El acceso a la autonomía de los territorios históricos: Las comunidades forales.

EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS: LAS COMUNIDADES FORALES Po BARTOLOMÉ CLAVERO Los e i o ios his ó icos, sendamen e iden i icados con las p o incias de Vizcaya, Guipúzcoa y Ála a, cuen an hoy con una es uc u a y unciona- mien o de ins i uciones y con un g ado y una calidad de compe encias que ienen p ác icamen e a si ua les en el ni el y en la clase de au onomía cons- i ucionalmen e p e is a pa a Comunidades egionales, aunque como ales no se hayan es ablecido. La misma Comunidad de Euskadi, ealmen e com- pues a po in eg ación de es os e i o ios, pa ece hoy cons i uida como una especie de In e comunidad o Comunidad de Comunidades. Vecina a ella, y no sólo en el sen ido geog á ico, además apa ece una Comunidad como la de Na a a, que en sus aspec os básicos se asemeja más a dichos e i o ios que a una Comunidad Au ónoma como és a de Euskadi o como las más egula es de o as nacionalidades o egiones españolas. Desde el momen o en el que es a si uación di ec amen e no esponde a p e isiones cons i ucionales, hab án de a e igua se sus o ígenes o sus un- damen os en un sen ido ambién cons i ucional; es o es, des ela se el modo como haya podido llega se has a ella a pa i de las p opias disposiciones de la Cons i ución que deben na u almen e sus en a el ac ual égimen de au onomías e i o iales. De es o quie e aquí a a se en su aspec o así ju í- dico, ocupándonos de la secuencia no ma i a, y no de la dinámica polí ica o de o as ci cuns ancias, que ha podido conduci a es e pun o. La indaga- ción esul a acili ada po una colección de los ma e iales que esencialmen e al e ec o in e esan: Fuen es documen ales y no ma i as del Es a u o de Ge - nika, ecopiladas po Vi ginia y Ca los Tamayo Salabe ía y edi adas, en 1981, po la Dipu ación Fo al de Ála a y el Ins i u o de His o ia del De e- 91 Re is a de Es udios Polí icos (Nue a Época) Núms. 46-47. Julio-Oc ub e 1985 BARTOLOMÉ CLAVERO cho de Euskal He ia. Una cues ión de his o ia con empo ánea del De echo ambién iene en pa e a se és a. EL ESPÍRITU DE UNA ENMIENDA El p oyec o de Cons i ución p og esaba en su ayec o pa lamen a io sin p e isión alguna de dis inción del caso asco, enajenándose así su pa - icula nacionalismo. T as o os in en os allidos, pa ece es o a su modo e- media se en la Comisión Cons i ucional del Senado, el 14 de sep iemb e de 1978, po una enmienda del G upo de Senado es Vascos, ap obada po el mínimo ma gen de un solo o o, que p oponía la siguien e disposición adicional al ex o cons i ucional: La Cons i ución econoce y ga an iza los de echos his ó icos de los e i o ios o ales, cuya ein eg ación y ac ualización se lle a á a cabo de acue do en e las ins i uciones ep esen a i as de dichos e i o ios y el Gobie no. A es e e ec o, se de ogan, en cuan o pudie an supone abolición de de echos his ó icos, las Leyes de 25 de oc ub e de 1839 y 21 de julio de 1876 y demás disposiciones aboli o ias. El Es a u o de Au onomía que se elabo e pa a la inco po ación de los de echos his ó icos al o denamien o ju ídico se á some ido a e e éndum de los e i o ios a ec ados y al o o de a i icación de las Co es Gene ales y, en caso de se ul e io men e ap obado, se á p omulgado como Ley. En ningún caso pod á se lesionada la o alidad ac ualmen e igen e de Ála a y de Na a a. Su modi icación se acomoda á a es e mismo p ocedimien o. Aunque, al ez, en pa e se simulase, po lo que en seguida e emos, el p opósi o de la enmienda no se disimula: posibili a la acep ación po el nacionalismo asco de la Cons i ución española p ecisamen e median e la suspensión pa a su e i o io de sus disposiciones ocan es a au onomía; con ello, se asume su pe enencia al Es ado así cons i uido, lo que no debe da se po supues o pa a un nacionalismo en el sen ido más igu oso con su p opia ocación es a al, pe o la o ma y el g ado de es a in eg ación queda pendien- e de de e minación median e un p ocedimien o de cie o sabo ede al. El sal o po encima de la Cons i ución ambién se mani ies a en la cláusula de de ogación de las leyes