El Estatuto de Personal de las Cámaras Parlamentarias y su control jurisdiccional

EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS Y SU CONTROL JURISDICCIONAL ESPERANZA GÓMEZ CORONA Beca ia de In es igación F.P.I. Depa amen o de De echo Cons i ucional Uni e sidad de Se illa Re is a de De echo Polí ico, núm. 53, 2002, págs. 131-159 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS Y SU CONTROL JURISDICCIONAL* POR ESPERANZA GÓMEZ CORONA Beca ia de In es igación RP.I. Depa amen o de De echo Cons i ucional Uni e sidad de Se illa El a ículo 72 de la Cons i ución con empla, jun o a los Regla- men os de las Cáma as pa lamen a ias y al Reglamen o de las Co es Gene ales, el Es a u o de Pe sonal, que iene así a con igu a la úl i- ma mani es ación de la po es ad au ono mado a de las Co es que el mismo p ecep o cons i ucional consag a. En conc e o, el ci ado 72.1 CE es ablece que las Cáma as, de común acue do, egulan el Es a u- o de Pe sonal de las Co es Gene ales. La mención cons i ucional a es a no ma obedece a una de las mani es aciones del p incipio de au onomía del que gozan las Cáma- as pa lamen a ías en nues o sis ema cons i ucional: la au onomía adminis a i a y conc e amen e a una ace a de és a, la au onomía de pe sonal, mani es ación que goza de cie a adición en España. De hecho, el Pa lamen o ha dispues o his ó ícamen e de su p opia es uc- * Quisie a ag adece al P o . D . D. José Ma ía Mo ales A oyo sus suge- encias y obse aciones, que me han esul ado de g an ayuda pa a la elabo ación de es e abajo. 133 ESPERANZA GÓMEZ CORONA u a o ganiza i a de pe sonal, egida po eglas o malmen e dis in as a las impe an es en el apa a o bu oc á ico de la Adminis ación Públi- ca. En es e sen ido, se ha llegado a econoce «una ieja adición que excluye a los unciona ios de los Cue pos colegislado es del égimen es a u a io de la Función Pública gene al», y así, desde la ley de 9 de julio de 1885, se excluyó del p incipio de incompa ibilidad, en cuan o a pe cibi más de un sueldo de los P esupues os Gene ales del Es a- do, a los unciona ios pa lamen a ios que hubiesen ob enido el ca go en p opiedad''. En la igen e Cons i ución, es a au onomía de pe sonal, que supone la exis encia de un pe sonal p opio de las Cáma as, o man- do un cue po sepa ado del es o de unciona ios iene, según Ga cía- Escude o, un doble undamen o, eó ico y p ác ico. El undamen o eó- ico de i a, como no podía se de o o modo, del p incipio de sepa ación de pode es. Con la exis encia de es e pe sonal p opio de las Co es, dis in o del de la Adminis ación que, como es sabido, depende en úl ima ins ancia del Gobie no, se p e ende p ese a la au onomía e independencia pa lamen a ia^. El undamen o p ác ico adica, en cambio, en la con eniencia de que, dada la especial na u- aleza del abajo pa lamen a io, exis a un pe sonal unciona io con una cuaii icación especí ica^. En lo que espec a a las Asambleas Pa lamen a ias de las Comu- nidades Au ónomas, únicamen e algunos Es a u os de Au onomía con emplan la igu a del Es a u o de Pe sonal al se icio de la Asam- blea^. Sin emba go, odas ellas han ap obado una no ma de es e ipo, basándose en una p e isión del Reglamen o de la Cáma a cuando el Es a u o de Au onomía no con enía ninguna alusión al espec o^. Más a de, dada la singula idad de al p ocede , ol e emos sob e es e asun o. •• GARRIDO FALLA, R, «La Adminis ación pa lamen a ia», en / Jo nadas de De echo Pa lamen a io, ol. I (Mad id, Cong eso de los Dipu ados, 1985), pág. 104. 2 Sin emba go, hay que des aca cómo en la p ác ica, el égimen de incom- pa ibilidades que el p opio Es a u o es ablece es bas an e lexible (a ículos 38 a 45 EPCG). 3 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, R, «A ículo 72.1 CE. Au onomía uncional de las cáma as: eglamen a ia, p esupues a ia y de pe sonal», en ALZAGA, O., Comen- a ios a la Cons i ución Española de 1978, omo VI (Mad id, Ede sa, 1998), pág. 423. ^ És e es el caso de los Es a u os de Au onomía del País Vasco (a s. 27.1,111), de As u ias (a . 28.1), Mu cia (a . 271), A agón (a . 14.1), Cas illa y León (a . 13.4) y La Rioja (a . 18.3). 5 Así ha ocu ido en los Pa lamen os de Andalucía y Cas illa-La Mancha. 134 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS... 1. EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CORTES GENERALES: NOTAS CONSTITUCIONALES La Cons i ución o o ga a las Cáma as pa lamen a ias la acul ad de dic a las no mas según las cuales se egi á odo el pe sonal a su se icio. Pe o la Ca a Fundamen al, en el b e e enunciado del a ícu- lo 72.1 CE, a a impone algunos condicionamien os. En p ime luga , como ya se ha señalado, ha de se un pe sonal dependien e únicamen e de las Co es Gene ales, con o mando un cue po sepa ado del es o del unciona iado al se icio de las Admi- nis aciones Públicas, pa a e i a así inje encias, undamen almen e del Gobie no, que se si úa al en e de odo el apa a o adminis a i o del Es ado. En segundo luga , ese pe sonal ha de se común a las dos Cáma- as, cons i uyendo una excepción al p incipio de au onomía, que se p edica de cada Cáma a indi idualmen e conside ada. Es o supone una no edad en lo que a la au onomía pa lamen a ia se e ie e, ya que sus o as mani es aciones, es o es, la po es ad de es ablece su Regla- men o, de ap oba el p opio P esupues o o de elegi a sus ó ganos de gobie no, se eje cen po cada Cáma a po sepa ado. Algunos au o es, como Alzaga, han en endido que la causa de es a peculia idad adica en el ánsi o de las Co es