Gobernanza marítima. Situación actual y perspectivas

— 37 — GOBERNANZA MARÍTIMA. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS Por JuAn LuiS SuáREz dE ViVERO Introducción El análisis de la dimensión marítima de la región mediterránea es el objetivo central de este capítulo. Aunque la literatura política y estratégica es abundante, las cuestiones marítimas no gozan de un grado de conocimiento proporcional a la amplitud e importancia que sus aguas tienen para las comunidades ribereñas y también para los terceros Estados que las frecuentan. El incremento de la población de los Estados costeros, en particular de la ribera sur, la intensificación de los usos marinos y el desarrollo urbano, industrial y agrícola han provocado un preocupante deterioro de sus aguas, fondos marinos y recursos. Contaminación, reducción de la biodiversidad, eutrofización, sobreexplotación de los recursos pesqueros, son algunos de los graves problemas que amenazan el estado ecológico de la cuenca y exigen el establecimiento de una gobernanza regional transnacional. Para la Unión Europea el mar Mediterráneo ha adquirido una mayor importancia con la ampliación de 15 a 27 Estados, que ha supuesto la incorporación de tres países mediterráneos con cuyas jurisdicciones marítimas la Unión Europea se convierte en la entidad política supranacional que controla más del 25% de sus aguas jurisdiccionales. En este sentido la Unión Europea está elaborando un documento de política marítima — 38 — regional para esta cuenca dentro del marco de la Política Marítima Integrada (PMI) (COM [2009] 466 final). El mar Mediterráneo se puede considerar como una excepción en el proceso de expansión jurisdiccional de los Estados sobre el espacio marítimo. Todavía alrededor del 50% de sus aguas permanecen como alta mar, es decir, fuera de la jurisdicción nacional. Esta peculiaridad se acentúa por el hecho de constituir una cuenca semicerrada de reducidas dimensiones (2,5 millones de kilómetros cuadrados) rodeada de 20 Estados. La tendencia que se observa es, sin embargo, hacia la progresiva declaración de derechos exclusivos, con el resultado de creación de nuevas fronteras y la generación de conflictos fronterizos. En este contexto, los territorios objeto de disputa (enclaves-exclaves) incrementan su conflictividad. La dimensión marítima y marina del mar Mediterráneo tiene una influencia decisiva en las relaciones tanto interregionales como globales: transporte marítimo: productos energéticos, contenedores, flujos migratorios irregulares, explotación de recursos vivos y no vivos, contaminación y su impacto en el turismo costero, entre otros, afectan al bienestar de las poblaciones ribereñas, a la seguridad de los Estados y al desarrollo económico. La gobernanza marítima requiere de un alto grado de cooperación, especialmente en una cuenca de las características geográficas del mar Mediterráneo y, coyunturalmente, con la mitad de sus aguas bajo el régimen jurídico de la alta mar. En la medida en que se intensifica la maritimización de la economía y se acentúan los impactos medioambientales, se hace más necesaria la intervención sobre las actividades y la protección de ecosistemas y recursos. Las instituciones políticas –nacionales e internacionales– son así estructuras esenciales en las que sustentar esta acción de gobierno. España tiene una destacada presencia geográfica en el mar Mediterráneo –su jurisdicción marítima se extiende sobre cerca de 250.000 kilómetros cuadrados, (primer país por el tamaño de su espacio marítimo con las jurisdicciones ahora declaradas)– lo que se traduce en una importante cuota de responsabilidad en la gobernanza de la cuenca. Su situación relativa –ribereña del mar de Alborán y estrecho de Gibraltar y con fronteras con cuatro países: dos de la ribera norte y dos de la ribera sur– convierte al Estado español en un destacado actor político, tanto por la naturaleza de los conflictos a los que debe hacer frente en sus re- — 39 — laciones bilaterales, como por su peso en la formación de las estructuras de gobernanza marítima de la región, particularmente, la PMI de la Unión Europea. La estructura jurisdiccional del mar Mediterráneo no tiene un carácter definitivo y cerrado, y está sujeta a cambios y transformaciones (España, por ejemplo, tiene pendientes de acordar la mayor parte de sus fronteras con los distintos Estados opuestos y adyacentes, entre otras cuestiones jurisdiccionales); lo mismo cabe afirmar de la PMI de la Unión Europea, por lo que a corto y medio plazo es necesario conocer cómo pueden evolucionar estos procesos. Parece razonable asumir que el clima político de la región tendrá efectos en la forma en cómo se desenvuelvan estas cuestiones (de manera especial en cuanto a la PMI que requiere de un alto grado de cooperación), y a su vez, algunos episodios del desarrollo de las iniciativas jurisdiccionales (en concreto la creación de jurisdicciones ampliadas) pueden interferir en el clima político sobre todo si no se alcanzan acuerdos para los conflictos de mayor complejidad. Marco geográfico y político El mar Mediterráneo y el mar Negro son mares semicerrados de reducidas dimensiones que constituyen dos cuencas comunicadas entre sí, aunque poseen peculiaridades e identidades propias. A escala global, la cuenca mediterránea, que representa el 1% de la superficie de los océanos, es el espacio donde confluyen los continentes europeo, africano y asiático. Con una extensión de 2,5 millones de kilómetros cuadrados, el Mediterráneo tiene una longitud de este a oeste de 3.860 kilómetros y una anchura máxima de 1.600 kilómetros, aunque la separación entre Estados opuestos (incluyendo sus islas) no supera en ningún