La formulazione del pilastro europeo: quiali effetti sui diritti sociali?

e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 215 Recibido: 03.05.2018. Aceptado: 29.05.2018. LA FORMULAZIONE DEL PILASTRO EUROPEO: QUIALI EFFETTI SUI DIRITTI SOCIALI? THE FORMULATION OF THE EUROPEAN PILLAR. WHAT EFFECTS ON SOCIAL RIGHTS? CATERINA BUCCHERI Dottoranda dell’Istituto di Migrazioni Università di Granata. e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 216 RIASSUNTO La garanzia dei diritti sociali e delle libertà fondamentali sono oggi una delle attività principali dell’U.E Solo negli anni '90 la Comunità Economica Europea ha iniziato a trasformarsi in Unione Europea, estendendo la sfera delle proprie attività dal campo economico a quello politico-sociale e l’ultima fase è stata la proclamazione del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali. Il pilastro non è legalmente vincolante, non implica automaticamente che i principi e i diritti contenuti in esso siano garantiti, considerando che la politica monetaria dell’Unione e la frattura delle diverse politiche nazionali dividono l’Europa. Per cambiare questo contesto si rende necessaria la conformazione in senso federale dell’istituzione europea. Tale istituzione dovrebbe avere personalità politica capace di aggregare e cambiare la politica monetaria, rivedendo la rigidità del Fiscal Compact, poiché ad oggi non tiene conto delle variabili economiche e sociali che l’Europa sta vivendo. Il successivo passo è l’introduzione di una politica sociale e di integrazione gestita direttamente dall’entità centrale, capace di unire, introducendo la solidarietà transnazionale, che sicuramente incentiverebbe la crescita di questo modello politico inclusivo. PAROLE CHIAVE: Unione Europea. Diritti sociali. Pilastro sociale. Realizzazione. Impegno politico. ABSTRACT The guarantee of social rights and fundamental freedoms are today one of the main activities of the E.U. Only in the 1990s did the European Economic Community begin to transform itself into the European Union, extending the sphere of its activities from the economic to the political and social fields. The last phase was the proclamation of the European Pillar of Social Rights. The pillar is not legally binding; it does not automatically imply that the principles and rights contained are guaranteed, considering the monetary policy of the Union and the breakdown of the policies that divide Europe. To counter this path, it is necessary to conform the federal institution of a European institution that has a political personality capable of aggregating and changing monetary policy, revising the rigidity of the Fiscal Compact, as it does not take into account the economic and social variables that Europe is living. The next step is the introduction of a social and integration policy managed directly by the central entity, which manages to aggregate by introducing transnational solidarity, which would certainly encourage the growth of this inclusive political model. KEYWORDS: European Union. Social rights. Social Pillar. Realization. Political Endeavor. _______________________________________ Questa comunicazione è stata presentata al Seminario Dottorale di Investigazione “Pilar Europeo de derechos sociales, trabajo y migraciones: nuevos retos” tenutosi il 4 e 5 aprile 2018 nell’ambito del Programma di Dottorato in Studi Migratori dell’Università di Granata. e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 217 SOMMARIO I. INTRODUZIONE II. DIRITTI SOCIALI: L’ARTICOLATO PERCORSO DELL’UNIONE EUROPEA III. INCIDENZA DEL PILASTRO NELLE POLITICHE SOCIALI DELL’UNIONE EUROPEA IV. LA COMPLESSITÀ DEI SISTEMI WELFARE NAZIONALI NELL’ATTUAZIONE DEL PILASTRO EUROPEO V. CONCLUSIONI e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 218 I. INTRODUZIONE Il “modello sociale europeo” si fonda su un principio di natura generalista poiché ogni Stato membro adotta uno specifico prototipo di politiche sociali per rispondere alle esigenze dei propri cittadini, da cui deriva che la tutela dei medesimi diritti sociali avviene mediante forme legislative differenti. Va considerato che l’attuazione dello stato sociale richiede notevoli costi per la sua applicazione, pertanto l’uniformazione delle politiche sociali in Europa è un obiettivo difficilmente attuabile. Il rispetto dei restrittivi parametri della Politica Monetaria Europea non ha consentito di rimuovere le disuguaglianze nell’area UE, sarebbe quindi necessario adottare un modello sociale uniforme per tutele e garanzie in tutti gli Stati membri. Con la proclamazione del Pilastro europeo dei Diritti Sociali del 2015 la U.E. ha voluto assegnare agli stati membri una guida per migliorare le condizioni di vita dei cittadini. Da questo documento, però, non si