o gánicas del égimen an e io a unas bica- me ales sin solución de con inuidad^. En e ce luga , la Cons i ución es ablece que el Es a u o debe se egulado «de común acue do» po ambas Cáma as''. Es a exigencia cons i ucional ha p o ocado cie a polémica en e la doc ina, pues o que, según e emos más adelan e, el Es a u o ha sido en la p ác ica ap obado po las Mesas de ambas Cáma as en eunión conjun a, ó ga- no de dudosa na u aleza, ya que se a a más bien de la eunión de dos ó ganos pa lamen a ios dis in os. 6 La Cons i ución Española de 1978, comen a io sis emá ico (Mad id, Edi- ciones del Fo o, 1978), pág. 506. ^ En el p ocedimien o de elabo ación de la Cons i ución se incluyó la e e- encia exp esa al Es a u o de Pe sonal de las Co es desde el p ime momen o. El ex o no su i ía al e aciones has a la úl ima ase. Es la Comisión Mix a la que, sin que el Senado hubie a hecho p opues a alguna de a iación, inco po a la exigen- cia del común acue do de las Cáma as pa a la ap obación del Es a u o, que pasa a la edacción del de ini i o a ículo 72 de la Cons i ución, id. Dic amen de la Comi- sión Mix a Cong eso-Senado sob e el P oyec o de Cons i ución, BOCG de 28 de oc ub e de 1978, n." 170. 135 ESPERANZA GÓMEZ CORONA El silencio cons i ucional en o no al p ocedimien o de ap oba- ción del Es a u o del Pe sonal, ha desa ado la especulación de la doc- ina sob e la o ma en que dicha ap obación debía lle a se a cabo. Así, pa a Punse , la solución más adecuada consis e en un p ocedimien o de inicia i a au ónoma y al e na i a y de ap obación sucesi a^ En el mismo sen ido se mani ies a El i o A anda^ y Diez-Picazo; és e úl imo en iende que pa a la ap obación del Es a u o de Pe sonal de común acue do po ambas Cáma as, así como pa a la ap obación po mayo- ía absolu a de cada Cáma a del Reglamen o de las Co es Gene ales, «la au onomía pa lamen a ia debe se eje cida a a és de sendos ac os de cada Cáma a que, pa a pe ecciona se, han de se idén icos y con e gen es»'"'. La acep ación de esa cons ucción como pun o de pa ida ha dado luga a que au o es como López Muñiz conside en que el Es a- u o de Pe sonal de las Co es, en cuan o dic ado po las Mesas del Cong eso y del Senado en sesión conjun a, se debe de ini como una no ma me amen e adminis a i a, p i ada del alo y de la ue za que, en p incipio, sólo poseen las no mas dic adas o ap obadas po los úni- cos ó ganos i ula es de la po es ad legisla i a, las Cáma as, en Pleno o, en su caso, a a és de las co espondien es Comisiones legisla i- as. Es e au o a incluso más lejos con la a i mación de que el Es a- u o ha incu ido en nulidad de pleno de echo o in alidez absolu a^''. De igual modo, Mollinedo Chocano en iende que el Es a u o de Pe - sonal, al y como ha sido ap obado, cons i uye una no ma eglamen- a ia, con la peculia idad de p ocede de las Co es Gene ales y que, en odo caso, ep esen a un eglamen o independien e al no encon- a se some ido a ninguna ley, sino di ec amen e a la Cons i ución^^ Coincide po úl imo en es a opinión San aolalla, cuando c i ica la pos- u a asumida po el T ibunal Cons i ucional sob e es a ma e ia''^. 8 Las Co es Gene ales (Mad id, Cen o de Es udios Cons i ucionales, 1983), pág. 86. 3 Los ac os pa lamen a ios no no ma i os y su con ol ju isdiccional (Mad id, Cen o de Es udios Polí icos y Cons i ucionales, 1998), pág. 359. 10 La au onomía adminis a i a de las Cáma as pa lamen a ias (Za agoza, Cuade nos de los S udia Albo no lana, 1985), pág. 29. 11 «Conside aciones sob e el Es a u o del Pe sonal de las Co es Gene a- les: ese a legal y adminis ación pa lamen a ia», en I Jo nadas de De echo Pa - lamen a io, ol. II, op. ci , pág. 682. 12 «El pe sonal al se icio de las Cáma as en la ju isp udencia cons i u- cional —ap oximación al égimen cons i ucional de la unción pública pa lamen- a ia—», en PAU I VALL (coo d.). Pa lamen o y Jus icia Cons i ucional (Pamplona, A anzadi, 1997), pág. 443. 13 De echo Pa lamen a io Español (Mad id, Espasa-Calpe, 1990), pág. 54. 136 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS. Cie amen e, de la dicción li e al de la Cons i ución pa ece dedu- ci se que han de se las Cáma as, en endiéndose es a a i mación e e- ida al Pleno, las que ap ueben el Es a u o y no las Mesas, que no ie- nen po qué e leja necesa iamen e la co elación de ue zas exis en es en la Cáma a'''*. El hecho de que el a ículo 72 de la Ca a Magna dis inga en e el p ocedimien o de elabo ación de los Regla- men os y el del Es a u o se debe, a mi juicio, a que pa a la ap obación de es e úl imo, no es exigible la mayo ía absolu a necesa ia pa a los Reglamen os. No obs an e, pa a Ga cía-Escude o iene un cie o sen ido el hecho de que «una no ma que a ec a a la ace a adminis a i a de las Cáma as y no a la pa lamen a ia (en endida como el eje cicio de las unciones cons i ucionales), sea ap obada po sus ó ganos ec o es, las Mesas, de las que se ha señalado su ca ác e de bisag a en e el pode legisla i o y la Adminis ación pa lamen a ia, en su doble condición de ó ganos adminis a i os y pa lamen a ios»''^. Además, como ha exp esado San aolalla, el Es a u o de Pe sonal de las Co es Gene a- les no o ma pa e del De echo Pa lamen a io, pues sólo incide en ma e ias o ganiza i as y unciona iales, adminis a i as po an o, ale- jadas de las unciones polí icas que como cue pos ep esen a i os co esponden a las Cáma as^^. Pe o no sólo la ap obación del Es a u o, sino ambién sus suce- si as e o mas se han ealizado median e Acue do conjun o de ambas Mesas^^. Po lo demás, elT ibunal Cons i ucional, que u o ocasión en 1988 de p onuncia se sob e es e pun o, aunque de mane a cola e al. 1* GARCÍA-ESCUDERO sos iene que según el eno li e al del a ículo 72.1 de la Ca a Magna, los ó ganos compe en es pa a la elabo ación del Es a u o son los Plenos. «A . 