nuestra legislaci6n esta ya consignado ese principio de expropiaci6n de los terrenos que vienen a beneficiarse en una obra de riegos de aplicaci6n general, cuando los propietarios rehusen poner sus frncas en condiciones de productividad conveniente para la utilizaci6n de los beneficios del riego y para la consiguiente y progresiva explotaci6n que aumente la riqueza general de la comarca y por ende del pais entero» . Este supuesto, por tanto, de expropiaci6n y consiguiente reparto de fincas particulares, constituye una ilustraci6n del cambio tan importante que se esta produciendo en la concepci6n de la propiedad liberal . En efecto, esa propiedad deja de ser absolutamente plena y libre ; y segun estos planteamientos su ejercicio tiene un limite social que consiste en la obligaci6n de realizar un adecuado aprovechamiento, cuando la tierra ha aumentado su valor por la acci6n del Estado (regadios ; obras hidraulicas), de manera que si no se cumple ese deber, que se concreta en la funci6n social de la propiedad favorecida por la acci6n estatal, procede la expropiaci6n . De ahi que se sentencie muy expresivamente en la exposici6n de motivos : «Por esto, y considerando el principio justo [la funci6n social de la propiedad], se propone en la reforma que se somete al Parlamento que al Estado asista la facultad de expropiar los terrenos favorecidos por cualquier obra general de esa clase y que por cualquiera de las razones antes apuntadas no sean destinados a su conveniente explotaci6n, e impidan, por tanto, el aumento y sostenimiento de gran numero de familias que las tierras convertidas en regadio permitan alimentar» . 2 .3 . Siguiendo los criterion de la Ley Besada, la cesi6n, que se hace de las tierras que se reparten en este Proyecto, tiene la naturaleza de cesi6n en propiedad a los beneficiarios del reparto . Asi se dispone en la ley cuando se regulan las reglas aplicables al reparto y cesi6n : « . . . Se formaran los lotes con BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 128 Antonio Merchcin la extensi6n necesaria para el sustento de una familia ( . . .) Los lotes se adjudicaran a aquellos de los que to soliciten que rednan mejores condiciones ( . . .) Durante los cinco primeros anos, siempre que se trate de un monte del Estado y mientras duren los plazos de amortizaci6n, en los demas casos, cada colono sera unmero poseedor del Tote que se le adjudique ( . . .) transcurrido el periodo citado en la regla anterior adquirirdn los colonos la propiedad de los terrenos y empezaran a satisfacer al Estado la contribuci6n territorial correspondiente segun la calidad de la finca y la clase de cultivo . . . >> 96 . Se trata por tanto de una ley de reforma agraria marcadamente individualista en la redistribuci6n que preconiza, es decir propiciadora de la propiedad privada o individual . Se sigue por tanto la directriz marcada por la Ley Besada de repartir tierras para crear nuevos propietarios ; tal vez esos que no se quisieron o pudieron crear con las leyes desamortizadoras . Por eso se dice al comienzo en la exposici6n de motivos que se parte «de la idea matriz, consistente en la afirmaci6n de que interesa a las colectividades modernas difundir la propiedad privada, aumentar el m1mero de terratenientes . . . siendo el fin perseguido la difusi6n de la propiedad privada, medio dnico de desarrollo y de robustecimiento de las iniciativas y energias individuales> ; y al final de dicho predmbulo justificativo de la Ley se abunda en ello cuando se concluye que «1a idea perseguida es aumentar el ndmero de propietarios, poner esta propiedad rfstica privada al alcance del mayor n6mero de hombres que del campo vivan . . .>> . 2 .4 . Los beneficiarios de la reformaagraria en este Proyecto de ley son las familias desprovistas demedios de trabajo o de capital> , puesen el artfculo 1 del Proyecto se establece que es fin primordial de la ley oarraigarlas en la naci6n>> . Poreso cuando la Junta Central redacte el proyectode la colonia debe incluir un documento sobre el «plan de cultivos con deducci6n del producto neto por hectareas y como consecuencia del ndmero de colonos que podran establecerse en relacidn con las necesidades de una familia en la regi6n>> . Se esta pensando continuamente en la familia, que sera la referencia social para reproducir o aumentar la propiedad rdstica privada, pero una pequena propiedad privada familiar : ointeresa a las colectividades modernas sobremanera difundir la propiedad privada, aumentar el ntimero de terratenientes y constituir por doquier el dominio familiar, base de la constituci6n de la clase campesina, soporte y asiento de toda obra ulterior de orden, de afianzamiento y desarrollo social . (Por eso) deber de todos ha de ser preocuparse de los medios mas justos y viables de promover o acelerar la evoluci6n social que nos conduzca a ese regimen de la difusi6n de la pequena propiedad>> . 