La reformulación de la política industrial y de la política energética en la Unión Europea.

UNIVERSIDAD DE SEVILLA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA E HISTORIA ECONÓMICA TRABAJO FIN DE GRADO | GRADO EN ECONOMÍA LA REFORMULACIÓN DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA EN LA UNIÓN EUROPEA JUAN NOGUEROLES COLMENERO TUTOR: PROF. DR. LUIS PALMA MARTOS SEVILLA, MAYO 2024 La Reformulación de la Política Industrial y de la Política Energética en la Unión Europea Trabajo presentado por: Juan Nogueroles Colmenero Firmado: ___________________________ Tutor: Prof. Dr. Luis Palma Martos Departamento de Economía e Historia Económica Firmado: ___________________________ Grado en Economía Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Sevilla, mayo de 2024 Índice de Contenidos INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 1 OBJETIVOS..................................................................................................................................... 2 Generales ............................................................................................................................... 2 Específicos ............................................................................................................................. 2 METODOLOGÍA............................................................................................................................... 3 PRINCIPALES CONTRIBUCIONES .......................................................................................................... 3 ESTRUCTURA DEL TFG ..................................................................................................................... 3 CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO Y CONTEXTUAL ......................................................................... 5 1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA INDUSTRIAL .............................................................................................. 5 2. LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO EUROPEO ..................................................... 6 3. LOS CONFLICTOS GEOPOLÍTICOS ..................................................................................................... 7 3.1 La Guerra de Ucrania ....................................................................................................... 7 3.2 Otros Conflictos ............................................................................................................... 9 CAPÍTULO II: ANÁLISIS DEL SECTOR INDUSTRIAL Y SECTOR ENERGÉTICO DE LA UE ................. 12 ASPECTOS METODOLÓGICOS ........................................................................................................... 12 1. ESTUDIO ECONÓMICO DEL SECTOR INDUSTRIAL ............................................................................... 15 1.1 Largo Plazo .................................................................................................................... 15 1.2 Corto Plazo ..................................................................................................................... 17 2. LAS REGIONES INDUSTRIALES DE LA UNIÓN EUROPEA ....................................................................... 21 3. PRINCIPALES ACTIVIDADES INDUSTRIALES ....................................................................................... 23 4. ESTUDIO ECONÓMICO DEL SECTOR ENERGÉTICO .............................................................................. 23 4.1 Las Fuentes de Energía .................................................................................................. 24 4.2 Evolución de los Precios Energéticos. ............................................................................. 25 4.3 La Producción de Carbón ............................................................................................... 28 CAPÍTULO III: EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS INDUSTRIAL Y ENERGÉTICA EN LA UE ......... 30 1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL EUROPEA (1950-2019) ....................................... 30 1.1 Primera Etapa: 1950-1970 ............................................................................................. 30 1.2 Etapa de Transición: 1971-1989 .................................................................................... 31 1.3 Segunda Etapa: 1989-2019............................................................................................ 32 1.4 Etapa de Transición: 2019-2030 .................................................................................... 34 2. LA ESTRATEGIA INDUSTRIAL EUROPEA. .......................................................................................... 34 2.1 Orígenes. ........................................................................................................................ 35 2.2 El Pacto Verde Europeo .................................................................................................. 36 2.3 Plan REPowerEU. ........................................................................................................... 37 2.4 El Pacto Verde Industrial Europeo .................................................................................. 40 2.5 Iniciativas relativas a la Industria Digital. ...................................................................... 42 3. RESUMEN DE LA POLÍTICAS INDUSTRIAL Y ENERGÉTICA EN LA UE ........................................................ 44 CAPÍTULO IV: LA NUEVA POLÍTICA INDUSTRIAL. REDUCIR LA DEPENDENCIA ESTRATÉGICA. ... 46 1. LAS POLÍTICAS INDUSTRIALES Y ENERGÉTICAS EN CHINA Y EE. UU. ..................................................... 47 1.1 CHINA ............................................................................................................................ 47 1.2 Estados Unidos .............................................................................................................. 48 2. DEPENDENCIA ESTRATÉGICA ........................................................................................................ 49 2.1 Dependencias en materias primas críticas .................................................................... 50 2.2 Dependencia Comercial ................................................................................................. 51 2.3 Dependencias Energéticas ............................................................................................. 51 2.4 Dependencias Asociadas a la Transición Digital ............................................................ 56 2.5 Interdependencias Financieras ...................................................................................... 56 2.6 Interdependencias en el Mercado Laboral y los Flujos Migratorios .............................. 57 3. ¿CÓMO RESPONDER A LAS POLÍTICAS DE CHINA Y EE. UU.? ............................................................. 57 3.1 Cambio Ideológico ......................................................................................................... 58 3.2 El Dilema del Prisionero ................................................................................................. 59 CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 64 REFERENCIAS.......................................................................................................................... 67 REFERENCIAS UNIÓN EUROPEA .............................................................................................. 70 Índice de Figuras FIGURA 1. REFERENCIAS A LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN LA PRENSA EMPRESARIAL ........................................................... 1 FIGURA 2. IPCA, UE-27, EUROZONA Y ESPAÑA, AÑOS 2018 A 2023 (TVM ANUAL). ................................................... 9 FIGURA 3. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD EN EL MERCADO MAYORISTA, ESPAÑA, 2020-2023 ....................... 9 FIGURA 4. EVOLUCIÓN MENSUAL DEL IPRI, ESPAÑA, 2020-2023 ............................................................................ 10 FIGURA 5. VAB DEL SECTOR INDUSTRIAL, 1998-2023 (M€, PRECIOS CORRIENTES) .................................................... 15 FIGURA 6. COMPARACIÓN INTERNA DE LA UE EN LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL VAB, 1998-2022 (%VAB NACIONAL) ............................................................................................................................................ 16 FIGURA 7. TVM ANUAL IPI (1998=0). .............................................................................................................. 18 FIGURA 8. EVOLUCIÓN MENSUAL DEL IPC Y DEL PPI EN LA UE, 2015-2023 (2015=100) ........................................... 19 FIGURA 9. EVOLUCIÓN MENSUAL DEL ITI Y DEL IPI EN LA UE, 2015-2023, (2015=100) ............................................ 19 FIGURA 10. EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE EMPLEADOS EN LA INDUSTRIA, 2015-2023, (2015=100) ................................. 20 FIGURA 11. EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE VOLUMEN DE HORAS TRABAJADAS EN LA INDUSTRIA, 2015-2023, (2015=100) .... 21 FIGURA 12. BANANA AZUL Y REGIONES INDUSTRIALES DE LA UE. ............................................................................. 22 FIGURA 13. SUMINISTRO TOTAL DE ENERGÍA POR PRODUCTO, 2015 (IZQUIERDA) Y 2022 (DERECHA) .............................. 25 FIGURA 14. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD EN LA UE, 2011-2022 (€/KWH) .......................................... 26 FIGURA 15. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL GAS NATURAL EN LA UE, 2011-2022 (€/GJ). ............................................... 26 FIGURA 16. PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES PARA EL TRANSPORTE .............................................................................. 27 FIGURA 17. PRECIO DEL COMBUSTIBLE DE CALEFACCIÓN, 2022-2024 ...................................................................... 28 FIGURA 18. ENERGÍA BRUTA DISPONIBLE (TJ) Y DEPENDENCIA DE LAS IMPORTACIONES DE COMBUSTIBLE FÓSIL SÓLIDO (% SOBRE EL TOTAL DE IMPORTACIONES) PARA LA UE, 1990-2021 ....................................................................... 29 FIGURA 19. PRODUCCIÓN DE CARBÓN (DURO Y LIGNITO), POR PAÍSES EN 2022. (MT) .................................................. 29 FIGURA 20. ETAPAS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL EUROPEA ...................................................................................... 44 FIGURA 21. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEA................................................................................ 45 FIGURA 22. COMPARACIÓN CHINA, EE. UU. Y UE EN LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL VAB, 1998-2022 (%VAB) . 46 FIGURA 23. ORIGEN DE LOS PRODUCTOS EN ECOSISTEMAS SENSIBLES, 2021 (% DEL VALOR DE LAS IMPORTACIONES) ......... 50 FIGURA 24. IMPORTACIONES DE PRODUCTOS ENERGÉTICOS EN LA UE, 2019-2023 (MM€ Y MT) ................................. 52 FIGURA 25. EVOLUCIÓN TRIMESTRAL DEL ÍNDICE DE VOLUMEN DE IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS ENERGÉTICOS EN LA UE, 2021–2023 (2021-Q1=100) ................................................................................................................ 