Una aproximación a la incidencia regional de la actuación del sector público en España

C. 1.4/9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla Sevilla 9, 10 de febrero de 1995 COMUNICACIÓN Una aproximación a la incidencia regional de la actuación del sector público en España. Alfonso UTRILLA DE LA HOZ Departamento de Economía Aplicada VI. Universidad Complutense de Madrid. III ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBUCA Sevilla, 9 y 10 de febrero de 1996 UNA APROXIMACION A LA INCIDENCIA REGIONAL DE LA ACTUACION DEL SECTOR PUBUCO EN ESPAÑA Alfonso Utrilla de la Hoz Universidad Complutense I. INTRODUCCION. La importancia de la dimensión económica que ha ido adquiriendo el Sector Público español, así como la naturaleza de sus intervenciones, hace necesario profundizar en ei análisis de la incidencia de sus programas de ingresos y gastos presupuestarios. En este área de trabajo, la perspectiva espacial representa un elemento esencial que entronca la actuación pública con el territorio, permitiendo analizar la atribución regional de ios ingresos y gastos públicos. Esta comunicación plantea, desde el inicio de una investigación más amplia, algunas cuestiones metodológicas y una serie de indicadores para aproximar el alcance territorial de la actuación del Sector Público. El proceso paralelo de descentralización regional e integración europea llevado a cabo en nuestro país durante los últimos años hace más compleja ia actuación de las distintas Administraciones Públicas en el territorio. La estructura de flujos financieros generada entre la Administración Central, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales a través de las transferencias, a la que hay que unir la creciente relación presupuestaria con la Unión Europea requiere la realización de análisis integrados que ponderen adecuadamente la procedencia territorial de los ingresos y el destino de los gastos desde una perspectiva espacial. El mejor conocimiento sobre la regionalización del Sector Público derivado de este 1 tipo de estudios puede aportar argumentos fundados sobre al menos cinco grandes tópicos que precisan ser contrastados: - En primer lugar, el grado de adecuación de las teorías del federalismo fiscal en materia de reparto de funciones en una Hacienda multijurisdiccional con la articulación práctica de la distribución de competencias por niveles de Gobierno. En este sentido, la simplificación de los planteamientos teóricos, acorde con la lógica de evitar duplicidades en ia actuación pública no siempre resultará fácil de articular en el funcionamiento concreto de la Administración. Así, las funciones compartidas parecen ser una característica común frente ai reparto nítido de competencias en nuestro país, especialmente si consideramos el desigual techo competencial aún existente en el ámbito autonómico y el diferente tamaño de las Corporaciones Locales que condiciona sus competencias, al margen de la coexistencia de modelos de organización territorial alternativos. - En segundo lugar, la existencia de sistemas de financiación en las Haciendas subcentrales excesivamente dependientes de las transferencias interjurisdiccionales y del endeudamiento dificulta la atribución concreta de las fuentes de recursos fiscales a los distintos territorios y a sus contribuyentes. El escaso grado de corresponsabilidad fiscal atribuido al sistema de financiación autonómico, extensible también al ámbito local e, incluso, al comunitario puede, así, distorsionar la percepción del coste de los servicios públicos y generar ineficiencias en la actuación del Sector Público. En este sentido, este tipo de estudios contribuyen a clarificar el origen territorial de la financiación utilizada por los distintos niveles de la Administración. - En tercer lugar y estrechamente unido al punto anterior, hay que considerar los fenómenos de traslación generados en los procesos de gastos y, sobre todo, de ingresos ocasionados al contemplar la actuación territorial del Sector Público. Así. la elección de una perspectiva espacial cuando la incidencia de los gastos producidos o ingresos generados es. fundamentalmente, de naturaleza personal requiere un análisis que contemple ambos enfoques. 2 - En cuarto lugar, este tipo de estudios permite medir el alcance y potencial redistributivo de las actuaciones del Sector Público, tanto desde una perspectiva global, como de forma desagregada por niveles de Gobierno y políticas de gasto y fuentes de ingreso. El papel corrector de las diferencias regionales atribuido genéricamente al Sector Público puede ser, así, contrastado a través de los efectos de los flujos fiscales y la provisión diferenciada de bienes y servicios realizados por las distintas Administraciones, incluida la propia Unión Europea. - Finalmente, la perspectiva global que proporciona esta aproximación espacial a ia actuación del Sector Público permite establecer una relación general entre aportaciones y prestaciones territoriales mediante el cálculo de balances fiscales integrados que consigan un mejor conocimiento sobre aspectos relacionados en general con el grado de equidad horizontal logrado por el Sector Público español. No obstante, abordar la realización de balances fiscales como indicadores sintético y cuantificables del conjunto de los flujos fiscales existentes en un ámbito territorial determinado constituye una tarea compleja en si misma, debido a las dificultades metodológicas existentes para fijar claramente las hipótesis de incidencia y los criterios de imputación de los programas de ingresos y gastos públicos. Si a esas dificultades metodológicas unimos las limitaciones existentes en