que se en ienden aboli o ias de los de echos his ó- 92 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS icos ascos y que, de suyo, había supues o su subo dinación a un p inci- pio de unidad cons i ucional de la nación española; ju ídicamen e, así am- bién la si uación quie e e o ae se a momen o an e io a es a misma subo - dinación. No se habla ealmen e en singula del e i o io asco, sino plu almen e de e i o ios o ales, cuyos pa icula es de echos his ó icos son así en p opie- dad los econocidos y ga an izados. Tales e i o ios no se iden i ican di ec a y comple amen e, aunque, como ó mula de especial ga an ía, se mencionan aquellos que han man enido has a el p esen e, sin solución de con inuidad ni siquie a du an e la úl ima dic adu a, una o alidad o dis inción de implica- ción polí ica: Ála a y Na a a. Fácilmen e, y desde el momen o en que así la misma enmienda ya se con ae al caso asco, se en iende que los es an- es e i o ios his ó icos o o ales son los de Vizcaya y Guipúzcoa, según po lo demás se especi icaba en enmiendas nacionalis as an e io men e us a- das. Con ello se es á ya egis ando una e dade a peculia idad del caso asco po la que puede escapa a la no malidad de la au onomía p e is a,, pa a nacionalidades y pa a egiones, po la Cons i ución. Aunque pueda conside a se una sola nacionalidad y bajo al conside a- ción la misma enmienda se plan eaba con opción po ello a cons i ui una Comunidad Au ónoma, la misma complejidad his ó ica y ac ual de su com- posición in e na in oduce nue as cues iones o susci a p oblemas cie amen- e singula es, ya mal a endibles po la no ma gene al de la Cons i ución. El caso asco lo e a no sólo hacia ue a, pa a su elación con el Es ado, sino ambién hacia den o, pa a su p opia cons i ución in e na; con su sal edad de de echos his ó icos así ambi alen e y con sus e ec os suspensi os consi- guien es, sólo median e una disposición al caso como és a en endía la en- mienda que podía a ende lo la Cons i ución. Mas la enmienda no a a esó inmaculada la úl ima ase del deba e cons- i ucional, con pé dida de su espí i u y con el epudio inal del p opio na- cionalismo asco. Como bien se sabe, se e end á, en la disposición adicio- nal p ime a de la Cons i ución, la más gené ica exp esión de econocimien o de los e e idos de echos: «La Cons i ución ampa a y espe a los de echos his ó icos de los e i o ios o ales», pe o ag egándose en cambio un inciso que los subo dina a sus p opias disposiciones y a sus ó mulas de acceso a la au onomía egional: «La ac ualización gene al de dicho égimen o al se lle a á a cabo, en su caso, en el ma co de la Cons i ución y de los Es a- u os de Au onomía.» En e sus disposiciones de oga o ias, ambién se incluye la de aquellas, leyes que p oponía la enmienda nacionalis a asca, pe o especi icándose aho a, inalmen e, que la de ogación de la Ley de 25 de oc ub e de 1839 93 BARTOLOMÉ CLAVERO •sólo se p oduce «en lo que pudie a a ec a a las p o incias de Ála a, Gui- púzcoa y Vizcaya». La in ención eside en la ausencia de Na a a; mien as que el nacionalismo asco en iende que es a Ley ue lesi a de su de echo his ó ico, o as endencias conside an que la misma, con su decla ación ini- cialmen e con i ma o ia de «los ue os de las p o incias Vascongadas y de Na a a, sin pe juicio de la unidad cons i ucional de la Mona quía», no lo ue en cambio, pe mi iendo su subsis encia bajo nue as condiciones; y en e es as o as endencias se encuen a un o alismo na a o p o undamen e e- ac a io del nacionalismo asco, el cual cuen a con el apoyo de su pa icu- la his o ia: pa a Na a a, y no pa a los o os e i o ios, dicho p incipio de con i mación u o en onces su desa ollo legisla i o, median e la Ley de 16 de agos o de 1841, que luego y en momen os decisi os, aunque no oda- ía en la Cons i ución, encon a emos. Apa ece así en la Cons i ución un indicio de sepa ación en e el supues- o del e i o io o al o his ó ico de Na a a y el de los o os e i o ios ascos, en e ambién a lo que había sido el espí i u de la enmienda en la que es o no ma i amen e se o igina; en ella se ga an izaba la dis inción de la