53 FIGURA 26. IMPORTACIONES DE PETRÓLEO DE LA UE (% SOBRE EL TOTAL) .................................................................. 54 FIGURA 27. IMPORTACIONES DE CARBÓN DE LA UE (% SOBRE EL TOTAL) .................................................................... 54 FIGURA 28. IMPORTACIONES DE GAS NATURAL DE LA UE (% SOBRE EL TOTAL) ............................................................. 55 FIGURA 29. IMPORTACIONES DE GNL DE LA UE (% SOBRE EL TOTAL) ......................................................................... 55 FIGURA 30. MEDIA MENSUAL DE IMPORTACIONES DE GAS NATURAL EN LA UE, 2019-2023 (MT). ............................... 56 FIGURA 31. TOTAL DE AYUDAS DE ESTADO EN LA UE, 2015-2022 (%PIB Y MILES DE MILLONES DE EUROS) ...................... 61 FIGURA 32. TOTAL DE AYUDAS DE ESTADO AUTORIZADAS POR LA UE EN 2015 Y 2022 (% SOBRE EL TOTAL) ...................... 61 Índice de Tablas TABLA 1. METODOLOGÍA .................................................................................................................................... 3 TABLA 2. CONFLICTOS GEOPOLÍTICOS Y RELACIÓN CON LA UE. .................................................................................. 11 TABLA 4. DEPENDENCIA COMERCIAL DE LOS PRODUCTOS QUÍMICOS ALTAMENTE CRÍTICOS, 2018 .................................... 51 TABLA 3. RESUMEN DE LA PROCEDENCIA DE LAS IMPORTACIONES. COMPARACIÓN DEL TERCER TRIMESTRE AÑOS 2022 Y 2023. ........................................................................................................................................................... 53 TABLA 5. MATRIZ DE POLÍTICA INDUSTRIAL BASADA EN EL DILEMA DEL PRISIONERO ...................................................... 59 ABREVIATURAS CE Comisión Europea COM Comunicación de la Comisión Europea EIE Estrategia Industrial Europea GNL Gas Natural Licuado GJ Giga Julio IPC Índice de Precios al Consumo IPCA Índice de Precios al Consumo Armonizado IPCEI Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (Important Project of Common European Interest) IPI Índice de Producción Industrial (Industrial Production Index) IPP Índice de Precios al Productor (Productor Price Index) ITI Índice de la Cifra de Negocios Industrial (Industrial Turnover Index). NACE Nomenclatura Estadística de Actividades Económicas NUTS Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas PE Parlamento Europeo STS Short-Term Business Statistics SWD Documento de Trabajo de la Comisión Europea (Staff Working Document) TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TVM Tasa de Variación Media UE Unión Europea VAB Valor Añadido Bruto 1 Introducción Desde 2019 la Política Industrial de la UE ha ido cobrando cada vez mayor importancia. El desarrollo de la nueva Política Industrial europea se ha plasmado en la EIE, con la cual se pretende alcanzar una nueva economía verde y digital. Para lograrlo, no solo se ha reformulado la Política Industrial, si no que se ha desarrollado una Política Energética más ambiciosa. Sin embargo, ante el panorama geopolítico actual, y el peligro que supone para la industria europea, la UE se ha visto obligada a reducir la dependencia estratégica. En relación con esa “nueva economía” Kenderdine apunta que (2016) “la política industrial no es una respuesta; es una manifestación de un sistema económico”. Y el sistema económico actual está cambiando, no solo por la transición verde y digital, si no por la disputa del orden económico internacional entre China y EE. UU. Y esta disputa se centra en desarrollar una Política Industrial que ayude al tejido productivo a alcanzar la doble transición. Esto ha hecho que la Política Industrial sea objeto de interés en el mundo académico y empresarial. Muestra de ello es que el número de publicaciones y artículos relativos a este tema es cada vez mayor, como podemos ver en la siguiente Figura: Figura 1. Referencias a la Política Industrial en la Prensa Empresarial Fuente: The return of industrial policy in data (Evenett, Jakubik, Martín, & Ruta, 2024) 2 En el mundo académico, también encontramos voces que apoyan tanto la importancia del tema, como la idea de reformulación. La política industrial está en el centro del debate europeo y mundial […] en gran medida, es consecuencia de que la política industrial está asimismo centrando el debate en los otros dos grandes polos de poder económico global, como son Estados Unidos y China (Buisán García, 2023). En los últimos años, la política industrial ha sido reformulada por la demanda de una nueva economía […] la digitalización, la transición verde, la reducción de la clase media (y el asociado reto de los empleos de calidad) y los factores geopolíticos han ampliado los objetivos de la política industrial. (Juhász, Lane, & Rodrik, 2023). Objetivos Generales El objetivo principal de este Trabajo de Fin de Grado es estudiar las causas que han provocado la reformulación de la Política Industrial europea y el desarrollo de la Política Energética, así como analizar cómo los acontecimientos históricos y políticos han impulsado el desarrollo de una Política Energética más ambiciosa. Específicos Para lograr el objetivo principal es necesario: I) Analizar el marco teórico y contextual relativo a las políticas Industrial y Energética europeas. II) Analizar económicamente el sector industrial y el sector energético europeo, para así conocer cómo ha evolucionado el sector industrial, tanto en el largo como en el corto plazo; y ver cómo han evolucionado los precios energéticos en el contexto actual. III) Analizar la evolución de la Política Industrial europea, así como los principales programas políticos que engloba la Estrategia Industrial Europea (en adelante EIE) y evidenciar como se ha ido dando mayor importancia a la Política Energética en los últimos años. IV) Analizar brevemente las políticas industriales de China y EE. UU., presentar el problema de la dependencia estratégica, especialmente el de la dependencia energética, y relacionar esos hechos con la reformulación de la Política Industrial europea mediante el dilema del prisionero. 9 Figura 2. IPCA, UE-27, Eurozona y España, años 2018 a 2023 (TVM Anual). Fuente: Elaboración Propia; Eurostat. 3.2 Otros Conflictos Si bien la economía europea se ha visto damnificada por el conflicto ruso-ucraniano, también lo ha sido por otros conflictos que han tenido lugar en el mismo periodo, o incluso antes. Para el caso de la economía española podemos ver en la Figura 3, que el precio de la luz se dispara en verano de 2021. Figura 3. Evolución del precio de la electricidad en el mercado mayorista, España, 2020-2023 Fuente: Elaboración propia; OMIE. Esto se debió a las tensiones diplomáticas entre Marruecos y Argelia. La normalización de relaciones entre Marruecos e Israel en 2020 condujo al corte de suministro de gas de Argelia -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 EU-27 Zona Euro España 0 50 100 150 200 250 300 Agosto Octubre Diciembre Febrero Abril Junio Agosto Octubre Diciembre Febrero Abril Junio Agosto Octubre Diciembre Febrero Abril Junio Agosto Octubre Diciembre 2020 2021 2022 2023 €/MWh 10 a Marruecos, a través del gasoducto del Magreb, que también suministraba gas a España y Portugal 10 . Argelia era el principal proveedor de gas, lo que significó que los precios en el mercado ibérico aumentaran más que en el resto de la UE. Esto se trasladó a los procesos productivos vía precio de la luz (el gas actúa como fuente de electricidad) y vía combustible (el gas se utiliza en las refinerías). Podemos apreciarlo volviendo a la Figura 2, pues el IPCA de España se sitúa por encima de los de la UE y Eurozona a finales de 2020 y principios de 2021, antes del conflicto en Ucrania. Para ver el impacto en la economía española, se representa en la Figura 4 la evolución del Índice de Precios Industriales (IPRI). Se observa un pico del 6% en octubre de 2021, y otro en marzo de 2022, del 6,7%. Cada uno se corresponde a un conflicto diferente. Figura 4. Evolución mensual del IPRI, España, 2020-2023 Fuente: Elaboración propia; INE. Otro conflicto con repercusiones en la industria europea se ha dado en Níger, uno de los mayores productores de uranio y petróleo, que sufrió un golpe de estado en julio de 2023. La situación ha generado desestabilidad en la zona del Delta del Níger y en la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO/ECOWAS). En Níger se sitúa la empresa francesa Orano S.A, la cual tiene el monopolio de la extracción de uranio de Níger. La empresa surge de la reestructuración de la multinacional Areva S.A, en la cual participa el propio Estado francés 11 . 10 https://www.elmundo.es/economia/2021/10/31/617e65ecfdddffad618b456f.html -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 Enero Marzo Mayo Julio Septiembre Noviembre Enero Marzo Mayo Julio Septiembre Noviembre Enero Marzo Mayo Julio Septiembre Noviembre Enero Marzo Mayo Julio Septiembre Noviembre 2020 2021 2022 2023 IPR 11 Orano también tiene minas en Kazajistán, otro país que sufrió una desestabilización política, concretamente en enero de 2022. La OTSC 12 intervino y desplegó militares en la zona 13 . En cuanto a la Guerra Israel-Gaza, la cual está relacionada con varios de los conflictos anteriores (Marruecos), su impacto en la industria europea, que es lo que nos concierne, no está directamente tan relacionado como sucede con los anteriores. Pues si bien es un conflicto con altas repercusiones en la política internacional, no deja de ser un conflicto regional. Relacionado con lo anterior se desató el conflicto en el Mar Rojo en enero de 2024. Los rebeldes hutíes mostraron su apoyo a Hamás en la Guerra Israel-Gaza, por lo que EE. UU. y Reino Unido comenzaron a maniobrar en la zona del Mar Rojo, lo que llevó a cambiar la ruta comercial entre Europa y China, algo que encarece y alarga los plazos del transporte marítimo de mercancías, asestando un nuevo golpe a la economía mundial. Tabla 2. Conflictos geopolíticos y relación con la UE. Región en conflicto Países Recursos Naturales o rutas afectas Principal región de la UE afectada Europa Oriental Ucrania y Kazajistán Minerales, gas, uranio y cereales Repúblicas Bálticas y Alemania África Occidental Níger y Mali Uranio y petróleo Francia África Septentrional Argelia, Marruecos, Libia y Sahara Occ. Gas y petróleo España, Portugal e Italia Península Arábiga Yemen Ruta comercial por el estrecho Bab-el- Mandeb Países Bajos Nota: en la tabla se representan y relacionan las zonas afectadas por conflictos militares o políticos, los países involucrados, los recursos o rutas afectadas y las regiones europeas que más sufren cada conflicto debido a sus relaciones comerciales y la presencia de empresas en dichas regiones. Fuente: Elaboración propia. 11 https://world-nuclear-news.org/Articles/Orano-signs-partnership-agreement-with-government 12 Organización del Tratado de Seguridad Colectiva. Es una alianza militar formada por Armenia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguistán, Rusia y Tayikistán. 