72.1, Au onomía uncional de las Cáma as: eglamen a ia, p esu- pues a ia y de pe sonal», op. ci , pág. 424. 15 Piedad GARCÍA-ESCUDERO, op. ci , pág. 426. 16 De echo Pa lamen a io Español, op. ci , pág. 53. Punse , en el mismo sen ido, señala que el Es a u o no ope a como no ma de desa ollo del a ículo 66.2 CE y sus p ecep os complemen a ios, sino como exp esión de una au onomía de ca ác e domés ico. «Los Reglamen os de las Co es Gene ales», Re is a de De e- cho Público, 87(1982), pág. 344. " En e ec o, an o el Es a u o de 23 de junio de 1983 como el ac ualmen e igen e, de 26 de junio de 1989 han sido ap obados po eunión conjun a de las Mesas del Cong eso de los Dipu ados y del Senado. Las pos e io es modi ica- ciones al Es a u o hoy en igo ambién han sido ap obadas de igual o ma (modi icaciones de 17 de ene o de 1991, de 28 de no iemb e de 1994, de 11 de julio de 1995, de 28 de junio de 1996, de 31 de diciemb e de 1996 y de 17 de julio de 1997). 137 ESPERANZA GÓMEZ CORONA dado que el o igen del p oceso lo cons i uía un ecu so de ampa o, ha admi ido la cons i ucionalidad de es a p ác ica''^. Una ez is o que la Cons i ución impone la exigencia de que el pe sonal al se icio de las Co es sea un pe sonal p opio, que ha de se además común a ambas Cáma as y que la no ma que egule es a cues ión ha de se ap obada «de común acue do» po el Cong eso de los Dipu ados y el Senado, amos aho a a analiza un pa de cues io- nes ín imamen e elacionadas con la egulación cons i ucional del Es a u o de Pe sonal: a) su ca ác e de no ma p ima ia y b) la exis encia de una ese a de Es a u o. Sob e la p ime a cues ión hay que a i ma , con López Gue a, que nos encon amos an e una no ma p ima ia, que no admi e o o con as e a e ec os de e i ica su alidez que no sea con la no ma cons i ucional. Po ello, cabe habla de incons i ucionalidad del Es a- u o, pe o no de ilegalidad^^. Es o se debe a que la Cons i ución le enco- mienda de o ma di ec a la egulación de la ma e ia ela i a al pe so- nal al se icio de las Co es Gene ales. Un elemen o que ha pe mi ido a pa e de la doc ina habla de la ue za de ley del Es a u o, ya que desa olla la Cons i ución en la ma e ia obje o de su compe encia de o ma p ima ia y di ec a, sin in e media ios. Y en es a cues ión, Molli- nedo Chocano ha en endido que el Es a u o, en an o que u o de la au onomía de pe sonal de las Co es Gene ales, no es á condicionado po ninguna o a no ma, sal o po la p opia Cons i ución y en pa i- cula , po los p incipios cons i ucionales en ma e ia de unción públi- ca que en la misma se con ienen. Pe o, apa e de es e condiciona- mien o cons i ucional, las Co es Gene ales dis u an de absolu a libe ad pa a la egulación del égimen ju ídico de su pe sonal^". En cuan o a la segunda cues ión, la doc ina pa ece ene cla a la p emisa de que exis e una ese a de Es a u o, lo que conlle a que ninguna o a no ma puede en a a egula las cues iones que con- o man su obje o p opio. En cuan o al con enido y la ex ensión de es a ese a, Punse apun a que su p opia denominación e idencia la ma e- ia que es án llamados a egula y que es idén ica a la que, pa a los unciona ios de la Adminis ación pública, de ine el a ículo 103.3 CE 18 STC 139/1988, de 8 de julio. 13 «El con ol del De echo Pa lamen a lo», en SILVA OCHOA, Las uen es del De echo Pa lamen a io (Vi o ia-Gas elz, Pa lamen o Vasco, 1996), pág. 295. 20 «El pe sonal al se icio de las Cáma as en la ju isp udencia cons i u- cional —ap oximación al égimen cons i ucional de la unción pública pa lamen- a la—», en Pa lamen o y Jus icia Cons i ucional, op. ci ., pág. 433. 138 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS. como obje o de ese a de ley^'': es a u o de los unciona ios, acceso a la unción, sindicación, incompa ibilidades y ga an ías pa a su impa - cialidad22. Pues bien, al igual que ha ocu ido con los Reglamen os Pa la- men a ios, el hecho de en ende que el Es a u o es una no ma p ima- ia, unido a la exis encia de una ese a de Es a u o en la Cons i ución, ha lle ado a la doc ina y alT ibunal Cons i ucional, como más adelan e pod emos comp oba , a sos ene que el Es a u o iene ue za de ley. Al menos, el Es a u o al y como lo con igu a la Cons i ución, ya que no son pocos los au o es que en ienden que su ap obación po las Mesas de las Cáma as p i a del ca ác e de ue za de ley de que goza- ía si hubie a sido ap obado po los Plenos. En es e sen ido, López Muñiz, como ya apun amos, disien e de la o ma en que el Es a u o ha sido ap obado, debido a que en iende que la ap obación del mismo es compe encia exclusi a del Pode legisla i o de la Cáma a y no de la Adminis ación pa lamen a ia. Sólo es a o ma de ap obación es cohe en e, según el au o , con la ese a legal que el a ículo 103 del ex o cons i ucional de e mina en elación con el es a u o de los un- ciona ios públicos, el acceso a la unción pública de acue do con los p incipios de mé i o y capacidad, las peculia idades del eje cicio de su de echo a sindicación, el sis ema de incompa ibilidades y las ga an- ías pa a la impa cialidad en el eje cicio de sus unciones, sencilla- men e po que el a ículo 103 de la Cons i ución se conside a po la doc- ina, aplicable a odas las