evidenzia nulla per quanto attiene ai progetti relativi all’immigrazione ed ai processi di integrazione, che invece erano previsti dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE del 2001. Tale lacuna rappresenta una discriminazione, considerato che sono state abbandonate le strategie di ammissione ed integrazione, la cui attuazione è lasciata ai singoli Stati membri, evidenziando i limiti politici della UE; la conseguenza è stata una mancanza di garanzia dei diritti, che se anche enunciati con standard comunitari, sono risultati limitati e non possono rappresentare un riferimento per un auspicato modello generale da applicare nell’Unione. Nell’ambito dei paesi membri si osservano quattro tipi diversi di modello di stato sociale, da distinguere tra quelli applicati negli Stati meridionali, in quelli anglosassoni, negli Stati del nord e negli Stati continentali, che saranno successivamente approfonditi. Soltanto una trasformazione politica in senso federale dell’U.E. potrà realmente eliminare le disuguaglianze sociali con una politica di sostegno economico all’esercizio dei diritti sociali, avocando a se le risorse e la distribuzione delle stesse al fine di ottenerne una effettiva fruibilità. Dopo la crisi economica del 2008 gli Stati membri, soprattutto quelli con maggior debito nazionale, hanno diminuito le risorse destinate allo stato sociale, e siccome la materia economica è sovranazionale, con l’imposizione del rispetto dei parametri monetari, nei singoli stati le fasce deboli, tra cui gli immigrati stranieri, hanno visto progressivamente diminuire le loro garanzie sociali, dimostrando che la sola unione monetaria è insufficiente a fronteggiare il divario sociale oggi presente nell’area UE Difatti, nei singoli Stati membri, la capacità economica del welfare, è l’ unico parametro che rende concreto ed efficace il godimento dei diritti sociali. II. DIRITTI SOCIALI: L’ARTICOLATO PERCORSO DELL’UNIONE EUROPEA La tutela dei diritti umani e le libertà essenziali rappresentano oggi una delle attività più importanti dell’Unione Europea che in questo campo è recente, poiché solo negli anni e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 219 Novanta la Comunità Economica Europea ha iniziato a trasformarsi in Unione Europea, estendendo la sfera delle sue attività dal campo economico a quello politico-sociale. I Trattati Europei si limitavano ad affermare che i diritti delle persone dovevano essere tenuti in considerazione dall’Unione, nell’elaborazione delle proprie politiche, come principi guida ma senza l’efficacia giuridica di una norma1. L’evoluzione dei diritti sociali in ambito UE ha subito un percorso lungo e tortuoso. Con l’istituzione della C.E.E. nel 1957, l’art. 117 stabiliva che le politiche sociali erano di esclusiva competenza degli Stati membri e con l’art. 118 si attribuiva alla Commissione soltanto una facoltà limitata al coordinamento della collaborazione tra gli stessi in materia di diritti sociali. Col Trattato di Parigi del 1951, con l’istituzione della C.E.C.A. (Comunità Europea del Carbone e Acciaio) ne fu costituita la Corte di Giustizia che con il Trattato di Roma del 1957 divenne la Corte di Giustizia delle Comunità Europee (C.G.C.E.). Tale organismo, con la propria giurisprudenza è stato il primo passo della U.E. per contribuire e consolidare i diritti sociali nel quadro normativo europeo, rendendo tali principi generali idonei a far parte dell’ordinamento europeo. Col Trattato di Roma, successivamente modificato con l’Atto Unico Europeo del 1987, si enunciano espressamente alcune competenze comunitarie in materia di diritti sociali. Tra gli altri, vengono dichiarati i principi per la libera circolazione dei lavoratori e della parità salariale tra uomo e donna. La protezione dei diritti sociali in ambito U.E. venne sancita nel 1989 nel Consiglio europeo di Strasburgo, con l’adozione della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, che comunque lasciava agli Stati membri la competenza di attuarli. Si trattava, quindi, di un atto pragmatico che ne dettava i principi. Le competenze del settore sociale vengono ampliate con l’introduzione del Trattato di Maastricht nel 1992, dove viene sancito il perseguimento dell’occupazione e della protezione sociale, il miglioramento della qualità della vita, la coesione economicasociale e la solidarietà tra gli stati membri. Nel 1997 il trattato di Amsterdam riconosce costituzionalmente i diritti sociali quale criterio direttivo della politica sociale della UE. Nel 2000 viene votata dal Consiglio Europeo di Nizza la Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E,un documento che elenca con precisione l’insieme dei diritti di cui cittadini e residenti dell’Unione sono beneficiari. Ma la svolta rilevante si ha