lugar los 720 kilómetros (400 millas náuticas). Una barrera subterránea desde Túnez a Sicilia divide el Mediterráneo en dos grandes cuencas: la occidental y la oriental. En general es poco profundo (1.500 metros de media) y alcanza una profundidad máxima de 5.150 metros frente a la costa sur de Grecia. El mar Negro separa dos continentes: Europa y Asia. Con un área total de 463.000 kilómetros cuadrados, tiene una profundidad máxima y media de 2.300 metros y 1.240 metros respectivamente. La longitud de — 40 — este mar de este a oeste es de 1.150 kilómetros y presenta una anchura máxima de 600 kilómetros. Una de las diferencias entre la cuenca mediterránea y la del mar Negro radica en las aportaciones fluviales. Mientras que son escasos los grandes ríos que desembocan en el mar Mediterráneo –destacando en la ribera norte el Ebro, Ródano, Po y en la meridional el Nilo–, en el mar Negro confluyen grandes ríos, como el Danubio, Dniéster, Dniéper y Don. El Mediterráneo constituye una cuenca de concentración, donde la cantidad de agua evaporada supera la aportada por la lluvia y los ríos que vierten en él. La concentración de sales que se produce incrementa la densidad del agua provocando que ésta se desplace a las capas profundas y salga al océano Atlántico a través del estrecho de Gibraltar. Esta salida de agua profunda del Mediterráneo se compensa por la entrada de agua superficial procedente del Atlántico. El mantenimiento de este intercambio de agua es lo que permite que no se produzca una saturación del ecosistema (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2008). Además, las aguas del Mediterráneo se renuevan cada 80 años. Por el contrario, en el mar Negro las precipitaciones y las aportaciones fluviales exceden a la evaporación, por esta razón constituye una cuenca de dilución. En general, la anchura de la plataforma continental en el mar Mediterráneo y mar Negro es muy reducida, salvo algunas excepciones, como en las cercanías de la desembocadura de los ríos principales (el Ródano en el golfo de León, el Nilo en el mar de Levante) o en las costas del Adriático y Túnez y el oeste del mar Negro. Sobre este marco geográfico convergen una tupida trama de instancias políticas (desde la escala internacional a la local), cada una de ellas con una cuota de responsabilidad en la acción de gobernar su espacio marítimo, donde los Estados ocupan el papel central. De los 22 Estados y territorios ribereños mediterráneos, 11 se localizan en Europa, cinco en África y seis en Asia. El mar Negro está enmarcado por seis países, tres se localizan en Europa y tres en Asia, figura 1. Los países mediterráneos albergan alrededor de 400 millones de habitantes, de los cuales 150 millones viven en la costa (COM [2009] — 41 — 466 final). En el mar Negro la población que ocupa los seis Estados costeros asciende a 110 millones aproximadamente y la mayoría de la población se concentra en Ucrania y Turquía, cuadro 1, p. 43. En el año 2007 la población asentada en los primeros 50 kilómetros del litoral en Bulgaria ascendía a 1,1 millón de habitantes y en Rumanía a un millón (Eurostat, 2010). En ambas cuencas, también la población costera se incrementa sensiblemente durante la temporada estival debido al turismo. La longitud de costa del Mediterráneo, incluyendo las costas del único Estado archipelágico presente (Malta), así como las que pertenecen a las islas que forman parte de los Estados continentales es de unos 45.000 kilómetros. Unión Europea. Liga Árabe. Magreb/Liga Árabe. Choke points. Cooperación Económica del Mar Negro (CEMN). Figura 1.– Bloques políticos. Unión Europea/CEMN. Fuente: Elaboración propia. UCRANIA GEORGIA TURQUÍA RUMANIA BULGARIA GRECIA GRECIA MALTA ALBANIA MONTENEGRO BOSNIAHERZEGOVINA CROACIA ESLOVANIA FRANCIA MÓNACO FRANCIA ESPAÑA Oceáno Atlántico Mar Mediterráneo Mar Rojo ESPAÑA ITALIA ITALIA CHIPRE LÏBANO EGIPTO LIBIA ARGELIA MARRUECOS TÚNEZ ISRAEL SIRIA FEDERACIÓN RUSA — 42 — Habría que destacar el desequilibrio que existe en el reparto de esta longitud entre los Estados ribereños del Mediterráneo, cuatro de estos Estados acaparan alrededor del 75% del total de las costas: Grecia, Italia, Croacia y Turquía, donde sobresale Croacia debido al gran número de islas que conforman su territorio; por otro lado, hasta 10 Estados ribereños poseen una longitud de costa muy reducida, entre ellos se pueden citar a: Bosnia-Herzegovina, Mónaco y Líbano (J. González Giménez, 2007). La longitud de costa del mar Negro es de unos 4.340 kilómetros, distribuyéndose de modo desigual entre los seis países costeros que lo bordean, donde sólo dos Estados: Turquía y Ucrania contabilizan más del 60% de esta longitud. Entre los Estados y territorios del Mediterráneo existe una asimetría Norte-Sur: la ribera norte está más integrada políticamente (con siete Estados miembros de la Unión Europea); la sur presenta una débil cohesión de carácter político pese a la existencia de entidades como la Liga Árabe y la Unión del Magreb Árabe (UMA). En el mar Negro, mientras que los países de la ribera occidental están integrados en la Unión Europea y la totalidad de la ribera sur la compone un país candidato (Turquía), la ribera noroeste y sureste la conforman Estados surgidos tras la descomposición de la Unión Soviética, con instituciones nacionales frágiles y cuya cohesión política es casi inexistente. La asimetría Norte-Sur del Mediterráneo se puede apreciar también en la existencia de dos modelos socioeconómicos distintos. El arco norte con una estructura demográfica marcada por el problema del envejecimiento y el sur con una explosión demográfica que impulsa a la emigración. El norte del Mediterráneo con Índice de Desarrollo Humano (IDH) muy altos o altos y con un Producto Interior Bruto (PIB) per cápita que duplica al de los países del norte de África, cuadro 2, p. 44; y el sur con IDH y el PIB más bajo de la cuenca (Egipto) en torno a los 1.800 dólares, (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente/Ministerio de Administraciones Públicas, 2009 y World Bank, 2009). Todos estos factores son fuente de inestabilidad y tienen una importante repercusión sobre las relaciones políticas que interactúan en el Mediterráneo. En el mar Negro también existen importantes diferencias entre los Estados ribereños, fundamentalmente en términos socioeconómicos. En — 43 — Cuadro 1.