El proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la información pública y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas

El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública y el ma gen de ac uación de las Comunidades Au ónomas Emilio Guicho P o eso Ti ula de De echo Adminis a i o Uni e sidad de Se illa SUMARIO: I.- EL PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIER- NO. II.- EL SENTIDO DE LA TRANSPARENCIA Y EL ESTA- DO DE LA CUESTIÓN EN EL DERECHO COMPARADO. III.- LA SITUACIÓN ACTUAL EN ESPAÑA Y LA "TORMENTA PERFECTA' QUE HA IMPULSADO FINALMENTE UNA CA- RRERA POR LA TRANSPARENCIA. IV.- ANÁLISIS DEL PRO- YECTO DE LEY: LUCES Y SOMBRAS. MATERIALES PARA UN DEBATE. 1. Ámbi o obje i o de aplicación. El en onque con la no ma i a sob e acceso a los a chi os y sus apo ías. 2. La na u aleza del de echo, la base compe encial y los suje os obligados. 3. La publi- cidad ac i a. 4. El obje o del de echo de acceso. 5. El i ula del de- echo. 6. Limi aciones. 7. En pa icula , las elaciones en e anspa- encia y acceso a la in o mación y p o ección de da os pe sonales. 8. P ocedimien o y o ganización. 9. Ga an ías. 1 O, Coda: el ma gen de ac uación de las Comunidades Au ónomas RESUMEN El a ículo analiza el ac ual p oyec o de Ley de T anspa encia y Acceso a la in o mación desde un pun o de is a c í ico y p oposi i o. Asimismo, es udia cuál es el ma gen de ac uación que deja al legislado au onómico, e e ido un- damen almen e a la ampliación de la publicidad ac i a, a las disposiciones en ma e ia de o ganización y a la con igu ación de una au o idad independien e de con ol. Palab as cla e: T anspa encia, acceso a la in o mación, comunidades au ó- nomas T Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  89 Emilio Guicho LSTUDIOS LSTUDIOS El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  AB S TRAC T The a icle analyzes he cu en d a law on anspa ency and access o in o ma ion om a c i ical poin o iew and o e s di e en p oposals. I also examines he ma gin o decision o he egional legisla u e, e e ed o he ex ension o p o-ac i e disclosu e, in e nal o ganiza ion and he es ablishmen o an independen supe iso y au ho i y Key wo ds: T anspa ency, access o in o ma ion, egions I. EL PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO El Gobie no ap obó el 23 de ma zo de 2012 un p ime An ep oyec o de Ley de T anspa encia, Acceso a la In o mación Pública y Buen Gobie no', y el 18 de mayo, un segundo An ep oyec o, as some e el p ime o a un p oce- dimien o de consul a pública en e los días 26 de ma zo y 10 de ab il 2 . En e uno y o o ex o se in oduje on lige as modi icaciones como esul ado de la p opia inicia i a gube namen al, de algunas suge encias ecibidas a a és del p ocedimien o de consul a pública, y po o as ías de deba e e in luencia, des- de a ículos de p ensa has a jo nadas de es udio, con e encias, e c., que se han ido o ganizando en núme o conside able en es e pe íodo, y que dan cuen a de la impo ancia que las Adminis aciones, los cen os de es udio e in es igación, los académicos y, en in, la sociedad, dan a es e p oyec o. Al espec o, hay que hace especial e e encia a la p omoción po pa e del Gobie no de un G upo de expe os en la ma e ia, en e los cuales engo el hono de encon a me, en el seno del Cen o de Es udios Polí icos y Cons i ucionales, pa a su es udio y la 1 h p: / / www.leyde anspa encia.gob. es /an ep oyec o /index.h m 2 Se o mula on c í icas desde di e sos sec o es a la no publicación de las suge encias y opiniones de los ciudadanos. Pos e io men e, el p ime pa ido de la oposición, el PSOE, pidió acceso a las apo acio- nes ciudadanas an es de p esen a las enmiendas. El Gobie no le emi ió un denominado "In o me sob e la consul a pública elec ónica del An ep oyec o de Ley de T anspa encia, Acceso a la In o mación Pú- blica y Buen Gobie no (puede consul a se en: h p: / /www. access-in o. o g/documen s /105482716-In o - me-del-Minis e io-de-P esidencia.pd ) . En él se in o ma de que la página web: www.leyde anspa encia.gob.es u o un o al de 78.107 isi as y se ecibie on un o al de 3.669 ob- se aciones a a és de ella y o as 14 po egis o. El pe il de los pa icipan es en la consul a ue di e so: jun o a ciudadanos indi iduales pa icipa on Adminis aciones Públicas, asociaciones p o esionales, o ga- nizaciones ac i as en ma e ia de anspa encia y o os colec i os. Reque ido acceso a los o iginales, la Se- c e a ía de Es ado de Relaciones con las Co es sugi ió que la consul a se hicie a in si u, po el supues o iesgo a una ulne ación del de echo a la p o ección de da os que pod ía gene a de lo con a io su emi- sión. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 90  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 o mulación de p opues as (en e los que u e el hono de encon a me), que, sin emba go, no llegó a se eunido de o ma conclusi a pa a o mula p o- pues as o aslada alo aciones an es del en ío del P oyec o al Cong eso de los Dipu ados. El An ep oyec o ue in o mado po la Agencia Española de P o- ección de Da os y po el Consejo de Es ado (se a aba en es e caso de un in- o me acul a i o), si bien los in o mes pe manecie on ambién sin publicidad o icial 3 . Asimismo, se han iniciado una se ie de compa ecencias de expe os an e la Comisión Cons i ucional del Cong eso de los Dipu ados en e los que he enido el p i ilegio de se incluido. Se a a de una inicia i a cuya impo ancia polí ica y ju ídica es di icil exa- ge a . E iden emen e, una Ley como és a no cambia po sí sola una sociedad, si no a acompañada de una mejo a en la é ica pública (de gobe nan es y go- be nados) o, al menos, de ga an ías e ec i as de su cumplimien o y de una o- lun ad ciudadana de conocimien o, pa icipación y con ol. Pe o, sin duda, una Ley de T anspa encia es la ley más impo an e que puede ap oba se pa a lo- g a una mejo ges ión, una mayo pa icipación y, po ende, un meno g ado de co upción. Como le escuché ecien emen e al P esiden e de la Comisión pa a la T anspa encia de Chile, una buena ges ión del p opio cue po conduci- ía a lle a siemp e una ida sana, pe o no es casual que sea en p ima e a cuando se llenan los gimnasios, y en o oño cuando se despueblan: el some i- mien o a la mi ada 'ajena iene cla os e ec os mo i ado es. O, en la ase clá- sica del Juez BRANDEIS, "se dice que la luz del sol es el mejo de los desin- ec an es" 4 . 3 Puede encon a se una denuncia de es e hecho en: h p://www.eldia io.es/zonac i ica/in o mes- ocul os-Ley-T anspa encia_6_45905413.h ml con enlaces al in o me de la Agencia Española de P o ec- ción de Da os en h p: / /es . sc ibd.com /doc/ 105484598 /In o me-de-la-Agencia-de-P o eccion-de-Da os y al del Consejo de Es ado en h p://es.sc ibd.com/doc/105482040/In o me-del-Consejo-Es ado-sob e- la-Ley-de-T anspa encia . Es e úl imo in o me, po cie o, conside ó que habida cuen a el con enido del An ep oyec o, se debió habe e acuado consul a al Consejo Gene al del Pode Judicial, a la Fiscalía Ge- ne al del Es ado y al Minis e io de De ensa y dado audiencia a las Comunidades Au ónomas y ecabado el pa ece del Cen o de Es udios Polí icos y Cons i ucionales, en cuyo seno se había cons i uido un Co- mi é de Expe os al que el Minis e io de la P esidencia enca gó la elabo ación de un in o me sob e el an- ep oyec o que inalmen e no ue e acuado y que hubie a apo ado impo an es elemen os de juicio. Ade- más, echó en al a la emisión de algún documen o en el que esumiesen las obse aciones o muladas po los dis in os ó ganos, en idades y suje os que in e inie on en la ami ación y se explicasen las azones po las que muchas de sus suge encias no ue on a endidas. Finalmen e, como se ha expues o en la no a an e- io , se hizo público un in o me esumen de obse aciones. 4 Académicamen e, po cie o, bas a acudi a cualquie Manual de De echo Adminis a i o, en espe- cial anglosajón o escandina o, pa a e la impo ancia capi al que pa a el De echo público iene es a ma- e ia y su peso cuan i a i o en la disciplina. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  91 Emilio Guicho  ESTUDIOS  ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  II. EL SENTIDO DE LA TRANSPARENCIA Y EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN EL DERECHO COMPARADO 5 La necesidad de anspa encia de las ac uaciones públicas se ha ido con i - iendo en una exigencia cada ez más insis en e po pa e de ac o es cuali ica- dos: es udiosos, pe iodis as, o ganizaciones no gube namen ales, e c. En las so- ciedades complejas de ines del segundo milenio y comienzos del e ce o se ha ido gene alizando la idea de que una sociedad democ á ica equie e que los ciudadanos, po sí mismos y a a és de los medios de comunicación social, puedan conoce con la mayo ampli ud cómo ac úan los pode es públicos y, de ese modo, con ola los, de ec a los malos uncionamien os y mejo a así la ca- lidad de la ges ión pública. Se a a, además, de un ema que pa ece es a al ma gen de las di e en es ideologías polí icas o mejo dicho, se p e io a ellas, en la medida en que conec a con la base misma que pe mi e su exp esión, es- o es, con la democ acia. Los países pione os en el econocimien o y egulación del de echo de acce- so a la in o mación pública se encuen an en e los más desa ollados del mun- do desde una pe spec i a democ á ica. El mo imien o ue lide ado po los pa- íses escandina os y po Es ados Unidos y los países de su á ea de in luencia an- gló ona. En e inales de los se en a y p incipios de los no en a, se expandió en- e los países la inos de la Eu opa occiden al. A inales de los no en a y p inci- pios del siglo XXI hubo una au én ica eclosión y se gene alizó la ap obación de leyes de anspa encia y acceso a la in o mación pública en los países de Eu- opa occiden al que aún ca ecían de ella, en e ellos, Reino Unido y Alemania; en los países de Eu opa y de Asia que se encon aban en la ó bi a o in eg ados en la Unión So ié ica has a la caída del mu o de Be lín, incluida ecien emen- e la p opia Rusia, y en las es an es zonas de Amé ica Cen al y del Su , Asia, Á ica y Oceanía. A odas es as egulaciones nacionales, que se ace can al cen- ena , se le suman más del doble de no mas subnacionales y la egulación de acceso a la in o mación en pode de la Unión Eu opea y un ins umen o e- gional eu opeo de especial impo ancia que ha es ado muy p esen e en la e- dacción del P oyec o, el Con enio núm. 205 del Consejo de Eu opa sob e ac- ceso a los documen os públicos, abie o a la i ma de los Es ados el 18 de junio 5 Pe mí ase la emisión a mis abajos T anspa encia y acceso a la in o mación en el De echo eu opeo, Global Law P ess/Edi o ial De echo Global, 2011, y "De echo de acceso a la in o mación: expe iencias egio- nales y es a ales en Eu opa y Amé ica", De echo Compa ado de la In o mación, ene o junio 2012, pp. 135-188, y la bibliog a ía en ellos ci ada. de 2009, que es ablece un mínimo es ánda eu opeo b . Puede deci se, pues, que se ha gene alizado a ni el mundial la exis encia de leyes de anspa encia y ac- ceso a la in o mación. Los países polí ica, social y económicamen e más desa- ollados ac ua on como pione os, pe o, en la ac ualidad, países de odos los con inen es se han sumado a es e mo imien o, con leyes en muchos casos más comple as y ac ualizadas debido p ecisamen e a su echa de ap obación, mien- as que en los países pione os la inmensa mayo ía de las leyes o iginales se han ido modi icando, muy en especial pa a adap a se a nue as ealidades, como la eu ilización de la in o mación pública y la apa ición de las nue as ecnologí- as de la in o mación. La expansión de es e géne o de no mas en los úl imos años ha ido, en de i- ni i a, asociada a la gene alización de la democ acia ep esen a i a. No obs- an e, en la mayo ía de las ocasiones, ha debido concu i una labo ac i a de las o ganizaciones no gube namen ales dedicadas a la p omoción de la ans- pa encia; de las asociaciones de pe iodis as y de los medios de comunicación y, en un g ado di icil de disce ni , de la doc ina académica. Ni siquie a esos ac- o es han sido siemp e su icien es, pues se ha necesi ado, las más de las eces, un impulso polí ico nacido en con ex os de c isis de legi imación democ á ica, sospechas de co upción y debilidad gube namen al —el caso de Es ados Uni- dos, y la " eac i ación" de la Ley as la c isis del Wa e ga e, o de la Unión Eu- opea, y la ap obación del Reglamen o 1049/2001 como espues as a una opi- nión pública especialmen e c í ica en elación con el oscu an ismo, la co up- ción y el dé ici democ á ico de las ins i uciones son ilus a i os— o de naci- mien o de nue as democ acias o de ape u a g adual de egímenes opacos — é- ase la c onología de su expansión en La inoamé ica o Eu opa del Es e o el es- o del mundo. En de ini i a, pese a que los análisis polí icos y económicos mues an a las cla as las i udes de la anspa encia, la his o ia mues a que en la mayo ía de los países a la anspa encia "se llega" en e a una e icencia inicial del que eje ce el pode y de las bu oc acias a some e su ges ión a los o- cos del deba e público in o mado. En odo caso, el esul ado inal de es e p o- ceso y de es a conjunción de ac o es ha sido la acep ación gene alizada de la necesidad y la con eniencia de ap oba no mas que ga an icen y egulen el ac- ceso a la in o mación pública. 