La suspensión de la ejecución del contrato de obra pública

LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA Po MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ P o eso a Ti ula de De echo Adminis a i o Uni e sidad de Se illa SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE EXAMEN.—2. LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS, UNA PRERROGATIVA ADMINISTRATIVA. LA IMPUTACIÓN A LA ADMINISTRA- CIÓN PÚBLICA, CLAVE DE LA APLICACIÓN DE SU RÉGIMEN INDEMNIZATORIO PROPIO.—3. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y SUSPENSIÓN DEFINITIVA. UNA NECESARIA Y DEBIDA DIFERENCIACIÓN JURÍDICA. LA NA- TURALEZA INSTRUMENTAL DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LAS OBRAS: 3.1. Plan eamien o de la cues ión. 3.2. La pa alización del con a o de ob as en los Pliegos gene ales de con a a- ción. La con igu ación de los elemen os e eb ado es de la igu a en su concepción ac- ual. 3.3. Las imp ecisiones de la LCE y el RCE en la con igu ación de la suspensión del con a o de ob as. El man enimien o de una dis inción cla e en e suspensión p o isional y suspensión de ini i a. 3.4. La Ley de Con a os de 1995: ¿una consag ación exp esa de la dis inción en e la suspensión p o isional y suspensión de ini i a del con a o de ob as?—4. SUSPENSIÓN DE OBRAS EN EL EJERCICIO DE PRERROGATIVAS ADMINISTRATIVAS Y SUS- PENSIÓN DE OBRAS POR INCUMPLIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN. UNA DISTINCIÓN INADVERTIDA EN LA APLICACIÓN DE LA LCE DE 1965; SU INTRASCENDENCIA EN EL DERECHO VIGENTE: 4.1. Las SUS- pensiones de ob as po incumplimien o de la Adminis ación en la Ley de Con a os de 1965. Un égimen ju ídico desap o echado. 4.2. La indi e encia del o igen de la suspen- sión en la Ley de 1995. Sus nega i as epe cusiones.—5. DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS PARA EL CONTRATISTA DE LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS POR LA ADMINISTRACIÓN: 5.1. Plan e- amien o de la cues ión. 5.2 El égimen económico de la suspensión de ob as en la Ley de Con a os del Es ado de 1965 y en el Reglamen o Gene al de Con a ación. Sus di e en es hipó esis posibles; sus impo an es dudas in e p e a i as. 5.3 La Ley de Bases de Con a- os del Es ado de 1963, una cla e in e p e a i a desap o echada. 5.4. La doc ina del Con- sejo de Es ado y la ju isp udencia en aplicación de ¡os a ículos 148 y 162 del RCE. La impo an e sen encia en la ma e ia de 30 de diciemb e de 1983. 5.5. El juego de los a ícu- los 148 y 162. Un in en o de alo ación. La dudosa uni o midad de a amien o en e e- soluciones con ac uales a ins ancias del con a is a y ex inciones po decisión de la Ad- minis ación. 5.6. El égimen económico de la suspensión de ob as en la Ley de 1995. La adical ans o mación del sis ema. Su al a de p ecisión y igo no ma i o.—6. REFLE- XIÓN FINAL. ¿UN PROFUNDO CAMBIO EN LA POSICIÓN QUE LAS PARTES OCUPAN EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA? 1. INTRODUCCIÓN. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE EXAMEN Pocos a ículos an con lic i os y polémicos en su aplicación como aquellos que en el iejo Reglamen o de Con a os del Es ado —aún igen e en an o se p oduzca el desa ollo de la Ley 13/1995, de 16 de mayo (LCAP)— daban egulación a la suspensión del con- a o de ob a pública; pocos p ecep os, sin emba go, an desa endi- Re is a de Adminis ación Pública Núm. 142. Ene o-ab il 1997 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ dos po la doc ina del De echo adminis a i o de los úl imos años, a pesa de su capi al impo ancia (1). No han abundado, en e dad, los es udios sob e es a igu a. A la suspensión del con a o de ob a pública suelen e e i se los au o es, de pasada gene almen e, al hilo del análisis del ius a iandi, al que ampoco, po lo demás, se ha dispensado una mayo a ención. No pa ece, sin emba go, que la cali icación de la suspensión po la Ad- minis ación de un con a o de ob a pública pueda despacha se con su di ec a y simple inclusión en el ámbi o del más amplio pode de modi icación unila e al del con a o que asis e a la Adminis ación Pública. No es que quie a nega se, de en ada, la e acidad de un al plan eamien o; esul a, más sencillamen e, que con end ía e lexio- na sob e es a igu a ju ídica en la búsqueda an o de su mayo p e- cisión concep ual cuan o de un más p o undo análisis de las di e en- es modalidades en las que la suspensión de un con a o de ob as puede mani es a se; odo ello, además, con el in de de e mina con cuál es la posición ju ídica en la que el con a is a queda an e es os supues os de inejecución del con a o; una cues ión adicionalmen- e con o e ida en nues o De echo y a la que, quizá, la Ley 13/1995, de 16 de mayo, no haya dispensado el a amien o debido. En la suspensión de la ejecución del con a o de ob as ienen, en o o o den de cosas, a hace se pa en es las di e encias úl imas exis- en es en e la con a ación adminis a i a y la con a ación p i ada, al iempo que puede se conside ado un espléndido ema es igo pa a calib a en qué medida la nue a Ley sob e Con a os de las Ad- minis aciones Públicas haya podido al e a las concepciones y p e- supues os que daban luz a aquella no ma i a a la que ha de ogado. No al an, pues, azones pa a un análisis que a a ci cunsc ibi se a la suspensión de aquellos con a os de ob as en cu so de ejecución, de o ma al que esas o as suspensiones acaecidas an es del ac a de comp obación del eplan eo o del inicio de las ob as an a pe - manece al ma gen de es e análisis. El di e en e a amien o que el De echo les dispensa jus i ica, no obs an e su in e és, dicha exclu- sión. (1) La suspensión del con a o de ob a pública ha sido, en e ec o, obje o de una escasísima a ención doc inal. A excepción del ya clásico comen a io de J. GONZÁLEZ PÉREZ a la impo an e sen encia en es a ma e ia de 30 de diciemb e de 1983 (núm. 103 de es a REVISTA, 1984, págs. 229 y ss), no exis en es udios monog á icos sob e es a i- gu a. 112 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA 2. LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS, UNA PRERROGATIVA ADMINISTRATIVA. LA IMPUTACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CLAVE DE LA APLICACIÓN DE SU RÉGIMEN INDEMNIZATORIO PROPIO No gene a la más mínima duda nues o De echo, a ículo 103 de la LCAP, en la misma línea que el 49 del ex o al que de oga, sob e la ca- li icación de la suspensión de un con a o de ob as como una ne a y genuina po es ad adminis a i a (2). «Si la Adminis ación —a i ma— aco dase la suspensión del con a o... se le an a á un ac a en la que se consigna án las ci cuns ancias que la han mo i ado y la si uación de hecho en la ejecución de aquél.» La pa alización del desen ol imien o no mal de un con a o de es a na u aleza cons i uye, pues, la decisión de la Adminis ación Pública de no con inua con su ejecución po a- zones de in e és gene al; de ahí que siemp e se haya ligado po el o - denamien o ju ídico a la exis encia de un p e io y exp eso acue do del pode público con a an e, equisi o, en exp esión del Consejo de Es a- do en dic amen, po ejemplo, de 13 de ene o de 1983 (3), «li e almen e exigido en el a ículo 53, pá a o 3.°, de la epe ida Ley de Con a os del Es ado, y en el 162 de su Reglamen o pa a la aplicación de las con- secuencias que p e én». El T ibunal Sup emo, po su pa e, iene igualmen e, desde an iguo, inculando «la suspensión de las ob as a una conduc a ac i a de la Adminis ación co ec amen e o mada y, más a de, exp esada al con a is a a ec ado» (4). Con iene hace no a , en o o o den de ideas, cómo con el cambio no ma i o de 1995 pa ece habe se p oducido una ampliación en las posibilidades —ya de po sí ex ensas— o o gadas a la Adminis ación Pública pa a la suspensión de una ob a, oda ez que el a ículo 103 de la LCAP se limi a, espec o de cualquie ipo de pa alización de un con a o —ya sea o al o pa cial, empo al o de ini i a—, a exigi cons- ancia de «las ci cuns ancias que la han mo i ado y la si uación de he- cho en la ejecución de aquél», desapa eciendo, de es a o ma, el equi- si o de la g a edad es ablecido po el a ículo 131 del iejo Reglamen o de Con a os del Es ado, a cuyo eno «la pa alización o al de las ob as o la suspensión de ini i a de las mismas sólo pod á e i ica se po mo i o g a e y median e acue do del ó gano que celeb ó el con a- (2) El ci ado a ículo 49 señalaba: «Si la Adminis ación aco dase la suspensión em- po al de las ob as po espacio supe io a una quin a pa e del plazo o al del con a o o, en odo caso, si aquélla excedie a de seis meses, la Adminis ación abona á al con a is a los daños y pe juicios que és e pueda e ec i amen e su i . La suspensión de ini i a de las ob as aco dada po la Adminis ación se egula á po lo dispues o en el a ículo 52 de es a Le .» (3) Núm. 44795, Sec. 7.a. (4) En al sen ido, sen encia de 31 de mayo de 1984 (A . 2946). 113 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ o co espondien e a p opues a del acul a i o compe en e de la Admi- nis ación». Cualquie ci cuns ancia, po an o, siemp e que es é debi- damen e mo i ada y con independencia de su ascendencia y alcance, legi ima a la Adminis ación Pública pa a p ocede a la suspensión de una ob a. En de ini i a, la Ley de Con a os de 1995 ha ampliado las acul ades del pode con a an e pa a suspende las ob as en cu so de ejecución median e la consag ación de un p esupues o de hecho ex a- o dina iamen e más lexible que el del ci ado a ículo 131 de la no ma eglamen a ia de 1975. O a cosa es que una laxa in e p e ación de ese p ecep o po pa e de la Adminis ación y de los p opios T ibunales e mina a, en aplicación ya del o denamien o ju ídico an e io , po con e i a la Adminis ación Pública ex ensas po es ades en al sen ido. La suspensión de ob as puede, en sín esis, de ini se como la po- es ad adminis a i a pa a, po causas de in e és público debidamen- e mo i adas, aco da la pa alización de una ob a p e iamen e con- a ada y en ase de ejecución; no es pues, exp esado en é minos in e sos, una si uación no ma i amen e de inida po el da o pu a- men e ác ico de la inejecución del con a o. Una al con igu ación no ma i a de la suspensión del con a o de ob a pública no ha sido óbice, sin emba go, pa a que an o el Consejo de Es ado como el T i- bunal Sup emo, en su jus i icado deseo de sal agua da la posición de los con a is as p i ados an e e en uales conduc as adminis a i- as con a ias a De echo, hayan, en no pocas ocasiones, equipa ado a la suspensión o malmen e aco dada aquellos o os supues os de pa alización ma e ial de las ob as. An e una omisión impu able a la Adminis ación Pública —a i ma ía un iejo aunque ya clásico dic a- men del Consejo de Es ado (5), «se ía con a io a la buena e p e en- de desplaza al con a is a las consecuencias dañosas que de dicha si uación pudie an de i a se» (6) o, si se p e ie e en exp esión del T ibunal Sup emo —sen encia de 24 de junio de 1988 (7)—, «la ausencia del ac a de suspensión no puede se obs áculo pa a que p ospe e la acción de eclamación de pe juicios» (8); lo que, a e ec- os indemniza o ios, el a ículo 148 del RCE equie e —sen encia del T ibunal Sup emo de 27 de ene o de 1989 (9)— «... es el me o ans- cu so de un de e minado plazo, ..., de la du ación de al suspensión sucedida po exclusi as causas ajenas al con a is a...». Dos son, así, (5) Ha de indica se, no obs an e, que no son muchos los dic ámenes del Consejo de Es ado ela i os a la suspensión de ob as, habida cuen a del ope, cien millones de pese- as, exis en e en aplicación del De echo de ogado —a s. 18 de la LCE y 51 del RCE— pa a su p ecep i o p onunciamien o en los dic ámenes de esolución con ac ual. (6) Dic amen de 20 de junio de 1962. (7) A . 