– Características de los países mediterráneos y del mar Negro, año 2006. Países y territorios España Gibraltar Francia** Italia Grecia Mónaco Malta Chipre* República Turca del Norte de Chipre Eslovenia Croacia Bosnia-Herzegovina Montenegro Albania Siria Líbano Israel Territorios Palestinos Egipto** Libia Túnez Argelia Marruecos** Turquía** Bulgaria Rumanía Ucrania Federación Rusa** Georgia 505.370,00 7,84 551.500,00 301.340,00 131.960,00 2,00 320,00 9.250,00 3.186,00 20.270,00 56.540,00 51.210,00 14.026,00 28.750,00 185.180,00 10.400,00 22.070,00 6.020,00 1.001.450,00 1.759.540,00 163.610,00 2.381.740,00 446.550,00 783.560,00 110.879,00 238.391,00 603.500,00 17.098.240,00 69.700,00 243.959 79 87.212 120.868 92.095 285 8.231 74.530 – 376 54.719 – – 4.847 10.147 3.938 3.318 371 170.923 235.918 104.182 77.245 20.887 39.175 34.288 31.108 138.362 69.038 18.612 44.121.300 29.286 61.256.600 58.842.800 11.147.100 32.600 406.000 771.200 235.591 2.006.800 4.441.300 3.926.406 601.022 3.172.155 19.407.558 4.055.301 7.048.600 3.774.671 74.166.496 6.038.643 10.128.100 33.351.137 30.496.553 72.975.000 7.385.367 22.303.522 45.992.000 141.394.000 4.600.825 7.604,00000 12,00000 3.427,00000 7.600,00000 13.676,00000 4,100000 196,800000 648,00000 – 46,60000 5.835,00000 20,00000 293,50000 362,00000 193,00000 225,00000 273,00000 0,00667 2.450,00000 1.770,00000 1.148,00000 998,00000 1.835,00000 7.200,00000 354,00000 225,00000 2.782,00000 37.653,00000 310,00000 Área total (kilómetros cuadrados) Superficie marítima aguas jurisdiccionales (kilómetros cuadrados) Población Longitud de costa (kilómetros) Fuente: Elaboración propia. Basado en el Programa de Naciones Unidas/Ministerio de Medio Ambiente, 2009, CIA Yearbook, 2009. * Se incluye a Chipre como parte de Asia de acuerdo con la estructura de la página web de OALOS. ** Se incluye el total de la longitud de costa, no sólo la correspondiente al mar Mediterráneo. — 44 — primer lugar la geopolítica del mar Negro está influida por una superpotencia, Federación Rusa, y dos potencias regionales: Ucrania y Turquía. A esto se suman diversos conflictos territoriales, entre ellos, el que enfrenta a la Federación Rusa y Georgia. Y finalmente las disparidades económicas: cuatro países con el IDH alto: Rumania, Federación Rusa y Turquía y dos medio: Georgia y Ucrania; y un PIB que oscila entre los 9.620 dólares de la Federación Rusa y los 2.470 dólares de Georgia (World Bank, 2009), cuadro 3. Cuadro 2.– PIB per cápita, año 2008. Países Países PIB (dólares) PIB (dólares) España Francia* Italia Grecia Malta Chipre** Eslovenia Croacia Bosnia-Herzegovina Montenegro Albania Siria Líbano Territorios Palestinos Israel Egipto Libia Túnez Argeria Marruecos Turquía Bulgaria Federación Rusa Ucrania Rumanía Georgia 31.960 42.250 35.240 28.650 16.680 22.950 24.010 13.570 4.510 6.440 3.840 2.090 6.350 1.595 24.700 1.800 11.590 3.290 4.260 2.580 9.340 5.490 9.620 3.210 7.940 2.470 ** Los datos incluyen los Departamentos franceses de ultrama: Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica y Reunión. ** Excluye la parte turco-chipriota. Fuente: World Bank, 2009. Cuadro 3.– España en el mar Mediterráneo. La localización excéntrica de la península Ibérica en el oeste mediterráneo junto con la presencia del estrecho de Gibraltar, le confieren un papel de territorio puente entre África y Europa y entre el mar Mediterráneo y el océano Atlántico. Geopolíticamente, España es un territorio encrucijada y geográficamente un país esencialmente mediterráneo. Por su extensión superficial, 505.370 kilómetros cuadrados, España destaca en el conjunto de los países europeos mediterráneos, donde sólo Francia le supera, cuadro 1, p. 43. Además España es el país mediterráneo con mayor extensión de jurisdicciones marítimas, figura 5, p. 52. — 45 — Jurisdicciones La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982 (CNUDM) es el marco jurídico basándose en el cual se estructura jurisdiccionalmente el espacio marítimo. La CNUDM en su articulado define una serie de ámbitos territoriales que, en su totalidad o parcialmente, son declarados por los Estados ribereños. Los principales conceptos territoriales que configuran la jurisdicción nacional en el espacio marítimo son: aguas interiores, mar territorial y zona contigua, plataforma continental y Zona Económica Exclusiva (ZEE). Las aguas situadas más allá de la jurisdicción de los Estados son definidas como «alta mar»; el lecho y subsuelo no sometido a la jurisdicción de los Estados se denomina «zona», figura 2. Aguas interiores. ZEE. Zona de protección ecológica y de pesca. Alta mar. Bahía histórica. Zona de protección de pesca. Figura 2.