6 La Exposición de Mo i os del An ep oyec o a i ma al espec o, aun sin nomb a lo, que és e "cons- i uye un paso undamen al y necesa io que se e á acompañado en el u u o con el impulso y adhesión po pa e del Es ado an o a inicia i as mul ila e ales en es e ámbi o como con la i ma de los ins umen- os in e nacionales ya exis en es en es a ma e ia." Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 92  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  93 Emilio Guicho  ETUDIOS  LSTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  III. LA SITUACIÓN ACTUAL EN ESPAÑA Y LA "TORMENTA PERFECTA' QUE HA IMPULSADO FINALMENTE UNA CA- RRERA POR LA TRANSPARENCIA A día de hoy, el de echo de acceso a la in o mación pública es á con em- plado en el a ículo 105.c) de la Cons i ución y desa ollado con ca ác e ge- ne al en el a ículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e, de Régimen Ju- ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común, cuyas de iciencias y lagunas (incluida la al a de egulación del p oce- dimien o y de p e isión de un ó gano independien e de con ol) son os ensi- bles. No es de ex aña , en consecuencia, que es a egulación, de ec uosa e in- oducida sin au onomía en una no ma "bu oc á ica", haya pasado desape ci- bida y haya sido incapaz de gene a una cul u a de la anspa encia, ni en los ciudadanos ni en la Adminis ación. Fal a, pues, una egulación básica y gene- al digna de ese nomb e como exis e en odos los países homologables de nues- o en o no 7 . Al igual que ocu ie a en o os países, ambién en España han enido que se los impulsos de la sociedad en iempos de una p o unda c isis de con ianza polí ica, ins i ucional y económica los que han colocado la anspa encia en la agenda polí ica de o ma no sólo nominal sino e ec i a. Se ha p oducido, en e ec o, lo que pod íamos cali ica como la " o men a pe ec a de la anspa- encia". Desde hace años, y en especial en los úl imos iempos, edi o iales y a - ículos en medios de comunicación, de muy di e en e signo, académicos y aso- ciaciones y o ganizaciones no gube namen ales enían eclamando la necesi- dad de ap oba una Ley de acceso a la in o mación. Es a demanda social co- menzó a cala en algunos p og amas elec o ales, como ocu ió en el del PSOE pa a las elecciones gene ales de 2004 y 2008. Median e la esolución núme o 33 ap obada as el Deba e sob e el Es ado de la Nación de 2010, "sob e el de- echo de lib e acceso a la in o mación pública", el Cong eso de los Dipu ados ins ó al Gobie no a p esen a en el plazo máximo de un año un P oyec o de Ley, en el que de hecho, es aba abajando, p ueba de lo cual es que el lunes 16 de agos o de 2010 e a po ada del pe iódico gene alis a de mayo i ada en 7 Jun o con es a egulación, hay que menciona la Ley 27/2006, de 18 de julio, po la que se egulan los de echos de acceso a la in o mación, de pa icipación pública y de acceso a la jus icia en ma e ia de medio ambien e y la Ley 37/2007, de 16 de no iemb e, sob e eu ilización de la in o mación del sec o público, ap obadas al calo de la necesidad de anspone sendas di ec i as comuni a ias, así como no - mas sec o iales en ma e ia de con a os, sub enciones, empleados públicos, e incluso sanciones adminis- a i as que p e én di e en es supues os de publicidad. España, con g an despliegue en páginas in e io es dando de allada cuen a de su con enido, la inminen e (en el Consejo de Minis os de ese mismo ie nes) ap obación de un An ep oyec o de Ley de T anspa encia y Acceso a la In o - mación 8 , y en la página web de una o ganización no gube namen al dedicada a la anspa encia se il ó el p opio ex o del llamado An ep oyec o 9 ; dicho An ep oyec o, sin emba go, no llegó a ap oba se. El asun o pa eció desapa e- ce de la agenda del Gobie no. Se a ó, desde luego, de una desapa ición ex- p esi a del di o cio en e los polí icos y la ciudadanía y de la impo ancia del comp omiso y la acción de és a pa a impulsa la ac i idad de aquéllos. En e ec- o, poco más a de se hacía omnip esen e el llamado mo imien o 15-M, "De- moc acia Real Ya", que abande ó como una de sus ei indicaciones más señe- as la necesidad de ap obación de una Ley de T anspa encia. Siemp e a as- as, sea de la Unión Eu opea sea de su p opia ciudadanía, los polí icos espa- ñoles se hicie on eco po in de es e clamo y la anspa encia pasó a ocupa un p ime plano en la agenda polí ica, has a el pun o de pasa se de la desidia a la ca e a po la anspa encia. En e ec o, el 7 de ab il de 2011, UPyD p e- sen aba en el Cong eso una p oposición de Ley o gánica de p incipios y me- didas con a la co upción y po la anspa encia en la ges ión pública l8 ; el 20 de junio de 2011, el Cong eso de los Dipu ados ap obó po unanimidad una moción po la que ins aba al Gobie no a p esen a un P oyec o de Ley de T anspa encia, no ya en un año, sino en unas semanas, an es de agos o de ese mismo año, el 29 de junio, el PP p esen aba en el Cong eso una p oposición de ley de T anspa encia, Acceso a la In o mación Pública y Buen Gobie no'', y el 29 de julio de 2011 el Gobie no ap obaba el An ep oyec o de Ley —a la ez que se hacía público el adelan o elec o al—. Inicia i as, odas ellas, pues, ca a a la gale ía, habida cuen a el momen o en que se p esen a on. En los p og amas elec o ales de casi odos los g upos polí icos pa a las elecciones de 20 de no- iemb e de 2011 igu aba ya la p omesa de ap obación de una Ley de T ans- pa encia. Recién inaugu ada la ac ual legisla u a, el PSOE p esen ó en el Con- g eso el 13 de diciemb e de 2011 una p oposición de ley sob e la base del An- ep oyec o del an e io Gobie no 12 y UPyD lo hizo el 22 de diciemb e, ep o- duciendo su p oposición de la an e io legisla u a. Finalmen e, el Gobie no ap obó el 23 de ma zo de 2012 su p opio An ep oyec o, muy cambiado es- 8 h p://www.elpais.com/a iculo/espana/ley/ egula a/de echo/sabe /ciudadanos/Adminis a- cion/elpepuesp/20100816elpepinac_l /Tes 9 h p:// www.access-in o.o g/documen s/Access_Docs/Ad ancing/Spain/Espa ia_An ep oyec oLey_T ans- pa encia.pd '° h p:/ /www.cong eso.es/public_o iciales/L9/CONG/BOCG/B/B_314-01.PDF#page=1 h p://www.cong eso.es/public_o iciales/L9/CONG/BOCG/B/B_326-01.PDF#page=1 12 h p: / /www.cong eso.es/public_o iciales/L10/CONG/BOCG/B/B010-01.PDF#page=1 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 94  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  95 7 j STUDIOS Emilio Guicho LSTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  pec o de la an e io p oposición de ley del PP 13 y con no pocos elemen os pa - cialmen e comunes a los ex os impulsados po el an e io Gobie no. En de i- ni i a, si bien es e paso de la inmo ilidad al sp in iene algo de son ojan e, mi- ado en posi i o, es un buen ejemplo de cómo se puede con ibui desde aba- jo, desde la sociedad, a ija las p io idades polí icas y a mo e a la acción a los g upos pa lamen a ios y al Gobie no en pos, en es e caso, de un obje i o, la anspa encia, que, de suyo, iende a p o oca la cau ela cuando no el é igo en la men e de los legislado es y de los adminis ado es, incluso de aquellos que es án con encidos, en el plano eó ico, de sus e iden es y con as adas bonda- des. O o aspec o posi i o del p oceso es que ha pues o a las cla as algo que se ha e idenciado en el casi cen ena de países que han ap obado ya sus espec- i as leyes: que se a a de una inicia i a en o no a la cual pod ía ob ene se un al o g ado de consenso polí ico, mediá ico y social, pues, es, en cie o modo, p e io a las di e en es ideologías, ya que en onca con el p opio concep o de cons ucción y p o undización de una democ acia eal. IV ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY: LUCES Y SOMBRAS. MATERIALES PARA UN DEBATE El P oyec o se di ide en dos Tí ulos: T anspa encia de la Ac i idad Pública y Buen Gobie no. El Gobie no ha decidido uni en un solo ex o dos ma e ias que, si bien pueden conside a se elacionadas, no suelen se obje o de egula- ción uni a ia en el De echo compa ado. Ha incluido ambién una disposición adicional dedicada a la e isión y simpli icación no ma i a a la que es án obli- gadas odas las Adminis aciones 14 . En es as páginas me dedica é sólo a la anspa encia y el acceso a la in o mación 15 . La b e edad y inalidad de es e esc i o me impide, e iden emen e, hace un análisis de allado de la no ma, de 13 Véase "P oposición de Ley ela i a a la anspa encia, acceso a la in o mación pública y buen go- bie no", p esen ada po el G upo Pa lamen a io Popula en el Cong eso, Bole ín O icial de las Co es Ge- ne ales. Cong eso de los Dipu ados, de 15 de julio de 2011, núm. 326-1. En e las di e encias con el pos- e io P oyec o que comen amos, las más llama i as son la ausencia de p e isión de un ó gano de con ol independien e y la limi ación de las no mas de buen gobie no a me os p incipios é icos, publicación de in- o mación sob e e ibuciones y eglas sob e el a amien o o icial de los miemb os del Gobie no y al os ca gos. 14 Disposición adicional segunda. 15 El Tí ulo dedicado al Buen Gobie no, que deja é básicamen e ue a de es e es udio, es ablece, en sín esis, en elación a los miemb os del Gobie no y al os ca gos de odas las Adminis aciones y en idades de De echo público o p i ado, p incipios é icos y de ac uación (a . 23, con base en el Código de buen go- bie no de 2005), e in acciones en ma e ia de con lic o de in e eses (a . 24), económico-p esupues a ia (a .'25, ampliando las de la Ley Gene al P esupues a ia y la Ley O gánica de Es abilidad P esupues a ia y Sos enibilidad Financie a) y disciplina ia (a . 26, ex endiendo a los suje os mencionados las de la Ley Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 96  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 al modo que sólo apun a é los elemen os básicos de modo c í ico, sub ayando lo que a mi juicio son luces y somb as, como ma e iales pa a un deba e 16 . 1. Ámbi o obje i o de aplicación. El en onque con la no ma i a sob e acceso a los a chi os y sus apo ías. Con o me es ablece la disposición adicional p ime a, se ige po la no ma- i a sob e p ocedimien o adminis a i o el acceso po los in e esados a los do- cumen os que se in eg en en un p ocedimien o en cu so. del Es a u o Básico del Empleado Público) y con empla un lis ado de sanciones, que en el caso de las eco- nómico-p esupues a ias y de las disciplina ias g a es y muy g a es pueden se una o más de en e la de- cla ación del incumplimien o y su publicación en el Bole ín O icial del Es ado, la des i ución en los ca gos públicos que ocupen, la no pe cepción de pensión indemniza o ia o la inhabili ación du an e un pe íodo de en e cinco o diez años. Si bien es cie o que la p oposición de ley del PP de 28 de junio de 2011 ya in- cluía la e ien e llamada "Buen gobie no", el An ep oyec o lo desa olla en mucha mayo ex ensión, p o- undidad y con undencia, dado que la e sión an e io sólo incluía a los miemb os del Gobie no y Al os Ca gos de la AGE y se limi aba a e e i los p incipios é icos y de ac uación ya acogidos en el Código de Buen Gobie no y a p esc ibi la publicación elec ónica nomina i a de sus e ibuciones y es ablece co- mo única denominación en el a amien o o icial la de seño /seño a. La d amá ica si uación económica e ins i ucional de nues o país pa ece habe lle ado al Gobie no, p obablemen e a inicia i a del Minis e io de Hacienda, a la con icción de la necesidad de un "golpe legisla i o de au o idad". A mi juicio, se a a no obs an e de una egulación que necesi a se epensada con sumo cuidado: el ca ác e gené ico de los ipos in ac o es, en muchos casos además con incapacidad pa a disce ni el esponsable, su solapamien- o con ipos penales, su con adicción con las p e isiones cons i ucionales, es a u a ias y o gánicas en la le- gislación sob e égimen elec o al ace ca de las causas y modos de cese en las unciones de los miemb os de los Ejecu i os, la con undencia de las sanciones p e is as y la posible ese a cons i ucional pa a su im- posición po los ibunales. Mención apa e me ece la a ibución de la compe encia pa a impone es as las sanciones. En el p ime An ep oyec o se p e eía que en el caso de los miemb os del Gobie no de la Na- ción y Sec e a ios de Es ado la compe encia pa a o dena la incoación co espondía al Consejo de Mi- nis os a p opues a del Minis o de Hacienda y Adminis aciones Públicas. En los demás supues os, ad- ié ase, cualquie a que ue a la Adminis ación compe en e, al p opio Minis o de Hacienda y Adminis- aciones Públicas. En el segundo An ep oyec o y en el pos e io P oyec o de Ley se p ecisa que si se a- a de o as Adminis aciones, la compe encia pe enece a dichos ó ganos del Es ado sólo espec o de las in acciones en ma e ia económico-p esupues a ia, ya que en los demás casos co esponde la incoación, ins ucción y esolución a los ó ganos que engan a ibuidas es as unciones en aplicación del égimen dis- ciplina io p opio de las Comunidades Au ónomas o En idades Locales en las que p es en se icios los p e- sun os esponsables (bien que hay que eco da que el égimen