o alidad de Na a a, pe o, jun o a Ála a, como pa e p ecisamen e de un mismo compues o asco, dado que e an és os los e i o ios que ha- bían man enido en pa e su o alidad polí ica y a los que podía, po an o, in e esa una al ga an ía. Pe o ampoco en la Cons i ución es a sepa ación se impone; bien al con a io, ambién en ella se p e é la in eg ación de Na a a en una Comunidad asca, egulando pa a su caso, y ya igualmen e an sólo pa a él y no pa a el conjun o de es os e i o ios his ó icos, un p o- cedimien o especial que incluye el equisi o de e e éndum p o incial, según se con iene en la disposición ansi o ia cua a. Es o ae su más inmedia a causa de la ó mula adop ada po la Cons i- ución pa a acili a se el acceso a la au onomía de las nacionalidades his ó- icas; dándose la ci cuns ancia de que Euskadi, Ca aluña y Galicia habían posi i amen e plebisci ado es a u os de au onomía cuando la Segunda Repú- blica, aho a se les excusa po su ansi o ia segunda de los ámi es p e ios pa a el acceso al g ado supe io de au onomía, con su inicia i a de dipu acio- nes, ayun amien os y e e éndum egional de cómpu o p o incial; pe o, ha- biendo a su ez quedado descolgada en onces de la Región Vasca Na a a, donde ni siquie a llegó a celeb a se el e e éndum habiendo ya allado el acue do de sus municipios, pa a ella, y no así pa a los es an es e i o ios ascos, había de es ablece se el co espondien e p ocedimien o de in eg a- ción po la misma Cons i ución. Realmen e, pa a la Cons i ución, la si uación queda en un pun o bien -complejo, si no que emos deci equí oco. Se egis a la ga an ía de los de- 94 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS echos his ó icos de es os e i o ios o ales den o de su p opio «ma co»,, cuando ya la misma Cons i ución, en su cue po a iculado, se ocupaba de o ece el cauce y el cuad o de au ogobie no a las egiones de en idad his- ó ica; lo que lo uno añada a lo o o es ya una incógni a. Aquella suspensión ya no cabe, como ampoco, al pa ece , aquellos p ocedimien os más ede a- les, pe o, man enida la disposición adicional, ampoco puede desca a se; que algún alcance enga. LA TENDENCIA DE UNOS DECRETOS La ince idumb e no du a á, si no es aba ya despejada po ac uaciones, an e io es. Ac o seguido, a los pocos días de en a la Cons i ución en igo , unos más modes os dec e os, conec ando con ales ac uaciones p econs i u- cionales, comenza án a cla i ica el pano ama, o a pe ila ya las líneas po donde, en e las di e sas posibilidades ealmen e abie as po la Cons i- ución, la cues ión se desen ol e á. Es os dec e os son del 26 de ene o de 1979 ( iOE, del 27) y e san sob e el égimen elec o al y las ins i uciones de los e i o ios del caso: Ála a, Na a a, Guipúzcoa y Vizcaya; un dec e o pa a cada uno, que no dejan de mo i a se po su de i ación, no desde luego de la Cons i ución, mas, en e ec o, de o as ac uaciones an e io es, an o de la legislación elec o al como ambién de la polí ica de es ablecimien o ansi o io de o ganismos p eau o- nómicos y de supe ación de las medidas con a ias del pe íodo dic a o ial que especial y sepa adamen e in e esaban a es os e i o ios del ámbi o as- co. Son dec e os que pod án e es i una peculia ele ancia po el mismo momen o de su p omulgación, e alidando inmedia amen e as la Cons i u- ción unos plan eamien os que la misma no conside aba, a no se po su disposición adicional de espe o de de echos his ó icos, que así empezaba a cob a sen ido. Es os dec e os se p oducen «sob e la base del espe o al égimen o al» o de sus «no mas adicionales», o bien «con o me a su adición his ó ica» o a «las peculia idades de o ganización y uncionamien o de sus ins i ucio- nes» en cuan o a las o mas como «his ó icamen e» se ha e ec uado «la pa - icipación del pueblo», cons i uyéndose un pa lamen o pa icula de cada e i o io —Jun as Gene ales o Pa lamen o Fo al— y un gobie no o Dipu- ación Fo al igualmen e de cada uno de ellos y bajo la debida dependencia del espec i o pa lamen o, o así, según se mo i a, « ein eg ando ins i ucio- nes de an a aigamb e his ó ica, con la necesa ia adecuación de ales ins i- uciones a la