2 .5 . Este Proyecto de reforma agraria, por demas, es mucho mas cuidadoso a la hora de regular dos aspectos de aquella que son verdaderamente importantes para otorgarle eficacia : el organismo estatal encargado de llevar a cabo el reparto ; y la financiaci6n del reparto . 96 Proraca, articulo 25, reglas primera, tercera, cuarta y quinta . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforms agraria de Canalejasyde Dato-Lizdrraga 129 Ya results llamativo en este sentido que se dedique a ambos aspectos de la reforma agraria un apartado que Ileva como titulo Constitucion y funcionamiento de la Junta Central, y que se desarrolla desde los articulos 26 a 41 . El autor del proyecto es muy consciente de la importancia de estos puntos y por eso proclama en la exposici6n de motivos que : «Para esta reforma ( . . .) se hace preciso atender a dotar el organismo llamado a ejecutarla de todos los elementos de accidn que la propia obra requiere, elementos de dos clases : de independencia y autonomia unos ; y de capital los otros . . .» . Se pretende, por tanto, disenar un 6rgano del Estado independiente del gobierno, de manera que «1a Naci6n vea que es un 6rgano del derecho el que implanta la reforma>>, oha de ser en todo momento preciso que ese 6rgano de ejecuci6n de la ley de Colonizaci6n, como de cualquiera otra similar suya, se halle por decirlo asi, en manos de la propia sociedad, que intervenga en sus gestiones, que le d6 su calor y le preste su vida, consistiendo tan solo la obra del Estado en la creacidn deun instrumento de vida y de progreso social, cosa que nunca podra conseguirse en tanto que no se llame a la obra a las mismas fuerzas sociales>> 97 . Pero ese organismo ejecutor de la reforma agraria hade ser tambien autonomo, con personalidad juridica y por tanto «con capacidad juridica para celebrar en nombre del Estado, todos los contratos necesarios a fin de llevar acabo las prescripciones de la vigente ley>> 98 ; y que opara su mejor funcionamiento y el de todas sus derivaciones dictara . . . cuantos reglamentos estime oportunos>> 99 . Para llevar a cabo la reforma agraria hace falta una fcnanciacion ; por eso «es de necesidad poner en manos de ese organismo ejecutor los capitales requeridos para la obra de colonizacion y que vienen a ser, en deinitiva, anticipos de dinero que la Junta central haga a los colonos para que, en los plazos y con la sujecidn a las condiciones que en cada caso aconseje la practica, to reintegren mediante las amortizaciones convenidas, pues claro es que el Estado hace todo to que debe y no le esta permitido it mss alla, adquiriendo al contado las fincas que se le ofrezcan o que el expropie, segun los casos ; pero ha de cuidar de reintegrarse de ese importe, porque nunca debemos olvidar que el Estado no compra nada con dinero propio, sino con dinero que por el presupuesto o por el crddito publico ponen a su disposici6n o los contribuyentes o los ciudadanos>> . Lo mss interesante del procedimiento de financiaci6n del Proyecto deCanalejas es la involucraci6n de la Banca privada en la reforma agraria . Asi nos sigue diciendo en la exposicidn de motivos de su Proyecto : «En tal punto se ha crefdo ser el medio mss practico y sencillo, a la vez que conveniente, el de llamar a la obra a las propias entidades depositarias de la confianza del capital, porque todos estamos por igual convencidos al presente de que es de necesidad que el capital afluya hacia el campo si ha de haber remedio para el decaimiento nacional que se observa y que tiene su dnico origen en la atonia de la vida agricola 9~ Proraca, exposici5n de motivos, p . 3 . 9a Proraca, articulo 36 . Proraca, articulo 38 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 130 Antonio Merchdn base y fundamento de la vida nacional . . .