disciplina io en dicha no ma i a se e ie e al aplicable a los empleados públicos, y no a las au o idades). Po lo demás, la Disposición inal oc a a e- ie e como í ulo compe encial que ampa a la ley los a ículos 149.1.1', 149.1.13' y 149.1.18'. Puede in- e p e a se que lo ela i o a in acciones elacionadas con la ges ión económico- inancie a es lo que jus i- ica la mención al a ículo 149.1.13' —bases y coo dinación de la plani icación gene al de la ac i idad eco- nómica— lo que supone, po lo demás, una in e p e ación de es e í ulo ex ao dina iamen e incisi a. 16 Un es udio p ospec i o lo ealicé en T anspa encia y acceso a la in o mación pública en España: análisis y p opues as legisla i as, Fundación Al e na i as, Mad id, 2011 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  97 ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  Emilio Guicho ESTUDIOS Asimismo, se egulan po su no ma i a especí ica aquellas ma e ias que engan un égimen legal especí ico de acceso a la in o mación 17 . En el caso del acceso a la in o mación ambien al 18 , la eu ilización de la in o mación públi- ca 19 y el acceso a la in o mación ob an e en a chi os que no sean de ges ión u o icina (es o es, gene ales o cen ales, in e medios e his ó icos). Es a úl ima p e isión esul a a mi juicio sumamen e desa o unada, po mu- chos mo i os. En p ime luga , po que ope a con unas ca ego ías a chi ís icas que no necesa iamen e son comunes a odas las legislaciones au onómicas. En segundo luga , en la medida en que a a hace depende el de echo de los ciu- dadanos a conoce la in o mación en pode de la Adminis ación en cuan o a los suje os obligados, a la publicidad ac i a y a las condiciones sus an i as y p ocedimen ales de eje cicio del de echos de acceso de algo an en buena me- dida disc ecional como el ipo de a chi o en el que cons e cada ipo de in o - mación, lo que además, a ía en las p ác icas de cada Comunidad Au ónoma e incluso de los di e en es Minis e ios. Es más, algunas solici udes se an a e- gi , en pa e, po una no ma i a, y en pa e po o a, en unción de donde se halle cada pa e de la in o mación solici ada. Al espec o, en la egulación ac- ualmen e en igo , hay que eseña la absolu a de iciencia e incohe encia de la egulación legal "en pa alelo" que lle an a cabo la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e, de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P oce- dimien o Adminis a i o (LRJAP-PAC) y la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Pa imonio His ó ico Español (LPHE), y que ha dado o igen a una ex ao di- na ia con usión en una cues ión básica que debie a es a me idianamen e cla- a en p o de la segu idad ju ídica, cual es la de la no ma i a aplicable a las so- lici udes de acceso a la in o mación. Po una pa e, el a ículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e, de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común egula con ca ác e bási- co el de echo "a accede a los egis os y a los documen os que, o mando pa - e de un expedien e, ob en en los a chi os adminis a i os [...] siemp e que a- les expedien es co espondan a p ocedimien os e minados en la echa de la so- lici ud". Como puede e se, la ley no dis ingue en unción de la an igüedad del documen o o el ipo de a chi o en que se encuen e, sal o, en su apa ado 5.g) pa a exclui de su egulación "la consul a de ondos documen ales exis en es en los A chi os His ó icos" y, es más, egula la modalidad de consul a di ec a de los expedien es "cuando los solici an es sean in es igado es que ac edi en un 17 Como es el caso, en e o os, del acceso de los concejales a la in o mación municipal, egulado en los a ículos 77 LRBRL y 14 del ROF. 18 Ley 27/2006, de 28 de julio, de acceso a la in o mación ambien al. 19 Ley 37/2007, de 16 de no iemb e, de eu ilización de la in o mación del sec o público. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 98  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 in e és his ó ico, cien í ico o cul u al ele an e". De odo ello pa ece ía con- clui se que es a Ley egula con ca ác e básico el acceso a cualquie docu- men o adminis a i o, sal o los ob an es en a chi os his ó icos (incluyendo, po an o, los que se hallan en a chi os de o icina o de ges ión, gene ales o cen a- les e in e medios). Po o a pa e, y en con as e, la Ley 16/1985, de 25 de ju- nio, del Pa imonio His ó ico Español (LPHE), pese a conside a que cualquie documen o adminis a i o o ma pa e del mismo, cualquie a que sea su an i- güedad y el ipo de a chi o en el que ob e 20 , egula en su a ículo 57 el égi- men sus an i o del acceso a los documen os adminis a i os es a ales sólo una ez abandonan los a chi os de o icina o de ges ión y pasan a los cen ales, y e- mi e al desa ollo eglamen a io las condiciones pa a la ealización de las con- sul as y la ob ención de ep oducciones. Po an o egula el acceso a los docu- men os ob an es en a chi os gene ales o cen ales, in e medios e his ó icos, en con adicción con el ámbi o de aplicación del a ículo 37 LRJAP-PAC. Tu ie- on que pasa más de ein icinco años pa a que el Gobie no se decidie a a lle- a a cabo el desa ollo eglamen a io de la egulación legal de los a chi os de i ula idad es a al, po Real Dec e o 1708/2011, de 18 de no iemb e, po el que se es ablece el Sis ema Español de A chi os y se egula el Sis ema de A - chi os de la Adminis ación Gene al del Es ado y de sus O ganismos Públicos y su égimen de acceso (RDA). Es a no ma dis ingue en e a chi os de o icina o de ges ión, gene ales o cen ales, in e medio e his ó ico (a . 8) y egula en su Capí ulo IV el "p ocedimien o de acceso a documen os y a chi os" (a s. 23 a 32), que se aplica a odos los a chi os que no engan la conside ación de a - chi os de o icina o de ges ión. Pa ece que hay aquí un in en o de sal a la con- adicción legal y de apos a po la lógica del a ículo 57 LPHE. De es e mo- do, el RD, con insu iciencia de ango legal —como e a la p e isión inicial— y p o iniendo la inicia i a del Minis e io de Cul u a, se alineó con la no ma i a "p opia" de dicho Minis e io, la Ley de Pa imonio His ó ico. 20 S. FERNÁNDEZ RAMOS ( éase, en especial, "Polí icas y no ma i as a chi ís icas", Cong eso Los a chi os municipales en la España democ á ica, Za agoza, oc ub e de 2005, gen ilmen e pues o a mi dis- posición po su au o ) ha explicado cla amen e en di e sos esc i os las " azones" his ó icas de la peculia i- dad española acogida en el a ículo 49.2 LPHE, que conside a in eg an es del pa imonio documen al o- dos los documen os adminis a i os ("Fo man pa e del pa imonio documen al los documen os de cual- quie época gene ados, conse ados o eunidos en el eje cicio de su unción po cualquie o ganismo o en- idad de ca ác e público, po las pe sonas ju ídicas en cuyo capi al pa icipe mayo i a iamen e el Es ado u o as En idades públicas y po las pe sonas p i adas, isicas o ju ídicas, ges o as de se icios públicos en lo elacionado con la ges ión de dichos se icios.") y en consecuencia asocia los a chi os — odos ellos, con in- dependencia de la an igüedad de la documen ación y de su alo his ó ico— al í ulo compe encial ela i o al pa imonio cul u al, y la eno me dis unción ju ídica, o ganiza i a y uncional que ello ha gene ado. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  99 Emilio Guicho  LSTUDIOS  LSTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  4E- Aho a bien, una ez emp endida la a ea legisla i a de modi ica el a ículo 37 LRJAP-PAC y sus i ui lo ya po una Ley de T anspa encia y Acceso, lo más e ec i o y aco de con el De echo compa ado se ía, a nues o juicio, po el con- a io, es ablece que es a nue a no ma se aplica a cualquie ipo de in o ma- ción, excluida acaso la ob an e en a chi os his ó icos (que, en el caso de los es- a ales, sí pod ían egi se po lo dispues o en la Ley de Pa imonio His ó ico y en el RDA, dado que en ellos sí el in e és cul u al es el p e alen e, y no el de la anspa encia de la ges ión pública, lo que jus i ica que puedan y deban es a- blece se disposiciones especí icas en cuan o a los lími es o a los modos de ac- ceso). Sin emba go, el P oyec o se ha alineado con la lógica del RD de 2011, po- cos meses an e io a la ap obación del An ep oyec o y al que man iene en i- go , de modo que el égimen sus an i o y p ocedimen al de acceso a los docu- men os que ob an en a chi os de o icina o ges ión es el es ablecido en la Ley de T anspa encia mien as que si se encuen an en a chi os cen ales, in e - medios e his ó icos es el ecogido en la no ma i a a chi ís ica. De man ene se así, da á luga a g andes dis uncionalidades e incohe encias. Po lo demás, la egulación del P oyec o es, no obs an e, suple o ia en lo no egulado, lo que iene una impo ancia decisi a, en especial, en ma e ia de e- clamaciones en e a decisiones sob e acceso, como e emos. 2. La na u aleza del de echo, la base compe encial y los suje os obligados. En España, el a ículo 105.b) de la Cons i ución llama a la ley a egula el ac- ceso de los ciudadanos a los a chi os y egis os adminis a i os, sal o en lo que a ec e a la segu idad y de ensa del Es ado, la a e iguación de los deli os y la in i- midad de las pe sonas. No se inse a en el Tí ulo I ("De los de echos y debe es undamen ales"), sino en el IV ("Del Gobie no y de la Adminis ación"). En su momen o ue una decisión pione a la de ele a el de echo a ango cons i ucional pe o ac ualmen e condiciona la ap oximación ju ídica. Po la peculia dis inción en e ca ego ías de de echos, peculia de nues a Cons i ución, y po la ubicación del a ículo 105, el a amien o has a el momen o en nues o De echo ha sido el de un de echo au ónomo espec o del de echo undamen al a la libe ad de in- o mación, un "de echo de con igu ación legal", desa ollado po leyes o dina- ias (Ley de p ocedimien o adminis a i o, Ley de eu ilización de la in o mación pública) y aplicable sólo al pode ejecu i o. Han sido ap obadas con apoyo en el í ulo compe encial del a . 149.1.18' (bases del égimen ju ídico de las Adminis- Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 100  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 aciones Públicas). No se aplican, po ello mismo, a los demás pode es y ó ga- nos cons i ucionales (algunos de los cuales ienen sus p opias egulaciones en ma- e ia de publicidad). No se han p esen ado, pues, como desa ollo del a . 20.1.d) CE (y po ello, no son leyes o gánicas ni es án p o egidas po el ecu so de am- pa o). En la línea de la no conside ación del de echo de acceso como in eg an e de la libe ad de in o mación se mue e ambién una ju isp udencia muy escasa y que no abo da on almen e la cues ión gene al de las elaciones en e ambos de echos 21 , si bien en la más ecien e se p e ie e man ene la cues ión imp ejuz- gada 22 . Y, en es a misma, linea, el P oyec o lo es ambién de ley o dina ia y en- laza exp esamen e en su a ículo 8 con el a ículo 105.b) de la Cons i ución y no con la libe ad de in o mación, y és e ha sido p obablemen e su aspec o más po- lémico y c i icado. La doc ina ha discu ido adicionalmen e sob e si el de echo de acceso es un de echo au ónomo (y po ende no undamen al en nues o esquema cons- i ucional) 23 o, po el con a io, de una mani es ación de la libe ad de in o - mación con elación di ec a con el p incipio de democ acia 24 . Es a es la posi- ción de la doc ina más ac ualizada. En el De echo eu opeo y compa ado, el de echo de acceso a la in o mación 21 Véase al espec o STC 161/1988, de 20 de sep iemb e, que inadmi e pa cialmen e un ecu so de ampa o en el que se in oca el a ículo 105.b), si bien ha de ene se en cuen a que en es e caso no se ale- gaba la conexión de es e p ecep o con el a ículo 20.1.d). En la ju isp udencia del T ibunal Sup emo es ei e ada es a ap oximación: "El a ículo 105 b) de la Cons i ución dispone que la ley egula á, en e o as ma e ias, 'El acceso de los ciudadanos a los a chi os y egis os adminis a i os, sal o en lo que a ec e a la segu idad y de ensa del Es ado, la a e iguación de los deli os y la in imidad de las pe sonas'. Es e p ecep- o cons i ucional emi e exp esamen e a la con igu ación legal el eje cicio del de echo de acceso a los a - chi os y egis os adminis a i os, como de echo no undamen al, aunque elacionado con el de echo de pa icipación poli ica, con el de libe ad de in o mación y con el de u ela judicial e ec i a. Re leja una concepción de la in o mación que ob a en manos del pode público aco de con los p incipios inhe en es al Es ado democ á ico (en cuan o el acceso a los a chi os y egis os públicos implica una po es ad de pa - icipación del ciudadano y acili a el eje cicio de la c í ica del pode ) y al Es ado de de echo (en cuan o di- cho acceso cons i uye un p ocedimien o indi ec o de iscaliza la sumisión de la Adminis ación a la ley y de pe mi i con más e icacia el con ol de su ac uación po la ju isdicción con encioso-adminis a i a)". 22 La ecen ísima STS de 29 de mayo de 2012 dice "aun admi iendo a e ec os pu amen e a gumen- a i os que los a s. 20.1.d) y 23.1 CE engloban el de echo a ob ene in o mación de los pode es públicos — algo que dis a de se e iden e—..." 