Adminis aciones del Es ado, no sólo a la gube na i a, a pesa de es a inse ado en el í ulo IV, que se e ie e más di ec amen e a aquélla. No end ía sen ido que los unciona ios de la Adminis ación Pa lamen a ia queda an p i ados de la ga an ía que supone la ese a de la egulación de sus elaciones con la Admi- nis ación a la ley, a la decisión del Pa lamen óos. Además, la Cons i- ución es ablece una ese a de ley en elación con el de echo de acce- so en condiciones de igualdad a las unciones y ca gos públicos (a ículos 23.2 y 53.1 CE), ese a incluso de ley o gánica (a ículo 81.1 CE). En el ámbi o de es e de echo queda ía comp endida la egulación del es a u o de los unciona ios de las Asambleas legisla i as. 2'' «La posición de los Reglamen os Pa lamen a ios en el o denamien o español», en SILVA OCHOA, Las uen es del De echo pa lamen a io, op. ci ., pág. 76. 22 GARCÍA ESCUDERO, R: «A . 72.1, au onomía uncional de las Cáma as: eglamen a ia, p esupues a ía y de pe sonal», op. ci , pág. 426. 23 «Conside aciones sob e el Es a u o de Pe sonal de las Co es Gene a- les: ese a legal y adminis ación pa lamen a ia», en I Jo nadas de De echo Pa - lamen a io, op. ci , pág. 680. 139 ESPERANZA GÓMEZ CORONA an e el T ibunal Cons i ucional, al como se es ablece en el a . 27.2.d) de la Ley O gánica de dichoT ibunal»^^. Cen ándonos ya en la ju isp udencia Cons i ucional, esul a sig- ni ica i o que en el Fundamen o Ju ídico segundo se a i me que: «La Cons i ución, en su a . 72.1, es ablece una ese a o nnal y ma e ial a a o del Es a u o de Pe sonal de las Co es Gene ales, de mane a que ese Es a u o apa ece como una no ma di ec amen e in- culada a la Cons i ución, es deci , como una no ma p ima ia —o ac o no ma i o p ima io— que, po ello mismo, de e mina que la egula- ción a él encomendada quede ue a del alcance de cualquie o a no - ma ju ídica. Así pues, el Es a u o de Pe sonal de las Co es Gene a- les, po impe a i o cons i ucional, goza de una e ec i a ue za de Ley, al menos en su e ien e pasi a, po cuan o que ninguna o a no ma del o denamien o puede p ocede a la egulación que a él le ha sido ese ada y en exclusi a encomendada po la Cons i ución». Y sigue a gumen ando el T ibunal: «El Es a u o del Pe sonal de las Co es Gene ales no es equipa- able en mane a alguna a las no mas eglamen a ias, ya que, a di e- encia de és as, aquél no se halla subo dinado a la Ley, sino di ec a- men e inca dinado y inculado a la Cons i ución. No se a a, en e ec o, de una disposición de ca ego ía in e io a la ley, sino, an es bien, de una no ma que, de acue do con la ese a cons i ucional es ablecida, goza de ue za de ley y que, asimismo, po p ocede del Pode Legisla i o, posee alo de Ley. Pe o puede añadi se ambién, no obs an e, que en nada empece al conclusión el hecho de que el a . 27.2 de la LOTC no mencione exp esamen e al Es a u o de Pe - sonal de las Co es, dado que, con cobe u a en el a ículo 161.1 d) de la Cons i ución en e los supues os suscep ibles de decla ación de incons i ucionalidad se incluyen ambién los ac os del Es ado con ue za de ley (a . 27.2 b) de la LOTC); ca ego ía és a en la que, a los e ec os señalados, bien puede subsumi se sin di icul ad alguna el e e ido Es a u o del Pe sonal de las Co es Gene ales, ob iándose de es e modo la apa en e laguna de la LOTC y, en su caso, la in e - p e ación un an o o zada del apa ado d) del mismo a . 272 que 35 Fundamen o Ju ídico cua o, STS de 20 de ene o de 1987 El único pun- o de desacue do en e es a a gumen ación y la que luego e ec ua á el T ibunal Cons i ucional, es el ela i o al p ecep o conc e o de la LOTC que pe mi e el con- ol del Es a u o. Pa a el T ibunal Sup emo es el a ículo 272 d), ya que asimila la no ma es a u a ia al Reglamen o Pa lamen a io. EIT lbunal Cons i ucional, en cam- bio, asimila el Es a u o a las no mas con alo de ley y po ello a i ma que es el a ículo 27.2 b) el que posibili a el con ol de es a no ma. 146 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS... en ocasiones se ha a ado de man ene . La Cons i ución, dada la ese a o mal y ma e ial que a a o del Es a u o del Pe sonal de las Co es Gene ales es ablece (a . 72.1), da plena cobe u a a la cali i- cación de dicha no ma, y los Acue dos que la modi iquen, como dis- posición con alo y ue za de ley no suscep ible en sí misma de impugna se, sino a a és del ecu so de incons i ucionalidad, dejan- do a sal o, cla o es, los casos en que medie una cues ión de incons- i ucionalidad o se llegue a plan ea au ocues ión de incons i ucio- nalidad de acue do con lo dispues o en el a . 55.2 LOTC». Po úl inno, en el Fundannen o Ju ídico e ce o hace el T ibunal unas ap eciaciones de g an in e és: «La Cons i ución ha es ablecido una ese a cons i ucional de ley pa a la egulación del Es a u o de los unciona ios públicos y el acce- so a la unción pública y, po impe a i o cons i ucional (a . 