8205. (8) A . 469. (9) En igual sen ido, y en e o as, sen encia de 24 de julio de 1989 (A . 6075). 114 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA en opinión del Consejo de Es ado y de la p opia ju isp udencia, los equisi os necesa ios pa a que la indemnización en a o del con a- is a esul e p oceden e an e los supues os de pa alización de un con a o de ob as: que és a esul e ajena a su olun ad y que, pa ale- lamen e, de enga impu able a la Adminis ación Pública, bien sea a esul as del eje cicio po su pa e de alguna de las p e oga i as que el De echo le con ie e o a consecuencia de conduc as inca dinables en el ámbi o de los incumplimien os adminis a i os. En o os é - minos, aquellos supues os de inejecución del con a o en los que el en e con a an e no haya enido pa icipación alguna quedan ue a de la cobe u a dispensada, a e ec os indemniza o ios, po los a ícu- los 148 y 162delRCE(10). (10) Es és a la hipó esis que pa a el Consejo de Es ado se p oduce conc e amen e en aquellos casos en los que la cesación de la ob a ae causa en una esolución judicial, e- sul ado, no malmen e, del eje cicio de una acción in e dic al po un e ce o. Suspendida la ob a más de un año como consecuencia de la decisión judicial dimanan e de la in e po- sición de una demanda de in e dic o de ob a nue a, señala el dic amen del Consejo de Es- ado de 13 de ene o de 1983 (núm. 44795, Sec. I.'), p ocede « esol e el con a o, sin pé - dida de la ianza y sin abono de indemnización po Ja Adminis ación o, en su caso, de be- ne icio indus ial de las ob as dejadas de ealiza , y con pago, as única y de ini i a ecepción, con la consiguien e liquidación, de las ob as e ec i amen e ealizadas y que sean de ecibo». Una esis en la que insis i á el pos e io dic amen de 21 de julio de 1992 (núm. 224, Sec. 7.a), con ci a del an es expues o, así como del de 10 de ma zo de 1989, al decla a , en o den a la p ocedencia de una indemnización ex a ículos 148 y 162 del RCE, la necesa ia «exigencia de alguna ac uación adminis a i a que desencadene la esponsa- bilidad, que no su ge cuando la indisponibilidad de los e enos iene de e minada po ac- uaciones ajenas (decisiones judiciales...) que son ex añas al p ocede de la Adminis a- ción con a an e, in encibles o insupe ables pa a elJa y no enlazadas casualmen e —di ec- a o indi ec amen e— con lo que pudo y debió hace ...». La esis sus en ada po el Consejo de Es ado cuen a, además, con el espaldo de una ju isp udencia que iene haciendo, igualmen e, de la impu ación a la Adminis ación Pú- blica con a an e equisi o ineludible pa a el nacimien o, an e supues os de pa alización de ob as, de un de echo de indemnización en a o del con a is a. «No es posible acoge en su pleni ud —a i maba en es e sen ido la sen encia del T ibunal Sup emo de 23 de no- iemb e de 1981 (A . 5268)— las p e ensiones de la demanda po que el a ículo 162 del Reglamen o con empla un caso en que la suspensión supe io a un año se p oduce po de- cisión de la Adminis ación, si uación que no es la de la li is.» La suspensión, en es e su- pues o, aía, en e ec o, causa en la decisión de un Juzgado de 1 a Ins ancia an e el que se sus anciaba un in e dic o de ob a nue a in e pues o po el p opie a io de la inca colin- dan e con el sola obje o de las ob as. Con odo, no puede a i ma se que nos encon emos an e una esis ju isp udencial unánimemen e acep ada po cuan o el p opio T ibunal Su- p emo, en alguno de sus p onunciamien os —conc e amen e en la sen encia de 15 de mayo de 1991 (A . 4276)—, y an e un supues o en el que la ob a con a ada había sido sus- pendida «po la Adminis ación es a al a poco de comenza y po azón de di icul ades di- manan es de un p ocedimien o judicial ci il», a a con i ma el conside ando de la sen en- cia apelada en e] que li e almen e se a i maba que como «no se hace oposición a los ele- men os cons i u i os de la p e ensión eje ci ada: Realidad en la suspensión de la ob a de au os; ajeneidad a ello po pa e del in e esado; anscu so del plazo co espondien e; cuan ía del p esupues o de ejecución; po consiguien e, ope ados los p esupues os de he- cho de mención, que son los ecogidos en los men ados a ículos 49 de la Ley de Con a os del Es ado y 148 y 162 del Reglamen o Gene al de Con a ación, se es á en el caso de da paso a la p e ensión o mulada». En la misma línea se había posicionado la an e io de 27 de mayo de 1990 (A . 5422). No conside a, po con a, el T ibunal Sup emo un supues o de pa alización de ob as 115 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ La dis inción en e la con igu ación dogmá ica de es a igu a y su posible juego a e ec os indemniza o ios esul a, pues, capi al. La sus- pensión en la ejecución de un con a o de ob as cons i uye, con oda ce eza, aquella p e oga i a adminis a i a pa a, po azones de in- e és público, pa aliza su desen ol imien o no mal y, como al, debe de se exp esamen e aco dada, de o ma mo i ada, además, po manda o legal exp eso del a ículo 103 de la LCAP. El incumplimien- o de es e equisi o no puede, sin emba go, se i de base a la nega- ción de la p opia na u aleza ju ídica de es a igu a ni, mucho menos, si ua al con a is a en una posición de inde ensión. Una cosa es, en e ec o, que la suspensión de ob as cons i uya una po es ad adminis- a i a y o a muy dis in a que un elemen al p incipio de jus icia lle- e a aplica las consecuencias económicas de las pa alizaciones o - malmen e decididas a aquellas o as, no in ecuen es po o a pa e, en las que en la suspensión no ha mediado acue do o mal alguno; de ahí que, a e ec os indemniza o ios, al Consejo de Es ado y a la ju- isp udencia le haya esul ado bas an e el da o ác ico de la pa aliza- ción de la ob a po causa impu able a la Adminis ación Pública. 3. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y SUSPENSIÓN DEFINITIVA. UNA NECESARIA Y DEBIDA DIFERENCIACIÓN JURÍDICA. LA NATURALEZA INSTRUMENTAL DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LAS OBRAS 3.1. Plan eamien o de la cues ión Resul a usual la común e e encia a la suspensión p o isional y la suspensión de ini i a de las ob as, como si de ins i uciones pe e- necien es a un mismo géne o ju ídico se a ase; con end ía, sin em- ba go, e lexiona sob e si, en e ec o, una y o a cons i uyen dos mo- dalidades de cesación en la ejecución del con a o de na u aleza coinciden e o si, po el con a io, hab ía, más bien, que conside a - las sus ancialmen e dis in as y, po an o, ma ca en e ellas las debi- das di e encias. A la cues ión p opues a puede esul a de u ilidad el no impu able a la Adminis ación, al y como és a p e endía, aquel en el que la suspensión de ino a consecuencia de las p o es as ecinales en el e eno obje o de ¡as mismas y así, en la sen encia de 28 de no iemb e de 1990 (A . 9339), a i ma da se con e idencia un in- cumplimien o de la Adminis ación Pública an e la impugnación de la licencia de ob as y la in asión del e eno en el que las ob as habían de ealiza se, dado que «no cabe la me- no duda que es os hechos, ni pueden conside a se imp e isibles, al no se en la ac uali- dad insóli os, ni p e is os, son ine i ables, pues o que los obs áculos pudie on se emo i- dos simplemen e eje ciendo la au o idad, den o de la ley, y más legi imada que nunca po p oduci se den o de un sis ema au én icamen e democ á ico. Eje cicio que no se p odujo y que hay que impu a a la Adminis ación...». 116 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA análisis de la suspensión del con a o de ob a pública en su desen- ol imien o his ó ico; su p opia ayec o ia ju ídica nos des ela ele- men os e dade amen e signi ica i os en o den a una co ec a cali i- cación de cada uno de los di e en es supues os que se inse an en la gené ica igu a de la suspensión del con a o de ob a pública. 3.2. La pa alización del con a o de ob as en los Pliegos gene ales de con a ación. La con igu ación de los elemen os e eb ado es de la igu a en su concepción ac ual Abs acción hecha de la clásica polémica exis en e sob e el alo y alcance de los adicionales Pliegos sob e la con a ación de ob a pú- blica, puede a i ma se que la acul ad adminis a i a pa a suspende un con a o de es a na u aleza ha es ado siemp e p esen e en odos los Pliegos que sob e es e ipo con ac ual se han sucedido en nues a his- o ia. Consag ada ya en la cláusula 32 del Pliego de Con a os de ob as públicas ap obado po la Real O den de 8 de ma zo de 1846 (11), apa- ece ía, igualmen e, en el Real Dec e o de 11 de junio de 1886, de idén ico con enido al an e io de 10 de julio de 1861 al que de oga. Conc e amen e, la cláusula 44 del Pliego de 1886 —en iguales é - minos a los que les p ecede ían en el iempo— a a con igu a la sus- pensión del con a o de ob a pública como una po es ad adminis a- i a inescindiblemen e unida a una modi icación en el p oyec o de las ob as en cu so de ejecución. «Si pa a lle a á e ec o —a i maba— las modi icaciones á que se e ie e el a ículo an e io , juzgase nece- sa io la Adminis ación suspende el odo ó pa e de las ob as con- a adas se comunica á po esc i o la o den co espondien e al con- a is a, p ocediéndose a la modi icación de la ob a ejecu ada en la pa e á que alcance la suspensión, y ex endiéndose ac a del esul a- do» (12). En é minos muy simila es, el Pliego de condiciones gene- ales pa a la con a ación de ob as públicas del año 1900 (13) ol e- (11) «En el caso de que po la supe io idad —a i maba— se disponga la cesación o suspensión de ini i a de las ob as de Con a a, pod á el con a is a eque i se p oceda a la ecepción p o isional de las ejecu adas, y aún a la inal, espi ado el e mino de su ga- an ía. Después de la ecepción de ini i a se le de ol e á la ianza, y queda á en e amen e lib e de la esponsabilidad de su Con a a.» (12) El a ículo 51 es ablecía, po su pa e, las ga an ías que al con a is a asis ían en es os supues os. «Si llegase —decía— á anscu i el é mino señalado pa a la ejecución de las ob as sin que se alce la suspensión a que se e ie e el a ículo 44, end á el con a is- a de echo a la ecisión y á que se p oceda desde luego á la ecepción p o isional de lo eje- cu ado y a la inal, espi ado el plazo que sea de ga an ía. Igual de echo se le concede cuan- do du e mas de un año la suspensión, siemp e que el impo e de la ob a a que es a se e- ie e sea mayo que la cua a pa e del o al de la con a a.» (13) Real Dec e o de 7 de diciemb e de 1900. 