>> . Canalejas considera ademas esta participaci6n de la financiacio'n privada mas dtil que la de la pdblica, porque aparte de aprovechar « e1 gran caudal de experiencia que poseen de la economia nacional y de ius medios que hayan de concurrir a su desenvolvimiento ; con to que se conseguira el fin que vivamente se anhela, a saber : realizar una obra eminentemente social, por mediacidn de las propias fuerzas sociales, a cuyo desenvolvimiento no contribuyd el Estado con otra acci6n que con la de crear mediante ley . . . el organo que recoja y expansione esa obra colectiva>> . Esta participaci6n tan comprometida de la Banca privada en la reforma agraria tiene su reflejo en la composici6n de la Junta Central, en la que se integra junto al representante del Banco de Espaiia y al del Banco Hipotecario, un representante de las entidades obancarias libres>> que al efecto quieran concertarse, designado por las mismas . 2 .6 . No se convirtio en ley vigente el Proyecto de Canalejas, pues aunque sali6 informado, minimamente enmendado por la Comisidn Parlamentaria un afio despues (mayo de 1912)'°°, atin no habia comenzado el debate del mismo en el pleno, cuando en la manana del 12 de noviembre del mismo afio, cay6 mortalmente herido, victima del atentado cometido por el anarquista Manuel r ardinas, quien a su vez tambien se quit6la vida . Su sucesor el Conde de Romanones no consigui6 que se aprobara en el breve periodo de su mandato ; y Eduardo Dato ante el nuevo Parlamento elegido en 1914, tambien trato de revivir el proyecto, pero no superb ni siquiera el tramite de la Comisi6n 101 ; no obstante asumio y conserv6 para mejor momento la reponsabilidad de una respuesta de esta indole, sobre todo por razon de la gravedad de la cuestion agraria andaluza . Tard6 algdn tiempo en elaborarla, pero cuando iba a presentarla al Parlamento cayd asesinado el 8 de marzo de 1921 ; no pudo por tanto Dato satisfacer su pretensi6n de manera personal y formal, pero sf se haria por boca del que fuera Presidente del Instituto de Reformas Sociales, el Conde de Lizarraga . 3 . EL PROYECTO DE REFORMA AGRARIA DE DATO-LIZARRAGA '°2 3 .1 . En efecto en 1921 Eduardo Sanz Escartin, Conde de Lizarraga, recien nombrado Ministro de Trabajo, en el gobierno de Manuel Allende Salazar, quien sustituyo en la presidencia del mismo a Dato tras su asesina- to, present6 un Proyecto que Ileva su nombre, pero del que fueron coautores el malogrado Presidente y 6l . Se trata de un proyecto que desde el punto 1°° El oInforme de la Comision» en el Diario de !as Sesiones de Cortes, I I de mayo de 1912, p . 3094 . 1°1 MALEFAKIS, E . : Reforma Agraria, cit ., p . 493 . '°z Su denominaci6n oficial es : Proyecto de Ley de Reforma de la de 30 de agosto de 1907 (la que se denomin6 Ley Besada), sobre colonizacibn y repoblacibn interior . Esta editado en el Diario de las Sesiones de Cortes . Congreso de los Diputados, Apendice 1 .o al num . 59, 31 de mayo de 1921, pp . 1-10 ; en adelante la referencia que se haga a este texto en las notas a pie de pAgina se realizara mediante la sigla PRADALI, es decir, Proyecto de Reforma Agraria Dato-Lizarraga . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 131 de vista externo tiene toda la factura de una autentica ley de reforma agraria, aunque una vez mas los proponentes utilizan para su denominaci6n una etiqueta mas inocente, cual es la de reforma de la ley Besada 1°3 . Y se puede considerar la respuesta del Estado Liberal a la fuerte tensi6n que se plante6 con motivo de la conflictiva «cuesti6n social agraria>>, sufrida sobre todo en los campos de Andalucia, durante el denominado trienio bolchevista (1918-1920) ; tensa situaci6n social de la que tenia sobrados conocimientos el Conde de Lizarraga en cuanto reciente titular del Instituto de reformas Sociales . Esto explica que en los primeros parrafos de la exposici6n de motivos se proclame la necesidad imperiosa de esta ley de reforma agraria : « . . . la observaci6n atenta de las realidades que ofrece en Espana el magno problema agrosocial hacen necesario un amplio desarrollo y la rectificaci6n consiguiente de la legislaci6n que hoy se aplica al regimen de las colonias agricolas, intensificando la accion del Estado frente a los problemasy necesidades de las clases obreras, problemas que tienen doble razon de urgencia en estos dias ante las soluciones legislativas aplicadas en otros paises para remediar males identicos a los que nosotros padecemos y ante el clamor creciente y justificado de importantes elementos sociales que consideran como obra reparadora, de justicia y paz social, que los problemas del campo y las necesidades del proletariado agricola se encaucen mediante nuevos preceptos que facilitan los beneficios de la tierra y el acceso ala propiedad . . .> . 3 .2 . La mejor manera de ilustrar el impetu reformador de la estructura de la propiedad de la tierra, que este Proyecto de ley encierra, es mediante el analisis de las tierras que pueden ser objeto de reparto o «subdivision>> como todavia, por tratarse de una expresion mas euf6nica, se sigue escribiendo . 