– Jurisdicciones marítimas en el mar Mediterráneo y el mar Negro. Mar territorial. Zona de protección ecológica. Fuente: Elaboración propia. UCRANIA GEORGIA TURQUÍA RUMANIA BULGARIA GRECIA GRECIA MALTA ALBANIA MONTENEGRO BOSNIAHERZEGOVINA CROACIA ESLOVANIA FRANCIA MÓNACO FRANCIA ESPAÑA Oceáno Atlántico Mar Mediterráneo Mar Negro Mar Rojo ESPAÑA ITALIA ITALIA CHIPRE LÏBANO EGIPTO LIBIA ARGELIA MARRUECOS TÚNEZ ISRAEL SIRIA FEDERACIÓN RUSA — 52 — decisiones en esta materia, el panorama jurisdiccional se irá modificando (próxima declaración por Francia de una ZEE). España y sus jurisdicciones marítimas España tiene declaradas en el mar Mediterráneo las siguientes jurisdicciones marítimas: líneas de base recta y aguas interiores, mar territorial y zona contigua. La Ley de ZEE 1978, por el momento, no se aplica al mar Mediterráneo. No obstante en el año 1997 (1) se crea una zona de protección pesquera que se extiende desde el sur de cabo de Gata hasta la frontera con Francia, figura 6. La zona de protección pesquera de España limita con la zona de protección ecológica de Francia, con la cual se solapa (zona indeterminada). Francia rechaza la aplicación del método de la equidistancia para la delimitación de la zona de protección pesquera española y propone que se aplique un principio de delimitación diferente, que tenga en cuenta la (1) Declarada mediante el Real Decreto 1315/1997 (Boletín Oficial del Estado de 26 de agosto de 1997). Figura 5.– Extensión de jurisdicciones marítimas en el mar Mediterráneo. 0 En miles Jurisdicción marítima (kilómetros cuadrados) Bosnia-Herzegovina Franja de Gaza Montenegro Reino Unido (Gibraltar) Reino Unido (Dhekelia) Reino Unido (Aktrotiri) Mónaco Eslovenia Israel Líbano Albania Malta Siria Georgia Marruecos Rumanía Bulgaria Croacia Federación Rusa Chipre Argelia Francia Grecia Túnez Italia Ucrania Egipto Turquía Libia España 50 100 150 200 250 300 — 53 — configuración de la costa –cóncava del lado francés y convexa del español– que le beneficia. El área afectada por ese desacuerdo tiene una extensión de 47.476 kilómetros cuadrados. La casi totalidad de la costa peninsular está cubierta por líneas de base recta. Entre las escasas excepciones se encuentra la bahía de Algeciras. La explicación por la cual esta bahía no se ha cerrado con una línea de base recta es la presencia de la colonia de Gibraltar. De haberse cerrado y generado las correspondientes aguas interiores, obligaría a que Reino Unido tuviese que depender de las autorizaciones españolas para que su flota accediese al puerto de Gibraltar. Por otro lado, Marruecos ha procedido de un modo opuesto al español con respecto al trazado de sus líneas de base recta. Así, algunas de las líneas de base recta marroquíes o bien se apoyan en territorio español (caso de Ceuta), o bien encierran en sus aguas interiores islotes o territoFrontera acordada PC. Aguas interiores. Mar territorial. Zona de protección de pesca. Jurisdicción indeterminada. Figura 6.– Jurisdicciones marítimas de España en el mar Mediterráneo. Alta mar. Fuente: Elaboración propia. MÓNACO ESPAÑA FRANCIA ITALIA Mar Mediterráneo ESPAÑA ARGELIA MARRUECOS TÚNEZ — 54 — rios que están bajo jurisdicción española (peñones de Alhucemas y Vélez de la Gomera, islas Perejil y Chafarinas y la Ciudad Autónoma de Melilla). España en el mar Mediterráneo tiene frontera con: Francia, Italia, Argelia y Marruecos. Hasta la fecha año 2010, sólo existe un acuerdo de delimitación para la plataforma continental con Italia entre Menorca y Cerdeña. Conflictos jurisdiccionales La declaración de derechos jurisdiccionales por parte de los Estados ribereños suele dar lugar a conflictos entre los Estados próximos (Estados adyacentes y Estados opuestos) y aunque no tan frecuentemente, con terceros Estados de fuera de la región que consideran alguna iniciativa lesiva para sus intereses (2). Dadas las características geográficas del mar Mediterráneo y mar Negro, la declaración de jurisdicciones ampliadas como la ZEE, zona de pesca o zona de protección ecológica implica siempre tener que delimitar con Estados opuestos y adyacentes. Incluso la declaración de un mar territorial de 12 millas puede ser motivo de una disputa territorial. En la medida en que la CNUDM, 1982 del año contemplaba una anchura mayor del mar territorial respecto a la Conferencia de Ginebra, 1958; y además se modificaba el concepto de plataforma continental y se generaba un nuevo ámbito jurisdiccional (la ZEE), las iniciativas jurisdiccionales se incrementaron y, por ende, los conflictos jurisdiccionales. En muchos casos los litigios quedan planteados entre los Estados mediante los correspondientes procedimientos diplomáticos que suelen extenderse durante largos periodos de tiempo, sin que tales conflictos interfieran en las relaciones habituales (3). La disposición al acuerdo y la necesidad de actuar en escenarios libres de conflictividad pueden propiciar el sometimiento (2) Es el caso Libia-Estados Unidos a raíz de la declaración del golfo de Sirte como bahía histórica en el año 1973, dando lugar a varios incidentes entre los dos países en los años 1981, 1986 y 1989. (3) España tiene conflictos con la mayor parte de las delimitaciones de sus fronteras marítimas: con Portugal con un acuerdo que no ha entrado en vigor desde el año 1976, con Reino Unido por las aguas de Gibraltar, con Francia por el trazado de la zona de protección pesquera año 1997, con Marruecos en todos los espacios donde se solapan sus respectivas jurisdicciones o por su generación a partir de territorios en disputa. — 55 — al arbitraje de los tribunales internacionales (4). Otros conflictos constituyen casus belli, como el ya citado Libia-Estados Unidos, pero quizás el más intrincado y el que entraña mayores riesgos sea el existente entre Grecia y Turquía (5). En la actualidad, la activación por parte de los Estados ribereños del mar Mediterráneo y mar Negro de gran parte del repertorio jurisdiccional disponible da pie a que se incrementen las posibilidades de conflictos. Esta mayor actividad jurisdiccional, a su vez, se