72.1 de la Cons i ución), esa egulación, en el caso de los unciona ios al se - icio de las Co es Gene ales adop ado de común acue do po ambas Cáma as, esul a con incen e que ese Es a u o, en cuan o a su posi- ción no ma i a en el sis ema de uen es, a la ley hab á de equipa- a se. Si el Es a u o en cues ión uese una simple no ma eglamen- a ia de ca ego ía in e io a la ley, la p opia ese a cons i ucional de Ley en ma e ia unciona ial queb a ía (al menos en elación a los un- ciona ios al se icio de las Co es) de mane a que, a juicio del T ibu- nal Sup emo —que debe compa i se—, la es ic a lógica del sis e- ma aboca a que el Es a u o del Pe sonal de las Co es Gene ales no pueda se cali icado como no ma de ca ego ía in e io a la ley. El jue- go combinado de la ese a cons i ucional o mal de Ley en ma e ia de unciona ios y la p opia ese a cons i ucional ma e ial pa a p o- cede a la egulación del Es a u o del Pe sonal al se icio de las Co - es a una no ma especí ica y singula así llamada p ecisamen e, imposibili a, en de ini i a, la equipa ación de ese Es a u o con las no - mas o disposiciones de ca ác e gene al a que se e ie e el a ículo 1 de la LJCA». En de ini i a, pa a elT ibunal Cons i ucional el EPCG es una no - ma p ima ia, do ada de ue za y alo de ley y po ello, sólo jus icia- ble an e el p opioT ibunal, al igual que ocu e con los Reglamen os de las Cáma as. Po es a azón deses ima el ampa o, que según es a in e - p e ación se ha in e pues o en e a una no ma con ango y alo de ley, lo que en modo alguno pe mi e el a ículo 42 LOTC^^. 36 Pa a se exac os hab ía que señala que el ampa o esuel o en es a sen- encia es un ampa o mix o, ya que el ac o , un unciona io en ac i o de las Co es Gene ales, había ecu ido no sólo el ci ado Acue do de las Mesas del Cong eso y del Senado po el que se modi icaba el Es a u o, sino además la sen encia delT l- 147 ESPERANZA GÓMEZ CORONA A es e espec o, San aolalla ha man enido que la solución más azonable hab ía sido cali ica al EPCG como una no ma o malmen e eglamen a ia, aunque p oceden e de las Co es Gene ales, ep e- sen ando un eglamen o independien e al no es a some ido a nin- guna ley y que pod ía se con olado po la Ju isdicción con encio- so-adminis a i a en lo ela i o a su espe o a la Cons i ución, como es la egla en es e ipo de eglamen os adminis a i os. Es o con- cue da con la e e encia del a ículo 58.1 LOPJ a los ecu sos con- encioso-adminis a i os «con a los ac os y disposiciones de los ó ganos de gobie no del Cong eso de los Dipu ados y del Senado»^^. Sin emba go, pa a el T ibunal exis e una ese a o mal y ma e- ial en a o del Es a u o, lo que lo con ie e en una no ma p ima ia, di ec amen e inca dinada en la Cons i ución. En iende, po an o, que goza de ue za de ley, al menos en su e ien e pasi a, po lo que nin- guna o a no ma puede en a a egula la ma e ia que le ha sido en exclusi a ese ada. Pe o el T ibunal a aún más lejos, al a ibui al Es a u o e dade o alo de ley, en endiéndolo suscep ible de decla- ación de incons i ucionalidad, a pesa de que en la LOTC no exis e e e encia alguna en al sen ido. De hecho, elT ibunal subsume al Es a- u o en el a ículo 27.2 b), como disposición no ma i a con ue za de ley. Y como a gumen o adicional pa a e o za su esis sos iene que si no ue a así, es o es, si el Es a u o uese una simple no ma egla- men a ia de ca ego ía in e io a la ley, la p opia ese a cons i ucional de ley en ma e ia unciona ial queb a ía en lo que espec a a los un- ciona ios al se icio de las Co es. Po an o, según «la es ic a lógica del sis ema», elT ibunal Cons i ucional liega a la conclusión analógi- ca de que el Es a u o no puede se más que una no ma con ue za y alo de ley. En es e sen ido, Mollinedo Chocano ha sos enido, con acie o, que es e a gumen o conduce al absu do de en ende que cual- quie no ma que egule ma e ia some ida a ese a legal, pasa au o- má icamen e a goza de ue za de ley, con independencia de la con- bunal Sup emo en la que és e se decla aba incompe en e pa a conoce del asun- o, dado el ango de ley del Es a u o. Po an o, al conside a que es a no ma goza e ec i amen e de ango y ue za de ley, elT ibunal Cons i ucional en iende que no ha exis ido ulne ación del a ículo 24 CE, como el demandan e alegaba. Y p eci- samen e po a a se de una no ma con ango y alo de ley no puede p ocede a analiza las o as alegaciones, pues a ículo el 42 LOTC no lo pe mi e. 37 De echo Pa lamen a io Español, op. ci , pág. 54. En la ac ualidad, el a í- culo 58 de la LOPJ, as la e o ma e ec uada po la Ley O gánica 6/1998, de 13 de julio, hace e e encia a «los ac os y disposiciones de los ó ganos compe en es del Cong eso de los Dipu ados y del Senado». 148 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS... cu encia o no en la disposición en cues ión de los asgos de ini o ios esenciales de las leyes, en e ellos, su p ocedencia de un ó gano con po es ad legisla i a^^. Lo que a mi juicio la e de ás de es a in e p e ación ju isp u- dencial no es o a cosa que la ese a legal que el a ículo 103 CE de e - mina en elación con el es a u o de los unciona ios públicos y la nece- sidad de ley o gánica pa a la egulación de ma e ias ela i as al de echo de sindicación (a ículos 81 y 53.2 CE). Resul a cuan o menos llama i o, que a pesa de las ga an ías es ablecidas en el ex o cons- i ucional pa a la egulación de es as ma e ias, en lo que espec a a los unciona ios de las Co es, la no ma enca gada de egula es as cues- iones haya sido ap obada po las Mesas, sin ningún p onunciamien- o de los espec i os Plenos. Una cues ión de an a ascendencia no se esuel e con el expedien e de concede alo de ley al Es a u o, como si de es e modo se sol en a an odos los p oblemas. EIT ibunal Cons i ucional ha ob iado la o ma de elabo ación de la no ma y ha p ocedido como si se hubie a ac uado con o me a la Ca a Magna, es o es, e ec uándose su ap obación po los ó ganos compe en es pa a ello. En conclusión, el EPCG, u o de la po es ad au ono mado a de las Co es y de su au onomía adminis a i a, es suscep ible de con ol po la Ju isdicción Con encioso-adminis a i a según la nue