3 .2 .1 . En este proyecto se dispone preceptivamente el reparto de la practica totalidad de las tierras publicas que puedan servir a los fines que persigue la ley . Es decir tanto las tierras propiedad del Estado'°4 -segtin se establecia en la Ley Besada- ; como las tierras propiedad de los pueblos y Ayuntamien- '°3 PRADALI : Consta de 49 articulos y dos disposiciones transitorias . Sus apartados son los siguientes : Exposici6n de motivos .-Capftulo Primero : Objeto de la ley .-Capitulo II : De la colonizaci6n oficial .-Capitulo III : Formas de colonizaci6n . Del patrimonio familiar . Arrendamientos colectivos . Colonias agricolas .-Capitulo IV : De las cooperativas .-Capitulo V : De la colonizaci6n voluntana .-Capitulo VI : Constituci6n y funcionamiento del Instituto Nacional de Colonizaci6n .-Capitulo VII : Del regimen econ6mico del Instituto . '°^ PRADALI, artrculo 3 . : «Se declaran sujetas obligatoriamente a la colonizaci6n que se acuerde poi el gobiemo, a propuesta del Instituto Nacional de Colonizaci6n, las fincas siguientes : a) Montes o terrenos propiedad del Estado declarados o que se declaren enajenables, que sean adecuados en su totalidad o en parte de su superficie a los fines de esta ley, y terrenos baldios e incultos aptos para la colonizaci6n . Tal vez a la vista de esa experiencia adquirida poi la aplicaci6n de la Ley Besada de 1907 -a la que tanto se alude en la exposisic6n de motivos-,ahora en el articulo 6 se establece una excepci6n en funci6n de la dimensi6n o extensi6n de las tierras del estado yasi dispone : «Quedan exceptuados . . . los montes o terrenos cuya extensi6n no exceda de 30 hectareas, poi ser en todo caso insuficientes para los fines que se persiguen poi la presente ley» . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 138 Antonio Merchdn constituyan, cultivan en comtin las fincas que soliciten y obtengan del Estado, repartiendose los beneficios de la labor . La exposici6n de motivos del proyec- to dice que esta figura es una novedad mas en la ley que en la practica «pues- to que las normas que se proponen tienen realidad consuetudinaria en las regiones andaluza y extremena, coincidiendo ademas con las orientaciones legislativas que, principalmente en Italia, se adoptan sobre la materia» . 3 .5 . Por to que se refiere a los mecanismos previstos para garantizar la aplicacion de la reforma agraria, interesa destacar en primer lugar en este Proyecto, el que se denomina por primera vez con el nombre de Instituto Nacional de Colonizacion ; es decir el organo encargado de llevar a la practica los objetivos de la reforma agraria . Esta denominacion en absoluto es casual, por cuanto, presenta un diseno que se aleja bastante de la pretendidamente « autonoma» e « independiente» Junta de Colonizacion del proyecto de Canalejas y trata de concretarase enun organo « de caracter tecnico y fundamentalmente consultivo» . Reza por tanto asf el articulo 34 : «Para los fines determinados en la presente ley, se crea un Instituto Nacional de Colonizacion Interior, dependiente del Ministerio del Trabajo, que sera organo consultivo del Gobiemo, con iniciativa para proponer en todos aquellos asuntos que se relacionen con la colonizacion interior . . . » . Hasta tal punto contrasta el viraje del diseno del 6rgano que va a ser responsable de la eficacia de la ley, que la exposicion de motivos no pierde oca- si6n de dedicarle unos parrafos explicativos de tan ostensible cambio : «La insistencia con que se atribuye al Instituto Nacional de Colonizaci6n caracter marcadamente consultivo, vinculando en el Ministerio de Trabajo las modalidades resolutivas de todos los asuntos, tiene su explicaci6n, no en proposito de restringir autonomias corporativas que han sido hasta la fecha bien utilizadas, sino en el de responder a la sana y directa interpretacion de los principios constitucionales vigentes, en cuya virtud corresponde al gobierno, como expresion adecuada del Poder ejecutivo, la responsabilidad en definitiva de los actos de la Administracion . No podria tal responsabilidad ser exigible en justicia mientras no sea el Gobierno mismo quien resuelva todo to fundamental de caracter ejecutivo propio de la nueva ley» . La 16gica importancia que tiene el regimen economico de la reforma agraria se reconoce legalmente en cuanto que a este aspecto de la misma se dedica todo el Capftulo VII . Del regimen economico del Instituto (articulos 41-47) . A diferencia del proyecto de Canalejas en el que el pago del importe de las fincas particulares expropiadas se hacia al contado, ahora se establece un servicio para el pago de cupones de los titulos de la Deuda que se inviertan en pagar las fincas de propiedad particular expropiadas . Argumentandose para ello el que mediante ese sistema la reforma agraria puede adquirix una mayor intensidad sin grandes sacrificios para el Tesoro ptiblico 110 . "° PRADALI : Exposici6n de motlvos, p . 