117 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ á en su a ículo 46 a consag a , de nue o, en a o de la Adminis a- ción con a an e la p e oga i a de pa aliza empo almen e las ob as cuando «la juzga e necesa ia pa a lle a a e ec o las modi ica- ciones p e is as en el a ículo an e io ». No se quedaban, sin emba go, el conjun o de Pliegos de con a a- ción a los que enimos haciendo e e encia en la p e isión de es a suspensión empo al ligada, siemp e, a una p esumible olun ad ad- minis a i a de al e ación de los o igina ios é minos de ejecución de la ob a. Jun o a ella, y en sede ela i a a las causas de escisión del con a o, los Pliegos en cues ión an a e e i se, ambién, a una suspensión de ob as no necesa iamen e inculada a una a iación en el p oyec o de la misma. De es a o ma, el a ículo 51 del Pliego de 1886, de innegable pa ecido con el 32 del Pliego de 1846, p oclama- ía li e almen e que «... cuando po el Gobie no se disponga que di- chas ob as, después de comenzadas, cesen o se suspendan inde ini- damen e, end á el con a is a de echo a la ecisión, p ocediéndose en su caso á la ecepción p o isional de las ejecu adas, y á la inal, cuando haya expi ado el plazo de ga an ía». El Pliego de 1903 ol e- á a dis ingui con oda cla idad en e aquella suspensión que da la mano a la decisión de la Adminis ación Pública de in oduci modi- icaciones en el obje o del con a o y esa o a, igualmen e p o isio- nal, pe o an esala de un desis imien o po la Adminis ación de la ob a en cu so de ejecución, bien sea po que el p opio en e con a- an e ha decidido su ealización di ec a o, sencillamen e, po que ha conside ado que la ac uación inicialmen e p e is a ya no esul a con enien e a ese in e és público que había se ido de base al con- a o celeb ado (14). En el conjun o de Pliegos de la con a ación de ob as públicas que se suceden du an e los siglos xix y xx an a queda , de es a o - ma, dibujados con absolu a cla idad las que, con oda jus icia, pue- den conside a se las g andes líneas maes as sob e las que, oda ía hoy, descansa la egulación ju ídica de la suspensión del con a o de ob a pública en nues o De echo; aunque en ellos, quizá, nunca se haya epa ado lo su icien e. De una pa e, su ní ida con igu ación como una po es ad adminis a i a; de o a, la o unda di e encia exis en e en e la suspensión p o isional y la suspensión de ini i a, dado que si la p ime a puede se concebida como una de las modali- dades posibles del amplio pode de modi icación del con a o que (14) La idea de un apa amien o de ini i o del con a o po la Adminis ación había p endido ya en la doc ina po esa época. Como indica R. PARADA, ue COLMEIRO «el p ime- o en a i ma en nues o De echo el p incipio de la escindibilidad de los con a os de la Adminis ación po simples mo i os de in e és público» (Los o ígenes del con a o adminis- a i o en el De echo español, Ed. Ins i u o Ga cía O iedo, 1963, pág. 221). 118 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA asis e a la Adminis ación Pública: aquella que a ec a ía a su plazo de ejecución; la segunda, en con a de lo que ei e adamen e se ha enido a i mando po la gene alidad de la doc ina (15), ha de consi- de a se, en cambio, la exp esión de una p e oga i a adminis a i a de signo adicalmen e di e en e: la que asis e al pode con a an e pa a sepa a se de o ma unila e al y de ini i a de una elación con- ac ual en igo ; pa a desis i de un con a o p e iamen e susc i o cuando conside aciones de in e és público así lo impongan (16). Y es (15) La gene alidad de la doc ina incluye, en e ec o, el análisis de la suspensión de i- ni i a en el ámbi o del pode de modi icación del con a o. Así, R. PARADA VÁZQUEZ, con ci a de la más au o izada doc ina ancesa en la ma e ia —LAUBADÉRE y PEOUIGNOT—, ie- ne a cali ica a la escisión como «la mani es ación más ené gica de la modi icación al en- aña la al e ación de uno de los elemen os del con a o, su du ación» (Los o ígenes del con a o adminis a i o en el De echo español, ob. ci ., pág. 224). J. L. VILLAR PALASI, en sus Lecciones de Con a ación Adminis a i a, es udia á, igualmen e, de o ma uni a ia la sus- pensión empo al y la suspensión de ini i a «como una mani es ación de la po es as a- iandi que no a ec a al obje o del con a o pe o sí al plazo de ejecución del mismo y o ma de cumplimien o» {ob. ci ., 1969, pág. 202). La e e encia a la suspensión de ini i a de o ma conjun a con la p o isional, cual si se a a a, po consiguien e, de dos e siones dis in as de un mismo enómeno, iene, de o a pa e, a cons i ui la egla común en la gene alidad de los T a ados de De echo Adminis- a i o. Así apa ece, po ejemplo, en las ob as del p opio R. PARADA (De echo Adminis a i- o ¡, Ed. Ma cial Pons, 1993, pág. 347) o de E. GARCIA DE ENTERRIA y T. R. FERNÁNDEZ (Cu - so de De echo Adminis a i o I, Ed. Ci i as, 1993, pág. 736). Más ecien emen e, se si úan en la misma línea B. PÉREZ DE LEÓN y J. PÉREZ BERENCENA, que, con elación ya a la Ley 13/1995, se e e i án indis in amen e y sin ma i- zaciones a la suspensión p o isional y a la de ini i a (La con a ación de las Adminis acio- nes Públicas, 1995, págs. 168 y ss.). Po su pa e, J. TORNOS MAS pa ece inclui odo ipo de suspensión den o del pode de modi icación habida cuen a de que, en e las que conside- a p e oga i as de la Adminis ación, no incluye exp esamen e la suspensión. «En é mi- nos gene ales —a i ma— podemos admi i que son p e oga i as de la Adminis ación los pode es de di ección, inspección y con ol y sanción en la ejecución del con a o, el ius a- iandi, la in e p e ación con ac ual, la esolución unila e al y la excep io inademplendi». («Ac uaciones ela i as a la con a ación: pliegos de cláusulas adminis a i as y de p es- c ipciones écnicas, pe ección y o malización de los con a os, p e oga i as de la Admi- nis ación», en Comen a ios a la Ley de Con a os de las Adminis aciones Públicas..., ob. ci ., págs. 281 y 282). Po su pa e, L. MARTIN REBOLLO a i ma exp esamen e que la suspen- sión, sin mayo es ma izaciones, «se asimila a las modi icaciones, en cuan o se a a de una medida que a ec a al plazo de ejecución» [«Modi icaciones de los con a os y conse- cuencias pa imoniales de las modi icaciones i egula es (con especial e e encia al con- a o de ob as)», en Comen a ios a la Ley de Con a os..., ob. ci ., pág. 471]. Como excepción, caben des aca , no obs an e, las ecien es e e encias e ec uadas al ema po F. SAINZ MORENO, en las que, con g an acie o, iene a a i ma que la suspensión de ini i a no cons i uye ealmen e «un acue do de suspensión sino de esolución del con- a o» («P e oga i as de la Adminis ación en la con a ación adminis a i a», en De echo de los con a os públicos, ob. coo . po B. PENDAS GARCIA, Ed. P axis, 1986, pág. 452). (16) Omi o aquí, de o ma delibe ada, la dis inción exis en e en e suspensión de ini- i a y desis imien o, oda ez que las consecuencias ju ídicas ienen en uno y o o caso a se las mismas. Como señala R. JURISTO SÁNCHEZ, «la dis inción en e suspensión de ini i a y desis imien o unila e al no esul a con incen e den o de la con a ación adminis a i a, po que los e ec os son los mismos y en cie o modo pa ece que el desis imien o es una causa de esolución del con a o que exime a la Adminis ación de jus i ica los mo i os que le lle an a ello, a di e encia de lo que ocu e con la suspensión que, como ya hemos is o, se jus i ica necesa iamen e po la necesidad de modi ica y adap a el p oyec o a las ci cuns ancias que la ealidad impone» (La ejecución del con a o de ob a pública, Mad id, 1991, pág. 271). 119 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ la co espondien e indemnización su gía a pa i del sex o mes si- guien e a la suspensión del con a o, en an o que en aplicación del sis ema p opio del incumplimien o con ac ual la Adminis ación se hubie a is o obligada al abono de odos los daños y pe jucios e ec i- amen e causados desde el momen o mismo de la pa alización en la ejecución del con a o. En de ini i a, el juego del p incipio indemni- za o io po suspensiones de ob as hubie a depa ado esul ados muy di e en es de habe se dis inguido debidamen e en e aquellos su- pues os de inejecución del con a o conca enados al eje cicio po la Adminis ación de sus p e oga i as de modi icación o de desis i- mien o del mismo y aquellos o os consecuencia de p e ios incum- plimien os po su pa e (24). La ci ada di e enciación no p ende ía, sin emba go, de una ma- ne a o unda y ní ida en la in e p e ación que del o denamien o an- e io e ec ua a el T ibunal Sup emo. Su ju isp udencia en la ma e- ia no puede conside a se, cie amen e, ni cla a ni uni o me, aunque se inclina a mani ies amen e en p o de aquella solución que, a en a al da o pu amen e ác ico de la pa alización de las ob as y abs ac- ción hecha de su o igen, a, a e ec os indemniza o ios, a inca dina cualquie supues o de es a na u aleza en el ámbi o de aplicación de los a ículos 148 y 162 del RCE. Quizá, mo ida po la idea, no des e- lada, desde luego, de que en los casos de suspensión en la ejecución de un con a o e, incluso, de esolución del mismo de i ados de in- cumplimien os adminis a i os, el a ículo 158 del RCE pasa ía a un segundo plano, desplazado en su aplicación po el égimen indemni- za o io p opio de la pa alización de las ob as (25); quizá, cons eñi- da, ambién, po la gene al endencia de los ecu en es a undamen- a siemp e sus p e ensiones indemniza o ias, en casos de suspensio- nes, en ales p ecep os, abs acción hecha de las causas que las hubie an mo i ado. Razones al ma gen, no puede a i ma se, en úl i- mo ex emo, que la ju isp udencia de nues os T ibunales nos haya legado, en an impo an e cues ión, un cue po de doc ina cohe en e y acabado; pueden, po el con a io, aisla se dos posiciones dis in as aunque no siemp e bien decan adas y, en la gene alidad de las oca- siones, con escasa o nula explici ación de los a gumen os que las undamen an. En un p ime g upo, pod ían inse a se aquellos p onunciamien- (24) Al espec o, pueden e se las conside aciones e ec uadas po R. JURISTO SÁNCHEZ (La ejecución del con a o de ob a pública..., ob. ci ., pág. 266). (25) El p opio T ibunal Sup emo, en alguna sen encia, cie amen e ya an igua —sen- encia de 30 de junio de 1979 (A . 2540)—, ino, en es e sen ido, a decla a la incompa ibi- lidad en e las p e ensiones indemniza o ias con o me al a ículo 162 del RCE y las que end ían o igen en los casos de incumplimien o de la Adminis ación. 