ac ual es uc u a socioeconómica», y no a o a ci cuns ancia 95 BARTOLOMÉ CLAVERO como la más simple de la Cons i ución, sob e la que a es os e ec os se gua da silencio. Pa a Na a a, po su espec i o dec e o, se conc e a más el undamen o his ó ico y el alcance ju ídico de su dis inción au ónoma. La mismo se sus- en a ía esencialmen e en la mencionada Ley de 16 de agos o de 1841, que ya imos cómo pudo escapa a las de oga o ias de la Cons i ución pese a se no ma de desa ollo de o a Ley, la de 1839, exp esamen e abolida; y al Ley de 1841 se cali ica po el mismo dec e o como «Ley Paccionada», insi- nuándose un p incipio ede al de elación en e Na a a y el Es ado sepa- ada o al ma gen de los o os e i o ios o ales o his ó icos; odas las dispo- siciones p econs i ucionales que ya apun aban en es a di ección, y que ya solían e leja dicha idea paccionalis a, se conside an, como el p opio dec e- o, e ec o del desen ol imien o de dicho mismo p incipio de con ención más bien ede al, «amejo ando el sis ema ins i ucional na a o, exp esión ésa adicional en su égimen o al», y es o «de o ma que, además de es- pe a su adición his ó ica, esponde a las ac uales exigencias de democ a i- zación de sus ins i uciones o ales», y no ampoco más especí icamen e al manda o o al impe io de la ya igen e Cons i ución. De hecho, desde es e momen o, desde p ác icamen e la en ada en igo de la Cons i ución, ju ídicamen e ya exis en, aún pendien es oda ía las es- pec i as elecciones, es as cua o en idades p o inciales au ónomas o es as cua o Comunidades Fo ales, g acias de suyo al juego más inmedia o, bien que no decla ado, del econocimien o cons i ucional de sus de echos his ó- icos; cua o Comunidades cie amen e des inadas, según las p opias p e i- siones de la Cons i ución, a in eg a se en una supe io , y así más peculia y compleja, Comunidad Au ónoma p opiamen e dicha, pe o cuya misma in- eg ación, con odo ello, ya ambién hab á de eni po o as ías que las p e is as en la misma Cons i ución y aun en p incipio edades po ella: unas ías más bien ede a i as. T as la celeb ación a p incipios de ab il de 1979 de las elecciones loca- les, en las que se comp endían las o ales o de cons i ución e ec i a de las Jun as o Pa lamen os de es os e i o ios his ó icos, se plan eó en és as, en dichas Jun as, su «inco po ación» a una Comunidad Au ónoma asca. Las de Guipúzcoa, el 22 del mismo mes, y po unanimidad, adop a on el acue - do; el 22 de mayo se p onuncia on, ambién posi i amen e, las de Vizcaya y las de Ála a; és as segundas sen ando cie a doc ina sob e la base o a- lis a de la misma au onomía asca: «El Es a u o de Au onomía supond á la es uc u ación mínima e imp escindible pa a que nues o pueblo alcance sus libe ades o ales, pe o, en e an o se alcanza es a si uación de au o- gobie no, p ocede decidi la inco po ación de Ála a al Consejo Gene al del 96 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS País Vasco como ó gano de gobie no de los e i o ios his ó icos que cons- i uyen nues o pueblo»; po su pa e, las de Vizcaya, en su mismo acue do de inco po ación al p oyec o au onómico o de a i icación de su pe enencia a es e o ganismo oda ía p eau onómico que e a el Consejo Gene al, se p eocupan de mani es a su «solida idad con las Jun as Gene ales de Ála a, Guipúzcoa y Pa lamen o Fo al de Na a a». Pe o Na a a, como bien se sabe, alla á. Con es o ambién cumplían dichos es e i o ios p e isiones p econs- i ucionales, según medidas del 4 de ene o de 1978 (BOE, del 6); un De- c e o-ley común pa a Ála a, Na a a, Guipúzcoa y Vizcaya, y dos Dec e os de desa ollo pa a dis ingui se en uno de ellos el caso de Na a a, ya egu- la on la p eau onomía asca bajo es e ipo de supues os, signi icándose en su mo i ación que «no condiciona la Cons i ución, ni o o ga p i ilegio algu- no, ni p ejuzga cuál sea el e i o io del País Vasco, sino que deja su de e - minación a la olun ad de las p o incias que se mencionan pa a que decidan lib e y democ á icamen e su inco po ación», pe o ampoco se siguen aho a exac amen e en igo p ocedimien os cons i ucionales. En la Cons i ución los o ganismos