13 https://www.lavanguardia.com/internacional/20220110/7976977/kazajistan-tokayev-golpe-de- estadoputin-tropas-rusas-otsc.html 12 Capítulo II: Análisis del Sector Industrial y Sector Energético de la UE En este capítulo vamos a realizar el análisis económico del sector industrial y sector energético de la UE. Para llevar a cabo el análisis del sector industrial, estudiamos la evolución de los principales agregados macroeconómicos y otras estadísticas que nos ofrezcan una visión del tamaño y la importancia económica del sector sobre el conjunto de la economía europea. Se detalla en el epígrafe Aspectos Metodológicos. Por otro lado, se analizan los ciclos empresariales que ha sufrido el sector y el impacto de la pandemia y la invasión de Ucrania, principalmente a través de la evolución de la producción y los precios. Cómo la UE está compuesta de 27 países, se analizará la evolución de esas variables para alguno de ellos, y así ver si existen diferencias internas en la UE. Se incluye un epígrafe centrado en identificar cuáles son las regiones industriales, para así conocer dónde se concentra la industria. Igualmente se hace para conocer cuáles son las principales actividades industriales. El análisis económico se realiza para tener una visión económica del sector industrial y del sector energético, lo cual nos ayudará a comprender por qué se han tomado ciertas medidas de política, tanto industrial como energética. Aspectos Metodológicos En el trabajo se distingue entre Política Industria y Política Energética, pero hay que parase a explicar que ocurre desde la perspectiva económica (o sectorial). Si nos ceñimos a la clasificación de actividades que se hace según NACE (Rev. 2), que es el sistema que utiliza Eurostat, fuente principal de los datos de este capítulo, no aparece el término sector energético. Por ello, cuando se habla de sector industrial realmente se incluirían actividades que también son parte del sector energético, lo que sucede es que hay otras actividades o variables económicas que sirven para analizar el sector energético, de forma específica, pero que no son propiamente actividades económicas, por lo que están fuera de la NACE. 13 Según NACE el sector industrial engloba las secciones: B: Industrias Extractivas. C: Industria Manufacturera. D: Suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado. E: Suministro de agua, actividades de saneamiento, gestión de residuos y descontaminación. F: Construcción. La cual hemos excluido al seleccionar los datos. Sin embargo, el sector energético englobaría actividades de diferentes secciones de la industria: B (extracción del recurso energético), C (producción/refino), D (suministro) y E (descontaminación). Por ello, al analizar el sector energético trabajamos con variables que específicamente tratan sobre energía. Concretamente aquellas que nos ayudan a conocer las fuentes de suministro energético en la UE, la evolución de los precios de los productos energéticos (electricidad, gas y combustible), y evolución de la producción del carbón. Esto último se debe a la importancia histórica y social que ha tenido el carbón en Europa. En cuanto a las fuentes, se ha hecho uso de las estadísticas oficiales extraídas de la base de datos de Eurostat y de los documentos de estadísticas explicadas de Eurostat. La elección de Eurostat se fundamenta en que es la base de datos más completa en cuanto al sector industrial europeo. Al ser una fuente oficial de la UE cuenta con estadísticas para el conjunto de la UE, así como para cada país, lo cual se ha aprovechado para realizar el trabajo. En cuanto al tratamiento de los indicadores, nos referimos a indicador de largo plazo cuando entre el valor de una variable y otra, transcurre un año; mientras que en corto plazo lo hace en periodos inferiores a un año (generalmente trimestres y meses). El indicador de largo plazo seleccionado para ver la evolución de este sector es el VAB. Para el corto plazo recurrimos a los llamados STS. Dentro de los STS escogemos producción, cifra de negocio, empleo y precios. 14 En términos de plazo temporal, para el largo plazo seleccionamos un periodo de 25 años; se escoge 1998 ya que en aquel año se fijan los tipos de cambio entre las divisas nacionales y el €, y un periodo más amplio podría haber complicado el análisis. El corto plazo se designa para periodos inferiores a 5 años. Se comparan los datos pre y postpandemia y pre y post-invasión de Ucrania. En el trabajo se representa la evolución de la TVM anual del IPI (indicador de corto plazo) a lo largo de 25 años (largo plazo). La relación entre tipo de indicador no tiene necesariamente que coincidir con el plazo temporal. En cuanto a los países y regiones geográficas. Los datos se han seleccionado para el conjunto de los 27 países de la Unión Europea (EU-27). También se han recogido datos para países concretos: Alemania, España, Italia, Francia, Países Bajos y Polonia. El criterio para seleccionar estos países se desarrolla en el Epígrafe 3 del Capítulo II. Las unidades territoriales proporcionadas siguen la NUTS. Se entiende como ajuste de calendario aquel que elimina las descompensaciones en una serie temporal por descompensación entre trimestres o años, por los fines de semana, los festivos y años bisiestos. El ajuste estacional se refiere a la eliminación de las fluctuaciones derivadas del tiempo de cada estación, las vacaciones, etc. 15 1. Estudio Económico del Sector Industrial 1.1 Largo Plazo Atendiendo al VAB, si nos fijamos únicamente en su evolución en precios corrientes, Figura 5, podemos ver que la industria europea sigue un proceso de expansión hasta la llegada de la crisis financiera de 2008. Toca fondo en 2009 e inicia una lenta recuperación hasta 2015/16; en algunos países, como es el caso de España, no llega a recuperarse el VAB hasta más de una década después (2008-2019). Figura 5. VAB del Sector Industrial, 1998-2023 (M€, precios corrientes) Nota: el eje Y no empieza en 0. Industria (excepto construcción). Fuente: Elaboración propia; Eurostat (nama_10_a64). Estos datos reflejan que Alemania es el motor industrial de la UE. Este país consiguió recuperarse de la crisis financiera en 2011, algo comparativamente pronto respecto al resto de la UE. Durante esos años se abrió una brecha, aun mayor de la ya existente, con el resto de la industria europea, la cual seguía estancada. Esta brecha ha significado que la industria de la UE sea muy dependiente de la industria alemana. La siguiente crisis del sector se produce en 2019/20, debido a la recesión provocada por la pandemia. Las restricciones provocaron un parón productivo en el sector, salvo en aquellos que eran imprescindibles (p. ej. industria energética y farmacéutica). En esta crisis el sector industrial se recupera rápidamente, incluso a un ritmo mayor que en la recuperación de la crisis del 2008. Esto se debe a un efecto precio, lo cual se estudiará más adelante. - 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Millones de € Alemania España Francia Italia Países Bajos Polonia 16 En cuanto al peso sobre el total de la economía, Figura 6, podemos comprobar que la industria europea ha ido perdiendo peso. Ha pasado de un 23,1% sobre el total del VAB a un 20,6% en los últimos 25 años. Figura 6. Comparación interna de la UE en la contribución de la Industria al VAB, 1998-2022 (%VAB nacional) Nota: el eje Y no empieza en 0. Industria (excepto construcción). Fuente: Elaboración propia; Eurostat (nama_10_a64). Se observa que los países de la UE han seguido una tendencia diferente en cuanto al tamaño de su industria. Alemania y Polonia han mantenido el peso de su industria alrededor del 25% con los altibajos propios del ciclo económico/empresarial. Sin embargo, tras la recuperación postpandemia, vemos que en términos monetarios sigue creciendo, pero su importancia respecto al total disminuye. Si bien fue un sector importante en la recuperación de la crisis financiera, vemos que esta vez no, y si crece en términos monetarios es por el efecto de la inflación. La industria de estos países, que son los más dependientes del gas ruso, está sufriendo más que la del resto. Además, al ser los países cuya industria tiene más importancia en su economía, se genera un mayor riesgo de recesión económica. El resto de los países sufren una evolución similar a la evolución en unidades monetaria de la Figura 5. Cabe destacar el caso de Francia, cuya industria ha pasado de representar el 19,4% al 13,3% (un -6,1% en 25 años) y el de España 21,3% al 17,4% (-3,9%). En el caso de los Países 10,00 12,00 14,00 16,00 18,00 20,00 22,00 24,00 26,00 28,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 % EU-27 Alemania España Francia Italia Países Bajos Polonia 17 Bajos, este ha dotado de mayor protagonismo a la industria en su proceso de recuperación tras la crisis Covid-19. 1.2 Corto Plazo 1.2.1 Producción. El Índice de Producción Industrial (Industrial Production Index, IPI) es un indicador de ciclo comercial que mide los cambios mensuales de la producción industrial ajustada a precios (Eurostat, 2024b). El nivel de producción industrial alcanzó el 90% de su nivel precrisis en mayo de 2011. El nivel no terminó de alcanzarlo hasta finales de 2017 tras un periodo de altibajos. En 2018 creció modestamente y en 2019 cayó (especialmente en Alemania, Luxemburgo y Rumanía). En 2020, debido a los confinamientos, se redujo la producción industrial, especialmente la de bienes de consumo duraderos y bienes de capital. Los sectores que más se resintieron durante la Covid-19, en cuanto a bienes de capital, fueron la maquinaria y equipamiento (-12,5%), y los vehículos de motor (-19,5%). En cuanto a bienes de consumo no duradero, cabe destacar el descenso en la producción de productos de cuero (-26,1%) y las prendas de vestir (-24,6%). La reducción en la producción industrial fue diferente según los países, los descensos van desde un -11 % en Italia, Francia, Luxemburgo y Alemania, hasta el -0.3 % en Malta. Solo Irlanda no tuvo una tasa negativa. Hasta el verano de 2022 la producción fue recuperándose, (9.1 % en la UE, 8.9 % en la zona euro). Las tasas de crecimiento más altas, 15%, se observaron en Bélgica, Irlanda y Lituania. En 2022 destaca Bulgaria (12.8 %), Irlanda (18.9 %), y Polonia (11.0 %). Entre agosto de 2022 y septiembre de 2023 cayó más de un 5%. Particularmente en bienes de consumo duraderos (-9,4%) y bienes de capital (-7,6%). En 2022, los sectores industriales que más han incrementado su producción fueron la minería de carbón y lignito, la de productos farmacéuticos, la de apoyo/servicio de minería, ordenadores y electrónica. Sin embargo, la producción de productos químicos se redujo un 6,1%, la extracción de crudo y gas natural un 6% y la de metales básicos un 4,2%. En la Figura 7 se representa la evolución anual del IPI. En este caso se decide representarlo para el periodo 1998-2023, así se comprueba que sigue una evolución similar a la del VAB. 18 Figura 7. TVM Anual IPI (1998=0). Nota: Datos ajustados al calendario, no ajustados a la estacionalidad 14 . Para Países Bajos y Polonia la serie empieza en 2001. Fuente: Elaboración propia; Eurostat (sts_inpr_a). 