2, in fine columna derecha ; artfculo 41 . Para los fines de la presente ley se consignaran en los Presupuestos generales del Estado las partidas siguientes, que irdn amplidandose a medida que el desarrollo de los servicios to requiera : Quinta . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforrna agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 139 Dice el ponente de la ley, precisamentepara otorgarle virtualidad y seriedad a la ley, en su exposici6n motivada que «un setvicio inicial de 4 millones, que represents la expropiaci6n de tierras por valor de 100 millones de pesetas en un ejercicio, yada sensaci6n de que non son meras afirmaciones, sin trascendencia en la realidad de Espana, los ofrecimientos y los fines a que la ley responde» . El proyecto tiene toda la factura de ser una propuesta muy comprometida con la solucion del problems social del campo, como to prueba el hecho de regular una acci6n popular para denunciar por medio de escrito razonado las fincas rdsticas que deban ser objeto de colonizaci6n o divisi6n obligatoria . Dicha acci6n puede ser ejercitada por corporaciones publicas o privadas asi como por cualquier persona, ante el Instituto Nacional de Colonizaci6n II' . 4 . Pocos dias despuds de ser informado este proyecto por la Comisi6n parlamentaria se disolvieron las Cortes (20 .XII .1921) . La Comisi6n realiz6 determinadas modificaciones en el proyecto, que al decir de Malefakis resultan sorprendentes, en cuanto que to reforz6 en el sentido de propiciar adn mss la reforma agraria basada en la propiedad privada ; rebaj6 el exceso de superficie ; estableci6 ruedos municipales de tierras expropiables ; y regul6 un Inventario de fincas expropiables, con to que se agiliza la expropiaci6n . Esta sorprendente reacci6n se entiende si se mira a la gravisima situaci6n social del campo, especialmente el andaluz 122 . Antonio Maura reactiv6 el Proyecto Dato-Lizarraga en la nueva legislatura e incluso to pas6 de nuevo por la Comisi6n 123, pero no lleg6 al pleno y qued6 aparcado para siempre . La cantidad necesaria para el servicio de intereses de la Deuda perpetua al 4 por 100, que se emita para el pago de las fincas que se expropien para los fines de la colonizaci6n de la presente ley, segfin los expedientes ultimados, siempre que dicha cantidad no exceda de 4 millones de pesetas en el primer ejercicio econbmico siguiente a la promulgacibn de esta ley, y de 8 millones en los sucesivos . 121 PRADALI, articulo 11 . : Serb p6blica la acci6n para denunciar por medio de escrito razonado que se dirija al Instituto Nacional de Colonizaci6n las fincas rdsticas que debar ser objeto de colonizaci6n o divisi6n obligatoria . Cuando dicha acci6n sea ejercitada por Corporaciones o dependencias del Estado, por Diputaciones provinciales, Ayuntamientos, Camaras oficiales agricolas, Sindicatos de riego, Sindicatos agricolas y Sociedades patronales, obreras o mixtas, legalmente constituidas, se abrird necesariamente informaci6n pdblica sobre la utilidad de la colonizaci6n o divisi6n de la fmca . Cuando la acci6n se ejercite por cualesquiera otras personas o colectividades, s61o procedera el trAmite de informaci6n pdblica en el caso de que previamente, a propuesta del Instituto, sea admitida la denuncia en virtud de Real Orden del Ministerio del Trabajo . En los articulos 12 y 13 se continda regulando los subsiguientes pasos procesales de la tramitaci6n de la denuncia . 122 vease E . MALEFAKIS : Reforms agraria, cit ., p . 498 . El informe de la Comisibn se encuentra en el Diario de las Sesiones de Cortes, rum . 106, apindice 2 . 123 El Proyecto de Maura se encuentra en el Diario de las Sesiones de Cortes, n6m . 2, de 2 de marzo de 1922, p . 14 . El informe de la Comisibn en Diario de las Sesiones de Cortes, rum . 9de 21 de marzo de 1921, ap6ndice ntim . 5 . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 140 Antonio Merchdn V CONCLUSIONES 1 . Con motivo de la instauracibn del Estado al que dio lugar la Revolucion liberal se dictaron una serie de medidas legislativas (leyes desamortizadoras ; de desvinculaci6n de los mayorazgos ; y de abolici6n de los senorios) que conllevaron una fuerte incidencia sobre la naturaleza y estructura de la propiedad de la tierra ; de modo que esta dejo de ser opropiedad feudal) y se transformo en «propiedad liberal» ; y simultaneamente se gener6 un proceso de redistribuci6n o agrorreformador -la denominada «reforma agraria liberal»- con un planteamiento tecnico-juridico facilmente abocable a un reparto restrictivo en to que se refiere a los beneficiarios del mismo . Por ello los resultados agrorreformadores de dichas medidas, sobre todo en Andalucfa, fueron de los mas nefastos desde el punto de vista socioeconomico : se reprodujo la acumulacion de la propiedad de la tierra en pocas manos ; y la mayor parte de la poblacion de Andalucia, que era casi exclusivamente campesina, perdio la relaci6n con la tierra, la cual representaba su medio unico de subsistencia . De ahf que esta muchedumbre de desgraciados no tuviera mas remedio que sublevarse y organizarse, bajo la inspiraci6n de las ideologias socialista y anarquista fundamentalmente, y constituir to que historiograficamente se denomina el movimiento campesino andaluz . 2 . Aunque en el regimen liberal, desde los primeros momentos, existieron planteamientos y actitudes -encarnados sobre todo por Florez Estrada-, que se opusieron a la metodologia redistributiva que triunfo legislativamente, aquellos fueron minoritarios e intrascendentes ; pues la conducta oficial del Estado liberal fue el mantenimiento a ultranza del nuevo diseno de opropiedad liberal) de la tierra que habia resultado de la puesta en practica de las citadas medidas agrorreformadoras . Y por ello no le falto empeno a dicho regimen para practicar la represion, inclusive la sangrienta, contra las protestas campesinas ; o la progresiva promulgacion de leyes que pretendian sobre todo estabilizar y garantizar la nueva «propiedad liberal» . 3 . La creaci6n de la Comision de reformas sociales mediante el Real Decreto de 5 de diciembre de 1883 significo el punto de inflexion en la politica mantenidapor el Estado liberal de modo oficial, al menos en el plano te6ri- co o programatico, con respecto a la «cuesti6n social agrariao generada por «1a reforma agraria liberal» . Por eso se propugna y proclama la necesidad de un remedio inmediato o correccion ; es decir oreformas que podran introducirse en las leyes de desvinculacion y la venta de los bienes de manos muertas, a fin de facilitar a los colonos y trabajadores la adquisici6n de la tierra ; y la manera de remediar las consecuencias que en algunas comarcas ha producido la forma en que se ha realizado la desamortizaci6n» . 4 . De ahf que cuando to programatico adquiere ciertos tintes de acci6n al producirse la transformacion de la Comision en Instituto de Reformas Sociales (1907), surgen iniciativas legislativas que pretenden practicar el remedio o las pretendidas reformas . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizdrraga 141 4 .1 . La mas inmediata -y que constituye tambien el punto de partidaesta representada por una iniciativa que lleg6 a promulgarse, la Ley de Augus- to G . Besada de 1907 ; que se pretendfa aplicar con «caracter de ensayo», pero -como suele ocurrir en nuestra realidad jurfdica con to que surge de manera provisionaltuvo vigencia relativamente larga, hasta principios de los anos veinte, al tiempo que servfa de continua referencia y experiencia perfectible para las posteriores iniciativas que se quedaron instaladas en el plano del proyecto legislativo . Nos encontramos ante una ley agrorreformadora que podemos caracterizarla asf : A) Consiste en una especie de apendice legislativo de la desamortizaci6n civil o de tierras p6blicas ; de preceptiva aplicaci6n para las tierras del Estado baldfas, es decir cultivables pero que no to estan ; y potestativa para las tierras de los municipios . B) Que en cuanto tal desamortizaci6n liberal redistribuye la titularidad publica de las tierras hasta el punto de cederlas en propiedad, es decir las individualiza o privatiza ; generando la pequefla propiedad privada . C) Pero que a diferencia de las desamortizaciones decimon6nicas, pretende un fin social, ya que los destinatarios de la tierra redistribuida seran necesariamente labradores pobres, circunstancia que recuerda alas reformas agrarias dieciochescas . Es decir hay algo asf como una correcci6n socioecon6mica de las desamortizaciones precedentes . D) Correcci6n que tiene, por tanto, un sentido social que se pretende garantizar mediante la creaci6n de un 6rgano ejecutivo de la reforma agraria, la Junta Central, en el que estan presentes representantes del