de ep esen ación p o incial no llegan nunca a desempeña unciones an decisi as pa a la de e minación de una au onomía. Las ins i uciones p o inciales, o las Dipu aciones pa a el égimen co- mún, concu en cons i ucionalmen e desde luego a la ac i ación del p inci- pio disposi i o de acceso a la au onomía, o a la o mación de la olun ad au onómica, pe o no de al modo en exclusi a, pues con ellas deben p onun- cia se cuando menos ambién los municipios. Pe o además ocu e que, cuan- do exis en o ganismos p eau onómicos como en el caso asco, és os pueden cons i ucionalmen e supli , con su me o acue do, el de las ins i uciones p o- inciales, p ocediendo ello especialmen e cuando, como sigue siendo nues o caso, habiéndose an e io men e plebisci ado es a u o, la misma inicia i a ie- ne a educi se a dicho más expedi o acue do del ó gano p o isional p eau o- nómico, el Consejo Gene al Vasco en nues o caso (disposiciones ansi o ias p ime a y segunda de la Cons i ución). En e dad ue es e úl imo p ocedimien o el que se puso en p ác ica, pe o con la signi ica i a a ian e de que el p opio Consejo Gene al Vasco igualmen e en endía que debía emi i la decisión a los ya menos p o isio- nales, y, con odo, más consis en es e i o ios o ales, con o me an o al cu so de las e e idas disposiciones p econs i ucionales como ambién a la ci cuns ancia de que Na a a ya ampoco se había in eg ado en es a p eau- onomía asca. Se a a ía oda ía de e i a que el juego de las adicionales de la Cons i ución, incluido el e ec o de la e alidación del e e éndum e- publicano, y cie a endencia de dicho mismo cu so a la conside ación apa - 97 BARTOLOMÉ CLAVERO e del caso de Na a a, ambién e lejada en ales adicionales, enajenasen de ini i amen e a es e e i o io de la cons ucción de la au onomía asca; pe o, as odo lo is o, no se ago a en ello ampoco la cues ión. EL SOLAPAMIENTO DE UN PROCESO Las decisiones polí icas más ascenden ales en es e ámbi o asco ie- nen ya a g a i a en los e i o ios o ales o a co esponde a sus ins i ucio- nes an es que a las comunes, y ello como consecuencia de una sucesión de no mas p oducidas al ma gen de la Cons i ución, pe o no ampoco en abie - a con adicción o sin cie o apoyo en ella: su disposición adicional p ime a espec o de de echos his ó icos legi imaba en úl imo é mino es a especie de p oceso cons i uyen e pa alelo que se desa olla pa a el País Vasco. Que es e p oceso, gene ado an es de la Cons i ución, esul a inalmen e ampa ado po es a adicional, no es ci cuns ancia que suela en su anscu so mani es a se, pe o ampoco p ecisamen e se ocul a, sob e odo en su de i- ación más a o able a la ins i ucionalización polí ica, no de la Comunidad Au ónoma de Euskadi, sino de los Te i o ios His ó icos, según la denomi- nación que i á con mayúsculas signi icándose, de Ála a, Na a a, Guipúz- coa y Vizcaya. Así, más asiduamen e, acen uando su dis inción, se ha á desde Na a a, pe o ampoco deja á de alega se desde los o os e i o ios, como po la Dipu ación Fo al de Ála a en la ocasión señalada de una p opues a, de 25 de no iemb e de 1978, a la ponencia de la Asamblea de Pa lamen a ios Vascos edac o a del p oyec o de Es a u o, ya an es de p omulga se la p opia Cons i ución: Conscien e de la esponsabilidad que pesa sob e ella y al ma - gen de cualquie pos u a u opinión de g upos o pa idos polí icos, elando po la conse ación y con inuidad de las ins i uciones y compe encias adicionales ala esas —cuyo ampa o y espe o impo- ne la Disposición Adicional P ime a del p oyec o de Cons i ución— ha es imado con enien e ele a a la ponencia enca gada de edac a el an ep oyec o de Es a u o pa a el País Vasco unas p opues as que, a su c i e io, deben ecoge se en el a iculado de dicha no ma. Los pun os que se des acan no sólo esponden a la o ganización his ó- ica au onómica de cada uno de los e i o ios o ales in eg an es del País Vasco, sino que u ie on su adecuado e lejo en los p o- yec os de Es a u o de 1931 y 1933, así como en el de 1936, y se. di igen a ga an iza : 98 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS a) La adicional y necesa ia igualdad, den