1.2.2 Precios Para analizar los precios del sector industrial vamos a tomar como referencia el Índice de Precios Industriales (Industrial Producer Price Index, PPI) a nivel europeo. El PPI mide la variación mensual de los precios industriales. Es un índice desde el punto de vista del productor. Este índice excluye el IVA y otros impuestos deducibles. Sí incluye los subsidios (Eurostat, 2024a). El PPI se mantuvo estable entre los años 2011 y 2015, por ello se analiza desde 2015, que además es cuando recupera los niveles precrisis financiera de 2008. En 2020 el PPI cayó un 3,9% durante la crisis de la Covid-19. En junio de ese mismo año el PPI volvía a subir. Entre mayo de 2020 y septiembre de 2022 el IPP aumentó más de un 66%. En octubre de 2022 volvió a caer. El PPI ha sido influenciado por los precios de la energía. Entre enero de 2021 y septiembre de 2022 el PPI aumentó un 59,1%, a un 2% de media mensual. El índice de precios de la energía, para el mismo periodo, aumentó a un 5% de media mensual (un 163% en total). Desde septiembre de 2022 los precios energéticos cayeron un 26,7% (-4% de media mensual). De aquí podemos ver la relevancia de los precios energéticos en el contexto actual. Por ello se ha incluido un apartado específico para tratar ese tema. En la Figura 8 se representa el PPI y el IPC, se observa perfectamente que, entre febrero de 2022 y marzo de 2023, el PPI se sitúa por encima del IPC. 14 No estaba disponible en la base de datos. -20,00 -15,00 -10,00 -5,00 0,00 5,00 10,00 15,00 EU-27 Alemania España Francia Italia Países Bajos Polonia 25 Figura 13. Suministro total de energía por producto, 2015 (izquierda) y 2022 (derecha) Nota: el suministro se mide en Miles de Toneladas Equivalente de Petróleo (MTEP). La categoría “Otros” incluye: gases producidos, turba, lutita y arenas bituminosas, residuos no renovables, electricidad y calor. Fuente: Elaboración propia; Eurostat. 4.2 Evolución de los Precios Energéticos. 4.2.1 Electricidad y Gas. Para seguir la evolución del precio de la electricidad y del gas, se han construido las Figuras 14 y 15, utilizando la base de datos de Eurostat. Los indicadores nos ofrecen el precio para los consumidores domésticos y el de los consumidores no domésticos, tanto para la electricidad, como para el gas. Para los consumidores domésticos el precio medio de la electricidad se incrementó alrededor de 0,03 €/kWh entre 2019 y 2022, lo mismo que en todo el periodo 2011-2019. Mientras que, para los consumidores no domésticos, los precios tenían una tendencia decreciente que se frena en 2017 para subir lentamente hasta que en el año 2021 se disparan. Entre 2021 y 2023 se duplica el precio. En cuanto al precio del gas, vemos que la evolución es similar a la de los precios de la electricidad. Para los consumidores domésticos, el precio entre 2011 y 2019 aumenta 1,8 €/GJ, mientras que entre 2019 y 2022 lo hace en 5,3 €/GJ. En el caso de los consumidores no domésticos, analizando los mismos periodos, vemos que primero desciende 0,94 €/GJ para luego aumentar 8,5 €/GJ. Combustibl es Fósiles sólidos 17% Gas Natural 21% Petróleo y productos derivados del petróleo 32% Renovables y Biofuel 15% Calor Nuclear 14% Otros 1% Combustibl es Fósiles sólidos 12% Gas Natural 22% Petróleo y productos derivados del petróleo 33% Renovables y Biofuel 19% Calor Nuclear 12% Otros 2% 26 Figura 14. Evolución del Precio de la electricidad 17 en la UE, 2011-2022 (€/kWh) Fuente: Elaboración propia; Eurostat (ten00117). Figura 15. Evolución del precio del gas 18 natural en la UE, 2011-2022 (€/GJ). Fuente: Elaboración propia; Eurostat (ten00118). 17 Este indicador presenta los precios de la electricidad cobrados a los consumidores finales. Los precios de la electricidad para los consumidores no domésticos se definen de la siguiente manera: Precio nacional medio en €/kWh sin impuestos aplicables para el primer semestre de cada año para consumidores industriales de tamaño mediano (consumo anual entre 500 y 2000 MWh). Para los consumidores domésticos: Precio nacional medio en €/kWh incluyendo impuestos y cargos aplicables para el primer semestre de cada año para consumidores domésticos de tamaño mediano (consumo anual entre 2500 y 5000 kWh). 18 Este indicador presenta los precios del gas natural cobrados a los consumidores finales. Los precios del gas natural para los consumidores no domésticos se definen de la siguiente manera: Precio nacional promedio en euros por giga julio (GJ) sin impuestos aplicables para el primer semestre de cada año para consumidores industriales de tamaño mediano (consumo anual entre 10 000 y 100 000 GJ). Para los consumidores domésticos: Precio nacional promedio en euros por GJ incluyendo impuestos y cargos aplicables para el primer semestre de cada año para consumidores domésticos de tamaño mediano (consumo anual entre 20 y 200 GJ). 0,0600 0,0800 0,1000 0,1200 0,1400 0,1600 0,1800 0,2000 0,2200 0,2400 0,2600 0,2800 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Consumidores domésticos Consumidores no domésticos 5,0000 7,0000 9,0000 11,0000 13,0000 15,0000 17,0000 19,0000 21,0000 23,0000 25,0000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Consumidores domésticos Consumidores no domésticos 27 4.2.2 Derivados del Petróleo. En cuanto al precio del petróleo, se decide comprobar la evolución de los derivados en vez de la del crudo. El crudo que compran las empresas está referenciado al precio del petróleo Brent, que marca la referencia en los mercados europeos. A su vez, el petróleo crudo se compra en dólares; esto determina que al realizar un análisis deberíamos incorporar las variaciones del tipo de cambio entre divisas, lo cual en los últimos años implica tener en cuenta la diferencia entre la tasa de interés marcadas por la Reserva Federal y el Banco Central Europeo. Por ello se decide analizar los precios de los principales derivados del petróleo: gasolina y diésel (Figura 16) y el aceite para calefacción doméstico e industrial (Figura 17). Se ha tomado como punto de partida 2022, así se comprueba el efecto de la invasión de Ucrania a partir del mes de febrero. En la Figura 17 se aprecia que el aceite para calefacción industrial sufre un descenso importante a parir de febrero de 2023. Esto es debido a la entrada en vigor del límite a los precios de los productos petrolíferos rusos: El primer límite de precios de los productos petrolíferos negociados con un descuento sobre el petróleo crudo se fija en 45 dólares por barril, y el segundo límite para los productos petrolíferos negociados con una prima al petróleo crudo se fija en 100 dólares por barril (Comunicado de prensa del Consejo de la UE, 4 de febrero de 2023). Figura 16. Precio de los combustibles para el transporte Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CE (Weekly oil Bulletin, price developments 2005 onwards) 1.200,00 1.300,00 1.400,00 1.500,00 1.600,00 1.700,00 1.800,00 1.900,00 2.000,00 2.100,00 2.200,00 €/1000L Euro-super 95 Diesel 28 Figura 17. Precio del Combustible de Calefacción, 2022-2024 Nota: para el Doméstico eje vertical primario, para el Industrial eje vertical secundario. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CE (Weekly oil Bulletin, price developments 2005 onwards) 4.3 La Producción de Carbón Europa ha sido una región productora de carbón desde el comienzo de la Revolución Industrial en el siglo XIX, sin embargo, la extracción de este mineral ha decaído desde la década de 1990. Por ello para este producto si es conveniente incluir un apartado sobre la evolución de la producción. Esto ha supuesto la sustitución de esta fuente de energía por otras, primero por el gas natural ruso y en la última década por las energías renovables. Atendiendo a la información detallada que nos proporciona Eurostat (2023a) sobre producción y consumo de carbón, la UE aún sigue consumiendo carbón como hemos comprobado en el apartado anterior. Podemos decir que la UE ha tenido que convertirse en una región dependiente de las importaciones de carbón. Definimos la dependencia a la importación como el resultado de la siguiente operación: 𝐷𝑒𝑝𝑒𝑛𝑑𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑎 𝑙𝑎 𝐼𝑚𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑖ó𝑛 = 𝐼𝑚𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 − 𝐸𝑥𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝐶𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 ×100 En la Figura 18, se representa la energía bruta disponible (TJ) y la dependencia a la importación (%). En cuanto países productores de carbón, Figura 19, vemos que Alemania y Polonia son los mayores productores. 0,00 100,00 200,00 300,00 400,00 500,00 600,00 700,00 800,00 900,00 1.000,00 0,00 200,00 400,00 600,00 800,00 1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00 1.800,00 2.000,00 €/t €/1000L Doméstico Industrial 29 Figura 18. Energía bruta disponible (TJ) y dependencia de las importaciones de combustible fósil sólido (% sobre el total de importaciones) para la UE, 1990-2021 Fuente: Elaboración propia; Eurostat (online data code: nrg_bal_c). Figura 19. Producción de carbón (duro 19 y lignito), por países en 2022. (Mt) Nota: Bosnia y Herzegovina (BA); Macedonia del Norte (MK). Suiza y Ucrania: datos no disponibles. Fuente: Eurostat (online data code: nrg_cb_sffm) 19 Carbón duro = Antracita + Coque + Hulla 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% 50,0% 0 2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000 12.000.000 14.000.000 16.000.000 18.000.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 TJ Energía Bruta Disponible TJ Dependencia de las Importaciones % 0 20 40 60 80 100 120 140 Alemania Polonia Bulgaria Chequia Rumanía Grecia Hungría Eslovenia Eslovaquia Noruega Turquía Serbia BA MK Montenegro Albania Kosovo Georgia Antracita Lignito 30 CAPÍTULO III: El Desarrollo de las Políticas Industrial y Energética en la UE Una vez analizado los sectores industrial y energético desde una perspectiva económica, procedemos llevar a cabo un estudio sobre la Política Industrial europea. Para ello, vamos a ilustrar ambas políticas desde que se inician las primeras políticas comunes en los años 50, hasta el horizonte temporal de largo plazo que marcan las actuales políticas, 2050. Posteriormente se analizará la Estrategia Industrial Europea, a través de sus orígenes y las iniciativas políticas llevadas a cabo. En el Epígrafe 4 se sintetiza la evolución de las Políticas Industrial y Energética en las Figuras 20 y 21. En la Figura 20 se resume la evolución de la Política Industrial europea a lo largo de un siglo (1950-2050) y en la Figura 21 se realiza para la Política Energética, desde sus comienzos en 1996. El último Epígrafe de este Capítulo son las Referencias políticas utilizadas, pues al consultar únicamente fuentes de los organismos institucionales de la UE, hemos decidido ponerlo de forma separada del resto de Referencias que están al final del TFG. 1. Evolución Histórica de la Política Industrial Europea (1950-2019) En este epígrafe, vamos a tratar de situar la Política Industrial europea actual como consecuencia del desarrollo de diferentes políticas industriales a lo largo de la historia y contextualizar cada una de ellas en un contexto geopolítico e ideológico. Para llevarlo a cabo, se revisa la literatura existente sobre la evolución de la Política Industrial, cómo se clasifica cronológicamente, cuáles son los hechos que hicieron que se rompiera con la doctrina imperante, quiénes salieron beneficiados y perjudicados de estas políticas. Todo esto ayudará a tener una visión menos presentista de por qué hoy la política industrial se plantea como se hace, y se ilustra ese aumento de la importancia de la Política Energética común. El epígrafe se subdivide en etapas. 