23 ÁLVAREZ RICO, M. (1979), "El de echo de acceso a los documen os adminis a i os", Documen- ación Adminis a i a, núm. 183, pp. 103-133; Pomed Sánchez, L. A. (1989), El acceso de los ciudadanos a los a - chi os y egis os adminis a i os, INAP. Mad id. 24 FERNÁNDEZ RAMOS, S. (1997), El de echo de acceso a los documen os adminis a i os, Ma cial Pons, Mad id; VILLAVERDE MENÉNDEZ, I. (1995), Los de echos del público, Tecnos, Mad id. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  101 Emilio Guicho  ESTUDIOS  ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  ha ido adqui iendo ango de de echo undamen al, bien como de echo au ó- nomo (en las decla aciones de de echos undamen ales más jó enes, como la Ca a de los De echos Fundamen ales de la Unión Eu opea, p oclamada el 7 de diciemb e de 2000, en su a ículo 42), bien como pa e del con enido de la libe ad de in o mación-exp esión (en los sis emas ius undamen ales menos e- cien es, como ha ocu ido en el sis ema del Con enio Eu opeo de De echos Humanos, a pa i de una ein e p e ación del con enido de su a ículo 10 25 ). A mi juicio, una in e p e ación e olu i a del de echo undamen al a la li- be ad de in o mación a la luz del Con enio Eu opeo de De echo Humanos, a la que emi e de o ma exp esa el a ículo 10.2 de la Cons i ución, pe mi i- ía abo da una nue a pe spec i a, la de conside a el de echo de acceso como in eg an e de la libe ad de in o mación, que se ía en odo caso la pe inen e si se p e endie a ex ende su ámbi o subje i o a odos los pode es públicos de cualquie ámbi o e i o ial, y do a lo de la mayo ga an ía que supone la e- se a de ley o gánica y el ecu so de ampa o cons i ucional. Una in e p e a- ción con o me a los ins umen os in e nacionales de de echos undamen ales susc i os po España, en pa icula a la luz del Con enio Eu opeo de De echos Humanos, siendo así que me pa ece incues ionable que poca in o mación hay más ele an e pa a la c eación de una opinión pública in o mada, a cuyo se - icio es á la libe ad de in o mación, que, p ecisamen e, la que ob a en manos de los pode es públicos. Si en la ju isp udencia cons i ucional es e de echo co- nec a di ec amen e con el p opio p incipio de Es ado democ á ico, que p eci- sa de una opinión pública in o mada, y es a a i mación se hace incluso es- pec o a in o mación sob e pe sonajes amosos, con cuán a mayo azón puede p edica se es o mismo de in o mación que de en a la p opia Adminis ación elacionada con la ges ión de los asun os públicos. Desde el pun o de is a so- ciológico en un momen o en que exis e un clamo a a o de la anspa encia y el acceso a la in o mación, el a amien o de es e de echo como un de echo "de segundo ango" pa ece si ua se ue a de es a concepción social y ha sido, como decimos, el pun o más con o e ido del P oyec o 26 . Se aduce que se a- a ía de un de echo más desp o egido, al ene una conside ación in e io a 25 Dos asun os han enido como p o agonis a a uno de los países con la legislación más a o able a la publicidad, Hung ía. En ambos, el Gobie no húnga o pa ía de que, en e ec o, una denegación de in o - mación cons i uye una inje encia en la libe ad de exp esión del a ículo 10 CEDH, en oque que ha sido acogido po el TEDH. Se a a de los asun os Tá saság a Szabadsááogoké , sen encia de 14 de ab il de 2009, y Kennedy, sen encia de 16 de agos o de 2009. Es ambién la solución a la que se ha llegado en la ju isp u- dencia de la Co e Ibe oame icana de De echos Humanos de 19 de sep iemb e de 2006, en el caso Clau- de Reyes y o os con a Chile, in e p e ando el a ículo 13 de la Con ención). 26 La ei indicación de la conside ación del de echo de acceso como de echo undamen al ha sido, p obablemen e, la más ei e ada en e los g upos p o acceso, la p ensa y en la consul a pública (como se Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 102  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 o os de echos en en ados, que sí se han econocido como undamen ales y ende a se pos e gado en e a és os, en pa icula , en e al de echo a la in i- midad y a la p o ección de da os 27 , y al no es a p o egido po el ecu so de ampa o. Se a a ía, pues, de una ein e p e ación de la libe ad de in o mación del a . 20.1.d), en línea con el De echo eu opeo y compa ado y con la doc ina sob e la ma e ia. No pa ece lo más p obable, aunque no es desca able, que, undado en la e olución del De echo in e nacional y eu opeo el T ibunal Cons i ucional ue a a p onuncia se en con a de es a opción (máxime cuando ha desplegado una ju isp udencia ealmen e "c ea i a" en elación con el de- echo a la p o ección de da os). Ello es compa ible con do a del ango de o - gánicas a las disposiciones sob e el ámbi o, el con enido del de echo y sus lí- mi es, y es ablece un égimen di e enciado en unción del suje o obligado, po leyes o dina ias, pa a los mecanismos de publicidad ac i a, el p ocedimien o de eje cicio del de echo y las eclamaciones con a las inadmisiones o las denega- ciones o ales o pa ciales pa a los suje os ac ualmen e con emplados en el P o- yec o, pudiendo man ene se pa a la in o mación elacionada con el eje cicio de ac i idades adminis a i as (en el sen ido amplio del P oyec o) la egulación en él con emplada. Si, po el con a io, se p e ie e op a po una opción ju í- dicamen e más conse ado a, conside ando el de echo de acceso un de echo au ónomo espec o a la libe ad de in o mación, con enido en el a ículo 105 de la Cons i ución y aplicable sólo a las unciones adminis a i as, se pod ía al ez op a po un é mino medio, y p e e que su p o ección judicial en los i- bunales con encioso-adminis a i os se lle e a cabo a a és del p ocedimien o econoce en el "In o me sob e la consul a pública elec ónica del An ep oyec o" elabo ado po el p opio Minis e io de la P esidencia), así como de expe os como el in o me de la O icina del Rep esen an e pa a la Libe ad de los Medios de Comunicación de la O ganización pa a la Segu idad y la Coope ación en Eu opa (OSCE). Además, o a de las c í icas más gene alizadas es que no alcanza a odos los pode es y ó ganos cons i ucionales (en e ellos, la Casa Real), lo que de i a p ecisamen e de su conside ación como un de echo "adminis a i o". 27 En cuando a lo p ime o, la ami ación del an ep oyec o pa ece da les la azón, pues en el p opio In o me de la Agencia Española de P o ección de Da os se lee: "No debe ol ida se en es e pun o que el de echo undamen al a la p o ección de da os apa ece econocido exp esamen e po la Sección segunda del Capí ulo I del Tí ulo I de la Cons i ución, mien as que el de echo de acceso a la in o mación públi- ca, aun siendo una ga an ía esencial de uncionamien o del Es ado democ á ico, no apa ece incluido en el ca álogo de de echos undamen ales y libe ades públicas ecogido en la Cons i ución". El p opio In- o me asluce una concepción es ic i a y en ocasiones e ónea de la anspa encia po elación a la p o- ección de da os. La a i mación es pa adójica po cuando el de echo a la p o ección de da os no apa ece en el ca álogo de de echos undamen ales y ha sido ex aída po el T ibunal cons i ucional de la me a e- e encia del a . 18.4 CE a la limi ación de la in o má ica (siendo así, además, que ambién se aplica a los a amien os no in o ma izados...). Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  103 ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  ESTUDIOS Emilio Guicho p e is o en los a ículos 114 a 122 de la Ley de dicha ju isdicción, que si bien se p e é pa a el p ocedimien o de ampa o judicial de las libe ades y de echos p e is o en el a . 53.2 CE (de hecho ese mismo a ículo compe encial lo ex- iende a la objeción de conciencia del a . 30 CE, que no es un de echo un- damen al). Se ía una ex ensión legal de un p ocedimien o judicial p e e en e sin o o ga le na u aleza de de echo undamen al ni ab i la ía de ampa o cons i ucional y pa a la que bas a ía ley o dina ia dado que ese es el ango de la p opia Ley de la ju isdicción con encioso-adminis a i a. El P oyec o, al conside a se desa ollo del a ículo 105.b) se apoya en dos í ulos compe enciales en lo que se e ie e a anspa encia y acceso a la in o - mación 28 . Aunque el legislado no lo p ecisa, pa ece habe in e p e ado que el a ículo 149.1.18 es la base compe encial p incipal, y que el a ículo 149.1.1a ac úa como complemen o pa a el diseño de la necesa ia exis encia de un ó - gano independien e de esolución de eclamaciones (a semejanza de lo que hi- cie a la Ley o gánica 15/1999, de 13 de diciemb e, de p o ección de da os pe - sonales, con e endo po la STC 290/2000), y egula, de es e modo, la ans- pa encia y el acceso a la in o mación adminis a i a, y no la legisla i a o judi- cial, lo que ha ecibido c í icas po pa e de di e sas ins i uciones y o ganiza- ciones no gube namen ales. No obs an e, hay que econoce que se encuen a en es o la línea más gene al del De echo compa ado y es en odo caso lo úni- co cohe en e con la base compe encial u ilizada, de modo que la publicidad de las ac uaciones de o os pode es del Es ado dis in os al Ejecu i o po su ac i i- dad ca ac e ís ica, no adminis a i a, queda ue a del P oyec o 29 . Se acoge, pues, una noción uncional de Adminis ación, que incluye a odas las Admi- nis aciones y sus en idades ins umen ales, ambién las En idades ges o as y los Se icios comunes de la Segu idad Socia1 30 , a las Co po aciones de De e- cho Público y a los ó ganos cons i ucionales (en e los que se incluye al CGPJ pe o no a las ac i idades adminis a i as de las salas de gobie no de juzgados y ibunales) y las ins i uciones au onómicas análogas "en elación con sus ac- i idades suje as a De echo adminis a i o". P obablemen e se ía con enien e sus i ui es a exp esión po una e e encia a sus ac i idades en ma e ia de "pe - sonal, bienes o con a ación", pues de lo con a io queda án ue a del conoci- 28 Pues ambién apela, como dijimos, al a ículo 149.1.1 3 a —bases y coo dinación de la plani icación gene al de la ac i idad económica — p obablemen e como ampa o de las disposiciones de buen gobie no en ma e ia de sanciones po incumplimien o de no mas económico- inancie as. 29 En España, en odo caso, la Cons i ución p e é la publicidad de las ac uaciones de los di e en es pode es públicos, que es án desa olladas en el Reglamen o del Cong eso de los Dipu ados y del Senado, pa a el Pode Legisla i o, y en la LOPJ, pa a el Judicial. 30 No edad del P oyec o espec o del An ep oyec o. mien o público la in o mación sob e es as ma e ias cuando se encuen en ba- jo un égimen de De echo ci il, me can il o labo al. Además, se a más allá, ampliando el adio de aplicación a las sociedades me can iles en cuyo capi al social la pa icipación, di ec a o indi ec a, pública sea mayo i a ia (se ha apun ado, en e o os, po el Obse a o io de la Con- a ación Pública, que debe ía acudi se más bien al concep o de pode adjudi- cado del a ículo 3.1.h) de la Ley de con a os) 31 , a las undaciones del sec o público (se u iliza aquí una e minología un an o es ic i a po "es a alis a") y a las asociaciones cons i uidas po las Adminis aciones, o ganismos y en i- dades an es mencionadas, así como, siguiendo una suge encia del Consejo de Es ado, a los ó ganos de coope ación in e adminis a i a (en cuyo caso se á la Adminis ación que os en e la sec e a ía la que deba cumpli con las obliga- ciones). Obsé ese que el P oyec o no incluye al Gobie no de la Nación, al ez po en ende que, po una pa e, se a a de un ó gano "mix o" polí ico-adminis- a i o y, po o a, la in o mación que maneja es apo ada o cus odiada po ó - ganos in eg ados en la AGE, pe o lo cie o es que el Con enio 205, que, como decimos, España p e ende a i ica , sí obliga exp esamen e a su inclusión. En el caso de las pe sonas isicas y ju ídicas que p es en se icios públicos o eje zan po es ades adminis a i as, es án obligadas a suminis a , p e io eque i- mien o, a la Adminis ación, o ganismo o en idad de los an e io men e desc i os al que se encuen en inculadas oda la in o mación necesa ia pa a el cumpli- mien o po aquélla de las obligaciones p e is as en es a Ley. Es a obligación se ex iende (es una no edad de la segunda edacción del An ep oyec o que se ha man enido en el P oyec o) a los adjudica a ios de con a os del sec o público en los é minos p e is os en el espec i o con a o. Es a úl ima p e isión me pa ece, en linea con la obse ación del Consejo de Es ado, c i icable po ambigua y po pode lle a a e ec os con a ios a la anspa encia p e endida 32 . 31 Cualesquie a en es, o ganismos o en idades con pe sonalidad ju ídica p opia, que hayan sido c e- ados especí icamen e pa a sa is ace necesidades de in e és gene al que no engan ca ác e indus ial o me can il, siemp e que uno o a ios suje os pe enecien es al sec o público inancien mayo i a iamen e su ac i idad, con olen su ges ión, o nomb en a más de la mi ad de los miemb os de su ó gano de admi- nis ación, di ección o igilancia." 32 En palab as del Consejo de Es ado: "debe ía alo a se la con eniencia de modi ica el inciso inal de es e apa ado, que, en el caso conc e o de los adjudica a ios de con a os del sec o público, emi e la de e minación del con enido y la ex ensión de es a obligación a lo que disponga el espec i o con a o. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 104  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 105 Emilio Guicho  LSTUDIOS  LSTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  de da os elacionados con la o ganización, el uncionamien o o los gas os públi- cos (donde, po cie o, hab ía que en ende incluidas las agendas de los al os ca - gos), odo ello sal o casos excepcionales, en los que p e alezca la p o ección de da os po que es é al se icio de alo es supe io es (como la p opia in eg idad de las pe sonas, en casos como el que comen amos en ma e ia de publicidad ac i a en elación con los unciona ios de p isiones). Es más, buena pa e de es a in o - mación ya es pública po que así lo disponen leyes sob e empleados públicos, con- a ación, sub enciones, égimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas — con el de echo a iden i ica a los unciona ios que ami an un p ocedimien o, e c.- y, como imos se some en aho a la obligación de publicidad ac i a. En los demás supues os, debe ía p ocede se a una ponde ación en e los de echos en juego y el alo de la in o mación pa a la anspa encia de la ac i idad pública. Además, es necesa io es ablece no mas de p ocedimien o que pe mi an ponde a co- ec amen e los in e eses en juego en casos limi e (dando audiencia a los a ec a- dos, sin po ello o o ga les un de echo de e o, y no acili ando la in o mación has a an o la decisión sea i me). El p ime y el segundo An ep oyec o se hací- an eco de odos es os p incipios, en linea con el De echo compa ado. El único ma iz es que se p e eía que en los demás casos se o o ga ía el acceso si as una ponde ación su icien emen e azonada el ó gano compe en e pa a esol e con- side aba que no se pe judica ía con ello ningún de echo cons i ucionalmen e p o egido (siendo así que me pa ece debe ía más bien llama se a una ponde a- ción en e los de echos en juego y la anspa encia, en la medida en que el de e- cho a la p o ección de da os es en sí un de echo au ónomo cons i ucionalmen e p o egido, y no sólo un de echo un de echo ins umen al, como ei e adamen e ha pues o de mani ies o el T ibunal Cons i ucional, en especial en la sen encia 292/2000, po lo que se incu ía en una con adicción lógico-ju ídica). Pues bien, és e ha sido, con mucho, el p ecep o que ha su ido una mayo ans o mación, en e el segund9 An ep oyec o y el P oyec o en iado a las Co - es. Y dicha ans o mación ha sido consecuencia de la asunción p ác icamen- e in o um y ac í ica del in o me de la Agencia Española de P o ección de Da- os, que incluso inaliza con una edacción al e na i a del p ecep o que ha si- do copiada en el P oyec o. Dicho in o me, en ealidad, ap o echa ma e iales de di e sos in o mes an e io es, con el g a e de ec o de que se p oyec aban so- b e ealidades pa icula es o, di ec amen e, di e sas, como ue el in o me emi- ido el 25 de oc ub e de 2011 al que se ía el RDA de 18 de no iemb e de 2011 al que an es nos e e imos, pensado en ealidad en la lógica del acceso a docu- men os en a chi os his ó icos po azones cul u ales, y no en el acceso a in o - mación " i a" pa a el conocimien o y con ol de la ges ión pública. En su in- o me, la AEPD peopone una mayo a monización de ambos bloques no ma- i os, con esul ados desiguales. En e ec o: Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 118  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 — Se man iene en el pá a o p ime o la p e isión de que la no ma aplicable con ca ác e gene al pa a esol e las solici udes es la no ma i a sob e acceso (la AEPD p e endía que se añadie a que ambién la Ley O gánica 15/1999, de 13 de diciemb e, LOPD, pe o no se ha inco po ado, a mi juicio co ec amen- e, pues la mención oscu ecía el sen ido de la p e isión), sal o cuando la in o - mación solici ada con enga sólo da os e e idos al solici an e, en cuyo caso es- a á eje ciendo el ambién llamado "de echo de acceso" de la no ma i a sob e p o ección de da os y se aplica á es e bloque no ma i o, si bien se ha añadido que ello "sin pe juicio de que, en es e caso, el o o gamien o del acceso pe mi- a el conocimien o po el solici an e no sólo de los da os que con enga la in- o mación de los que sea i ula , sino de es a en su o alidad" 45 . Lo cie o es que lo que p e endía es a p e isión e a simplemen e acla a algo ya asen ado en el De echo compa ado, pe o que inicialmen e gene ó con o e sias en di e sos países: que las solici udes de acceso a la in o mación se ami an y esuel en con o me a lo dispues o en el P oyec o, sin pe juicio del ambién llamado "de- echo de acceso" del i ula a sus p opios da os que, in eg an e de los llamados de echos 'ARCO" (acceso, ec i icación, cancelación y oposición) es ablece en el a ículo 15 de la (LOPD). Es e de echo se puede eje ci a an o en e a es- ponsables de iche os públicos como p i ados, y se e ie e a la in o mación de los da os some idos a amien o, su o igen y las comunicaciones ealizadas o que se p e én hace de los mismos, con una egulación del plazo pa a o o ga lo y la p ohibición, de eje ci a lo po in e alos in e io es a doce meses sal o que se jus i ique un in e és legí imo. Es e ambién llamado de echo de acceso se de- sa olla en los a ículos 27 a 30 del Reglamen o de desa ollo de la LOPD y su denegación es impugnable an e la co espondien e Agencia de P o ección de Da os. El a ículo 27.3 p e é exp esamen e que "El de echo de acceso es in- dependien e del que o o gan a los a ec ados las leyes especiales y en pa icula la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e, de Régimen Ju ídico de las Adminis a- ciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común". No p ecisa si se e ie e al de echo del 35.a) ("a conoce , en cualquie momen o, el es ado de la ami ación de los p ocedimien os en los que se engan la condición de in e e- sados, y ob ene copias de documen os con enidos en ellos") o del 35.h) ("al ac- ceso a los egis os y a chi os de las Adminis aciones Públicas en los é mios p e is os en la cons i ución y en és a u o as leyes", desa ollado has a hoy en el a ículo 37 de dicha Ley y en el u u o en el P oyec o que aho a es udiamos. u En ealidad la AEDPD p opuso que se pe mi ie a no sólo el conocimien o de los da os con enidos en el documen o (que, jun o a las cesiones que se hayan hecho de ellos, es lo que p e é la LOPD), sino del documen o mismo en que aquéllos cons e, pa a que es a p e isión no pusie a al p opio i ula de los da- os en una posición in e io al de cualquie solici an e de acceso a la in o mación, y el edac o del P o- yec o lo ha aducido en cla e de "in o mación" en luga de "documen o". Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  119 ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  Emilio Guicho ESTUDIOS Lo cie o es que la edacción inal pod ía mejo a se pa a acla a se el p incipio, simple, que p e ende es ablece se, de aplicabilidad a las solici udes de in o - mación de es e géne o de la no ma i a sob e acceso a la in o mación incluso si se a a de una solici ud o mulada po una pe sona que pudie a apa ece ci- ada en dicha in o mación. — En el apa ado segundo se ha in oducido una ma ización, dis inguiendo den o de los da os especialmen e p o egidos los del a ículo 7.2 LOPD (ideo- logía, a iliación sindical, eligión y c eencias), cuyo acceso po e ce os sólo ca- be con el consen imien o exp eso y po esc i o del a ec ado, sal o que p e ia- men e los haya hecho mani ies amen e públicos; y los del a ículo 7.3 LOPD (o igen acial, salud y ida sexual) o da os ela i os a in acciones penales o ad- minis a i as que no conlle an amones ación pública al in ac o , en cuyo caso el acceso sólo se pod á au o iza en caso de que se cuen e con el consen i- mien o exp eso del a ec ado o si es u ie a ampa ado po una no ma con an- go de Ley. — En el caso de los documen os que con engan da os "me amen e iden i i- ca i os" elacionados con la o ganización, uncionamien o o ac i idad pública del ó gano, con ca ác e gene al se concede á el acceso a la in o mación, sal- o que en el caso conc e o p e alezca la p o ección de da os pe sonales u o os de echos cons i ucionalmen e p o egidos sob e el in e és público en la di ulga- ción 46 . Aquí la única adición es la mención a los da os "me amen e iden i ica- i os", que puede complica el en endimien o del p ecep o. La AEPD in en a una in e p e ación in eg ado a de los bloques no ma i os de p o ección de da- os y acceso a la in o mación, siendo así que en ma e ia de p o ección de da- os, el Reglamen o de desa ollo de la LOPD (po cie o, ex alimi ándose e in- adiendo la ese a de ley), en línea con la in e p e ación de la p opia AEPD y po su inicia i a, excluyó en su a ículo 2.2 del concep o de da o pe sonal los me amen e iden i ica i o de las pe sonas ísicas en cuan o abajado es (nom- b es, apellidos, unciones, di ección, elé ono...) y los da os de emp esa ios in- di iduales en su condición de ales. Pe o el sen ido de la anspa encia es más amplio, y el de es e p ecep o (inspi ado en una egla gene al en el De echo compa ado) es p ecisamen e que la p esencia del nomb e de una pe sona no puede impedi que se conozcan da os ele an es sob e la ac uación pública: no sólo iden i ica i os de unciona ios o au o idades, sino ela i os a las decisiones 46 En es e pun o el Consejo de Es ado suge ía modi ica la e e encia al in e és público po o a al "in- e és legí imo en el acceso", lo que supone un en endimien o e óneo de la na u aleza del de echo de ac- ceso. públicas que adop an que, a su ez, a menudo implica la mención de nomb es de e ce as pe sonas (con a is as, bene icia ios de sub enciones, de licen- cias...). — Fue a de es os casos, se man iene una co ec a egla de ponde ación del in e és público en la di ulgación y los de echos de los a ec ados, en pa icula su de echo a la p o ección de da os (en ealidad, debe ía se sólo és e, pues los demás ya es án cubie os po o as excepciones). La no edad es que la AEPD ha que ido, con "buena olun ad" ellena la ley con c i e ios ponde a i os, lo cual esul a encomiable si son a inados, pe o puede llega a desmon a el sis e- ma legal, si son e óneos. Y pa a ello se ha alido de c i e ios "po a as e" de i ados de in o mes p e ios. Veamos: Po una pa e, c i e ios ex aídos de su análisis de 2011 de la no ma i a so- b e pa imonio his ó ico y a chi os. Así, el meno pe juicio de los a ec ados de- i ados del anscu so de los plazos es ablecidos en el a ículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Pa imonio His ó ico Español. Dicho a ículo, co- mo imos, ige a día de hoy el acceso a los a chi os que no engan la conside- ación de a chi os de ges ión, y, si el P oyec o se man iene en sus é minos, se man iene igen e y excluye la aplicación pa a el es o de a chi os de la no ma i a sob e acceso a la in o mación que se p e ende ap oba . Po ello mismo, pa ece inopo una es- a emisión, po lo demás compleja 47 . Menos jus i icado aún y más g a e en lo que supone de o pedo a la línea de lo ación del de echo de acceso como de- echo au ónomo inculado a la ciudadanía y la igualdad de odos en el cono- cimien o de la in o mación pública es el segundo c i e io p e is o, con o me al 47 El a ículo 57 p e é que los documen os que con engan da os pe sonales de ca ác e policial, p o- cesal, clínico o de cualquie o a índole que puedan a ec a a la segu idad de las pe sonas, a su hono , a la in imidad de su ida p i ada y amilia y a su p opia imagen, no pod án se públicamen e consul ados sin que medie consen imien o exp eso de los a ec ados o has a que haya anscu ido un plazo de ein i- cinco años desde su mue e, si su echa es conocida, o, en o o caso, de cincuen a años, a pa i de la e- cha de los documen os. Es a disposición ha sido un au én ico enigma en cómo in e p e a la y a icula la y el RDA de 2011 ha in en ado "acla a la" disponiendo que si el da o del allecimien o no cons a, el in e- esado debe apo a ce i icación expedida po el Regis o Ci il, y que si no es posible conoce la echa o el hecho del allecimien o y el documen o iene una an igüedad supe io a cincuen a años "el acceso se concede á si, a endidas las ci cuns ancias del caso, se en iende azonablemen e excluida la posibilidad de lesión del de echo a la in imidad pe sonal y amilia o el iesgo pa a la segu idad del a ec ado y siemp e de con o midad con la no ma i a sob e p o ección de da os" (a . 28.3), a la ez que dispone que si se a- a de documen os nomina i os o me amen e iden i ica i os que no a ec an a la segu idad o la in imidad, es posible accede cuando el i ula haya allecido o el solici an e ac edi e la exis encia de un in e és legí- imo en el acceso, que se en ende á exis en e en quienes lo solici en pa a el eje cicio de sus de echos y los in es igado es que ac edi en que el acceso se p oduce pa a una inalidad his ó ica, cien í ica o es adís ica (a . 28.3). Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 120  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  121 Emilio Guicho  ESTUDIOS  ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  cual se oma á en conside ación "la jus i icación po los solici an es de su pe i- ción en el eje cicio de un de echo o el hecho de que engan la conside ación de in es igado es y mo i en el acceso en ines his ó icos, cien í icos o es adís i- cos". Como an es dijimos, ello supone un desconocimien o g a e del sen ido del de echo e in oduce p incipios de di e encia de a o en unción de la cua- lidad del solici an e y de jus i icación de in e eses pa icula es (cul u ales, sien- do así que, además, el P oyec o no se aplica a a chi os que no sean de o icina o ges ión...) ajenos a la lógica del de echo y del es o del a iculado del P o- yec o". Se ía muy impo an e sup imi es a p e isión. Po o a, el e ce y cua o c i e ios se e ie en al "meno pe juicio de los de- echos de los a ec ados en caso de que los documen os únicamen e con u ieses da os de ca ác e me amen e iden i ica i os de aquéllos" y a "la mayo ga an- ía de los de echos de los a ec ados en caso de que los da os con enidos en el do- cumen o puedan a ec a a su in imidad o segu idad". Ambos son en ealidad e- dundan es con los p incipios gene ales, y en es a medida casi supe luos, sólo que aho a se exp esan en e minología p opia de las leyes de acceso y no en la de p o ección de da os. Pues o que no hay una iden i icación plena, sino sólo endencial, en e da os especialmen e p o egidos y da os ín imos, bien pod ían, no obs an e, man ene se si con ibuyen a acla a los c i e ios de ponde ación. Se ha acla ado ambién que no es necesa ia es a ponde ación si el acceso se e ec úa p e ia disociación de los da os de ca ác e pe sonal de modo que se im- pida la iden i icación de las pe sonas a ec adas. En ealidad, es au ológico, en la medida en que en ese caso dejan de se da os pe sonales (" e e idos a pe so- 48 Así po ejemplo, en la ju isp udencia de un país señe o en la ma e ia, como los Es ados Unidos, el T ibunal Sup emo ha acla ado que debe iden i ica se si en e ec o la di ulgación se ía una amenaza pa a la p i acidad, pues de lo con a io no es necesa io p osegui el análisis y la in o mación debe se di ulga- da. A con inuación, ha de analiza se si concu e un in e és público en el conocimien o de la in o mación, pues en caso nega i o, el acceso debe denega se. Si cons a a el posible pe juicio pa a la p i acidad y el in- e és público de la in o mación, el T ibunal Sup emo ha sen ado el p incipio según el cual la ap eciación del in e és público con apues o a la p i acidad ha de hace se en é minos obje i os, es o es, en unción de la na u aleza de la in o mación y su idoneidad pa a con ibui a la anspa encia y con ol de la ac uación adminis a i a. Po an o, el in e és pe sonal del solici an e es i ele an e, lo que implica que la Adminis- ación debe a a de igual modo a cualquie solici an e espec o de la misma in o mación (sal o aquella en que el solici an e sea el p opio a ec ado). Es más, ha de hace se abs acción de la inalidad pa icula del solici an e, y ocaliza en la na u aleza del documen o solici ado y su elación con el in e és público ge- ne al, y los posibles e ec os de la di ulgación en el público en gene al. Se excluye, po an o, la in o ma- ción solici ada pa a ob ene o complemen a p uebas pa a un p oceso judicial p i ado, pa a cuyo acceso han de u iliza se los cauces opo unos den o del p oceso judicial. Es a pe spec i a iene además como consecuencia la de acili a un c i e io que pe mi e ambién su aplicación a ca ego ías abs ac as de docu- men os. El leading case lo cons i uye la sen encia de 1989 dic ada en el asun o Uni ed S a es Depa men o jus- ice . Repo e s Commi ee o F eedom o he P ess [489 U.S. 749 (1989)]. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 122  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 nas iden i icadas o iden i icables"), pe o si con ibuye a o ien a a los aplicado- es de la no ma hacia es a modalidad de acceso pa cial, conocida de muchas no mas sob e acceso en el De echo compa ado, puede se bien ecibido. En e ec o, en muchas ocasiones, bas a la disociación pa a consegui un co ec o equilib io en e anspa encia y p o ección de da os 49 . Finalmen e, se han man enido la p e isión de que la no ma i a sob e p o- ección de da os pe sonales es de aplicación al a amien o pos e io de los ob- enidos a a és del eje cicio del de echo de acceso, que, aunque sea innecesa- ia, con ibuye a e o za la in eg ación de ambos bloques no ma i os 5 °. 8. P ocedimien o y o ganización. El De echo compa ado pone de elie e la necesidad de diseña un p ocedi- mien o simple, ágil y económicamen e asequible pa a odos los ciudadanos, pues es á en juego p ecisamen e su pa icipación e ec i a en la ida democ á- ica y la in o mación equie e pa a se ú il inmedia ez. El P oyec o, es imo, egula de o ma muy con incen e el p ocedimien o. Es- ablece libe ad de medios pa a la solici ud, bas ando con que cons e la iden i- dad, la in o mación que se solici a, una di ección de con ac o a e ec o de co- municaciones, p e e en emen e elec ónica, y en su caso la modalidad de ac- ceso que se p e ie a. Las solici udes no equie en mo i ación, que es me a- men e opcional. He de endido en o os abajos que se a a de una p e isión sana, la de pe mi i exp esa los mo i os, pa a una mejo ponde ación del in- e és pa a el público que puede ene la in o mación. En esa medida, la solu- ción me pa ece ace ada, si bien no su o mulación ("el solici an e pod á inclui los mo i os po los que solici a la in o mación y que debe án se enidos en cuen a cuando se dic e esolución"), ya que, como imos, si algo deja cla o el De echo compa ado es que los mo i os que cada pe sona pueda ene pa a so- 49 Po ejemplo, con ca ác e gene al, pa a con ola la co ec a e aluación de p uebas de oposición, y con ello, la igencia del acceso po mé i o y capacidad, bas a compa a el con enido de a ios que ha- yan exámenes que hayan ob enido la misma cali icación, sin necesidad de conoce la conc e a iden idad de las pe sonas que los hayan ealizado. 50 Además se ha añadido, a suge encia de la AEPD, una disposición adicional quin a sob e colabo a- ción con la AEPD, que p e é que és a y ATEVAL adop en conjun amen e las esoluciones que sean ne- cesa ias a in de de e mina los c i e ios de aplicación de es as eglas, en pa icula en lo que espec a a la ponde ación del in e és público en el acceso a la in o mación y la ga an ía de los de echos de los in e e- sados cuyos da os se con u iesen en la misma, de con o midad con lo dispues o en es a no ma y en la LOPD. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  123 Emilio Guicho  STUDIOS  STUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  lici a in o mación no han de se enidos en absolu o en cuen a pa a la deci- sión, que es un juicio abs ac o, des inculado de la iden idad del solici an e, que deben ponde a los de echos o bienes a ec ados con el in e és público de la gene alidad de los ciudadanos en la di ulgación de la in o mación. La e- dacción acogida po el P oyec o es, cuan o menos, ambigua, y pod ía se sus- cep ible de una in e p e ación e e ida a los mo i os pe sonales de cada solici- an e que desen oca a el en e o edi icio de la anspa encia. Acoge causas de inadmisión, median e esolución mo i ada, que incluyen la in o mación que no ob a en pode del ó gano al que solici a cuando se des- conozca el compe en e (pues, de conoce se, debe een iá sele la solici ud; sin emba go, el 15.2 dispone que en el caso de que se inadmi a una solici ud po es a causa, el ó gano que acue de la inadmisión debe indica en la esolución el ó gano que, a su juicio, es compe en e pa a conoce de la solici ud, lo que pa ece un con asen ido); o las mani ies amen e epe i i as o abusi as (algo co- mún en muchas no mas de o os países). Aho a bien, ambién incluye la ela- i a a in o mación excep uada del de echo de acceso (con la c í ica que an es o mulé) y la que a ec e a una plu alidad de pe sonas cuyos da os pe sonales pudie an e ela se con el acceso a la pe ición, en núme o al que no sea posi- ble da les aslado de la solici ud en el iempo es ablecido pa a su esolución, caso és e en el que lo p oceden e se ía más bien que esol ie a el ó gano com- pe en e ponde ando en abs ac o sin audiencia de los a ec ados (que po lo de- más, como dije, ca ecen de de echo de e o). La ami ación es ágil y p o ac ione, een iando la solici ud al ó gano que po- see la in o mación cuando se conoce o cuando haya sido elabo ada o gene a- da en su in eg idad o pa e p incipal po o o, y solici ando p ecisiones en ca- sos de solici udes demasiado imp ecisas y con un plazo pa a que los e ce os a ec ados o mulen alegaciones (no sólo puede es a en juego la p o ección de da os, sino la p opiedad indus ial, el sec e o come cial, e c.). El plazo de eso- lución se mue e den o de pa áme os compa ados azonables: de un mes des- de la ecepción, ampliable po o o mes en el caso de que el olumen o la com- plejidad de la in o mación que se solici a así lo hagan necesa io, p e ia no i i- cación al solici an e, añadido p opues o po el Consejo de Es ado. Han de se mo i adas las esoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acce- so pa cial o a a és de una modalidad dis in a a la solici ada y las que pe mi- an el acceso cuando haya habido oposición de un e ce o. Las esoluciones de- ben no i ica se al solici an e y a los e ce os a ec ados que así lo hayan solici a- do (pa ece un an o es ic i o exigi una pe ición exp esa de un e ce o que no iene po qué conoce es a exigencia, po lo que debe ía en ese caso p e e se que se le in o me de es a posibilidad). Especial a ención me ece el ema del silencio, que se p e é como nega i o, lo que ha sido obje o de nume osas c í icas, en pa icula , po o ganizaciones no gube namen ales y medios de comunicación. C í icas a mi juicio absolu a- men e injus i icadas. Me a e o a a i ma que en es a ma e ia sólo cabe azo- nablemen e es a solución (al menos si que emos segui eniendo Es ado y de- echos cons i ucionales). No pa ece casual que sea la acogida po la p ác ica gene alidad de leyes de acceso a la in o mación en el De echo compa ado. ¿Acaso la sociedad es a ía dispues a a que po el me o anscu so del plazo pa- a ecu i hubie a que des ela planes de lucha con a el na co á ico o el his- o ial clinico de cualquie ciudadano? El ema no me ece ía de ene se en él si no ue a, como digo, po las c í icas ecibidas, que desconocen que el silencio no es una opción, sino una ga an ía en e al incumplimien o de una obliga- ción, o la p opia na u aleza del silencio posi i o como au én ico ac o decla a- i o de de echos que, en caso de no hace se e ec i os, cabe eclama judicial- men e sin que el ibunal pueda en a en el ondo del asun o. Como medida pedagógica y de " omen o" del cumplimien o, suge í en la comisión de expe - os una mención especí ica a las sanciones disciplina ias an e incumplimien os ei e ados, que ha sido acogida como in acción g a e a los e ec os de la apli- cación a sus esponsables del égimen disciplina io p e is o en la co espon- dien e no ma i a egulado a. En caso de concede se el acceso, se op a po la modalidad elec ónica sal- o pe ición en con a io, lo que me pa ece azonable siemp e, cla o, que se ha- ya consignado una di ección elec ónica en la solici ud. Cuando la in o ma- ción ya ha sido publicada, bas a como indica al solici an e cómo puede acce- de a ella (pod ía añadi se, siemp e que es é azonablemen e disponible, como hacen algunas no mas de o os países). El acceso es g a ui o, si bien la expedi- ción de copias o la ansposición de la in o mación a un o ma o di e en e al o iginal pueden da luga a la exigencia de exacciones. Un p oblema que no podemos abo da aquí, pe o de g an in e és, es la no e iden e a iculación de es a ley con la no ma i a es a al sob e eu ilización de la in o mación pública con ines come ciales, egulada en una Di ec i a comuni a ia, aho a en e i- sión, y adap ada en España po la Ley 37/2007, de 16 de no iemb e. Pa a hace e ec i a la ges ión de la in o mación con o me a es e p ocedi- mien o, el P oyec o obliga a odas las Adminis aciones Públicas incluidas en su ámbi o de aplicación a es ablece sis emas pa a in eg a la ges ión de solici- udes de in o mación de los ciudadanos en el uncionamien o de su o ganiza- ción in e na. Se a a de un p incipio muy gene al aco de con la na u aleza bá- sica de la no ma y la compe encia de cada Adminis ación pa a au oo gani- za se, in oducido de hecho en el segundo An ep oyec o. Pa a la AGE, se p e- Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 124  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 125 Emilio Guicho  STUDIOS  ESTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  é la c eación de Unidades especializadas de In o mación, compe en es pa a ecaba y di undi la in o mación some ida a publicad ac i a, ecibi y da a- mi ación a las solici udes de acceso a la in o mación, ealiza los ámi es in- e nos necesa ios pa a da acceso a la in o mación solici ada, ealiza el segui- mien o y con ol de la co ec a ami ación de las solici udes de acceso a la in- o mación; lle a un egis o de las solici udes de acceso a la in o mación; ase- gu a la disponibilidad en la espec i a página web o sede elec ónica de la in- o mación cuyo acceso se solici a con más ecuencia; man ene ac ualizado un mapa de con enidos en el que queden iden i icados los dis in os ipos de in o - mación que ob e en pode del ó gano (es as dos úl imas in oducidas en la se- gunda edacción) así como odas aquellas unciones que sean necesa ias pa a asegu a una co ec a aplicación de las disposiciones de es a Ley. Aunque el P oyec o no inca dina es as Unidades de In o mación en ningún ó gano con- c e o, pa ece que, habida cuen a sus compe encias gene ales en ma e ia de in- o mación y coo dinación, las Subsec e a ías es án llamadas a in eg a a dichas Unidades. El es o de en idades son lib es pa a es ablece su o ganización, siemp e que iden i iquen cla amen e el ó gano compe en e pa a conoce de las solici udes de acceso. Jun o a las unidades especializadas, cabe eseña que el De echo compa ado conoce o as écnicas o ganiza i as, o ma i as y de di u- sión al se icio de la e ec i idad del De echo, incluidas la edición de guías ciu- dadanos que ace quen de o ma pedagógica y con un lenguaje llano el con e- nido del de echo al ciudadano medio o la lle anza y publicidad elec ónica de egis os de documen os que pe mi an búsquedas con c i e ios sencillos. 