explica por una mayor competencia en la explotación de los recursos marinos y la intensificación de las actividades marítimas. En este contexto, los nuevos conflictos de naturaleza marítima pueden verse exacerbados por la existencia previa de enfrentamientos de un mayor recorrido histórico y posiciones no favorables al diálogo. Un resumen de los conflictos existentes en la región se encuentra en el cuadro 5, p. 56. Gobernanza El uso del espacio marítimo por su propia naturaleza internacional obliga a regular un amplio espectro de materias. La intensificación de los usos marítimos en el mar Mediterráneo y el mar Negro en las últimas décadas han exigido incrementar las regulaciones y los controles por parte de los Estados ribereños y terceros Estados. Con el desarrollo de la CNUDM, 1982 las relaciones entre los Estados ribereños se han visto igualmente multiplicadas. De especial gravedad es la situación medioambiental de las dos cuencas, sometidas a un fuerte deterioro originado por el incremento de la población en los Estados ribereños, los procesos de industrialización, el desarrollo de la agricultura (uso de productos químicos), fuerte expansión del turismo costero, sobreexplotación de los recursos pesqueros, e intenso tráfico marítimo, incluidos productos petrolíferos. Fenómenos como la eutrofización, las altas tasas de contaminación, junto con los (4) El Tribunal de La Haya ha dictado las siguientes sentencias al respecto: «Case concerning the continental shelf (Libyan Arab Jamahiriya/Malta), Judgment of 3 June 1985; Case concerning the continental shelf (Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya), Judgment of 24 February 1982; Case concerning maritime delimitation in the Black Sea (Romania vs. Ukraine). Judgment of 3 February 2009». (5) G. H. G. H. Blake, 1992; J. M. faramiñán, 2007; Y. inan, y Y. Acer, 2002; US Department of State (año 1964). — 56 — Cuadro 5.– Conflictos jurisdiccionales en el mar Mediterráneo y mar Negro. Tipología de conflictos Golfo de León: entre España y Francia. Estrecho de Sicilia: entre Malta y Libia. Canal de Sicilia: entre Malta y Libia. Golfo de Gabes: entre Túnez y Libia. Golfo de Sidra: entre Líbia e Italia. Meridiano 32º16’18” E: entre Chipre, Egipto y Turquía. Akrotiri y Dhekelia: entre Chipre y Reino Unido. Estrecho de Gibraltar: entre España-Marruecos y España-Reino Unido. Bahía de Pirán: entre Croacia y Eslovenia. Mar Egeo: entre Crecia y Turquía. Israel y franja de Gaza. Mammellone: entre Italia y Túnez. Bahía de Klek-Neum: entre Bosnia-Herzegovina y Croacia. Isla de la Serpiente: entre Rumanía y Ucrania. Plataforma continental España-Francia y zona de protección pesquera de España/zona de protección ecológica de Francia. Plataforma continental ambos países. Plataforma continental ambos países. Plataforma continental ambos países. Plataforma continental ambos países. ZEE entre Chipre y Egipto. ZEE Chipre con hipotética ZEE de Akrotiri y Dhekelia. Mar territorial entre España y Marruecos. Mar territorial entre España y Gibraltar (Reino Unido). Salida a la alta mar de Eslovenia. Delimitación de la plataforma continental y mar territorial entre Grecia y Turquía. Aguas territoriales de la franja de Gaza. Mar Territorial Túnez-Mammellone (caladero de pesca tradicional de pescadores italianos). Derechos históricos en la bahía de Klek-Neum y salida marítima al mar Adriático de Bosnia-Herzegovina. Plataforma continental entre Rumania y Ucrania. Ámbito/Estados Fronteras Fuente: V. L. Gutiérrez Castillo, 2007 y 2009; T. Scovazzi, 1995; A. Mazen, 2009; J. M. Faramiñán, 2007; M. Avbelj, y J. Letnar, 2007; C. H. Blake y D. Topalovic, 1996; D. Vidas, 2008; Y. Inan, y Y. Acer, 2002; Intenational Court of Justice, 2009; adaptado por el autor. De base política Derivados de las declaraciones jurisdiccionales — 57 — efectos del cambio climático, están llevando a un alarmante retroceso de la biodiversidad y en definitiva de la calidad de vida de sus habitantes. El conjunto de todos estos efectos conducen igualmente a problemas de seguridad en toda la región, cuadro 6. En definitiva, los usos marítimos demandan la gobernanza de estos mares, gobernanza que debe llevarse a cabo de forma integrada dada la fuerte interacción que se produce en un medio fluido entre los distintos usos. La larga historia de las actividades marítimas ya ha supuesto la creación de instrumentos para la regulación de distintos sectores de la actividad marítima, pero el fenómeno de nacionalización del espacio marítimo y sus recursos que ha adquirido un fuerte impulso a partir de la III Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 19731982, está desplazando también la gobernanza del ámbito del Derecho Internacional y de los organismos internacionales al de los Estados nacionales. No obstante, el ámbito marino debido a la complejidad de su estructura jurisdiccional y la prevalencia de la que gozan determinadas actividades como la navegación, es todavía la gran arena donde convergen los intereses nacionales; de ahí que en el gobierno del espacio marítimo participen la mayoría de los actores políticos y de que constituya el gran escenario de lo que se ha dado en llamar la gobernanza multinivel. Para el análisis de la gobernanza marítima en el mar Mediterráneo y el mar Negro se puede hacer un recorrido por las distintas escalas, en función de la estructura jurisdiccional de su espacio marítimo –con responsabilidades de los Estados ribereños y de terceros Estados– y de la organización político-administrativa, en sus diversos niveles (supranacional, transnacional, nacional, subnacional y local), cuadro 7, p. 58. Cuadro 6.