Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal

IV Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal Concepción Barrero Rodríguez 1. Consideraciones iniciales Señalaba Font en 2013 que el problema de la planta local no es nuevo: “está planteado desde hace 200 años, desde el mismo inicio del régimen constitucional”.1 En el tiempo transcurrido desde entonces, lejos de resolverse, quizás se haya agudizado. El debate, concretamente, sobre el nivel supramunicipal de gobierno constituye una de las grandes cuestiones no resueltas de nuestra organización territorial a partir de una planta municipal que no siempre constituye la escala territorial más adecuada para la prestación de determinados servicios. Una afirmación que vale tanto para la España vacía2 como para las grandes áreas urbanas de alta densidad poblacional, en las que el término municipal tampoco es, en muchos casos, el ámbito más idóneo para el ejercicio de determinadas competencias.3 Unas 1. Font, “La reforma de la planta local”, 11-12. 2. El Informe sobre el sector público local a 30 de junio de 2022, que acompaña el inventario de entes del sector público local del Ministerio de Hacienda y Función Pública, señala que existen en España 8.131municipios. De ellos, de acuerdo con los datos provisionales a 1 de enero de 2002 del Instituto Nacional de Estadística, 6.820 tienen menos de 5.000 habitantes, 1.379 de los cuales ni siquiera alcanzan los 100. En Cataluña, existen 35, de un total de 947, por debajo de esta cifra, y 743, con menos de 5.000habitantes. 3. De lo que resultaban ilustrativos, por ejemplo, los datos que ofreció el Tribunal de Cuentas en su Informe de fiscalización del sector público local del ejercicio del 2011, acerca de cómo el 106 Repensar el govern local: perspectives actuals áreas cuya ordenación como espacio político y administrativo constituye uno de los retos más importantes a los que se enfrenta nuestro derecho, tan acuciante como el de responder a las necesidades de las extensas zonas despobladas, que en la actualidad acaparan toda la atención. Ya estaban, de hecho, en el punto de mira de la modificación de la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) de 2013 y lo estarán en la anunciada reforma de esta ley, enmarcada en las ‘‘Directrices Generales de la Estrategia Nacional Frente al Reto Demográfico’’ aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de marzo de 2019.4 También las comunidades autónomas han aprobado normas5 y trabajan en iniciativas diversas conducentes a la modificación de su régimen local, con particular atención a los problemas derivados de una despoblación que afecta fundamentalmente a las áreas rurales, hasta el punto de que, según datos ofrecidos por la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias), la mitad de los municipios españoles se encuentran en riesgo de extinción.6 En Cataluña, concretamente, su Gobierno aprobó el pasado 3 de mayo las memorias preliminares de los anteproyectos de leyes de Gobiernos Locales y del Estatuto de los Municipios Rurales, y se abrió un trámite de consulta coste del servicio de abastecimiento de agua es “superior a la media” tanto en “los municipios más pequeños”, como “en los de población mayor”. 4. Reforma que aparecía en el Plan Anual Normativo 2020 del Gobierno de España y lo hace, de nuevo, en el de 2022 para, “entre otras finalidades”, introducir un título referido al “Régimen de organización de los municipios de menor población o en riesgo de despoblación”. Una nota de prensa del INAP de 10 de marzo de este año anunciaba “que el Ejecutivo central aprobará la próxima semana el Anteproyecto que reforma la ley de bases de régimen local”,lo que, sin embargo, no ocurrió, y no se ha hecho, que nos conste, hasta ahora. Carbonell, aun sin conocer su contenido, ha expresado ya sus dudas sobre las novedades que pueda introducir, destacando además, que es discutible que “tengan naturaleza básica y no supongan una intromisión en las competencias de las Comunidades Autónomas”. Carbonell, “¿Un estatuto básico para los municipios pequeños?”, 58-70. Según el borrador de anteproyecto de ley al que he tenido acceso, el régimen que se prevé introducir sería aplicable a los municipios de menos de 5.000 habitantes, a los de población inferior a 20.000 que reúnan determinadas condiciones y a los municipios “en riesgo de despoblación”: los de menos de 20.000habitantes que presenten ciertas características. Desde la perspectiva de la posición de las diputaciones respecto de los municipios rurales, Carbonell ha reflexionado sobre los criterios para la determinación de estos municipios. Carbonell, “Las diputaciones provinciales, garantes de servicios e infraestructuras en municipios rurales”, 87-91. 5. Por ejemplo, las leyes 5/2021, de Impulso Demográfico de Galicia; 2/2021, de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural en Castilla-La Mancha, o 3/2022, de Medidas ante el Reto Demográfico y Territorial de Extremadura. 6. Documento de trabajo de su Comisión de Despoblación Población y despoblación en España 2016, publicado en 2017. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 107 previo a su redacción, que concluyó el 14 de julio.7 Con ellas, se pretende dotar a esta comunidad de un nuevo marco normativo con el que hacer frente a los muchos retos que hoy plantea el gobierno local. Ahora bien, sin perjuicio de lo que pueda resultar de futuras reformas legales, debemos preguntarnos por cómo responde el ordenamiento vigente —y cómo podemos mejorarlo, en su caso— a las necesidades de aquellos territorios en los que el término municipal no constituye la escala más adecuada para la mejor satisfacción de los intereses públicos. 2. Las distintas fórmulas posibles para la satisfacción de los intereses supramunicipales Nuestro ordenamiento ofrece diversas alternativas en respuesta a las necesidades de una gestión a nivel supramunicipal. Una primera vía es la representada por la fusión de municipios, que acaparó buena parte del debate político y la atención mediática en los momentos iniciales de elaboración de la LRSAL (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), bajo la supuesta premisa de que la norma impondría una fusión obligatoria. La ley, sin embargo, no pasa del establecimiento en el reformado artículo 13 de la LBRL8 de algunos requisitos que dificultan la aparición de nuevos municipios y de la previsión de un régimen de fomento de las fusiones voluntarias, que quedan, así, en manos de las propias entidades municipales,9 tradicionalmente contrarias, por lo general, a operaciones de esta naturaleza, aunque el actual procedimiento de fusión —del que los medios de comunicación han dado buena cuenta— entre los municipios de Villanueva de la Serena y Don Benito —no, precisamente, por su bajo número de habitantes, sino para crear la tercera ciudad de Extremadura— evidencie que las excepciones confirman la regla. Excepciones al margen, no conviene perder de vista que existen factores que juegan en favor del mantenimiento de los municipios en su condición de elementos representativos y participativos, pieza fundamental de cohesión territorial y social y de preservación del mundo rural, sin que, de otra parte, pueda 7. Memoria que puede consultarse en participa.gencat.cat. 8. Cuya constitucionalidad sería reconocida por la STC 41/2016, de 3 de marzo. 