o del en e egio- nal, de odos los e i o ios his ó icos o p o incias o ales (...). b) La con inuidad y composición peculia de las Jun as Gene- ales y Dipu aciones Fo ales, como ó ganos his ó icos de pa ici- pación, adminis ación y gobie no de cada uno de los e i o ios in eg ados, así como el espe o a sus a ibuciones espec i as. c) La conse ación y es i ución de las compe encias adicio- nales de cada uno de los e i o ios o p o incias y el eje cicio po sus Jun as y Dipu aciones Fo ales de odas aquellas acul ades que co espondían adicionalmen e a las mismas. d) La delegación a las Dipu aciones Fo ales —po azones de e icacia, cele idad y p oximidad al adminis ado— de odas aque- llas acul ades dis in as de las que a és as co espondían adicio- nalmen e y que en el en e egional asuma, siemp e que puedan se eje cidas po és as en o ma indi idualizada en su e i o io, sin pe juicio de su coo dinación po los ó ganos comunes del País Vasco (...). El mismo Consejo Gene al Vasco ya se había adap ado a plan eamien os del géne o, a iculando sus compe encias espec o a las Dipu aciones me- dian e la ó mula de Comisión mix a pa i a ia; y su posición ino, desde luego, ins i ucionalmen e a debili a se con las e e idas elecciones locales de ab il de 1979, po las que se p econs i uyen las au onomías o ales; o - mado ya el espec i o pa lamen o de cada e i o io his ó ico, pudie on ya las mismas Dipu aciones a i ma se mejo como e dade os gobie nos p o- inciales, an icipándose así siemp e a la p opia cons i ución de la Comu- nidad Au ónoma. El p opio Consejo Gene al asco, según p e isiones p e- cons i ucionales (ci ado Dec e o-ley de 4 de ene o de 1978), hab á de econs- i ui se aho a bajo una cie a dependencia ede alizan e de las Jun as o ales, que pa i a iamen e designa án la mi ad de sus miemb os (Dec e os sob e e- no ación de ó ganos p eau onómicos de 4 de mayo, a ículo 1.3, y de 18 de mayo de 1979; BOE del 7 y del 22, espec i amen e). No se á de ex aña que es a misma eno ación de las ins i uciones p o isionales de la au onomía asca o ezca la ocasión pa a exp esa se p in- cipios de in e con ede al, bien que nunca bajo es a cali icación; así, las Jun as Gene ales del Seño ío de Vizcaya, en sesión del 6 de junio de 1979, o malmen e e ec úan la elección de sus ep esen an es en el Consejo Gene- al del País Vasco «con la ad e encia de que debe án de ene p esen e lo dispues o en el a ículo 6.° del Real Dec e o-ley 1/1978, de 4 de ene o, po el que se ap ueba el égimen p eau onómico pa a el País Vasco»; nues o 99 BARTOLOMÉ CLAVERO LA INDIFERENCIA DE UNA HISTORIA Tenemos una inidad de e i o ios, Ála a, Vizcaya y Guipúzcoa, no cons i uidos indi idualmen e como Comunidades Au ónomas, pe o do ados de una es uc u a equi alen e, incluida de hecho pa icipación en Pode le- gisla i o; así como o o, Na a a, que se ha e igido en Comunidad Au óno- ma po ías cons i ucionalmen e imp e is as. Y odo ello en i ud de unos í ulos his ó icos cuya misma ac uación ampoco se en iende oda ía ago- ada; an o el Es a u o asco como la Ley de amejo amien o del Fue o na- a o decla an en sendas disposiciones adicionales y aliéndose oda ía del mo i o o al, que «la acep ación del égimen» espec i o de au onomía «no implica enuncia», en un caso, «del pueblo asco a los de echos que como al le hubie an podido co esponde en i ud de su his o ia», o, en el o o, «a cualesquie a o os de echos o igina ios e his ó icos que pudie an co es- ponde a Na a a». La his o ia ya ha dado un juego y aun no se desca a que pueda segui si iendo en el u u o. Vol amos al p incipio: la enmienda nacionalis a ap obada se di igía al econocimien o de los de echos his ó icos y en es e pun o se man u o. Ya se sabe del iesgo de la inde e minación de la ó mula y aun de su impe - inencia en el seno de una Cons i ución; bien di ícil esul a ía, sino impo- sible, p ecisa su alcance y con enido de o ma que añadie a algo al p opio diseño au onómico de la Cons i ución; o más oda ía ealizá sele, caso de pode llega se a al p ecisión de su sen ido p ecisamen e an econs i ucional, según se eque ía. Y los impedimen os son los