126 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA os, mayo i a ios en nues a ju isp udencia, que, con ampa o en al- gunos dic ámenes del p opio Consejo de Es ado, ienen a aplica a los supues os de suspensión y esolución pos e io del con a o po incumplimien o de la Adminis ación el égimen indemniza o io p e is o pa a las hipó esis de pa alización de ob as po los a ículos 148 y 162 del RCE, aun cuando, como en la sen encia de 31 de ma - zo de 1979 (26), el T ibunal Sup emo econocie a exp esamen e que nos hallábamos an e una esolución de con a o po incumplimien o de la Adminis ación (27); en el segundo, los que se inclinan po una aplicación a es os casos del sis ema de compensación económica al con a is a ca ac e ís ico de la iolación po la Adminis ación de las cláusulas con ac uales; el consag ado, po an o, en el a ículo 158 de esa misma no ma, aunque sin una cla a explici ación, e dade a- men e, de las azones que le lle an a decan a se po una solución de es a índole. Así, po ejemplo, la sen encia de 21 de mayo de 1990 (28) — ep esen a i a de oda es a co ien e— se limi a a econoce , en aplicación del a ículo 158 del RCE, que, aunque la suspensión no había ebasado seis mensualidades — equisi o exigido po el a ícu- lo 148 pa a el abono po la Adminis ación de daños y pe juicios an e los supues os de pa alizaciones de ob as—, el con a is a enía de echo a la indemnización, pues una solución con a ia p oduci ía el e ec o de «un en iquecimien o indudablemen e injus o» pa a la Adminis ación (29) (30). (26) A . 1556. (27) Es a esis se pone de elie e, po ejemplo, en el dic amen del Consejo de Es ado de 15 de julio de 1993 (núm. 839, Sec. 6.°), en el que exp esamen e se indica cómo « ue on insu iciencias de los p oyec os an e io es las que p o oca on la pa alización de los aba- jos y, en de ini i a, los pe juicios eclamados. Si ales p oyec os —con inúa— hubie an con enido la o alidad de los elemen os p ecisos "pa a las i iendas, con odos sus se i- cios en uncionamien o", "pudie an se ocupadas po los usua ios desde el momen o de la ecepción p o isional"... ninguna necesidad hab ía exis ido de edac a el denominado "p oyec o de ob as complemen a ias" ni, po ende, de aco da suspensión alguna». «Una ez ac edi ado —concluye, po an o, el dic amen— que la suspensión de once meses y un día no ue impu able al con a is a, se ha de aplica en sus p opios é minos el pá a o p i- me o del a ículo 148 del Reglamen o Gene al de Con a ación, oda ez que Ja suspen- sión, pos e io al e o mado, esul a impu able a la Adminis ación del Es ado.» En el ámbi o ju isp udencial, cabe hace e e encia a las sen encias del T ibunal Su- p emo de 31 de ma zo de 1979 (A . 1556), 27 de oc ub e de 1981 (A . 4693), 28 de diciem- b e de 1983 (A . 476) o 16 de sep iemb e de 1988 (A . 67JO). En odas ellas, con mayo o meno cla idad, mejo o peo undamen ación ju ídica, se op a po el égimen indemniza- o io p e is o en los a ículos 148 162 del RCE. (28) A . 4426. (29) Con unden e y signi ica i a en es a línea esul a ambién la de 18 de diciemb e de 1981 (A . 4811) cuyo Conside ando 2.° es de jus icia ep oduci «Que el a ículo 53 de la Ley de Con a os del Es ado... en elación con el a ículo 158 del Regí. ... o o ga en los casos de incumplimien o po pa e de la Adminis ación una ampli ud indemniza o ia que p e ende que la economía del con a is a salga indemne de la malog ada ac uación p o e- sional con a ada po causas ajenas a su olun ad, den o del cual, hab á de inclui se el cos o de la ob a e ec i amen e ealizada y la de cuan os gas os ha podido lle a consigo la «27 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ Puede a i ma se, en de ini i a, que el T ibunal Sup emo, muy inculado, cie amen e, po las p opias p e ensiones o muladas po el con a is a, no llegó, en su in e p e ación del égimen no ma i o expues o, a consolida una posición de inida que dis inguie a debi- damen e en e aquellos supues os en los que en la suspensión de ob as no había mediado incumplimien o alguno,po pa e de la Ad- minis ación con a an e y aquellos o os en los que, po el con a- io, había sido la ac uación con a ia a De echo de és a el mo i o de- e minan e de la pa alización de las ob as. Una dis inción no i ele- an e, desde luego, a e ec os indemniza o ios. A esul as de ello, pod á con eni se con ela i a acilidad que odo ese cue po no ma i o si uaba a la Adminis ación Pública en una posición de cla o p i ilegio an e el con a is a p i ado, que, aun en los supues os de in acciones po pa e del pode con a an e, ca- ecía de odo de echo a indemnización du an e los seis p ime os me- ses de pa alización de la ob a a esul as de esa gene alizada aplica- ción, an o po la Adminis ación como po los T ibunales, del égi- men sen ado po el a ículo 148 del RCE. Un p incipio que podía esul a opinable en el caso de pa alizaciones de con a os esul ado del ec o eje cicio po la Adminis ación de las p e oga i as que, en de ensa del in e és público, el De echo le con ie e, pe o que de enía de odo pun o injus i icado en aquellos o os supues os de suspen- suspensión un día dec e ada de las ob as objclo del con a o, p o isiones que ienen su asien o legal en las no mas que han sido obje o de ci a y a cuyos concep os hab á de in- clui se po manda o exp eso del e e ido a ículo 53 el bene icio indus ial de las dejadas de ealiza o el 15 po 100 del p esupues o de ob a no ealizada y pendien e de ejecución.» En su aplicación, econoce á el de echo del con a is a a la indemnización de odos los da- ños y pe juicios causados. Plan eamien o simila se en e é igualmen e, a con a io sensu, en la an e io sen encia de 6 de no iemb e de 1986 (A . 6170), así como en la de 28 de mayo de 1986 (A . 2668). (30) En o as sen encias, po úl imo, puede a i ma se que el T ibunal Sup emo ha ca ecido ealmen e de azones pa a p onuncia se sob e el ondo de la cues ión que nos ocupa po cong uencia con lo pedido po las pa es. Tal es el caso, po ejemplo, de la de 28 de no iemb e de 1990 (A . 9339), en un supues o en el que el con a o se había esuel- o, según a i ma el p opio T ibuna], po incumplimien o de la Adminis ación, conc e a- men e po pa alización de las ob as po más de un año a esul as de la ocupación de los e enos po las p o es as ecinales desencadenadas en la ob a. Solici ado po el con a is- a el abono de los abajos ealizados, el 6 po 100 en concep o de bene icio indus ia) po los dejados de ejecu a y la «indemnización de los daños y pe juicios que se hayan p odu- cido po al suspensión, desde la echa de pa alización de las ob as has a la de la solici ud de esolución del con a o», el T ibunal acue da que la Adminis ación debe á abona , apa e de la ob a p ac icada, «el bene icio indus ial del 6 po 100 de la ob a pendien e de ealiza , po culpa de al esolución con ac ual, po impone lo así no sólo el ci ado a ícu- lo 53.3 de la LCE y el a ículo 162 de su Reglamen o sino po que la p opia emp esa lo p e- endió así en su esc i o pidiendo la esolución del con a o de 15 de julio de 1983 que si - ió de p esupues o al de in e posición del con encioso. Po ello, las p e ensiones de la de- manda que exceden de lo pedido en ía adminis a i a, se con ie en en una pu a des iación p ocesal, echazable en aca amien o del ca ác e e iso de nues a Ju isdic- ción ». 128 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA siones de i adas de incumplimien os de la Adminis ación Pública, en donde el sis ema indemniza o io p oceden e debe ía habe sido, en odo caso, el p e is o en el a ículo 158 de esa no ma. 4.2. La indi e encia del o igen de la suspensión en la Ley de 1995. Sus nega i as epe cusiones La dis inción es ablecida en la suspensión con undamen o en la causa que la gene a pod á, cie amen e, segui esul ando de in e és en un plano exclusi amen e eó ico; ha de econoce se, no obs an e, que ha pe dido la innegable ascendencia p ác ica que en aplicación del égimen ju ídico desc i o pudo habe enido, oda ez que con el es ablecimien o po los a ículos 103.2 y 114.3 de la LCAP (31) de un p incipio gene al de indemnización al con a is a de odos los daños y pe juicios causados po una pa alización de las ob as esul a ya absolu amen e i ele an e cuál sea la azón po la que se haya de- sembocado en una si uación de es a na u aleza. En o os é minos, pues o que al con a is a se le ga an iza su posición económica des- de el p eciso ins an e en el que las ob as han sido pa alizadas, le es ya comple amen e indi e en e la causa desencadenan e de ese hecho; da o que, sin emba go, no esul aba i ele an e en aplicación del é- gimen ju ídico an e io . Si se e lexiona sob e los e ec os úl imos que el cambio no ma i- o ha p oducido, quizá deba de conclui se indicando que la Ley de 1995 ha ope ado una comple a in e sión en la posición de las pa es en la con a ación adminis a i a, de o ma al que si, has a su en a- da en igo , la Adminis ación Pública con aba con la en aja que le depa aba, en la p ác ica o alidad de los casos, la ausencia de un de- be de indemnización du an e los p ime os seis meses de inejecu- ción del con a o, dada la is a ayen e de la que gozaban los a ícu- los 148 y 162 del RCE que les hacía abso be odos los supues os de suspensiones de ob as posibles, a pa i de 1995 la pa e que se si úa en el luga p i ilegiado es el con a is a, cuya posición económica se e ga an izada desde el ins an e mismo en el que la pa alización de la ob a se p oduce, aun en los casos en los que és a sea el esul ado del líci o eje cicio po el pode con a an e de las p e oga i as que en de ensa del in e és público el De echo le con ie e. (31) Recué dese que el a ículo 103.2 de la LCAP consag a el de echo del con a is a a la indemnización de los daños y pe juicios de i ados de una modi icación del con a o po la Adminis ación, en an o que el 114.3 es ipula que «el incumplimien o po pa e de la Adminis ación de las obligaciones del con a o de e mina á pa a aquélla, con ca ác e gene al, el pago de los daños y pe jucios que po al causa se i oguen al con a is a». 129 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 5. DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS PARA EL CONTRATISTA DE LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS POR LA ADMINISTRACIÓN 5.1. Plan eamien o de la cues ión Cons i uye és e, en e dad, un aspec o c ucial an e cualquie sus- pensión de un con a o de ob a pública. Es, sin duda, aquel con ma- yo ascendencia pa a ambas pa es en el con a o, al iempo que el más con lic i o en su adicional egulación no ma i a. Unas azo- nes que ienen a explica ácilmen e el po qué ha sido és a la cues- ión que ha enido a acapa a la escasa a ención doc inal que al ema se ha dispensado, así como la mayo pa e de los p onuncia- mien os ju isp udenciales e idos en aplicación de los a ículos 148 y 162 del RCE. A la ho a de analiza y enjuicia el égimen no ma i o igen e en es a ma e ia esul a con enien e oma como pun o de e e encia y pa ida lo dispues o en es e ámbi o po el De echo sob e la con a a- ción adminis a i a an e io a 1995, así como la doc ina sen ada en su aplicación po el Consejo de Es ado y la ju isp udencia del T ibu- nal Sup emo. Y no ya sólo po que ése sea el cue po no ma i o oda- ía aplicable a las suspensiones hoy decla adas o que puedan, aún, decla a se en un iempo más o menos p óximo, sino po que su com- p ensión esul a absolu amen e ineludible pa a el en endimien o de las modi icaciones ope adas po la nue a no ma de con a os de las Adminis aciones Públicas. 