1.1 Primera Etapa: 1950-1970 El desarrollo de la Política Industrial europea comienza tras la Segunda Guerra Mundial, y se suele diferenciar en dos etapas. La primera transcurre entre 1950 y 1970, y es 31 conocida como política industrial post-1945, de postguerra, tradicional o “inward-looking industrial policy” (Benner, 2019; Bulfone, 2023; McNamara, 2023; Thatcher, 2014). Si bien es cierto que la UE no existe como tal hasta 1993 (Tratado de Maastricht, 1992), si podemos hablar de una política común desde los años 50, pues existía una voluntad y un plan de integración política a largo plazo comenzando en 1957 con el Tratado de Roma y llegando hasta nuestros días. Incluso existen precedentes de políticas comunes en materia industrial y energética, como era la creación de la CECA 20 , en 1951, y el Tratado Euratom 21 , en 1957 (Costa-Campi & Jové-Llopis, 2023). Grosso modo, la Política Industrial de posguerra consistió en la reconstrucción y reconversión de la industria europea. Transformar la industria de guerra en una industria del acero, del automóvil y química; y posteriormente la aeronáutica y la bioquímica. Todo ello bajo un sistema fordista en lo empresarial y con un enfoque macroeconómico keynesiano. El objetivo era impulsar la demanda agregada y crear empleo (Bulfone, 2023). Era una política de campeones nacionales, destacando los monopolios estatales en sectores estratégicos como el gas, la electricidad, ferrocarriles, banca y telecomunicaciones. Había un acuerdo de coexistencia entre estas grandes empresas (Bulfone, 2023). 1.2 Etapa de Transición: 1971-1989 Esta etapa de transición comienza con el final del sistema económico de Bretton Woods (1971) y la proclamación de las Naciones Unidas de ir hacia un Nuevo Orden Económico Internacional 22 , que daría paso a la globalización. El contexto de aquella época puede equipararse al actual debido a los shocks petroleros (1973 y 1979) y el cierre del Canal de Suez (1967-1975); es decir, aumento de los precios energéticos y cierre de rutas comerciales. Durante la década de 1980 se vivió la entrada de productos americanos y japoneses, el fenómeno de las multinacionales y la aparición de nuevas economías emergentes como los tigres asiáticos 23 y China (Benner, 2019). 20 Comunidad Europea del Carbón y del Acero. 21 Comunidad Europea de Energía Atómica. 22 Término extraído de la “Declaration on the Establishment of a New International Economic Order; 2229ª Sesión Plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1 May 1974”. 23 Hong Kong, Singapur, Taiwán y Corea del Sur 32 El contexto macroeconómico, unido al creciente apoyo a las teorías monetaristas (p. ej. el objetivo de inflación del Banco Central Europeo (2%)) y neoclásicas supusieron el fin de las políticas tradicionales. Como consecuencia de ello la industria europea sufrió una grave crisis, que llevó a los países de la OCDE a aplicar las políticas de Reconversión Industrial o Desindustrialización. Estas políticas se centraron en disminuir el exceso de capacidad de la industria, lo cual se llevó a cabo mediante cierre de empresas (estatales en muchos casos) y despidos. En cuanto al final de la etapa de transición, podríamos situarlo a finales de la década de 1980 y a principios de los 90. Hay una serie de hechos que lo respaldan: 1) La caída del muro de Berlín en 1989. 2) La disolución de la URSS (Acuerdo de Belavezha, 1991). 3) La creación de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 1993). En el plano estrictamente económico se puede fechar en el Consenso de Washington 24 , en 1989, que significó el triunfo de los fundamentalistas de mercado, o neoliberales, frente a otro tipo de escuelas de pensamiento (Aiginger & Rodrik, 2020). 1.3 Segunda Etapa: 1989-2019 La segunda etapa transcurre desde finales de los años 80 hasta la actualidad, y se conoce como política neoliberal, política de liberalización privatización y re-regulación, también como “open market industrial policy” (Benner, 2019; Bulfone, 2023; McNamara, 2023; Thatcher, 2014). Durante esta época, la Política Industrial (y Económica) europea se basó en privatizar a las empresas públicas y liberalizar gradualmente los mercados; además de dar más apoyos al I+D. La política comunitaria de I+D comienza con la creación de los Programa Marco en 1983, y se ha pasado de 3.800 millones de € de presupuesto con el que cotaba el I Programa Marco, a los 955.000 millones actuales del IX Programa Marco, Horizonte Europa. También se empezó a desarrollar el sistema financiero y a liberalizarse. La política neoliberal supuso cambios institucionales. Esto se llevó a cabo mediante la descentralización, la creación de una tecnocracia y la europeización (avances en la integración como la creación de la UE y la moneda común). Se crearon agencias y autoridades europeas 24 Término acuñado por el economista John Williamson en 1989. 33 como la Comisión o el Banco de Inversiones, todo ello en detrimento de los gobiernos nacionales y los monopolios estatales (Benner, 2019). Desde una perspectiva regional, la UE se iba ampliando poco a poco, y esta Política Industrial acabó beneficiando a las empresas alemanas y francesas, y en menor medida, aunque depende del sector, a la española y a la italiana. Estos países, y especialmente los dos primeros, contaban con mayor financiación gracias al respaldo público, pues la liberalización no hizo que se despendieran totalmente de todas las participaciones en las grandes empresas estatales. Además, estas empresas crecieron gracias a la expansión hacia el Este de la UE, lo que en países como Polonia y Hungría ha tenido una respuesta nacionalista y reindustrializadora (ayudas públicas), aunque solo en los sectores tradicionales de estos países (Bulfone, 2023). Por otro lado, la política de creador de mercado (market-maker) de la UE se ha basado en la visión neoliberal del libre mercado, la competencia perfecta, donde el mercado asigna eficientemente los recursos, el crédito y la producción (McNamara, 2023). Aunque Thatcher (2014, págs. 29-30) justifica que este fundamentalismo de mercado, en realidad ofrece nuevos instrumentos a los “policy makers” nacionales. Las privatizaciones han ofrecido instrumentos para desarrollar empresas parcialmente estatales o totalmente privadas, pero también formas indirectas de propiedad estatal. Se han permitido fusiones y adquisiciones por parte de grandes empresas europeas existentes. La nueva regulación de la competencia ha proporcionado varias herramientas para ayudar a las empresas, desde licencias y condiciones de licencia hasta estándares regulatorios. Habrá que dilucidar si la Política Industrial neoliberal es compatible con los objetivos industriales de digitalización y transición verde, en un contexto de nuevos conflictos geopolíticos. Es durante los años 90 cuando la UE comienza a desarrollar una Política Energética, que hasta entonces se había dejado en manos de las autoridades nacionales, a diferencia de la industria y la I+D. Las políticas de liberalización afectaron al sector eléctrico mediante la introducción de reglas y competencia. Desde 1996 se fueron introduciendo Paquetes de propuestas legislativas con los que se construía el mercado de la energía, así como una regulación específica sobre la supervisión del mercado y el desarrollo de infraestructuras. Ya en el Tratado de Lisboa (2007) se incluye la Política Energética dentro del ordenamiento jurídico 34 (Costa-Campi & Jové-Llopis, 2023). Esta constituye la Primera Fase de la Política Energética europea. Ya en la Segunda Fase (2009-2019) comienza la preocupación por reducir las emisiones de GEI y el compromiso de luchar contra el cambio climático adquirido en el Protocolo de Kioto 25 y posteriormente en el Acuerdo de París de 2015. Los principales acuerdos en materia de Política Energética fueron el Paquete de energía y clima 2020 (2009), el Marco de Energía y Clima 2030 (2014) y el Paquete de energía limpia (2018). 1.4 Etapa de Transición: 2019-2030 Algunos autores sitúan el fin de las políticas neoliberales cuando los gobiernos nacionales y las autoridades europeas tuvieron que hacer frente a la crisis financiera en 2008: Y es precisamente en 2008 cuando ya empiezan a aparecer los primeros cambios políticos, en el caso de la industria, se pasa de una política no intervencionista y horizontal hacia una política de mayor activismo (Buisán García, 2023). Pero realmente las políticas de la Estrategia Europa 2020 (2010) no suponen un cambio tan radical y estructural respecto a la Estrategia de Lisboa (2000); como si lo hizo el Pacto Verde Europeo en 2019. El final de esta transición se establece en 2030, que es la fecha que marca la UE. Las políticas adoptadas en esta etapa se analizan en el segundo epígrafe y constituyen a su vez la Tercera Fase de la Política Energética, a la vez que adelantan una Cuarta Fase una vez superada la transición. 2. La Estrategia Industrial Europea. Una vez vista la evolución histórica, pasamos a analizar en profundidad la actual Política Industrial y energética de la UE, a la que denominaremos Estrategia Industrial Europea (EIE). 25 Si bien se firma en 1997, no entra en vigor hasta 2005. 41 3. Reforma del diseño del mercado eléctrico. 2º) Acceso acelerado a la financiación: 1. Financiación pública: -Nacional. -Europea (REPowerEU, InvestEU, Fondo de Innovación, Fondo europeo de soberanía). -Privada (finanzas sostenibles, mercados de capitales). 2. Banco Europeo del Hidrógeno. 3º) Mejora de las habilidades. Esta parte se refiere a la inclusión de la ciudadanía en la transición, especialmente en lo referente a habilidades laborales: 1. Agenda de Capacidades Europea. 2. Pacto Europeo por las Capacidades. 3. Actualización de las habilidades laborales a las demandas por la industria verde. 4. Academia de industria neta cero. Dichas academias proporcionarán programas de reciclaje y perfeccionamiento profesional. 4º) Comercio abierto para cadenas de suministro resilientes. El último punto consiste en la cooperación internacional para el comercio y cooperación de la transición verde: 1. Acuerdos de libre comercio. 2. Club de Materias Primas Fundamentales 45 . 3. Protección del mercado contra la competencia desleal. Remarca la importancia de la OMC, los tratados de libre comercio, la cooperación entre la UE y los EE. UU. para rebajar la inflación, y los acuerdos sobre la facilitación de las inversiones sostenibles con países africanos. El objetivo principal es crear un marco que ayude a reducir la dependencia de la UE de las importaciones de recursos estratégicos. Por último, la Comisión presentó a finales de marzo de 2023 la Comunicación Longterm competitiveness of the EU: looking beyond 2030, que complementa el Plan Industrial del 45 Un club países afines dispuestos a reforzar las cadenas de suministro mundiales. 42 Pacto Verde. Se centra en la importancia de realizar las políticas con un enfoque global y a largo plazo para promover la competitividad de la UE. Mientras tanto, la Comisión examinará activamente su Reglamento 46 , evaluará si es adecuado para su finalidad y trabajará en pos de un enfoque normativo más favorable a la innovación. Un marco regulador claro, el apoyo a la innovación clave, una mano de obra cualificada y unos requisitos de notificación reducidos, en la medida de lo posible, permitirán que el entorno empresarial de la industria de la UE crezca a largo plazo (COM(2023) 168). 