nel 2007, quando con l’adozione del trattato di Lisbona, la Carta cessa di essere una mera dichiarazione di principi, ed assume valore giuridico vincolante. Quest’ultima esprime le libertà e i diritti nei quali l’Unione riconosce il proprio patrimonio giuridico ed è attinente alla dignità, alla libertà, all’uguaglianza, alla 1Gradilone, S, “L'attenzione in merito alla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali nell’Unione Europea”, 2017.Recuperato nell’aprile 2018 dal sito: https://www.balcanicaucaso.org/aree/Europa/Unione-europea-una-questione-di-diritti-177090. e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 220 solidarietà, alla cittadinanza e alla giustizia, il cui rispetto è già tutelato dai principi costituzionali comuni agli stati membri e dalla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali2. Un altro passo è compiuto il 17 novembre 2017, in occasione del vertice sociale europeo di Göteborg, quando viene proclamato ufficialmente il Pilastro Europeo dei Diritti Sociali (European Pillar of Social Rights), dichiarato nell’anno 2015 dal Presidente Juncker nel discorso sullo Stato dell’Unione. Secondo la Unione Europea il Pilastro tiene conto delle trasformazioni in atto nel mondo dell’occupazione e rappresenterà la guida per un rinnovato processo di convergenza verso migliori condizioni di lavoro e di vita tra gli Stati membri, attraverso un equo e buon funzionamento dei mercati del lavoro e dei sistemi di welfare3(3). Il Pilastro europeo mira a rendere più efficaci i diritti per i cittadini e si basa su 20 principi chiave, strutturati in tre categorie quali le pari opportunità e accesso al mercato del lavoro, condizioni di lavoro eque e protezione sociale e inclusione. E’ sostenuto da un quadro di valutazione di indicatori chiave e serve da riferimento per monitorare il "progresso sociale", con cui si intende la capacità di favorire e sostenere il benessere e le opportunità, creando condizioni che consentano alle persone di sviluppare appieno il loro potenziale e di soddisfare le loro necessità di base.; tale strumento di monitoraggio permetterebbe di vagliare i risultati occupazionali e sociali ottenuti dagli Stati membri con la media dell'UE e della zona euro e in alcuni casi anche con quelli di altri attori internazionali e di compierne un'analisi comparativa. L’insieme delle valutazioni verrebbe discusso con i comitati competenti del Consiglio, in vista dell'inserimento nella relazione annuale comune sull'occupazione, pubblicata ogni autunno nell'ambito dei Semestri europei. La gamma dei temi affrontati è molto ampia in ragione dell’articolazione e della complessità sociale ma anche per la diversità delle condizioni in cui vivono i cittadini della UE I principi danno gli orientamenti per affrontare i nuovi sviluppi nel mondo del lavoro e nella società al fine di realizzare un’economia sociale di mercato competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. Si tratta di settori per lo più di competenza politica degli Stati membri e di ambito nazionale. Ma all’Unione Europea viene affidato il compito di definire il quadro 2La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali o CEDU è una Convenzione internazionale redatta e adottata nell'ambito del Consiglio d'Europa, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e integrata e modificata da 14 Protocolli aggiuntivi. La CEDU è considerata il testo centrale in materia di protezione dei diritti fondamentali dell'uomo perché è l'unico dotato di un meccanismo giurisdizionale permanente che consenta a ogni individuo di richiedere la tutela dei diritti ivi garantiti, attraverso il ricorso alla Corte europea dei diritti dell'uomo, con sede a Strasburgo. 3Pilastro Europeo dei Diritti Sociali: Il Pilastro è stato presentato in due forme giuridiche di identico contenuto: una raccomandazione della Commissione, che ha efficacia a partire da subito, e una proposta di proclamazione congiunta del Parlamento, del Consiglio e della Commissione. Su tali basi la Commissione avvierà le discussioni con il Parlamento Europeo e il Consiglio per assicurare al Pilastro un ampio sostegno politico e l’approvazione ad alto livello. e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 221 generale di tali diritti e la direzione da intraprendere per renderli effettivi. La stessa ha inoltre una parte di competenze proprie per agire in modo da dare attuazione ai principi enunciati. L’idea alla base del Pilastro è quella di creare un quadro di riferimento con indicatori specifici al fine di favorire la convergenza sociale tra gli Stati membri dell’Unione e intervenire, attraverso la creazione di nuovi strumenti, là dove l’integrazione all’interno dell’Unione Economica e Monetaria aveva creato conflitti negativi. La proclamazione