5.2. El égimen económico de la suspensión de ob as en la Ley de Con a os del Es ado de 1965 y en el Reglamen o Gene al de Con a ación. Sus di e en es hipó esis posibles; sus impo an es dudas in e p e a i as El a ículo 49 de la Ley de Con a os del Es ado de 1965 y, en su desa ollo, el a ículo 148 del RCE disponían que «si la Adminis a- ción aco dase la suspensión empo al de las ob as po espacio supe- io a una quin a pa e del plazo o al del con a o, o en odo caso, si aquélla excedie a de seis meses, la Adminis ación abona á al con- a is a los daños y pe juicios que és e pudie a e ec i amen e su i ». Si las ob as pe manecen pa alizadas más de un año, añadía el a - ículo 162 del p opio Reglamen o, el con a is a « end á opción en e solici a la indemnización a que se e ie e el a ículo 148 del Regla- men o o ins a la esolución del con a o con los e ec os p e is os en 130 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA el p ime pá a o de es e a ículo»; es o es, con de echo al abono de la ob a e ec i amen e ejecu ada más el 6 po 100, en concep o de be- ne icio indus ial, po las dejadas de ealiza . Iguales de echos eco- nómicos asis ían al con a is a, en aplicación de ese p ecep o, si la Adminis ación aco daba la suspensión de ini i a de las ob as o de- sis ía de las mismas. El ci ado égimen podía esumi se, pues, en los siguien es p inci- pios básicos: A) Du an e los seis meses siguien es al acue do de suspensión de la ob a, el con a is a ca ecía de de echo económico alguno: «el con a o —en palab as del Consejo de Es ado— subsis e, sin ningún e ec o especial» (32). Exp esado en o os é minos, en el equilib io en e ga an ías del con a is a y p e oga i as de la Adminis ación que gobie na el mundo de la con a ación adminis a i a, la egla, aquí, jugaba a a o de la Adminis ación Pública, que con aba con la po es ad de pa aliza la ejecución de la ob a ya iniciada po dicho espacio, sin que, a esul as de ello, el con a is a a ec ado pudie a alega p e ensión económica alguna (33). B) T anscu idos los seis p ime os meses, y en an o la si ua- ción de inejecución de la ob a pe du a a, la Adminis ación, a ículo 148 del RCE, enía el debe de indemniza al con a is a los daños y pe juicios causados (34). El p esupues o de hecho de es a segunda hipó esis posible se de e minaba, pues así u o ocasión de señala lo exp esamen e el T ibunal Sup emo —sen encia, po ejemplo, de 7 de mayo de 1990 (35)—, po «la concu encia cumula i a de dos equi- si os cuales son la empo alidad de la suspensión impu able a la Ad- minis ación y su p olongación en el iempo». Des aca , ambién, siguiendo la p opia doc ina del T ibunal Su- (32) Dic amen de 29 de oc ub e de 1981 (núm. 42460). (33) Así u o ocasión de mani es a lo, además, el T ibunal Sup emo en sen encia, po ejemplo, de 24 de ab il de 1985 (A . 2875), en la que an e un supues o de pa alización de las ob as «como consecuencia de cie as di icul ades su gidas al ealiza la, e e en es a la opog a ía del e eno, el de ec o de p oyec o de la ca e e a de acceso, el hallazgo de un p oyec il al hace la exca ación en la oca, apa ición de g andes allas en el e eno y am- pliación de edi icios y p oyec os», espalda ía la nega i a de la Adminis ación a indemni- za al con a is a «po no alcanza la suspensión el plazo es ipulado en el a iculo 148 del RCE». (34) En o den a la alo ación conc e a de esos daños y pe juicios indemnizables exis- e oda una amplia casuís ica en cuyo de alle no pa ece que in e ese de ene la a ención. Bas a con deja cons ancia de cómo pa a la ju isp udencia las pa idas indemnizables se- án unas u o as en unción de la e ec i a demos ación del daño po el con a is a, oda ez que es és e el p incipio que, en aplicación del a ículo 49 de ¡a LCE, p eside la indem- nización en los supues os de suspensión po plazo supe io a seis meses ( id., en e o as, las sen encias de 7 de mayo de 1990 —A . 3780— y de 11 de mayo de 1992 —A . 3688—). (35) A . 3780. 131 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ p emo en la ma e ia, que el ci ado plazo de seis meses con el que se ab ía la pue a a la indemnización podía llega a se el esul ado de la suma de a ios pe íodos de suspensión in e io es que, aisladamen- e conside ados, no alcanzaban, po an o, el iempo exigido po el p eci ado a ículo 148. El p incipio posee una lógica in ínseca di í- cil de eba i ; una solución con a ia hubie a si uado al con a is a en la más pu a inde ensión ju ídica, dado que a la Adminis ación le hubie a bas ado un alzamien o empo al de la suspensión de las ob as an es de alcanza los seis meses pa a ompe los plazos y libe- a se, po consecuencia, de las indemnizaciones a las que, en caso de habe ob ado lealmen e, hubie a enido obligada (36). C) En cualquie momen o, pa alizada o no la ejecución de las ob as, la Adminis ación podía aco da su suspensión de ini i a. En ales casos, a ículo 162 del RCE, al con a is a asis ía el de echo al abono de la ob a ejecu ada más el 6 po 100 en concep o de bene i- cio indus ial (37). Si dicha suspensión de ini i a ue p ecedida de una pa alización empo al supe io a seis meses, el con a is a en- d ía, en su caso, de echo a la indemnización po los daños y pe jui- cios causados a pa i de ese momen o y has a la echa de esolución del con a o. Así pa ecía desp ende se con oda cla idad de lo dis- pues o po el RCE, aunque cie as in e p e aciones, como de inme- dia o e emos, inie an a pone en ela de juicio es e en endimien o del ci ado p ecep o eglamen a io. D) T anscu ido un año desde la suspensión empo al, a ículo 162 in ine del RCE, aco dada po la Adminis ación, sin habe o de- nado la eanudación de las ob as, el con a is a podía op a en e so- lici a la indemnización a que se e ie e el a ículo 148 de es e Regla- men o o ins a la esolución del con a o con los e ec os p e is os en el p ime pá a o del p opio a ículo 162 (38); es o es, el abono de las (36) «Nada impide —a i ma en es e sen ido la sen encia de 12 de mayo de 1981 (A . 2042)— adiciona los pe íodos de iempo en los que la ob a su ió e aso o es u o suspen- dida pa a de e mina , en in, si alcanza la en idad p e is a en el a ículo 49 de la ley —seis meses o 5.a pa e— pa a o igina el de echo del con a is a a los daños y pe juicios e ec i- amen e su idos.» (37) Reseña , como es sabido, que esa can idad se de e mina sob e el p esupues o de ejecución ma e ial de la ob a. Vid. al espec o el a ículo 68 del RGCE y, en su aplicación, la sen encia de 25 de mayo de 1986 (A . 2654). (38) No con empla exp esamen e la Ley la hipó esis de que esa suspensión empo al po más de un año que gene a un de echo a la esolución del con a o a ec e no al conjun- o de la ob a, sino a pa e de la misma. Pa a es os casos, R. JURISTO SÁNCHEZ, con base en un dic amen del Consejo de Es ado 4 de ab il de 1974 (Ex. 38929), señala cómo pa ece ló- gico conclui que «el de echo de esolución es a á en unción del alcance de la pa e de ob a suspendida, medido con c i e ios écnicos y económicos» (La ejecución del con a o de ob as..., ob. ci ., pág. 270). En e dad, no se a a de una hipó esis que haya gene ado ju isp udencia alguna, p ueba de su escasa incidencia p ác ica. 132 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA ob as e ec i amen e ejecu adas más el bene icio indus ial po las dejadas de ealiza . Fue, p ecisamen e, an e es as hipó esis de eje cicio po el con a- is a de su acul ad esolu o ia an e una pa alización de las ob as po plazo supe io a un año en donde iba a ubica se el p oblema c ucial del égimen no ma i o desc i o. A sabe , si a las indemnizaciones con empladas en los a ículos 148 —indemnización po daño eme - gen e— y 162 —indemnización po luc o cesan e— del RCE podía o o gá seles ca ác e acumula i o o si, po el con a io, una y o a de- enían excluyen es. Lo que, en de ini i a, se discu ía, pues, no e a o a cosa que el alcance úl imo que debie a con e í sele a ese de echo de opción consag ado po el ci ado a ículo 162 — ecué dese: «el con a is a end á opción en e solici a la indemnización a que se e- ie e el a ículo 148... o ins a la esolución del con a o con los e ec- os p e is os en el p ime pá a o de es e a ículo»—. Y es que del sig- ni icado úl imo que de ini i amen e se le a ibuyese a esa acul ad de elección habían de de i a , an o pa a la Adminis ación como pa a el con a is a, e ec os económicos muy di e en es. Tal duda in e p e a i- a iba, además, a hace se ex ensi a, cie amen e que sin base no ma- i a en los é minos li e ales del a ículo 162 de la no ma, a los su- pues os de suspensión de ini i a aco dada po la Adminis ación, ha- llándose las ob as pa alizadas po más de seis meses. De es a o ma, el g an p oblema en la aplicación del sis ema in- demniza o io sen ado po el RCE e mina ía po se el de de e mi- na los de echos económicos del con a is a an e la up u a de un con a o ya suspendido en su ejecución y con independencia, po an o, de cuál hubie a sido la pa e que ins ó la disolución del íncu- lo obligacional. En o os é minos, la p ác ica desa ollada en la aplicación del RCE e mina ía po uni ica dos supues os, en sí mis- mos, di e en es. Y ello —no debe ol ida se— aunque el an aído y lle ado de echo de opción, a e ec os indemniza o ios, consag ado po el amoso a ículo 162 del RCE, sólo ue a p edicable, en sus é - minos li e ales, a los supues os de solici ud de ex inción del con a o po el con a is a. No end ía, pues, que habe se ex apolado, como e minó po ocu i , a aquellas o as hipó esis en las que e a la Ad- minis ación Pública la que omaba la decisión de pone in a la ida del con a o. Sencillamen e, no exis ían a gumen os ju ídicos ni en el p eci ado a ículo 162 ni en el conjun o de la no ma eglamen a ia pa a una solución de es a na u aleza. A e ec os de alcanza el e dade o sen ido de esa acul ad de elec- ción consag ada en bene icio del con a is a po el ei e ado a ículo 162 del RCE, quizá esul e de u ilidad el análisis de lo que, pa a idén icos p esupues os de hecho, se disponía en la Ley de Bases de 133 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ Con a os de 1963. En ella se encuen an elemen os que, de habe sido debidamen e ap o echados, hubie an coadyu ado, sin duda, a una mejo in e p e ación de los con o e idos p ecep os que se ana- lizan. 