2.5 Iniciativas relativas a la Industria Digital. Si el Pacto Verde y el Plan REPowerEU se centran en la descarbonización, los objetivos climáticos, la soberanía energética e incluso en el desarrollo de una economía e industria circular, no dejan de lado los objetivos de la denominada Transición Digital, es decir el desarrollo de la industria digital. La importancia de la industria digital surge de la extrema dependencia de los semiconductores chinos, de que el sector está dominado por unas pocas empresas (no europeas) y de los problemas con el uso y protección de los datos; todo esto ha provocado que la UE se haya propuesto impulsar el sector de los chips y los datos (Caballero & Rodríguez, 2021). La CE puso en marcha el día 19 de junio de 2021, las dos nuevas alianzas industriales: la Alianza sobre tecnologías de procesadores y semiconductores; y la Alianza europea para los datos industriales y la computación periférica y en la nube. La primera tiene como objetivo reequilibrar las cadenas mundiales de suministro de semiconductores y garantizar la capacidad de diseñar y producir en Europa los microprocesadores más avanzados. La segunda se fija desarrollar nubes industriales europeas altamente protegidas y eficientes desde el punto de vista energético que no estén sujetas al control ni al acceso de las autoridades de terceros países. Posteriormente, la Comisión propuso el 8 de febrero de 2022 la Ley de Chips (Chips Act), con el objetivo de “hacer frente a la escasez de semiconductores y reforzar el liderazgo 46 Se entiende que se refiere al Reglamento 2022/2560 sobre las subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior 43 tecnológico”. La Ley fomentará el sector de los semiconductores, desde la investigación hasta la producción, y una cadena de suministro resiliente. Movilizará más de 43.000 millones de € de inversiones públicas y privadas y establecerá medidas para afrontar perturbaciones futuras de las cadenas de suministro. El objetivo es duplicar la cuota de mercado actual hasta el 20 % en 2030. Esta Ley Europea de Chips garantizará que la UE disponga de las herramientas, competencias y capacidades tecnológicas necesarias para convertirse en líder del sector, a fin de asegurar su suministro de semiconductores y reducir su dependencia. Las propuestas para alcanzar este objetivo son: -La iniciativa Chips para Europa dotada de recursos de la Unión, de los Estados miembros y de terceros. Por su parte, el sector privado lo hará a través de la Empresa Común Chips, para la cual se asignarán 11.000 millones de € para I+D+i. -Un nuevo marco para garantizar la seguridad del suministro gracias a la atracción de inversiones y la mejora de las capacidades de producción. Crear un Fondo de Chips para facilitar el acceso a la financiación. También se utilizará el Programa InvestEU (dirigido a empresas emergentes y pymes). -Un mecanismo de coordinación entre los Estados miembros y la Comisión para calcular oferta y demanda; hacer un seguimiento de la cadena de valor para detectar deficiencias y cuellos de botella. La Comisión diseñará, en colaboración con los Estados miembros, una evaluación común de las crisis (que existan o puedan surgir) y coordinará las medidas que deban tomarse a partir de un nuevo conjunto de instrumentos de emergencia. Es tan importante la industria digital que la CE ha aprobado ayudas estatales para este sector a través de los IPCEI, en concreto: -IPCEI en microelectrónica y tecnología de la comunicación, en el que colaborarán 14 estados miembros, para el cual la CE aprobó en junio de 2023 unos 8.100 millones de € en ayudas estatales. -IPCEI de Tecnologías de computación en la nube y de computación frontera, aprobado en diciembre de 2023, en el que siete estados miembros recibirán 1.200 millones de fondos públicos y 1.400 millones de € de inversión privada. 44 3. Resumen de la Políticas Industrial y Energética en la UE Figura 20. Etapas de la Política Industrial Europea Política Tradicional 1950-1971 Etapa de Transición 1971-1989 Política Neoliberal 1989-2019 Etapa de Transición 2020-2030 Política Industrial Verde 2030-2050 Bretton Woods y Guerra Fría Campeones nacionales Sectores estratégicos y manufactura Empresas públicas Intervención pública directa Reconfiguración del OEI Inestabilidad geopolítica Desindustrialización y Reconversión Privatización y liberalización Consenso de Washington Globalización Fin de la Reconversión Fundamentalismo de mercado Intervención pública indirecta Inicio de la transición energética y digital Inestabilidad geopolítica Propuestas de reindustrialización Propuestas de intervención pública directa Economía circular Industria de cero emisiones netas Reducción de la dependencia estratégica Fuente: Elaboración Propia 45 Figura 21. Evolución de la Política Energética Europea FASE 1. Política Energética, 1996 Marco Normativo General Marco Político Específico Tratado de Lisboa, 2007 Paquetes Energéticos: 1996, 2003 y 2009 Fase 2. Articulación de la política energía y clima, 2009 Marco Normativo General Marco Político Específico Protocolo de Kioto, 2005 Acuerdo de París, 2016 Paquete de energía y clima 2020 (2009) Marco de Energía y Clima 2030 (2014) Paquete de energía limpia (2018) FASE 3. Pacto Verde Europeo: desarrollo sostenible, 2019 Marco Normativo General Marco Político Específico Pacto Verde Europeo, 2019 Ley Europeo del Clima, 2021 Next Gen EU, 2020 REPowerEU, 2022 Objetivo 55 (2021) FASE 4. Creación de la Industria Verde, 2023 Marco Normativo General Marco Político Específico Plan Industrial del Pacto Verde, 2023 Ley de Industria Cero-Neto (2023) Ley Europea de Materias Primas Críticas (2023) Reforma del Sistema Eléctrico, Banco Europeo del Hidrógeno (2023) Fuente: Elaboración propia 46 Capítulo IV: La Nueva Política Industrial. Reducir la Dependencia Estratégica. En este Capítulo vamos a analizar las políticas industriales de las dos grandes potencias económicas, China y EE. UU. Esto nos debe ayudar a la hora de entender las políticas europeas no solo como una política que trata de resolver problemas europeos, sino como una política que sigue la tendencia global. Esta tendencia es reducir las dependencias estratégicas, las cuales vamos a analizar en el segundo epígrafe. Por último, se reflexiona sobre cómo ha respondido la UE a las políticas de China y EE. UU. Antes de evaluar las políticas, se representa una comparativa económica entre China, EE. UU. y la UE, para ver la situación del sector industrial de cada uno de ellos, que se recoge en la Figura 22. Se observa que China está aún por encima, pero que a partir de la crisis financiera de 2008 ha perdido importancia, aunque parece que desde 2020 vuelve a impulsarse el sector. EE. UU. y Europa siguen tendencias muy similares, aunque la UE se encuentra siempre por encima. Figura 22. Comparación China, EE. UU. y UE en la contribución de la Industria al VAB, 1998-2022 (%VAB) Nota: EE. UU. aún no ha publicado el dato correspondiente a 2022. Fuente: OECD (2024), Value added by activity (indicator). doi: 10.1787/a8b2bd2b-en (Accessed on 24 February 2024) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 China UE EE.UU. 47 1. Las Políticas Industriales y Energéticas en China y EE. UU. 1.1 CHINA La etapa más reciente de la política industrial en China comienza con la puesta en marcha del XIII Plan Quinquenal (2016-2020) y tiene dos ejes principales, el programa Made in China 2025 y el programa de Industrias Emergentes Estratégicas (SEI) (Kenderdine, 2016). Made in China 2025 fue aprobado en 2015 y está destinado a aumentar la capacidad industrial y pasar a producir bienes intensivos en tecnología. En esta misma línea, en 2022 anunció inversiones en energías limpias por más de 280.000 millones de dólares, y en diciembre de 2022 informó asimismo de un paquete de más de 143.000 millones de dólares para su industria de semiconductores, en forma de incentivos fiscales y subvenciones a la producción y la investigación (Buisán García, 2023). En cuanto al programa de SEI, este está diseñado para ocho sectores 47 , seis con carácter preferente y actuaciones inmediatas, y dos para actuaciones a medio plazo. Incluye una serie de acciones para la creación de clusters industriales (Hidalgo & Legarda, 2023). Es interesante conocer los instrumentos de la política china, pues sus políticas siguen la forma comunista, al estilo Gosplán de la URSS, pero sus instrumentos son parecidos a los que está proponiendo la CE y los EE. UU. En el artículo de Hidalgo y Legarda (2023) los agrupan en seis categorías: 1) Subvenciones directas a empresas, excluyendo las destinadas a proyectos de I+D. 2) Incentivos fiscales a la I+D. 3) Financiación directa de actividades de I+D realizadas por empresas, como becas de investigación para proyectos nacionales. 4) Otros incentivos y bonificaciones fiscales no relacionados con I+D. 5) Préstamos del gobierno y de bancos de desarrollo y agencias de crédito a la exportación a empresas en sectores estratégicos que incorporan un subsidio de crédito implícito. 6) Fondos de inversión estatales para empresas nacionales, incluidos fondos de capital riesgo y capital social, que incorporan una prima de capital implícita. 47 Aquellos relacionados con la energía, el vehículo eléctrico, biotecnología y tecnologías de la información 48 1.2 Estados Unidos Los EE. UU. comenzaron a reformular su política industrial ya durante el gobierno del presidente Obama (2009- 2016), mediante programas orientados a la industria manufacturera. Ejemplos de ello son los programas SBIR (Small Business Innovation Research), STTR (Small Business Technology Transfer) y MPEP (Manufacturing Extension Partnership) (Hidalgo & Legarda, 2023). Sin embargo, es durante la pandemia cuando ya comienzan a aprobar políticas de mayor alcance. Son principalmente dos, la Inflation reduction Act (IRA) y la Chips and Science Act (CSA), ambas aprobadas en 2022. La IRA es la medida más importante adoptada en Estados Unidos para combatir el cambio climático y acelerar la transición energética. Sigue una línea similar al Pacto Verde Europeo. Su propuesta es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 40% en 2030. El presupuesto previsto es de 369.000 millones de dólares para subvenciones y créditos fiscales previstos a lo largo de 10 años para avanzar en soluciones climáticas como la eólica y la solar, la energía nuclear, la captura y el almacenamiento de carbono, la energía geotérmica y los combustibles sin carbono (Badlam, y otros, 2022b) Incluye cláusulas conocidas como de “contenido local” que obligan a las empresas a producir en territorio estadounidense para beneficiarse de las subvenciones y los créditos fiscales, lo que puede afectar negativamente a la industria europea (Buisán García, 2023). En cuanto a la CSA, se cuenta con un presupuesto de 280.000 millones de dólares, de los cuales 200.000 son para I+D y comercialización. Proporciona aproximadamente 67.000 millones de dólares de financiación para los programas de investigación del Departamento de Energía, y está más orientada al apoyo a la innovación para desarrollar energías de bajas emisiones. A la industria de semiconductores se destinan 52.700 millones de dólares (Badlam, y otros, 2022a). En una publicación (statements and releases) de la Casa Blanca 48 en referencia a las cadenas de suministro y el crecimiento de la industria, encontramos lo siguiente: Se han considerado en gran medida dominio del sector privado. Pero a medida que se vuelven cada vez más frágiles, está claro que el gobierno de Estados Unidos debe trabajar para abordar estas amenazas a nuestra resiliencia económica y 48 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/24/the-biden-harris-plan- to-revitalize-american-manufacturing-and-secure-critical-supply-chains-in-2022/ 49 seguridad nacional. Al hacer de las cadenas de suministro un enfoque duradero del gobierno, podemos reconstruir nuestra capacidad de fabricación (The Biden-Harris Plan to Revitalize American Manufacturing and Secure Critical Supply Chains in 2022, 24 de febrero 2022). Hay que destacar que la política industrial de EE. UU. se orienta mucho más que la europea en lo relativo a seguridad nacional (la defensa) y a tecnologías energéticas. Cuentan con dos agencias específicas, que son DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) y ARPA-E (Advanced Research Projects Agency–Energy). Aunque la industria de Defensa en la UE ha vuelto a cobrar importancia tras la invasión de Ucrania. Los países fronterizos con Rusia se han visto presionados por las circunstancias para aumentar su presupuesto de defensa. El resto de los países, especialmente los de la OTAN, han reabierto este debate. EE. UU. está presionando para cumplir con el acuerdo del 2%, pero habrá que ver si es la OTAN o la propia UE la quien tome el mando en este asunto (Dacoba, 2022). 