la información estadística disponible, relativa tanto a los flujos presupuestarios como a indicadores regionales actualizados, los intentos de aproximarnos a su estudio presentan mayores problemas. II. ALGUNAS CONSIDERACIONES METODOLOGICAS. El mejor conocimiento teórico sobre los modelos de incidencia y la mayor disponibilidad de estadísticas con base regional, junto con el interés objetivo que despierta asta tipo de planteamientos, ha propiciado el desarrollo de estudios que tratan de aproximar al balance fiscal da ingresos y gastos públicos generados en una Comunidad Autónoma especifica. Estas investigaciones pueden, en muchos 3 casos, ofrecer resultados no generalizables a nivel nacional, al basarse en planteamientos metodológicos diseñados en función de las particularidades de la región escogida. Al margen de esta limitación subsanable, se pueden señalar algunas consideraciones generales sobre las dificultades inherentes a este tipo de análisis. En primer lugar, como ya se ha señalado, es preciso considerar las limitaciones y consecuencias de la elección de una demarcación territorial, coincidente en este caso con las Comunidades Autónomas. Así, aunque en algunos casos la atribución de determinadas actuaciones públicas resulta claramente territorial o, más concretamente, geográfica (como en el caso de una infraestructura física), ia mayor parte de las acciones que implican ingresos y gastos tienen una base personal y no espacial. En consecuencia, la atribución regional de estas actuaciones habrá de combinar la población y el territorio, estableciendo una relación entre un elemento móvil y un factor fijo. Así, cambios en la población relativa de las distintas regiones conducirán a modificaciones en los resultados de ingresos y gastos públicos imputados. Esta consideración, que puede parecer obvia, afecta a cuestiones relevantes en la determinación de los criterios para fijar el concepto de población (de derecho, residencia, ajustada, etc) e, incluso, de domiciliación de determinados ingresos y pagos. Por otro lado, ia delimitación adecuada de los agentes que consideremos integrados en el Sector Público resulta relevante, tanto en términos generales como en términos relativos interregionaies. Así, la exclusión del ámbito empresarial público puede condicionar el alcance de los estudios, limitándose a analizar los programas presupuestarios de las Administraciones Públicas. La paulatina separación de agentes públicos de la órbita presupuestaria, a través de cambios en su configuración orgánica, dificulta aún más un tratamiento temporal homogéneo de las actuaciones consideradas. Más importante es la consideración o no de los distintos niveles de Administración. Podemos de esta forma tratar de analizar cual es la incidencia de la actuación en un determinado territorio de todas las Administraciones Públicas, da sólo la Administración Central o únicamente del 4 Estado, de la Comunidad Autónoma o de las Corporaciones Locales situadas en su territorio. Cuando el ámbito de estudio se refiere a un nivel de Administración o, analizando todas ellas, las separa, es preciso considerar la distribución de competencias, incluidas las tributarias. Así, el alcance redistributivo, por ejemplo, de la financiación autonómica y local está fuertemente condicionado por la actuación territorial de ia Administración Central y de la propia Unión Europea y viceversa. También ia existencia de desequilibrios presupuestarios importantes en todos los niveles jurisdiccionales y las transferencias públicas de ingresos y gastos hacia o del exterior hace del cálculo del balance fiscal un juego de suma no nula que relativiza al propio concepto. Finalmente, la complejidad de la actuación pública que caracteriza una gran parte de su actividad -ausencia de precios de referencia, carácter intermedio de muchos de sus outputs, producción de bienes y servicios no divisibles territorial o en términos de población, externalidades espaciales positivas o negativas, dificultad para analizar la traslación impositiva y la incidencia real de programas de ingresos y gastos, etchace necesaria la determinación de un gran número de hipótesis que pueden condicionar los resultados obtenidos y su comparabilidad con otros estudios realizados. La incidencia espacial se enmarca en ia corriente de análisis de ia incidencia presupuestaria global sobre la distribución de ia renta y ia riqueza entre los agentes económicos como consecuencia de la actuación pública, por lo que comparte en gran medida los planteamientos teóricos y metodológicos del mismo. Desde una perspectiva general, podemos señalar como objeto de la incidencia presupuestaria el análisis de los cambios registrados en la renta real de los individuos, incluida la renta equivalente al disfrute de los bienes y servicios públicos consideradas como transferencias individuales o colectivas en especie, producidos como consecuencia de la actividad presupuestaria. En consecuencia, la incidencia espacial analizaría bajo estos criterios al sesgo redistributivo territorial de la actuación pública. 