Instituto de Reformas Sociales ; y ademas propiciando la creaci6n de asociaciones de labradores que fomenten la formacio'n profesional y tecnica ; y por ultimo dedicando una especial atenci6n, aunque de todo punto insuficiente, al problema de la financiaci6n de la reforma agraria . E) Se tratarfa, por tanto, en principio de una reforms agraria a base de tierras publicas y no entrarian en el reparto que esta ley preconiza las tierras privadas . Ahora bien resulta de to mss interesante hacer notar el supuesto que se contempla entre la relaci6n de competencias que se otorgan al 6rgano encargado de poner en practica la reforma agraria, la Junta Central de Colonizaci6n, en el que se dispone que «esta Junta tendra a su cargo con los elementos de juicio que esta labor (la correspondiente a la organizaci6n de la reforma agraria establecida en la ley) le facilite, proponer los medios de llevar a cabo la subdivision de la propiedad privada en aquellas regiones en que su excesiva acumulaci6n se to aconseje en beneficio del progreso agricola y de las clases rurales» . Estarfamos, por consiguiente, ante un supuesto que bien podria desembocar en la contemplaci6n de una previsible «subdivisi6n» o reparto de tierras privadas . Ello significa un punto de inflexi6n, en el plano juridicopositivo, importantfsimo en la historia de la propiedad liberal, pues en virtud de esta previsi6n el Estado «en aquellas regiones en que su excesiva acumulaci6n to aconseje», como seria el caso sobre todo de Andalucfa, podria intervenir en esa propiedad territorial privada, considerada hasta entonces intocable en su plenitud e intensidad . BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 142 Antonio Merchdn 4 .2 . La iniciativa legislativa constituida por el Proyecto de reforma agraria de Canalejas de 1911 podemos caracterizarla como una ley agrorreformadora : A) Que se presenta cual simple soluci6n continuista de la Ley Besada, pero que va mucho mas ally como to demuestra la regulaci6n de las tierras que estan afectas a la redistribuci6n . Pues aparte de considerar objeto de <<subdivisi6no a las tierras p6blicas -y ademas de manera preceptiva, no s61o a las fincas del Estado sino tambien a las de los municipios- ; contempla la posibilidad de aplicar la reforma agraria alas tierras de propiedad privada, de manera forzosa, a saber : a oaquellos terrenos comprendidos en las zonas convertidas en regables mediante obras hidraulicas, costeadas en todo o en parte por el Estadoo y que no cumplan «1a funci6n social que el recto ejercicio del derecho de propiedad exije» . Se trata, por tanto, de un supuesto de expropiaci6n y consiguiente reparto de fincas particulares, que constituye una ilustraci6n del cambio tan importante que se esta produciendo en la concepci6n de la propiedad liberal . En efecto, esa propiedad deja de ser absolutamente plena y libre ; y segiin estos planteamientos su ejercicio tiene un limite social que consiste en la obligaci6n de realizar un adecuado aprovechamiento, cuando la tierra ha aumentado su valor por la acci6n del Estado (regadfos ; obras hidraulicas), de maneraque si no se cumple ese deber, que se concreta en la funci6n social de la propiedad favorecida por la acci6n estatal, procede la expropiaci6n . De ahi que se sentencie muy expresivamente en la exposici6n de motivos : <<Por esto, y considerando el principio justo [la funci6n social de la propiedad], se propone en la reforma que se somete al Parlamento que al Estado asista la facultad de expropiar los terrenos favorecidos por cualquier obra general de esa clase y que por cualquiera de las razones antes apuntadas no sean destinados a su conveniente explotaci6n, e impidan, por tanto, el aumento y sostenimiento de gran numero de familias que las tierras convertidas en regadio permitan alimentar» . B) Por to que se refiere a la naturaleza de la cesi6n de la tierra repartida se siguen las directrices individualistas propias de las muy liberales leyes desamortizadoras, reproducidas por la Ley Besada, y que consisten en aumentar el mimero de propietarios ; porque <<el fin perseguido [es] ( . . .) poner esta propiedad rustica privada al alcance del mayor mimero de hombres que en el campo viven», ya que «1a propiedad privada [es] el medio unico de desarrollo y de robustecimiento de las iniciativas y energfas individuales» . Y esa pequena propiedad que se crea mediante el reparto tiene como beneficiarios a las familias pobres, odesprovistas de trabajo y capital», <<a fin de arraigarlas en la naci6n» . Se refleja por tanto de nuevo la correcci6n de