del Pilastro Europeo è un chiaro segnale di svolta nel discorso europeo sui diritti sociali, un'opportunità di cambiamento che, se efficacemente sfruttato, potrebbe innescare dinamiche positive al momento inattese. Rappresenta il primo ed essenziale passo per l’avvio di un’Europa più sociale anche se la sua implementazione richiede l’azione non solo delle istituzioni europee, ma anche dei governi, dei partner sociali degli Stati Membri e delle rispettive amministrazioni federali e regionali4. Obiettivo del Pilastro è dare concretezza alle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, considerandolo così strategicamente importante da richiedere una procedura originale e non ordinaria. La Carta migliora il "corpus giuridico" e garantisce alcuni diritti personali, civili, politici, economici e sociali dei cittadini e dei residenti dell’Unione, con particolare riferimento al principio di non discriminazione nelle sue diverse manifestazioni. Per l’attuazione del P.E.D.S. la Commissione indica l’adozione di un accordo interistituzionale da parte del Parlamento e del Consiglio che costituirebbe un atto solenne diretto a valorizzare, attraverso l’impegno condiviso delle varie istituzioni europee, la sua cruciale natura. Rimane però il rischio di inconsistenza di tale iniziativa nonché l’incapacità di produrre effetti concreti nel breve-medio periodo, finendo di fatto con l'accendere speranze poi disattese, poiché l’iter legislativo dovrebbe essere sostenuto da tutti gli Stati membri. I contenuti del Pilastro sono legati all’occupazione e, per come sono formulati rischiano di tradursi in diritti sociali intesi come diritti collettivi, conferiti in base allo stato di occupazione; i diritti sociali sono invece diritti individuali applicabili a tutti, indipendentemente dalla posizione lavorativa. Il Pilastro è uno strumento per riconoscere e affrontare i cambiamenti in atto a livello sociale, demografico, economico, professionale. Intende creare i presupposti e accompagnare il cammino dei Paesi UE verso una confluenza in tale ambito, così che ogni cittadino dell’Unione abbia eguali diritti, tutele e opportunità. Dopo anni di impegno mirati all’integrazione del mercato unico e della moneta,vuole portarel’attenzione sui cittadini e sulla realtà sociale,auspicando un più stretto coordinamento delle politiche sociali e del lavoro anche attraverso cooperazioni rafforzate tra paesi membri con l'estensione di maggiori tutele. 4Menéndez-Valdés J., E.U. Social Pillar: “A Potential New Start For Europe. Social Europe”. Londra, Gran Bretagna. 2017. Recuperato nell’ aprile 2018 dal sito: https://www.socialeurope.eu/50326- e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 222 III. INCIDENZA DEL PILASTRO NELLE POLITICHE SOCIALI DELL’UNIONE EUROPEA Il Pilastro europeo presenta delle criticità riguardanti in primis la sua natura giuridica che, come atto di proclamazione, non è idoneo a promuovere una effettiva rifondazione politico-costituzionale dei diritti sociali, considerandoli come strumenti di attivazione sul mercato del lavoro, a scapito della dimensione protettivoredistributiva. Al Pilastro, è applicato il sistema del “metodo aperto di coordinamento”, dove i singoli stati sono orientati a raggiungere diversi obiettivi comuni seguendo però strade diverse, con il monitoraggio dell’Unione. Si tratta di un metodo che prevede un sistema volontario di cooperazione e confronto politico, degli obiettivi comuni da raggiungere e presume la collaborazione della società civile e delle parti sociali. Un limite rappresentato da questo metodo è la mancanza di integrazione della politica sociale con le altre politiche comunitarie, specialmente con quella monetaria, ad oggi l’unica raggiunta, nella quale la UE può esercitare il controllo e applicare sanzioni a tutti gli Stati membri; in ambito di politiche sociali però, non ha ancora degli strumenti definiti per l’uniformazione e l’applicazione delle stesse, pertanto non può svolgere una funzione di controllo ma solo limitarsi all’osservazione. Le strutture politiche della UE considerano l’unione economica e monetaria come un progetto sociale avente come finalità la creazione di condizioni favorevoli ad una crescita forte e condivisa per tutti i cittadini appartenenti all’Unione. Ma nella realtà, i costi delle politiche sociali e le restrizioni in materia monetaria continuano a far permanere negli Stati membri una situazione di disparità sociale poiché gli stati meno virtuosi, hanno difficoltà ad estendere i benefici a tutta la popolazione. Risulta inattuabile una politica sociale comunitaria che possa essere applicata in egual modo a tutti gli Stati membri, tenuti a rispettare i parametri monetari, specialmente se tra questi non tutti hanno uguali condizioni