5.3. La Ley de Bases de Con a os del Es ado de 1963, una cla e in e p e a i a desap o echada Ilus a i a esul a, en e ec o, en o den a la cues ión a ada, la e- e encia a lo dispues o en el pá a o e ce o de la Base VI de la Ley 198/1963, de 28 de diciemb e, de Bases de Con a os del Es ado, en la que li e almen e se disponía: « anscu ido un año de la suspen- sión empo al sin habe se eanudado las ob as, el con a is a end á opción en e acoge se a los e ec os de la suspensión de ini i a o soli- ci a la indemnización a que se e ie e el pá a o an e io y, en odo caso, end á de echo a la esolución del con a o». La acul ad de opción es ablecida po dicha base cons i uía, en e dad —con iene epa a en ello—, una acul ad de con enido y al- cance di e en e de aquella que pasa ía al ex o del Reglamen o Gene- al de Con a os del Es ado. En ealidad, lo que la Ley de 1963 decla- aba, a di e encia de la pos e io no ma eglamen a ia, no e a sola- men e que, anscu ido un año, el con a is a podía elegi en e man ene se en el con a o o sepa a se del mismo; consag aba, ade- más, la posibilidad, decan ada su posición en a o de la esolución del con a o, de acoge se, a e ec os indemniza o ios, a un doble égi- men: al p opio de una suspensión de ini i a: de echo al alo de las ob as «e ec i amen e ealizadas y al bene icio indus ial de las deja- das de ealiza », o bien al ca ac e ís ico de una suspensión empo al: indemnización de daños y pe juicios e ec i amen e su idos. Consa- g aba, en de ini i a, dos de echos de opción di e en es que en modo alguno —nó ese bien— p ejuzgaban los de echos económicos que a ese mismo con a is a pudie an asis i le, en aplicación de la p opia Base VI, po los daños causados a pa i del sex o mes de pa aliza- ción de la ob a y en an o se p ocediese a la ex inción del con a o; és os quedaban cla os en odo caso: indemnización de daños y pe - juicios e ec i amen e causados. Los a ículos 49 y 52 del Tex o a iculado de 1965 se mos a ían en é minos sus ancialmen e dis in os, aunque, en apa iencia, bas- an e simila es, a los de la Ley de Bases de 1963. El p ime o econo- ce ía el de echo del con a is a a la indemnización de daños y pe jui- cios po una suspensión supe io a seis meses y en an o el ínculo con ac ual se man u ie a en igo ; el segundo, el ca ác e esolu o- 134 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA io de una pa alización de las ob as po iempo supe io a un año. Pos e io men e, e RCE, pa a es a úl ima hipó esis, econoce ía al con a is a, en su an con o e ido a ículo 162 in ine, una acul ad de opción cuyo esul ado úl imo no se ía o o que el de educi a uno solo ese doble de echo de.elección —man ene se o no en el con- a o y decidi sob e una u o a ía indemniza o ia— que a su a o consag aba la disposición de 1963. En e ec o, en aplicación del sis e- ma sen ado po el RCE, el con a is a podía segui op ando, anscu- ido un año desde la pa alización de las ob as, en e man ene se o sepa a se del con a o; las consecuencias económicas de al decisión ya no iban, en cambio, a esul a le disponibles. Los é minos li e a- les del a ículo 162 del RCE no dejaban dudas al espec o: « anscu- ido un año de la suspensión empo al..., el con a is a end á op- ción en e solici a la indemnización a que se e ie e el a ículo 148 de es e eglamen o —indemnización de daños y pe juicios causados po la suspensión— o ins a la esolución del con a o con los e ec- os p e is os en el p ime pá a o de es e a ículo». En o os é mi- nos, decan ada su posición en a o de la ex inción con ac ual, el con a is a había de acoge se necesa iamen e al égimen de indem- nizaciones p e is o en el a ículo 162. El ci ado a ículo 162 del RCE acoge de es a mane a —no se sabe si conscien e o inconscien emen e— una solución muy dis in a de aquella que consag a a la aludida Base VI en o den a la de e mina- ción de los de echos económicos del con a is a una ez esuel o el con a o; pa a nada a ia ía, en cambio, su posición en elación con posibles pe juicios causados a pa i del sex o mes de pa alización de las ob as, y has a el momen o de la ex inción del con a o, en donde se sigue econociendo al con a is a un de echo a la indemni- zación de los daños y pe juicios causados. Lo dispues o po la Ley de Bases de 1963 pasa á, sin emba go, inad e ido. Ni el Consejo de Es- ado ni la ju isp udencia aje on nunca, en e ec o, a colación, en apoyo de sus a gumen aciones en es e ámbi o, lo dispues o en una disposición desde la que los a ículos 148 y 162 del RCE pod ían ha- be ecibido un en oque dis in o desde el que, p obablemen e, se hu- bie an aho ado no pocos de sus p oblemas y con adicciones. 5.4. La doc ina del Consejo de Es ado y la ju isp udencia en aplicación de los a ículos 148 y 162 del RCE. La impo an e sen encia en la ma e ia de 30 de diciemb e de 1983 Un análisis de la ju isp udencia y de la doc ina del Consejo de Es ado e ida en aplicación de esos p ecep os hace obligada la dis- 135 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ RCE; de echos que no ene an a los p e is os en el 148 de la misma no ma po los daños que, e ec i amen e, se hubie an p oducido en- e el momen o del cumplimien o del sex o mes de pa alización de las ob as y el de la esolución del con a o. Ambas indemnizaciones esponden a concep os dis in os y, po consiguien e, han de epu a - se plenamen e compa ibles. De es a o ma, el T ibunal Sup emo y, as él, el Consejo de Es ado se an a alinea , en úl ima ins ancia, con lo dispues o en la Ley de Bases de 1963, en cuya aplicación po- cas dudas quedaban ace ca del de echo del con a is a a los pe jui- cios que hubie an podido i ogá sele con an elación a la ex inción del con a o, una ez anscu ido seis meses desde su suspensión. 5.5. El juego de los a ículos 148 y 162. Un in en o de alo ación. La dudosa uni o midad de a amien o en e esoluciones con ac uales a ins ancias del con a is a y ex inciones po decisión de la Adminis ación En e dad, en el ámbi o de aplicación de los a ículos 148 y 162 del RCE se aglu inan hipó esis muy di e sas, muchas de ellas ca en- e de la más mínima con lic i idad en su aplicación. Así ocu e, po ejemplo, con la decla ación, supues o, desde luego, muy in ecuen e en la p ác ica, de que, en cu so de ejecución las ob as, la Adminis a- ción decla ase di ec amen e su suspensión de ini i a. En ales casos, al con a is a —la no ma e a cla a en al sen ido— asis ía el de echo al abono de la ob a ejecu ada más el co espondien e 6 po 100 de la dejada de ealiza en concep o de bene icio indus ial (54). Tampoco plan ea on nunca, ni ienen po qué hace lo aho a, mayo con lic i- idad los casos de suspensiones de ob as que desembocan no en una ex inción del ínculo con ac ual, sino en una con inuidad en la eje- cución de la ob a. En es os supues os, el con a is a debe ía se in- demnizado, a ículo 148 del RCE —hoy 103 de la LCAP—, po los daños y pe juicios que la medida e ec i amen e le i ogue. Si, ade- más, hipó esis usual en es as ocasiones, la con inuidad en el con a o se p oduje a con o me a un p oyec o e o mado, el con a is a en- d á los de echos económicos que esul a en p oceden es con o me a los é minos de la modi icación con ac ual. (54) La hipó esis e a y es, no obs an e, como decía, más eó ica que eal. La decisión adminis a i a de suspende de ini i amen e una ob a suele i azonablemen e p ecedida de una pa alización empo al de las mismas. No esul a, en e ec o, lógico que, hallándose en ami ación un p ocedimien o adminis a i o conducen e a un desis imien o po la Ad- minis ación de la ob a p oyec ada y cuya ejecución ya se ha iniciado, se siga con su eali- zación. 142 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA Los p oblemas —como ya ha quedado expues o aquí— se gene a- on en aquellos o os casos en los que la suspensión p o isional de las ob as enía a se la an esala de una up u a an icipada del con- a o, bien po p opia decisión adminis a i a o bien an e el eje cicio po el con a is a de la acul ad esolu o ia que le econocía el a - ículo 162 del RCE. Dos supues os dis in os en su o igen, y con iene deja buena no a de ello, aunque equipa ados en sus e ec os po la p opia ju isp udencia, sin ningún ipo de explicación de las azones ju ídicas que la lle a on a esa solución. La mejo p ueba de la a i - mación e ida nos la o ece, p ecisamen e, la impo an e sen encia de 30 de diciemb e de 1983, cuyo azonamien o iene a con o ma un exhaus i o análisis de la posición del T ibunal Sup emo an e los casos de esolución con ac ual a ins ancias del con a is a cuando, en ealidad, el supues o de hecho o igen del li igio se si uaba en un acue do de suspensión de ini i a po pa e de la Adminis ación Pú- blica (55); de igual o ma ocu i ía en la pos e io sen encia de 7 de oc ub e de 1988. El p opio Consejo de Es ado, po lo demás, había enido, ya en esa echa, ocasión, igualmen e, de equipa a exp esa- men e a uno y o o supues o. «... Si la suspensión —a i maba, en es e sen ido, el dic amen de 29 de oc ub e de 1981— se p olonga más de un año, supues o equi alen e a la suspensión de ini i a de las ob as, nace una causa de esolución eje ci able po las pa es con a- an es...». En de ini i a, pa a el Consejo de Es ado y el T ibunal Sup emo e minó po esul a indi e en e que la ex inción an icipada del con- a o po suspensión en las ob as u ie a o igen en una decisión del pode público con a an e o ue a el esul ado de la olun ad de un con a is a cuya p es ación lle aba pa alizada más de un año (56). (55) Exp esamen e equipa a á el más al o T ibunal, en su Conside ando 1.", a una y o a hipó esis. Recué dese —a i maba— que la e dade a cues ión de ondo de es e p oce- so no es o a que la de decidi «si en los supues os de pa alización de una ob a po la Ad- minis ación du an e más de seis meses, el de echo que iene el con a is a —según el a - ículo 49 de la Ley de Con a os del Es ado y el a ículo 148 del Reglamen o de Con a a- ción de Ob as del Es ado— a se indemnizado po los daños y pe juicios que pueda p oduci la suspensión, es incompa ible o no con el de echo al alo de las ob as ealiza- das y al bene icio indus ial de los abajos po ealiza , en el supues o de que la Adminis- ación decidiese o aco dase la esolución del con a o po la suspensión empo al de las ob as po plazo supe io a un año, a ículos 52.3 LCE y 162.1 y 4 del RCE». En de ini i a, el égimen ju ídico que se a a aplica a a se el mismo en aquellos ca- sos en los que es la Adminis ación quien oma la inicia i a de ex ingui el con a o que en aquellos o os en los que la co espondien e decisión adminis a i a en al sen ido es el e- sul ado del eje cicio po el con a is a de su acul ad esolu o ia. (56) No exis en, en e ec o, es udios monog á icos sob e el ema de la suspensión del con a o. Has a la echa de p omulgación de la Ley las ci as en es e ámbi o quedan p ác i- camen e educidas al juicio a o able que sob e el c i e io del T ibunal Sup emo mani es- ado en la sen encia de 30 de diciemb e de 1983 e ie a J. GONZÁLEZ PÉREZ en comen a io a la misma (Indemnización al con a is a en los supues os de esolución del con a o po 143 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ Ello no obs an e, una co ec a in e p e ación del a ículo 162 del RCE pa ecía hace o zosa la dis inción en e aquellas hipó esis en las que la ex inción del con a o aía o igen en una suspensión de i- ni i a de las ob as po la Adminis ación y aquellas o as esul ado del eje cicio de una acción esolu o ia po pa e del con a is a. Y ello no sólo po el hecho de que uno y o o supues o hubie an de conside a se dogmá icamen e di e en es, sino, sob e odo, po que el a amien o no ma i o que se les dispensaba e a, a pesa de lo a i - mado po el Consejo de Es ado y el T ibunal Sup emo, sus ancial- men e di e en e. En e ec o, el a ículo 162 del RCE egulaba de o ma exp esa y cla- a qué de echos asis ían al con a is a an e una suspensión de ini i a de las ob as po la Adminis ación, supues o al que se equipa aba el desis imien o. Pa a ales casos, su pá a o p ime o decla aba que «el con a is a end á de echo al alo de aquellas e ec i amen e ealiza- das y al bene icio indus ial de las dejadas de ealiza (a . 