9. El ordenamiento de muchas comunidades autónomas incentiva también estas operaciones de fusión, como es el caso del artículo 20 del TRLMRLC (Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen local de Cataluña). 108 Repensar el govern local: perspectives actuals considerarse “indiscutida ni indiscutible, la idea de que la fusión de pequeños Municipios sea la solución para reducir costes a nivel municipal y para mejorar la prestación de los servicios públicos locales”,10 principales argumentos utilizados por los defensores de estas operaciones. La solución a los problemas que nos ocupan puede canalizarse, de otra parte, a través de la asistencia a los municipios desde una instancia superior. Es el modelo por el que se decanta la LBRL, que, en su artículo 31.1.a), considera la provincia como la instancia encargada de “asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal”. Unos fines que cristalizan en el conjunto de competencias de marcado carácter funcional que el artículo 36.1 atribuye a las diputaciones; en particular, “la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión”, lo que apunta —aunque constituya una cuestión poco tratada— a su innecesariedad o, al menos, al carácter residual de su actuación respecto de aquellos municipios en los que la conveniencia, en su caso, de la participación de un ente supramunicipal no deriva de una insuficiencia basada en razones de índole fundamentalmente económica, sino de la garantía de principios como los de eficacia, eficiencia y coordinación en áreas de gran población.11 Tampoco puede dejar de recordarse —aunque no sea momento para profundizar en ello— el fallido intento de la LRSAL de potenciar las diputaciones como respuesta a los problemas de insuficiencia municipal por la vía de conferirles, según figuraba en las primeras versiones del anteproyecto de ley, la prestación de los servicios básicos de los municipios de menos de 20.000 habitantes cuando no superaran el coste estándar previsto, propuesta luego rebajada —según resulta del reformado artículo 26.2 de la LBRL— a una coordinación que, en la práctica, ha venido a quedar en nada.12 La necesaria conformidad de los municipios afectados con la prestación supramunicipal 10. Almeida, “La cooperación entre Municipios”, 601-605. En el mismo sentido, Velasco, “Reformas en el régimen local”, 29. Tampoco, como destacara Rebollo, la organización administrativa tiene que estar “solo al servicio de la eficacia y la eficiencia”. También “tiene que dar cabida a la historia, a la pequeña historia incluso”. Rebollo, “La supresión de los pequeños municipios”, 203-204. 11. Sobre el particular, pueden verse las consideraciones de Parejo, “El porvenir a la luz de los condicionantes de la actual coyuntura”, 28. 12. Un análisis de esta disposición puede verse en Barrero, “La prestación de los servicios municipales mínimos en el nuevo artículo 26 de la LBRL”, 21-52, y en Franco, y Zafra, “La controvertida interpretación y aplicación del artículo 26.2 de la Ley de Bases de Régimen Local”, 139-154. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 109 de sus servicios, la complejidad técnica de la norma, las dificultades que presenta su aplicación “directamente proporcional a la relevancia de los servicios implicados” —en términos de la STC 111/2016— y la ausencia de los consensos necesarios en el origen y aprobación de una disposición tan relevante explican un fracaso en el que probablemente tiene también mucho que ver el tratamiento uniforme que la ley dispensa a todos los municipios de menos de 20.000 habitantes, bajo el presupuesto de que todos ellos son ineficientes en la prestación de sus servicios, así como la incapacidad —y quizás falta de voluntad— de muchas diputaciones para asumir el nuevo rol que la ley prevé para ellas. Debe, además, añadirse que la asistencia y cooperación al municipio puede provenir no solo de las diputaciones, sino también de esas otras entidades supramunicipales creadas por las comunidades autónomas al amparo de lo establecido en los artículos 141.3 y 152.3 de la Constitución: las comarcas y, en menor medida, las áreas metropolitanas, como confirman en Cataluña el TRLOC (Decreto Legislativo 4/2003, de 4 de noviembre, del Texto refundido de la Ley de Organización Comarcal) y la LAMB (Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona”).13 No debe pasar tampoco desapercibido que comarcas y áreas metropolitanas, en su caso, han de compartir necesariamente esta competencia con las diputaciones; en un futuro, con los consejos de veguería,14 en una duplicidad difícil de superar dado el carácter indisponible de la provincia y que obliga a avanzar normativamente en el diseño de mecanismos de cooperación y coordinación entre una y otra instancia. En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que tanto comarcas como áreas metropolitanas son entidades —de ahí el principio de reserva de ley que rige su creación—15 concebidas para un proceso de reacomodación del poder en su ámbito territorial que 13. Artículos, respectivamente, 28 y 13. 14. Concebida en el artículo 90 del Estatuto de Autonomía como “el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local”, el precepto siguiente establece que “tiene naturaleza territorial” y que los consejos de veguería “sustituyen a las diputaciones”. Recurridas estas previsiones, la STC 31/2010, de 19 de julio, mantendrá que esta sustitución respeta la Constitución si se interpreta en el sentido de que la veguería no es una “nueva entidad local, sino la nueva denominación de la provincia de Cataluña”, posibilidad amparada por su artículo 141.2. Pocos días después, se aprobó la Ley30/2010, de Veguerías, cuya disposición transitoria 1.a1.o pospone la constitución de los consejos de veguerías a las modificaciones de la normativa estatal determinadas en la propia ley. Sobre su régimen, pueden verse los estudios de Mir, “La regulación de las veguerías en el nuevo Estatuto de Cataluña”, en particular, 94-101, o Bello, “Las veguerías y las provincias en Cataluña”, 211-236. 