9. Ga an ías. Las esoluciones en ma e ia de acceso ponen in a la ía adminis a i a y son ecu ibles an e la ju isdicción con encioso-adminis a i a. Se a a de una impo an e no edad inco po ada en el segundo An ep oyec o, que suge í en el comi é de expe os, pues la p ime a edacción emi ía al égimen gene al de los ecu sos adminis a i os, y, po ende, a la necesidad de in e pone ecu so de alzada si se a aba de decisiones que no ago aban la ía adminis a i a, lo que podía supone , po una pa e, una dilación mal a enida con la necesidad de espues a ápida que ca ac e iza el mundo in o macional (conoce pa a pa icipa y con ola ) y, po o a, el iesgo de que, en caso de silencio en ía ecu so de alzada en e a un silencio en ía de solici ud se p oduje a el silen- cio posi i o p e is o en el a ículo 43.1 LRJAP-PAC, indeseable po las azo- nes ob ias an es enunciadas. Hab ía que elimina , sin emba go, la e e encia a la " ía adminis a i a", que habida cuen a que en algunas ocasiones no es á en juego po a a se de suje os obligados que no ienen esa na u aleza, es écni- camen e de ec uosa (o bien añadi un "en su caso"). En es a línea, obsé ese que se uni ica la compe encia en la ju isdicción con encioso-adminis a i a (siendo así que algunas decisiones pueden p o eni de suje os p i ados, como las sociedades me can iles de capi al mayo i a io público) lo que me pa ece ace ado y cohe en e con la noción uncional que se a imponiendo en el De- echo adminis a i o, si bien plan ea si no se ía con enien e acla a es a cues- ión ambién en el a ículo 2 de la Ley de la Ju isdicción Con encioso Admi- nis a i a y e i a así posibles con lic os con el o den ju isdiccional ci il. Se p e- é po lo demás, ace adamen e, que si ha exis ido oposición de e ce o el ac- ceso sólo end á luga cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya ans- cu ido el plazo pa a in e pone ecu so con encioso adminis a i o sin que se haya o malizado o haya sido esuel o con i mando el de echo a ecibi la in- o mación. Hab ía de añadi se, po sen encia i me, pues cualquie concesión de in o mación hace que un pos e io ecu so con a la sen encia que econo- ce el de echo pie da su obje o, al habe se di ulgado ya la in o mación. Cabe (po es a i amen e) in e pone una eclamación p e ia a la ía con en- cioso-adminis a i a an e un ó gano independien e 51 , en el plazo de un mes a con a desde el día siguien e al de la no i icación del ac o impugnado o a aquel en que se p oduzcan los e ec os del silencio (es o úl imo choca con la doc ina cons i ucional que decla a siemp e abie o el plazo pa a ecu i con a deses- imaciones po silencio), con audiencia de los e ce os a ec ados. El plazo de e- solución es es meses po suge encia del Consejo de Es ado, po asimilación del plazo pa a la esolución de los ecu sos de alzada, mien as que el p e is o en el p ime y el segundo An ep oyec os e a de un mes. Es e ala gamien o del pla- zo es di icil de juzga ; en sin duda un e oceso en la e ec i idad del de echo en elación con lo an es p e is o, pe o si esul a en ealidad más ealis a, con ibu- ye a que los asun os ob engan una esolución exp esa en plazo, y e i a la posi- bilidad de ecuen es silencios po desbo damien o an e los que solo quepa acu- di a los ibunales con encioso-adminis a i os no me pa ece inasumible. Es a eclamación es sus i u i a de los ecu sos adminis a i os p oceden es (que no siemp e caben, como dijimos, pues no siemp e se a a de decisiones adminis a i as) de con o midad con la posibilidad que al espec o ab e el a ículo 107.2 LRJAP-PAC. Es a ía es cla e pa a la e ec i idad del de echo ya que la espues a a las eclamaciones de in o mación o es ápida y g a ui a o, 51 Sal o en el caso de las decisiones de los ó ganos cons i ucionales y es a u a ios no adminis a i os mencionados en el a . 2.1. ) del P oyec o, pa a e i a que una Adminis ación con ole ac os de es e ipo de ó ganos. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 126  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 127 7 1 ' -  Emilio Guicho  LSTUDIOS  LSTUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  en buena medida, "no es". Máxime cuando, como hemos señalado, el P oyec- o no ancla el de echo de acceso en la libe ad de in o mación y, po ello mis- mo, no implica su p o ección judicial po p ocedimien o suma io de p o ección de los de echos undamen ales egulado en los a ículos 114 a 123 de la Ley de la Ju isdicción Con encioso-Adminis a i a. Se p e én mecanismos pa a da audiencia a los a ec ados, si los hubie e. Aho a bien, ha de ad e i se que un pun o débil del P oyec o es cuál sea la au o idad independien e compe en e en el ámbi o es a al, p e is a en su a . 21. En el De echo compa ado, al ma gen de la ga an ía judicial úl ima y de la po- sibilidad de queja an e el De enso del Pueblo, las no mas sob e anspa encia de las úl imas décadas han inco po ado la c eación de una au o idad indepen- dien e, unas eces con compe encias exclusi as en ma e ia de acceso a la in o - mación (F ancia, Po ugal, I alia, po ejemplo) y o as uni icadas con la ma e ia de p o ección de da os (G an B e aña, Alemania, Suiza, po coge ejemplos ce canos). Se dan además di e sas combinaciones: ó ganos de nomb amien o pa lamen a io o gube namen al, unipe sonales o colegiados, con pode pa a dic a ecomendaciones o pa a o dena la en ega de in o mación. En o os a- bajos he pues o de mani ies o los p os y los con as que en nues o De echo po- d ían ene ambas opciones. La uni icación de compe encias en la Agencia Es- pañola de P o ección de Da os (AEPD), que igu aba en p oyec os no ma i os del an e io Gobie no y que ha sido de endida po múl iples expe os y o gani- zaciones no gube namen ales, end ía en ajas como son, undamen almen e, la posibilidad de da una espues a uni a ia y cohe en e a la publicidad de in- o mación que con iene da os pe sonales, apa e de apoya se sob e una Ins i u- ción ya exis en e, sólida y con impo an es pode es. Aho a bien, cuen a a mi jui- cio con los siguien es incon enien es: a) la AEPD iene un conocimien o espe- cializado en p o ección de da os. Po an o, la ma e ia de acceso a la in o ma- ción pública le es ajena, sal o en lo ocan e a su conexión con los da os pe so- nales. En pa icula , no pe enecen a su ace o de conocimien os las ma e ias que se anudan a o o ipo de limi aciones al acceso ( elaciones ex e io es, segu- idad pública, pe secución de los deli os...); b) la AEPD eje ce sus compe en- cias no solo espec o a en idades públicas, sino ambién espec o a suje os p i- ados, pues a ambos se le aplica la LOPD, mien as que la Ley de T anspa en- cia y Acceso a la In o mación Pública iene como obligados a suje os públicos y solo excepcionalmen e a suje os p i ados cuando eje cen unciones públicas, po lo que los suje os con olados bajo una y o a ley son di e en es; c) la AEPD iene ya una impo an e ca ga de abajo, pues su compe encia se ex iende a o- dos los iche os públicos sal o los au onómicos y locales de Comunidades Au- ónomas que hayan c eado sus p opias agencias y a odos los p i ados, cual- quie a que sea el luga donde es án ubicados, jun o con compe encias sob e i- deo igilancia o sociedad de la in o mación; y d) la AEPD ha nacido como ins- i ución especializada en la p o ección de los da os. Al ex ende su compe encia a la in o mación, se co e el iesgo (que se ha hecho sen i en o os sis emas) de que con inúe ac uando en una lógica "de ensi a" y lle e a cabo po ello una in- e p e ación es ic i a del p incipio de anspa encia y publicidad cuando la in- o mación con iene da os pe sonales, lo que me pa ece un po encial incon e- nien e que no con iene desdeña . En caso de que se hubie a decidido a ibui - le la compe encia sob e anspa encia y acceso a la in o mación, hab ía, pues, que in en a comba i las mencionadas des en ajas. Respec o a los dos p ime- os pun os, se ía necesa io ija que la Agencia in eg a a cla amen e la idea de que en adelan e es una en idad de anspa encia y p o ección de da os. Se e- que i ía una nue a cul u a que ue a acompañada de una nue a o ganización in e na que e leja a es a dualidad y, en su caso, de un eciclaje o ma i o de una pa e de su pe sonal. En elación con los dos úl imos aspec os, se ía nece- sa io do a a la Agencia con un inc emen o de medios pe sonales y al ez ma- e iales, e incidi en la o mación sob e las nue as ma e ias. Pa ece cla o que ello no implica ía una duplicación de cos es, y que, po an o, no queda ía anu- lado el obje i o de aho o p esupues a io, pe o sí hay que asumi que no se pue- de ex ende la compe encia de la AEPD con cos e ce o. En odo caso, el P oyec o no ha mi ado hacia la AEPD. Tampoco ha que- ido c ea una nue a Ins i ución, algo di icil de ende polí icamen e en es os iempos, como se puede incluso lee en e líneas en la Exposición de Mo i os ("en a as de la necesa ia aus e idad exigida po las ac uales ci cuns ancias eco- nómicas"; ob iando po lo demás que el gas o en una Ins i ución que haga e i- caz la anspa encia, siendo limi ado, edunda en e o os, en una mejo ges- ión de los ecu sos públicos) sino que ha decidido a ibui su compe encia a una ya exis en e: la Agencia Es a al aho a denominada de T anspa encia, E a- luación de las Polí icas Públicas y de la Calidad de los Se icios (la ac ual AE- VAL). La opción en sí, pese a cons i ui una singula idad hispana, no pa ece del odo desen ocada, pues o que, en e ec o la anspa encia iene di ec a ela- ción con la e aluación de las polí icas públicas y de la calidad de los se icios, si bien esul a cues ionable que es a Ins i ución es é p epa ada pa a cumpli ambos come idos y necesi a á, en odo caso, una au én ica e undación, con inco po ación de pe sonal y con un impo an e es ue zo de o mación de sus ecu sos humanos. Lo que me pa ece más impo an e (o al menos, an o como lo an e io ) es analiza si en e ec o es amos en es e caso an e una au én ica Ins- i ución independien e, como exige la Ley. En p incipio, no cabe llega a esa conclusión, pues o que, a di e encia de la AEPD, AEVAL no iene la conside- ación de Adminis ación independien e, sino de Agencia de las eguladas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias es a ales pa a la mejo a de los se - Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 128  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  129 Emilio Guicho ESTUDIOS ESTUDIOS El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  icios públicos, que la adsc ibe al Minis e io de Adminis aciones Públicas (hoy, de Hacienda y Adminis aciones Públicas). Su Es a u o (Real Dec e o 1418/2006, de 1 de diciemb e) es ablece, no su independencia, sino su más li- mi ada "au onomía de ges ión y uncional den o de los limi es es ablecidos po la Ley de Agencias Es a ales y po es e Es a u o", y una es uc u a o gánica in- eg ada po dos ó ganos de gobie no: el p esiden e, nomb ado y sepa ado li- b emen e po el Consejo de Minis os, a p opues a del Minis o de las Admi- nis aciones Públicas, y el Consejo Rec o , ó gano de gobie no colegiado de composición mayo i a iamen e in e minis e ial y en e cuyas unciones es án, des acadamen e, el seguimien o, supe isión y con ol supe io de la ac uación de la Agencia o el nomb amien o del pe sonal di ec i o, que no es po an o equi alen e, ni en su composición ni en sus unciones al Consejo Consul i o de la AEPD. A mi juicio, es és a una de las más impo an es allas del P oyec o. Cie amen e, el P oyec o modi ica la egulación legal pa a in oduci un de e- cho de e o de la p opues a gube namen al de nomb amien o del P esiden e, po mayo ía absolu a de la Comisión de Adminis aciones Públicas del Con- g eso de los Dipu ados. Cie amen e ambién, a esul as de di e sas c i icas en la p ensa y en la comisión de expe os, en e ellas las po mí o muladas 52 ace - ca de la incompa ibilidad de la lib e emoción del P esiden e y de la con igu- ación in e minis e ial de su ó gano de gobie no, el segundo An ep oyec o dis- pone aho a causas asadas pa a el cese del P esiden e, alineándolo aho a con el "blindaje" del p opio Di ec o de la AEPD o de los miemb os de los o ga- nismos egulado es. No obs an e, nos pa ece que se ía necesa io egula am- bién una nue a composición y unciones del llamado "Consejo Rec o ", que debie a pasa a se un ó gano consul i o a semejanza de lo que ocu e con la AEPD, si se man iene la a ibución de es a compe encia a la ac ual AEVAL. A mi juicio, se ía la solución menos mala den o del esquema adop ado, pues, co- mo he de endido en o os abajos, la es uc u a más idónea, habida cuen a la necesidad de do a a la ins i ución de la máxima independencia, del ca ác e complejo y polémico de muchas cues iones ponde a i as que se susci a án y de la impo ancia del pode o o gado el ó gano, que puede e oca una decisión de las más al as ins ancias polí icas, se ía en el ámbi o es a al una ins i ución colegiada de nomb amien o pa lamen a io de acceso a la in o mación. P edica con el ejemplo es en es e caso an o más impo an e po cuan o el P oyec o impone la solución de la exis encia de un ó gano independien e es- pec o de odas las Adminis aciones, no sólo de la es a al, en endimien o és e que, me pa ece, explica la apelación al 149.1.1' CE como í ulo compe encial de e ue zo. Sigue así el modelo adop ado en ma e ia de p o ección de da os, 52 "T anspa encia: la ho a de la e dad", en Dia io ABC de 30 de ab il de 2012. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 130  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 bendecido po la STC 290/2000, aunque sólo pa cialmen e, dado que, a di e- encia de lo que ocu e en esa ma e ia, en el caso de la anspa encia y el ac- ceso a la in o mación la Agencia es a al es compe en e pa a conoce eclama- ciones con a ac uaciones ue a del ámbi o de la AGE en caso de al a de c e- ación de su p opio ó gano independien e sólo si se susc ibe el co espondien e con enio con la AGE, en el que se es ipulen las condiciones en que la Comu- nidad su aga á los gas os de i ados de es a asunción de compe encias. Po an o, las Comunidades y Ciudades Au ónomas pueden, o bien susc ibi con- enios, o bien es án obligadas a de e mina (an es del plazo de un año de aca- io legis ijado en el P oyec o) el ó gano independien e compe en e pa a la eso- lución de las eclamaciones "en los supues os de esoluciones dic adas po las Adminis aciones de las Comunidades Au ónomas, sus Asambleas Legisla i as y las ins i uciones au onómicas análogas al Consejo de Es ado, T ibunal de Cuen as De enso del Pueblo, así como en los de esoluciones dic adas po las En idades Locales comp endidas en su ámbi o e i o ial". Obsé ese que en el caso de las En idades Locales, el P oyec o op a po una solución simila a la con enida en la LOPD, la de a ibui la compe encia a un ó gano indepen- dien e au onómico. Dicho ó gano, po cie o, bien pod ía se la Agencia au o- nómica de P o ección de Da os (las exis en es, Mad id, Ca aluña y el País Vas- co) o las que puedan c ea se haciendo i ud de la necesidad de c ea un ó - gano independien e (sal o con enio con la AGE). Y ello po cuan o la uni ica- ción de compe encias es a ía más cla amen e jus i icada en el caso de las agen- cias au onómicas, en la medida en que muchos de esas des en ajas no concu- en o lo hacen en meno medida 53 . La cues ión es sumamen e ele an e desde el pun o de is a de la au ono- mía decisional po que la compe encia más impo an e de es os ó ganos inde- pendien es (al ma gen de la elabo ación de in o mes anuales y o as) es la e- solución de eclamaciones, que, al y como es án con igu adas en el P oyec o y 53 En e ec o: a) en el ámbi o au onómico, la p o ección de da os es la p incipal limi ación a la ans- pa encia, dado que muchas de las es an es son en p incipio ajenas al ámbi o de compe encias de las Co- munidades Au ónomas: b) el modelo de agencias au onómicas es á aún, en g an medida, po desa olla , pues, si bien han sido incluso p e is as en la mayo pa e de la nue a gene ación de es a u os de au ono- mía, la ealidad es que po el momen o sólo se han c eado es, la mad ileña, la ca alana y la asca, po es e o den empo al, odas ellas, además, más ecien es que la española, po lo que es posible aún c ea o adap a (en es os es casos) una ins i ución que esponda plenamen e a es a doble lógica ponde ada de la publicidad y de la p i acidad; c) las Agencias au onómicas eje cen sus unciones exclusi amen e sob e i- che os públicos. De es e modo, y a pa i de una concepción uncional del eje cicio de unciones públicas an o en ma e ia de acceso a la in o mación como de p o ección de da os, se llega a una po encial coinci- dencia en el ámbi o de los suje os obligados; d) inalmen e, y como consecuencias de las es ca ac e ís i- cas di e enciales apun adas, la ca ga de abajo de las agencias au onómicas es in e io , po lo que pod í- an asumi azonablemen e la compe encia en ma e ia de acceso a la in o mación. Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  131 Emilio Guicho  STUDIOS  STUDIOS  El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso a la in o mación pública  aunque no se diga exp esamen e, ha de en ende se que ienen alo ejecu i o y obligan, pues, en su caso, a acili a la in o mación que haya sido e ónea- men e denegada. Así se de i a de su egulación, en la que apa ece como sus i- u i a de los ecu sos adminis a i os y como p e ia a la ía con encioso-admi- nis a i a y de la a ibución de sen ido deses ima o io al silencio, si bien el P o- yec o pod ía habe sido más cla o, como de hecho se sugi ió en la consul a pú- blica. En el ámbi o es a al, se a ibuye la compe encia pa a dic a la al P esi- den e, un pode ealmen e impo an e en manos de una sola pe sona 54 . 10.  Coda: el ma gen de ac uación de las Comunidades Au ónomas. Las Comunidades Au ónomas (y las en idades locales) han es ado al ma - gen del p oceso de elabo ación de es a no ma (como apun ó, c í icamen e, el dic amen del Consejo de Es ado) pe o es án llamadas a desa olla la y aplica - la, pues sus Ins i uciones y suje os inculados a ellas igu an en e los obligados po la ley en los mismos é minos que sus equi alen es de ámbi o es a al. El P oyec o de Ley ha hecho un en endimien o muy amplio de la compe- encia pa a es ablece las bases del égimen ju ídico de las Adminis aciones públicas, de modo que casi oda la egulación iene ca ác e básico, incluidas las disposiciones sob e p ocedimien o, incluidos el plazo y el sen ido del silen- cio. Sólo ha excluido de dicho ca ác e : — La egulación del Po al de T anspa encia de la AGE. No obs an e, se dis- pone, como imos, con ca ác e básico, que la in o mación suje a a las obliga- ciones de anspa encia sea publicada en las co espondien es sedes elec óni- ca y páginas web de mane a cla a, es uc u ada y en endible pa a los in e esa- dos, con mecanismos pa a acili a la accesibilidad, la in e ope abilidad, la ca- lidad y la eu ilización de la in o mación publicada así como la iden i icación y localización, así como la accesibilidad pa a pe sonas con discapacidades. Igualmen e se p e é como básico que odas las Adminis aciones pueden adop- a medidas complemen a ias y de colabo ación pa a el cumplimien o de las obligaciones de anspa encia. 54 Se a i ma de o ma angencial, al dispone que "El P esiden e de la Agencia Es a al de T anspa- encia, E aluación de las Poli icas Públicas y de la Calidad de los Se icios comunica á al De enso del Pueblo las esoluciones que dic e en aplicación de es e a ículo y elabo a á anualmen e una memo ia en la que se analice el cumplimien o de las disposiciones con enidas en es e Tí ulo". Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 132  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 — La egulación de las Unidades de In o mación, si bien se p e é como bá- sico que las Adminis aciones deben es ablece sis emas pa a in eg a la ges- ión de solici udes de in o mación de los ciudadanos en el uncionamien o de su o ganización in e na e iden i ica cla amen e el ó gano compe en e pa a co- noce de las solici udes de acceso. — Finalmen e, la disposición adicional cua a p e é que la eclamación p e- is a en el a ículo 21 an e ATEVAL, en el ámbi o es a al, co esponde á, en el caso de las Adminis aciones au onómicas o locales, u o os suje os a ellas inculadas y some idos a es a no ma, al ó gano independien e que de e minen las espec i as no ma i as au onómicas (o acue den las ciudades au ónomas de Ceu a y Melilla). También pueden op a po a ibui es a compe encia a ATE- VAL, celeb ando a al e ec o el co espondien e con enio con la AGE, en el que se es ipulen las condiciones en que la Comunidad su aga á los gas os de- i ados de es a asunción de compe encias. Es a p e isión, en odo caso, de la exis encia de un ó gano independien e de con ol como ga an ía obje i a del de echo pa ece apoya se en el í ulo compe encial del a ículo 149.1.1 CE, análogamen e a como si ió en la LOPD pa a jus i ica la necesa ia exis encia de un ó gano independien e de con ol, la AEPD, con compe encia pa a el con ol de odos los iche os p i ados y de los iche os públicos es a ales, así co- mo, en caso de inexis encia de au o idades independien es de con ol au onó- micas, del es o de iche os públicos. No obs an e, obsé ese, es e í ulo com- pe encial se in oca sin que se econozca el ca ác e de de echo undamen al del de echo de acceso y, po ende, en una ley oda ella o dina ia (a di e encia de lo que ocu e en el caso del de echo undamen al a la p o ección de da os, posibilidad que no es pací ica en la ju isp udencia cons i ucional. El e aso en la ap obación de la Ley es a al sob e T anspa encia y Acceso a la In o mación ha hecho que di e sas Comunidades Au ónomas hayan o- mado la delan e a, ap obando sus p opias leyes sob e la ma e ia. Es el caso de la Galicia (Ley 4/2006, de 30 de julio, de anspa encia y buenas p ác icas en la Adminis ación pública gallega), Balea es (Ley 4/2011, de 31 de ma zo, de la buena adminis ación y del buen gobie no de las Islas Balea es) o Na a a (Ley Fo al 11/2012, de 21 de junio, de T anspa encia y del Gobie no Abie - o). En o os casos, la inicia i a se encuen a ac ualmen e en el Pa lamen o au- onómico (P opues a de Ley de Gobie no Abie o de Ex emadu a, o mulada conjun amen e po odos los g upos pa lamen a ios, BOAE núm. 236 de 10 de oc ub e de 2012). En o os, las inicia i as se us a on po adelan os elec o a- les, pe o se anuncia que se e oma án po el nue o Gobie no (es el caso de Pa- ís Vasco y Ca aluña). Finalmen e, o os Gobie nos au onómicos han anuncia- do su olun ad de manda al Pa lamen o sus p opios p oyec os de Ley (es el ca- Re is a Andaluza de Adminis ación Pública ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134  133 Emilio Guicho so de Andalucía, Cana ias, Cas illa y León, A agón...). A ello se le suman ini- cia i as de di e sos g upos pa lamen a ios en o as Comunidades (como en la Comunidad Valenciana), que sin duda se i án pa a espolea a sus Gobie nos a oma la inicia i a. Hay que deci que es as leyes au onómicas ienen una muy desigual ampli- ud en su obje o egula o io. Las más mode nas comienza a insc ibi se en el concep o más amplio de Gobie no Abie o, con emplado como una nue a o - ma de gobe nanza pa icipa i a basada en el pe manen e lujo de in o mación y pun os de is a a a és de canales mul idi eccionales en e la Adminis ación y los ciudadanos. O bien, en es a línea y un sen ido más es ingido, acogen la idea del ope a da a en endido como pues a a disposición de la sociedad de la in- o mación en pode de la Adminis ación en o ma os eu ilizables pa a que pueda se impo ada y a ada po emp esas, pe iodis as, ONGs y ciudadanos en gene al, pa a la "pues a en alo " median e el c uce de in o mación, el de- sa ollo de aplicaciones, e c. (en di ec a conexión con la no ma i a sob e eu- ilización de la in o mación pública, egulada con ca ác e básico en la Ley de 2007, ley que se modi ica á en el u u o cuando se ap uebe la nue a Di ec i a comuni a ia sob e eu ilización) 55 . Una ez que se ap uebe es de p e e la ap obación de leyes (los an eceden- es que acabamos de eseña pe mi en a en u a lo) e incluso la necesa ia adap- ación de las ya ap obadas a las bases es a ales. Queda en el ma gen de ac ua- ción de las Comunidades Au ónomas decidi la ampli ud de sus Leyes (de T anspa encia y Acceso a la In o mación, de Buen Gobie no, de Gobie no Abie o, de Reu ilización y Da os Abie os, de Pa icipación, de odo ello o de cualquie combinación...) y hace lo, espe emos, de o ma ealis a y cohe en e con el ma co básico es a al. 55 Así, con encionalmen e pod ía deci se que la Ley gallega de 2005 es una ley de anspa encia, ac- ceso a la in o mación y buen gobie no; que la Ley balea de 2011 es una ley de adminis ación elec óni- ca, anspa encia, buen gobie no, e aluación y calidad de las polí icas públicas; que la Ley Na a a de 2012 es una ley de gobie no abie o, que incluye la anspa encia, la pa icipación, la mode nización, la acionalización, simpli icación y la mejo a de la calidad y el buen gobie no; que la P opues as de Ley ex- emeña lo es de anspa encia, acceso a la in o mación, eu ilización, buen gobie no y pa icipación... Re is a Andaluza de Adminis ación Pública 134  ISSN: 0034-7639, núm. 84, Se illa, sep iemb e-diciemb e (2012), págs. 89-134 LSTUDIOS