55 LCE)». La no ma se e e ía, po an o, a una suspensión de ini i a de las ob as, sin dis inción, pues, en e supues os p ecedidos, hipó esis no - mal, de una pa alización empo al y casos en los que la decisión de pone in a la ejecución del con a o se p oducía hallándose las ob as en cu so de ejecución; supues os en los que ni la Ley ni el Reglamen o p ejuzgaban las posibles indemnizaciones que al con a is a pudie an asis i le po el pe íodo de suspensión empo al; de ahí que hubie a de en ende se de plena aplicación lo dispues o, pa a es os casos, en el a - ículo 148 del p opio RCE. Ningún a gumen o pa ecía exis i , po con- siguien e, del que deduci una p esun a incompa ibilidad en e ambos concep os indemniza o ios. El úl imo pá a o del ci ado a ículo 162, con su con o e ido de echo de opción, p incipal a gumen o en p o del ca ác e no acumula i o de esas dos indemnizaciones dis in as, cons i uía, cla amen e, una no ma p e is a pa a aquellos o os casos, muy di e en es de los an e io es, en los que el con a is a, en la ya la - ga espe a de un año con una ob a pa alizada que no se eanuda, hi- cie a uso de la acul ad esolu o ia que el p opio o denamien o ju ídi- co ponía a su disposición. En de ini i a, una y o a si uación no son iguales y, po consiguien e, nunca debie on equipa a se y, de hecho, no puede deci se que es u ie an equipa adas en el ex o del a ículo 162 del RCE. Tampoco el T ibunal Sup emo y el Consejo de Es ado exp esa on nunca las azones en i ud de las cuales apos aban po esa solución uni a ia a la que e mina ían llegando. suspensión empo al de las ob as po plazo supe io a un año, núm. 103 de es a REVISTA, 1984, págs. 229 y ss.), así como a las conside aciones e ec uadas, en p o de una solución acumula i a de ambas indemnizaciones, po R. JURISTO SÁNCHEZ (La ejecución del con a o de ob a pública, 1991, págs. 272 y ss.). 144 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA Más p oblemá icos en su in e p e ación no ma i a esul aban, cie amen e, aquellos supues os en los que el con a o enía a om- pe se a inicia i a de un con a is a cuyas ob as lle aban sin ejecu a - se más de un año. Pa a es os casos, eco demos una ez más, el a - ículo 162 in ine del RCE es ablecía que «el con a is a end á op- ción en e solici a la indemnización a que se e ie e el a ículo 148 de es e Reglamen o o ins a la esolución del con a o con los e ec os p e is os en el p ime pá a o de es e a ículo». Los é minos li e a- les del p ecep o no pa ecen admi i duda alguna en la consag ación de una acul ad en a o del con a is a pa a elegi , en es os casos, en e da po inalizado el con a o, con de echo, en ese caso, al abo- no de las ob as ejecu adas más el 6 po 100 en concep o de bene icio indus ial po las no ealizadas, o bien man ene se en el ínculo con- ac ual, en cuyo caso con a ía con el de echo a la indemnización de los daños y pe juicios que la ci ada si uación, en an o pe du a a, le ocasionase. La duda su gi ía —como es sabido— a la ho a de de e - mina si, seguida la ía de la esolución del con a o con sus co es- pondien es indemnizaciones ex a ículo 162, iba ambién el con a- is a a pode op a a la indemnización que, en aplicación del a ícu- lo 148 de la misma, pudie a co esponde le po el plazo de suspen- sión empo al an e io a la ex inción del con a o. Sin nega los con- usos é minos del ci ado a ículo 162, ha de señala se, sin emba go —y así debió, quizá, se siemp e in e p e ado—, que la acul ad de opción que consag aba una acul ad de ca a al u u o que pa a nada p ejuzga cons i uía, po consiguien e, los pe juicios económicos que, con an e io idad a la echa de la ex inción del con a o, se le hubie- an podido i oga al con a is a a ec ado. En o os é minos, aspa- sado el lími e de un año a con a desde la pa alización de las ob as, al con a is a le e an posibles, con o me a ese p ecep o, dos ac i u- des dis in as: o ins a una esolución con ac ual con los de echos económicos que de ella de i an o bien man ene se en su elación con la Adminis ación; supues os en los que end ía de echo a la in- demnización po daños consag ada en el a ículo 148 del RCE. En- ende , po consiguien e, que una decan ación po la opción esolu- o ia suponía la abso ción de la indemnización po los pe juicios su- idos a pa i del sex o mes desde la pa alización de la ob a y la echa de ex inción del con a o no suponía más que una inco ec a in e p e ación de es os p ecep os. Los concep os indemniza o ios en ellos p e is os habían de conside a se, en úl ima ins ancia, pa idas plenamen e compa ibles po esponde a concep os, a daños de na- u aleza di e en e. Una solución dis in a, como e mina ía po acep- a el T ibunal Sup emo, conduci ía al absu do de en ende que, so- lici ada la indemnización a los once meses y ein inue e días de la 145 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ pa alización de las ob as y, dos días más a de, la esolución, el con- a is a acumula ía el conjun o de p es aciones económicas de i a- das de ambos p ecep os; mien as que si, po el con a io, espe aba el anscu so del año se e ía o zado a enuncia a los de echos que le con ie e el a ículo 148 en p o de los es ablecidos en el 162. Es más, una in e p e ación pa ida ia de la incompa ibilidad, lle ada has a sus úl imas consecuencias, pudie a habe , incluso, inducido a pensa que si, an es del anscu so de un año —po ejemplo, a los ocho o nue e meses de la pa alización—, el con a is a, en eje cicio del de echo que le con e ía el a ículo 148, había solici ado indemni- zación de daños y pe juicios se encon a ía ya imposibili ado pa a eje ci a la ía esolu o ia del 162 dado ese p esun o ca ác e al e na- i o en e una y o a ía de compensación económica. De ello, inclu- so, se hizo eco, aunque sin mucha cla idad cie amen e, la sen encia del T ibunal Sup emo de 7 de ma zo de 1981 (57), cuyo Conside an- do 1.° cabe, po su in e és, ep oduci en es a sede: «Que, p io i a iamen e, al enjuiciamien o y esolu- ción de la p oblemá ica li igiosa se hace analiza los dos supues os de suspensión de ob as po la Adminis- ación y las consecuencias p edicables en ambos ca- sos, "suspensión empo al de las ob as po espacio su- pe io a una quin a pa e del plazo o al del con a o o, en odo caso, si aquélla excediese de seis meses" —a . 148 del Regí, de 28 de diciemb e de 1967...—, po un lado y, po o o, "la suspensión de ini i a de las ob as o el anscu so de un año desde la suspensión empo al sin o dena la eanudación de las mismas" —a . 162 del calendado Reglamen o de 1967 y a . 52.3 de la Ley de 8 de ab il de 1965...—, siendo las consecuencias de ales hipó esis el abono po pa e de la Adminis ación al con a is a de los daños y pe juicios que és e pudie a e ec i amen e su i y la opción del mismo an e el de e- cho del alo de las ob as e ec i amen e ealizadas y el bene icio indus ial de las dejadas de ealiza , si se de- cide po la esolución, o la indemnización a que se e- ie e el a ículo 148 del mencionado Reglamen o, es- pec i amen e, es deci , que en el p ime supues o la Ad- minis ación sólo abona al con a is a los "daños y pe juicios que és e pueda e ec i amen e su i ", en cuan o que, cuando la Adminis ación suspende p o i- sionalmen e unas ob as, no hace sino eje ci a un de e- (57) A . 935. 146 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA cho de su si uación p i ilegiada que el in e és colec i o, aglu ina y ep esen a le p opo ciona, pe o sin que ello implique incumpli las cláusulas del espec i o con a- o, ya que po usa de un de echo que la ley le a ibuye no deja de obse a una o al conduc a de incumpli- mien o de sus obligaciones y sin que al p ocede lle e en sí la esolución del con a o en cues ión, po lo que la Adminis ación no debe de indemniza al con a is a de los pe juicios que se le i oguen po la aludida sus- pensión de la ob a po él e ec uada, cuando po op a és e, ins ando la esolución del con a o, así lo acue da, mien as que en el segundo de los supues os el con a- is a p ocede op a en e solici a la indemnización a que se e ie e el a ículo 148, ya ci ado, o ins a la eso- lución del con a o, pe o sin que ambas acul ades sean compa ibles, en cuan o supond ía que en ambos casos o supues os se incumple el con a o de que se a a, cuando sólo es así en los casos de esolución, no en los de indemnización, en lo que, como se ha azonado, el con a o se cumple, bien en endido que se puede pedi la esolución después de habe op ado po la indemni- zación, siemp e que el incumplimien o del con a o e- sul e imposible, cesando esa opción, po úl imo, cuan- do el con a is a e ec uó la mencionada elección.» En conclusión, los de echos económicos que el a ículo 162 del RCE consag a en a o del con a is a en los casos de esolución con ac ual han de conside a se, a pesa de la poca p ecisión del p e- cep o, po en e o al ma gen de una e en ual indemnización po los daños y pe juicios que a ese mismo con a is a le haya causado la suspensión empo al de las ob as más allá del lími e empo al ma - cado po la Ley, a menos que, y así lo des aca ía el p opio Consejo de Es ado en dic amen, po ejemplo, de 15 de oc ub e de 1987 (58), po mo del juego au ónomo de los a ículos 148 y 162 del RCE, un mis- mo daño pudie a de eni doblemen e compu ado bajo apa en es í- ulos ju ídicos dis in os (59). (58) Núm. 50570, Sec. 7.a. (59) «En el expedien e que se ami e —a i ma li e almen e el Consejo de Es ado— debe án oma se en conside ación los daños que el con a is a ha alegado y que pueda jus- i ica . Es a indicación esul a pe inen e en el p esen e caso dada la apa en e inclusión del bene icio indus ial de las ob as dejadas de ealiza den o de la pa ida de daños y pe juicios, lo que no es, en modo alguno, p oceden e. Debe conc e a se asimismo si o os de los daños alegados se encuen an ya incluidos implíci amen e en o a pa ida bien de la ob a ealizada o de los cos es indi ec os.» 147 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ Has a aquí, en de ini i a, la exposición de una egulación cie a- men e con usa a cuya acla ación no puede a i ma se que con ibuye- a, cie amen e, la ju isp udencia de nues o T ibunal Sup emo y cu- yos p oblemas se han dejado sen i y se sien en, aún, con ue za en el ámbi o de la con a ación adminis a i a. 5.6. El égimen económico de la suspensión