15. Artículos 42.3 y 43.3 de la LBRL. 110 Repensar el govern local: perspectives actuals implica a las propias comunidades autónomas, llamadas a otorgarles competencias propias en aquellos ámbitos en los que el nivel supramunicipal sea más adecuado para su ejercicio. Ahora bien, si se opta —como es el caso de Cataluña— por su implantación, es lógico que asuman una función de asistencia y cooperación con los municipios, para la que existen, no obstante, otras entidades como, señaladamente, las mancomunidades. De hecho, la memoria preliminar del Anteproyecto de Ley de Gobiernos Locales sitúa entre “las principales medidas o líneas generales de la iniciativa” en el “ámbito supramunicipal” la necesaria adaptación “entre las veguerías, como nivel básico de organización territorial, y las comarcas, que deben concebirse como ámbito de prestación o gestión común de los servicios municipales”.16 No es, sin embargo, en estas entidades en las que deseo poner el foco de atención, sino en la respuesta que el derecho ofrece a las carencias y retos de la actual planta local a partir de fórmulas de cooperación entre los propios municipios o entre ellos y otras entidades locales y administraciones, en su caso, de otra naturaleza. No hablamos ya, por tanto, de una cooperación entendida como una competencia expresamente atribuida por la norma a determinados entes —a diputaciones o a comarcas—, sino de la cooperación como principio propio de las relaciones interadministrativas. Una cooperación surgida, por consiguiente, de la libre voluntad de las partes, que deciden actuar conjuntamente “bien para apoyarse en su funcionamiento ordinario, con el objetivo de lograr una gestión eficaz y eficiente de sus recursos, o bien para disciplinar el ejercicio conjunto de sus competencias, con el fin de colaborar en la planificación y ejecución de determinadas actuaciones que pretenden desarrollar para perseguir la realización de concretos objetivos de común interés público, de modo que dichas actuaciones alcancen la mayor eficacia y/o eficiencia posible”.17 16. Su apuesta por la entidad comarcal queda también patente en su declaración de que la comarca “se convertiría en el principal ente de gestión común de servicios municipal” o en su afirmación de que “las comarcas pueden tener un papel decisivo, pues es una oportunidad para situar en este nivel local la solución del ejercicio común de los servicios municipales que permita garantizar su sostenibilidad y prestación de acuerdo con unos estándares mínimos de calidad”. 17. Almeida, “La cooperación entre Municipios”, 609. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 111 3. Las técnicas fundadas en la cooperación entre administraciones Prescindo —existe sobre ello una amplia bibliografía— de la exposición del propio concepto de cooperación y de su régimen jurídico en el ordenamiento estatal básico y en el derecho autonómico para, a partir de la diferenciación existente entre la cooperación que no implica la creación de una persona jurídica y esa otra que se caracteriza justamente por la aparición de un nuevo ente —lo que es lo mismo: entre “instrumentos de cooperación territorial” y “entidades de cooperación territorial”—,18 detenerme en el valor de unos y otras en esa respuesta diversa a los problemas locales que la propia realidad demanda. 3.1. La cooperación funcional. En particular, los convenios interadministrativos Dejando al margen la cooperación desarrollada por las diputaciones a través de los planes provinciales de obras y servicios,19 centraré mi atención en los convenios que, como la experiencia demuestra, constituyen un excelente instrumento al servicio —como expresa el artículo 57.1 de la LBRL— de una cooperación entre la Administración local y las administraciones estatal y autonómicas, tanto “en servicios locales como en asuntos de interés común”. Cabe notar que el precepto se limita a facultar a las entidades locales para suscribir voluntariamente convenios, con la única limitación, introducida en la reforma legal de 2103, de que contribuyan a “mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. La LBRL renuncia, sin embargo, al establecimiento de un régimen propio para estos convenios, pues remite, en ese mismo precepto, a “los términos previstos en las leyes”. Una remisión que hoy ha de entenderse realizada a la LRJSP (Ley40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), que en el capítulo VI de su título 18. En términos del artículo 62 de la LAULA (Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía). 19. Regulados en el artículo 36.2 de la LBRL y en el ordenamiento autonómico. Sobre este régimen, puede verse Fernández-Figueroa, y Montoya, Los planes provinciales como instrumentos jurídicos necesarios en la cooperación municipal y para el ejercicio de competencias propias de las diputaciones. 112 Repensar el govern local: perspectives actuals preliminar contiene una regulación básica de los convenios,20 que el artículo 47 define como “los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común”. Este mismo precepto y los que le siguen determinan los tipos de convenios posibles, sus requisitos de validez y eficacia, contenido, trámites preceptivos para su suscripción “sin perjuicio de las especialidades que la legislación autonómica pueda prever”, y las causas y efectos de su extinción. Esta regulación debe ser completada con la establecida, en su caso, en el ordenamiento autonómico, en leyes como la LAULA21 o, en Cataluña, en su Ley 26/2010, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas,22 y en el TRLMRLC y el ROASC (Decreto 179/1995, de 13 de junio, del Reglamen- to de Obras, Actividades y Servicios de los Entes Locales).23 No podemos profundizar en los detalles de esta normativa: es suficiente con destacar que reconoce, a través de un procedimiento sencillo, la posible celebración de convenios para —como expresa el artículo 303.1 del ROASC— una “cooperación consensuada” entre las propias entidades locales o entre ellas y otras administraciones públicas, excepcionalmente con personas privadas, bajo un régimen caracterizado por su amplia disponibilidad para las partes, tanto en la delimitación de sus propios fines como en la fijación de los compromisos que asumen. Aunque su objeto puede ser muy variado, es usual que la normativa que específicamente regula los convenios locales los conciba como un instrumento —en términos de ese mismo precepto— para “la prestación de servicios o para el desarrollo de las competencias legalmente atribuidas a ellas, en cuya satisfacción tengan un interés común” o, como señala de forma más desarrolla el artículo 83.1 de la LAULA, para “ejecutar puntualmente obras o servicios de la competencia de una de las partes, compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de las competencias concurrentes o propias, ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales, desarrollar actividades de carácter prestacional y adoptar las medidas oportunas para alcanzar cualquier otra finalidad de contenido análogo a las anteriores”. No obstante, no faltan leyes más restrictivas, como es el caso de la Ley 7/1999, de Administración 20. Disposición final decimocuarta. 