– Usos/conflictos. El mar Mediterráneo es la entrada de una importante ruta comercial internacional. Por esta cuenca y la del mar Negro discurre el 15% de la actividad global del transporte marítimo según el número de escalas, el 10% según las toneladas de peso muerto y transita el 20% del crudo mundial. Además se prevé que para el año 2015, la demanda de movimiento de contenedores en ambas cuencas podría alcanzar los 83 millones de toneladas de peso muerto anuales. En el estrecho de Gibraltar transitan anualmente más de 100.000 buques. — 58 — La primera escala de la gobernanza marítima está condicionada por el régimen jurídico existente en el conjunto de las aguas de las dos cuencas, debido a la presencia de una variedad de actores y de instrumentos que iremos describiendo. En el Mediterráneo, la heterogeneidad jurisdiccional crea una compleja realidad territorial: mientras una parte considerable de las aguas están fuera de la jurisdicción estatal (alta mar), todo el lecho marino y su subsuelo se encuentran bajo la soberanía de los distintos Estados ribereños (6). Así, coexisten en una cuenca relativamente reducida, áreas de acceso libre, con otras bajo la soberanía o jurisdicción nacional. Por el (6) En la plataforma continental se le reconoce a cada Estado su derecho de soberanía sin necesidad de que esté promulgado en una ley. Este hecho es importante, porque se supone que todos los fondos marinos pertenecen a un Estado, mientras que el régimen jurídico de la columna de agua está a expensas de la declaración por parte de cada Estado. Cuadro 7.– Estructura jerárquica del marco político-administrativo en el mar Mediterráneo y en el mar Negro. Nivel supranacional Unión Europea, Liga Árabe, UMA, Unión por el Mediterráneo y Cooperación Económica del Mar Negro. Nivel transnacional Comisión Intermediterránea y Comisión para el Mar Báltico y el Mar Negro. Nivel nacional Estados ribereños del mar Mediterráneo y mar Negro. Nivel subnacional NUTS 2*, regiones y federaciones. Nivel local NUTS 3, LAU 1, LAU 2** y municipios. Niveles políticos-administrativos ** NUTS (Nomenclatura de Territorial Units for Statistics). Unidad Estadística de la Unión Europea. ** LAU (Local Administrative Units). Unidad Estadística de la Unión Europea. Fuente: EASES, adaptada por el autor. — 59 — contrario, el conjunto de las aguas del mar Negro están bajo jurisdicción estatal al no existir alta mar. Desde el punto de vista de la gobernanza marítima la existencia de derechos jurisdiccionales en los distintos ámbitos ya descritos (aguas interiores, mar territorial y zona contigua, ZEE, plataforma continental, zona de pesca o zona de protección ecológica) implica la posibilidad de regulación y control por parte de los Estados, aunque con distinto grado en función del tipo de jurisdicción y el que los acuerdos internacionales, entre ellos la CNUDM, se ejecuten con arreglo a las normas de cada país. Con respecto a las aguas que están fuera de la jurisdicción nacional, con arreglo a la CNUDM (artículo 123), el deber de cooperar afecta de manera especial a los Estados ribereños de mares cerrados y semicerrados, como es el caso del mar Mediterráneo y el mar Negro. Además el Mediterráneo presenta una característica que incide en la necesidad de cooperar para la gestión de sus recursos y ésta es que, a diferencia del mar Negro, una gran parte del Mediterráneo se compone de aguas de alta mar (7), lo que suscita problemas de gestión específicos. Además del deber de cooperar a los Estados de mares cerrados o semicerrados, la CNUDM les atribuye un papel importante en la cooperación institucionalizada, es decir, en la cooperación canalizada a través de las organizaciones supranacionales –Organización Marítima Internacional, Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), etc.– regionales y subregionales. En este sentido la cooperación constituye uno de los pilares para la conservación y gestión de los recursos biológicos de alta mar. La cooperación en los espacios marinos se establece a través de las instituciones, instrumentos y acuerdos que se detallan a continuación: – La CNUDM, 1982, como principal tratado internacional relacionado con los usos del mar, establece un marco general para la mayoría de las actividades (navegación, explotación de los recursos y otros usos económicos del mar, protección del medio ambiente marino e investigación). Así, uno de los principales acuerdos internacionales que (7) «Esto significa que amplios sectores de las aguas del mar Mediterráneo quedan fuera de la jurisdicción o soberanía de los Estados ribereños, los cuales carecen de facultades prescriptivas o ejecutoras que les permitan regular pormenorizadamente las actividades humanas realizadas más allá de estas zonas, incluidas las destinadas a la protección del medio ambiente marino y las dirigidas a determinar las condiciones del ejercicio de la pesca.» Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean, París, 13 de julio de 2008. — 60 — afectan al mar Mediterráneo y el mar Negro en relación a la gestión de sus recursos pesqueros es el Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Relativas a la Conservación y la Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (Nueva York, 1995). – FAO, con el Acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (adoptado por FAO en el año 1993), que entró en vigor el 24 de abril de 2003. Además, FAO ha establecido un marco de gobernanza global para la pesca a través del Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995), que establece principios y normas internacionales de comportamiento con objeto de garantizar la conservación, gestión y desarrollo de los recursos acuáticos vivos (European Environment Agency, 2005). – Los convenios de mares regionales, dedicados