a LJCA, que en su a ículo 1.3.a) alude exp esamen e a disposiciones en ma e- ia de pe sonal. Po el con a io, no esul a suscep ible de con ol de cons i ucionalidad po el Al o T ibunal, dada la al a de mención exp e- sa en la LOTC, jun o a las demás no mas u o de la au onomía egla- men a ia y debido, además, a su o ma de elabo ación, po las Mesas de las Cáma as en sesión conjun a, lo que impide su inclusión en el a ículo 27.2 b), como no ma con ue za de ley. 3.2. El Es a u o de Pe sonal de las Cáma as Au onómicas Pe o si p oblemas susci a la ap obación del EPCG po las Mesas del Cong eso y del Senado en eunión conjun a, más complejas son las cues iones que se plan ean en elación con los e e en es au onó- micos de es a no ma. En e ec o, como ya imos páginas a ás, única- 38 «El pe sonal al se icio de las cáma as en la ju isp udencia cons i u- cional —ap oximación al égimen cons i ucional de la unción pública pa lamen- a ia—», en Pa lamen o y Jus icia Cons i ucional, op. ci , pág. 450. 149 ESPERANZA GÓMEZ CORONA men e algunos Es a u os de Au onomía p e én la elabo ación de una no ma simila , po lo que en los es an es casos la cobe u a legal a su c eación iene dada po el Reglamen o Pa lamen a io de cada Asamblea. Lo cie o es que el T ibunal Cons i ucional no ha pa ecido ene en cuen a es a ci cuns ancia y en el único p onunciamien o ju isp u- dencial ela i o al Es a u o de Pe sonal de una Cáma a au onómica no se hace alusión a es as cues iones. El Au o 296/85, de 8 de mayo, esuel e un ampa o con a el Acue do de la Mesa del Pa lamen o de Na a a, de 15 de oc ub e de 1984, po el que se modi icaban a ios p ecep os del Es a u o de Régimen y Gobie no In e io del Pa lamen- o de Na a a, así como con a un Acue do deses ima o io de un ecu - so in e pues o con a el an e io . El T ibunal echaza las p e ensiones de los ecu en es, en endiendo que el ac o impugnado iene el ca ác- e de disposición gene al, al es a in eg ado en un Es a u o con alo de ley, aunque emanado de la Mesa, po lo que no es á comp endido en la hipó esis del a ículo 42 de la LOTC. En e ec o, según el ó gano de de ensa cons i ucional, el ampa o p e is o en es a disposición debe in e pone se en e a «decisiones o ac os sin alo de ley», no siendo posible la in e posición de un ecu so di ec o en e a ac os con alo de ley. En es e Au o, elT ibunal Cons i ucional llega a a i ma que la ci a- da disposición es de ca ác e gene al, in eg ada en un Es a u o con alo de ley, aunque emanada de la Mesa. Po ello, no puede conce- de el ampa o, ya que es e p oceso cons i ucional no esul a idóneo pa a iscaliza una disposición de es as ca ac e ís icas. A pesa de no exis i más p onunciamien os ju isp udenciales del T ibunal Cons i ucional ela i os a las no mas de pe sonal de las Cáma as au onómicas, debemos pensa que ese ca ác e que el T i- bunal concede al Es a u o na a o, como disposición con alo de ley, debe se aplicable a las mismas no mas de las es an es Asambleas au onómicas. Sob e odo, si a endemos al da o de que de es a no ma no podemos p edica el asgo de p ima iedad, ya que su undamen o se halla en el Reglamen o Pa lamen a io de la Cáma a y no en el Es a- u o de Au onomía. En la LORAFNA^s, no ma ins i ucional básica de la Comunidad Fo al Na a a, no se con iene ninguna p e isión al es- pec o. Po an o, nos encon amos con que una no ma con las pecu- 39 Ley O gánica 13/1982, de 10 de agos o, de Rein eg ación y Amejo a- mien o del Régimen Fo al de Na a a. 150 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS... lia idades de! Reglamen o pa lamen a io, compe en e únicamen e pa a egula cues iones a inen es a la o ganización y uncionamien o in e - no de la Cáma a, emi e a o a no ma pa a que egule el es a u o de los unciona ios al se icio de la Asamblea. Además, como se dice en el p opio p onunciamien o ju isp udencial, el Es a u o de Régimen y Gobie no In e io del Pa lamen o de Na a a, ha sido elabo ado po la Mesa de la ci ada Cáma a. A la is a de es os da os esul a ealmen e di ícil compa i las esis delT ibunal Cons i ucional, que do a al Es a- u o de ango de ley. Es p obable que en la decisión úl ima delT ibunal in luye a el hecho de que, al momen o de esol e se el ecu so de ampa o que enimos comen ando, la Ley O gánica del Pode Judicial, Ley 6/1985, de 1 de julio, oda ía no había en ado en igo . Es a no ma iba a a i- bui a la Ju isdicción O dina ia, en conc e o a la Con encioso-Admi- nis a i a, la compe encia sob e los ac os y disposiciones en ma e ia de pe sonal y adminis ación emanados de las Cáma as legisla i as, an o cen ales como au onómicas''°. Si el T ibunal Cons i ucional en aquel momen o no hubie a en endido que la ci ada no ma e a sus- cep ible de con ol de cons i ucionalidad, no hubie a esul ado posi- ble su iscalización ju isdiccional an e ninguna o a ins ancia. Al momen o de p oduci se es e p onunciamien o ju isp uden- cial, en el De echo posi i o español, únicamen e el a ículo 35.3 del EPCG41 y po mime ismo, algunos Es a u os de Pe sonal de Asambleas au onómicas, aludían a la compe encia de la Ju isdicción Con encio- so-Adminis a i a pa a con ola las eclamaciones adminis a i as en *" En conc e o, el a ículo 58 LOPJ es ableció: «La Sala de lo Con encioso- Adminis a i o delT ibunal Sup emo conoce á: 1. En única ins ancia, de los ecu - sos con encioso-adminis a i os que se p omue an con a ac os y disposiciones emanados del Consejo de Minis os o de sus Comisiones Delegadas, de los ecu - sos con a ac os y disposiciones p oceden