2. Dependencia Estratégica La dependencia estratégica es el conjunto de diferentes tipos de dependencia a recursos y países extranjeros. Es decir, cuánto depende la UE de lo que no produce, cuánto depende de sus socios comerciales y cuánto de los inversores extranjeros. En cuanto a este tema la CE se pronunció en 2020 mediante una comunicación titulada El momento de Europa, en la que se habla sobre “la necesidad de un nuevo sistema de gobernanza económica global, y desarrollar relaciones bilaterales que protejan a la UE de prácticas desleales o abusivas” (COM(2020)456). Para ello surgió el concepto de autonomía estratégica abierta, en una comunicación sobre la Revisión de la política comercial se define el término anterior como “la capacidad de la UE para tomar sus propias decisiones y dar forma al mundo que la rodea a través del liderazgo y el compromiso, reflejando sus intereses y valores estratégicos” (COM(2021) 66). Estas ideas surgieron tras los problemas en las cadenas de suministro durante y tras la pandemia; y están relacionadas con la dependencia estratégica. La CE al añadir “abierta” al concepto, lo que está es alejándose de lo que en un principio podría haberse denominado “independencia estratégica”. Al ser abierta se asume la imposibilidad de crear una autarquía, pues los retos como la lucha contra el cambio climático 50 son retos globales; o que la UE no está desligándose de la cooperación, ni del comercio internacional, ya que se entiende que son necesarios (p. ej., por falta de materias primas dentro de la UE). Para el análisis, nos hemos servido de un documento del BCE (2023) y del artículo de Ramón Xifré (2023). En ellos distinguen 6 dependencias/interdependencias que considero, que conforman la dependencia estratégica. 2.1 Dependencias en materias primas críticas Las materias primas críticas, son aquellas que son necesarias para realizar la doble transición (digital y energética) que plantea la UE con su nueva Política Industrial. En un documento de trabajo de la CE titulado EU strategic dependencies and capacities (SWD(2021) 352) se clasifican estas materias primas como críticas debido a su utilización en la fabricación de motores eléctricos y turbinas eólicas, paneles fotovoltaicos, productos químicos, chips y semiconductores, necesarios para equipos informáticos de software y ciberseguridad. La CE ve importante la diversificación y consolidación de las cadenas de valor globales. Como muestra se representa en la Figura 23 el porcentaje del valor de las importaciones de la UE por origen de los 137 productos identificados en ecosistemas sensibles de los que la UE es comercialmente dependiente. De estos 137 productos, la mitad proceden de China, y 34 de ellos son de difícil producción doméstica; y 61 de estos productos son productos químicos críticos. Figura 23. Origen de los Productos en Ecosistemas Sensibles, 2021 (% del valor de las importaciones) 57 2) Posibilidades limitadas para la inversión en proyectos intra-UE, donde hay que destacar que el sistema bancario de la UE permanece relativamente fragmentado en términos nacionales y no se dispone de un mercado de capitales suficientemente integrado. 3) Métodos de pago e infraestructuras de mercado, ámbito en el cual los principales proveedores de servicios financieros digitales se encuentran fuera de la UE. 4) el papel de las divisas, ya que el uso generalizado de una divisa tiende a propiciar más financiación y más asequible para la economía que emite la divisa; en este sentido, el euro tiene un peso menor como divisa internacional del que le correspondería proporcionalmente al nivel de comercio e inversiones internacionales en los cuales participa la UE. 2.6 Interdependencias en el Mercado Laboral y los Flujos Migratorios En los últimos veinte años el número de inmigrantes de fuera de la UE y ciudadanos de la UE viviendo en otros países de la UE ha aumentado un 60 % (Xifré, 2023). El BCE (2023), advierte de que hay que mejorar en la movilidad intra-UE, ya que es menor que la que existe en EE. UU. También advierte sobre la incertidumbre geopolítica actual pues tendrá un efecto importante sobre los diversos tipos de migraciones (BCE, 2023). Estas dos interdependencias son importantes comentarlas, plantean un reto, tanto económico por la alteración de la oferta de empleo en el mercado laboral, como político y como humanitario, a la vista de los sucesos que ocurren en las fronteras. 3. ¿Cómo Responder a las Políticas de China y EE. UU.? Podemos afirmar el hecho de que la CE ha entendido que, si la UE desea seguir siendo una región competitiva y líder en progreso tecnológico, y así poder seguir creciendo económicamente, tiene que hacer posible que la industria europea pueda competir económicamente con las industrias estadounidense y china; además de conseguir reducir la dependencia estratégica, en forma de mayor autonomía. Prueba de ello es esta frase que aparece en el Manifiesto francoalemán por una política industrial europea adaptada al siglo XXI, “una industria fuerte está en el corazón del crecimiento sostenible e inclusivo. Y por encima de todo, es lo que dará a Europa su soberanía e independencia económica”. Esta visión que se tiene, tanto desde el punto de vista empresarial, como el institucional, plantea dos cuestiones: 58 1. El fin de las políticas basadas en el fundamentalismo de mercado. Cambio ideológico. 2. Cómo responder a las políticas de China y EE. UU. El Dilema del Prisionero. 3.1 Cambio Ideológico En la última cita del Manifiesto podría entenderse como que no es el libre comercio, ni la competencia perfecta, ni el control del déficit y la deuda pública lo que estará detrás del crecimiento económico ni de la soberanía ni la independencia económica, sino que es la industria. Y para ello creen que es necesario reformular la Política Industrial, y así se hizo meses después con la gran batería de documentos que se han redactado y que hemos analizado en el trabajo. Es interesante que, dentro de los objetivos del Manifiesto, se resalte el tema de la financiación. Cabe hacerse la pregunta de si es realmente el mercado, o acabará siendo el Estado, mediante ayudas públicas, el qué va a apoyar financieramente a la industria. Por qué, aun si lo hiciese el mercado, ¿realmente se estarían financiando proyectos por su rentabilidad, o por algún tipo de incentivo, (p. ej. fiscal) que atraiga a los inversores privados? En el Manifiesto se resalta el apoyo a la creación de grandes empresas europeas, pues se dice “[sobre la necesidad de financiación] especialmente cuando crezcan en escala”. Teniendo en cuenta que el Manifiesto se publica el 19 de febrero de 2019, tan solo diez días después de que Bruselas vetara la fusión de Alstom y Siemens 49 . Lo que si podemos afirmar es que las grandes empresas industriales están volviendo a plantear un modelo de campeones nacionales en los sectores estratégicos, es decir, creen que, aprobando aranceles, ayudas de estado y permitiendo concentraciones empresariales, podrán crear el entorno empresarial adecuado para competir con las empresas de China y EE. UU. Evidentemente, si esos dos países apoyan directamente a sus sectores estratégicos mediante políticas ambiciosas a la par que proteccionistas, la UE no podría competir al igualar el apoyo económico que proporcionan esos dos países a su industria. Para ello la UE reaccionó aprobando el Reglamento 2022/2560/UE sobre las subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior 5051 que entró en vigor en 2023, y que pretende investigar el otorgamiento de subvenciones procedentes de terceros países a 49 https://elpais.com/economia/2019/02/06/actualidad/1549444215_781499.html 50 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2560 51 Conocido también como Reglamento FSR (Foreign Subsidies Regulation) 59 empresas activas en la UE que puedan causar distorsiones en el mercado interior y atentar contra las condiciones de competencia. Este tipo de medidas suponen reaccionar a las políticas de China y EE. UU. En el siguiente epígrafe se plantea que la UE se encuentra ante el Dilema del Prisionero. 3.2 El Dilema del Prisionero Autores como Asensio y Ganuza (2024) plantean que la estrategia dominante del dilema sería la de que cada país actuase no cooperativamente implementando políticas proteccionistas. Partiendo de eso, planteamos la matriz del dilema como en la Tabla 5 y se procede a estudiar las posibles soluciones. Tabla 5. Matriz de Política Industrial basada en el Dilema del Prisionero China-EE. UU. Cooperar No cooperar UE Cooperar Ganancias - Ganancias Pérdida Sustancial - Ganancia Sustancial No cooperar Ganancia Sustancial - Pérdida Sustancial Pérdida - Pérdida Fuente: elaboración propia. No Cooperar-Cooperar (escenario anterior). Esta solución conlleva que el país que no aplique el arancel o no de subsidios a sus empresas, saldría perjudicado, ya que permitiría a las empresas extranjeras mayor cuota de mercado. Esto supondría el suicidio de la industria europea, y es el escenario al que nos encaminábamos según las empresas europeas y el eje francoalemán, dado que las políticas industriales chinas y americanas se aprobaron antes que las europeas, de ahí que se lanzase la comunicación de la CE La necesidad de una nueva política industrial para Europa (COM(2020)102). No cooperar-No cooperar (escenario actual). Las medidas no cooperativas de unos llevarían a respuestas en el periodo siguiente por parte del resto. Esta solución es un equilibrio de Nash, todos conocen sus propias estrategias y conocen las de los demás, y no obtendrían ventaja cambiando de estrategia si otro país mantiene la suya. 60 A la vista de los hechos, podemos decir que la UE finalmente ha acabado siguiendo los pasos de China y EE. UU., respondiendo con aranceles y subvenciones, e incluso limitando las subvenciones que reciban las empresas extranjeras (Reglamento FSR). Podemos comprobar empíricamente que no es una estrategia deseable en el largo plazo. Atendiendo a los datos del FMI para China, la UE y EE. UU., estos muestran que, de media, hay un 73.8% de probabilidad de que un subsidio para un producto sea respondido con un subsidio para el mismo producto dentro de un año (Evenett, Jakubik, Martín, & Ruta, 2024, pág. 5). Por tanto, no hay incentivos para pensar que el otro país no responda al cambio de estrategia. En la Figura 31 se constata la estrategia no cooperativa, en forma de aumento de las ayudas de Estado. Se aprecia un gran aumento de 2019 a 2020, lógicamente por la pandemia, pero en 2022 vuelve a aumentar, cuando ya se sustituyen las políticas de recuperación postpandemia por políticas industriales, en forma de políticas para reducir la inflación y los costes energéticos derivados de la Guerra de Ucrania. En el caso de EE. UU. coincide con la aprobación de la IRA, mientras que en la UE se materializa a través del REPowerEU y el Green Deal Industrial Plan. Además, si nos fijamos en la Figura 32, nos encontramos con unas diferencias entre miembros de la UE que abrirían el debate de la necesidad de una Gobernanza 52 Europea, pues la toma de decisiones en la UE no es ágil debido a la necesidad de unanimidad en las votaciones. Según los datos de Eurostat y Funcas, Alemania concentra la mitad de las ayudas que se conceden en toda la UE. Esto son 20 veces más que España. El segundo país que más ayudas concede es Francia. Alemania y Francia, los dos países que en 2019 firmaron el Manifiesto, y son los países que como hemos comentado en el Epígrafe 1 del Capítulo III salieron beneficiados de la política industrial neoliberal. 