21. Artículo 83. 22. Capítulo II del título IX. 23. Artículo 150 del texto legal y capítulo I del título VII de la disposición reglamentaria. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 113 Local de Aragón, que los limita a la “puesta en común de medios materiales, personales y financieros con el fin de mejorar la eficacia en el ejercicio de sus competencias”.24 La utilización de esta figura es habitual e intensa. En el Registro de Convenios de Colaboración y Cooperación, dependiente del Departamento de la Presidencia catalán, aparecen 2.772 convenios celebrados entre la Administración autonómica y entidades locales y la del Valle de Arán, y 16.280 suscritos entre las propias entidades locales.25 Unas cifras verdaderamente inabarcables, pero suficientemente significativas de la importancia de la figura para la articulación de la cooperación entre las entidades locales y entre ellas y la Administración de la Generalidad para la consecución de los fines más diversos. La propia sistematización de materias que ofrece el registro permite comprobar su amplia presencia en ámbitos como la cultura, los servicios sociales, el desarrollo rural y sostenible, la celebración de ferias y congresos, la política territorial y urbanística, el transporte y la movilidad, o la salud y adopción de medidas frente a la covid-19. Dado el objeto de nuestro estudio, interesa destacar aquellos que tienen por finalidad diversas actuaciones relacionadas con servicios municipales, especialmente con el abastecimiento de agua, aunque en ningún caso que hayamos encontrado su objeto sea la prestación del servicio domiciliario de agua potable.26 Tampoco son excepcionales, de otra parte, los convenios suscritos entre las entidades locales y el Estado. El Ministerio de Política Territorial, en este caso, informa en su página web de que “una parte muy significativade los convenios suscritos tienen la consideración de convenios de suscripción generalizada, ya que han sido firmadoscon un número relevante de entidades locales y responden a políticas generales a desarrollar en colaboración con la Administración local en todo o la mayor parte del territorio”. Igualmente, manifiesta que un buen número deellos contienen “compromisos financieros a cargo del Estado, por lo que en la práctica sonutilizados por el Gobierno para impulsar políticas y actuaciones concretas que deben llevar a cabo las entidades locales, incluso con frecuencia mediante subvenciones nominativas” y destaca, finalmente, “los convenios de cooperación suscritos con 24. Artículo 164. 25. En consulta efectuada el 12 de septiembre de 2022. 26. En este ámbito, aparecen varios convenios para la ejecución de diferentes infraestructuras entre la Agencia Catalana del Agua y el Consorcio de Aguas Costa Brava o entre este consorcio y diferentes municipios no pertenecientes a esta entidad, para la prestación temporal del servicio de saneamiento o la construcción de una red básica común de abastecimiento en alta. 120 Repensar el govern local: perspectives actuals Aunque la disposición no es lo suficientemente precisa, esa adaptación se traduce, como desarrollé en un trabajo anterior,55 en la adecuación de su objeto a “la realización de obras y la prestación de los servicios públicos recogidos en los artículos 25 y 26 de la Ley”, con la consiguiente eliminación de esas mancomunidades de fines abiertos, vinculados, en definitiva, al desarrollo económico y social del territorio. Que ese era el objetivo pretendido —sobre el que la doctrina no duda—56 lo confirman, entre otros datos, la nota explicativa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sobre la aplicación de la Ley de 4 de marzo de 2014,57 o una circular de la FEMP sobre “Las mancomunidades tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013”.58 Y lo confirma —hecho extraordinariamente significativo— la comunidad extremeña que en su Decreto Ley3/2014, de 10 de junio, que modifica su ley de mancomunidades expresando en su preámbulo que “la reforma llevaba a cabo por la norma estatal” supone que las mancomunidades solo pueden “desempeñar las competencias y servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la LBRL” en favor de los municipios, por lo que se hace preciso modificar la ley en lo que respecta a la obligación de las mancomunidades integrales “de asumir determinados fines y servicios que van más allá de las competencias identificadas como propias” en esos preceptos. De esta forma, elimina la previsión que exigía para obtener esa calificación de que la entidad asumiera “la gestión mancomunada de ejecución de obras y prestación de servicios comunes adecuados para los intereses supramunicipales de su territorio y el fomento de su desarrollo local” y reduce, de cinco a tres, las áreas en las que ha de intervenir. Además, dichas áreas se modifican, al desaparecer, por ejemplo, la sanidad, la educación, la sostenibilidad ambiental o la ordenación del territorio, mientras que se introducen otras en su lugar, como el abastecimiento domiciliario de agua potable, la infraestructura viaria o 55. Barrero, “Las mancomunidades en la Ley 27/2013”, 2100-2102. 56. En tal sentido, Villar, “Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, 2434, o Mellado, Génesis y realidad de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, 141. 57. Que explicita que las mancomunidades han de revisar su “objeto y competencias”, que habrán de limitarse “a la realización de obras y prestación de servicios públicos necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias y servicios de los artículos 25 y 26 de la LRBRL”, excluyendo todas “aquellas actividades y/o servicios que no se ajusten a esa limitación”. 