de ob as en la Ley de 1995. La adical ans o mación del sis ema. Su al a de p ecisión y igo no ma i o La Ley de Con a os de 1995 man iene —como es sabido— la po- sibilidad de suspensión del con a o de ob as po pa e de la Admi- nis ación Pública; aho a, nos compe e sólo analiza el égimen eco- nómico que a ella se anuda. Cabe, en p ime é mino, des aca la adical ans o mación que en es a ma e ia se ope a con la nue a no ma sob e la con a ación adminis a i a, al sen a su a ículo 103.2 un de echo de indemniza- ción en a o del con a is a desde el momen o mismo de la pa aliza- ción de las ob as y con independencia de las causas que la hayan p o ocado; exp esado en una cla e dis in a, se ha pues o é mino a ese plazo de seis meses en el que la Adminis ación se si uaba en la p i ilegiada posición de ene suspendida una ob a sin de echo a in- demnización po el con a is a. De o a pa e, y con el es ablecimien- o de al egla, la dis inción en e suspensión po incumplimien o y suspensión adhe ida al líci o eje cicio de p e oga i as adminis a- i as, que, aunque desap o echada, an buenos esul ados pod ía habe nos depa ado en aplicación del égimen no ma i o p eceden- e, ca ece hoy, a e ec os p ác icos, de odo sen ido, lo que pe mi e a i ma que la Ley de Con a os de 1995 ha dado, en de ini i a, un decidido y gigan esco paso adelan e en a o de la pa e p i ada del con a o o en de imen o, como se p e ie a, de la posición de la Adminis ación Pública. Has a aquí no puede habla se en la egulación del égimen eco- nómico de la suspensión del con a o de ob as, más que de una op- ción legal, que pod á gus a más o menos pe o que, en odo caso, apa ece delimi ada con cla idad (60); una cualidad que no cabe p e- dica , sin emba go, del juego de la pa alización de las ob as como posible causa de esolución del con a o en aplicación de lo dispues- (60) La inno ación ha me ecido el juicio a o able de L. MARTIN REBOLLO, en e o os [Modi icación de los con a os y consecuencias pa imoniales de las modi icaciones i egula- es (con especial e e encia al con a o de ob as)..., ob. ci ., pág. 471]. 148 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA o en el a ículo 152 en su conexión con el 150; dos p ecep os en los que la al a de igo y sis emá ica se e igen en sus no as más des aca- das. En e ec o, el a ículo 15O.cJ de la LCAP conside a causa de eso- lución del con a o «la suspensión de las ob as po un plazo supe io a seis meses aco dada po la Adminis ación». El de echo del con a- is a a sepa a se de la elación con ac ual se adelan a, pues, en seis meses en elación con la no ma i a p eceden e. Una decisión, desde el pun o de is a legal, an álida como o a cualquie a; el p oblema su ge, sin emba go, a la ho a de de e mina los e ec os de una eso- lución del con a o po es e mo i o, habida cuen a de que el a ículo 152.4, en elación con idén ica hipó esis, p e é, en un ala de de ab- solu a al a de cohe encia, las consecuencias de una suspensión po plazo supe io , no a seis meses, como cabía espe a , sino a un año. «Si —a i ma li e almen e— el aplazamien o uese supe io a un año.... el con a is a end á de echo al 6 po 100 del p ecio de las ob as dejadas de ealiza en concep o de bene icio indus ial.» En o os é minos, el a ículo 152.4 se ha si uado en el p esupues o de hecho con emplado po el 162 del RCE, al que mani ies amen e ha copiado, sin da se cuen a de que se había p oducido una modi ica- ción sus ancial en los iempos. Con es a egulación, la Ley deja sob e la mesa la impo an e duda de no sabe exac amen e cuáles son los de echos indemniza o ios que al con a is a asis en en el caso de una up u a an icipada del con a o an e su pa alización po iempo su- pe io a seis meses, pe o in e io al año. Cabe con ia , en in, que un p óximo Reglamen o de desa ollo de la no ma legal acla e es a im- po an e cues ión; en su espe a, quizá pueda en ende se que, ans- cu idos seis meses desde la pa alización de la ob a, el con a is a iene de echo a sepa a se del con a o con abono de la p es ación ya ealizada más el 6 po 100 en concep o de luc o cesan e po la no ejecu ada. Una in e p e ación que, cie amen e, esul a poco a en a con el eno li e al de la no ma, pe o a la que ha de conduci la nece- sa ia ga an ía de un con a is a que no hace o a cosa que eje ci a un de echo que la p opia Ley le econoce (61). (61) En al sen ido se p onuncian J. LECUINA VILLA, pa a quien «no pa ece, sin emba - go, que es a an inomia susci e p oblemas insal ables pa a una in e p e ación a o able al de echo del con a is a a se indemnizado po la o alidad del iempo a que alcanza ía el bene icio indus ial de las ob as no ejecu adas y no sólo del que anscu e a pa i del año siguien e a la o den de suspensión» (La ex inción del con a o de ob as..., ob. ci ., pág. 704), así como E. GARCIA-TREVUANO GARNICA (Ejecución de los con a os adminis a i os..., ob. ci ., págs. 553 y 554). En con a de es a posición pa ece mani es a se, sin emba go, A. CASTILLO BLANCO, que, a pa i de a gumen os que, desde luego, no explíci a, iene a di e encia , a e ec os indem- niza o ios, en e la suspensión empo al supe io a seis meses e in e io a un año, en cuyo caso, a i ma, «se es ablece una indemnización equi alen e al 3 po 100 del p ecio de adju- 149 MARÍA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ Nó ese, en o o o den de cosas, que, a di e encia del a ículo 162 del RCE, el 152.4 de la LCAP ya no es ablece, an e las hipó esis de ex inción del con a o po pa alización de las ob as, esa acul ad de opción del con a is a que ca ac e izaba a aquel p ecep o eglamen- a io, lo que, unido a la ju isp udencia an es ci ada y las p opias e- sis alumb adas po el Consejo de Es ado, o o gan undamen o bas- an e a una consolidación del p incipio con o me al cual, eje ci ada po el con a is a su acul ad esolu o ia po una suspensión de la ob a supe io , aho a, a seis meses, és e iene de echo a la indemniza- ción del daño eme gen e, hoy p e is o en el a ículo 103.2 de la LCAP, así como al 6 po 100 que, en concep o de luc o cesan e, se es- ablece po el 152.4 de la p opia no ma (62). No obs an e, y dadas las p o undas con o e sias exis en es an es de 1995, quizá la nue a no ma debe ía de habe se mos ado más cla a al espec o. 6. REFLEXIÓN FINAL. ¿UN PROFUNDO CAMBIO EN LA POSICIÓN QUE LAS PARTES OCUPAN EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA? En una p ime a imp on a, pudie a pensa se que la Ley 13/1995, de Con a os de las Adminis aciones Públicas, man iene sus ancial- men e el esquema sen ado po la no ma i a a la que de oga, si bien e o ayéndolo seis meses en el iempo, de o ma al que, aco dada la suspensión, a ículo 103.2, el con a is a iene, desde ese p eciso ins an e, de echo a la indemnización de los daños y pe juicios p o o- cados po dicha si uación; anscu idos esos seis meses, puede op- a en e man ene se en la elación con ac ual, con la co espon- dien e indemnización de los daños y pe juicios que la pa alización del con a o le ocasione, o bien op a po la esolución del con a o, con de echo, en es e caso, a que la Adminis ación le abone la ob a ealmen e ejecu ada más ese 6 po 100 que, en concep o de luc o ce- san e, el De echo de hoy, como el de aye , le econoce. De ás de esa apa iencia, con end ía, sin emba go, e lexiona más p o undamen e sob e si las ans o maciones ope adas no ie- nen, en ealidad, a se de mayo calado que las que esa simple im- p on a de la no ma pudie a depa a nos. dicación», y la suspensión de ini i a o desis imien o, en la que «la indemnización que se es ablece es del 6 po 100 de las ob as dejadas de ealiza , de los suminis os dejados de p es a , e c., que, como puede comp oba se, es equi alen e a la cuan ía del bene icio in- dus ial» («Las p e oga i as de la Adminis ación Pública en la con a ación pública», en Es udios sob e con a ación en las Adminis aciones Públicas, ob. coo . po A. CASTILLO BLANCO, Ed. CEMC1, 1996, pág. 233). (62) En al sen ido, A. CASTILLO BLANCO (Las p e oga i as de la Adminis ación Públi- ca en la con a ación pública..., ob. ci ., pág. 233). 150 LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA No cons i uye, cie amen e, misión del ju is a el hace alo acio- nes que en a ían de lleno en el ámbi o de la polí ica y juzga , po consiguien e, desde es a pe spec i a, las ans o maciones habidas; sí o ma, en cambio, pa e de su obligación y a ea el deja cons an- cia de los e ec os úl imos de las no mas, de sus bondades e incon e- nien es. Respe ando, como no podía se de o a mane a, la opción acogida po el legislado de 1995, esul a, sin emba go, absolu a- men e imp escindible pone de mani ies o cómo con el nue o De e- cho sob e la con a ación adminis a i a, y en lo que hace a la sus- pensión del con a o de ob as, se ha ope ado un gi o adical —en el que, p obablemen e, no se haya epa ado lo su icien e— en la posi- ción que las pa es —Adminis ación y con a is a p i ado— ocupan en el seno de la elación con ac ual; un cambio cuyo esul ado úl i- mo no hab ía sido o o que el de p ima la posición del con a is a p i ado en e a la de la Adminis ación, que e a, p ecisamen e, la pa e que, en aplicación del o denamien o an e io , se ubicaba en el luga del p i ilegio. Las azones de ello pa ecen cla as y no equie- en, po consiguien e, de mayo expüci ación. De una pa e, la Admi- nis ación Pública, suje o en o no al cual se aglu inan los in e eses públicos p esen es en odo con a o adminis a i o, con aba a su a- o , en aplicación del égimen an e io , con la impo an e en aja que le b indaba la posibilidad de ene pa alizada una ob a du an e seis meses sin que, a esul as de ello, se ie a o zada a indemniza daños y pe juicios al con a is a, que, pa alelamen e, ca ecía, du an- e dicho pe íodo, de de echos económicos de cualquie ipo. De o a pa e, no puede ol ida se la exis encia de oda una acción ju isp u- dencial que, sal o en ocasiones muy aisladas, ino a econduci cual- quie supues o de suspensión de ob as al égimen indemniza o io p opio de los a ículos 148 y 162 del RCE; en o os é minos, de en- dió, casi siemp e, en a o de la Adminis ación esa anquicia de seis meses en la que su posición quedaba absolu amen e a esgua do de cualquie acción po pa e del con a is a, aun cuando el o igen de la suspensión se si ua a en un p e io incumplimien o adminis a- i o. Y ello aún cuando el égimen ju ídico en onces igen e b inda a a gumen os su icien es en p o de una dis inción que hubie a aboca- do a un sis ema indemniza o io indudablemen e más jus o. La Ley de 1995 ha modi icado sus ancialmen e es a si uación ha- ciendo, o a ez sin dis inción alguna en e las di e en es causas po- sibles de una suspensión, que la Adminis ación haya de indemniza al con a is a desde el momen o mismo en el que una ob a queda pa- alizada. Un p incipio que bien pudie a conside a se loable en los casos de suspensiones debidas a incumplimien os adminis a i os pe o, quizá, más ep obable en aquellos o os en los que la pa aliza- 151