5 imputando los flujos presupuestarios a ios individuos en función de su localización espacial. Meerman (1978) diferencia tres conceptos en la actuación pública: la incidencia de los impuestos, la incidencia del beneficio del gasto público y una incidencia residual, derivada de los cambios producidos sobre los precios relativos, en las técnicas o en el nivel de producción. Centrándonos en ios aspectos redistributivos de los programas presupuestarios de ingresos y gastos públicos, cabe diferenciar dos problemáticas de alcance distinto. Desde la perspectiva de los ingresos, al tratarse de transferencias económicas, normalmente sin contraprestación directa, canalizadas desde el ámbito privado, la determinación de su incidencia sobre la renta personal o la espacial resulta más sencilla, más allá del necesario análisis sobre la traslación de ia carga impositiva y los aspectos diferenciales existentes en cada tipo de impuestos y contando con el rasgo común del incentivo existente en el contribuyente para repercutir sobre otros sujetos la carga económica que supone el impuesto. Sin embargo, el estudio de ia incidencia del gasto público presenta particularidades que dificultan su análisis. Así, la existencia de prestaciones económicas y en especie, ia imputación del colectivo de beneficiarios en los bienes públicos no divisibles o la simple consideración de ia valoración del beneficio de los programas públicos en función de su coste presupuestario, identificando mayores costes con mayor cantidad de bienes y servicios públicos, son algunos de los aspectos a considerar. Además, la existencia de externalidades de distinto grado en cada tipo de actuación pública y el incentivo de ios destinatarios a un comportamiento asimétrico con respecto a los ingresos, reteniendo y no repercutiendo el beneficio derivado de los programas de gasto, contribuye a presentar el análisis sobre la incidencia del gasto público de forma diferente al de los ingresos. Se pueden señalar, de acuerdo con Wulf (1981), cuatro enfoques alternativos sobre la aproximación al estudio de la incidencia, los cuales, aún no siendo excluyentes -y los estudios empíricos realizados asi lo demuestranofrecen respuestas a cuestionas da distinto alcance Así. la aproximación de flujo monetario 6 o incidencia impacto, la incidencia normativa o legal, la incidencia sobre los precios relativos o la incidencia del beneficio percibido por los destinatarios del gasto público se perfilan como planteamientos diferentes. Las principales cuestiones metodológicas a resolver, en todo caso, pueden sintetizarse en tres, de acuerdo con Medel, Molina y Sánchez (1991): - La adecuada delimitación de las diferentes categorías de gastos, de acuerdo con su grado de divisibilidad y la determinación de las externalidades generadas por los bienes y servicios suministrados o financiados por el Sector Público. - El establecimiento de criterios de imputación que sirvan para atribuir ei beneficio reportado por la actividad pública. En este caso, la elección de ios criterios habrá de considerar: el carácter divisible o indivisible del gasto público, la distinción entre el gasto en bienes y servicios reales o en transferencias, la diferenciación entre bienes de consumo final o intermedio y el carácter corriente o de inversión de los programas de gasto. - La determinación de ios criterios que permitan establecer valoraciones de los bienes y servicios públicos por parte de sus beneficiarios últimos. Las principales dificultades metodológicas se han centrado en la atribución de los gastos indivisibles, destacándose diferentes aproximaciones teóricas que abarcan distintas hipótesis. a) Estableciendo la omisión de estos gastos en el cálculo del impacto redistributivo general, considerándoles como bienes intermedios o, de hecho, distribuirlos de acuerdo con la atribución personal o espacial resultante de los gastos divisibles (Bird. 1980). b) Considerando su incidencia de acuerdo con un reparto igualitario en términos personales o familiares (Catsambas. 1980 o Brennan. 1981). beneficiando, por tanto, por igual a todas las personas o familias, según cual sea 7 la elección de la unidad de consumo elegida. c) Considerando su distribución de forma proporcional a la renta personal o familiar (Wulf, 1975), al tomar como referencia que los bienes públicos tradicionales no divisibles guardan una importante relación con las actividades generadoras de renta y riqueza y, en consecuencia, con la capacidad económica de los individuos, o alguna variante de la misma. d) Imputando este tipo de gastos en función de la utilidad marginal proporcionada por los bienes públicos (Aaron y McGuire, 1970, Brennan, 1976 y 1981, Catsambas, 1980, Dean, 1980 o Hewitt, 1987). Desde una perspectiva espacial cabe incorporar otro tipo de criterios en la imputación de los gastos indivisibles no neutrales en la determinación del sesgo redistributivo, como la variable superficie o la consideración de las variaciones demográficas a través de las migraciones, densidad de la población o medidas de concentración de la misma, que pueden condicionar los resultados. Esa misma perspectiva espacial condiciona también a la valoración del beneficio por parte de ios destinatarios de los programas de gasto, en la medida en que ios bienes y servicios públicos presenten un alcance territorial limitado, se produzcan economías de aglomeración o costes de concentración en función del número de usuarios. En este caso, ei enfoque teórico del federalismo fiscal puede contribuir a esclarecer algunos elementos vinculados con el alcance espacial de las externalidades, ia fijación del tamaño jurisdiccional y los costes de movilidad de los individuos para situarse en aquellas jurisdicciones cuya combinación de bienes y servicios públicos resulta más acorde con sus preferencias. La selección de criterios de asignación de los gastos públicos en bienes y servicios divisibles no presenta, metodológicamente, problemas especiales a la hora da identificar el colectivo de beneficiarios en función de las diferentes partidas de gasto consideradas. En asta caso, las dificultades están relacionadas, sobre todo an al ámbito regional, con la disponibilidad de indicadores relacionados con los 8