58. Concretamente, de su Dirección General de Servicios Jurídicos y Coordinación Territorial, que manifiesta que “aquellas mancomunidades cuyo objeto no sea una competencia propia del artículo 25.2 o un servicio del artículo 26, ambos de la LRBRL, deberán disolverse, o ajustar su objeto social a sus competencias o servicios propios”. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 121 la prevención y extinción de incendios, en un reconocimiento claro de la vinculación de la mancomunidad con las obras y servicios de titularidad municipal. Ahora bien, la mayoría de las comunidades autónomas van a tomar, sin embargo, decisiones en disposiciones dictadas para la aplicación de la LRSAL o, incluso, en circulares o simples comunicados internos, que conducen sencillamente a la inaplicación de la disposición transitoria undécima y, por consiguiente, a la desactivación de la reforma. Lo hacen —no podemos entrar en su desarrollo—59 bajo la premisa de que las competencias de los municipios no son solo las establecidas en los artículos 25 y 26 de la LBRL, sino también las fijadas por el ordenamiento autonómico. De esta forma, aquellas mancomunidades que dispongan de competencias a su amparo no tendrán que adaptarse, aun cuando estas no figuren en la ley estatal, toda vez, además —interpretación avalada posteriormente por la STC 41/2016, de 3 de marzo—, que el artículo 25.2 reformado no ha pasado a establecer un listado cerrado de materias de competencia local no susceptible de ampliación por el ordenamiento autonómico. Esta misma sentencia desestima las objeciones de inconstitucionalidad formuladas contra la propia disposición transitoria undécima por la Asamblea de Extremadura.60 No obstante, cuando se dicta la sentencia, su contenido había quedado ya prácticamente desactivado. Acontecimientos normativos posteriores consolidarán, además, la mancomunidad evolucionada. Especialmente significativa resulta la Ley 21/2018, de 16 de octubre, de Mancomunidades de Valencia, que —en la que constituye una importante novedad en nuestro ordenamiento— las define en su artículo 2.2 como “entidades locales territoriales” para potenciar “un desarrollo social y económico sostenible, equilibrado e igualitario de estos municipios y sus respectivos territorios”. La ley —en una regulación confirmada en casi todos sus extremos por la STC 105/2019, de 19 de septiembre—61 crea 59. Véase Barrero, “Las mancomunidades en la Ley 27/2013”, 2102-2107. 60. El Tribunal entiende que esta disposición, “con independencia de su virtualidad real, se presenta como una directriz básica que pretende evitar la proliferación de mancomunidades y los riesgos que se entiende que ello supone para los principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia en el gasto público (art. 31.2 CE) y estabilidad financiera (art. 135 CE). El examen de los arts. 25 y 26 de la LBRL permite afirmar que los ámbitos en los que los ayuntamientos pueden mancomunarse son suficientemente amplios y que el legislador autonómico conserva dentro de ellos (en particular, en los descritos en el art. 25.2 LBRL que pueden reconducirse a sus atribuciones estatutarias) la competencia para conferir y regular las competencias propias municipales” (F.J. 8.b). 61. La sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente a la ley por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados. 122 Repensar el govern local: perspectives actuals la mancomunidad de “ámbito comarcal”, cuya declaración compete a la administración autonómica, siempre y cuando la entidad reúna los requisitos legalmente establecidos. Entre ellos, la asunción en sus estatutos de la “gestión mancomunada de ejecución de obras y prestación de servicios comunes adecuados para los intereses supramunicipales de su territorio y el fomento de su desarrollo local”. Se trata de una previsión coincidente con la inicialmente prevista en la ley extremeña de mancomunidades, hasta que el Decreto Ley 3/2014 la derogó al entenderla contraria a la LRSAL. El calificativo de mancomunidad “comarcal” exige, además, que la entidad gestione “actividades y servicios públicos por lo menos a la mitad de los municipios asociados y que, en conjunto, sumen más de la cuarta parte de la población total”. La ley dispone un amplio elenco de materias en las que podrá proyectarse su actuación; entre otras: sostenibilidad medioambiental, seguridad, sanidad, educación, ordenación del territorio, urbanismo, vivienda o infraestructuras. A diferencia de la norma extremeña —en la que está claramente inspirada—, no exige, sin embargo, su participación en un número mínimo de áreas de actuación, criterio quizás más acertado, en la medida en que permite a la entidad adecuarse mejor a las necesidades de cada territorio, como, de hecho, entendió el Consejo Consultivo de la Comunidad en su Dictamen 259/2017, de 12 de abril, al anteproyecto.62 Interesa destacar también la apuesta de la ley, expresada en su preámbulo, de convertir esta mancomunidad en “estructura asociativa estable y sólida para la mejora de los servicios ofrecidos a los ciudadanos y de su participación en los asuntos públicos” y “referencia básica para la implementación de las políticas y servicios del resto de administraciones públicas de la Comunitat Valenciana”, en lo que —dados, además, los requisitos que se prevén en cuanto a su término63 y las demarcaciones establecidas en el anexo de la propia ley— puede considerarse como un primer paso, a partir de la voluntad asociativa de los municipios, en la construcción de un nivel supramunicipal fuerte distinto del provincial, con el que necesariamente tendrá que convivir. La propia ley dispone en su artículo 36.8 que “las diputaciones provinciales deben articular una colaboración permanente, estable y sostenida con las mancomunidades para hacer efectiva la presta- 62. Consejo al que, en efecto, no convenció la previsión del anteproyecto, que establecía la participación de la mancomunidad en, al menos, tres de las áreas de actuación previstas, “pues podría darse el caso de que una mancomunidad prestara servicios de enorme potencia, solvencia o utilidad en servicios concentrados en áreas cuyo número impide la calificación comarcal, y sin embargo darse el caso contrario de que una mancomunidad preste servicios poco relevantes pero concentrados en diversas áreas, lo que permite dicha calificación”. 63. Véanse los artículos 2.3 y 12.1. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 123 ción de servicios”.64 No existe —al menos no la he conseguido— información actualizada sobre el número de mancomunidades de ámbito comarcal que se han constituido o que han adquirido esa condición mediante una modificación de sus estatutos. No obstante, los datos obtenidos parecen apuntar a que son pocas,65 a lo que no debe de ser ajeno el hecho de que la disposición transitoria primera de la ley establezca que no existe ningún plazo para esa adaptación, así como, de otra parte, la existencia de muchas entidades que cuentan ya con un objeto coincidente con el reconocido por la norma, aun cuando su constitución sea anterior.66 Finalmente, cabe señalar que esta mancomunidad que el Ministerio para las Administraciones Públicas denominara “evolucionada” y que el derecho autonómico califica de forma diversa aparece bajo la denominación de “mancomunidad integrada” entre los “instrumentos de colaboración con los municipios de menor población o en riesgo de despoblación” que se recogen en el Anteproyecto de Ley de Reforma de la LBRL, como parte del régimen propio de estos municipios que se pretende introducir. Es pronto para valorar este texto —toda vez que puede cambiar mucho—, del que, no obstante, cabe destacar su apuesta —en respuesta a los problemas derivados de la insuficiencia municipal— por las entidades supramunicipales; por las diputaciones, cuyas competencias se refuerzan, y por una cooperación voluntaria, aunque incentivada, articulada a través de estas mancomunidades. Un punto de partida, en lo que supone de mantenimiento de la planta municipal existente, muy diferente, pues, del que 64. En particular, añade: “las diputaciones provinciales contarán necesaria y prioritariamente con las mancomunidades de ámbito comarcal para la prestación de los servicios obligatorios y esenciales, así como para la modernización de la gestión de los pequeños municipios”. Cuestionada esta previsión, la STC105/2019 declaró su conformidad con la norma fundamental, siempre que se interprete en el sentido de que la prioridad que establece “no permite excluir la colaboración con otros entes locales, ha de referirse a las actividades y servicios a las que alude el art. 12.2.d) y debe ser concretada por la diputación provincial en la forma que estime oportuna”. 65. Entre las creadas, aparece la de La Plana d’Arc; entre las que han procedido a la adaptación de sus estatutos a lo dispuesto en la Ley de 2018, la mancomunidad de municipios del Alto Turia. 66. Como es el caso de la Mancomunitat l’Horta Nord, cuyos estatutos vigentes —que datan de 2016— establecen que la “mancomunidad se constituye al objeto de la prestación de servicios” en un conjunto de ámbitos materiales sustancialmente coincidentes con los propios de las de “ámbito comarcal”, según lo dispuesto en la posterior ley, aunque lógicamente no determinen, como expresamente exige esta norma, que “asume entre sus fines la gestión mancomunada de ejecución de obras y prestación de servicios comunes adecuados para los intereses supramunicipales de su territorio y el fomento de su desarrollo local”. 124 Repensar el govern local: perspectives actuals inspirara la elaboración de la LRSAL, aunque después las cosas cambiaran sustancialmente. Antes de efectuar algunas consideraciones finales sobre las mancomunidades, en este examen de las entidades al servicio de la cooperación en el ámbito local resulta obligada la referencia a los consorcios. Los consorcios Los consorcios constituyen una técnica fundamental al servicio de la cooperación en el ámbito local, a pesar de que la LRSAL dificultara su creación al incorporar en el reformado artículo 57 de la LBRL requisitos inexistentes en la redacción originaria de la norma,67 y los concibiera con un carácter subsidiario, al permitir su creación solo “cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que permita una asignación más eficiente de los recursos económicos”.68 La LBRL no reconoce el consorcio como entidad local —tampoco lo hace el ordenamiento catalán—69, a diferencia de leyes autonómicas como la gallega o la andaluza.70 No obstante, y con independencia de la discusión que pueda existir sobre el particular, resulta clara la posibilidad, expresamente reconocida en ese artículo 57, de que “la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las administraciones del Estado y de las comunidades autónomas” pueda articularse a través de ellos, como también establecía el artículo 87 de esta ley hasta su derogación por la LRJSP, cuyo artículo 118.1 —precepto de carácter básico—71 conceptúa los consorcios como “entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones públicas o entidades 67. La constitución de un consorcio “deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. 68. La STC 41/2016, de 3 de marzo, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la LRSAL por la Asamblea de Extremadura, confirmará la constitucionalidad de la reforma legal en este punto. 69. Los artículos 269.1 del TRLMRLC y 312.1 del ROASC lo definen como “una entidad pública de carácter asociativo que puede ser constituida por los entes locales con otras administraciones públicas para finalidades de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que tienen finalidades de interés público concurrentes con las de los entes locales”. 70. Artículos 149 de la Ley de Administración Local de Galicia y 78.3 de la LAULA. 71. Disposición final decimocuarta. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 125 integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias”. Esta ley, en términos no exentos de discusión, regula el sistema de fuentes de la entidad y diversos extremos de su régimen jurídico y mantienen el sistema de adscripción introducido precisamente por la LRSAL en la entonces vigente Ley 30/1992. El análisis de esta regulación excede notoriamente de este estudio y ya ha merecido la atención de la doctrina.72 Efectuaré tan solo unas breves referencias a sus actividades propias; concretamente, a las de aquellos en los que participan entidades locales, a fin de determinar la funcionalidad propia del consorcio en relación con la de la mancomunidad. Desde el punto de vista subjetivo, la diferencia entre una y otra entidad es clara. El consorcio, frente a la homogeneidad de la mancomunidad, integrada solo por municipios, presenta una composición plural, en la medida en que, como señalan el artículo 118.1 de la LRJSP o el 269 del TRLRLMC, permite a los entes locales unirse con otras administraciones públicas e, incluso, con entidades privadas sin ánimo de lucro, para finalidades de interés común. El análisis del objeto de los consorcios en las diferentes disposiciones que los regulan permite apreciar la amplitud y heterogeneidad de los fines propios de la entidad. Como dispone el artículo 118.2 de la LRJSP, “podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes”. Si atendemos, de otra parte, al ordenamiento autonómico, podemos comprobar también que la finalidad de los consorcios locales queda determinada, por lo general, en términos muy genéricos, como resulta, por ejemplo, del artículo 269.1 del TRLMRLC, que los concibe para “finalidades de interés común”.73 Algunas disposiciones, como las leyes de las Illes Balears o Andalucía,74 reconocen expresamente, además, la posible creación de consorcios para la prestación de servicios de la competencia de los entes locales;75 72. Entre otros, de Toscano, “El consorcio administrativo en la encrucijada” y “Otra vez los consorcios administrativos”, o de Nieto, “La reforma de las entidades instrumentales por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local”. 