mismos, si no mayo es, pa a las ó mulas equi alen es del Es au o y del amejo amien o. Pe o, con o me las cosas ue on, no e a el p opósi o de la enmienda, y mucho menos de la adicional de la Cons i ución, alguna es au ación his ó- ica, sino la acuñación de una ó mula que habili ase un ma gen especial o alguna ul e io ape u a de posibilidades en el complejo p oblema de la au onomía asca, según e ec i amen e y en un de e minado sen ido en se- guida comenzó a aplica se. Si la adicional emi iese ealmen e a la his o ia, en nada sus ancial se esol e ía, al segui le el enma camien o en la Cons i- ución, o a nada p eciso cie amen e pod ía conduci , al con adeci se ya no o iamen e los p opios da os endidos po la his o ia con los supues os que en la p opia ó mula deben p esumi se. Así pod ía a gumen a se sob e la his o ia, y po ende sob e al en endi- mien o de emisión cons i ucional a ella, que no coinciden exac amen e las ac uales delimi aciones p o inciales de Ála a, Guipúzcoa, Na a a y Vizca- ya con e i o ios his ó icos o Comunidades his ó icamen e o ales, o que 106 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS la Ley pa a Na a a de 1841 no ue como al paccionada, o no me ece his- ó icamen e cali ica i o semejan e, o que, di ícil es ambién asimila el amejo- amien o medie al como ley del mona ca con Consejo de Co es y una ac- ual no ma del Es ado, que po dicho mismo ipo de cali icación se p e en- de, que asume una na u aleza bien singula . Como pod ía ambién con on- a se desde la his o ia, la cu iosa pa adoja de que una misma no ma, la Ley de 1839, sea pa a unos —au onomía asca— aboli o ia de ue os, y como al cons i ucionalmen e de ogada, y pa a o os —au onomía na a a— con- i ma o ia de ue os, y, como al, úl imo undamen o no ma i o de la es- pec i a Comunidad; o, igualmen e, la no menos peculia ci cuns ancia de que, como aboli o ia de ue os, se de ogue ambién exp esamen e una Ley, la de 1876, que, cualquie a que uese su posición en e a ellos, his ó ica men e había dado causa a la in oducción, pa a Ála a, Guipúzcoa y Vizcaya, de los concie os económicos que acaban conside ándose como piezas esen- ciales de la p opia y adicional o alidad polí ica. Pe o nada de ello end á ya ele ancia: los e i o ios his ó icos lo son po que así ac ualmen e se de inen, como igualmen e se conside a paccionada la Ley de 1841, amejo amien o de ue o his ó ico la no ma cons i u i a de la au onomía na a a, o elemen os adicionales de es as o alidades el égi- men de con enio o concie o con odo su sabo ede al, en un mismo o de- namien o, una Ley, como la de 1839, ep esen e según supues os una cosa y su con a ia. El p oblema no es á en que odo ello pueda choca con la e idencia his ó ica, sino en que puedie a hace lo con la Cons i ución. Y es o úl imo, si esul a que no ocu e, es g acias a su disposición adi- cional p ime a, cuyo juego así ya ha sido nada desp eciable, esol iéndose la cuad a u a del cí culo icioso que o maban sus mismas p oposiciones: ga an ía de de echos his ó icos y ma co de la Cons i ución. De hecho, y con independencia ya, po an o, de lo que se pensase sob e la inu ilidad o sob e el pelig o de es a disposición, ha enido la misma un desen ol imien o que no ha sal ado en e amen e po encima del égimen cons i ucional de au onomías, aunque cie amen e ha debido o za su ma co pa a da en a- da a elemen os que el p opio o denamien o p esume his ó icos y, como ales, eclamados po dicha disposición. Y el expedien e sigue abie o, en i ud de las disposiciones adicionales del Es a u o y del amejo amien o, pe o no am- poco hacia la his o ia, sino siemp e hacia o as posibilidades de en endi- mien o de es a peculia ape u a cons i ucional de la au onomía asca. Si his ó icamen e los mismos concep os de Cons i ución y Fue o e an an i é icos, esul a que aho a ambos se conjugan y no pa a co egi se la his o ia, sino pa a egula se la ac ualidad. Cons i ución sigue aquí, en odo caso, signi icando algo: odo un ma co de pe enencia a un Es ado bajo de- 107 BARTOLOMÉ CLAVERO e minados p incipios e ins i uciones de inspi ación democ á ica, pe o am- bién Fue