a la protección del medio ambiente, pero cuyo alcance se extiende progresivamente a la gestión integrada del mar. Así, la primera acción del Programa de Mares Regionales del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), fue definir un Plan de Acción para el Mediterráneo, adoptado en su forma final en Barcelona en 1975. En el contexto del Plan de Acción para el Mediterráneo surge el Convenio de Barcelona para la Protección del Mar Mediterráneo de la Contaminación (8) (Convenio de Barcelona), adoptado en el año 1976 y modificado en el año 1995, que establece los principios generales y el marco institucional para la protección del medio ambiente marino. Todos los Estados mediterráneos han ratificado esta convención. Inspirados por los primeros convenios de mares regionales, en el año 1992, los seis países del mar Negro firmaron el Convenio para la Protección del Mar Negro contra la Contaminación. En el año 1996 estos seis Estados aprobaron el Plan de Acción para el Mar Negro. – Las organizaciones regionales de pesca, cuyo alcance es específico desde el punto de vista geográfico o de una especie. Las dos or- (8) Hasta la fecha el Convenio de Barcelona ha supuesto la aplicación de siete protocolos, relacionados con vertidos, prevención y respuestas de emergencia a la contaminación por hidrocarburos y otras sustancias nocivas, contaminación de origen terrestre, zonas especialmente protegidas y diversidad biológica, la protección de la contaminación procedente de actividades en el mar, movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y la gestión integrada de zonas costeras, (European Commission, 2009). — 61 — ganizaciones regionales con competencia sobre la pesca en el mar Mediterráneo y el mar Negro son las siguientes: la Comisión General de Pesca para el Mediterráneo (año 1949) (todos los países del Mediterráneo son miembros –salvo Bosnia-Herzegovina–, junto con Japón, Bulgaria, Rumania y la República de Serbia) (9); la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (instituida en el año 1966 por el Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico) (10). En la actualidad son partes en este Convenio 44 Estados (14 ribereños del Mediterráneo y no ribereños) y la Comunidad Europea (R. Casado Raigón, 2008). – Las asociaciones bilaterales o multilaterales (zonas de vigilancia conjunta de gestión de la pesca, santuarios y otras áreas marinas protegidas) (Livre Bleu, 2009). Destacan los siguientes acuerdos: el Acuerdo relativo a la Creación de un Santuario de Mamíferos Marinos en el Mediterráneo (año 1999), firmado en el año 1976 por: Francia, Italia y Mónaco; el Acuerdo del Tratado de Protección Medioambiental Marítima y Costera (RAMOGE), adoptado por Francia, Italia y Mónaco en el año 1978 y modificado en 2003; el Acuerdo Bilateral entre Italia y Grecia para la Protección del Medio Ambiente Marino del Mar Jónico y su Región Costera; y finalmente el Acuerdo sobre la Conservación de los Cetáceos en el Mar Negro, Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua (ACCOBAMS, en inglés) del año 1996, que ha sido ratificado por la mayoría de los Estados del mar Mediterráneo y el mar Negro. Como se ha señalado, la estructura político-administrativa es relevante en la medida en que cada uno de sus niveles tiene funciones y responsabilidades en relación con la gestión y gobierno del espacio costeromarino. Así, además de los Estados, diversas entidades supranacionales han adquirido un protagonismo creciente como actores con funciones de gobierno sobre el espacio marino, aunque existe una clara división entre el mar Mediterráneo y el mar Negro: – En el Mediterráneo las diferencias son patentes entre la ribera norte y la ribera sur, figura 1, p. 41; la primera, en su mayor parte integrada en la Unión Europea, la segunda, con una débil cohesión de carácter político pese a la existencia de entidades como la Liga Árabe y la UMA. (9) «Aunque Egipto y Siria no han aceptado por el momento el convenio en su última forma enmendada, año 1997», R. Casado Raigón, R., 2008. (10) Que ha sido modificado por los Protocolos de París de 1984 y de Madrid de 1992. — 68 — 3. Seguridad externa. 4. Investigación y educación. La relación entre la Unión Europea y la Federación Rusa concluyó en el año 2008, actualmente el proceso de negociación para establecer nuevas relaciones está detenido. Conclusiones y perspectivas La región mediterránea, secularmente, ha estado estrechamente vinculada al mundo marítimo; en puridad la civilización mediterránea no podría entenderse sin esta dimensión: espacio de circulación, ámbito comercial, cruce de intereses estratégicos, y, lógicamente, un medio cuyos recursos naturales han sostenido a las poblaciones ribereñas y han sido –y están siendo– también aprovechados por terceros países. Económicamente las actividades marítimas no han tenido la importancia que han alcanzado en otras cuencas (Atlántico Norte), sobre todo en la fase de desarrollo industrial, ya sea en la actividad pesquera, el desarrollo portuario o los recursos minerales. El crecimiento demográfico y el fenómeno de la globalización han tenido como efecto, por una parte, incrementar el valor relativo de sus recursos (particularmente los recursos ícticos), y por otra revalorizar su renta de situación y recibir los beneficios de los procesos de deslocalización, lo que se ha dejado sentir en el notable crecimiento de su sistema portuario y la integración en él de los países de la ribera sur. Estos cambios son los que en buena medida explican la incorporación tardía del mar Mediterráneo al proceso de ampliación jurisdiccional que en las regiones de mayor desarrollo marítimo tiene lugar a mediados de los años