73. Fórmula igualmente escogida por las leyes de régimen local de Aragón y Valencia (artículos, respectivamente, 218.1 y 108.1). Otras los prevén “para fines de interés común” (leyes de Galicia, artículo 149.1.a, o de la Rioja, artículo 99.1) o, como las leyes de Madrid (artículo 136.1) y foral navarra (artículo 212.1), para “fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas”. 74. Artículos, respectivamente, 43 y 78.1 de sus normas reguladoras de las entidades locales. 75. La posibilidad de que en el consorcio puedan integrarse otras administraciones distintas de la municipal explica probablemente la decantación, en muchas ocasiones, por la fórmula 126 Repensar el govern local: perspectives actuals una posibilidad que, en otras ocasiones, recogen las normas reguladoras de entes supramunicipales concretos, como es el caso de la LAMB.76 En suma, el consorcio constituye una entidad extraordinariamente versátil, en la medida en que es apta tanto para prestar servicios públicos concretos, fundamentalmente en el ámbito local, como para la satisfacción de otras finalidades, de imposible concreción a priori, en las que concurren la competencia e interés de diferentes instancias. De igual forma, resulta idóneo para la consecución de un objetivo coyuntural, pero también para el desempeño de cometidos que se prolongan en el tiempo. Llegados a este punto, y sobre la base de que el consorcio puede servir para la prestación de servicios municipales, objeto propio de la mancomunidad de acuerdo con el artículo 44.1 de la LBRL, y de que esta entidad —en los términos ya descritos— con frecuencia sirve a la satisfacción de fines en los que la competencia municipal concurre con las de otras instancias, espacio tradicional y propio del consorcio, podrá concluirse que existe una cierta confusión en el objeto propio de una y otra entidad, que, en muchos casos, parecen intercambiables, que, como se ha dicho, “la simetría de formas jurídicas” ha “permitido clonar estructuras”.77 Si del plano de la norma descendemos al de la realidad, es posible apreciar —aunque tampoco aquí he podido obtener una información suficiente para alcanzar conclusiones seguras— que los consorcios locales cuentan con una amplia implantación tanto en Cataluña78 como en el resto de España, aunque, como señala el ya citado Informe sobre el sector público local a 30 de junio de 2022, hayan experimentado un proceso de disminución consorcial, como ocurriera en Andalucía bajo la vigencia de la derogada Ley 7/1993, de Demarcación Municipal, que establecía que “la prestación de servicios de carácter supramunicipal se efectuará preferentemente a través de Consorcios entre municipios y Diputaciones Provinciales”. 76. Que en su artículo 18.1 permite que los servicios metropolitanos puedan “prestarse en consorcio con otras administraciones públicas y entes privados sin afán de lucro”. 77. Fernández-Figueroa, “El Gobierno local a debate”, 6. Ya en 2008 Rebollo advertía, a partir del ordenamiento entonces vigente, sobre cómo en la práctica cumplen muchas veces con una función similar a las de las mancomunidades, pues los municipios, “difuminando el principio de especialidad, lo constituyen para la gestión en común de muchas de sus competencias, aunque con la presencia secundaria de otras u otras Administraciones (sobre todo, diputaciones provinciales) que de este modo cooperan conjunta y simultáneamente con varios municipios”. Rebollo, “La supresión de los pequeños municipios”, 196-7. 78. Sobre las competencias y servicios de los consorcios en Cataluña, aunque con datos referidos a 2006, puede verse Vilalta, y Gracia, La gestió mancomunada de serveis públics en l’àmbit supramunicipal a Catalunya, 154-155. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 127 progresiva en los últimos años,79 en el que, sin duda, han debido de influir las limitaciones introducidas para su creación por la LRSAL. En el inventario de entes del sector público local, los consorcios inscritos procedentes de Cataluña ascienden a 212. Un somero repaso por ese listado y por la información que la mayoría de ellos ofrecen en sus propias páginas web permite advertir la extraordinaria riqueza de esta entidad, apreciable tanto en los sujetos que la integran como en los fines a los que sirve. Si atendemos, en primer término, a su ámbito subjetivo, se observa que hay consorcios constituidos exclusivamente por entidades locales, municipios y comarcas, en la generalidad de los casos,80 pero también municipios y provincia,81 comarcas y provincia82 e, incluso, municipios únicamente.83 Y los hay también que incorporan otras administraciones, como la autonómica84 y, en menor medida, la estatal,85 las universidades86 u otra entidad consorcial.87 Tampoco faltan, aunque son los menos, los que integran sujetos privados.88 De otra parte, la versatilidad del consorcio se manifiesta en su objeto: aparecen muchos adscritos a la satisfacción de un objetivo muy concreto, tan variado como la gestión de un puerto deportivo89 o un museo,90 la prestación del 79. La variación, señala, de entes en el periodo comprendido entre 2009 y 2021 es “asimétrica”, en la medida en que “se reducen a la mitad el número de organismos autónomos y consorcios”, en tanto que aumentan los de “las entidades públicas empresariales y comunidades de usuarios un 10,2 % y 21,4 %, respectivamente”. 80. De los que son representativos los consorcios, entre otros, Agència de Desenvolupament del Ripollès, Consorci d’Atenció a les persones de l’Alt Urgell o Consorci de Benestar Social del Ripollès. 81. Como el Consorci de Biblioteques de Barcelona. 82. Es el caso del Consorci per al Tractament de Residus Sòlids Urbans del Maresme, al que pertenecen la Diputació de Barcelona y el Consell Comarcal del Maresme. 83. Como en el Consorci del Besòs. 