es del Consejo Gene al del Pode Judi- cial y con a los ac os y disposiciones de los ó ganos de gobie no del Cong eso de los Dipu ados y del Senado, delT ibunal Cons i ucional, delT ibunal de Cuen as y del De enso del Pueblo en ma e ia de pe sonal y ac os de adminis ación». El a ículo 74 po su pa e señalaba: «La Sala de lo Con encioso-Adminis- a i o delT ibunal Supe io de Jus icia conoce á en única ins ancia: c) De los ecu - sos con a disposiciones y ac os p oceden es de los ó ganos de gobie no de la Asamblea Legisla i a de la Comunidad Au ónoma y de sus Comisionados, en ma e- ia de pe sonal y ac os de adminis ación». "' El a ículo 35.3 del EPCG de 23 de junio de 1983 es ableció que «con a los Acue dos de las Mesas que esuel an eclamaciones adminis a i as en ma e- ia de pe sonal cab á ecu so con encioso-adminis a i o, de con o midad con la no ma i a egulado a de dicha Ju isdicción». 151 ESPERANZA GÓMEZ CORONA ma e ia de pe sonal in e pues as con a Acue dos de las Mesas de las Cáma as. Pe o es e p ecep o no pa ece de aplicación a disposiciones de ca ác e gene al como la no ma es a u a ia, sino únicamen e a ac os singula es'*^. Sin emba go, elT ibunal Sup emo no ha en endido así la cues- ión y es posible encon a p onunciamien os ju isp udenciales en los que es e ó gano a i ma que la Ju isdicción Con encioso-Adminis a i- a de iene compe en e pa a enjuicia el Es a u o de Pe sonal de una Cáma a au onómica. Cu iosamen e, los p onunciamien os aludidos hacen e e encia al Es a u o de Régimen y Gobie no In e io del mis- mo Pa lamen o na a o. En el Au o de 26 de ene o de 1988, esuel e elT ibunal Sup emo un ecu so de apelación in e pues o po unciona ios del Pa lamen o de Na a a con a la deses imación de un ecu so de súplica plan ea- do con a o o Au o, sob e incompe encia pa a conoce de las cues- iones susci adas con a ac os emanados de la Mesa del ci ado Pa la- men o Fo al. ElT ibunal en iende, po un lado, que el ci ado Acue do modi ica o io del Es a u o no goza del mismo a amien o legal que el Reglamen o Pa lamen a io de la Asamblea y el es o de leyes, en cuan- o a su some imien o a la Ju isdicción Cons i ucional, pues ha sido ap obado po la Mesa del Pa lamen o y no po los ó ganos que gozan de po es ad legisla i a. Po o o lado, en iende elT ibunal Sup emo que no es amos an e un ac o in e no de la Cáma a, po lo que, en aplica- ción de la doc ina del T ibunal Cons i ucional, no hay mo i os pa a sus ae lo al conocimien o de la cues ión, dado que el a ículo 74.1.c) de la LOPJ encomienda a la Sala de lo Con encioso-Adminis a i o de losT ibunales Supe io es de Jus icia el conocimien o en única ins an- cia de los ecu sos de es a clase que se in e pongan con a ac os y dis- posiciones p oceden es de los ó ganos de gobie no de la Asamblea Legisla i a de la Comunidad Au ónoma, p ecisamen e, en ma e ia de pe sonal. En el Au o del T ibunal Sup emo de 10 de oc ub e de 1989, se esuel e una cues ión simila , e e ida ambién a una modi icación del Es a u o de Régimen y Gobie no In e io del Pa lamen o na a o. EIT i- *2 A es e espec o, hay que señala que el Es a u o de Pe sonal no es no - ma ap opiada pa a con ene la a ibución de compe encia sob e de e minada cla- se de ac os a la Ju isdicción O dina ia. Únicamen e una ley o gánica (Ley O gáni- ca del Pode Judicial, según el a ículo 117 CE) puede e ec ua una a ibución de es e calib e. 152 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS., bunal uel e a ei e a los a gumen os e lejados en el Au o an e io , aunque en es a ocasión añade uno nue o de g an ele ancia. Se des- aca cómo el Es a u o de es a Cáma a no puede asimila se al EPCG, dado que és e es una no ma p ima ia, inca dinada di ec amen e en la Cons i ución, mien as que la no ma que se cues iona no iene pun o de conexión con la LORAFNA, sino que de i a del Reglamen o del Pa - lamen o de Na a a (a ículos 66, 67.1 y disposición adicional 4.^). Es os p onunciamien os han debido de ene su in luencia sob e los T ibunales de lo Con encioso, ya que, en la Sen encia delT ibunal Sup emo de 29 de diciemb e de 1990, si bien se dilucida una cues ión a inen e a una modi icación del Es a u o de Régimen y Gobie no In e- io del Pa lamen o de Na a a, la causa ya no es iba en la al a de conocimien o del asun o po los ibunales in e io es. Po el con a io, elT ibunal Supe io de Jus icia de Na a a había es imado un ecu so in e pues o po a ios unciona ios de dicha Cáma a con a un acue - do de la Mesa del Pa lamen o que modi icaba un p ecep o del ci ado Es a u o. La ju isp udencia delT ibunal Sup emo no sólo supone que los T ibunales de lo Con encioso pueden con ola la egula idad del Es a- u o de Cáma as au onómicas, al menos en an o hayan sido ap oba- dos po ó ganos ca en es de po es ad legisla i a, sino que ha p o o- cado la eacción del p opio Pa lamen o na a o. En e ec o, el nue o ex o eglamen a io en igo , de 2 de eb e o de 1995, con iene una disposición que concede al Es a u o del Pe sonal del Pa lamen o na a- o, ue za de Ley Fo al'*^. Las consecuencias que cabe ex ae de es a decla ación son ele an es. Pa a empeza , la LORAFNA, no ma ins i- ucional básica de la Comunidad Fo al Na a a, no con iene ninguna p e isión al espec o. Po an o, nos encon amos con que una no - ma con las peculia idades del Reglamen o pa lamen a io, no sólo emi e a o a pa a que egule el es a u o de los unciona ios al se i- cio de la Asamblea, sino que además la ele a a la ca ego ía de Ley Fo al, con las consecuencias que ello conlle a. Es del odo e iden e que desde el pun o de is a del sis ema de uen es del De echo no es admisible que el Reglamen o pa lamen a io conceda ue za de Ley o al al Es a u o de pe sonal de la Cáma a. Únicamen e el p opio Es a- *3 La Disposición Adicional Te ce a de es a no ma dispone en su apa ado p ime o que «los de echos, debe es, si uaciones, unciones y compe encias del pe - sonal al se icio del Pa lamen o se án los de e minados en el Es a u o del Pe so- nal del Pa lamen o de Na a a, que se á ap obado median e una disposición con ue za de Ley Fo al». 