o: y aquí la cues ión, que ya no es his ó ica, sino ju ídica. Un p oblema es la his o ia del Fue o, y su sen ido ac ual, mediando la Cons i- ución, o o, aunque no ampoco en e amen e desconec ados pa a que el mismo e e en e pueda semán ica y no ma i amen e ope a . ¿Cuál es en onces, hoy, el sen ido ju ídico de Fue o? El que se desp en- de del desen ol imien o posi i amen e habido de la disposición adicional p ime a de la Cons i ución; po de p on o, un p incipio de adiación de de e minado pode polí ico en las comunidades enidas po sus i ula es o suje os, como de in eg ación, cuando menos, en e sí, po p ocedimien os de cie o sabo ambién ede al. Son p incipios que pe ec amen e caben en un sis ema de ca ác e cons i ucional, hecha al e ec o abs acción, como pa e- ce que en onces co esponde, del égimen es ablecido po la Cons i ución española; son igualmen e p incipios que gua dan cie a conexión con adi- ciones polí icas ascas, sal ando desde luego odas las dis ancias con sis e- mas his ó icos de o a na u aleza, po lo que pueden legí imamen e com- p ende se en la disposición de su econocimien o po pa e de es a misma Cons i ución española. Pe o jus amen e se di á que es o ya colisiona con la p opia Cons i ución, con algunos de sus p incipios undamen ales, como el p ime ísimo de de i- nición nacional española de la sobe anía (a s. 1.2 y 2), o con algunas de sus disposiciones menos equí ocas, como la ca egó ica de p ohibición in e - na de p ác icas ede ales (a . 145.1: «En ningún caso se admi i á la ede- ación de Comunidades Au ónomas»). Mas el hecho es que al desen ol i- mien o se ha p oducido, con el p eciso apoyo de la disposición adicional p ime a de la misma Cons i ución. La cues ión ya no es la de si es a disposición pe mi ía que cie as Comu- nidades ob iasen alguna pa e de la Cons i ución, en endiéndose de la o - ma más laxa la e e encia a su ma co; la cues ión ya es la de cómo y has a qué pun o e ec i amen e lo han hecho g acias a es e econocimien o de sus de echos his ó icos, habiéndose ealmen e en endido con la con enien e elas icidad las e e idas liim aciones, sin lo cual al mismo econocimien o es a ía simplemen e p i ado de algún sen ido no ma i o; la cues ión ya es ambién la de cómo y has a qué pun o es e de e minado desen ol imien o de la cláusula de sal edad cons i ucional del de echo his ó ico asco iene eque ido po la p opia Cons i ución, o esul a en cambio que, p obada ya al misma elas icidad, bajo ella caben o as o mas de cons ucción polí ica de la nacionalidad asca. La exis encia de las cua o Comunidades o ales, y una de ellas indepen- dien e de Euskadi, no se encuen a desde luego en modo alguno de e mi- 108 EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS nada po la Cons i ución, la cual sólo ino a ampa a la con una ó mula bien gené ica que o os en endimien os po supues o admi e. Más que la Cons i- ución, en e no mas undamen ales, el p opio Es a u o Vasco ha consag ado es a ma e ialización del p incipio de econocimien o de de echos his ó icos, encauzando así su au onomía, pe o dejando ambién a su ez abie o o o ho izon e al sal a inalmen e los de echos, «como al», del pueblo asco, y no ya de los más plu ales « e i o ios o ales» como hacía la Cons i u- ción. Bajo es as mismas disposiciones adicionales, o as posibilidades cons i- u i as de una Comunidad asca más in eg ada y más au ónoma no son mínimamen e desca ables; ya la p opia Cons i ución, con la po encialidad demos ada de su econocimien o de de echos his ó icos, pod ía pe ec a- men e ampa a la. O a in e p e ación, que hab ía ya de basa se en el en- endimien o más es ic i o de su disposición adicional p ime a, debe ía comenza , siendo consecuen e, po cues iona la cons i ucionalidad de la ac ual o mación de las au onomías asca y na a a, que sólo en la más gene osa lec ua a de dicha disposición pueden sus en a se, con lo cual, y más expedi i amen e, nos en en a íamos al mismo p oblema aún i e- suel o. Es a his o ia con empo ánea del p oceso es a uyen e, y no la más e- mo a y mí ica de los ue os ascos, es la que en odo caso al p opósi o in e esa. 109