84. Por ejemplo, del Consorci Sanitari del Maresme forman parte el Servei Català de la Salut, la comarca de ese nombre y el Ayuntamiento de Mataró. 85. Que integra, junto con la Administración autonómica, la Diputació de Barcelona y el Ayuntamiento de esta ciudad, el Consorci del Gran Teatre del Liceu. 86. Así, al Consorci de l’Agència de l’Energia de Barcelona pertenecen el Ayuntamiento de esta ciudad, el Área Metropolitana, el Institut Català d’Energia, y las universidades Autónoma de Barcelona y Politécnica de Cataluña. 87. Como ocurre en el Consorci Sociosanitari d’Igualada, constituido por el Ayuntamiento de esta localidad y el Consorci de Salut i Social de Catalunya. 88. Así el Consorci del Museu d’Art Contemporani de Barcelona incorpora a una fundación, y el Consorci del Centre Fraternal i del Cercle Mercantil, una asociación cultural y recreativa. 89. Consorci Port de Mataró. 90. Objeto del Museu d’Art Contemporani de Barcelona. 128 Repensar el govern local: perspectives actuals servicio de bibliotecas públicas”,91 “el posicionamiento de Barcelona como una ciudad ejemplar en el tratamiento de las cuestiones energéticas”, 92 o la atención a las personas mayores o en situación de dependencia.93 Y otros muchos, por el contrario, para la consecución de fines más abiertos, tales como “promocionar, apoyar y participar en actividades económicas que contribuyan al desarrollo del entorno socioeconómico”,94 “la atención a las personas”,95 la gestión y prestación de servicios sociales,96 o diversos cometidos en los ámbitos de la educación,97 la sanidad98 o el urbanismo.99 En esta visión panorámica de los fines de la entidad, tampoco debe pasar desapercibida la existencia de consorcios creados en garantía de servicios municipales básicos como la gestión y el tratamiento de residuos sólidos urbanos100 o el abastecimiento de agua potable.101 Finalmente, se observa que, aunque normalmente desarrollan sus cometidos en un determinado sector de la actividad pública, no faltan los que la proyectan sobre más de uno.102 En suma, la realidad confirma que nos encontramos ante una entidad al servicio de objetivos muy variados en los que, como establecen las disposiciones que la regulan, concurren “finalidades de interés común” a todos sus miembros. Es una fórmula de cooperación que permite a las entidades locales unirse entre sí y con otras administraciones en ámbitos en los que comparten competencias y, por tanto, intereses comunes, lo que los diferencia de la mancomunidad, adscrita —como resulta del artículo 44.1 de la LBRL— al ejercicio de competencias exclusivamente municipales. Ahora bien, la apertura, como decíamos, de esta última entidad a la satisfacción de cometidos que exceden de determinadas obras y servicios 91. Finalidad propia del Consorci de Biblioteques de Barcelona. 92. Consorci de l’Agència d’Energia de Barcelona. 93. Consorci Sociosanitari d’Igualada. 94. Como es el caso del consorcio Agència de Desenvolupament del Ripollès. 95. Cometido propio del Consorci d’Atenció a les Persones de l’Alt Urgell. 96. Por ejemplo, los consorcios Benestar Social del Ripollès o Benestar Social Gironès-Salt. 97. Como es el caso del Consorci d’Educació de Barcelona. 98. Ámbito en el que aparecen un buen número de consorcios, como, entre otros: Sanitari de Mataró, Serveis Bàsics de Salut o Sanitari de l’Anoia. 99. Como los consorcios Urbanístic l’Agulla o VNG Eixample Nord. 100. Por ejemplo, los consorcios de Tractament de Residus Sòlids Urbans del Maresme, de Gestió de Residus del Vallès Occidental o el Consorci del Bages per a la Gestió de Residus. 101. Caso del Consorci d’Aigües Costa Brava Girona o del Consorci per a la Gestió Integral d’Aigües de Catalunya. 102. Como el Consorci del Besòs, cuyos estatutos establecen que su función está “orientada a la prestación de servicios públicos” y diversos cometidos en el ámbito del urbanismo. Las técnicas de cooperación en el contexto de la organización comarcal 129 municipales y, aunque en mucha menor medida, la existencia de consorcios para la gestión de servicios públicos ponen de manifiesto que la línea divisoria entre una entidad y otra se ha difuminado extraordinariamente, al utilizarse para la satisfacción de unos mismos fines. No obstante, el objeto del consorcio —al menos en Cataluña y con carácter general— se sitúa en áreas concretas de la actividad administrativa, a diferencia de lo que es hoy frecuente en las mancomunidades, que asumen competencias en ámbitos muy diferentes. 4. Algunas reflexiones sobre una nueva regulación de las entidades de cooperación No cabe dudar —dato que debe ser tenido en cuenta ante cualquier reforma que pueda plantearse— sobre el éxito de las entidades de cooperación, en particular de las mancomunidades, lo que no debe sorprender, pues aúnan valores importantes. El más relevante, quizás, el que, a diferencia de entidades surgidas desde otras instancias, sean los municipios los que deciden sobre su creación y determinan su objeto,103 de modo que se facilita la prestación de los diferentes servicios públicos, el ejercicio de cada competencia, en ese nivel adecuado a sus propias características y a las del espacio que les sirve de base. En suma, tienen la “virtud fundamental” de “cohonestar, por una parte, los principios de eficacia y de proximidad, y, por otra, los principios de eficiencia y de representación democrática, en la gestión de las funciones y servicios públicos”,104 y constituyen, como su propia historia demuestra, una buena alternativa a la fusión de esos municipios con niveles muy bajos de población, pero también una buena opción para la prestación conjunta de determinados servicios en grandes áreas urbanas. Igualmente, el carácter voluntario de quienes los crean, su capacidad para aunar la voluntad de entidades locales y no locales y para articular una actuación unitaria al servicio de los intereses más diversos, explica, de otra parte, el mismo éxito de los consorcios. 103. La disponibilidad de los municipios sobre la entidad ha sido recientemente destacada por la STC19/2022, de 9 de febrero, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo frente al artículo 74.2 de la LAULA. Declara inconstitucional el inciso que atribuía la competencia para la aprobación de la modificación de los estatutos de la mancomunidad a la propia entidad, en la medida en que “no garantiza que los municipios asociados, ante reformas sustanciales que afectan a su autonomía, puedan ejercer una capacidad decisoria semejante a la garantizada en el momento funcional”. 104. 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