52 Conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en la UE. 61 Figura 31. Total de ayudas de Estado en la UE, 2015-2022 (%PIB y miles de millones de euros) Fuente: Torres (2023) Ayudas de Estado registradas por la CE, Eurostat y Funcas Figura 32. Total de ayudas de Estado autorizadas por la UE en 2015 y 2022 (% sobre el total) Fuente: Torres (2023) Ayudas de Estado registradas por la CE, Eurostat y Funcas 0,8 0,8 0,9 0,9 1 2,4 2,3 4,2 93 101 117 122 135 320 335 672 0 100 200 300 400 500 600 700 800 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Miles de Millones € %PIB Título del eje %PIB Miles de millones de euros 39,8 17,7 5,1 4,1 33,3 53 24 7,7 2,5 12,8 0 10 20 30 40 50 60 Alemania Francia Italia España Resto 2015 2022 62 Cooperar-Cooperar (posible escenario). Teniendo en cuenta la matriz, nos planteamos un último escenario, que sería el de que los países cooperen entre sí. Esta solución constituye un óptimo de Pareto, pues no es posible mejorar sin que otro país empeore. Cabe preguntar si la UE puede alcanzar la cooperación de forma factible: Para el caso de EE. UU. todavía podría buscarse una solución para evitar los efectos colaterales de su política en Europa, pues es un país que tiene instrumentos políticos prácticamente idénticos a la UE, además de ser un socio y aliado (OTAN) con intereses geoestratégicos en la región (parar el avance de Rusia). Sin embargo, en el caso de China, su apuesta de dejar de ser la fábrica del mundo y ser un líder tecnológico lleva en la práctica a la disminución de su propia dependencia estratégica. Al ser una dictadura comunista, los debates sobre competencia y subsidios están supeditados a las directrices del Partido más que a la teoría económica. Es complicado tener una visión clara de las relaciones China-UE, y tampoco es fácil comprobar el estado real de la economía y tecnología china debido a las barreras a la información. La cooperación China-EE. UU. tampoco parece vislumbrarse en un futuro próximo, más aún si en las elecciones de 2024 gana Donald Trump y cumple con sus promesas de guerra comercial. Recapitulación Si los países no cooperan, el escenario actual, entraríamos en una guerra comercial, en la que el mayor perjudicado sería el consumidor final. Por otro lado, hemos visto que esto constituye un equilibrio de Nash en el que los países acaban minimizando la posible pérdida. Sin embargo, cuando los países cooperan, se producen las ganancias derivadas del libre comercio y se alcanza un óptimo de Pareto. El problema estudiado en el trabajo es que en la práctica las grandes potencias se aseguran la hegemonía económica (y militar) si su industria es más fuerte y más avanzada tecnológicamente que las industrias del resto de potencias. Cabe entonces cuestionarse si la solución es la guerra comercial, lo cual a lo largo de la historia ha acabado significando un conflicto bélico. 63 Dadas las dependencias estratégicas y el riesgo sistémico del sistema financiero global, tampoco parece probable el escenario de guerra comercial. Y en el caso de plantear un escenario de guerra total, tampoco parece factible, pues el origen de la disputa es el choque de políticas industriales, que en última instancia busca el crecimiento económico sostenido, que es lo contrario de lo que se consigue con las guerras. También podría desecharse este escenario argumentando que como son potencias nucleares entrar en conflictos militares no parece muy razonable. La solución planteada a este dilema por la UE es la autonomía estratégica abierta como hemos visto en el trabajo. Sin embargo, aún tiene por delante el reto de solucionar los problemas de Gobernanza Europea, especialmente por el debate de las ayudas de estado, pero también por cuestiones de eficacia administrativa y simplificación como bien recoge el Pacto Verde Industrial. 64 CONCLUSIONES Como hemos podido comprobar, la Política Industrial se ha situado como la principal herramienta de la UE para afrontar los dos grandes objetivos y retos que tiene por delante: 1. La transición hacia una economía circular. Lo que constituye una transición energética. 2. La transición digital. Estos dos objetivos están estrechamente ligados con la energía, el primero por la descarbonización de la industria y la sustitución de las fuentes energéticas; y el segundo por la electricidad que requiere lo digital; por ello la UE ha desarrollado una Política Energética más amplia de lo que ha hecho históricamente. Esta Política Energética, que debe entenderse como complementaria de la Política Industrial, busca reducir la situación de dependencia energética. Los problemas de la dependencia energética han provocado, como hemos comprobado en el Capítulo II, el aumento de los precios energéticos, y, por consiguiente, el aumento de los precios industriales. Esta subida de precios ha supuesto un duro golpe a la industria europea, que, a excepción de Alemania, ya llevaba décadas menguando. El estancamiento industrial en la UE ha sido, en el caso de las manufacturas, a favor de la industria china, y en cuanto a industria tecnológicamente avanzada, especialmente en el caso de las TIC, a favor de las empresas estadounidenses. Y respondiendo al planteamiento inicial de por qué y cómo se ha llevado a cabo la reformulación de las Políticas Industrial y Energética a través de la EIE, llegamos a la conclusión de que se ha debido a: 1. Un Cambio Ideológico. La EIE es resultado de un cambio ideológico, en el que los fundamentalistas de mercado se han enfrentado a un neoproteccionismo que defiende argumentos como el de la industria naciente 53 y que compromete la aplicación de las políticas de competencia (ayudas de estado, aranceles y subsidios) y compromete a las instituciones globales como la OMC. 53 En referencia a la nueva industria digital y verde (circular). 65 Además, al tratarse de un cambio ideológico surgido de un debate que hace unas décadas parecía superado, podemos plantear que la reformulación de la Política Industrial Europea es en sí misma una triple transición: Energética, Digital e Ideológica. 2. El contexto geopolítico que ha obligado a buscar una solución a la dependencia estratégica. Los conflictos geopolíticos han influido directamente en la elaboración de la EIE, especialmente la Guerra de Ucrania. El contexto ya obligó en otras épocas a reformular la Política Industrial, como sucedió en los años 70. Sin embargo, esta vez la solución no parece ser mayor liberalización y globalización, ya que eso desencadenó en elevar la dependencia estratégica, y ahora la UE sufre los problemas que conlleva. A destacar: -Dependencia Energética, especialmente con Rusia. Con el consecuente aumento de los precios energéticos que ha generado inflación. -Dependencia Regional de la industria alemana. Que debido a la alta dependencia alemana al gas ruso ha acabado con el estancamiento del sector a nivel europeo. -Dependencia Comercial, especialmente destacable el caso de las materias primas, crítica con China, y en las tecnológicas con EE. UU. Además del riesgo que supone el cierre de rutas comerciales, como quedó claro durante la pandemia; y como puede volver a ocurrir por otros conflictos regionales que parecen intensificarse (Israel, Níger, Yemen, etc.). 3. Una respuesta a la política industrial de China y EE. UU. La UE planteó la EIE cuando Alemania y Francia publicaron el Manifiesto. Estos dos países reclamaban una solución ante las políticas adoptadas en las dos grandes economías mundiales, China y EE. UU. Que el eje francoalemán sea el germen de la EIE plantea un problema de Gobernanza interna en la UE, pues si la forma de competir contra las empresas extranjeras es a través del apoyo financiero del sector público, ocurre lo que vimos al final del Capítulo IV, que estos dos países concentran el 75% de las ayudas de estado. Esto generaría una brecha interna aun mayor de la existente, aumentando las desigualdades entre Estados miembros. 66 Es importante que la UE siga creando mecanismos/iniciativas de Gobernanza comunes para lograr los objetivos planteados como lo ha hecho con el Club de Materias Primas Fundamentales, el Banco Europeo del Hidrógeno, los IPCEI, etc. Si no se establece una forma eficaz de llevar a cabo la EIE se podría dar alas a las posturas populistas y euroescépticas. Hemo visto que el problema de la Gobernanza constituye el principal escoyo al avance y éxito de la Política Industrial a nivel europeo, pero también existe un problema de Gobernanza a nivel mundial. Sin Gobernanza mundial se alcanza un equilibrio de Nash que no resulta beneficioso para ningún país e inhabilitaría afrontar los retos globales como el cambio climático. La pérdida de Gobernanza mundial daría pie a la formación de países agrupados en bloques y a una desglobalización, que como reconoce la UE no es realista, de ahí que surgiera el término de autonomía estratégica abierta. Recapitulando, la reformulación de la Política Industrial y de la Política Energética en la UE, a través de la EIE, es una respuesta a los problemas derivados de la dependencia estratégica, así como a los problemas surgidos de una serie de conflictos geopolíticos, los cuales también plantean un dilema sobre la gobernanza europea, e inclusive, mundial. Igualmente, la EIE plantea una nueva política que se aleja de las recetas neoliberales que se venían aplicando en la UE en las últimas décadas. Estas nuevas políticas buscan nuevas soluciones para reactivar a un sector industrial europeo estancado y cuyas diferencias regionales suponen un problema para el proyecto europeo. Por ello, tratamos esta reformulación como parte de una transición ideológica, en la cual se vuelve a considerar a la industria como el motor para un crecimiento económico sostenido.