setenta. En efecto, la presión que se ejerce sobre este medio debido a las causas anteriormente indicadas, hace que los Estados ribereños hayan iniciado un proceso de expansión territorial extendiendo progresivamente la jurisdicción nacional al conjunto de las aguas, el lecho y el subsuelo marino. En la actualidad, el 54% de sus aguas ya se encuentran bajo jurisdicción nacional (bajo distintas formas jurídicas), junto con la totalidad del lecho y subsuelo marino. Como consecuencia de esta transición a lo que ya se ha calificado como nacionalismo marítimo (L. Lucchini y M. Voelckel, 1977), ha tenido lugar una proliferación de fronteras (prolongación de las existentes y generación de otras nuevas) y la incorporación de nuevos territorios, a veces superiores al territorio emergido. A grandes rasgos el conjunto de los Estados del mar Mediterráneo y mar Negro, incorporan — 69 — a la acción político-administrativa un espacio de tres millones de kilómetros cuadrados. A corto-medio plazo pueden esbozarse los siguientes efectos derivados de este proceso de «territorialización» del espacio marítimo: – Geopolítica. Necesidad de definir y acordar nuevas fronteras, lo que implica abrir nuevos frentes diplomáticos, generar un nuevo tipo de conflicto o agudizar los preexistentes. En función de su posición relativa en determinados casos supone tener que acordar fronteras con un elevado número de Estados (Italia). España en el mar Mediterráneo debe hacerlo con otros cuatro Estados. Particularmente, en el mar Mediterráneo el proceso de formalización de fronteras estará abierto por un largo periodo de tiempo, dada la complejidad de algunos de los contenciosos existentes. Este aspecto incide en la determinación de la frontera exterior de la Unión Europea que se corresponde con los límites de las jurisdicciones marítimas de cada Estado miembro, jurisdicciones que, a su vez, varían de uno a otro Estado. El tema de las fronteras marítimas está estrechamente relacionado con las migraciones irregulares por mar y contribuye al proceso de formalización de las fronteras con el desarrollo de sistemas de vigilancia y control. Como consecuencia de la globalización y de la consecuente transformación de los flujos del comercio mundial, así como de los cambios que se están experimentando en la geopolítica de la energía, el mar Mediterráneo está reforzando su posición relativa respecto a las redes mundiales de comunicación oceánica, lo que se traduce en la revalorización de este segmento marítimo, uno de cuyos exponentes es la emergencia de grandes hubs para la distribución de contenedores en las áreas menos desarrolladas (deslocalización portuaria: a Algeciras le han seguido Gioia-Tauro, Tánger-Med y los proyectos en Argelia, Libia y Egipto). – Gestión. La extensión de derechos de soberanía sobre el espacio marítimo se traduce en la necesidad de dotar los medios para su gestión y control, tanto en términos institucionales (ampliación, reforma o creación de nuevos órganos administrativos), como de equipamiento (servicios de guardacostas, monitoreo de fronteras, etc.). Estos nuevos requerimientos no siempre son asequibles para las administraciones, dándose notables diferencias entre Estados y agudizando la brecha Norte-Sur ya existente en otros dominios. – Gobernanza. El tránsito de un esquema jurisdiccional dominado por el régimen jurídico de la alta mar a una cuenca compuesta por juris- — 70 — dicciones nacionales, tendrá como consecuencia cambios en la gobernanza regional marina: un menor peso de lo común en beneficio de iniciativas nacionales. No obstante la naturaleza de cuenca semicerrada seguirá obligando a la búsqueda de soluciones y arreglos multilaterales e internacionales. La acción de las instituciones de la Unión Europea en cierta medida reequilibra la balanza hacia acciones más integradas. En el ámbito de la gobernanza marina el principal reto lo constituye el acusado deterioro medioambiental tanto del mar Mediterráneo como del mar Negro: destrucción y degradación de hábitats, impacto de la sobrepesca, contaminación, cambio climático, eutrofización e invasión de especies exóticas. Todos estos impactos tenderán a agravarse en el futuro, especialmente, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad (M. Coll et al, 2010). La lucha contra estos efectos sólo será posible por medio de una gobernanza regional efectiva. En este contexto la PMI de la Unión Europea constituye el principal motor para impulsar la cooperación en el dominio de lo marítimo. En síntesis, asistimos a un doble proceso político: 1. La dimensión marítima amplia su presencia y peso en la agenda política: la gobernanza marítima se dota de nuevos instrumentos y multiplica las relaciones bilaterales y multilaterales. 2. Las políticas públicas incorporan los hechos marítimos y en la medida en que las políticas marítimas dejan de constituir un reducto exclusivo del Estado central, el conjunto de las administraciones públicas pasan también a ser actores de las res marítima. Bibliografía COLL, M.; PiROddi, C.; StEEnBEEk, J.; KASCHnER, K.; BEn RAiS LASRAm, F. et al. (2010): The Biodiversity of the Mediterranean Sea: Estimates, Patterns, and Threats, PLoS ONE 5(8): e11842. doi: 10.1371/journal.pone.0011842 AVBEL, J. M. and LEtnAR, J. (2007): «The Conundrum of the Piran Bay: Slovenia v. Croatia. The case of Maritime Delimitation», Journal of International Law & Policy, volume 5, number 2, The University of Pennsylvania. BLAkE, G. H. (1992): «International boundaries and territorial stability in the middle East: an assessment», GeoJournal, volume 28, number 3, pp. 365-373. BLAkE, G. H. and TOPALOViC, D. 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