economiche. Sebbene il Pilastro Europeo dei Diritti Sociali debba rappresentare un quadro di riferimento affinché determinati diritti sociali possano essere non solo sanciti ma resi localmente attuabili,non è accompagnato da alcuna direttiva che consenta agli Stati in sofferenza economica di derogare ai patti monetari. Dare valore al Pilastro rientra tra le priorità politiche delineate dall’UE per costruire un'Unione più inclusiva e più equa, attraverso la lotta contro la povertà, la ricostruzione del capitale umano, la capacità di recupero dagli shock asimmetrici e l’importanza dell’economia sociale. I suddetti obiettivi saranno perseguiti in relazione e nel quadro della revisione di medio termine della Strategia Europa 2020, che dovrebbe portare ad un processo decisionale più inclusivo, basato sul coinvolgimento delle parti sociali, sul coordinamento delle politiche economiche, occupazionali e sociali che va ulteriormente rafforzato in conformità con le procedure esistenti e nel pieno rispetto delle competenze nazionali. Inoltre, considerato il massiccio flusso immigratorio nell’area UE, non è ragionevole pensare di attuare i diritti sociali senza considerare l’apporto economico e sociale reso dagli immigrati stranieri extracomunitari. e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1 http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.12. Páginas: 215-229. Página 223 Infatti, mentre nella Carta era prevista la predisposizione di un progetto in materia di immigrazione che includesse le procedure di ammissione, sottolineando l’adozione di misure di integrazione dei cittadini di paesi terzi, auspicando un quadro comune europeo con principi fondamentali5, di questo progetto nel Pilastro non si trova riscontro, a conferma che l’UE non avendo la competenza esclusiva in materia sociale, non riesce a renderne giuridicamente efficaci i diritti. Inoltre, ciò risulta manchevole poiché manifesta una disparità basata sulla condizione amministrativa dello straniero non UE, in quanto a livello nazionale “le norme sull' immigrazione e sul trattamento dello straniero precludono l’accesso al godimento paritario dei diritti, anche di quelli fondamentali”6. Malgrado sia stato riconosciuto il diritto alla migrazione, continuano a persistere barriere che ogni stato membro della UE ha elevato all'esercizio del medesimo diritto. Nell'ottica del controllo dell'immigrazione irregolare infatti, gli Stati attuano un progressivo restringimento dello stesso diritto di emigrare. L’immigrazione continua a rimanere una questione che gli stati vogliono riservare alla loro azione politica ed alla sovranità nazionale, che rappresenta il limite oltre il quale la UE non riesce a proseguire. Se l’immigrato straniero extracomunitario gode per legge dei diritti in misura inferiore ed è soggetto a doveri più onerosi rispetto ai cittadini comunitari, si continuerà ad avere un grave problema di discriminazione da sanare attraverso la riforma delle disposizioni di legge, oppure per mezzo della giurisdizione costituzionale. Sebbene con la proclamazione di Göteborg si è tentato di fornire un quadro di riferimento condiviso a livello sovranazionale, si deve auspicare una guida che conduca ad una concreta attuazione del progetto coinvolgendo i Governi degli Stati membri. Per porre in atto il Pilastro è necessario progettare misure concrete e strumenti che lo sorreggano; se ciò non venisse attuato sarebbe disattesa, ancora una volta l’istituzione Europea. Il Pilastro non contiene espliciti riferimenti ai cittadini stranieri non comunitari, ed infatti il Governo Italiano7il 22 dicembre 2017 ha inviato alla Commissione europea un riscontro ufficiale dell’Italia alla consultazione. Nella sua osservazione, il conseguimento degli obiettivi descritti del Pilastro europeo possono essere conseguiti sia mediante l’espansione di adeguate politiche sociali a livello nazionale, sia con la realizzazione partecipata di strumenti ed azioni a livello UE. 5Chiaromonte, W., Lavoro e diritti sociali degli stanieri, Torino, Italia. Giappicchelli Editore 2013 6Favilli, G., I diritti dell’immigrato non regolarmente soggiornante, L’Aquila, Italia: Edizione Il Sirente. 2008, P. 295 7Governo italiano: nell’Ordinamento giuridico italiano il Governo esercita il potere esecutivo. Secondo l'art. 92 c. 1 della Costituzione si distinguono tre diversi organi: il presidente del Consiglio dei ministri (primo ministro), i ministri e il Consiglio dei ministri. La formazione del Governo è disciplinata in modo succinto dagli art. 92, c. 2, 93 e 94 della Costituzione e da prassi costituzionali consolidatesi nel tempo. Il governo dipende dalla fiducia di entrambi i rami del parlamento ed ha in suo potere la possibilità di emettere decreti legge solo in caso di emergenza.