153 ESPERANZA GÓMEZ CORONA u o de Au onomía es á legi imado pa a e ec ua una decla ación de es e ipo. Aho a, únicamen e es a espe a a e qué ocu i ía si un p e- cep o es a u a io ue a lle ado an e la Ju isdicción Con enciosa. Debe queda cla o que losT ibunales de lo Con encioso no es án inculados po es a decla ación del Reglamen o pa lamen a io, e ec uada, ade- más, al ma gen de su compe encia p opia. Tampoco es ácil especula sob e la pos u a que hoy adop a ía el T ibunal Cons i ucional en lo e e en e a es as cues iones. Como hemos is o, con amos únicamen e con un p onunciamien o ela i o al EPCG y o o en o no al Es a u o de una Cáma a au onómica. A mi juicio, el cambio de ci cuns ancias ope ado desde en onces en lo e e- en e al some imien o a con ol ju isdiccional de los ac os de admi- nis ación y pe sonal de las Asambleas legisla i as, así como la e o- lución de ec ada en la ju isp udencia cons i ucional ela i a al conocimien o de disposiciones de ca ác e gene al a a és del ecu - so de ampa o, pe mi e apun a cie as hipó esis. 4. UN POSIBLE CAMBIO DE CONCEPCIÓN JURISPRUDENCIAL Resul a con enien e hace e e encia a una cues ión que pod ía p o oca un cambio en la concepción ju isp udencial delT ibunai Cons- i ucional en o no al ango y con ol que sob e la no ma es a u a ia de pe sonal cabe eje ce . En e ec o, puede ap ecia se en la doc ina del Al o T ibunal una e olución no able, que pa e de un en endimien o bas an e amplio de lo que debía en ende se po no mas suscep ibles de iscalización a a és de los p ocedimien os de con ol de cons i u- cionaüdad y que culmina con una posición más es ic a delT ibunai a la ho a de ap ecia es a ci cuns ancia. Cie amen e, la ju isp udencia cons i ucional ela i a al con ol de las disposiciones de ca ác e gene al ha su ido un gi o g adual. Si du an e años, el T ibunal Cons i ucional conside ó que las disposicio- nes de ca ác e gene al emanadas de las Asambleas Legisla i as e an únicamen e impugnables a a és de los p ocedimien os de decla a- ción de incons i ucionalidad, en la ac ualidad, el ó gano de de ensa cons i ucional sos iene que dichas disposiciones, si ca ecen de alo de ley, son suscep ibles de iscalización únicamen e median e ecu so de ampa o. 154 EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS... Es a doc ina a la que aludimos ha sido elabo ada g acias al con- ol que elT ibunal Cons i ucional se ha is o llamado a e ec ua sob e las Resoluciones de los ó ganos ec o es de las Cáma as pa lamen a- ias dic adas con el obje o de in e p e a o supli los di e sos Regla- men os pa lamen a ios. ElT ibunal Cons i ucional ue du an e años p ocli e a asimila al Reglamen o pa lamen a io las disposiciones de las Cáma as emana- das de sus ó ganos ec o es con el in de in e p e a o supli la p opia no ma eglamen a ia. En consecuencia, el con ol que sob e es as Resoluciones, e dade as no mas ju ídicas de ca ác e gene al, cabía eje ce e a el p opio de los p ocesos de con ol de cons i ucionaiidad. En conc e o, es a línea a gumen al se inaugu a en 1984, con el Au o 183/84, de 21 de ma zo, que ma ca á oda una doc ina que hab ía de con inua inal e ada du an e a ios años. En es e p onunciamien o, el T ibunal Cons i ucional en iende que la Resolución impugnada, suple- o ia del Reglamen o, es una no ma y como al, no puede se obje o de un ecu so de ampa o. Algo más a de, en el Au o 244/86, de 12 de ma zo, elT ibunal Cons i ucional de o ma explíci a man iene que las Resoluciones, en cuan o que no mas de ca ác e gene al que p odu- cen los mismos e ec os que el p opio Reglamen o pa lamen a io, cons- i uyen no mas con alo de ley, suscep ibles únicamen e de iscaliza- ción a a és de los p ocedimien os de con ol de la cons i ucionaiidad es ablecidos al e ec o po la Cons i ución y la LOTC. Pe o a pa i de la STC 118/88, de 20 de junio, elT ibunal comien- za p og esi amen e a ma iza su doc ina y es más igu oso a la ho a de a i ma que una de e minada Resolución de ca ác e gene al es sus- cep ible de con ol de cons i ucionaiidad. Es os cambios se acen úan aún más con la STC 119/90, de 21 de junio. Pe o el abandono de ini i- o de su pos u a no se p oduce has a la STC 44/95, de 13 de eb e o. T as es e p onunciamien o, las Resoluciones emanadas de los ó ganos ec o es de las Cáma as se conside an suscep ibles de con ol única- men e a a és del ecu so de ampa o, a pesa de que cons i uyen e - dade as disposiciones de ca ác e gene al, que en an a o ma pa e, de mane a pe manen e, del o denamien o pa lamen a io de la Cáma- a en cues ión"^. ^ A es e espec o, éase MORALES ARROYO, J. M., «Un a ance en la ju is- p udencia cons i ucional sob e las esoluciones pa lamen a ias». Re is a Españo- la de De echo Cons i ucional, 46 (1996). También puede consul a se: MATIA PORTI- LLA, E., «La insa is ac o ia ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional sob e las llamadas no mas in e p e a i as y suple o ias del Reglamen o Pa lamen a io», 155