las leyes desamortizadoras en el sentido de garantizar un resultado social en to que a los beneficiarios de la reforma agraria se refiere ; y que tiene como polarizaci6n subjetiva a la familia, hasta el punto de hablarse de un « dominio familiar» que conduzca al <<regimen de la difusi6n de la pequena propiedad» . C) Por demas en este proyecto de reforma agraria se observa un planteamiento regulador mucho mas cuidadoso con respecto a los mecanismos que sirven para garantizar los resultados de la reforma agraria, asf pues se disena un BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 Los proyectos de reforma agraria de Canalejas y de Dato-Lizarraga 143 organismo llamado a ejecutarla, la Junta Central, con caracteres generales de independencia del gobierno y autonomfa ; y una financiacion en la que se involucra a la banca privada . 4 .3 . Hechura extema de autentica y bien trabada -tecnico-jurfdicamente hablando- Ley de reforma agraria tiene el Proyecto de Dato-Lizarraga de 1921 ; que se puede considerar la respuesta del Gobierno a la tension provocada por los campesinos, eficazmente organizados en sindicatos de obreros del campo -sobre todo los de ideologfa anarquista-, por raz6n de la «cuesti6n social agraria» y que en Andalucfa tuvo como principal y mas ilustrativa acci6n, to que se conoce como <<el trienio bolchevista (1918-1920)» . En una sumaria caracterizaci6n de la misma deberfamos destacar : A) Un planteamiento maximalista de la redistribucion de las tierras publicas, hasta el punto de establecerse preceptivamente el reparto de la practica totalidad de las que puedan repartirse, tanto del Estado como de los municipios ; con to que se abunda en la tradicion desamortizadora . Pero ademas encontramos la afecci6n de las tierras privadas a las que son objeto de reparto, con una importantfsima ampliaci6n con respecto al Proyecto de Canalejas, por cuanto se regula la posibilidad de expropiar y consiguientemente redistribuir «las fincas de propiedad particular, abandonadas, incultas o deficientemente explotadas» . Ahora bien, no solo se incurre en tal supuesto general, cuando se han transformado las fincas de propiedad particular en tierras de regadfo con financiaci6n estatal, sino tambien cuando se produce la dedicaci6n de las fincas a actividades que son signos de un aprovechamiento inadecuado, cuales son la caza, el cerrado de toros y el recreo ; y tambien cuando superan una determinada superficie (500 Has) y no estan cultivadas de manera que cumplan una <<funcion social», porque <<puedan cultivarse con mayor rendimiento o con mayor beneficio para las clases proletarias» . Y ademas se fundamentacon el hecho de que «1a propiedad rinda los fines sociales que le son propios porque ha surgido un [nuevo] concepto de la propiedad que responde a un sentido social» . B) De otra parte cuando se regula a los beneficiarios de la reforma agraria, que al igual que en los dos supuestos legislativos anteriores se proyecta sobre los oagricultores pobres», se distingue entre el padre de familia y las asociaciones de agricultores ; y se trata de una circunstancia subjetiva que tiene trascendencia en la naturaleza de la cesion de la tierra, de tal manera que en el primer caso procede la cesion en propiedad, en tanto que en el segundo en arrendamiento colectivo, y a ser posible siguiendo la figura contractual consuetudinaria andaluza de la <<conducci6n unida» . C) Por to que se refiere a los mecanismos que pretenden garantizar los resultados de la reforma agraria el organo encargado de practicarla recibe por primera vez la que a partir de entonces serfa tradicional denominaci6n de Instituto Nacional de Colonizaci6n ; y llama la atencion como se disena de manera muy diferente a la que se presento en el Proyecto de Canalejas por cuanto se concibe como un organismo de caracter tecnico y fundamentalmente consultivo . En cuanto a la financiaci6n se programa como novedad la expedici6n de tftulos de la deuda publica para pagar BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999 144 Antonio Merchdn las expropiaciones de las tierras privadas que se repartan, asi como un montante que le imprime seriedad y realismo a la reforma agraria . D) No cabe duda de que nos encontramos ante un Proyecto o propuesta legislativa muy comprometida con la solucion del problems social del campo, como to prueba el hecho de regular una accion popular para denunciar por medio de escri- to razonado las fincas nisticas que deban ser objeto de redistribucion . ANTONIO MERCHAN BUSCAR EN EL DOCUMENTO SALIR INICIO SUMARIO AÑO 1999